Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1524/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 145 par. 1 pkt 7 oraz art. 97 par. 1 pkt 4 w zw. z
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 109 ust. 5.
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Teza: Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek w trybie art. 109 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 08.164.1027 ze zm.) o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego. Przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika postępowania na prawach strony, w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.

TEZY

Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek w trybie art. 109 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. 08.164.1027 ze zm.) o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego. Przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika postępowania na prawach strony, w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – [...] Oddział w P. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" - po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych – [...] Oddział w P. na postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r., w sprawie zawieszenia postępowania dotyczącego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym A. P. z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Okręgowy [...] w G. – utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r.

Z akt sprawy wynika, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. wystąpił do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z wnioskiem o wydanie - na podstawie art. 109 ustawy o świadczeniach - decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym A. P. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r. do nadal, sugerując jednocześnie wydania decyzji do dnia 31 grudnia 2001 r. Jednocześnie ZUS poinformował Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, iż A. P. była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik tylko dnia 31 grudnia 2001 r.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie m.in. przepisów art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 109 ustawy o świadczeniach - postanowieniem z dnia 21 marca 2011 r. zawiesił z urzędu postępowania w sprawie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym A. P. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż rozpatrzenie sprawy zainicjowanej wnioskiem ZUS i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego podlegania przez ubezpieczoną obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 stycznia 2002 r. do nadal i może przesądzić o objęciu jej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

W zażaleniu ZUS Oddział w P. zarzucił spornemu postanowieniu z dnia [...] marca 2011 r. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 109 ust. 1 i ust. 6 ustawy o świadczeniach - poprzez zawieszenie z urzędu postępowania w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. P. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne odnosi się do ostatniej skutecznie odprowadzonej składki do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stąd podjęcie postępowania uzależnione jest od stanowiska ZUS powyższym zakresie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach - postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego A. P. z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy, ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej – zauważył, że merytoryczne rozstrzygnięcie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. dotyczące podlegania przez A. P. obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym w okresie od 1 stycznia 2002 r. do nadal może przesądzić o objęciu jej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej co wynika wprost z art. 8 pkt 1 lit. c), art. 11 ust. 1 w związku z art. 1a pkt 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r., art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 12 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 65 pkt 1 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, obowiązującej od dnia 1 października 2004 r. W toku postępowania ustalono, że A. P. nie podlegała we wskazanym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych okresie wyłączeniu z obowiązkowego ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, albowiem ZUS poinformował, że A. P. tylko do dnia 31 grudnia 2001 r. była zgłoszona do ubezpieczeń społecznych jako pracownik. Nadto w okresie od 1 stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2001 r. była ona zgłoszona do ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego jako pracownik. Z pisma [...] Izby Lekarskiej wynika, że A. P. posiada zarejestrowaną indywidualną specjalistyczną praktykę stomatologiczną. Wpis do rejestru specjalistycznych praktyk lekarskich uzyskała w dniu 25 listopada 1999 r. W dniu 2 sierpnia 2004 r. A. P. powiadomiła [...] Izbę Lekarską o zawieszeniu działalności gabinetu. Z informacji posiadanych przez Izbę wynika, że ww. wykonuje zawód lekarza dentysty poza granicami kraju tj. we W.

Tym samym Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. będzie miał za zadanie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego dotyczącego podlegania przez A. P. ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 2002 r., a także jako instytucja właściwa, ustalenie ustawodawstwa właściwego z uwagi na wykonywanie zawodu lekarza poza granicami kraju.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podkreślił, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. w piśmie z dnia 8 marca 2011 r. wskazał, że "nie znajduje podstaw prawnych do przekazania opisu ustaleń dokonanych w toku prowadzenia własnego postępowania wyjaśniającego, jak również przekazania dokumentacji np. zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, dokumentów uzyskanych przez ZUS z urzędu skarbowego lub informacji wynikających z takich dokumentów", wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 stycznia 1999 r.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] Oddział w P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r. i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, albowiem wydane postanowienia Narodowego Funduszu Zdrowia nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Prezes NFZ w zaskarżonych postanowieniach nie odniósł się do faktu, że okoliczności faktyczne, niezbędne do wydania decyzji przez Dyrektora [...] OW NFZ w P. zostały przez Zakład zawarte już we wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, a następnie w kolejnych pismach z dni: 8.01.2010 r. i 22.03.2010 r. Brak więc było przeszkód do wydania wnioskowanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2011 r., jak i poprzedzające je postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r., naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, aczkolwiek z innych, aniżeli wskazane w skardze przyczyn.

Stosownie do treści art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dalej u.ś.o.z. (Dz.U.08.164.1027 tj. ze zm.):

1. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.

2. Do spraw, o których mowa w ust. 1, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne należące do właściwości organów ubezpieczeń społecznych.

3. Wniosek o rozpatrzenie sprawy, o której mowa w ust. 1, zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.

4. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje sprawy, o których mowa w ust. 1, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia ich wniesienia, wydając decyzję. Uzasadnienie decyzji sporządza się z urzędu.

5. Odwołanie od decyzji wydanej w sprawach, o których mowa w ust. 1, wnosi się do Prezesa Funduszu w terminie 7 dni od dnia jej otrzymania.

6. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w zakresie nieregulowanym niniejszą ustawą, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przywołane wyżej przepisy mają charakter wyłącznie kompetencyjny, gdyż regulują kwestie uprawnień dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do wydawania decyzji w sprawach tam wymienionych. Nie wywierają natomiast skutku w sferze stosunku materialnoprawnego polegającego na jego ukształtowaniu, zmianie lub wygaśnięciu, co z punktu widzenia adresata decyzji znajduje wyraz w przyznaniu mu uprawnień lub nałożeniu obowiązku bądź też stwierdzeniu istnienia określonego uprawnienia lub obowiązku. Działanie organu administracji wyrażające się w formie decyzji powinno wynikać z przepisu prawa materialnego. Organ administracyjny nie może nałożyć na obywatela obowiązku ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne przepisy prawa (por. wyrok NSA z 29.03.07 II GSK 318/06).

Decyzje dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym są wydawane przez NFZ jedynie w wyjątkowych sytuacjach. Uzasadnione jest to tym, że objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym osoby podlegającej obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu nie wymaga wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Dlatego zbędne jest wydanie przez tę instytucję decyzji o objęciu danej osoby obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, kiedy oczywiste jest, że podlega ona z określonego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. Niecelowe byłoby przecież uzależnianie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym każdego pracownika, zleceniobiorcy, rolnika czy osoby prowadzącej działalność pozarolniczą od wydania w tym przedmiocie decyzji przez NFZ. Wydanie takiej decyzji byłoby konieczne jedynie wówczas, gdyby u.ś.o.z. stwierdzała, iż objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym następuje na podstawie decyzji wydanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Takiego zapisu nie zamieszczono jednak w u.ś.o.z.

Z tego też powodu należy przyjąć, że decyzja NFZ o objęciu ubezpieczeniem zdrowotnym wchodzi w grę przede wszystkim w przypadku osób, które ubiegają się o dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne. O zawarciu z daną osobą umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego decyduje bowiem wyłącznie ta instytucja. Z tej też przyczyny osoba ubiegająca się o to ubezpieczenie powinna mieć możliwość odwołania się od podjętej przez NFZ decyzji odmawiającej zawarcia z nią umowy dobrowolnego ubezpieczenia zdrowotnego. Wspomniana odmowa zamyka tej osobie drogę do uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego i dlatego powinna istnieć możliwość kontroli zasadności podjęcia przez NFZ takiej decyzji.

Natomiast decyzje o objęciu obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym powinny być wydawane jedynie w sytuacjach wątpliwych, tj. wtedy, kiedy dopiero decyzja NFZ może rozstrzygnąć istniejące wątpliwości, co do podlegania przez daną osobę obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu. W praktyce wśród decyzji wydawanych przez NFZ w sprawach dotyczących objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym dominują decyzje rozstrzygające o podleganiu w danym okresie obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność.

Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego. Do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zalicza się sprawy objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego zgłasza ubezpieczony, a w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wniosek może zgłosić w szczególności Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego lub członek rodziny ubezpieczonego, także w zakresie dotyczącym objęcia ubezpieczeniem w okresie poprzedzającym złożenie wniosku.

Powstaje więc pytanie, czy organ administracji publicznej, w przedmiotowej sprawie - Zakład Ubezpieczeń Społecznych, składając wniosek o ustalenie podlegania przez daną osobę ubezpieczeniu zdrowotnemu z określonego tytułu, ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Niewątpliwie jest wnioskodawcą zainteresowanym uzyskaniem decyzji przez NFZ w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym określonej osoby. To uprawnienie – złożenie wniosku wynika wprost z art. 109 u.ś.o.z. Ma ono jednak także charakter kompetencyjny. Taką rolę w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym wyznaczyła mu ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Tym samym ograniczyła jego zakres uprawnień procesowych.

Zdaniem Sądu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych składając wniosek o rozpatrzenie indywidualnej sprawy w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym nie działa jako nosiciel interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, lecz jako podmiot władzy publicznej wykonujący ustawowo przyznane mu kompetencje. Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w granicach własnych, przyznanych mu ustawowo kompetencji, nie zaś w granicach interesu prawnego organu. Złożenie wniosku nie generuje interesu prawnego. Przez złożenie wniosku Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie stał się stroną toczącego się postępowania administracyjnego, a tym samym nie miał statusu uczestnika postępowania na prawach strony, w zakresie objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym. Wyłączenie możliwości z korzystania z praw strony przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych skutkuje brakiem legitymacji do złożenia zażalenia na postanowienie z dnia [...] marca 2011 r.

Wobec tego, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przyznał Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych status strony Sąd obowiązany był rozpoznać skargę merytorycznie. Wobec naruszenia przez organ art. 28 kpa Sąd na zasadzie art. 145 § 1 ust.1 a) p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji.

O wykonalności uchylonych postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.