Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 448/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ...i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 10, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Waldemar Śledzik (spr.), Protokolant ref. staż. Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi T. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku T. K. z dnia 11 sierpnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat P. J. kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2011 r. T. K., działając w oparciu o ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwaną dalej także "udip"), zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej na temat przedsięwziętych "działań, jakie podjął Prezydent [...] w związku z nielegalnym funkcjonowaniem agencji towarzyskiej w budynku mieszkalnym [...]".

W uzasadnieniu wniosku poinformowała, że wskazana przez nią agencja towarzyska funkcjonuje od 2002 r. a mimo tego ani organu nadzoru budowlanego, ani też służby porządkowe "nie zauważyły działalności tej agencji", choć oczywistym jest, że budynek mieszkalny, w którym działa agencja, nie został przekwalifikowany na "usługowy" i z tego tytułu "kasa Miasta" ponosi straty (gdyż nie jest naliczany podatek od nieruchomości jak za prowadzoną działalność gospodarczą). Podkreśliła też, że sprawa ta ciągnie się od wielu lat, a jedynym jej skutkiem jest to, że wskutek podjętych przez nią interwencji w tej sprawie została napadnięta i pobita. Jednocześnie do wniosku załączyła kartę protokołu z posiedzenia komisji Spraw Społecznych, Zdrowia i Bezpieczeństwa Publicznego Rady [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz notatkę służbową sporządzoną przez Inspektora w delegaturze Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., do którego została skierowana przez Burmistrza [...], a także wydruk komputerowy z lokalizacją opisanej przez nią agencji towarzyskiej.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. T. K. została udzielona przez Burmistrza [...] informacja, z której wynika, że Burmistrz w dniu [...] maja wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przekazanie informacji o etapie rozpatrywania sprawy związanej ze zmianą użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Jednocześnie w piśmie tym poinformowano T. K., że "do Komendanta Komisariatu policji w [...] zostało wystosowane wystąpienie o objęcie rejonu ul. [...] nadzorem służb patrolowych i podejmowanie interwencji we wszelkich przypadkach naruszenia prawa".

W dniu [...] października 2011 r. T. K. wezwała Prezydenta [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez udzielenie jej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz [...] poinformował zainteresowaną, że w dniu [...] sierpnia 2011 r. została jej udzielona stosowna odpowiedź oraz dodatkowo przesłał jej kopię tego pisma w celu zapoznania się z jego treścią.

Pismem z dnia 1 grudnia 2011 r. T. K. wniosła skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że od co najmniej 2004 r. toczy się zainicjowana przez nią sprawa związana z nielegalnie działającą agencją towarzyską przy ul. [...]. Po dziewięciu latach wystąpień do różnych organów na temat działań, które miały doprowadzić do zlikwidowania nielegalnie działającej agencji towarzyskiej, w tym kierowanych do Prezydenta [...], na swoje pismo z dnia [...] sierpnia 2011 r,. w którym zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta [...] o udzielenie informacji na temat konkretnych działań, jakie podjęto w tym celu (tj. likwidacji agencji towarzyskiej) udzielono jej m.inn. odpowiedzi, że wystąpiono o przekazanie informacji na jakim etapie rozpatrywana jest sprawa związana ze zmianą sposobu użytkowani budynku mieszkalnego – co w jej ocenie – "świadczy tylko o arogancji Urzędu". Ponieważ "udzielona jej przez organ odpowiedź na wniosek z dnia [...] sierpnia 2011 r. i wezwanie na usunięcie naruszenia prawa nie dotyczy informacji o podjętych działaniach, które miały doprowadzić do zlikwidowania nielegalnie działającej agencji towarzyskiej" wniosła do Sądu o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że zainteresowana uzyskała pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. na jej wniosek i dlatego uznać należy, że "w przedmiotowej sprawie nie może być mowy ani o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ani o bezczynności organu".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem legalności.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

5. oraz na bezczynność organów w wyżej wymienionych przypadkach.

Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie.

Rozpoznawana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła Skarżąca, tj. o podjętych przez organ czynnościach zmierzających do likwidacji agencji towarzyskiej działającej przy ul. [...], stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie informacji publicznej, na którą powołuje się we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. i z której wywodzi swoją skargę. W tym miejscu Sąd zauważa, że choć Skarżąca pismo z dnia 1 grudnia 2012 r. oznacza jako "skargę na przewlekłość postępowania Prezydenta [...]", to jednak zarówno z treści jej uzasadnienia, jak i wcześniejszych pism, w tym zwłaszcza wymienionego wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. jednoznacznie wynika, że chodzi o nieudzielenie informacji w powyższej sprawie.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy.

Ponieważ sformułowania te nie są zbyt precyzyjne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej oprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. dla przykładu: postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., II SAB 105/02, Lex nr 137863, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., II SAB/Wa 175/06, Lex nr 340013 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r., II SAB/Wa 1/06, Lex nr 197599).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że żądana przez Skarżącą we wniosku z dnia [...] sierpnia 2011 r. informacja mieści się w katalogu informacji publicznych określonych w art. 1 w zw. z art. 6 udip, gdyż dotyczy działań organu, który w ramach swoich kompetencji może i powinien zainteresowanej ich udzielić.

Dalej zauważyć należy, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje i nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy, nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej, bowiem art. 1 ust. 2 udip wyłącza stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych dokumentów w innym trybie. Tym innym trybem dostępu do decyzji administracyjnej może być tryb przewidziany w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Jednak wspomniany Kodeks postępowania administracyjnego nie znajduje zastosowania w przypadku, gdy osoba zainteresowana uzyskaniem informacji publicznej, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie jest stroną postępowania, w którym doszło do jej wytworzenia, w rozumieniu art. 28 kpa.

Dodać też należy, iż przepis art. 10 ust. 1 udip nakazuje zobowiązanemu odpowiedzieć na wniosek uprawnionego. Natomiast art. 13 ust. 1 udip wskazuje, że informacji publicznej udziela się bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od chwili złożenia wniosku. Obowiązek udzielenia informacji oznacza, że zobowiązany ma odpowiedzieć na pytania zawarte w złożonym wniosku.

Nie można zatem przyjąć, że udzieleniem informacji na wniosek jest sytuacja, w której podmiot zobowiązany udziela co prawda informacji, ale "informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej", co może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, "czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi". W takiej sytuacji odpowiedź organu należy traktować jako nieudzielanie żądanej informacji (por: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 października 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/2009 opublikowany w LEX Polonica nr 2144959).

Inaczej mówiąc, nie można uznać za udzielenie informacji przez zobowiązany podmiot takiej sytuacji, gdy organ co prawda formalnie "udziela" informacji publicznej, ale nie odpowiada na wniosek zainteresowanego, bowiem odpowiedź nie dotyczy wniosku bądź zawiera informacje nie związane z samym wnioskiem.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia.

Jak już wspomniano wcześniej, Skarżąca wnosi u udzielenie jej informacji na temat działań, jakie organ podjął, a które miały doprowadzić do zlikwidowania działającej agencji towarzyskiej. Udzielając na powyższe odpowiedzi, organ poinformował Skarżącą, że "w dniu [...] maja 2011 r. wystąpił do powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przekazanie informacji o etapie rozpatrywania sprawy związanej ze zmianą użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...]". Treść udzielonej odpowiedzi wyraźnie zatem wskazuje na to, że organ nie udzielił stronie żądanej informacji publicznej. W takiej sytuacji Skarżąca ma prawo potraktować przekazaną odpowiedź jako nieudzielenie jej żądanej informacji. Również drugi fragment odpowiedzi nie stanowi udzielenia żądanej przez stronę informacji. Trudno za nią bowiem uznać oświadczenie, że "do Komendanta Komisariatu Policji [...] (...) wystosowano wystąpienie o objęcie rejonu ul. [...] nadzorem służb patrolowych i podejmowanie interwencji we wszelkich przypadkach naruszenia prawa". Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że – jak podnosi Skarżąca i ma to odzwierciedlenie w aktach sprawy - sprawa dotycząca nielegalnie działającej agencji towarzyskiej "ciągnie się od blisko 9 lat", zaś kwestia bezczynności nadzoru budowlanego w tej sprawie była już przedmiotem kontroli sądowej, który na mocy orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2011 r. w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 161/11 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 30 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Choćby więc z uwagi na powyższe, Prezydent [...] winien dołożyć jak najwyższej staranności aby wyjaśnić i udzielić Skarżącej żądanej informacji, a nie wymijająco udzielać odpowiedzi, że "wystąpił do powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o przekazanie informacji o etapie rozpatrywania sprawy (...)".

Jednocześnie Sąd uznał, że przedstawiony wyżej stan oraz okoliczności sprawy upoważniają do stwierdzenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już bowiem stwierdzono wcześniej, z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zauważyć przy tym należy, iż przewlekłość postępowania występuje w przypadku podejmowania przez organ czynności nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe a nie jakiekolwiek), a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i wyznaczania coraz to nowych terminów zakończenia sprawy bez podania uzasadnionych przyczyn takiego działania. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma bowiem na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku skargi na przewlekłość, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego.

Co do jej rażącego charakteru zauważyć wprawdzie należy, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która to ustawa znowelizowała m. in. art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzając w § 1 obowiązek każdorazowego stwierdzania przez sąd rażącego bądź nie naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłość – przepisy ustawy z 20 stycznia 2011 r. stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie tej ustawy czyli od 17 maja 2011 r.

Zważywszy, że przed wejściem w życie wspomnianej ustawy organ również nie podejmował czynności zmierzających bezpośrednio do szybkiego zakończenia sprawy uznać należy, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ występujące w niniejszej sprawie ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż w tym okresie organ uchybił w sposób rażący terminom załatwienia sprawy.

W świetle przedstawionych ustaleń, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.