Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4206/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 2b
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 418/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję S. w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania motocykla zabytkowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 sierpnia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 418/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję S. w Ł. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zarejestrowania motocykla zabytkowego, uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. Ł. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Wyrok ten wydano w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji.

Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją S. w Ł. (dalej "S.") utrzymano w mocy decyzję P. Ł. wydaną na podstawie art. 72 ust. 1, art. 73 ust. 1, art. 74 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1260- dalej "P.r.d".), w zw. z § 2 ust. 1 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.). W decyzji tej, po przesłuchaniu świadka na okoliczność statusu własnościowego pojazdu oraz wskazania źródła pochodzenia pojazdu, organ I instancji odmówił A. S. (dalej "skarżąca") czasowego zarejestrowania motocykla zabytkowego marki [...], nr ramy [...], ze względu na brak dołączenia do wniosku o czasową rejestrację dowodu rejestracyjnego pojazdu wskazującego ostatniego właściciela pojazdu oraz mogącego potwierdzić fakt rejestracji pojazdu na terytorium kraju. Zeznający świadek wyjaśnił, że nabył ramę, silnik, zawieszenie przód - tył, kierownicę i bak motocykla na M. w Ł. od nieznanej osoby. Na okoliczność kupna pojazdu nie został sporządzony żaden dokument.

S., odwołując się do § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów (...) z 11 grudnia 2017 r.(Dz. U. z 2017 r. poz. 2355 dalej "rozporządzenie") wskazało, że w celu rejestracji pojazdu właściciel pojazdu składa do organu rejestrującego wniosek, do którego dołącza dowód własności pojazdu, kartę pojazdu - jeżeli była wydana, dowód rejestracyjny - jeżeli pojazd był zarejestrowany, tablice rejestracyjne - jeżeli pojazd był zarejestrowany bądź stosowne oświadczenie w przypadku pojazdu sprowadzonego z zagranicy bez tablic rejestracyjnych lub konieczności zwrotu tych tablic organowi rejestrującemu państwa, z którego pojazd został sprowadzony. W przypadku pierwszej rejestracji pojazdu zabytkowego, zgodnie z § 2 ust. 7 rozporządzenia, do wniosku o rejestrację właściciel pojazdu dołącza uwierzytelnioną kopię decyzji w sprawie wpisania pojazdu do rejestru zabytków lub dokument potwierdzający ujęcie pojazdu w wojewódzkiej ewidencji zabytków albo potwierdzający wpisanie pojazdu do inwentarza muzealiów, zgodnie z odrębnymi przepisami, zaświadczenie o przeprowadzonym badaniu co do zgodności z warunkami technicznymi pojazdu zabytkowego oraz protokół oceny stanu technicznego pojazdu zabytkowego, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 81 ust. 16 P.r.d. Organ rejestrujący przyjmuje wniosek o rejestrację pojazdu z dołączonymi dokumentami, sprawdzając zgodność zawartych w nich danych dotyczących właściciela pojazdu oraz cech identyfikacyjnych pojazdu.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy S. podniosło, że skarżąca dołączyła do wniosku o czasową rejestrację motocykla umowę kupna - sprzedaży ww. pojazdu zawartą w dniu [...] września 2013 r., oświadczenie skarżącej o nieposiadaniu dowodu rejestracyjnego i tablicy rejestracyjnej ww. motocykla, opinię techniczno - historyczną pojazdu z [...] lipca 2017 r., zaświadczenie wydane w dniu [...] grudnia 2017 r. przez W. w Ł. potwierdzające, że karta ewidencyjna ruchomego zabytku techniki-motocykla marki [...] o nr ramy [...] została włączona do W. U. w Ł.

Z uwagi na brak dowodu rejestracyjnego i treść zeznań byłego właściciela pojazdu, z których wynikało, że nie został sporządzony żaden dokument potwierdzający przez niego nabycie motocykla, S. uznało za sporny stan w sferze stosunków własnościowych. Były właściciel motocykla nie legitymował się żadnym dowodem potwierdzającym nabycie własności motocykla złożonego z zakupionych części, w związku z czym nie można ustalić źródła pochodzenia pojazdu. Stwierdzono, że organy administracji dokonują rejestracji na podstawie dokumentów potwierdzających niesporne stany w sferze stosunków własnościowych.

Odnosząc się do zarzutu powołania złej podstawy prawnej S. uznało, że nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie wskazanie jako podstawy prawnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 lipca 2002 r. w sprawie rejestracji i oznaczenia pojazdów, mimo że w dniu zarejestrowania sprawy jak i wydania decyzji obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2355). W rozpoznawanej sprawie podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były bowiem przepisy P.r.d.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, obok zarzutów proceduralnych, zakwestionowała stanowisko organu wskazując, że zgodnie z wymaganiami § 2 pkt 1 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia dołączyła do wniosku dowód własności motocykla w postaci umowy jego kupna, a regulacja art. 72 ust. 1 pkt 1 P.r.d. nie wymaga od niej wykazania "ciągu własności". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał skargę za zasadną i orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 - dalej "P.p.s.a.").

Sąd przedstawił pełne brzmienie art. 72 ust. 1 P.r.d., który określa jakie dokumenty wymagane są do rejestracji pojazdu, a w tym, w punkcie pierwszym tego przepisu wymienia dowód własności pojazdu lub dokument potwierdzający powierzenie pojazdu.

Powołując się na brzmienie § 6 ust. 1 rozporządzenia Sąd wskazał, że dowodem własności pojazdu lub pojedynczych jego podzespołów jest w szczególności umowa sprzedaży, umowa zamiany, umowa darowizny, umowa o dożywocie, faktura potwierdzająca nabycie pojazdu lub prawomocne orzeczenie sądu rozstrzygające o prawie własności.

Sąd zwrócił także uwagę na treść art. 72 ust. 2b P.r.d, zgodnie z którym w przypadku pojazdu zabytkowego, zamiast dowodu rejestracyjnego, dopuszcza się przedstawienie złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oświadczenia właściciela pojazdu, że nie posiada dowodu rejestracyjnego.

Przechodząc do oceny ustaleń stanu faktycznego wskazał, że skarżąca dołączyła do wniosku o czasową rejestrację zabytkowego motocykla marki [...] wymagane przez wskazane wyżej przepisy dokumenty, w tym dowód własności w postaci umowy sprzedaży oraz informację z dnia [...] grudnia 2017 r., że karta ewidencyjna ruchomego zabytku techniki – motocykla marki [...], model: [...], typ [...], rok produkcji [...] wyprodukowanego przez W. w [...] została włączona do W. U. w Ł. Prawidłowość tych dokumentów nie została zakwestionowana przez organ.

Sąd zauważył, że organ nie wykazał, by zbywca przedmiotowego motocykla, a właściwie poszczególnych części pojazdu, nie był ich właścicielem. Organ wskazał tylko, że zbywca pojazdu nie legitymował się żadnym dokumentem potwierdzającym nabycie części pojazdu. Natomiast skarżąca wykazała, że zabytkowy motocykl, na dzień wydania jej zaświadczenia przez K. w Ł., nie figuruje w policyjnych bazach danych jako utracony w rejestrze pojazdów kradzionych.

Zdaniem Sądu, mimo że zabytkowy motocykl został zakupiony w częściach, a zbywca wskazał tylko miejsce jego zakupu i nie przedstawił dowodu zakupu, to pojazd ten posiada numer identyfikacyjny tj. numer ramy, numer silnika na bloku i numer silnika na tabliczce znamionowej, co umożliwia organowi dokonanie własnych ustaleń co do właścicieli tego motocykla w szczególności, że chodzi o rejestrację pojazdu zabytkowego.

Ponownie odwołując się do treści art. 72 ust. 2b ustawy P.r.d. Sąd wskazał, że zarówno skarżąca jak i zbywca części motocykla złożyli wymagane przez ustawodawcę oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, w których wskazali, iż nie posiadają dowodu rejestracyjnego. Organ rejestrujący nie wykazał natomiast ich nieprawdziwości.

W ocenie Sądu, sam fakt, że w okolicznościach konkretnej sprawy organ nie jest w stanie ustalić wszystkich właścicieli danego pojazdu zabytkowego nie może skutkować odmową jego zarejestrowania. Ustawodawca przewidział bowiem dla pojazdu zabytkowego wyjątek od zasady dotyczącej obowiązku przedłożenia dowodu rejestracyjnego, jeżeli pojazd był zarejestrowany, gdyż w tym przypadku zamiast dowodu rejestracyjnego możliwe jest przedstawienie oświadczenia właściciela pojazdu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania o braku dowodu rejestracyjnego.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 72 ust. 1 pkt 1, art. 72 ust. 2b P.r.d. oraz § 2 pkt 1 w związku z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, a także z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd I instancji zalecił organowi uwzględnić zawarte w uzasadnieniu wyroku uwagi w zakresie ustalenia prawa własności pojazdu, a następnie dokonać ponownej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 72 P.r.d. oraz rozporządzenia.

W skardze kasacyjnej, sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika ustanowionego przez S., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano następujące przepisy:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 roku poz. 2188 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

2. art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm. – dotychczas "P.r.d.") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty złożone wraz z wnioskiem są wystarczające do dokonania tymczasowej rejestracji pojazdu;

3. art. 72 ust. 2b P.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty złożone wraz z wnioskiem są wystarczające do dokonania tymczasowej rejestracji pojazdu;

4. art. 72 ust. 1 pkt 1 P.r.d. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że na wnioskodawcy nie ciąży obowiązek przedłożenia dowodu własności pojazdu, a to organy administracji zobowiązane są "dokonać własnych ustaleń co do właścicieli przedmiotowego motocykla";

5. § 2 pkt 1 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 roku - w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2355 dotychczas "rozporządzenie") poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dokumenty złożone wraz z wnioskiem są wystarczające do dokonania tymczasowej rejestracji pojazdu,

W ramach zarzutów procesowych wskazano jako naruszone:

1. art. 145 pkt 1 lit a P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach podjętych decyzji, a tym samym nie zachodzi konieczność jego uzupełnienia;

3. art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez schematyzm uzasadnienia oraz brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania;

4. art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie czynności kontrolnych polegające na uwzględnieniu skargi i w konsekwencji uchyleniu zaskarżonej decyzji, skutkujące ponadto naruszeniem zasady zaufania, poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej.

Uzasadniając kolejno przedstawione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty organ, odwołując się do stanowiska orzecznictwa stwierdził, że norma zawarta w art. 1 ustawy ustrojowej może stanowić podstawę do formułowania zarzutu skargi kasacyjnej, bowiem będąc przepisem ustrojowym jest bliższa przepisom prawa materialnego niż procesowego. Przepis ten zostać miał naruszony przez Sąd I instancji przez błędne przyjęcie, że organ naruszył normy prawa materialnego wskutek błędnej wykładni prawa materialnego, przez zastosowanie jedynie części norm, które powinny mieć zastosowanie, a tym samym dokonanie oceny dowolnej, z przekroczeniem swojej właściwości określonej normą zawartą w art. 1 ww. ustawy.

Przechodząc do zarzutów błędnej wykładni prawa S. wskazało, że z treści art. 72 ust. 1 pkt 1 P.r.d. i rozporządzenia Sąd wywiódł brak obowiązku wykazania przez osobę rejestrującą pojazd tytułu własności, szczególnie w wypadku, gdy prawo to nie zostało w przeszłości prawidłowo przeniesione pomiędzy kolejnymi poprzednikami, od których prawo to jest obecnie wywodzone. Sąd pierwszej instancji pominął więc konieczność zachowania ciągłości w prawidłowym, zgodnym z prawem, przenoszeniu prawa własności pomiędzy kolejnymi nabywcami pojazdu, aby osoba aktualnie rejestrująca pojazd mogła skutecznie wykazać się następstwem w przysługiwaniu prawa własności do tego pojazdu.

Interpretując treść art. 72 ust. 1 P.r.d. S. stwierdziło, że przepis ten formułuje wymagania formalne rejestracji i musi być rozumiany restrykcyjnie, co oznacza, że niespełnienie wymogu wskazanego w pkt 1 tego przepisu, tj. brak dowodu własności pojazdu lub dokumentu potwierdzającego powierzenie pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 P.r.d., stanowi bezwzględną przeszkodę do zarejestrowania samochodu i skutkuje odmową rejestracji.

Odwołując się do stanowiska orzecznictwa S. wskazało, że organ dokonujący rejestracji pojazdu nie może czynić własnych ustaleń na okoliczności objęte wymaganymi dokumentami, w tym, do ustalenia prawa własności. Nie jest rzeczą organów rozpoznających wniosek o rejestrację prowadzenie ustaleń w zakresie istnienia określonego prawa lub stosunku prawnego. Postępowanie w tym przedmiocie zastrzeżone zostało przez art. 189 Kodeksu postępowania cywilnego do właściwości sądów powszechnych. W przypadku pochodnego nabycia prawa własności z tzw. drugiej ręki, nabywca uzyskuje prawo własności w takich granicach, w jakich przysługiwało ono zbywcy, a nadto nie może uzyskać więcej praw, aniżeli miał poprzednik, w szczególności nie może nabyć własności od osoby, której ta własność nie przysługiwała.

Cytując fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził, że jeśli pojazd posiada numer identyfikacyjny na tabliczce znamionowej, to w sytuacji, gdy chodzi o pojazd zabytkowy, organ mógł dokonać własnych ustaleń – S. stwierdziło, że pogląd taki stanowi odejście od dotychczasowej linii orzeczniczej w zakresie wykładni art. 72 ust. 1 pkt 1 P.r.d. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia i jest błędny.

Także jako błędne, uznało S. powoływanie się Sądu I instancji na oświadczenia nabywcy i zbywcy motocykla, które w świetle art. 72 ust. 2b P.r.d. składane są w przypadku braku dowodu rejestracyjnego. Dowód rejestracyjny nie stanowi bowiem dowodu własności, a jest dokumentem potwierdzającym dopuszczenie pojazdu do ruchu. Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, oświadczenia złożone przez skarżącą oraz zbywcę części motocykla, co do braku posiadania dowodu rejestracyjnego nie ma znaczenia dla rzeczywistej podstawy odmowy dokonania rejestracji pojazdu, tj. braku wykazania ciągłości w prawidłowym, zgodnym z prawem, przenoszeniu prawa własności pomiędzy kolejnymi nabywcami pojazdu, aby osoba aktualnie rejestrująca pojazd mogła skutecznie wykazać się następstwem w przysługiwaniu prawa własności do tego pojazdu.

Uzasadniając natomiast uchybienia procesowe zarzucone Sądowi I instancji przywołano brzmienie i interpretację dokonywaną w orzecznictwie i piśmiennictwie przepisu art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 z późniejszymi zmianami) wskazując, że regulacja ta nie pozostawia wątpliwości co do tego, że dotyczy wyłącznie przypadków, w których, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja innej treści. Tymczasem Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bez wskazania w jaki sposób to mogło nastąpić. Sąd I instancji nie wykazał zatem, że miało miejsce takie naruszenie, które uzasadniało zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarżące kasacyjnie S. stwierdziło, że przepisy wskazane przez Sąd nie zostały naruszone, gdyż materiał dowodowy jest pełny, a istota sporu sprowadza się do oceny, czy zgromadzone dowody są wystarczające do prawidłowej rejestracji pojazdu. Natomiast kwestia ewentualnego ustalania ciągłości w prawidłowym, zgodnym z prawem, przenoszeniu prawa własności pomiędzy kolejnymi nabywcami pojazdu, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia, bowiem pozostaje w kognicji sądów powszechnych. Ponadto w uzasadnieniach wydanych decyzji logicznie i racjonalnie wywiedziono podjęte rozstrzygnięcie, a fakt, że pogląd w nich wyrażony nie przystaje do stanowiska strony skarżącej nie oznacza, że ma miejsce naruszenie art. 7, art. 77 § 1 czy też art. 80 K.p.a.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. organ stwierdził, że Sąd I instancji schematycznie uzasadnił swe rozstrzygnięcie, nie dokonał pełnej oceny rozstrzygnięcia podjętego przez organ administracji i skupił swe rozważania jedynie na powołaniu przepisów prawa materialnego, bez dogłębnej analizy i wykładni zastosowanych i powołanych norm prawnych. Nie przedstawił także jakichkolwiek zaleceń co do dalszego postępowania w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, co wiąże się z istotnym naruszeniem art. 141 § 4 w zw. z art. 153 P.p.s.a.

W opinii S., Sąd I instancji powinien szczegółowo przedstawić jakie w jego ocenie działania są prawnie dopuszczalne w toku kontroli wykonywanej przez organ administracji oraz jakie działania powinny zostać podjęte celem właściwego przeprowadzenia postępowania, gdyż miał świadomość, że wydany wyrok stoi w sprzeczności z dotychczasową, ugruntowaną, linią orzeczniczą. "Decydując się na swoistą rewolucję w orzecznictwie (poprzez przyjęcie, iż dowód rejestracyjny jest źródłem prawa własności pojazdu) Sąd nie mógł ograniczyć się jedynie do jej wszczęcia, pozostawiając następnie wykonawców bez jakichkolwiek wytycznych". Zdaniem S. stanowiło to poważne naruszenie gwarancji procesowych strony wynikających z art. 153 P.p,s.a.

Zauważono ponadto, że Sąd, z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a., nie rozważył słusznego interesu obywateli i strony - nie odniósł się w szczególności do argumentów organów administracji związanych z ryzykiem powstania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej oraz negatywnymi skutkami w zakresie prawa cywilnego w sytuacji uznania, że oświadczenia skarżącej oraz zbywcy pojazdu co do braku posiadania dowodu rejestracyjnego są wystarczające do ustalenia zgodnego z rzeczywistością prawa własności przedmiotowego motocykla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej co oznacza, że rozpoznaje sprawę w granicach nią wyznaczonych, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze czyli powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny mógł dokonać kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obszarze wyznaczonym skargą kasacyjną.

Skarżące kasacyjnie S. skorzystało z obu podstaw kasacyjnych stawiając w ich ramach zarzuty procesowe i materialnoprawne.

Rozpoznając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny zbadał zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia.

Użyte w skardze kasacyjnej określenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku jako "schematyczne" jest w istocie określeniem ocennym i wymagałoby od autora tej skargi precyzyjniejszego wskazania, na czym ów schematyzm polega. Także ogólnikowe sformułowanie "bez dogłębnej analizy i wykładni zastosowanych i powołanych norm prawnych" nie może świadczyć o nienależytym wypełnieniu obowiązku wynikającym z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. Nie można także zgodzić się, by w ramach obowiązków wynikających z art. 141 § 4 P.p.s.a. sąd administracyjny miał rozważać słuszny interes obywateli i stron, jak twierdzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. zdanie pierwsze - uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. może być skutecznie postawiony wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, a także, gdy sąd odwoławczy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Natomiast nawet mankamenty uzasadnienia wyroku polegające na niedostatecznym rozwinięciu poszczególnych jego elementów w sytuacji, gdy pomimo tego zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. o jakim mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. czyli mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011r. sygn. akt I GSK 952/10 czy wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017r. sygn. akt I OSK 2693/15,CBOSA).

Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. akt I FSK 1789/17, publ. CBOSA).

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przedstawiono w nim w wystarczająco jasny sposób stan faktyczny sprawy, zarzuty skargi, przywołano pełne brzmienie przepisów stanowiących podstawę prawną kontrolowanej decyzji, a także przedstawiono stanowisko sądu wobec ustaleń prawnych i faktycznych dokonanych przez organ.

Potraktowanie przez skarżące kasacyjnie S. przedstawionego stanowiska, jako odbiegającego od ustalonego orzecznictwa, powinno znaleźć odzwierciedlenie w zarzutach opartych na innej podstawie prawnej niż zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. pierwsze P.p.s.a.

Natomiast realizacja obowiązku, o którym mowa w art. 141 § 4 zdanie drugie P.p.s.a. ma ścisły związek z zadaniem jakie zostało przypisane sądom administracyjnym wobec organów administracji publicznej, a to z kontrolą legalności ich działania. W jej ramach wojewódzkie sądy administracyjne dokonują przez pryzmat przepisów ustaw procesowych kontroli sposobu ustalenia w konkretnej sprawie okoliczności faktycznych i zasadności prawnej kwalifikacji tych faktów, w tym również w zakresie wykładni prawa przeprowadzonej przez organ (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010).

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej dokonanej w wyniku kontroli. Sąd administracyjny powinien sformułować takie zalecenia w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, aby w ponownym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których uchylony został zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem.

Wymóg ten zazwyczaj zachowany jest poprzez przedstawienie organowi zakresu czynności jakie powinny zostać podjęte w toku ponownego postępowania. Jeśli jednak uzasadnienie wyroku nie zawiera konkretnych wskazań lecz wynikają one w sposób oczywisty z przedstawionych w uzasadnieniu wyroku rozważań, obowiązek, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a. uznaje się także za wypełniony (por. wyrok NSA z 1 lutego 2005 r., OSK 1695/04, publ. CBOSA).

Sąd I instancji wskazał organowi, by rozpatrując ponownie sprawę uwzględnił jego uwagi w zakresie ustalenia prawa własności pojazdu i dokonał ponownej analizy materiału dowodowego w aspekcie przesłanek przewidzianych w art. 72 P.r.d. i w przepisach wykonawczych rozporządzenia.

W ramach uwag, które Sąd nakazał uwzględnić organowi wskazano, że w przypadku rejestracji pojazdu zabytkowego organ mógł sam potwierdzić ciągłość własności, gdyż skarżąca dołączyła do wniosku dowód własności, informację o karcie ewidencyjnej ruchomego zabytku techniki, dokument wykazujący, że pojazd nie figuruje w rejestrze pojazdów kradzionych, numery identyfikacyjne na tabliczkach znamionowy silnika i ramy, a nadto zostało złożone oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności prawnej o braku dowodu rejestracyjnego motocykla.

Wskazania co do ponownego postępowania są zatem jednoznaczne. Brak ich akceptacji przez organ nie oznacza, że Sąd I instancji zaniechał wypełnienia obowiązku, o którym mowa w art. 141 § 4 zd. drugie P.p.s.a.

Przechodząc do oceny kolejnego z zarzutów procesowych, a to zarzutu naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a, które polegać miałoby na "wadliwym wykonaniu czynności kontrolnych polegających na nieuwzględnieniu skargi skutkujące naruszeniem zasady zaufania poprzez nieuzasadnione odstąpienie od ugruntowanej linii orzeczniczej" Naczelny Sąd Administracyjny uznaje również ten zarzut za niezasadny.

Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Jak wynika z utrwalonego już poglądu prezentowanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1648/16 i przywołane w nim wyroki NSA, publ. CBOSA), przepis art. 3 P.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, gdyż określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten ma zatem charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jego jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem. Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. miałoby miejsce w sytuacji, gdyby sąd rozpoznający skargę uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji nie uchylił się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji, a to, że zdaniem skarżącego kasacyjnie organu dokonana on była wadliwie nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a.

W kolejnym z zarzutów procesowych organ skarżący kasacyjnie wskazał jako naruszony art. 145 pkt 1 lit a P.p.s.a., a więc przepis uznany w piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie za wynikowy, który nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjne. Wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie (por. NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2930/16, publ. CBOSA).

Zarzut procesowy tak sformułowany, nota bene błędnie określony co do jednostki redakcyjnej i całkowicie pominięty w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, usuwa się spod kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14,CBOSA). Należy bowiem mieć na uwadze, że korygowanie zarzutów skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej tę skargę.

W ostatnim z zarzutów procesowych powiązano już prawidłowo art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. z przepisami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.) kwestionując stanowisko Sądu I instancji, co do tego, by materiał dowody nie został należycie zebrany i nieprawidłowo oceniony.

Ze względu na przypisywaną Sądowi I instancji błędną wykładnię prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne przed oceną ostatniego z zarzutów procesowych, wcześniej rozważyć skuteczność podniesionych w skardze kasacyjnej uchybień prawa materialnego. Interpretacja przepisów wskazanych jako naruszone przez błędną ich wykładnię determinuje bowiem zakres ustaleń, które powinny być poczynione przez organy.

Zdaniem S., Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 2b P.r.d. oraz § 2 pkt 1 w zw. z § 6 ust.1 pkt 1 rozporządzenia przyjmując, że "dokumenty złożone wraz z wnioskiem są wystarczające do dokonania tymczasowej rejestracji pojazdu".

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tak jak dokonano tego w skardze kasacyjnej, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zarzut naruszenia prawa materialnego w kształcie, w jakim został przedstawionym w petitum skargi kasacyjnej, nie stanowi o błędnej wykładni wymienionych przepisów.

Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, rozwijając ten zarzut, przypisuje się Sądowi I instancji błędne potraktowanie oświadczenia o braku posiadania dowodu rejestracyjnego, jako tożsamego z dowodem wykazującym ciągłość prawa własności, a także przeniesienie na organ obowiązku wykazania ciągłości prawa własności rejestrowanego pojazdu. Jak z powyższego wynika, skarżący organ wydaje się nie dostrzegać, że zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa przede wszystkim, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przedstawił takiej interpretacji przepisu art. 72 ust. 1 pkt 1 i art. 72 ust. 2b P.r.d., jaką próbował przypisać Sądowi autor skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji odwołując się do treści art. 72 ust. 1 i ust. 2b oraz art. 2 pkt 39 P.r.d., nadto § 6 ust. 1 rozporządzenia (przytaczając przepisy te in extenso), przedstawił jakiego rodzaju dokumenty umożliwiają dokonanie rejestracji pojazdów, w tym pojazdów zabytkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega, by w ramach tej wypowiedzi Sądu I instancji, znalazła się wypowiedź świadcząca o mylnym zrozumieniu któregoś z przytaczanych przepisów. W świetle prawidłowo przekazanego ich brzmienia Sąd ocenił stan faktyczny sprawy zauważając, że osoba rejestrująca zabytkowy motocykl złożyła wymagane dokumenty i brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do ich wiarygodności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie takie jest zasadne, o czym świadczą zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Wnioskodawczyni przedstawiła umowę sprzedaży, a także pismo K. w Ł., które wyklucza pochodzenie zakupionych przez nią elementów zabytkowego pojazdu z nielegalnych źródeł. Nie wystąpiły zatem żadne przesłanki pozwalające na wątpliwości co do tego, czy umowa nabycia zabytkowego motocykla odniosła skutki prawne.

Skarżące kasacyjnie S., powołując w uzasadnieniu swej skargi szereg orzeczeń sądów administracyjnych pominęło, że orzeczenia te zapadały w sprawach rozstrzyganych w postępowaniu wznowieniowym wszczynanym wskutek ujawnienia się nowych okoliczności świadczących o braku tytułu prawnego do rejestrowanego pojazdu.

W sytuacji wątpliwości co do źródła pochodzenia pojazdu (co do autentyczności umowy sprzedaży czy dotychczasowego dowodu rejestracyjnego czy też w przypadku, gdy zbywca pojazdu byłby osobą nieznaną, a wręcz fikcyjną, brak jest oznaczeń identyfikacyjnych pojazdu albo budzą one zastrzeżenia) organ jest uprawniony do odmowy kolejnej rejestracji. W takim stanie faktycznym można twierdzić, że wnioskujący o rejestrację pojazdu, nie wykazując zachowania ciągłości w przeniesieniu prawa własności pomiędzy zbywcą, a jego poprzednikiem prawnym, sam nie może skutecznie domagać się uznania istnienia tego prawa po jego stronie. W tym wypadku słuszne jest odesłanie na drogę postępowania cywilnego.

Natomiast w okolicznościach kontrolowanej sprawy, odsyłanie wnioskodawczyni na drogę postępowania sądowego przed sądem cywilnym jest całkowicie nieuzasadnione i jak trafnie zauważył Sąd I instancji, brak jest podstaw do odmowy rejestracji pojazdu nawet jeśli wnioskodawczyni nie była w stanie ustalić wszystkich jego poprzednich właścicieli. Z akt sprawy nie wynika, by jej prawo własności było przez kogokolwiek kwestionowane, a wiarygodność twierdzeń zbywcy nie została podważona.

Analizując treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie zauważa również, by Sąd I instancji uznał za tożsame dokumenty w postaci dowodu rejestracyjnego i dowodu własności.

Przywołując art. 72 ust. 2b P.r.d. Sąd wskazał wyłącznie na mniej rygorystyczne podejście ustawodawcy do wymagań koniecznych przy rejestracji pojazdów zabytkowych, a to możliwość złożenia zamiast dowodu rejestracyjnego, oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, że nie posiada tego dowodu.

W sprawie zostało złożone oświadczenie zbywcy i okoliczność ta nie była sporna. Oświadczenie to, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, zastępowało wymagany dokument i tym samym eliminowało kolejną ewentualną wątpliwość co do nielegalnego pochodzenia pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza także, by z naruszeniem dotychczasowej linii orzeczniczej Sąd I instancji przeniósł na organ obowiązek wykazania prawa własności rejestrowanego pojazdu.

Nie budzi bowiem wątpliwości w świetle art. 73 P.r.d., że rejestracja pojazdu dokonywana jest na wniosek osoby, która posiada uprawnienia właścicielskie. Zatem to wnioskodawca musi wykazać, że jest legitymowany do tego, by jego wniosek załatwiony został skutecznie. Uczynić to może przedstawiając organowi dokumenty enumeratywnie przedstawione w art. 71 ust. 1 P.r.d. Organ dokonujący rejestracji pojazdu nie ma obowiązku zastępować wnioskodawcy i poszukiwać za niego wymaganych do rejestracji dokumentów. W szczególności, jako organ administracji, nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń należących do kompetencji sądów cywilnych.

Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem organu, że to na osobie domagającej się rejestracji pojazdu spoczywa ciężar udokumentowania prawa własności do pojazdu stanowiącego przedmiot rejestracji. Trzeba jednak zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada ogólna, wywodzona z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nakazująca organowi podejmować z urzędu lub na wniosek strony –wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia. Nie obowiązuje tu reguła ciężaru dowodu wywodzona z art. 6 k.c. (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 752/14).

Jeżeli zatem organ, wbrew dokumentowi wskazującemu na uprawnienia właścicielskie wnioskodawcy, a także wbrew innym okolicznościom uwiarygadniającym to uprawnienie, wymaga jeszcze dalszych dowodów, to jak słusznie wskazał Sąd I instancji, powinien podjąć stosowne działania w celu ich ustalenia. Sprawdzenie numerów ramy, silnika na bloku i silnika na tabliczce znamionowej nie należy do tych działań, które wymienione są w treści art. 72 ust. 1 czy też ust. 2b P.r.d., a które niewątpliwie obciążają wnioskodawcę w ramach obowiązku wykazania prawa własności rejestrowanego pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza tym samym, że Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w wykładni prawa materialnego, co też przełożyło się na ocenę ostatniego z zarzutów proceduralnych, który w tym stanie rzeczy nie zasługuje na uwzględnienie.

Przechodząc do kolejnego i ostatniego również, zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to zarzutu naruszenia art. 1 ustawy ustrojowej sformułowanego jako niewłaściwe zastosowanie tego przepisu "poprzez dokonanie dowolnej oceny", Naczelny Sąd Administracyjny uznaje także i ten zarzut za chybiony.

Po pierwsze przepis ten zbudowany jest z dwóch paragrafów, a każdy z nich stanowi odrębną jednostkę redakcyjną.

Art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. ma charakter ustrojowy określając podstawową funkcję sądów administracyjnych.

Naruszenie art. 1 § 1 przepisu może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach. Taka sytuacja jednak nie wystąpiła w niniejszej sprawie.

Nie doszło także do naruszenia art. 1 § 2 P.u.s.a. Naruszenie takie miałoby miejsce wówczas, gdyby sąd rozpoznający skargę wykonał kontrolę decyzji przy zastosowaniu innych kryteriów niż zgodność z prawem.

Wykazując naruszenie tego przepisu skarżący kasacyjnie nie wywodził, że Sąd I instancji niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Natomiast to, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2015r. sygn. akt II GSK 2991/14,CBOSA).

Skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. jak w sentencji.