Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 45/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Umorzono postępowanie z art. 161 ustawy -PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52, art. 149 § 1, art. 161 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 ust. 1, art. 14, art. 39
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 12, art. 28, art. 35, art. 36, art. 37, art. 237
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art. 144, art. 417
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi M.S. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie przebudowy drogi bez wymaganego pozwolenia I. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] lipca 2013 roku M.S. w dniu 17 lipca 2013 roku złożył do Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku dotyczącego budowy chodnika bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...]. W skardze tej M.S. zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów art. 35, 36 i 37 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie - czyli przekroczenie terminu podstawowego do wydania decyzji, nie informowanie strony o przedłużeniu postępowania, nie podjęcie przez organ załatwienia sprawy po dodatkowym wyznaczeniu terminu przez Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego. W związku z powyższymi naruszeniami wniósł o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, oraz o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie.

W uzasadnieniu skargi M.S. podał, że pismem z dnia [...] września 2012 roku złożył skargę dotyczącą budowy chodnika bez wymaganego pozwolenia na działce [...]. Rozpatrzenie skargi tej nastąpiło dopiero po 5 miesiącach. Organ zdecydował o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] stycznia 2013 roku. Od tego czasu, pomimo istnienia terminów ustawowych, organ nie podjął żadnych czynności w sprawie. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji na temat przedłużenia trwania postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 36 k.p.a. Dnia 4 maja 2013 roku skarżący złożył zażalenie na przewlekłe postępowanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor uznał rację skarżącego i postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku wyznaczył organowi dodatkowy 30 dniowy termin załatwienie sprawy. Do dnia złożenia skargi, pomimo, iż termin wskazany w postanowieniu upłynął, skarżący nie uzyskał od organu żadnego rozstrzygnięcia w przedmiocie trwającego postępowania administracyjnego.

Skarżący podniósł, że przedłużające się postępowania administracyjne prowadzi do możliwości powstania szkody po jego stronie. Przede wszystkim ze względu na fakt, iż budowa chodnika, którego dotyczy postępowanie, została przeprowadzona bez wymaganych prawem pozwoleń, a ponadto w taki sposób, iż nie dokonano korygowania gruntu.

Zdaniem skarżącego początkowa bezczynność, a obecnie przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa, w tym przepisów art. 35 k.p.a., 36 k.p.a. i 37 k.p.a. oraz zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 6-12 k.p.a. Taka sytuacja nie powinna mieć miejsca w praworządnym państwie prawa, w szczególności w przypadku organów państwowych, które zobowiązane do działania zgodnie z prawem działają wbrew niemu, ignorują obywatela, naruszając jego zaufanie do Państwa.

W piśmie wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w dniu [...] sierpnia 2013 roku, organ poinformował, że po wydaniu postanowienia przez Wojewódzkiego inspektora Nadzoru budowlanego w sprawie wyznaczenia 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 roku wstrzymał prowadzenie dalszych robót budowlanych oraz nałożył na gminę obowiązek dostarczenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni. W przypadku złożenia wymaganego opracowania, bez dalszej zbędnej zwłoki wyda decyzję administracyjną

W dniu 26 sierpnia 2013 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 roku nr [...] załatwiającą sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 roku, nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej – p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a, czyli w przypadkach, gdy sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie, postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty, postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz przez inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób.

Z kolei przepis art.52 § 1 p.p.s.a. stanowi, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W myśl § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Skargę w takim trybie i w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. może złożyć wyłącznie osoba, która ma w tym interes prawny.

Skarżący M.S., pismem z dnia [...] września 2012 roku, złożonym w tym samym dniu w siedzibie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, poinformował ten organ o budowie, na działce [...], przez Wójta Gminy chodnika bez wymaganego pozwolenia. Poinformował, że inwestycja utrudnia jemu korzystanie z drogi publicznej oraz naraża na dodatkowe koszty związane z budową ogrodzenia.

Organ powyższe pismo potraktował jako skargę wniesiona w trybie art. 221 i nast. Kodeksu postępowania administracyjnego ( k.p.a.). Pismem z dnia [...] stycznia 2012 roku organ w odpowiedzi powiadomił M.S. o pozytywnym załatwieniu skargi poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane.

Pomijając fakt, że organ był zobowiązany poprzez art. 237 § 1 k.p.a. do załatwienia, tak rozumianej, skargi w terminie jednego miesiąca, Sąd stwierdza, iż pismo M.S. z dnia [...] września 2012 roku zostało wadliwie zakwalifikowane. W wyniku zawiadomienia, zawartego w tym piśmie, organ zasadnie podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i w tym celu dokonał oględzin inwestycji. Zarządzenie o przeprowadzeniu takiego dowodu zostało wydane w dniu [...] września 2012 roku, zatem niezwłocznie po powzięciu informacji o wykonywanych robotach budowlanych, o której to czynności powiadomiono inwestora, a także M.S. nakładając na niego obowiązek wzięcia udziału z zagrożeniem nałożenia kary. Oględzin dokonano w dniu [...] października 2012 roku z udziałem przedstawiciela gminy oraz zainteresowanego jakim jest M.S.. W wyniku podjętych przez organ czynności było wszczęcie w dniu [...] stycznia 2013 roku, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postępowania administracyjnego a sprawie robót budowlanych – przebudowy drogi gminnej na działce [...]. Jednak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i możliwości wypowiedzenia się w sprawie w trybie art. 10 § 1 k.p.a. M.S. nie otrzymał, nie został także zobowiązany do powiadomienia organu o zmianie adresu zgodnie z art. 41 § 1 k.p.a., co wskazuje, także w świetle wcześniej wskazanego pisma z dnia [...] stycznia 2013 roku, że nie został przyznany jemu przymiot strony w tym postępowaniu. Zaniechanie takie wskazuje na brak konsekwencji w czynnościach organu w zestawieniu z zawiadomieniem M.S. o oględzinach, kierowanym wszakże do stron.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 roku M.S. zwrócił się do organu o udostępnienie akt administracyjnych z powołaniem na przepis art. 73 k.p.a., na co organ wyraził zgodę w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 roku. Wskazuje to na kolejną niekonsekwencję organu, skoro dostęp do akt administracyjnych, zgodnie z powołanym przepisem, przysługuje stronom. Postanowienie organu m.inn. nakładające obowiązek przedłożenia przez inwestora oceny technicznej wykonanych robót, jak również decyzja z dnia [...] sierpnia 2013roku nie zostały doręczone M.S., co wskazuje jednoznacznie, że organ odmówił jemu przymiotu strony.

Z przynależnym M.S. statusem strony nie miał wątpliwości Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 roku uznał zasadność jego zażalenia na niezałatwienie w terminie sprawy, wszczętej przez organ pierwszej instancji, jak wyżej wskazano, w dniu [...] stycznia 2013 roku.

W kontrolowanej sprawie zatem jest w pierwszej kolejności zadaniem sądu administracyjnego, rozpoznającego skargę M.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji, ustalenie jego legitymacji do wniesie skargi w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania administracyjnego ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Pojęcie interesu prawnego nie różni się od pojęcia prawnie chronionego interesu. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98, lex nr 47969). Interes prawny musi być oparty na normie prawnej należącej do prawa materialnego.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad co do określenia przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które by można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. W każdej sprawie te kwestie należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego czy faktycznego mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2007 roku, w spr. II OSK 347/06 ).

W literaturze przedmiotu zwraca się też uwagę, że ocena czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego, jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna", Zakamycze 2004, s. 118–119).

Sąd podziela także pogląd, że źródłem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. może być także prawo cywilne, szczególnie rzeczowe, zwłaszcza prawo własności bądź użytkowanie wieczyste (por. wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z 29 listopada 2012 roku, w spr. IV SA/Po 1297/11 i powołane tam orzeczenia). Zatem Sad stwierdza, że interes prawny przysługuje także innym osobom, wywodzącym swe prawa z tytułu do nieruchomości, na które rozciąga się oddziaływanie inwestycji. Stwierdzenie, że określonemu podmiotowi przysługuje, mające źródło w przepisie prawa, uprawnienie do ochrony konkretnych wartości oznacza, że ma on w tej sprawie interes prawny. Inną zaś jest kwestią, czy w stwierdzonych okolicznościach faktycznych wartości te są naruszone przez działania innych podmiotów i czy te inne podmioty mogą swe zamierzenia realizować.

Poza przepisem art. 140 k.c. regulującym zakres prawa własności, przepisem chroniącym to prawo jest w szczególności art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Obowiązkowi właściciela odpowiada po stronie właścicieli nieruchomości sąsiednich uprawnienie do egzekwowania tego ograniczenia.

Nie można nie zauważyć, że ta norma także, podobnie jak przykładowo zasada dobrego sąsiedztwa w ustawie O planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz stosunków miejscowych, ma na celu harmonizowanie sposobu korzystania z nieruchomości sąsiednich i ochronę właścicieli działek sąsiednich.

W konsekwencji właściciel nieruchomości posiada interes prawny, wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej ), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia13 maja 2011 roku, w spr. II OZ 394/11). Dotyczy to w szczególności postępowania o realizację robót budowlanych zatem inwestycji, której oddziaływanie na tereny sąsiednie może odpowiadać przesłankom z art. 144 k.c. i zakłócać ponad przeciętną miarę korzystanie z nieruchomości sąsiednich, na takie zakłócenie narażonych.

Dla ustalenia czy naruszenie interesu prawnego właściciela nieruchomości, czy nie nastąpił, jest dla postępowania administracyjnego całkowicie obojętne, skoro przepis art. 28 k.p.a. jako przesłankę wskazuje jedynie posiadanie interesu prawnego.

W kontrolowanej sprawie M.S. już w piśmie z dnia [...] września 2012 roku jako przyczynę jego wniesienia wskazał, że budowa chodnika przez Wójta Gminy na sąsiedniej działce utrudnia jemu korzystanie z drogi publicznej. W ten sposób M.S. odwoływał się do cytowanego wyżej przepisu art. 144 k.c.

Naruszenie wynikającego z art. 140 k.c. prawa własności i potrzeba jego ochrony na podstawie art. 144k.c. w sposób jednoznaczny wskazują, że M.S. posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym robót budowlanych polegających na budowie drogi gminnej na działce nr [...], wszczętym przez Powiatowego inspektora nadzoru Budowlanego.

Legitymację do wniesienia skargi kształtują powołane wyżej przepisy art. 50 §1 oraz art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Wyjaśnić należy, że Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Na niezałatwienie sprawy w powyższym terminie oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę zarówno na bezczynność danego organu jak i na przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania. Podkreślić należy, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest jedynie złożenie zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Skarga jest zatem dopuszczalna niezależnie od tego, czy zażalenie to zostanie rozpatrzone oraz niezależnie od stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia w razie jego rozpatrzenia. Innymi słowy, dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest wykazanie złożenia przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia, zaś przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność organu lub na przewlekłość postępowania nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie skarżący wyczerpał skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a., albowiem - jak wynika z akt sprawy - w dniu 2 maja 2013 roku (data wpływu 6 maja 2013 roku) wystąpił z zażaleniem na piśmie, skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W wyniku rozpoznania zażalenia, organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 roku nr [...] uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi pierwszoinstancyjnemu termin 30 dniowy do załatwienia sprawy. Zatem w sprawie, nie może powstać wątpliwość co do wyczerpania przez skarżącego, przed wniesieniem skargi, trybu przesądowego. Taką konkluzję oraz pouczenie odnośnie postępowania przed sądem administracyjnym, zawarł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] maja 2013 roku.

Tak przeto, skoro M.S. dopełnił obowiązku o jakim mowa w art. 52 § 2 p.p.s.a., zaś będąc osobą, której przysługuje interes prawny w postępowaniu administracyjnym w sprawie robót budowlanych polegających na przebudowie drogi na działce nr [...], jest uprawnionym do wniesienia skargi na przewlekłość tego postępowania.

Przedmiotem skargi jest brak załatwienia sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego budowy chodnika na działce nr [...] oraz zarzut przewlekłości postępowania administracyjnego mający charakter rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie terminu do wydania decyzji, nie informowanie strony o przedłużeniu postępowania, nie podjęcie przez organ załatwienia sprawy po dodatkowym wyznaczeniu terminu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd w tym miejscu uważa za potrzebne wskazać, że pośród szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego szczególne znaczenie w aspekcie jego sprawności odgrywa wyrażona w art. 12 kpa zasada szybkości i prostoty postępowania. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.. Oznacza to obowiązek podjęcia działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 kpa wymagane jest, by o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek spoczywa na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Gwarancją terminowego załatwienia sprawy jest przewidziane w art. 37 § 1 kpa zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym ustawą lub na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przewlekłość postępowania jest nową instytucją wprowadzoną do k.p.a. od 11 kwietnia 2011 roku na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 roku O zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18, zm. nr 76, poz. 409).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 roku, sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa

Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nieznane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie przewlekłości, nie zdecydował się na sformułowanie jego definicji legalnej. W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Elementem obiektywnym przewlekłości postępowania doktryna zalicza mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck 2011, s. 238, nb 4).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie i jednocześnie nie pozostaje w bezczynności co oznacza, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją wymaganą w art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w dążeniu do zakończenia postępowania w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności, w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2012 roku, w spr. II OSK 1956/12,).

Przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać również określone jako nieefektywne. W ten sposób jest ono pojmowane również w orzecznictwie sądowym, gdzie wskazuje się, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organów, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do merytorycznego załatwienia sprawy. Bezczynność natomiast oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1031/12; postanowienie z 26 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1360/12 ).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 roku, w spr. II OSK 709/12, przewlekłość postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Nie może być uznana za legalną pasywność organu polegająca na długotrwałym i bez widocznego końca przesuwaniu terminu załatwienia sprawy, przy powoływaniu się na skomplikowany charakter sprawy lub rzekomo niezależne od organu przyczyny( por. wyrok NSA z dnia 30.05.2012 r, sygn.. II GSK 594/12, LEX nr 1219044).

W podsumowaniu Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia z 9 lutego 2012 roku, w spr. II SAB/Wr 71/11 , że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuacje prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, czy też jako stan, w którym organ w sposób nieuzasadniony "przedłuża" w trybie art. 36 § 2 k.p.a. termin załatwienia sprawy, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego.

Przenosząc powyższe kryteria oceny postępowania administracyjnego do realiów kontrolowanej sprawy, Sad stwierdza, że wystąpił przesłanki uzasadniające stwierdzenie przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącego budowy chodnika na działce nr [...].

Na taką ocenę wskazuje w pierwszej kolejności zwłoka we wszczęciu postępowania administracyjnego. Pismo M.S. wskazujące na naruszenie przysługującego jemu prawa własności w rezultacie prowadzonych przez inwestora robót budowlanych wpłynęło do siedziby Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2012 roku. Oględziny zmierzające do ustalenia stanu faktycznego organ przeprowadził w dniu [...] października 2012 roku. Postępowanie administracyjne zostało jednak wszczęte dopiero w dniu [...] stycznia 2012 roku. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów usprawiedliwiającą 100-dniową bezczynność organu. Kolejną czynność organ podjął dopiero w dniu [...] lipca 2013 roku wydając postanowienie wstrzymujące roboty budowlane oraz nakładające na inwestora określone obowiązki. Trudno przewidzieć jak długo trwałaby ta kolejna bezczynności organu, trwająca ponad pół roku, jeśli zważyć, że powołane postanowienie zostało wydane w wyniku postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 roku, jako rezultat zażalenia M.S. na niezałatwienie sprawy w terminie. Powiatowy Inspektor nie dopełnił zresztą obowiązku nałożonego przez organ wyższej instancji albowiem nie załatwił sprawy w zakreślonym 30 dniowym terminie. Decyzja załatwiająca sprawę została wydana, bez wskazania przyczyn usprawiedliwiających zwłokę, dopiero [...] sierpnia 2012 roku. Wypada zatem stwierdzić, że od daty wpływu pisma M.S. do dnia załatwienia sprawy upłynął okres niemal jednego roku.

Zdaniem Sądu należy uznać, że wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność albo przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego powoduje, iż zobowiązanie organu do wydania aktu w określonym terminie staje się bezprzedmiotowe i postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Nie zwalnia to jednak Sądu od orzeczenia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2013 roku, w spr. I OSK 481/13, z dnia 13 listopada 2012 roku, w spr I OSK 2626/12, z dnia 17 października 2012 roku, w spr. I OSK 2443/12, z dnia 26 lipca 2012 roku w spr. II OSK 1360/12). Jak stwierdzono w tych orzeczeniach "użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 p.p.s.a. zwrotu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie, z analizy tego przepisu wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu". W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odmienna wykładnia art. 149 p.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417(1) § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji, a także wypaczałaby sens wprowadzonych zmian w przepisach Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 417 (1) § 3 k.c. określa odpowiedzialność władzy publicznej za szkody, których źródłem są zaniechania dotyczące wydania aktów indywidualnych o charakterze władczym, czyli za szkody spowodowane takim działaniem, jeżeli jest to niezgodne z prawem i zostało stwierdzone we właściwym postępowaniu sądowym albo administracyjnym. Ustawodawca uregulował właściwe tryby dla stwierdzenia niezgodności z prawem zachowań organów władzy publicznej polegające na naruszeniu obowiązku wydania orzeczenia lub decyzji. Tym samym brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego.

Dlatego też rzeczą Sądu było dokonanie oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnych nastąpiła przewlekłość postępowania i ustalenie czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.2012 roku, w spr. I OSK 675/12). Jako rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 roku, w spr. V SA/Wr 386/12).

Dokonując oceny kontrolowanego postępowania administracyjnego Sad ustalił że powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego załatwił sprawę dopiero po upływie 7 miesięcy od jego wszczęcia, przy czym wszczęcie postępowania nastąpiło z trzymiesięczną zwłoką od dokonania czynności wystarczającej dla stwierdzenia potrzeby takiego wszczęcia. Sąd zwrócił uwagę na fakt, postępowanie administracyjne było bardzo uproszczone i ograniczyło się do oględzin, wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych z jednoczesnym nałożeniem na inwestora przedłożenia określonych dokumentów. Wydanie takiego postanowienia nastąpiło w rezultacie orzeczenia organu wyższej instancji nakazującego zakończenie sprawy; możliwe są spekulacje co do trwania bezczynności gdyby skarżący zaniechał złożenia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a.. W ocenie Sądu w ten sposób organ naruszył rażąco przepisy art. 35, art. 36 k.p.a..

Odnośnie żądania o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, należy wskazać, że zakres przedmiotowy orzekania przez sądy administracyjne zakreśla powołany wyżej przepis art 3 p.p.s.a.. Tak sformułowane żądanie wykracza poza granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i z tej racji nie może być rozpatrzone.

Kierując się wynikami powyższych rozważań Sąd uznał skargę za zasadną, uwzględniając fakt, że w dacie jej złożenia dnia 17 lipca 2013 roku nie nastąpiło jeszcze załatwienie sprawy. Skoro przed wydaniem wyroku w sprawie sądowoadministacyjnej Powiatowy inspektor Nadzoru budowlanego załatwił sprawę decyzją z dnia 22 sierpnia 2013 roku, z tej racji Sąd z powołaniem się na przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w sprawie żądania nałożenia na organ obowiązku wydania decyzji, jako bezprzedmiotową gdyż żądanie zostało spełnione. Sąd z powołaniem się na przepis art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a, stwierdzając zasadność skargi na przewlekłość postępowania stwierdził, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach Sad orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a..