Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 919/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 12 ust. 4b
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1714/14 w sprawie ze skargi Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/14, oddalił skargę Województwa Małopolskiego na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] do km [...] w miejscowościach : W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.). Decyzja ta nie jest ostateczna.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 9791 zł na rzecz R. i D. K. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa Małopolskiego nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej G., w obrębie M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,0121 ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. oraz zobowiązał Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., działający w imieniu Województwa Małopolskiego do wypłaty ustalonego odszkodowania, w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja Wojewody Małopolskiego nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił zawieszenia postępowania.

Po rozpatrzeniu odwołania Województwa Małopolskiego Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję i utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Małopolskiego odmawiające zawieszenia postępowania.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako "specustawa drogowa") wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody Małopolskiego w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. L. Powołany operat sporządzony został w sposób odpowiadający prawu. W szczególności prawidłowo został zastosowany § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ wskazał ponadto, że nie toczy się postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej jako "ustawa reformująca z 1998 r."). Podniósł też, że związek przyczynowy między postępowaniem prowadzonym w trybie ustawy reformującej z 1998 r., a postępowaniem prowadzonym w trybie specustawy drogowej jest bezsporny.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Województwo Małopolskie zarzucając:

a) naruszenie art. 97 § 1pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. poprzez pominięcie okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie na podstawie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r.;

b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

c) naruszenie art. 100 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że okoliczność, że nie toczy się obecnie postępowanie będące zagadnieniem wstępnym wyklucza możliwość jego zawieszenia w trybie art. 97§ 1 pkt 4 k.p.a.;

d) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ I instancji niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy oraz rozstrzygnięcie o istocie sprawy przed rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że bezsporne jest, że nieruchomość za która ustalono odszkodowanie, objęta jest przywołaną wyżej decyzją Wojewody Małopolskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013.r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1-3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organy prawidłowo zastosowały w sprawie wskazane wyżej przepisy prawa materialnego, w tym przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) i prawidłowo ustaliły wysokość odszkodowania.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, przekonanie strony skarżącej o tym, że przejęta w trybie specustawy drogowej nieruchomość objęta jest zakresem działania art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. to za mało, by można mówić o wystąpieniu zagadnienia wstępnego w ramach postępowania odszkodowawczego. Należy przede wszystkim wskazać na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy załatwienie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawna decyzji administracyjnych, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia.

W przekonaniu Sądu Wojewódzkiego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi bezpośrednia relacja między decyzją Wojewody Małopolskiego z [...] grudnia 2013 r. w sprawie odszkodowania dla R. i D. K., a decyzją stwierdzającą z mocy samego prawa nabycie własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r. Jak wskazał Minister – w dacie orzekania o odszkodowaniu nie toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia nieruchomości zajętej pod drogę w tym trybie, a w dniu wydania decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2013 r., zgodnie z odpisem zupełnym z księgi wieczystej nr [...], przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność R. K. i D. K. Decyzja Wojewody w sprawie przejęcia nieruchomości na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, który zawiera jednak znaczący element konstytutywny. Dopiero na podstawie takiej decyzji, podmiot publicznoprawny może legitymować się na zewnątrz prawami do nieruchomości. Tym samym nie było jakichkolwiek przeszkód, aby wydać decyzję o odszkodowaniu w związku z istnieniem rozstrzygnięcia o przejęciu działki nr [...] na rzecz Województwa Małopolskiego na podstawie decyzji Wojewody Małopolskiego z [...] stycznia 2013 r. o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej i uregulowanym tytule prawnym do niej. Sąd Wojewódzki nie podziela zarzutów skargi w tym zakresie. W żadnym razie w sprawie tej nie może być mowy o naruszeniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 73 ustawy reformującej z 1998 r.

Zdaniem tego Sądu niezrozumiała jest sytuacja, w której dysponent władztwa publicznego – zarząd województwa przez kilkanaście lat nie reguluje stanu prawnego dróg w trybie art. 73 ustawy reformującej z 1998 r., a obecnie wskutek swojego zaniechania wywodzi negatywne skutki dla obywatela. Taka postawa w demokratycznym państwie prawnym nie może zyskać akceptacji Sądu.

Mając powyższe na uwadze, że zaskarżona decyzja mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od przedmiotowego wyroku wniosło Województwo Małopolskie, domagając się jego uchylenia w całości i podnosząc, że wydany został z naruszeniem:

- art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z póżn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. poprzez pominięcie tego przepisu oraz skutków prawnych nim określonych oraz przyjęcie, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest potwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z mocy prawa w oparciu o ten przepis z dniem 1 stycznia 1999 r.;

- art. 12 ust. 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. nr 193, poz. 1194 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu istnienia podstaw prawnych do orzekania w sprawie wypłaty odszkodowania pomimo niewyjaśnienia stanu prawnego nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) w związku z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) poprzez pominięcie w postępowaniu okoliczności, że rozpatrzenie i wydanie decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym jest rozstrzygnięcie w przedmiocie nabycia prawa własności tej nieruchomości przez Województwo Małopolskie z dniem 1 stycznia 1999 r., na podstawie art. 73 ww. ustawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że organ, którego decyzja była przedmiotem skargi, dokonał prawidłowej interpretacji tego przepisu uznając, że pomimo wystąpienia przesłanki obligującej organ do zawieszenia postępowania w sprawie i przyznania przez organ jej wystąpienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie zawiesił on postępowania w sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt. 4 i w zw. z art. 100 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że dla zawieszenia postępowania, w sytuacji wystąpienia zagadnienia wstępnego, niezbędne jest ustalenie, że toczy się postępowanie administracyjne zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia, co warunkuje zawieszenie postępowania głównego w trybie art. 97 § 1 pkt. 4.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący kasacyjnie wskazał, że Zarząd Dróg Wojewódzkich w Krakowie jako jednostka samorządowa podległa Zarządowi Województwa Małopolskiego, wykonuje zadania w zakresie planowania, budowy, przebudowy, remontów, utrzymania i ochrony dróg wojewódzkich zlokalizowanych na terenie Województwa Małopolskiego, na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jednym z prowadzonych zadań inwestycyjnych jest rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M., realizowana w oparciu o wydaną w dniu [...] stycznia 2013 r. przez Wojewodę Małopolskiego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzji nadany został rygor natychmiastowej wykonalności.

W przekonaniu autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji całkowicie pominął skutki prawne określone tym przepisem, bezpodstawnie przyjmując, że pomimo twierdzeń strony skarżącej wskazujących na uprzednie nabycie części działki objętej postępowaniem, nie zachodzą żadne przeszkody do orzekania o odszkodowaniu w oparciu o treść art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a tym samym nie występuje w sprawie zagadnienie wstępne, o którym mowa w treści art. 97 § 1 pkt. 4.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie taka zależność istnieje Jej ustalenie nie skutkowało jednakże zawieszeniem tego postępowania przez organ w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie stanowi to naruszenie prawa procesowego o charakterze istotnym, skutkującym koniecznością uchylenia wydanej w takich warunkach decyzji, jako decyzji wydanej bez wyczerpującego i pełnego zbadania wszelkich okoliczności, w tym bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w postępowaniu, którego rozstrzygnięcie gwarantuje wydanie decyzji zgodnej z prawem. Takiego naruszenia nie dostrzegł Sąd I instancji orzekający w sprawie.

Uzasadniając swoje stanowisko autor skargi kasacyjnej powołał się na wyroki WSA w Warszawie z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1458/10, oraz z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1232/13.

Skarżący kasacyjnie nie podziela także stanowiska Sądu i instancji, że fakt, iż nie toczy się równolegle postępowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną skutkuje brakiem przesłanek do zastosowania art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a.. Takie stanowisko nie znajduje potwierdzenia ani w literalnej wykładni przepisów k.p.a., dotyczących zawieszenia postępowania, ani w doktrynie. Przeciwnie - z treści art. 100 k.p.a. wynika wprost, że organ, który zawiesza postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., może sam wystąpić z inicjatywą rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego albo zobowiązać do tego stronę. Tym samym ustawodawca nie uzależnia zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. od ustalenia, że postępowanie zmierzające do rozstrzygnięcia tego zagadnienia jest w toku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. W przypadku drugiej podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. ustawa wymaga ponadto, aby skarżący wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego w postaci: art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 - tekst jedn. z późn. zm.) w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), jak i istotnego naruszenia przepisów postępowania, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a.

Kluczowym zagadnieniem jest jednak kwestia materialnoprawna, gdyż przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w analizowanym przypadku miał charakter wyłącznie materialnoprawny, o czym zresztą świadczy m.in. treść samej skargi kasacyjnej..

W związku z powyższym należy stwierdzić, że co do zasady nietrafne było zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż przepis ten może być podstawą wyroku jedynie w przypadku stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia z istotnym naruszeniem przepisów proceduralnych (a nie prawa materialnego). Brak natomiast stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego organ naruszył art. 100 § 1 k.p.a., był wynikiem przyjętej w tej sprawie wykładni prawa materialnego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy rozstrzygające znaczenie miało udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy w przypadku, w którym w dniu [...] stycznia 2013 r. została wydana ostateczna decyzja o realizacji inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku W. - M. od km [...] (ode. ref. nr [...]) do km [...] (ode. ref. nr [...]) w miejscowościach: W., B., W., S. i L. W. (gmina W.), T. i M. (gmina G.), W. (gmina C.), F. i B. (gmina M.), a następnie zostało wszczęte postępowanie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość objętą tą inwestycją (działka nr [...]), Wojewoda Małopolski winien - na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesić postępowanie odszkodowawcze do czasu wydania decyzji, opartej na przepisie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sytuacji, gdy ani przed wszczęciem postępowania odszkodowawczego ani w jego toku nie zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji deklaratoryjnej, o której mowa w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak podkreśla się przy tym zgodnie w orzecznictwie i doktrynie, zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozpoznanie sprawy, a zatem winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach wskazanych przez ustawodawcę. Z tej też przyczyny należy przyjąć, że przesłanki zawieszenia postępowania, wymienione w art. 97 § 1 k.p.a., zostały określone w sposób wyczerpujący i nie mogą być wykładane rozszerzająco (vide: B. Adamiak i J. Borkowski "Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz" wyd. C.H.BECK, Warszawa 2011, str. 378 oraz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. akt II GSK 27/05, niepubl.).

Jednocześnie podkreśla się też w judykaturze, że aby móc zawiesić określone postępowanie administracyjne do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, konieczne jest stwierdzenie związku pomiędzy rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy a zagadnieniem wstępnym, które ma rozstrzygnąć inny organ lub sąd, w szczególności należy stwierdzić brak możliwości wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu bez wcześniejszego rozstrzygnięcia tego zagadnienia. W przekonaniu składu orzekającego NSA trafnie Sąd Wojewódzki przyjął, że w analizowanym stanie faktycznym powyższa zależność nie występowała.

Kontrolowane przez NSA w Warszawie postępowanie miało na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość, której własność uczestniczka postępowania utraciła w związku z wejściem w życie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. O jej tytule prawnym do przedmiotowej nieruchomości rozstrzygała treść księgi wieczystej dla niej prowadzonej. Z ustaleń faktycznych nie wynikało natomiast, aby w księdze tej wpisano ostrzeżenie o niezgodności stanu prawnego ze stanem rzeczywistym. Natomiast w sytuacji, w której dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, o stanie własności tej nieruchomości decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej (art 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece - Dz. U. z 2016 r. poz. 790).

W związku z powyższym, jeśli - zdaniem skarżącego kasacyjnie - byłej właścicielce tej nieruchomości A. S., jeszcze przed dniem, w którym decyzja o realizacji inwestycji stała się ostateczna, nie przysługiwał wspomniany wyżej tytuł prawny, to wnosząc o zawieszenie postępowania odszkodowawczego nie mógł on poprzestać wyłącznie na zaprzeczaniu istnienia w obrocie prawnym, ujawnionego w księdze wieczystej, tytułu prawnego do wycenianej nieruchomości. Skarżący kasacyjnie w takim przypadku winien do wniosku o zawieszenie postępowania odszkodowawczego przedłożyć albo deklaratoryjną decyzję organu wojewódzkiego, wydaną na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i w tym przypadku wnosić o zawieszenie postępowania odszkodowawczego do czasu dokonania przez sąd wieczystoksięgowy odpowiedniego wpisu w dziale II księgi wieczystej, prowadzonej dla spornej nieruchomości, albo chociażby przed zakończeniem postępowania odszkodowawczego zainicjować postępowanie o wydanie takiej decyzji. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt I OSK 711/09, LEX nr 595486), decyzja deklaratoryjna, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r., w sytuacji, jaka zachodziła w niniejszej sprawie, jest wydawana na wniosek odpowiedniego zarządu dróg.

Tymczasem, chociaż decyzja o realizacji inwestycji drogowej została wydana [...] stycznia 2013 r., a zaskarżona decyzja ponad rok później, bo [...] marca 2014 r., skarżące kasacyjnie Województwo nie podjęło żadnych kroków prawnych, mających na celu wykazanie, że - zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - nabyło z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1990 r. - część nieruchomości objętej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. o realizacji inwestycji drogowej. Rozstrzyganie o tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania odszkodowawczego przekraczało natomiast jego granice.

Z tych względów nie można było zgodzić się ze skarżącym, że WSA w Warszawie naruszył przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W rezultacie Sąd I instancji nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i uwzględnić skargi, bowiem stosownie do art. 151 P.p.s.a. prawidłowo ją oddalił.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.