Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 212/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie: sędzia NSA Anna Moskała, , sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 23 maja 2018 r. sprawy ze skargi Gminy K. Z. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. Z. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wydaną na podstawie przepisu art. 383 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy (Dz.U. 2017 poz.15; dalej też: kodeks wyborczy) w zw. z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej też: u.s.g.), Rada Gminy K. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej M. K. (dalej: radna).

W uzasadnieniu podniesiono, że rada nadzorcza jest jednym z organów Banku Spółdzielczego w Z. (dalej zwanego Bankiem), powołanym do sprawowania bieżącej pieczy nad jego funkcjonowaniem oraz powołanym do współzarządzania nim. Jak wynika bowiem z § 34 statutu Banku, organ ten ma stały wpływ na bieżące funkcjonowanie Banku w zakresie bieżącego zarządzania jego działalnością gospodarczą. Postanowienia § 23 Statutu Banku wskazują jednoznacznie, że rada nadzorcza nie tylko powołuje i odwołuje członków zarządu Banku, ale także wykonuje czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością Banku. Podejmuje m.in. decyzje (w formie uchwał) w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, podejmuje decyzje w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, podejmuje uchwały w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami zarządu, w tym reprezentuje Bank w wypadku umów zawieranych pomiędzy członkami zarządu a Bankiem.

Wskazano w uzasadnieniu, że powyższe postanowienia statutu Banku jednoznacznie kształtują pozycję prawną rady nadzorczej jako jednego z organów, który obok zarządu kieruje i zarządza jego bieżącą działalnością gospodarczą. Radna, której mandat wygaszono, pozostaje członkiem rady nadzorczej Banku, a zatem wbrew zakazowi wynikającemu z przepisów współzarządza Bankiem, który pozostaje stroną umowy zawartej z Gminą K. Czynności zarządu mieniem Gminy K., których miała dokonywać radna, polegały, na zawarciu przez Bank z Gminą:

1) umów, na mocy których Bank udzielił Gminie kredytu długoterminowego o określonym oprocentowaniu i marży;

2) umowy dzierżawy nieruchomości gminnej na potrzeby obsługiwanego przez Bank bankomatu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2018 r. Wojewoda D., na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z [...] lutego 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że akt ten w sposób istotny narusza art. 383 §1 pkt 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie kompetencji do podjęcia przez radę gminy uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego, w sytuacji braku wystąpienia przesłanek ustawowych uzasadniających jej podjęcie, o których mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym: "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności."

W uzasadnieniu przedstawiono przepisy regulujące status prawny banku spółdzielczego. Wskazano, że zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (t.j. Dz. U. 2018 r. poz..613 ), przez bank spółdzielczy należy rozumieć bank będący spółdzielnią, do którego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz.U. z 2017 r. poz. 1876), stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2017 r. poz. 1560).

Podniesiono, że z uwagi na fakt, że ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających oraz Prawo bankowe nie regulują kompetencji organów banku spółdzielczego (art. 22-22b i art. 22d Prawa bankowego, wskutek odesłania zawartego w art. 20a ust. 1 tej ustawy, określają jedynie prawa i obowiązki członków tych organów), konieczne jest oparcie się w tej kwestii na przepisach Prawa spółdzielczego.

Zgodnie natomiast z art. 44 Prawa spółdzielczego, rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością spółdzielni. Kompetencje tego organu określa z kolei art. 46 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z nim do zakresu działania rady należy:

uchwalanie planów gospodarczych i programów działalności społecznej i kulturalnej;

nadzór i kontrola działalności spółdzielni poprzez:

badanie okresowych sprawozdań oraz sprawozdań finansowych,

dokonywanie okresowych ocen wykonania przez spółdzielnię jej zadań gospodarczych, ze szczególnym uwzględnieniem przestrzegania przez spółdzielnię praw jej członków,

przeprowadzanie kontroli nad sposobem załatwiania przez zarząd wniosków organów spółdzielni i jej członków;

podejmowanie uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej;

podejmowanie uchwał w sprawie przystępowania do organizacji społecznych oraz występowania z nich;

zatwierdzanie struktury organizacyjnej spółdzielni;

rozpatrywanie skarg na działalność zarządu;

składanie walnemu zgromadzeniu sprawozdań zawierających w szczególności wyniki kontroli i ocenę sprawozdań finansowych;

podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych między spółdzielnią a członkiem zarządu lub dokonywanych przez spółdzielnię w interesie członka zarządu oraz reprezentowanie spółdzielni przy tych czynnościach; do reprezentowania spółdzielni wystarczy dwóch członków rady przez nią upoważnionych.

Podniesiono, że wymienione kompetencje rady nadzorczej zawiera również statut Banku z [...] czerwca 2012 r.

Natomiast zarząd spółdzielni (banku spółdzielczego) to organ kierujący działalnością spółdzielni i reprezentujący ją na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego). Jako organ uprawniony do reprezentacji spółdzielni i kierowania jej bieżącą działalnością, zarząd został wyposażony przez samego ustawodawcę w art. 54 omawianej ustawy, w kompetencję do składania oświadczeń woli w imieniu spółdzielni przy dokonywaniu konkretnych czynności prawnych, których przedmiotem może być również określone mienie. Co znajduje odzwierciedlenie w postanowieniach statutu Banku.

Podniesiono w uzasadnieniu, że powyższe świadczący o tym, że to zarząd jest organem odpowiedzialnym za kierowanie działalnością Banku i reprezentowanie go w trakcie dokonywanych w imieniu Banku z podmiotami zewnętrznymi czynności prawnych. I tak należy do niego: 1) podejmowanie faktycznych i prawnych czynności związanych z działalnością Banku (§ 28 ust. 1 pkt 3 Statutu); 2) wykonywanie uchwał zebrania przedstawicieli i rady (§ 28 ust. 1 pkt 8 Statutu); 3) kierowanie przez prezesa zarządu bieżącą działalnością Banku (§ 28 ust. 2 pkt 3 Statutu); 4) regulowanie na bieżąco działalności Banku w drodze zarządzeń prezesa zarządu oraz decyzji członków zarządu (§ 33 ust. 3 Statutu). Stosownie do postanowień Ustawa o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających, oświadczenie woli w imieniu banku spółdzielczego składają 2 członkowie zarządu lub członek zarządu i pełnomocnik lub 2 pełnomocników, ustanowionych bezpośrednio przez zarząd (art. 13 ust. 1).

Dalej stwierdzono w uzasadnieniu, że brzmienie powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że członek rady nadzorczej banku spółdzielczego, którym w niniejszej sprawie jest radna, nie posiada kompetencji do uczestniczenia w zarządzeniu działalnością banku spółdzielczego oraz pełnienia funkcji przedstawiciela czy pełnomocnika w prowadzeniu takiej działalności. Nie może także samodzielnie bądź też wraz z innymi osobami składać oświadczeń woli w imieniu banku spółdzielczego. Nie może zatem uznać, że jako członek rady nadzorczej Banku w Z. radna zarządza działalnością tego banku lub jest przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Bowiem uchwalanie planów, czy strategii gospodarczych banku jak również wpływ na skład zarządu banku oraz dokonywania czynności nadzorczo-kontrolnych wobec zarządu nie można utożsamiać z pełnieniem funkcji zarządzania działalnością banku, która wiąże się m.in. z nabywaniem praw i obowiązków przez bank wobec podmiotów zewnętrznych lub przekazywaniem tych praw i obowiązków przez bank na podmioty zewnętrzne. Za taką czynność nie może być również uważane podejmowanie przez radę nadzorczą uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej. Do złożenia oświadczenia woli w sprawie nabycia określonych praw do wskazanego mienia oraz w sprawie ewentualnego dalszego nim dysponowania jest uprawniony wyłącznie zarząd kierując się wynikającymi z przepisów prawa zasadami reprezentacji. Dlatego nie mają znaczenia dowodowego w sprawie, dołączone do pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. (sygn. [...]) kopie wspomnianych wyżej umów w sprawie udzielenia kredytu inwestycyjnego i umowy dzierżawy.

Wskazano, że takie stanowisko znajduje również odzwierciedlenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. (sygn. II OSK 2452/10).

Podniesiono także w uzasadnieniu, że rada gminy, jako jeden z organów uprawnionych do stosowania sankcji w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, przy stosowaniu tego środka powinna również kierować się wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 marca 2007 r. (sygn. K 8/07) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "regulacje dotyczące wygaśnięcia mandatu ingerują w prawa wyborcze, które podlegają ochronie konstytucyjnej i dotyczy to zarówno radnego, jak i wyborców. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania takich przepisów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na radnych, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W skardze zarzucono organowi nadzoru naruszenie przepisów art. 383 § 5 i § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24 f ust. 1 u.s.g. w zw. z § 23 pkt 11 i pkt 12 statutu Banku, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że brak jest wystąpienia przesłanki ustawowej uzasadniającej stwierdzenie wygaśniecia mandatu radnej. Wniesiono o: uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ nadzoru zaniecha analizy postanowień statutu Banku, na mocy których został ukształtowany status prawny rady nadzorczej i który przyznał temu organowi daleko idące kompetencje związane z prowadzeniem bieżących spraw tej osoby prawnej. Jak wskazują zapisy § 23 statutu Banku, rada nadzorcza nie tylko powołuje i odwołuje członków zarządu Banku, ale także wykonuje czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością Banku. Podejmuje m.in. decyzje (w formie uchwał) w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, podejmuje decyzje w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, podejmuje uchwały w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami Zarządu, w tym reprezentuje Bank w wypadku umów zawieranych pomiędzy członkami Zarządu a Bankiem. Wskazuje to niewątpliwie, że statut Banku wprost przyznaje kompetencje zarządcze, w zakresie prowadzenia wybranych kategorii spraw, radzie nadzorczej.

Podniesiono, z powołaniem na doktrynę i zawarte tam orzecznictwo, że na sferę zarządzania składają się dwa rodzaje kompetencji, tj. uprawnienie do podejmowania określonych decyzji gospodarczych skutkujących na zewnątrz (czyli prowadzenie spraw danej osoby prawnej), jak i uprawnienie do reprezentowania danej osoby prawnej. Te dwie sfery (prowadzenia spraw i reprezentowania osoby prawnej) częstokroć wzajemnie się przenikają, co jednak nie oznacza, że muszą występować łącznie aby można było przyjąć, że brak tylko jednej z tych sfer w zakresie kompetencji organu osoby prawnej wyłącza taki organ od zarządzania konkretną osobą prawną.

W sprawie organ nadzoru, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały konkretne czynności, nie ocenił czy mieszczą się one w sferze zarządzania sprawami tego Banku.

Natomiast żadna istotna z punktu widzenia zarządzania nieruchomościami Banku decyzja gospodarcza, w tym decyzja dotycząca nabycia, obciążenia konkretnej nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej nie może być skutecznie podjęta przez sam zarząd Banku. Konieczne jest podjęcie w tym zakresie decyzji (uchwały) przez radę nadzorczą. W powyższym zakresie organ ten nie ma kompetencji o charakterze czysto opiniodawczym, lecz posiada uprawnienia stricte decyzyjne (prowadzenie spraw Banku). W tym stanie okoliczność, iż radna nadzorcza nie jest uprawniona do reprezentowania Banku na zewnątrz (nie może składać oświadczeń woli wobec osób trzecich) nie jest wystarczającym argumentem, który pozwala przyjąć, że nie zarządza ona Bankiem.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Podkreślono w uzasadnieniu odpowiedzi, że strona skarżąca myli dwa pojęcia: pojęcie zarządzania działalnością gospodarcza oraz pojęcie nadzoru nad działalnością jednostki organizacyjnej. Zarządzanie działalnością gospodarczą to kompetencja do bieżącego podejmowania decyzji w zakresie tej działalności, rozstrzygania wszelkich zagadnień z tym związanych. Natomiast istota nadzoru wyraża się w możliwości władczej ingerencji w zakres działalności podmiotu nadzorowanego, co nie jest jednak tożsame z przejęciem kompetencji tego podmiotu. Nadzór nad działalnością zarządzania prowadzeniem działalności gospodarczej nie oznacza zatem przejęcia przez organ nadzorujący kompetencji do zarządzania tą działalnością. Wszystkie kompetencje rady nadzorczej wymienione w skardze mieszczą się w pojęciu kontroli i nadzoru nad funkcjonowaniem Banku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. 2017 r., poz. 1369, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 p.p.s.a.)

Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej też: u.s.g.) nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność.

Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy stwierdzone uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem.

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego są przepisy uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, którą - z powołaniem na art. 24 f ust. 1 u.s.g. - wygaszono mandat radnej z uwagi na pełnienie funkcji członka rady nadzorczej banku spółdzielczego działającego na terenie gminy.

Zdaniem Rady Gminy, postanowienia statutu Banku Spółdzielczego w Z. (dalej: Bank) wskazują, że rada nadzorcza tego Banku ma stały wpływ na jego bieżące funkcjonowanie w zakresie bieżącego zarządzania jego działalnością. O czym świadczą min. takie jej kompetencje jak: 1) powoływanie i odwoływanie członków zarządu Banku, 2) podejmowanie uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, 3) podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych przez Bank z członkami zarządu Banku. Czynności zarządu mieniem Gminy K., których miała dokonywać radna, polegały, zdaniem Rady Gminy, na zawarciu przez Bank z Gminą: 1) umów, na mocy których Bank udzielił Gminie kredytu długoterminowego o określonym oprocentowaniu i marży; 2) umowy dzierżawy nieruchomości gminnej na potrzeby obsługiwanego przez Bank bankomatu.

Natomiast zdaniem organu nadzoru, dokonywanie powyższych czynności jest wyrazem sprawowania kompetencji nadzorczo-kontrolnych rady nadzorczej wobec Banku, jego zarządu i jako takie nie mogą być utożsamiane z pełnieniem funkcji zarządzania działalnością Banku.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia wymagało zagadnienie, czy radna będąca członkiem rady nadzorczej banku spółdzielczego, korzystającego z mienia gminy należy do kręgu osób, o których mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z nim, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Celem tego przepisu - jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2010 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 877/10 - jest wyeliminowanie sytuacji, w których radny m. in. prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat lub zarządza taką działalnością, bądź też jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu, przy czym rozstrzygający jest w tym zakresie sam fakt korzystania z mienia komunalnego.

Zdaniem Sądu w sprawie powyższa sytuacja nie wystąpiła.

Stosownie do postanowień ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (t.j. Dz. U..2018 r. poz..613 ), ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) banku spółdzielczym - należy przez to rozumieć bank będący spółdzielnią, do którego w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1876, 2361 i 2491 oraz z 2018 r. poz. 62, 106 i 138) zwaną dalej "ustawą - Prawo bankowe", stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2017 r. poz. 1560 i 1596) zwaną dalej "ustawą - Prawo spółdzielcze". Ustawa ta nie reguluje kwestii organów banku spółdzielczego.

Natomiast zgodnie z art. 20a. ustawą - Prawo bankowe: 1. Do banku spółdzielczego stosuje się odpowiednio przepisy art. 22-22b i art. 22d, z tym że w przypadku banku spółdzielczego zrzeszonego w banku zrzeszającym: 1) członkiem zarządu, o którym mowa w art. 22a ust. 4, jest prezes zarządu; 2) przepisu art. 22a ust. 6 pkt 1 nie stosuje się; 3) przepis art. 22b stosuje się wyłącznie do powołania prezesa zarządu. Wynika z nich, że w banku spółdzielczym jako organy występuje rada nadzorcza i zarząd.

Jak to zasadnie wskazał organ nadzoru, w konsekwencji powyższej regulacji w zakresie organów banku spółdzielczego w szczególności odnośnie ich kompetencji należy oprzeć się na prawie spółdzielczym.

Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy - Prawo spółdzielcze, organami spółdzielni są: 1) walne zgromadzenie; 2) rada nadzorcza, zwana dalej "radą"; 3) zarząd. Rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością spółdzielni (art. 44). Zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz. (art. 48)

Powyższe zagadnienia są przedmiotem regulacji statutu Banku spółdzielczego w K. z [...] czerwca 2012 r.

Zgodnie z § 13 statutu, organami Banku są: Zebranie Przedstawicieli; Rada Nadzorcza zwana w treści statutu Radą; Zarząd Banku zwany w treści statutu Zarządem; Zebrania Grup Członkowskich.

Rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór nad działalnością Banku (§ 22). Do jej kompetencji należy:

1) uchwalanie strategii działania Banku, planów finansowych i programów działalności społecznej i kulturalnej Banku, 2) ustalanie liczby Grup Członkowskich i przynależności członków Banku do poszczególny Grup Członkowskich na zasadach określonych w Statucie, 3) ustalenie liczby Przedstawicieli wybieranych na Zebranie Przedstawicieli przez poszczególne Grupy Członkowskie na zasadach określonych w Statucie, 4) uchwalanie regulaminu działania Zebrań Grup Członkowskich, 5) powoływanie i odwoływanie Prezesa Zarządu oraz pozostałych członków Zarządu, 6) uchwalanie regulaminu działania Zarządu, 7) zatwierdzanie struktury organizacyjnej Banku, 8) wybieranie, w głosowaniu tajnym, pełnomocnika na Walne Zgromadzenie Akcjonariuszy Banku Zrzeszającego, 9) dokonanie wyboru podmiotu do badania sprawozdań finansowych,10) nadzór i kontrola nad działalnością Banku w tym polityką Banku w zakresie podejmowanych ryzyk; 11) podejmowanie uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, 11) podejmowanie uchwał w sprawie przystępowania do organizacji społecznych oraz występowania z nich, 13) rozpatrywanie odwołań członków Banku od uchwał Zarządu, 14) rozpatrywanie skarg na działalność Zarządu, 15) składanie Zebraniu Przedstawicieli sprawozdań zawierających w szczególności wyniki kontroli i ocenę sprawozdań finansowych, 16) podejmowanie uchwał w sprawach czynności prawnych dokonywanych pomiędzy Bankiem a członkami Zarządu lub dokonywanych przez Bank w interesie członka Zarządu oraz reprezentowania Banku przy tych czynnościach - do reprezentowania Banku wystarczy dwóch członków Rady przez nią upoważnionych,17) podejmowanie uchwał w sprawie zawieszenia członka Rady i występowanie z wnioskiem jego odwołanie do organu, który go wybrał w przypadkach określonych w Statucie, 18) uchwalanie regulaminu kontroli wewnętrznej (§ 23)

Natomiast stosownie do postanowień § 26 statutu, zarząd kieruje działalnością Banku oraz reprezentuje Bank na zewnątrz.

Wynika z przedstawionej regulacji (ustawy, statutu), że działalnością banku spółdzielczego niewątpliwie zarządza jego zarząd To zarząd Banku spółdzielczego w K. kieruje działalnością tego banku oraz reprezentuje go na zewnątrz (art. 48 § 1 Prawa spółdzielczego, § 26 statutu), co oznacza, że w imieniu banku składa oświadczenia woli, podejmuje decyzje kredytowe, zarządza ryzykiem operacyjnym banku. W związku z tym o członku zarządu banku spółdzielczego można powiedzieć, że zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną przez bank.

Z regulacji określającej status banku spółdzielczego wynika, że rada nadzorcza sprawuje kontrolę i nadzór na działalnością banku tego podmiotu (art. 44 Prawa spółdzielczego, § 22 statutu). Zatem jest to organ kontrolno-nadzorczy, a nie zarządzający bankiem. Tym samym statusu członka zarządu banku spółdzielczego, jako osoby zarządzającej działalnością banku nie można automatycznie przyporządkować członkowi rady nadzorczej takiego banku (zob. też: wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 2452/10).

Rada Gminy, jako okoliczności przemawiające za wykonywaniem funkcji zarzadzania tym podmiotem przez radę nadzorcza Banku, wskazała kompetencje określone w § 23 statutu. W szczególności jako czynności mieszczące się w zakresie bieżącego zarządzania działalnością Banku wskazała: Podejmuje uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, podejmuje uchwał w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, podejmowanie uchwały w sprawach czynności prawnych (w tym umów) z członkami Zarządu, w tym reprezentowanie Bank w wypadku umów zawieranych pomiędzy członkami Zarządu a Bankiem.

Te kompetencje, zdaniem Sądu, w tym także odnośnie podejmowania uchwał w sprawie nabycia i obciążenia nieruchomości oraz nabycia zakładu lub innej jednostki organizacyjnej, podejmuje decyzje w sprawie przystępowania do organizacji społecznych, nie są przejawem zarządzania działalnością Banku, ale wynikają z funkcji kontroli i nadzoru nad działalnością wykonywaną przez zarząd Banku. Członkowie rady nadzorczej nie mają prawa prowadzenia spraw banku spółdzielczego, a co za tym idzie nie są więc osobami zarządzającymi działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Pod pojęciem "zarządzania działalnością" należy rozumieć kompetencje w zakresie prowadzenia spraw podmiotu, w znaczeniu bieżącego podejmowania decyzji w zakresie tej działalności, rozstrzygania wszelkich zagadnień z tym związanych, decydowania o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu. A także kompetencje do reprezentowania podmiotu na zewnątrz, w tym podejmowania czynności prawny w odniesieniu do majątku Banku.

Pod pojęciem kontroli natomiast rozumie się działania polegające na ustaleniu stanu postulowanego, ustaleniu stanu rzeczywistego, porównanie obydwu stanów oraz ustaleniu przyczyn odstępstw stanu rzeczywistego od stanu postulowanego a także wskazanie środków zaradczych. Z kolei pod pojęciem nadzoru rozumie się możliwość władczego ingerowania w działalność podmiotu nadzorowanego w razie stwierdzenia rozbieżności pomiędzy wskazanymi stanami, wraz z pociąganiem do odpowiedzialności osób, nakazywania naprawienia uchybień, z zagrożeniem karami dyscyplinarnymi w razie niewykonania tychże nakazów. Istota nadzoru wyraża się zatem w możliwości władczej ingerencji w zakres działalności podmiotu nadzorowanego, jego organów, co nie jest tożsame z przejęciem kompetencji innego organu.

Wykonywanie kontroli i nadzór nad działalnością Banku, organów zarządzających tym podmiotem nie oznacza zatem przejęcia przez organ nadzorujący kompetencji do zarządzania ta działalnością. Wszystkie kompetencje rady nadzorczej wymienione w skardze mieszczą się w pojęciu kontroli i nadzoru nad funkcjonowaniem Banku.

Tym samym, czynności zarządu mieniem Gminy K., których miała dokonywać, zdaniem Rady Gminy, radna a polegające na zawarciu przez Bank z Gminą: 1) umów, na mocy których Bank udzielił Gminie kredytu długoterminowego o określonym oprocentowaniu i marży; 2) umowy dzierżawy nieruchomości gminnej na potrzeby obsługiwanego przez Bank bankomatu, nie można uznać jako zarządzanie działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego, czy bycia przedstawicielem lub pełnomocnikiem tej działalności, w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g.

Należy dodatkowo podkreślić, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako przepis restrykcyjny, nie należy wykładać nadmiernie szeroko. Dlatego brak jest podstaw, aby pojęcie zarządzania działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego odnosić nie tylko do funkcji, z którymi wiążą się faktyczne kompetencje do kierowania, administrowania daną działalnością, lecz także do funkcji nadzorczych, przypisanych radzie nadzorczej banku spółdzielczego.

Wobec powyższego, pełnienie przez radną funkcji członka rady nadzorczej Banku, która podejmuje uchwały w sprawie zawarcia przez zarząd umowy z gminą, nie spełnia przesłanki, o jakiej mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. To zarząd Banku decyduje czy zawrzeć z Gminą umowę odnoszącą się do mienia komunalnego. Natomiast rada nadzorcza w ramach kompetencji kontrolno-nadzorczych ocenia to rozwiązanie i jej stanowisko może ewentualnie uniemożliwić jej zawarcie.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Orzeczenie w znajduje postawę w art. 151 p.p.s.a.