Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 139/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
wymierzono grzywnę
w pozostałym zakresie postępowanie umorzono
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L.G. na bezczynność [....] S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność w załatwieniu wniosku skarżącej L.G. z dnia 13 czerwca 2013 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierza [....] S.A. w K. grzywnę w wysokości 200 zł (dwieście złotych); III. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe; IV. zasądza od [....] S.A. w K. na rzecz skarżącej L.G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 13 czerwca 2013 r. L.G. wezwała [....] S.A. z siedzibą w K. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu na rzecz przedsiębiorstwa, dotyczącej posadowionych urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [....] Ł. Wystąpiła również o wypłatę stosownego wynagrodzenia z tytułu bezpodstawnego, bezumownego korzystania z ww. nieruchomości za okres od dnia 20 marca 2003 r. do dnia 20 marca 2013 r.

Jednocześnie zwróciła się o udostępnienie wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a tired pierwszy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198) pod rygorem podjęcia kosztów prawnych określonych w art. 21 i art. 23 w/w ustawy.

W odpowiedzi z dnia 17 lipca 2013 r. [....] S.A. Oddział w K. podał, że urządzenia posadowione na działce w miejscowości Ł. stanowią fragment linii napowietrznej średniego napięcia wybudowanej w roku 1968 na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów. Ich użytkowanie przez tak długi okres oznacza, że w tym zakresie [....] S.A. nabył na podstawie art. 172 w zw. z art. 292 kc służebność gruntową odpowiadającą treści służebności przesyłu. W związku z powyższym wszelkie roszczenia związane z ponoszeniem przez spółkę jakichkolwiek kosztów związanych z wynagrodzeniem za korzystanie z nieruchomości są bezpodstawne.

Pismem z dnia 24 sierpnia 2013 r. L.G. ponownie wezwała [....] S.A. do udostępnienia informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu i eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej na przedmiotowej działce, w szczególności do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, przebudowy, remontu eksploatacji tych urządzeń oraz innych dokumentów techniczno-prawnych (protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów, decyzji wydanych przez ówczesne organy administracji publicznej np. Urzędy Wojewódzkie, Burmistrzów Miast, Wojewódzkich Zarządów Rozbudowy Miast i Osiedli itp. ustalające miejsce i warunki realizacji budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych, decyzji zatwierdzających plan inwestycyjny w zakresie budowy i lokalizacji urządzeń przesyłowych wraz z planem realizacyjnym obejmującym część opisową i graficzną wybudowanych urządzeń przesyłowych, planów z mapkami). Jednocześnie wnioskująca zobowiązała się pokryć koszt wykonania o przesłania przedmiotowych kserokopii.

W piśmie z dnia 10 października 2013 r. [....] S.A. podał, że treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest zbyt ogólna, co uniemożliwia spółce zajęcie stanowiska w przedmiocie ewentualnego udostępnienia informacji publicznej. Do chwili dokładnego wskazania przedmiotowych dokumentów (ze wskazaniem nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania, ewentualnie wskazania poprzedników prawnych wnioskodawców, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych oraz ówczesnego oznaczenia tejże nieruchomości) nie jest możliwym stwierdzenie czy spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, których dotyczy wniosek. Nie jest również możliwe zajęcie stanowiska w przedmiocie udostępnienia lub nieudostępnienia informacji publicznej.

L.G. w dniu 17 kwietnia 2014 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność [....] S.A. z siedzibą w K. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 13 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym wniosła o stwierdzenie bezczynności spółki oraz zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie.

Skarżąca podała, że do chwili sporządzenia skargi nie otrzymała wnioskowanych dokumentów ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji publicznej.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2014 r. [....] S.A. z siedzibą w K. przesłała wnioskodawczyni odszukane w zasobach Spółki dokumenty stanowiące informacje publiczną: kserokopie decyzji z dnia 17 lipca 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nr [....] i map dotyczących inwestycji. Wskazała również spółka, że nie posiada innych dokumentów urzędowych związanych z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej na działce [....] w m. Ł.

W odpowiedzi na skargę [....] S.A. wniosła o umorzenie postępowania z racji wyeliminowania stanu bezczynności poprzez udostępnienie informacji publicznej. Podała, że w piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. została skarżącej udostępniona informacja publiczna w postaci decyzji z dnia 17 lipca 1967 r. o lokalizacji szczegółowej nr [....] oraz map dotyczących inwestycji.

Podniosła, że nie można przyjąć, iż wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów publiczno-prawnych dotyczących budowy urządzeń elektroenergetycznych stanowią informację publiczną. O tym czy dany dokument stanowi informację publiczną decyduje bowiem jego treść, a nie forma czy nazwa (por. I OSK 2215/11, I OSK 1797/10, II SAB Wa 466/12). Również przesądzenie w orzecznictwie, że przedsiębiorstwo energetyczne jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych nie świadczy o publicznym statusie spółki, a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług.

Wedle spółki, o ile dokumenty wydawane przez władze publiczne, a dotyczące działalności spółki, tj. różnego rodzaju akty administracyjne można uznać za informację publiczną, o tyle wewnętrzne dokumenty techniczne dotyczące budowy i eksploatacji majątku prywatnego spółki i jej inwestorów nie są dokumentami dotyczącymi majątku publicznego zdefiniowanego w art. 6 lit. d jako majątek Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych i tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Swoje stanowisko spółka poparła załączonym do skargi "Raportem z wyników analizy paszportu nieruchomości" sporządzonym dla [....] z siedzibą w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Bez wątpienia dokumenty opisane we wniosku skarżącej, a mające stanowić podstawę realizacji urządzeń służących działalności w zakresie dystrybucji energii elektrycznej stanowią informacje publiczna w rozumieniu ustawy.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżącej zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. [....] S.A. Oddział w K. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie – o ile oczywiście znajduje się w posiadaniu tej informacji.

W rozpatrywanej sprawie żądana informacja została udzielona, ale już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skoro wniosek strony skarżącej został ostatecznie załatwiony w sposób wskazany w ustawie, to postępowanie sądowe w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Aktualna jednak pozostaje ocena, czy przed wniesieniem skargi organ pozostawał w bezczynności i czy stwierdzona bezczynność organu miała charakter rażący. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 2 w/w ustawy sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. To, że wniosek strony nie został załatwiony w terminie, jest oczywiste. W dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, a bezczynność ta, zdaniem Sądu, miała charakter rażący. Stwierdzenie to stanowi wynik oceny nawiązującej do okoliczności sprawy, uwzględniającej specyfikę postępowania w sprawach o udostepnienie informacji publicznej, oraz to, że prezentowane przez [....] poglądy dotyczące informacji publicznej były poddane negatywnej ocenie sądów administracyjnych w bardzo wielu już sprawcach. Uwzględnić też należało i to, że odpowiedzi na kolejne pisma skarżącej udzielane były w terminach daleko odbiegających od określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a żądanie "sprecyzowania wniosku" było oczywiście nieuzasadnione, skoro położenie i dane ewidencyjne nieruchomości były znane.

W opisanej sytuacji należało przyjąć, że stwierdzona bezczynność [....] S.A. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w puntach I i II wyroku, uznając wysokość wymierzanej grzywny za dostateczną na obecnym etapie.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy .