Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2406/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 88 w zw. z art. 84, art. 86, art. 87
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 41 ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 287/12 w sprawie ze skargi K.B. na rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od K.B. na rzecz Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 287/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi K.B., uchylił zaskarżony rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. i orzekł, że zaskarżony rozkaz personalny nie może być wykonany w całości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w L., po rozpatrzeniu odwołania K.B., uchylił rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu K.B. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2011 r. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji oraz w części dotyczącej uprawnień do nagrody rocznej za 2011 r., określił nowy termin zwolnienia ze służby w Policji na dzień rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, tj. na dzień [...] lutego 2011 r. oraz, w oparciu o przepis art. 110 ust. 2 i 4 pkt 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), przyznał uprawnienia do nagrody rocznej za 2011 r. w wysokości 1/12 + 24/30 z 1/12 jednomiesięcznego uposażenia, a w pozostałym zakresie rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego raport o zwolnienie ze służby należy rozpatrywać jako oświadczenie woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, w szczególności art. 60 i 61 tej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że oświadczenie woli złożone drugiej stronie wiąże osobę, która oświadczenie takie złożyła i może być skutecznie odwołane po tym jak doszło do wiadomości adresata – tylko za jego zgodą, czyli w tym przypadku za zgodą Komendanta Powiatowego Policji w L.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zarzucił naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez nieuwzględnienie terminu wskazanego przez niego jako daty zwolnienia ze służby w Policji.

Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 173/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę K.B. na rozkaz personalny Lubelskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia [...] stycznia 2011 r.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjne w Lublinie, w świetle przepisów ustawy o Policji nie ma przeszkód do cofnięcia zgłoszenia wystąpienia ze służby, o ile stosunek służbowy nie został jeszcze rozwiązany jednostronnym władczym aktem organu. Cofnięcie zgłoszenia może nastąpić zatem do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z ustaleń orzekających w sprawie organów wynika wprawdzie, że skarżący cofnął zgłoszenie wystąpienia ze służby, lecz w toku postępowania administracyjnego organy nie wyjaśniły, czy wniosek skarżącego o wycofanie raportu o zwolnienie z dnia [...] stycznia 2011 r., złożony został przed wydaniem decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby. Organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego na tę okoliczność.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej skarżącego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1999/11, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie ma zastosowanie uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, zapadła w sprawie o podobnym stanie faktycznym do aktualnie rozpoznawanej, z której wynika, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepis art. 61 Kodeksu cywilnego.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powtórnie uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), podnosząc, że we wspomnianym wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/11, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił między innymi, iż wykładni art. 41 ust. 3 ustawy o Policji dokonać należy w świetle treści uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby w trybie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Z uchwały wynika, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 ustawy Kodeks cywilny reżim prawny warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli.

Dalej Sąd wskazał, że problematykę wad oświadczenia woli regulują przepisy art. 82-88 powyższej ustawy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Lubelski Komendant Wojewódzki Policji w L. w zaskarżonym rozkazie personalnym z dnia [...] lutego 2011 r. powołuje się na art. 60 i art. 61 ustawy Kodeks cywilny podkreślając, że treść raportu o zwolnienie należy rozpatrywać w kontekście złożenia przez stronę oświadczenia woli w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Organ podnosi również, że zagadnienie odwołania raportu o zwolnienie należy rozpatrywać pod kątem wad oświadczenia woli określonych w Kodeksie cywilnym. Organ wziął jednak pod uwagę tylko jedną wadę oświadczenia woli, a mianowicie tę, o której mowa w art. 82 powyższej ustawy. Swojego stanowiska Komendant Wojewódzki bliżej nie uzasadnia ograniczając się do stwierdzenia, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w chwili złożenia przez skarżącego raportu o zwolnienie zachodziła jakakolwiek przesłanka wyłączająca świadome podejmowanie woli. Poza tym organ nie odnosi się do raportu skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. i ewentualnej wady oświadczenia woli (w świetle art. 83 – 88 ustawy Kodeks cywilny) spowodowanej na przykład podstępem czy groźbą. Ponadto brak jest rozważań organu na temat uprawnienia skarżącego do uchylenia się, w związku ze złożeniem drugiego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r., od skutków prawnych pierwszego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. Wyraźnego stanowiska organu w tej materii nie może zastąpić - adresowane do skarżącego - pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 17 lutego 2011 r. informujące, że Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w L. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które nie potwierdziło zasadności zarzutów podniesionych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. Analiza akt sprawy nie daje odpowiedzi na pytanie, na czym polegało to postępowanie, kto składał wyjaśnienia, w jakim charakterze oraz jakie przeprowadzono inne dowody i dlaczego oświadczenie woli zawarte we ww. raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. jest niewadliwe.

Dalej Sąd wskazał, że z treści późniejszego raportu (z dnia [...] stycznia 2011r.) wynika wprost, że skarżący wystąpił z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby pod wpływem presji i sugestii Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w L. oraz Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L.. Skarżący podniósł, iż dopuścił się zaniedbania przy wykonywaniu swoich obowiązków służbowych i dlatego zagrożono mu nie tylko postępowaniem dyscyplinarnym, które zakończy się wydaniem orzeczenia skutkującego obniżeniem dodatku służbowego, ale również skierowaniem na komisję lekarską, a przypadku orzeczenia o niezdolności skarżącego do pełnienia służby na stanowisku zastępcy dyżurnego, przeniesieniem na niższe stanowisko. Lubelski Komendant Wojewódzki Policji nie wypowiedział się odnośnie zarzutów podniesionych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r., jak również nie przedstawił materiału dokumentacyjnego (dowodowego) wykluczającego tezę o wadliwości oświadczenia woli uzewnętrznionej w pierwszym raporcie (z dnia [...] stycznia 2011 r.). W rezultacie, w ocenie Sądu, niewiele wiadomo - poza samą wypowiedzią skarżącego – o okolicznościach związanych ze sporządzeniem przez skarżącego kontrowersyjnego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r.

W tym stanie rzeczy organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony rozkaz personalny, jak i rozkaz personalny go poprzedzający.

Na koniec Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ dołączy do akt sprawy materiał dowodowy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, oceni ten materiał i ewentualnie uzupełni go we własnym zakresie w przypadku powstających wątpliwości odnoszących się do przyczyn wystąpienia przez skarżącego o zwolnienie ze służby.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Lubelski Komendant Wojewódzki Policji zaskarżając go w całości.

Przedmiotowemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 88 w zw. z art. 84, art. 86, art. 87 ustawy Kodeks cywilny w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 1 pkt 1, art. 16 § 1 i 2, art. 145, art. 146 i art. 156 K.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art.13 P.p.s.a. przez uznanie, że art. 88 i in. ustawy Kodeks cywilny mają zastosowanie w postępowaniu administracyjnym w sytuacji, gdy przepisy te mogą dotyczyć wyłącznie oświadczeń woli składanych w ramach stosunków cywilnoprawnych, stąd też nie mogą dotyczyć oświadczeń i zachowań w sferze stosunków publicznoprawnych, deklaracji i oświadczeń składanych przed władzami publicznymi w postępowaniu administracyjnym;

2) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 153 P.p.s.a. polegające na tym, że treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji nakazał organowi zastosować przepisy ustawy Kodeks cywilny dotyczące wad oświadczenia woli w sytuacji, gdy z postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że skarżący w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. nie podał konkretnych, potwierdzonych okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wady oświadczenia woli i z powodu których mógłby uchylić się od skutków raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. W konsekwencji, te błędne ustalenia faktyczne spowodowały, że; w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto wskazania co do dalszego postępowania, które powodują konieczność zastosowania w postępowaniu administracyjnym reguł zarezerwowanych wyłącznie dla sfery stosunków cywilnoprawnych;

3) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów, wyrażającej się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności uzasadniających uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego przez skarżącego.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż konieczne jest ustalenie przez organ, poprzez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, czy skarżący mógł się uchylić od skutków raportu o zwolnienie ze służby. Wprawdzie, zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1999/11, nie dokonał bliższej wykładni zasad stosowania przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli w przypadku uchylenia się przez policjanta od skutków podania wniesionego na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a więc we wszczętym z wniosku policjanta postępowaniu administracyjnym. Zauważyć należy, że Naczelny Sąd Administracyjny ani w ww. wyroku, ani w uchwale z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, nie uzasadnił wskazanego zagadnienia.

Co do naruszenia przepisów prawa materialnego polegających na zastosowaniu w sprawie przepisów Kodeksu cywilnego odnoszących się do wad oświadczenia woli, organ stwierdził, że czym innym jest posiłkowe stosowanie jednego przepisu art. 61 ustawy Kodeks cywilny, a czym innym zastosowanie w postępowaniu administracyjnym całego działu Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli, których charakter uniemożliwia ich zastosowanie w całości. Przepis art. 61 ww. ustawy określa termin umożliwiający wycofanie złożonego oświadczenia woli i stanowi, że jest to chwila, gdy doszło ono do adresata jednocześnie ze złożonym oświadczeniem lub wcześniej. Wprawdzie przepis ten dotyczy oświadczeń woli regulowanych Kodeksem cywilnym, jednakże na gruncie orzecznictwa administracyjnego, w tym powołanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, uznaje się, że może on mieć posiłkowe zastosowanie w postępowaniu administracyjnym, w którym brak jest unormowań tych kwestii. Przeniesienie go na grunt procedury administracyjnej (zbieżność w czasie złożonego oświadczenia oraz jego odwołania) nie będzie powodować przewlekłości postępowania administracyjnego i innych perturbacji proceduralnych.

Inaczej ma się jednak rzecz z innymi przepisami Kodeksu cywilnego, na które to powołuje się Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu swojego wyroku, przytaczając praktycznie cały dział IV traktujący o wadach oświadczenia woli, jako mający odpowiednie zastosowanie w sprawach odwołania zgłoszenia wystąpienia ze służby. Pogląd taki jest daleko idący. Skoro w ramach postępowania administracyjnego mają mieć zastosowanie wszystkie przepisy dotyczące działania stron pod wpływem błędu lub groźby, to art. 88 § 2 ustawy Kodeks cywilny jest sprzeczny z wieloma, mającymi fundamentalny charakter, zasadami wyrażonymi w K.p.a. Jak bowiem pogodzić uprawnienie do rocznego terminu do uchylenia się od działania pod wpływem błędu lub ustania obawy groźby z zasadą trwałości decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 K.p.a. Przywołany przepis stanowi, że wzruszenie decyzji ostatecznych może nastąpić przez stwierdzenie ich nieważności lub przez wznowienie postępowania w trybie określonym w K.p.a. lub ustawach szczególnych. Nie mogłoby się to odbyć w ramach postępowania związanego z żądaniem wznowienia postępowania, bowiem żadna z przesłanek art. 145 § 1 K.p.a. nie odpowiada sytuacji, gdy ktoś złożył oświadczenie woli w okolicznościach wskazanych w art. 82-88 ustawy Kodeks cywilny i zgłosił je do organu z zachowaniem rocznego terminu, określonego w art. 88 § 2 tej ustawy. Także żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. nie opisuje stanu faktycznego, który zaistniałby w przypadku próby uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli w trybie art. 88 § 2 ustawy Kodeks cywilny. Wskazanie przez Sąd na konieczność posiłkowego stosowania przepisów art. 82-88 powyższej ustawy jest zatem zupełnie nietrafne, bowiem ich stosowanie sprzeczne jest z regułami postępowania administracyjnego oraz licznymi jego przepisami. Nie można na zasadzie analogii iuris stosować przepisów, które niweczyłyby podstawowe zasady postępowania właściwego dla stosunków administracyjnoprawnych, a których cywilnoprawny charakter przesądza o zakresie ich zastosowania wyłącznie do stosunków uregulowanych procedurą cywilną. Na poparcie powyższego organ przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 658/06.

Nietrafny jest więc, zdaniem organu, pogląd Sądu pierwszej instancji, że konieczne jest ustalenie przez organ, poprzez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, czy skarżący mógł się uchylić od skutków raportu o zwolnieniu ze służby. W raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. wycofującym raport o zwolnienie ze służby skarżący powołał się na presję i sugestię ze strony przełożonych, co - w ocenie Sądu - miało świadczyć o złożeniu oświadczenia woli na skutek podstępu lub groźby (str. 3 uzasadnienia skarżonego wyroku).

W ocenie organu z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by istniały podstawy do uznania, że oświadczenie woli złożone przez skarżącego dotknięte było wadą umożliwiającą uchylenie się od jego skutków. Nie można wprawdzie wykluczyć, że skarżący pod wpływem emocji związanych z dokonaniem zaniedbania obowiązku służbowego i grożących mu sankcji dyscyplinarnych złożył żądanie rozwiązania z nim stosunku służbowego. Jednakże fakt ten, podobnie jak późniejsza odmienna jego ocena przez skarżącego, nie dowodzą jeszcze, że w dniu podjęcia przedmiotowego wystąpienia skarżący działał w stanie wyłączającym świadome oraz swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli lub pod wpływem błędu bądź groźby.

Dalej wskazano, że w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2011 r. organ odwoławczy odniósł się do wady w postaci stanu wyłączającego świadome czy swobodne podjęcie decyzji i wyrażenie woli i nie stwierdził, by okoliczność ta w sprawie wystąpiła. Organ podniósł także, że motywem działania skarżącego była troska o własną przyszłość, w tym o swoją sytuację finansową, która mogła ulec pogorszeniu w sytuacji wszczęcia przeciwko niemu postępowania dyscyplinarnego i następnie wykonania kary dyscyplinarnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotowy środek odwoławczy należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jego treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione.

Niewątpliwie zaskarżony wyrok wydany został w następstwie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1999/11, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 173/11, zaś sprawę przekazano Sądowi do ponownego rozpoznania. W tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powołano się, na wydaną w podobnej sytuacji faktycznej (odwołanie pisemnego wystąpienia ze służby przez funkcjonariusza Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego), uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. akt I OPS 4/11, w której przyjęto, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby, na podstawie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.), jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.).

Sąd również przypomniał, że we wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie uznał, że do cofnięcia oświadczenia o zgłoszeniu wystąpienia ze służby należy stosować przepisy art. 61 ustawy Kodeks cywilny. W uchwale również stwierdzono, że przewidziane w Kodeksie cywilnym ograniczenia możliwości odwołania oświadczenia woli mają na celu ochronę interesów obu stron stosunku służbowego. Złożenie takiego oświadczenia wywołuje skutki prawne w sferze interesów obu stron stosunku służbowego. Zgłoszenie przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby obliguje bowiem organ do rozwiązania stosunku służbowego w terminie przewidzianym w ustawie. Z drugiej zaś strony przepisy Kodeksu cywilnego przewidujące możliwość uchylenia się od skutków złożonego oświadczenia woli zapewniają wystarczające gwarancje ochrony funkcjonariusza, którego oświadczenie o wystąpieniu ze służby dotknięte było wadami. Z przytoczonych rozważań wynika, że nie tylko określony w art. 61 ustawy Kodeks cywilny reżim prawny, warunkujący złożenie skutecznego oświadczenia woli, ma zastosowanie do zgłoszenia przez funkcjonariusza wystąpienia ze służby i jego cofnięcia, ale także przepisy przewidujące możliwość uchylenia się przez funkcjonariusza od skutków złożonego organowi zgłoszenia, z powodu wad oświadczenia woli. Zaznaczono również, że wprawdzie przestawiona uchwała zapadła na gruncie art. 60 ust. 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, to z uwagi na istotne podobieństwo obu regulacji prawnych, tj. art. 60 ust. 3 powyższej ustawy art. 41 ust. 3 ustawy o Policji – różnica dotyczy wyłącznie terminu, w jakim ma nastąpić zwolnienie ze służby, uchwała znajduje zastosowanie także w niniejszej sprawie.

Tym samym z treści wskazanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednoznacznie, że w niniejszej sprawie przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji była ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy K.B. uchylił się od skutków oświadczenia woli, wyrażonego w raporcie o zwolnienie ze służby w Policji, a w konsekwencji czy istniały podstawy do wydania skarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w tej formacji militarnej. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał więc Sąd pierwszej instancji do analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem możliwości uchylenia się przez funkcjonariusza Policji od skutków oświadczenia woli z uwzględnieniem wad oświadczenia woli. Wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie wiązał Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 190 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dokonał w ramach ponownej oceny legalności zaskarżonej decyzji prawidłowej kontroli zgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia. Stąd też zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej na zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, wyrażającej się w błędnym przyjęciu, że organ nie ustalił właściwie stanu faktycznego, a w szczególności okoliczności uzasadniających uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego przez skarżącego. Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej koncentrujące się na kwestionowaniu konieczności ustalania w tym postępowaniu przez pryzmat przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących wad oświadczenia woli, możliwości uchylenia się przez stronę od skutków raportu o zwolnienie, nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w tej kwestii przesądził to już wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1999/11, którym uchylono poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 173/11, zaś sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Tym samym w rozpoznawanej sprawie odpowiednie zastosowanie znajdują także przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli (art. 82- 88 ustawy Kodeks cywilny).

Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym wypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, lecz wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd stosuje te przepisy w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo na takie naruszenie przepisów postępowania, które uzasadniałoby stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim w motywach zaskarżonego wyroku podniesiono, iż organ w ramach badania wad oświadczeń woli wziął pod uwagę tylko jedną wadę oświadczenia woli, a mianowicie tę o której mowa w art. 82 Kodeksu cywilnego, przy czym generalnie organ uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż w chwili złożenia raportu o zwolnienie zachodziła jakakolwiek przesłanka wyłączającą świadome podejmowanie woli. Przy czym Sąd uznał za wadę postępowania to, iż organ nie odniósł się do raportu skarżącego z dnia [...] stycznia 2011 r. i ewentualnej wady oświadczenia woli (art. 83-88 ustawy Kodeks cywilny) spowodowanej, jak zaznaczono, na przykład podstępem czy groźbą. Wskazano również na pismo Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia 17 lutego 2011 r., informujące o przeprowadzeniu przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w L. postępowania wyjaśniającego, które nie potwierdziło zasadności zarzutów podniesionych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. Zdaniem Sądu analiza akt nie pozwala na ustalenie na czym generalnie polegało to postępowanie i dlaczego oświadczenie woli z dnia [...] stycznia 2011 r. jest niewadliwe. Jednakże Sąd przypomniał, że w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. strona wskazała na presję i sugestię jako powód wystąpienia z pisemnym zgłoszeniem wystąpienia ze służby.

Przy takiej argumentacji nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji o naruszeniu w tej sprawie przez organ art. 7, 77 i 107 § 1 K.p.a.

Badanie zaistnienia ewentualnych wad oświadczenia woli w odniesieniu do raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. nakazane powołanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przeprowadzić przede wszystkim na podstawie akt sprawy, którymi dysponuje Sąd i w oparciu o wskazane w nich przez stronę wady oświadczenia woli (w tej sprawie wynikające z raportu z dnia [...] stycznia 2011 r.).

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt, które zwykle stanowią wystarczający materiał dowodowy do oceny skuteczności złożonego oświadczenia woli przez funkcjonariusza.

W rozpoznawanej sprawie strona w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. podniosła, że oświadczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. złożyła pod wpływem presji i sugestii swoich przełożonych, których wymieniła z imienia i nazwiska.

Skoro strona jako funkcjonariusz Policji wskazuje na takie przesłanki złożenia raportu z dnia [...] stycznia 2011 r., to ocena Sądu w zakresie wad oświadczenia woli musi koncentrować się na tak przywołanych przesłankach, której w tej sprawie jednak Sąd pierwszej instancji nie dokonał, nakazując organom Policji badać tę kwestię i do tego w pełnym zakresie wszystkich wad oświadczenia woli stypizowanych w art. 83-88 ustawy Kodeks cywilny, które nie zostały wskazane przez stronę, jak np. zgoda dla pozoru – art. 83, błąd co do treści czynności prawnej – art. 84, zniekształcenie oświadczenia woli - art. 85, błąd lub groźba – art. 88.

Jedynie informacyjnie zauważyć w tym miejscu należy, że jak powszechnie się przyjmuje sugestia to rodzaj bezpośredniego przekazu, przez który dana osoba wywiera wpływ na decyzję, przekonanie, myśli, opinie i zachowanie innej osoby nie odwołując się do racjonalnej argumentacji i nie stosując przemocy. Z kolei pojęcie presji jest oddziaływaniem innej osoby na kogoś mające go skłonić lub zmusić do czegoś (presja moralna, fizyczna.).

Organy dokonały oceny tak określonych przez stronę wad oświadczenia woli w ramach art. 82 ustawy Kodeks cywilny, a więc możliwości złożenia raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. w stanie wyłączającym świadome albo swobodne podjęcie decyzji. Ponadto generalnie uznano, że w tej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż w chwili złożenia raportu zachodziła jakkolwiek przesłanka wyłączająca świadome podjęcie decyzji. Tym samym w tym też zakresie należało ocenić, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy K.B. w tak ustalonym stanie sprawy uchylił się od skutków oświadczenia woli, wyrażonego w raporcie o zwolnienie ze służby w Policji, a w konsekwencji czy istniały podstawy do wydania skarżonego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji wobec ww.

Niewątpliwe w aktach sprawy brak było materiałów związanych z wyjaśnianiem zarzutów K.B. wobec przełożonych zawartych w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. To było jednak postępowanie wyjaśniające, na co wskazuje pismo powołane przez Sąd pierwszej instancji z dnia 17 lutego 2011 r., mające na celu wyjaśnienie czy wskazani tam funkcjonariusze nie popełnili przewinień służbowych wobec strony. W skardze kasacyjnej potwierdzono, że postępowanie to miało na celu bardziej ustalenie czy funkcjonariusze w osobach Naczelnika Wydziału Prewencji KPP w L. i Zastępcy Komendanta Powiatowego Policji w L. nie popełnili przewinień dyscyplinarnych, co zasugerował K.B. w raporcie z dnia [...] stycznia 2011 r. W postępowaniu tym, jak wskazano w motywach skargi kasacyjnej, nie badano raportu strony pod kątem wad jego oświadczenia woli.

Niemniej jednak jeżeli Sąd pierwszej instancji uznał, że informacja z pisma z dnia 17 lutego 2011 r. znajdująca się w aktach rozpoznawanej sprawy nie pozwalała na przeprowadzenie pełnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wskazanym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, to nie było przeszkód by zażądać akt tego postępowania i w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentu, jeżeli było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Tym samym, przy uwzględnieniu powyższego, wskazanie przez Sąd pierwszej instancji na brak tych akt sprawy, które również nakazano dołączyć przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie stanowi takiej wady postępowania, która uzasadniałaby zastosowanie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, konstrukcji prawnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Tym samym usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania zamieszczony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, uzasadniał uwzględnienie wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego.

Jednocześnie podkreślić należy, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić wyżej przedstawione rozważania. Ponadto dokonując kontroli legalności zakwestionowanego rozstrzygnięcia w zakresie wad oświadczenia woli złożonego raportu z dnia [...] stycznia 2011 r. należy wnikliwie zanalizować oba wskazane już wyżej raporty strony, ten z dnia [...] jak i z dnia [...] stycznia 2011 r. i ocenić czy tak naprawdę strona domagała się zwolnienia ze służby, czy też skierowania na komisję lekarską celem orzeczenia zdolności do służby. A tym samym czy w tym zakresie mamy do czynienia z wadami oświadczenia woli, czy też dotyczy to kwestii prawidłowego zinterpretowania wniosku strony.

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, że wniesiona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, dlatego też na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Jednocześnie z uwagi na występujący w tej sprawie szczególnie uzasadniony przypadek odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości od K.B. na rzecz skarżącego kasacyjnie organu.