Postanowienie WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 893/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 18 ust. 2 pkt 13 i  art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi G. M. na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nadania nazw dla dróg postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 września 2017 r. G.M. (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Miejskiej S. z dnia [...]r. nr [...] w sprawie nadania nazw dla dróg w K. W uzasadnieniu skargi zauważył, że uchwała w części dotyczącej drogi o nazwie [...] (pkt 38 załącznika do uchwały) narusza jego interes prawny i jest niejednoznaczna. Nadto, w odpowiedzi na złożone przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 lipca 2017 r., Rada Miejska S. podjęła uchwała nr [...] z dnia [...] r. uznając w niej, że nie miała woli naruszenia uprawnień skarżącego i nie pozbawiła własności gruntu rolnego, objętego nazwą droga [...]. Zdaniem skarżącego, Rada Miejska S. zmusza go do utrzymania drogi osobom trzecim i ponoszenia odpowiedzialności w przypadku możliwych szkód, jako zarządcy drogi (właściciela). Nie jest zatem prawnie możliwe istnienie ulicy [...], bez jakiegokolwiek przypisania jej do konkretnej lokalizacji. Dodatkowo zaznaczył, że co najmniej od sześciu lat ubiega się w Urzędzie Miejskim o wyłączenie przebiegu ulicy [...] z jego gruntu (działka nr [...] w K.). Jest to ulica przelotowa i łączy się z dwóch stron z drogami publicznymi, dlatego nie może dalej funkcjonować bez naruszenia praw osób trzecich. Dojazd służb ratunkowych, który podano w uzasadnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest krótszy i dogodniejszy do nieruchomości położonych przy ulicy [...] nr [...] i nr [...] w drugim kierunku, co świadczy o braku chęci do rozwiązania sprawy skarżącego. Samorząd Miasta S., zarówno obecnie, jak i co najmniej od 2012 r. nie chce rozstrzygnąć rozbieżności prawnych, co do nadania z naruszeniem prawa nazwy ulicy na prywatnym gruncie rolnym stanowiącym własność skarżącego. Wyżej wymienianą uchwałą Rada Gminy przyjęła przedstawiony przez Urząd Miasta projekt nazewnictwa ulic i ich lokalizacji we wsi K. Według obowiązujących wówczas przepisów (do roku 2004) ulicami nazwano również szereg prywatnych dojazdów bez określonego statusu prawnego a nawet bez konkretnej lokalizacji. Prawdopodobnie mocą tej uchwały nazwano również część gruntu rolnego skarżącego (ulica [...]) bez jego wiedzy. Wówczas nikt nie pytał ani nie konsultował się ze skarżącym, co do nadania na jego gruncie jakiejkolwiek nazwy dla ulicy ani też on sam nie wyrażał takiej potrzeby. Do gospodarstwa skarżącego jest zapewniony prawny dojazd z innego kierunku (ulica [...]), który jest wystarczający dla niego. Z tego powodu nie jest i nie był zainteresowany innym dojazdem. Nie brał też udziału w jakimkolwiek zebraniu wiejskim w tej sprawie, ale o podjęciu uchwały dowiedział się po dłuższym okresie czasu. W schemacie ulic i mapach ulica [...] jest umieszczona na dawnym szlaku gminnej miedzy i zwyczajowego przejazdu do uprawianych pól, w kierunku dwóch domów, które otrzymały adres nieruchomości przy ulicy [...] nr [...] i nr [...]. Natomiast tablicę z nazwą tej ulicy umieszczono około 100 metrów wcześniej, na skraju rzeki [...], dodatkowo skierowano ją na grunt rolny skarżącego. Była tam tymczasowo urządzona droga technologiczna do wyłącznego użytku przez skarżącego służąca do przejazdu maszyn rolniczych na czas dzierżawy od sąsiadów gruntów. Została ona wykrojona z gruntu uprawnego na długości ok. 200 metrów, ale nie ma statusu drogi w planie zagospodarowania przestrzennego mimo częściowego utrwalenia jej żużlem. Skarżący przyznał, że sporadycznie i grzecznościowo na tej drodze technicznej tolerował właścicieli gruntu, od których dzierżawił rolę. Dotychczas korzystali oni z innej drogi publicznej i nie wyrażali zainteresowania udziałem w korzystaniu z utworzonego przez skarżącego gruntowego przejazdu drogą techniczną. Nikt również nie żądał możliwości korzystania z przejazdu stałego lub zawarcia umowy na korzystanie z niej. Skarżący zaniepokojony ustawieniem tablicy wskazującej na jego grunt udał się do Urzędu Miasta i Gminy S., gdzie zapewniono go, że nie ma podstaw do obawy o swoją własność ani o przebieg ulicy, gdyż nazewnictwo jest związane tylko z celami adresowymi i statystycznymi, co więcej nie powoduje żadnych roszczeń własnościowych. Wtedy lokalizacja ulicy [...] nie była do końca określona. Skarżący w roku 2000 zabezpieczył tę drogę tablicami "zakaz wjazdu teren prywatny". Zaskoczeniem dla niego było wystąpienie w 2012 roku przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...] nr [...] i nr [...] do Sądu Rejonowego w C. o wydanie należnego im przejazdu i ustanowienie tam drogi koniecznej. Jednocześnie skarżącemu została wypowiedziana umowa najmu gruntów rolnych, przez co samoistnie droga ta przestała być mu potrzebna. Wcześniej właściciele tych nieruchomości podjęli szereg czynności na dotychczasowym dojeździe, czyniąc go pozornie nieprzejezdnym i zagradzając ogrodzeniem stałym. Z dotychczasowego spokojnego stanu posiadania zrodził się konflikt, bowiem zażądali wykonania egzekucji przejazdu, powołując się na to, że są mieszkańcami ulicy [...] i nabyli prawo do tego przez fakt nadania nazwy tejże ulicy. Sąd Rejonowy w C. przyjął stanowisko domniemania tego roszczenia i już przez 8 lat skarżący jest pozbawiony władztwa nad gruntem niegdyś służącym mu do przejazdu na grunt dzierżawiony. Z tego powodu uważa, że fakt nadania tej ulicy nazwy był świadomym i zaplanowanym działaniem ówczesnych władz gminy oraz zainteresowanych osób, czym naruszony został jego interes prawny. Od roku 2012 występuje z równymi pismami do Burmistrza Miasta S., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach i Starostwa [...] jednak spotyka się z brakiem wsparcia i zajęcia w tej sprawie stanowiska. Jego zdaniem, nastąpiło manipulowanie w przebiegu ulicy [...] na mapach geodezyjnych, które umieściły ją raz na rzece [...], raz na gruncie skarżącego, a to z powodu braku prawnego miejsca jej przypisania. W dniu 21.06.2016 r. skarżący wystąpiłem do Przewodniczącego Rady Miejskiej S. i Burmistrza o kategoryczne oczyszczenie jego gruntu z domniemania istnienia tam jakiejkolwiek ulicy, sugerując że nie jest potrzebne uchylenie podjętej wówczas uchwały, lecz domaga się doprecyzowania w kwestii przebiegu tej ulicy, co nie wymaga żadnych zmian adresowych i wymiany dokumentów. Po tych pismach otrzymał skarżący wymijające odpowiedzi, twierdzące że do jego gruntu mają prawo jakieś osoby trzecie, co uważa za nadużycie i zamach na swoją własność. Również odmówiono mu dostępu do dokumentów świadczących o prawnym dojeździe do nieruchomości położonych przy ulicy [...] nr [...] i nr [...]. Czując się zagrożony odpowiedzialnością przed możliwymi roszczeniami użytkowników ulicy [...], co do wszelkich szkód, skarżący pismem z dnia 04.07.2017 r. wezwał Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa przez uchwałę nr [...] z dnia [...] r. o nadaniu nazw ulic, które zostało uznane za bezzasadne. Grunt rolny, w tym przypadku droga technologiczna nie jest drogą publiczną ani ogólnodostępną i w obecnym stanie prawnym "nie podlega pod nazewnictwo" oraz nie ma nigdzie zapisanych żadnych jej obciążeń ani służebności dla kogokolwiek, jak też sam nie zawierał z nikim żadnych umów na korzystanie z gruntu w tym miejscu. Na urzędowej mapie Gminy S. i ogólnodostępnej tablicy schematu ulic wystawionej we wsi K. nie figuruje na tym gruncie żadna ulica, tylko około 100 m wyżej jest ulica pod lasem i biegnie w stronę zabudowań o numerach [...] i [...], również plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zmiany przeznaczenia znajdujących się tam gruntów rolnych. Fakt, iż Urząd Miasta S. i Miejski Zarząd Dróg nie administruje ani też nie ma w spisie dróg żadnej ulicy o nazwie [...], wskazuje na jej fikcyjność. Dodatkowo, właściciele posesji [...] nr [...] i nr [...] w aktach notarialnych z roku 1999, i starając się o zgodę na budowę budynku nr [...], oświadczyli pod groźbą odpowiedzialności karnej, iż posiadają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a dokumenty te są w posiadaniu Urzędu Miasta S. Dojazd do tych posesji (dawniej K.) był i jest ciągle jako bliższy realizowany od strony S. [...]. Zdaniem skarżącego odpowiedzialność cywilną i prawną za użytkowanie ulicy [...] zrzuca się na niego, jako właściciela gruntu, który opłaca należne podatki a nie może korzystać ze swojej własności, co jest w tym przypadku naruszeniem prawa, co uzasadnia celowość wniesienia skargi, a już z dniem 10 października 2005 r. istnieje wymóg uzyskania pisemnej zgody właściciela terenu na urządzenie drogi.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta S. w piśmie z dnia 18 września 2017 r., jak i jego pełnomocnik w piśmie uzupełniającym z dnia 7 lutego 2018 r., wniósł o oddalenie skargi. Poinformował, że z posiadanych w archiwum dokumentów wynika, iż obowiązująca w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały procedura nie została naruszona. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.), Rada Miejska posiada wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie nadania nazw ulicom. Przed dniem 10 października 2005 r. (przepis wprowadzony ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych - Dz.U. 2005 r. nr 172 poz 1441), czyli przed dniem podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, nie było prawnego wymogu uzyskania zgody właścicieli działek, na których zlokalizowana będzie droga. Na zebraniu wiejskim w K. w dniu 21.03.2001 r., Rada Sołecka dyskutowała o wprowadzeniu nazw ulic i w konsekwencji, zgodnie z wynikiem głosowania, podjęła uchwałę wprowadzenia nazewnictwa ulic w K. (załączniki nr 3 i 4). W wykazie znalazła się także nazwa i lokalizacja ul. [...]. Następnie projekt uchwały z nazwami ulic przyjęty został przez Zarząd Miejski S. (wniosek [...] z dnia 07.05.2001 - załącznik nr 5). Omawiany był on także w dniu 21.05.2001 r. na Komisji Rozwoju Infrastruktury Komunalnej i Zagospodarowania Przestrzennego, po czym podjęto przedmiotową uchwałę. W dokumentach nie znaleziono jakiegokolwiek sprzeciwu skarżącego w tej sprawie. W chwili obecnej trudno jest więc podjąć działania, mające na celu wyeliminowanie ul. [...] z ustalonego i już funkcjonującego od 2001 r. porządku prawnego, bez naruszania interesu osób trzecich. Do ulicy [...] przyporządkowane są dwa gospodarstwa ([...] i [...]). Odnośnie treści skargi w zakresie zmuszania skarżącego do utrzymania drogi organ zauważył, że Rada Miejska działa w granicach prawa i na podstawie prawa. Art. 191 Kodeksu Karnego (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 1137 z późn.zm.) wyraźnie wskazuje definicję "zmuszania" jak również wskazuje jej karne konsekwencje, a zatem twierdzenie, aby Rada Miejska, jako organ stanowiący i kontrolny, działała poza prawem nie ma potwierdzenia w konkretnych faktach. Lokalizacja ulicy [...] została jednoznacznie określona w załączniku do zakwestionowanej uchwały. W związku z powyższym bezzasadne jest stwierdzenie, że istnienie ulicy [...] nie jest przypisane do jakiejkolwiek lokalizacji. Słusznym jest natomiast stwierdzenie, że na opublikowanej na stronie internetowej Urzędu mapie, lokalizacja ul. [...] jest inna, ale jak wskazał skarżący jest to tylko schemat ulic. "Dawny szlak gminnej miedzy i zwyczajowego przejazdu do pól uprawnych", jak podał skarżący, nie jest i nie był działką gminną. Analiza ortofotomapy z 1997 r. i 2003 r. wskazuje, że lokalizacja ta (prywatna działka - miedza) nie mogła obsługiwać komunikacyjnie dwóch adresów obecnie oznaczonych ul. [...] nr [...] i nr [...]. Zatem lokalizację tablicy z nazwą ulicy umieszczono prawidłowo, a załącznikiem potwierdzającym lokalizację tablicy jest fragment mapy ze strony www.qooqle.pl/[...]. Zarówno uzasadnienie przedmiotowej uchwały, jak i wcześniejsze pisma Urzędu Miejskiego w S. datowane od 2012 r. i skierowane do pełnomocnika skarżącego informują, że nie ma żadnych rozbieżności prawnych w tej sprawie, jak również nie naruszono żadnego prawa własności nadając ulicy [...] w K. jej nazwę. Drogami w gminie S. zarządza Miejski Zarząd Dróg. Fakt, że nie administruje ulicą [...] nie świadczy o jej fikcyjności, ale o tym, że działka po której biegnie ulica [...] nie jest własnością Gminy S., a tym samym nie została oddana w trwały zarząd Miejskiemu Zarządowi Dróg w S. W celu rozwiązania sprawy zaproponowano wydzielenie i wykupienie części działki skarżącego, zajętej pod ulicą [...], ale propozycja ta nie została przyjęta, w związku, z czym sprawa nadal pozostaje nierozwiązana. Teren, po którym przebiega ulica [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. (zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej S. nr [...] z dnia [...]r.), obecnie leży częściowo w jednostkach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 8MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) - dot. dz. [...], 1 R, 2R (tereny rolnicze) - dot. dz. [...], 8Z (zieleń) - dz. [...] oraz KDD6 (tereny dróg i ulic). Na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały o nadaniu nazwy ulic w sołectwie K. - teren, po którym przebiega ulica [...] leżał w jednostce ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego L8hR - pod uprawy polowe oraz 02TK. Obecny status działek, po których przebiega ulica [...], to nieruchomość prywatna - od ul. [...] wjeżdżamy na dz. [...] (własność skarżącego), dojeżdżamy do granicy działki [...] (własność p. S.), następnie dojeżdżamy do mostu (grunt Skarbu Państwa dz. [...]), wjeżdżamy na dz. Nr [...] (własność p. K.) i dojeżdżamy do dz. Nr [...] (własność p. K.).

Należy podkreślić, że ponownie pismem z dnia 04.01.2017 r. Gmina S. składała skarżącemu propozycję na wydzielenie i wykup działki pod drogę, ale na nią nie odpowiedział. Wbrew twierdzeniom skarżącego (przedstawionym na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r.) sprawa cywilna o ustanowienie drogi koniecznej prowadzona jest przed Sądem Rejonowym w C. i nie jest zawieszona (sygn. akt [...]). Gmina S. jest jednym z uczestników postępowania. Postępowanie było zawieszone, ale zostało podjęte 14 czerwca 2017 r., a ostatnie posiedzenie miało miejsce w dniu 1 lutego 2018 r. Pomiędzy skarżącym, a wnioskodawcami - jego sąsiadami jest konflikt od co najmniej 2012 r., bowiem wniosek o ustanowienie drogi koniecznej został złożony przez jego sąsiadów w dniu 21.05.2012 r. Ostatnio podejmowane w toku postępowania czynności to: opina biegłego z dnia 15.10.2015 r. na temat korzystania z mostu nad ciekiem wodnym w K. w przypadku ustanowienia drogi koniecznej szlakiem, na którym jest ten mostek, warianty przebiegu służebności - zaktualizowana opinia biegłego z 08.12.2017 r., oraz pismo wnioskodawców z dnia 12.10.2017 r. precyzujące żądanie pozwu.

Na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2018 r. skarżący poinformował, że postanowieniem Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. została ustanowiona droga konieczna, zgodnie z historycznym i pierwotnym przebiegiem ulicy [...] przez D.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie kontroli sądowej została poddana uchwała Rady Miejskiej S. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie nadania nazw dla dróg w K., podjęta na podstawie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (wówczas obowiązujący tekst jednolity: Dz.U. z 1996 r. nr 13, poz. 74 z późn. zm.). Zgodnie z załącznikiem do tej uchwały nadano nazwy 38 drogom w sołectwie K., w tym również drodze o nazwie [...] (pkt 38 załącznika do uchwały). W § 1 uchwały jej wykonanie powierzono Zarządowi Miejskiemu S., a w § 2 stwierdzono, że wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego oraz w prasie lokalnej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd, w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, zatem czy nie zachodzi jedna z przesłanek jej odrzucenia enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a., m.in. czy skarga została wniesiona w terminie, w tym również czy skarżący legitymuje się interesem prawnym do wniesienia skargi, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy zauważyć, że na mocy art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego i oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 - zwanej dalej "ustawą zmieniającą"), z dniem 1 czerwca 2017 r. został zmieniony przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z jego nowym brzmieniem skarga do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy nie musi zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia.

Niemniej jednak stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej przepisy ustaw zmienianych min. w art. 2, w brzmieniu nadanym tą ustawą (a więc dotyczy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), stosuje się do aktów i czynności organów dokonanych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. W związku z tym, w niniejszej sprawie wniesienie skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r., powinno być poprzedzone wezwaniem tego organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w związku z podjęciem tej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017 r. Takie wezwanie zostało przez skarżącego złożone w dniu 4 lipca 2017 r., w związku z tym skarga jest dopuszczalna (por. postanowienie tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2017 r. o sygn. akt IV SA/Gl 88/17 również w sprawie skarżącego, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS").

Organ udzielił odpowiedzi na wezwanie w postaci podjęcia uchwały z dnia [...] r. nr [...] i nie uwzględnił zarzutów skarżącego uznając, że nie doszło do naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSP 2/07, CBOS).

Jak już wcześniej zaznaczono, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z aktualnej treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że merytoryczne rozpoznanie skargi możliwe jest przy łącznym spełnieniu dwóch warunków, tj. publicznoprawnego charakteru zaskarżonego aktu oraz naruszeniu jego postanowieniami interesu prawnego wnoszącego skargę.

Dokonując oceny niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż spełniony został wymóg, co do charakteru sprawy objętej przedmiotem skargi, gdyż zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Kolejnym zagadnieniem w badanej sprawie jest ustalenie, czy skarżący ma interes prawny w żądaniu zbadania legalności zaskarżonej uchwały przez sąd administracyjny.

Prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. SK 76/06, OTK-A 2008 r., nr 7, poz. 121). Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje bowiem jedynie takiemu podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, w tym rozumieniu, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12, CBOS). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że interes prawny to zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko administracyjnego). Stwierdzenie tego interesu sprowadza się zaś do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania normy materialnoprawnej może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99, CBOS). Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, a naruszenie to musi występować w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały, a nie dopiero w przyszłości. Interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest to interes o charakterze osobistym tj. własny, zindywidualizowany i konkretny (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2010 r., sygn. akt II SA 1410/01, CBOS; Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Nie ulega wątpliwości, że kompetencja Rady Miejskiej w S. obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym, w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 z późn. zm.), obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, czyli w dniu 31.08.2001 r. Przede wszystkim należy stwierdzić, odwołując się właśnie do ustawy o drogach publicznych, że wyjaśnione w art. 4 pkt 2 tej ustawy znaczenie terminu "droga", czy "ulica" nie jest połączone z kwantyfikatorem "publiczna". Ustawa o drogach publicznych obowiązująca w dniu 31.08.2001 r. zawiera uregulowania, które odnoszą się do innych dróg niż drogi ogólnodostępne, ekspresowe i autostrady, czyli przewiduje możliwość zaliczenia drogi niepublicznej do jednej z kategorii dróg gminnych. W brzmieniu jeszcze wcześniej obowiązującym ustawa o drogach publicznych wyróżniała także kategorię dróg zakładowych (później tę kategorię zastąpiono pojęciem dróg wewnętrznych), do których zaliczano m.in. ogólnodostępne drogi stanowiące dojazd do dróg krajowych, wojewódzkich, lokalnych miejskich - do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych, służące przede wszystkim do ich obsługi oraz place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Przepis art. 2 ust.1 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi publiczne ze względu na swoje funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne, a w myśl art. 2 ust. 2 ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Do dróg gminnych (art. 7 ustawy o drogach publicznych) zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych.

Samo jednak zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, jak i w podobny sposób następuje ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych (art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych).

Z kolei przepis art. 8 ustawy o drogach publicznych stanowi, że drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi.

Zwrot "w szczególności" wskazuje, że ustawowe wyliczenie ma charakter przykładowy, nie jest wyczerpujące. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymywanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, też należy do zarządcy drogi publicznej.

Ze wskazanej regulacji wynika, że również gminy mają obowiązki (ze względu na bezpieczeństwo ruchu na drogach publicznych, a szerzej bezpieczeństwo i porządek publiczny) związane z istnieniem dróg wewnętrznych i ich połączeniami z drogami publicznymi, zwłaszcza gdy się zważy, że wynikający z przepisów wielu ustaw wymóg dostępu do drogi publicznej kształtuje sposób korzystania z prawa własności nieruchomości.

W tym miejscu należy powrócić do wcześniejszego stwierdzenia, że zdefiniowane w art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych na użytek ustawy o drogach publicznych pojęcie "ulicy" odnosi się do wszystkich ulic, nie tylko publicznych. Podobne stanowisko, w odniesieniu do dróg, zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 5 sędziów z dnia 21 października 2002 r. o sygn. akt OPK 28/02 (publ. ONSA 2003/2/57) oraz w uchwale składu 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. o sygn. akt II OPS 2/05 uznając, że art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawiera wspólną definicję dla wszystkich wyżej wymienionych dróg, także wewnętrznych i przytoczył definicję, w myśl której droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

W konkluzji prowadzonych na użytek przywołanych powyżej spraw rozważań Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że ustawa o drogach publicznych zawiera regulacje prawne odnoszące się do zakresów działania zarządców dróg publicznych i zarządców terenu, administrujących drogami wewnętrznymi z tym jednakże, że uprawnienia władcze przyznaje jedynie zarządcom dróg publicznych. Jeśli zatem zdefiniowane w ustawie o drogach publicznych pojęcie drogi odnosi się także do drogi wewnętrznej (czyli w rozumieniu ustawy drogi niepublicznej), to należy przyjąć, że i definicja ulicy zawarta w tym samym przepisie odnosi się do wszystkich "ulic" i "dróg", czyli także niepublicznych. Taka konstatacja prowadziłaby zatem do wniosku, że określenie ulica użyte w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym obejmuje swoim zakresem także ulice i drogi, które nie są drogami publicznymi, jednak powinny mieć one cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny", to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich, Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415, "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny, Słownik Języka Polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica, czy droga tę cechę ogólnej dostępności posiada, to jest ulicą lub drogą, w tym wewnętrzną, w myśl ustawy o drogach publicznych.

Odesłanie do definicji i uregulowań ustawy o drogach publicznych prowadzi w konsekwencji do tezy, iż przewidziana w art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym kompetencja rady gminy obejmuje także nadawanie nazw niektórym ulicom niepublicznym - wewnętrznym, w rozumieniu powołanej ustawy o drogach publicznych (wyłączone byłyby, na gruncie tej ustawy, takie drogi wewnętrzne, które nie mają cechy ogólnej dostępności np. dojazdy do gruntów rolnych, czy dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców). Aby wzmocnić tę tezę niezbędne stało się odniesienie do, powołanej także w omawianej definicji ulicy, regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Ustawa ta nie definiuje wprost ulicy ani drogi, ale reguluje sprawy "dostępu do drogi publicznej". W myśl art. 2 pkt 12 i 14 tej ustawy przez "działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia", a przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej".

W nawiązaniu do zakresu pojęcia dostępu do drogi publicznej należy też wskazać przepis art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 z późn. zm.), który stanowi, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się także wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętych podziałem. Pojęcie ulicy występuje m.in. także w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. n r 100, poz.1086 z późn. zm.). Ustawa ta reguluje m.in. sprawy dotyczące ewidencji gruntów i budynków. Przepisy ustawy w tym zakresie uszczegóławiają przepisy m.in. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454). Ewidencja ta obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali i dane dotyczące właścicieli nieruchomości a treść mapy ewidencyjnej (jednego z podstawowych raportów obrazujących dane ewidencyjne) stanowią m.in. dane opisowo-informacyjne, a w szczególności (§ 28 ust.1 pkt 8 c), d), e) nazwy ulic, placów, uroczysk, cieków, zbiorników wodnych i innych obiektów fizjograficznych, numery dróg publicznych nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych, numery porządkowe i ewidencyjne budynków. Z kolei w myśl przepisu § 60 ust. 2 pkt 1 i 2 przywołanego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej oprócz innych danych, są: 1/ dla działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę - numer porządkowy, którym oznaczona jest nieruchomość w trybie przepisów o numeracji nieruchomości i nazwa ulicy, przy której leży działka ewidencyjna, 2/dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwa ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję. Ponadto, przepis § 73 pkt 1 b) stanowi, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi podmiotów ewidencyjnych oraz osób, jednostek organizacyjnych i organów, o których mowa w § 11 ust.1 pkt 1 i 2 są dla osób fizycznych m.in. adres pobytu stałego (dla innych podmiotów i jednostek organizacyjnych - siedziba organu lub jednostki organizacyjnej).

Wskazanie jako danych ewidencyjnych adresu pobytu stałego prowadzi z kolei do przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. nr 87, poz. 960 z późn. zm.). W myśl przepisu art. 9b tej ustawy zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, a adres określa się przez podanie: w gminach, które uzyskały status miasta - nazwy miasta (dzielnicy), ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego, a w innych gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu, nazwy gminy, nazwy województwa, kodu pocztowego oraz nazwy ulicy, jeżeli w miejscowości występuje podział na ulice.

Prawne znaczenie nazw ulic wynika także z przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. nr 124, poz.1361 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie informatycznym (Dz. U. nr 162, poz.1575).

Jak wynika z powoływanych wyżej przykładów przepisów ustawowych i wykonawczych z jednej strony ustalenie nazwy ulicy i drogi służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów a z drugiej, nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych, wynikających z przepisów prawa publicznego, a niekiedy wprost warunkuje korzystanie z praw publicznych.

Nie można także zapominać o przepisie art. 6 ustawy o samorządzie gminnym ustanawiającym generalną klauzulę właściwości gminy "do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów", a jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy.

W przepisie art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym mowa jest o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadaniu należącym do zadań własnych gminy, a w pkt 2 wymieniono przy tym przykładowo sprawy: gminnych dróg, ulic (bez kwantyfikatora) mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Gdyby zatem zabrakło przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym (który przecież wskazuje jedynie na wyłączną właściwość rady gminy) i tak należałoby przyjąć że nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym - jako sprawa publiczna (z uwagi na publicznoprawną rolę jaka spełnia nazwa ulicy) o znaczeniu lokalnym - stanowi kompetencję gminy (przemawia za takim stanowiskiem także art.163 i art. 164 ust.3 Konstytucji PR). Innymi słowy, w nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym powinien być interpretowany w ten sposób, że w gminach, które uzyskały status miasta - ulice, także niepubliczne, mające charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych, muszą mieć nadawane nazwy, a jedynym organem, który ma do tego kompetencję jest rada gminy. Na terenie innych gmin, rady mają kompetencje do nadawania nazw takim ulicom tylko w miejscowościach, w których występuje podział na ulice.

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy przyjdzie zaznaczyć, że zaskarżona w części uchwała nie pozbawiła skarżącego własności gruntu, tj. działki nr [...] położonej w K. Z uzasadnienia skargi można jedynie domniemywać, że skarżący naruszenia swojego interesu prawnego upatruje w braku możliwości swobodnego korzystania z gruntu będącego jego własnością, przeznaczonego częściowo pod drogę o nazwie [...] w K. W ocenie składu orzekającego, takie sformułowanie naruszenia interesu prawnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba odnotować, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie istniał przepis prawa materialnego zobowiązujący do poczynienia jakichkolwiek ustaleń z właścicielem gruntu pod drogą wewnętrzną.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że dopiero zmiana przepisów obowiązująca od dnia 9 września 2005 r., wprowadzona art. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 172, poz. 1441), dotyczącym zarówno art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 2 tej samej ustawy, jak i dotyczącym nadania nowego brzmienia art. 8 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, wprowadziła obowiązek uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest zlokalizowana droga wewnętrzna, o ile rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie nadania takiej drodze nazwy.

Przyjdzie jeszcze raz podkreślić, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, publ. OSNP 2004/7/114)

Odnosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, że skarżący nie wykazał, iż w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały i w dniu jej podjęcia doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w niej postanowieniem, a jego własną indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z przepisów prawa administracyjnego. Organ szeroko ustosunkował się do zarzutów skarżącego i podał, że inicjującym wydarzeniem, co do nadania nazwy ulica [...] nieruchomości stanowiącej własność skarżącego było zebranie wiejskie w K. z dnia 21.03.2001 r.

Zgodnie z protokołem zebrania mieszkańcy K.dyskutowali na temat nadania nazw dla dróg, czego efektem było przeprowadzenie głosowania, w skutek którego na 30 osób, 22 osoby zagłosowały za wprowadzeniem nazw ulic i ich nazewnictwa, a 8 było przeciw.

Kolejnym krokiem było złożenie w dniu 07.05.2001 r. przez ówczesną Naczelnik Wydziału Geodezji, Ochrony Środowiska i Rolnictwa wniosku nr [...] do Zarządu Miejskiego S. w sprawie nadania nazw dla dróg w sołectwach K. i P. Z wniosku tego wyraźnie wynika, że Rada Sołecka K. złożyła w dniu 14.12.2000 r. wykaz ulic uzgodnionych i przyjętych w trakcie zebrania wiejskiego. W oparciu o powyższe dokumenty Rada Miejska S. w dniu [...] r. podjęła zakwestionowaną przez skarżącego uchwałę. W dacie nadawania nazwy ulica [...] była i nadal jest drogą prywatną a teren, po którym przebiega leżał w jednostce ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego L8hR - pod uprawy polowe oraz 02TK i do dziś tak pozostaje. Wobec tego powyższe okoliczności prawne mają zasadnicze znaczenie dla oceny legitymacji procesowej skarżącego, bowiem kwestionowana uchwała nie wywołuje skutków w jego sferze prawnej jako właściciela działki nr [...] w K., tzn. nie prowadzi do ograniczenia lub pozbawienia go dotychczasowych uprawnień, jak też nie nakłada na niego nowych obowiązków.

Zdaniem Sądu, w świetle powyższych okoliczności nie spowoduje to ograniczenia w przysługującej skarżącemu możliwości korzystania z dostępu z tej działki. Jego sytuacja prawa skarżącego nie ulegnie żadnej zmianie. Zmianie nie ulegnie również sytuacja jego działki, która poprzez postanowienia zaskarżonej uchwały nie straci dostępu do drogi, rozumianego jako dostęp poprzez drogę wewnętrzną, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Przepisy, w szczególności art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego, stanowiące konstrukcję prawa własności i określające sposób jego wykonywania nie mogły stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego, który mógł zostać naruszony jedynie postanowieniami zaskarżonej uchwały.

Zasadna jest konstatacja, że twierdzenie skarżącego o możliwym szkodliwym oddziaływaniu zaskarżonej uchwały na warunki życia skarżącego mają wyłącznie charakter hipotetyczny, kształtujący co najwyżej jego interes faktyczny nie podlegający ochronie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Subiektywne przekonanie o utrudnieniach w wykonywaniu prawa własności nie może być zakwalifikowane jako interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaskarżona część uchwały nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności przysługującego skarżącemu do działki będącej jego własnością, a tym samym go nie narusza.

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że w przeciwieństwie do postępowania sądowoadministracyjnego, toczącego się w następstwie skargi na rozstrzygnięcie administracyjne podejmowane w trybie postępowania administracyjnego, w postępowaniu sądowoadministracyjnym z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wnoszący skargę musi wykazać się nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę organu otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Odczytanie tego przepisu prowadzi do wniosku, że w celu ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia do sądu administracyjnego skargi nie wystarcza samo posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymowany do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie podmiot, którego interes prawny został naruszony zaskarżonym aktem (np. uchwałą, czy zarządzeniem). Naruszenie interesu prawnego składającego skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Tak więc konkretne postanowienia, muszą naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały interes prawny skarżącego

Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, CBOS).

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.