Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1471/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 24
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art90 ust 8
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "Z. M." na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku,


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. ([...]), na podstawie 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na budowę autostrady [...] - odcinek od granicy województw [...] i [...] od km 411+465,80 do węzła K. (z węzłem) w km 456+239,67, odcinek E km 449+100,00 do km 456+239,67 i nadającej w.w. decyzji rygor natychmiastowej wykonalności - uchylił decyzję organu I instancji w części nadającej jej rygor natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ powołał art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j: Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623, ze zm) i stwierdził, że ustawa z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 721 ze zm.), dalej specustawa, nie wprowadza w tym względzie żadnych zmian. Zatem nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zasadne było zatem uchylenie decyzji Wojewody [...] w tej części i umorzenie postępowania w tym zakresie.

Organ wskazał, że inwestor spełnił wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa. Projekt budowlany jest zgodny z decyzją Ministra Transportu i Budownictwa: z [...] kwietnia 2006r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2005r. ustalającą lokalizację autostrady [...] dla odcinka III, przebiegającego przez województwo [...] - od węzła "[...]" (m. [...]) do węzła "[...]" (m. ) - od km 439+230,00 do km 451+460, 75, oraz decyzją z [...] kwietnia 2006r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2005r nr [...] ustalającą lokalizację autostrady płatnej [...] dla odcinka IV, przebiegającego przez województwo [...] - od węzła "[...]" (m. [...]) do węzła "[...]" - od km 451+460,75 do km 456+239,67 oraz decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada

2004r. i poprzedzającą ją decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2004r. ustalającą lokalizację drogi ekspresowej "[...]" - Trasy [...] -1 etap realizacji - odcinek: węzeł "[...]" - węzeł "[...]"; decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010r, udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie: obiektu mostowego MA-304+PZŚ nad rzeką [...] w km 43+210 rzeki, w km 449+920,67 drogi, przejście kablem teletechnicznym pod dnem rzeki [...] w km 43+114 rzeki, stabilizację skarp i dna rzeki [...] narzutem kamiennym na odcinku od km 43+183 do km 43+239(56 m), Marszałka Województwa [...] z [...] sierpnia 2010r. udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych, tj. przebudowę urządzeń melioracji wodnych w ramach realizacji przedsięwzięcia "Autostrada [...] S. – K. na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", Marszałka Województwa [...] z [...]września 2010r., udzielającą pozwolenia wodnoprawnego dot. realizacji inwestycji "Autostrada [...] - na odcinku od km 449+100 do km 456+239,67", [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010r., zezwalającą na realizację prac przy zabytku zespole architektoniczno - ogrodniczym P. [...] w [...], związanych z budową odcinka "E" autostrady [...]: wykonanie ekranu antywibracyjriego, ustawienie tymczasowego ekranu ochronnego, przebudową sieci gazowej, wybudowanie fragmentu autostrady wraz z elementami wyposażenia - przejściem dla zwierząt, barierkami drogowymi, kolumną alarmową, kanalizacją deszczową, murem oporowym, ekranem akustycznym, ogrodzeniem i zielenią osłonową

Projekt odpowiada również decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww. przedsięwzięcia oraz postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]września 2010r.

Wobec spełnienia wymagań z art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy organ był zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że nieuwzględnienie w decyzji organu I instancji działki o nr ew. [...] w obszarze oddziaływania inwestycji nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu braku zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosku inwestora o zezwolenie na wykonywanie prac przy zabytku zespole

architektoniczno-ogrodniczym H. w [...] i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji nieostatecznej Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010r. oraz braku zawieszenia postępowania do chwili ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia spraw toczących się przed Ministrem Infrastruktury o wznowienie postępowania i uchylenie decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady [...]wyjaśnił, że w.w. decyzjom nadano rygor natychmiastowej wykonalności i pozostają one w obiegu prawnym. Ponadto, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] grudnia 2010r. stwierdził niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia od decyzji z [...] września 2010r. Tym samym stała się ona ostateczna [...] grudnia 2010r. Inwestor uzyskał zatem wymagane pozwolenia, uzgodnienia i opinie innych organów.

Organ stwierdził, że decyzje dotyczące ww. inwestycji mogą być weryfikowane w trybach nadzwyczajnych, ale nie jest to powodem do zawieszenia niniejszego postępowania, gdyż nie stanowi zagadnienia wstępnego. Zatem zarzut naruszenia art. 97 § 4 kpa oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego był bezzasadny.

Następnie stwierdził, że zarzuty dotyczące postępowania przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, zakończonego decyzją z [...]września 2010r. pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie mogą być oceniane przez organ II instancji w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lipca 2010r., organ stwierdził, że nie jest właściwy do jego kontroli.

Skargę na powyższą decyzję złożyło Stowarzyszenie [...] i wnosząc o jej uchylenie w części utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 28 k.p.a, art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez

uznanie, że nieuwzględnienie w obszarze oddziaływania obiektu działki [...] na

której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno - ogrodniczego H.,

bezpośrednio sąsiadującej z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja nie

wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia;

2. art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przez pominięcie

okoliczności, że inwestor rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej

decyzji o pozwoleniu na budowę;

3. art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlane przez uznanie, że

1. wystarczające jest złożenie kompletnego wniosku zgodnie z w.w. przepisami dla

uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę niezależnie od jego sprzeczności z

innymi przepisami prawa.

2. art. 138 w zw. z art. 144 i 142 k.p.a. przez nierozpoznanie zarzutów do

postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...]września 2010r. o

uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia i uznanie, że organ nie jest właściwy do jego

badania mimo, iż jest to postanowienie wpadkowe do postępowania o pozwoleniu na

budowę i nie służy na nie zażalenie;

Naruszenie art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 17 września 2003 r. ze zm.) i art. 5 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie sprzeczności decyzji oraz wniosku inwestora z ww. przepisami, wskutek którego zniszczeniu ulegnie część zespołu H., a pozostała część odniesie uszczerbek prowadzący do unicestwienia jego funkcji produkcyjnej stanowiącej wartość zabytkową.

Stowarzyszenie podniosło, że wyznaczenie obszaru oddziaływania determinuje krąg osób mających interes prawny i konieczność odniesienia się do wpływu inwestycji na poszczególne nieruchomości. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z ustawą z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, na mocy ust. 4 tego artykułu stosuje się art. 44, który dopuszcza do udziału organizacje ekologiczne. Jednak w takim przypadku również wyznacza się obszar oddziaływania obiektu i ustala strony zgodnie z art. 28 k.p.a. Nieuwzględnienie działki [...] w obszarze oddziaływania oznacza niewłaściwe ustalenie stron postępowania i pozostawia poza ustaleniami organu tę nieruchomość, co ma istotne znaczenie, gdyż na działce tej znajduje się pozostała część zabytkowego zespołu H. narażona na negatywne oddziaływanie inwestycji drogowej.

Ponadto, organy naruszyły art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż inwestor rozpoczął przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę prace budowlane. Samowolnie wyciął z działki nr [...] roślinność i zniwelował teren (oświadczenie p. K. M. i powołany dowód z jego zeznań, który nie został przeprowadzony - co narusza art. 7, 77, 80 k.p.a).

Organ I instancji niesłusznie również zastosował art. 108 § 1 k.p.a. i nadał na jego podstawie rygor natychmiastowej wykonalności. Z zarzutem tym nie zgodził się

organ odwoławczy potwierdzając, że roboty można rozpocząć wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja stała się zatem ostateczna dopiero z dniem wydania zaskarżonej decyzji tj. [...].04.2011r., a na długo przed tym terminem rozpoczęto roboty budowlane.

Naruszono także art. 4 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem żadne przepisy prawa nie przewidują wyjątków od tych zasad.

Decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2010r., nie wystarcza do legitymizowania budowy na części zabytku i nie uchyla bezprawności takich działań. Konserwator Zabytków nie był uprawniony do decydowania, co jest zabytkiem i podlega ochronie prawnej a co nie stanowi zabytku i może być zabudowane autostradą. Decyzja ta pozostaje w rażącej sprzeczności z decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2011r. o odmowie skreślenia z rejestru zabytków części ww. zespołu na działce [...], w której organ uznał, że nieruchomość ta stanowi integralną część unikatowego zespołu opierając się na opinii dr hab. J. D.. W opinii uznano, że działka nie może być wyłączona z ochrony prawnej. Jest istotna przy zmianowaniu kwater gruntowych, okresowym odłogowaniu gruntu i odpowiednim balansie między powierzchniami zajętymi pod mateczniki, szklarnie., inspekty i kwatery gruntowe. Biegły wskazuje, że chroniony prawem jest cały obiekt i zaniedbania, czy błędne decyzje nie mogą skutkować próbami wyłączenia jego części spod ochrony, ucierpi bowiem cały zabytek a nie tylko część. Decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyłącza tę część spod ochrony prawnej, dlatego jej wydanie wykracza poza kompetencje organu. Uprawnienie to ma tylko Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Stowarzyszenie zakwestionowało również stanowisko, że do wydania pozwolenia na budowę wystarczające jest przedłożenie dokumentacji wymaganej Prawem budowlanym. Organ winien bowiem zbadać wniosek z przepisami prawa nie tylko budowlanego i jeżeli jest on z nimi sprzeczny odmówić wydania pozwolenia. Na poparcie swego stanowiska powołano orzecznictwo. Wskazano, że taką regulacją jest art. 5 Konstytucji RP na tle którego wypowiedział się NSA w wyroku z 9 lutego 2006r., II OSK 494/05 stwierdzając, że "Uprawnienie uzyskane na podstawie ustawy - Prawo budowlane nie może ograniczać, a tym bardziej pozbawiać ochrony dóbr chronionych konstytucyjnie i to bez względu na to, która decyzja (pozwolenie na budowę czy też o wpisie do rejestru zabytków) została wydana wcześniej. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków nawet wydana już po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę nowego obiektu ma właśnie na celu niedopuszczenie do

zniszczenia (rozebrania) zabytków i w pełni odpowiada gwarancji konstytucyjnej udzielonej społeczeństwu co do tego, iż Rzeczpospolita Polska strzeże dziedzictwa narodowego, zwłaszcza iż już w preambule Konstytucji zawarte jest zobowiązanie przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysiącletniego dorobku. "

W dalszej części skargi Stowarzyszenie szczegółowo opisało wartości zabytkowe zespołu H., przytoczyło obszernie opinię KOBIDZ wydaną w sprawie 0 wykreślenie tego zabytku z rejestru. Podniosło, że w 2005r toczyło się

postępowanie o uchylenie ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora

Zabytków z [...] stycznia 1992r. wpisującej ww. zabytek do rejestru zabytków. Minister Kultury uchylił tę decyzję decyzją z [...].10.2005r. a następnie decyzją z [...].07.2005r. na podstawie art. 161 §1 k.p.a. Decyzję tą uchylił WSA wyrokiem z [...].01.2007r., I SA/Wa 2328/05. Ponowne postępowanie toczyło się w 2008-2009r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ponownie wydał decyzję uchylającą (dec. z [...].11.2008r i [...]03.2009r.). Te decyzje również uchylił WSA wyrokiem z 22 stycznia 2010r., I SA/Wa 557/09 stwierdzając brak podstaw prawnych i faktycznych do uchylenia decyzji o wpisie do rejestru zabytków.

Zdaniem skarżącego, organ niezasadnie pominął zarzuty skierowane do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postępowanie to ma bowiem charakter wpadkowy. Z uwagi na niemożność zaskarżenia go zażaleniem podlegało zaskarżeniu wraz z odwołaniem od decyzji na podstawie art. 142 k.p.a.

Następnie, powołując się na art. 62 ust. 1 ustawy środowiskowej Stowarzyszenie przedstawiło zarzuty do ww. postanowienia wskazując, że analizy i oceny, o której mowa ww. przepisie dokonano niedostatecznie. W postanowieniu powołano się ogólnie na raport o oddziaływaniu na środowisko, z którego nie wynika, aby przeprowadzono jakikolwiek szczegółowe badania pozwalające na ustalenie rzeczywistego wpływu na zabytek.

Organ nie przeprowadził także analizy oddziaływania inwestycji na środowisko

1 zdrowie ludzi oraz budynki w zakresie: skażenia tlenkami azotu (NOx), ochrony wód podziemnych, skutków opadów nawalnych, wpływu drgań na konstrukcję budynków, wpływu prac budowlanych na skażenie i w rezultacie na zdrowie mieszkańców. W raporcie pominięto ocenę skażenia środowiska tlenkami azotu (NOx), analizę i ocenę wpływu trasy na ponadnormatywne skażenie ww. tlenkami rejonów sąsiadujących. Wyniki monitoringu wskazują na wysokie przekroczenia norm dla istniejących tras o podobnym charakterze. Niezbędne było zatem odniesienie się do kwestii zanieczyszczenia powietrza tą substancją, normowaną w polskim i unijnym prawodawstwie. Jest to również istotne w odniesieniu do zespołu H.. W raporcie stwierdzono, że: "największego negatywnego oddziaływania na przyległy do inwestycji teren spodziewać się można na odcinku węzeł [..] - węzeł [...]. W strefie negatywnego oddziaływania znajdzie się część zabytkowego Zespołu ogrodniczego H oraz cmentarz w P. – Z....". Należało zatem rozpatrywać nie tylko zagrożenie i ochronę zabytkowego muru, ale rozpatrzyć zagrożenia i ochrony roślin pozostałej części ogrodów.

Stowarzyszenie podniosło następnie, że na odcinkach od km 450+000 do km 450+800 i od km 452+700 do km 456+239, 67 inwestycja przebiega przez tereny o wysokiej wrażliwości na zanieczyszczenie wód podziemnych, spowodowanej obecnością słabo izolowanego głównego użytkowego poziomu wodonośnego. Na stronie 304 raportu stwierdza się, że: "Na podstawie przeprowadzonej analizy warunków hydrogeologicznych oraz hydrologicznych terenu inwestycyjnego, a także z uwagi na zmiany danych projektowych układu drogowego podjęto decyzję o konieczności modyfikacji projektu wstępnego ww. systemu urządzeń wodnych oraz do przyjęcia bardziej rygorystycznych zabezpieczeń, w odniesieniu do tych które wskazano w treści postanowienia III. 7 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Dokonane zmiany przyczynią się do usprawnienia systemu melioracyjnego analizowanego obszaru i nie wpłyną na cele postanowienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Przedmiotowe modyfikacje obejmują: zmianę lokalizacji wybranych urządzeń wodnych, zmianę typu wybranych urządzeń wodnych oraz odbiorników wód, projekt nowych urządzeń wodnych". W tabeli 123 raportu zestawiono proponowane zbiorniki z adnotacją o konieczności ich modyfikacji projektowych, jednak nie podano, czy modyfikację wprowadzono do projektu. W rozdz. 2.1.2.10 (i dalsze) szczegółowo opisano urządzenia i środki ochronne, ale co do zbiorników i stawów nie wyodrębniono sytuacji i specyfiki ich funkcjonowania na terenach wrażliwych i na pozostałych. Zgodnie z zasadą przezorności ekologicznej, niezbędne są więc dodatkowe wyjaśnienia autora raportu, czy do projektu wprowadzono zbiorniki (stawy) o stosownym do wrażliwości danego terenu stopniu uszczelnienia i parametrach) i czy opisywana wyżej modyfikacja ma na celu podniesienie skuteczności ochrony terenów wrażliwych.

Na str 96 raportu stwierdza się, że bilans jakościowy ścieków opadowych określono zgodnie z normą PN-S-02204 oraz zaleceniami zawartymi w publikacji IOŚ

pt. "Ograniczenie zanieczyszczeń w spływach powierzchniowych z dróg. Ocena technologii i zasady wyboru ". Natomiast w raporcie OOŚ (Gdańsk, 2010r) dot. odcinka Dl (km 431,500 - 441,143) wskazano, że wobec braku podania przekroju poprzecznego drogi oraz sposobu zagospodarowania terenu, nie można wykorzystać danych pomiarowych z tego opracowania do prognozy stężenia zawiesin.

Ponadto, odnośnie opadów nawalnych (nie tylko miarodajnych - średnich): wobec zagrożenia powodziowego, należało uwzględnić obecnie kształtujące się zjawiska klimatyczne. Ocenić jakie będą skutki i jak zachowają się zbiorniki retencyjne i odbiorniki wód opadowych w przypadku wystąpienia awarii i jednoczesnego opadu nawalnego, przy uwzględnieniu innych, występujących obiektów odprowadzających wody opadowe. Kwestie te winny być wyjaśnione przez autora raportu, w zakresie niespójności, niekonsekwencji i niejasności w podejściu do ocen i prognoz, gdyż mają istotny wpływ na końcową ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie ludzi.

W dalszej części skargi podniesiono, że ze względu na wymogi prawne ochrony wód podziemnych nie można operować w raporcie terminami "zaleca się" "wskazuje się na", tylko "należy wykonać takie i takie zabezpieczenia i środki ochronne".

Zgodnie z "Wytycznymi wykonywania ocen oddziaływania autostrad na środowisko" (prof. M. Tracz i in.) raport powinien przeanalizować zagadnienia dla fazy realizacji: czy będzie naruszana naturalna izolacja warstw wodonośnych, czy prace mogą spowodować przecięcie wodonośnych warstw płytkiego krążenia, czy w przypadku wcięcia się budową w wodonośną warstwę gruntu miąższość pozostałej części warstwy wodonośnej będzie na tyle duża, żeby zapewnić naturalny spływ wód podziemnych, czy jest wymagane obniżenie zwierciadła wód gruntowych i na jak długo, czy w czasie budowy roboty spowodują zmianę naturalnego spływu wód podziemnych, czy poprzez zmianę warunków gruntowo-wodnych, może nastąpić kompakcja gruntów; czy pojawią się zmiany w odniesieniu do migracji wód płytkiego krążenia, czy zmiany warunków gruntowo-wodnych spowodują pogorszenie warunków geotechniczych do posadowienia obiektów budowlanych, czy będą przecinane lub przerywane naturalne spływy wód ze zboczy i migracja wód n), czy składowanie urobku z wykopów i materiałów z robót strzałowych spowoduje zmiany ilościowo-jakościowe w warstwach wodonośnych

Dla fazy eksploatacji: czy pozostająca warstwa ochronna nad wodami podziemnymi zapewnia wystarczającą ochronę wód przed zanieczyszczeniami; czy

ta warstwa zabezpiecza zbiorniki przed NZŚ, czy wystąpią stałe zakłócenia przepływu wód podziemnych, czy musza być zastosowane środki dla zachowania (przywrócenia ) pierwotnego poziomu i kierunków spływu wód, czy należy się liczyć ze stałą zmiana naturalnego odpływu wód, czy wystąpią negatywne oddziaływania na warunki spływu powierzchniowego i śródpokrywowego i jaka jest ocena tych oddziaływań, czy w następstwie szczelnego pokrycia terenu, drenażu lub odwodnienia zostaną zakłócone stosunki wodne, czy są projektowane środki równoważące ingerencję w wody podziemne, oraz dodatkowo: czy istnieje rozeznanie co do jakości wód z lokalnych ujęć wody i zagrożenie ilościowo-jakościowe ujęć wód, czy ujęciom wody i strefom ochronnym ujęć zagraża NZŚ (nadzw. zagrożenia środow. - sytuacje awaryjne, wypadki) związany z transportem niebezpiecznych substancji, czy istniejące w otoczeniu składowanie i dystrybucja paliw płynnych i materiałów palnych i in. odpowiada wymogom ochrony wód przed niebezpiecznymi środkami płynnymi IV. Drgania i wibracje

Ponadto, pominięto analizę i ocenę wpływu drgań generowanych przez trasę na konstrukcję budynków zlokalizowanych w sąsiedztwie trasy.

Według skarżącego, na obecnym etapie szczegółowości projektu budowlanego, niedopuszczalne jest stwierdzenie w raporcie (cyt. str 91), że "Na obecnym etapie projektowania nie jest możliwe wykonanie dokładnych analiz drgań mechanicznych wynikających z eksploatacji przedsięwzięcia." IV. Faza budowy trasy

Niedopuszczalne jest też stwierdzenie raportu (na str 72), że "Przedstawienie danych o wielkości emisji substancji o większej szczegółowości nie jest na obecnym etapie przedsięwzięcia możliwe, ze względu na brak wystarczających danych, dotyczących ilości zastosowanych maszyn, ich rodzaju i czasu pracy. Określanie emisji na podstawie danych szacowanych, na przykład w oparciu o inne przedsięwzięcia podobnego rodzaju byłoby obarczone zbyt dużym błędem, co podważa sensowność wykonywania takich szacunków." oraz na str 212: "Z powodu braku na obecnym etapie przedsięwzięcia informacji o składzie parku maszynowego i organizacji robót, nie ma możliwości dokładnego przedstawienia zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia w fazie realizacji. "

Zgodnie z orzeczeniem GDOŚ (sygn. [...]) raport OOŚ musi być opracowany tak, aby organ był przekonany co do skutków inwestycji dla środowiska i zastosowania wyczerpujących środków ochronnych i oceny ich skuteczności. Zadaniem organu jest bowiem skontrolowanie prawidłowości

sporządzenia raportu i wyczerpujące oraz jednoznaczne dokonanie ocen i analiz określonych w art. 62 ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r.

Na koniec Stowarzyszenie wskazało, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, pomijając opinię KOBIDZ z 7 lipca 2008r. co do której Stowarzyszenie składało wniosek dowodowy. Organ winien zażądać odpisu tej opinii, gdyż zobowiązany jest samodzielnie zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy.

W.w. organ pominął również załącznik Nr 1 do pisma z 1.04.2010r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w którym stwierdzono, że zespół ogrodniczy H. w części pn. zach. ulegnie całkowitemu zniszczeniu a pozostałe tereny zespołu także znajdują się w strefie zagrożeń autostrady oraz utrzymanie produkcji ogrodniczej będzie poważnie zagrożone. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie dokonał żadnej analizy ani oceny raportu o oddziaływaniu na środowisko w kontekście tej informacji i nie wskazał w jaki sposób zabezpieczyć zabytek przed utratą funkcji produkcyjnej oraz nie rozważył, czy wobec tej okoliczności w ogóle pozytywne uzgodnienie przedsięwzięcia jest możliwie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

W niniejszej sprawie ocenie Sądu poddano decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2011r., którą organ ten uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] października 2010 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę autostrady [...] - odcinek od granicy województw [...] i [...] od km 411+465,80 do węzła [...] (z węzłem) w km 456+239,67, odcinek E km 449+100,00 do km 456+239,67 - w zakresie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności i w tym zakresie umorzył postępowanie, w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są słuszne.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2008r., Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Z akt sprawy wynika, że decyzje o ustaleniu lokalizacji ww. inwestycji zostały wydane w 2005r. W kontrolowanej sprawie znajdowały zatem zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. (Dz.U. Nr 80 poz. 721) w wersji obowiązującej przed 10 września 2008r., dalej zw. specustawą.

W pierwszej kolejności Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego podnosząc, że organ nie uwzględnił w obszarze oddziaływania autostrady działki [...], na której znajduje się zabytkowy zespół architektoniczno - ogrodniczego H., bezpośrednio sąsiadującej z działką [...], przez którą ma przebiegać inwestycja.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 24 ust. 1 specustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o pozwoleniu na budowę drogi oraz na przebudowę istniejących urządzeń infrastruktury technicznej na zasadach i w trybie przepisów Prawa budowlanego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszego rozdziału.

Zaznaczyć trzeba, że art. 28 Prawa budowlanego w ust. 4 stanowi, że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227), dalej ustawa środowiskowa. W takim przypadku należy stosować art. 44 ww. ustawy, który odnosi się tylko do udziału organizacji ekologicznych w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa.

Natomiast zgodnie z art. 29 - zamieszczonym w Rozdziale I (przepisy ogólne) Działu III ustawy środowiskowej (pt. Udział społeczeństwa w ochronie środowiska) -każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Wprawdzie termin "każdy" nie został przez ustawodawcę sprecyzowany, tym niemniej skoro ustawa środowiskowa dotyczy udziału

społeczeństwa w postępowaniach o charakterze administracyjnym, to należy odwołać się do regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego.

Przy określaniu kręgu stron w postępowaniu dotyczącym realizacji inwestycji drogowej na postawie przepisów specustawy obowiązującej przed 10 września 2008r., należało zatem stosować art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jak wynika z akt sprawy, zabytkowy zespół architektoniczno - ogrodniczy H., usytuowany jest na działkach nr [..] i [...], z których jedynie działka nr [..] została objęta sporną inwestycją. Na działce nr [...] pozostała zatem druga część tego obiektu. W raporcie oddziaływania na środowisko wydanym na etapie decyzji środowiskowej wskazuje się, że największego negatywnego oddziaływania spodziewać się można na odcinku węzeł [...] - węzeł [...], a w strefie tej znajdzie się część zabytkowego zespołu ogrodniczego H. (str. 180 raportu). Organ winien był zatem rozważyć - a argumentację w tym zakresie przedstawić w uzasadnieniu decyzji - czy inwestycja wpływa na prawa i obowiązki właścicieli ww. obiektu, a w konsekwencji, czy przysługiwał im przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Natomiast organ II instancji stwierdził jedynie, że nieuwzględnienie w decyzji Wojewody [...] działki nr [...] z obrębu [...] [...] nie wpływa na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia, nie podając przyczyn, dla których przyjął takie stanowisko, co pozostaje w sprzeczności z zasadami wymienionymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu, to jest naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego wobec rozpoczęcia - zdaniem skarżącego Stowarzyszenia - robót budowlanych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, wskazać trzeba, że i ta okoliczność nie była poddana ocenie organu odwoławczego, co stanowi o uchybieniu ww. przepisom postępowania administracyjnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobligowany będzie zatem zbadać - korzystając w miarę potrzeby z art 136 k.pa. - czy zarzuty skarżącego w tym zakresie są słuszne. Organ winien poddać ocenie, czy inwestor wykonał prace przygotowawcze wymienione w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę tj. przed dniem [...] października 2010 r. Podkreślić

bowiem trzeba, że decyzja organu I instancji opatrzona była rygorem natychmiastowej wykonalności, uprawniającym inwestora - wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia - do niezwłocznego podjęcia robót budowlanych pomimo, że decyzja Wojewody [...] nie była ostateczna. Organ weźmie pod uwagę treść oświadczenia K. M. z dnia [...] grudnia 2010r., oraz wpisy w dzienniku budowy złożone do akt sprawy. Organ winien mieć również na względzie, że rozpoczęcie budowy następuje jedynie w przypadku wykonania prac przygotowawczych wymienionych w art. 41 ust. 2 Prawa budowlanego i tylko na terenie budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 10 Prawa budowlanego. Samo ustawienie maszyn budowlanych na terenie budowy, czy usunięcie karp po drzewach nie może zatem stanowić o rozpoczęciu budowy, w rozumieniu ww. art. 41 ust. 2 cyt. ustawy.

Trafnie również podniosło Stowarzyszenie, że organ architektoniczno -budowlany był zobligowany do dokonania oceny postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrona Środowiska z dnia [...] września 2010 r. o uzgodnieniu realizacji przedsięwzięcia, wydanego w trybie art. 90 ust. 1 ustawy środowiskowej. Wskazania bowiem wymaga to, że z art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej wynika, iż do postanowienia, zapadłego w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia wydanego po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Artykuł 106 § 5 k.p.a. stanowi, że stronie przysługuje zażalenie na postanowienie organu współdziałającego przy wydawaniu decyzji. Skoro w ponownym postępowaniu w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącym współdziałanie organów administracji publicznej, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a., nie można zakwestionować ww. postanowienia zażaleniem, to zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie to może zostać zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

Oznacza to, że Stowarzyszenie miało prawo domagać się zbadania w odwołaniu od decyzji o pozwoleniu na budowę postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] września 2010 r. uzgadniającego warunki dla realizacji przedsięwzięcia dotyczącego autostrady [..]. Organ odwoławczy, naruszył zatem art. 90 ust. 8 ustawy środowiskowej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. W ponownym postępowaniu organ winien mieć na względzie wyżej przedstawione stanowisko.

Odnosząc się do ostatniego z zarzutów skargi wyjaśnić wypada, że rozwiązania zawarte w specustawie mają charakter szczególny i polegają na odmienności zawartych w niej regulacji prawnych wobec innych obowiązujących aktów prawnych tej samej rangi normatywnej. Szczególność charakteru przepisów tej ustawy nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów prawa, w szczególności zasad konstytucyjnych. Jeśli zatem specustwa określa wymogi niezbędne do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej, to ich spełnienie obliguje właściwy organ do wydania stosownej decyzji bez potrzeby dokonywania dodatkowej analizy zgodności zastosowanych regulacji, w tym przypadku z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 5 Konstytucji RP, skoro inwestor przedstawił decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2010r. zaopatrzoną w rygor natychmiastowej wykonalności zezwalającą na realizację ww. robót budowlanych.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I i II sentencji.