Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1780/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1356
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś -Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz utrzymanie nimi w mocy decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 2271 (dwa tysiące dwieście siedemdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nr [...] oraz nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), a także art. 18 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołań spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") od decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] (wydanej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , przy ul. C. ), Nr [...] (wydanej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , przy ul. C.) oraz Nr [...] (wydanej w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , przy ul. C. ) - utrzymało w mocy wskazane powyżej decyzje Prezydenta Miasta P. .

Zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zapadły w następującym stanie faktycznym:

W piśmie z dnia 7 października 2013 r. skarżąca spółka D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. z wnioskiem o wydanie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych w sklepie przyzakładowym, określając jako miejsce usytuowania punktu sprzedaży alkoholu adres [...] P. , ul. C.

W dniach 16 i 23 października 2013 r. upoważnieni pracownicy Oddziału Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta P. przeprowadzili oględziny i pomiary usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych, stwierdzając w treści protokołu, iż w pobliskiej odległości od punktu sprzedaży nie znajdują się obiekty chronione, wynikające z uchwały Nr 43/V/02 Rady Miasta P. z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie miasta P. .

Mając na względzie powyższe, Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych pozytywnie zaopiniowała wniosek skarżącego przedsiębiorcy o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy.

Jednakże, jak wynika z protokołu uzupełniającego z dnia 23 października 2013 r., pracownicy Urzędu Miasta P. stwierdzili, że punkt, w którym skarżący przedsiębiorca zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w jednym z budynków przedsiębiorcy, usytuowanym w granicach zakładu pracy należącego do spółki D. Sp. z o.o. W protokole stwierdzono ponadto, że teren zakładu pracy D. Sp. z o.o. jest terenem ogrodzonym, w granicach którego usytuowane są budynki przedsiębiorcy, m.in. budynek, w którym wydzielone zostało pomieszczenie na sklep. W protokole wskazano, iż wejście do sklepu prowadzi spoza terenu ogrodzonego zakładu, z parkingu przedsiębiorcy, odgrodzonego częściowo od ulicy C. Natomiast, jak stwierdzono, wejście na zaplecze sklepu prowadzi bezpośrednio z terenu zakładu pracy, w strefie ogrodzonej.

Obecny w toku czynności kontrolnych kierownik Działu Administracji spółki D. Sp. z o.o. wniósł do protokołu uwagę, iż wejście na teren zakładu odbywa się na podstawie kontroli dostępu. Jednocześnie dodał, że wejście do sklepu oddalone jest o 6 m od wejścia prowadzącego na teren zakładu i nie stanowi wejścia na teren zakładu. Według adnotacji tej osoby, wejście z terenu zakładu na zaplecze sklepu, służyć ma celom dostawy towarów do sklepu. Pracownik skarżącej spółki zauważył także, iż z parkingu poza pracownikami zakładu korzystają również inne osoby.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, Prezydent Miasta P. - powołując się m.in. na przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - decyzjami z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , ul. C. , we wnioskowanym zakresie, a więc w zakresie do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, w zakresie powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, a także w zakresie powyżej 18% zawartości alkoholu.

W uzasadnieniu decyzji odmownych organ pierwszej instancji wskazał, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że mimo, iż na teren zakładu pracownicy tego zakładu posiadają oddzielne wejście, to jednak sklep przyzakładowy usytuowany jest w budynkach i na terenie siedziby i działania D. Sp. z o.o., a zatem zakładu pracy, z przeznaczeniem oferowanego towaru jedynie dla pracowników tego zakładu, bezgotówkowo. Organ pierwszej instancji stwierdził jednocześnie, iż nie ma znaczenia, że z parkingu korzystają również osoby niezwiązane z "zakładem".

Powołując się na przepis art.14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, Prezydent Miasta P. wskazał, że w świetle tego przepisu, zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników. Organ pierwszej instancji, cytując fragment komentarza Grażyny Zalas do art. 14 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (vide: G. Zalas /w:/ I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo, Zakamycze 2002 r.) - uznał, że "zakładem pracy będą te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy".

Mając na względzie powyższe ustalenia, a także przytoczone przepisy prawa, Prezydent Miasta P. stwierdził, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. C. , w którym skarżąca spółka D. Sp. z o.o. zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z art.14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Strona skarżąca pismami z dnia 20 listopada 2013 r. odwołała się od powyższych decyzji Prezydenta Miasta P. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. , zarzucając w uzasadnieniu, iż - wbrew stanowisku organu pierwszej instancji - sklep przyzakładowy nie jest zakładem pracy i nie znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W wyniku rozpatrzenia odwołań wniesionych przez stronę skarżącą, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - decyzjami z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił sporne decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2013 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanych decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Powołując się na przepis art. 79 k.p.a., organ odwoławczy zauważył, że akta rozpatrywanej sprawy nie zawierają dowodu, iż W. K., pracownik skarżącej spółki był umocowany do uczestniczenia w imieniu tej spółki w oględzinach dokonanych przez organ pierwszej instancji. Ponadto, organ odwoławczy zarzucił, że akta sprawy zakończonej zaskarżonymi decyzjami Prezydenta Miasta P. nie zawierają dowodu, że organ pierwszej instancji pouczył stronę skarżącą o przysługującej jej prawie do wypowiedzenia się przed wydaniem owych decyzji. W konsekwencji, organ odwoławczy zarzucił, iż na etapie postępowania (tj. pomiędzy zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji), skarżąca spółka nie miała szansy na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. SKO w P. uznało, że omówione wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. W związku z tym, SKO w P. , rozstrzygając kasacyjnie, wskazało, iż ponowne postępowanie winno być przeprowadzone przez organ pierwszej instancji z uwzględnieniem w pełni zasady czynnego udziału strony skarżącej w tymże postępowaniu. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy, odnosząc się do prawa materialnego mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, podniósł na wstępie, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje określenia "zakład pracy". SKO w W. stwierdziło, że z uwagi na to, iż obowiązujący Kodeks pracy nie posługuje się (od dnia 2 czerwca 1996 r.) terminem "zakład pracy", lecz terminem "pracodawca", należy przy tworzeniu definicji "zakładu pracy" - w celu dokonania wykładni art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - kierować się poglądami wyrażanymi w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zdaniem SKO w P. , zasadne są poglądy, według których terenem zakładu pracy jest cała nieruchomość, czyli zabudowania i grunty pozostające we władaniu danego pracodawcy, w których mogą przebywać pracownicy z racji wykonywania swoich obowiązków na rzecz tego pracodawcy, oczywiście także obowiązków innych, niż wynikałyby z powierzenia zadań związanych ze sprzedażą, podawaniem napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1634/95, niepubl.). Ponadto, organ odwoławczy, wskazując na treść wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Wr 1634/95, niepubl., uznał, że bez znaczenia jest okoliczność, iż wejście do punktu sprzedaży jest możliwe z drogi publicznej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Prezydent Miasta P. - powołując się m.in. na przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 i ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - decyzjami z dnia 12 lutego 2015 r. odmówił wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , ul. C. , we wnioskowanym zakresie, a więc w zakresie do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo, w zakresie powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa, a także w zakresie powyżej 18% zawartości alkoholu.

W uzasadnieniu wydanych decyzji organ pierwszej instancji wskazał na działania podjęte w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, które wynikały z obowiązku sanowania poprzednich uchybień wytkniętych przez SKO w P. w decyzjach z dnia [...] grudnia 2013 r.

Prezydent Miasta P. , powołując się na ponownie przeprowadzone w dniu 15 stycznia 2014 r. oględziny planowanego punktu sprzedaży oraz stosowne pomiary dotyczące usytuowania tego punktu przy ul. C., wskazał, że usytuowanie spornego punktu sprzedaży nie uległo zmianie. W ocenie organu pierwszej instancji, nadal punkt, w którym skarżący przedsiębiorca zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, znajduje się w jednym z budynków tego przedsiębiorcy usytuowanym na terenie działania przedsiębiorcy i w granicach prowadzonej działalności - zakładu pracy D. Sp. z o.o. Prezydent Miasta P. zauważył, że teren zakładu pracy jest terenem ogrodzonym, w granicach którego usytuowane są budynki przedsiębiorcy, w tym m.in. budynek, w którym wydzielone zostało pomieszczenie na sklep. Organ wskazał, że wejście do sklepu prowadzi spoza terenu ogrodzonego zakładu, z parkingu przedsiębiorcy, odgrodzonego częściowo od ulicy C. , natomiast wejście na zaplecze sklepu prowadzi bezpośrednio z terenu zakładu pracy. Wejście do sklepu oddalone jest o 6 m od wejścia prowadzącego na teren zakładu, do którego wejście odbywa się na podstawie kontroli dostępu.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że pomimo, iż na teren zakładu pracownicy posiadają oddzielne wejście, to jednak sklep przyzakładowy usytuowany jest w budynkach oraz na terenie siedziby i działania skarżącej spółki D. Sp. z o.o., a zatem zakładu pracy, z przeznaczeniem oferowanego towaru jedynie dla pracowników tego zakładu, bezgotówkowo. Prezydent Miasta P. podtrzymał jednocześnie swoje dotychczasowe stanowisko, iż nie ma znaczenia, że z parkingu korzystają również osoby niezwiązane z zakładem.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że z uwagi na fakt, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie definiuje pojęcia "zakład pracy", a Kodeks pracy od dnia 2 czerwca 1996 r. również nie posługuje się tym terminem, który zastąpiono pojęciem "pracodawcy", należy - zgodnie z poglądem wyrażonym w komentarzu Grażyny Zalas do art. 14 cyt. ustawy - uznać, że "zakładem pracy będą te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy". Organ pierwszej instancji, powołując się dodatkowo na wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., wydany w sprawie sygn. akt SA/Wr 1634/95, podkreślił, że zakładem pracy jest cała nieruchomość, czyli zabudowania i grunty pozostające we władaniu danego pracodawcy, w którym mogą przebywać pracownicy z racji wykonywania swoich obowiązków na rzecz tego pracodawcy, oczywiście także obowiązków innych, niż wynikałyby z powierzonych zadań związanych ze sprzedażą, podawaniem napojów alkoholowych.

Konkludując, Prezydent Miasta P. stwierdził w uzasadnieniu wydanych w dniu [...] lutego 2014 r. decyzji, że w świetle przytoczonych przepisów prawa, punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. C., w którym skarżąca spółka zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ usytuowany jest na terenie zakładu pracy.

Od powyższych decyzji organu pierwszej instancji skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, odwołała się w pismach z dnia 25 lutego 2014 r.

Wnosząc o uchylenie spornych decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r., skarżąca spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji, iż niewłaściwie zastosował on przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, albowiem sklep przyzakładowy nie jest zakładem pracy i nie znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu powołanego przepisu. Strona skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że skoro sklep usytuowany jest "w budynkach i na terenie siedziby i działania" spółki, to oznacza, że jest usytuowany na terenie "zakładu pracy". Przytaczając definicję "zakładu pracy" sformułowaną przez Grażynę Zalas w komentarzu do art. 14 cyt. ustawy, skarżąca spółka wskazała, że wynika z niej, iż zakładem pracy będą tylko te obiekty i tereny, w których pracownicy przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków, a nie wszystkie obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, pracownicy spółki nie przebywają na terenie sklepu przyzakładowego z racji wykonywanych obowiązków, a zakupów dokonują poza czasem pracy. Strona skarżąca podniosła ponadto, że pracownik może dojść do sklepu jedynie po opuszczeniu zakładu pracy i "odbiciu" karty pracowniczej, zaś wejście do tego sklepu nie odbywa się poprzez teren zakładu.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych przez stronę skarżącą odwołań, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy wskazane powyżej decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia 12 lutego 2014 r. podjęte w przedmiocie odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych (we wnioskowanych trzech zakresach zawartości alkoholu), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P. , przy ul. C.

W uzasadnieniu przedmiotowych decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż - wbrew zarzutom skarżącej spółki - należy uznać, że rozstrzygnięcie zawarte w spornych decyzjach organu pierwszej instancji jest prawidłowe, zaś decyzje te nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie sprawy znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, co w konsekwencji oznacza, że nie można organowi pierwszej instancji zarzucić dowolności ustaleń. SKO w P. uznało, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie kwestionowanych decyzji, nie dopuszczając się jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez Prezydenta Miasta P. postępowanie czyni zadość wymaganiom przewidzianym w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie, SKO w P. uznało, że organ pierwszej instancji nie naruszył również zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażonej w przepisie art. 10 § 1 k.p.a.

W ocenie SKO w P. , organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że punkt sprzedaży przy ul. C., w którym skarżąca spółka zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ usytuowany jest na terenie zakładu pracy - znajduje się w budynku przedsiębiorcy usytuowanym w granicach zakładu pracy.

Organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego zakaz, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, było wyłączenie dostępności alkoholu w toku normalnych czynności pracowników związanych z działaniem pracodawcy.

Organ odwoławczy, powołując się zarówno na ostateczną decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., jak i na Zaświadczenie o wpisie do rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej - nr wpisu [...] - wskazał, iż z dokumentów tych wynika, że odnoszą się one wyraźnie do "sklepu przyzakładowego", a ponadto z treści wspomnianej decyzji wynika, iż sprzedaż w sklepie odbywać się będzie bezgotówkowo tylko dla pracowników zakładu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "zakładu pracy". Organ odwoławczy zauważył, że przepisy Kodeksu pracy, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 2 czerwca 1996 r., zawierały definicję "zakładu pracy", przez który rozumiano jednostkę organizacyjną, zatrudniającą pracowników (tj. osoby zatrudnione na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę), choćby nieposiadającą osobowości prawnej. Organ wskazał, że w szczególności zakładem pracy było przedsiębiorstwo państwowe, urząd lub inna państwowa jednostka organizacyjna, spółdzielnia, organizacja społeczna. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy przywołując pogląd G. Zalas zawarty w Komentarzu do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - terenem zakładu pracy było wszystko to, co było w posiadaniu jednostki organizacyjnej zatrudniającej pracowników. SKO w P. uznało, że z uwagi na okoliczność, iż obecnie Kodeks pracy nie posługuje się pojęciem "zakład pracy", lecz terminem "pracodawca", należy przy tworzeniu definicji "terenu zakładu pracy" - w celu dokonania wykładni art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy - kierować się poglądami wyrażonymi w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, iż podziela stanowisko wyrażone przez Grażynę Zalas w powołanym już komentarzu wydawnictwa Zakamycze, że "zakładem pracy będą te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy". Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało, że zasadne są poglądy, według których terenem zakładu pracy jest cała nieruchomość, czyli zabudowania i grunty pozostające we władaniu danego pracodawcy, w którym mogą przebywać pracownicy z racji wykonywania swoich obowiązków na rzecz tego pracodawcy, oczywiście także obowiązków innych, niż wynikałyby z powierzonych zadań związanych ze sprzedażą, podawaniem napojów alkoholowych (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1634/95). Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, iż "Pojęcie "zakładu pracy" w kontekście ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winno być stosowane i interpretowane bardzo szeroko - jako "zakład pracy" należy w tym przypadku określić każde miejsce pracy, w którym zleca się wykonanie pracy, a następnie za świadczoną pracę, wypłaca się wynagrodzenie - niezależnie od formy prawnej otrzymywanego świadczenia (wynagrodzenia)".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podkreśliło ponadto, iż powyższe stanowisko odnośnie definicji i rozumienia określenia "zakład pracy" zostało wyrażone przez SKO w P. już w poprzednich ostatecznych decyzjach z dnia 23 grudnia 2013 r. i wówczas skarżąca spółka nie kwestionowała tych poglądów w drodze skargi na decyzję organu odwoławczego.

W pismach z dnia 5 maja 2014 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na w/w decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., tj. decyzję nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz na piwo), decyzję nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5% do 18% zawartości alkoholu z wyjątkiem piwa), a także decyzję nr [...] (utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] odmawiającą wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 18% zawartości alkoholu).

Wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w P. oraz ewentualnie o uchylenie również poprzedzających je decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2014 r., a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie art. 15 k.p.a. - poprzez zaniechanie rozpatrzenia całej sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

2) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie jakiegokolwiek ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, brak oceny i odniesienia się do podnoszonych w sprawie okoliczności, a tym samym nierozpoznanie istoty sprawy;

3) naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję;

4) naruszenie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sklep przyzakładowy zlokalizowany w P. przy ul. C. 15 jest zakładem pracy i znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 Ustawy;

5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu wniesionych do Sądu skarg strona stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonych decyzjach z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie odniosło się do ani jednego z przedstawionych przez stronę skarżącą w odwołaniach argumentów. Zdaniem strony skarżącej, organ odwoławczy nie podjął nawet próby wyjaśnienia zasadności przesłanek, jakimi kierował się, wydając zaskarżone decyzje. Według strony skarżącej, organ odwoławczy zwyczajnie pominął wszystkie zarzuty skarżącej spółki i jedynie, po raz kolejny, w prosty sposób powielił stanowisko wyrażone w decyzjach organu pierwszej instancji, powtarzając tę samą definicję oraz ten sam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1995 r., bez ustosunkowania się do wskazywanej w odwołaniu argumentacji dotyczącej omawianej już definicji oraz przywołanego już uprzednio wyroku. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, działanie SKO w P. świadczy o naruszeniu fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Strona skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie całe uzasadnienie zaskarżonych decyzji sprowadza się w zasadzie do zacytowania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zacytowania wspomnianej definicji zakładu pracy za komentatorką ustawy Grażyną Zalas, bez dokonania jakiejkolwiek transpozycji na grunt niniejszej sprawy, w kontekście podnoszonej przez stronę skarżącą argumentacji oraz przywołania, po raz kolejny, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1995 r., bez przedstawienia jakiegokolwiek uzasadnienia, dlaczego wyrok ten stanowić ma poparcie stanowiska organu odwoławczego, mimo twierdzeń strony skarżącej zawartych w uzasadnieniu złożonych odwołań.

Skarżąca spółka zauważyła ponadto, że zarówno wspomniana definicja, jak i powołany wyrok NSA, zostały w odwołaniach poddane przez stronę analizie, w ramach której skarżąca wskazała m.in., że organ niewłaściwie zastosował omawianą definicję. Skarżąca spółka uznała, że skoro organy obu instancji powołują się na definicję zakładu pracy, zgodnie z którą "zakładem pracy będą te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy" (G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo, Zakamycze 2002 r., komentarz do art. 14), to powinny co najmniej wyjaśnić, w jaki sposób w ich ocenie pracownicy skarżącej spółki mogą w sklepie "przebywać z tytułu wykonywanych obowiązków", skoro spółka wyraźnie wskazywała, że tak przecież nie jest, a tym samym sklep to nie zakład pracy. Strona uznała, że w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji SKO w P. jedynie powiela wspomnianą definicję, bez jakichkolwiek wyjaśnień, co w konsekwencji oznacza naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a.

Strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, uznała, że sklep przyzakładowy skarżącej spółki nie jest zakładem pracy i nie znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Według strony skarżącej, definicja "terenu zakładu pracy", dla potrzeb art. 14 i art. 16 cyt. ustawy, to jak wskazuje doktryna, kierując się dotychczasowym dorobkiem orzecznictwa: "te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownic" (G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz ..., komentarz do art. 14). Zdaniem strony skarżącej, przytoczona definicja zakładu pracy, w rozumieniu i na potrzeby cyt. ustawy, wyraźnie stanowi, że zakładem pracy będą tylko te obiekty i tereny, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy, a nie wszystkie obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy lub tylko znajdujące się na terenie nieruchomości należących do osoby prawnej będącej pracodawcą. W ocenie skarżącej spółki, nie ma tutaj prostego przełożenia, jakoby budynki obejmujące siedzibę i teren działania danego pracodawcy miały być a priori uznane za zakład pracy dla potrzeb art. 14 ustawy, jak to w zaskarżonej decyzji przyjął organ, błędnie wykładając, a następie niewłaściwie stosując omawiane przepisy.

Mając na względzie powyższe, zdaniem strony skarżącej, należy zatem rozważyć, czy pracownicy spółki D. Sp. z o.o. przebywają na terenie sklepu przyzakładowego przy ul. C. "z tytułu wykonywanych obowiązków". Według skarżącej, z całą pewnością tak nie jest. Strona skarżąca wskazała bowiem, iż obowiązki pracowników spółki wynikają przede wszystkim z Kodeksu pracy, a jak stanowi art. 9 § 1 k.p., przez prawo pracy rozumie się także przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Otóż, zdaniem strony skarżącej, żadne z powyższych aktów nie przewidują, że pracownicy spółki mieliby przebywać na terenie sklepu przyzakładowego z tytułu wykonywanych obowiązków i jest oczywistym, że pracownicy nie przebywają na terenie sklepu przyzakładowego z tytułu wykonywanych obowiązków. Strona zauważyła, iż z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy wykonują inne czynności, rzecz jasna niepolegające na dokonywaniu zakupów w sklepie przyzakładowym. Jednocześnie, strona skarżąca podniosła, iż pracownicy spółki nie dokonują tych zakupów w czasie pracy, w którym - zgodnie z art. 128 § 1 k.p. - pozostają w dyspozycji pracodawcy w zakładzie pracy lub w innym miejscu wyznaczonym do wykonywania pracy, a pozostawanie w dyspozycji nie obejmuje dokonywania zakupów w sklepie, gdyż w tym czasie pracownik przestaje pozostawać w dyspozycji pracodawcy, załatwiając prywatne sprawy po zakończeniu pracy.

Tym samym, strona skarżąca uznała, że powołując się na przyjętą definicję zakładu pracy, organ sam sobie przeczy, albowiem z jednej strony wskazuje, że "zakładem prac", w rozumieniu art. 14 ustawy, będą "te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy", a z drugiej strony, odmawia wydania zezwolenia, uznając, że sklep to teren zakładu pracy, w rozumieniu ww. definicji. Według skarżącej, dokonując takiego uznania, organ nie przeprowadza jakichkolwiek wyjaśnień. Zdaniem strony skarżącej, gdyby jednak organ chciał w tym zakresie odnieść się do argumentacji spółki i wyjaśnić sprawę, musiałby uznać, co oczywiste, że w sklepie przyzakładowym pracownicy nie przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków ani w czasie pracy, a zatem - musiałby przyjąć, że obiekt sklepu, w świetle powyższej definicji zakładu pracy, nie jest terenem zakładu pracy, gdyż nie jest to obiekt, czy też teren, w którym z tytułu wykonywanych obowiązków przebywają pracownicy.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że pracownik spółki nie może dokonać zakupów w sklepie w czasie pracy, gdyż pozostaje wtedy do dyspozycji na terenie zakładu pracy z tytułu wykonywanych obowiązków pracowniczych (nie ma na to zezwolenia, a po zakończeniu dnia pracy pracownik może dojść do sklepu jedynie po opuszczeniu zakładu pracy i "odbiciu karty"). Zdaniem skarżącej, w sklepie pracownik nie przebywa z tytułu wykonywanych obowiązków pracowniczych, ani nie przebywa w czasie pracy. Ponadto, jak ponownie zwróciła uwagę skarżąca spółka, wejście do sklepu nie odbywa się poprzez teren zakładu pracy, ani od strony zakładu pracy, albowiem wszyscy klienci do sklepu wchodzą od ulicy C. , zaś wejście na teren zakładu pracy (kontrolowane przez biuro przepustek) znajduje się około 6 m od wejścia do sklepu przyzakładowego. Ponadto, strona skarżąca wskazała, że okoliczność, iż z zaplecza sklepu prowadzą drugie drzwi na teren zakładu pracy wynika z konieczności realizacji funkcji dostawczych/rozładunkowych i magazynowych. Strona skarżąca podkreśliła, że zaplecze sklepu nie jest miejscem dostępnym dla klientów sklepu. W ocenie skarżącej spółki, przejście na teren zakładu pracy z zaplecza sklepu nie ma przy tym żadnego znaczenia, w świetle art. 14 ustawy, gdyż przepis ten zakazuje sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie zakładu pracy, co przy niniejszym rozwiązaniu logistycznym w sposób oczywisty nie ma miejsca. Strona uznała, że dostawa/rozładunek towarów nie jest czynnością zakazaną przez art. 14 cyt. ustawy, a poza tym, pracownicy nie korzystają i nie mogą korzystać z wejścia dla dostawy towarów.

Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca zarzuciła, że mimo powołanej definicji zakładu pracy, organ dokonał błędnej subsumpcji. W konsekwencji, wbrew definicji zakładu pracy, organ wadliwie uznał, że zakładem pracy są budynki spółki zlokalizowane na całym terenie nieruchomości położonej przy ulicy C. 15, niezależnie od tego, czy przebywają w nich pracownicy z tytułu wykonywanych obowiązków pracowniczych, czy dzieje się to w godzinach pracy, czy też nie. Zdaniem strony skarżącej, rozumowanie to jest błędne i prowadzi do absurdalnej sytuacji, gdy tymczasem, definicja zakładu pracy, w rozumieniu ustawy, wyraźnie wskazuje, jaki jest jej cel - a mianowicie zakaz sprzedaży, podawania i spożywania alkoholu w obiektach i na terenach, w których pracownicy przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków, a nie we wszelkich obiektach, które służą lub są związane z prowadzeniem działalności przez pracodawców.

Zdaniem strony skarżącej, przywołując zatem w zaskarżonej decyzji intencję ustawodawcy, który wprowadził zakaz, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy, organ ponownie sam sobie zaprzeczył, albowiem wskazał, że "niewątpliwą intencją ustawodawcy (...) było wyłączenie dostępności alkoholu w toku normalnych czynności pracowników związanych z działaniem pracodawcy". Według skarżącej spółki, ten "tok normalnych czynności pracowników", to przecież świadczenie pracy i to w nim ma być wyłączona dostępność alkoholu. Strona skarżąca wskazała natomiast, że zakupy w sklepie przyzakładowym mogą odbywać się tylko poza czasem, w którym pracownicy pozostają do dyspozycji pracodawcy.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że powołany przez organ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddział Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 15 listopada 1995 r. nie zawiera sformułowań takich, jak wskazane przez organ. Zdaniem strony skarżącej, o ile można jeszcze wywnioskować, iż organ dokonał pewnego podsumowania uznając z powołaniem na powyższy wyrok, że zakładem pracy jest teren/obiekt "w którym mogą przebywać pracownicy z racji wykonywania swoich obowiązków na rzecz tego pracodawcy", o tyle zupełnie już niezrozumiałe jest dodanie sformułowania "oczywiście także obowiązków innych niż wynikałyby z powierzonych zadań związanych ze sprzedażą, podawaniem napojów alkoholowych". Strona wskazała bowiem, że jeżeli organ chciałby przez to wyrazić tezę, że każdy sprzedawca w sklepie, czy też kelner w restauracji, jako pracownik, sprawia, iż sklep ten, czy też restauracja stają się zakładem pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy, to rzecz jasna nie byłoby w kraju żadnego sklepu czy restauracji, w których prowadzono by sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych. Jednocześnie, strona skarżąca ponownie zauważyła, że powołany wyrok NSA z 1995 r. dotyczył Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, a więc trudno się na niego powoływać w sytuacji, w której dotyczył on konkretnej sprawy, z konkretnym, rozpoznawanym przez sąd usytuowaniem w terenie konkretnych obiektów, bez powołanych w nim jakichkolwiek obowiązków meldunkowych, mających przełożenie na grunt rozpoznawanej w nim sprawy. Ponadto, zdaniem strony skarżącej, ustalenia w nim zawarte odnoszą się do konkretnego stanu faktycznego w sprawie w nim omówionej, której nie sposób przełożyć na grunt sprawy rozpoznawanej, gdyż w szczególności konkretna lokalizacja, sposób dostawania się na teren zakładu pracy i do sklepu, potwierdzanie wejścia na teren i wyjścia z terenu zakładu pracy, przebywanie z tytułu wykonywanej pracy w danym obiekcie decydują tym, czy dany obiekt stanowi zakład pracy, czy też nie. Według skarżącej spółki, nie ulega również wątpliwości, nawet bez przeprowadzenia istotnych dociekań w sprawie, że specyfika pracy w Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku różniła się znacznie od pracy w prywatnym zakładzie produkcyjnym w XXI wieku.

Zdaniem strony skarżącej, należy wskazać ponadto, że przy wielu zakładach produkcyjnych działają sklepy przyzakładowe, prowadzone w obiektach i na terenach będących własnością producenta, sprzedające towary wyprodukowane m.in. w przyległym zakładzie. Jako przykład, strona wskazała browary oferujące w sklepach i restauracjach przyzakładowych całą gamę produktów wytworzonych w ramach grup, w których browary te funkcjonują. Co więcej, strona skarżąca zauważyła, iż w całym kraju można wskazać szereg podobnych punktów sprzedaży alkoholu, które znajdują się w obiektach lub na terenie należącym do pracodawcy, ale w których poza obsługą nie przebywają pracownicy z tytułu wykonywanych obowiązków. Pracownicy ci mają jednak możliwość zakupu oraz spożycia w nich alkoholu, gdyż nie przebywają w danym obiekcie/na danym terenie z tytułu wykonywanych obowiązków. Według strony skarżącej, znanym przykładem jest kompleks budynków Sejmu RP zlokalizowany przy ulicy Wiejskiej w Warszawie, w zasadzie na jednej działce ewidencyjnej nr 77. Mając na uwadze już tylko osoby zatrudnione w Kancelarii Sejmu, przyjmując rozumowanie organu, należałoby - zdaniem skarżącej spółki - uznać, że jest to zakład pracy. Tymczasem, jak wskazała skarżąca, tak nie jest i alkohol jest sprzedawany zarówno w częściach restauracyjnych budynków sejmowych, jak i w sklepach zlokalizowanych na terenie kompleksu sejmowego. Podobnie zresztą, zdaniem skarżącej, alkohol jest sprzedawany w klubach wojskowych, które mimo, iż zlokalizowane są w ramach kompleksów pracodawców, nie są traktowane jako zakłady pracy i mogą uzyskać zezwolenie na sprzedaż alkoholu (przy założeniu, że jednocześnie nie są zlokalizowane w ramach obiektów, o których mowa w art. 14 ust. 1 pkt 6 ustawy). Ponadto, strona skarżąca zauważyła, że dotyczy to również placówek handlowych umiejscowionych w galeriach handlowych. Skarżąca podniosła, iż stosując logikę organu, zakładem pracy, w rozumieniu ustawy, byłby też np. bar hotelowy, a tak nie jest, nawet mimo tego, iż poza pracownikami prowadzącymi w nich sprzedaży, dostęp do tych barów (nawet bez tzw. odbicia karty) mają też inni pracownicy danego pracodawcy. Mimo to, nikt nie usiłuje twierdzić, że bar hotelowy to teren zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ustawy, gdyż - jak wskazała strona skarżąca - pracownicy ci nie przebywają w nim z tytułu wykonywanych obowiązków.

Podsumowując, strona skarżąca zarzuciła, że - wbrew stanowisku organów obu instancji - sklep przyzakładowy spółki nie jest zakładem pracy, w rozumieniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, gdyż nie jest miejscem, w którym przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy. W tym stanie rzeczy, strona skarżąca uznała, że organy obu instancji błędnie zastosowały zacytowaną przez siebie definicję zakładu pracy, co doprowadziło w konsekwencji do wydania błędnej decyzji poprzez uznanie, że sklep przyzakładowy jest zakładem pracy, w rozumieniu art. 14 cyt. ustawy.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Organ odwoławczy podkreślił przede wszystkim, iż Prezydent Miasta P. przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnił uwagi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wyrażone w decyzjach z dnia [...] grudnia 2013 r. i przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające stosownie do treści art. 6 i art. 7 k.p.a., mające na celu wnikliwe ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego, zarzuty podnoszone przez skarżącą spółkę nie znajdują uzasadnienia, albowiem - w ocenie SKO - organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że punkt sprzedaży napojów alkoholowych przy ul. C, w którym skarżąca spółka D. Sp. z o.o. zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ usytuowany jest na terenie zakładu pracy, jest to - jak sama nazwa wskazuje - "sklep przyzakładowy".

Sprawy przed Sądem zostały zarejestrowane pod następującymi sygnaturami akt: VI SA/Wa 1780/14 (skarga na decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]), VI SA/Wa 1781/14 (skarga na decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]) oraz VI SA/Wa 1782/14 (skarga na decyzję SKO w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]).

Na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując się na przepis art. 111 § 1 p.p.s.a., połączył sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1780/14, VI SA/Wa 1781/14 i VI SA/Wa 1782/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt VI SA/Wa 1780/14.

Obecny na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, podtrzymując dotychczasowe zarzuty spółki zawarte w skargach, wniósł o uchylenie spornych decyzji organów obu instancji, jako wydanych z naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], nr [...] oraz nr [...] , jak również utrzymane nimi w mocy decyzje Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiające stronie skarżącej wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży w sklepie przyzakładowym, usytuowanym w P., przy ul. C. - naruszają prawo.

Zdaniem Sądu, należy uznać, że wydając sporne decyzje odmawiające udzielenia stronie skarżącej wnioskowanych przez nią zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organy obu instancji dopuściły się przede wszystkim naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że należący do strony skarżącej sklep przyzakładowy, w którym spółka D. Sp. z o.o. planowała sprzedaż alkoholu, znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Ponadto, Sąd zgodził się ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy, wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] kwietnia 2014 r. dopuścił się ewidentnej i zarazem istotnej obrazy przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na nieustosunkowanie się w uzasadnieniu spornych decyzji do zarzutów podniesionych przez skarżącą spółkę w złożonych przez nią odwołaniach od decyzji organu pierwszej instancji, a w konsekwencji tego uchybienia - nierozpoznanie istoty sprawy i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności koniecznych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy.

Tym samym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściło się naruszenia zarówno przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy spornych decyzji organu pierwszej instancji, jak również przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stanowionego przez nie prawa.

Naruszenie wspomnianych przepisów zarówno prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej miało - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornych decyzji organów obu instancji.

Przechodząc do analizy przedmiotowych decyzji wydanych w sprawie zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej z dnia 7 października 2013 r., należy zauważyć, że podstawę materialnoprawną, na której organy oparły swoje decyzje odmawiające stronie udzielenia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, stanowił przepis art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych na terenie zakładów pracy oraz miejsc zbiorowego żywienia pracowników.

W uzasadnieniu decyzji wydanych w niniejszej sprawie organy obu instancji przyjęły, że punkt sprzedaży przy ul. C. w P. , w którym skarżąca spółka zamierza prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ponieważ znajduje się w budynku skarżącego przedsiębiorcy usytuowanym w granicach zakładu pracy, a więc - jak uznały organy - umiejscowiony jest na terenie zakładu pracy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , rozpoznając odwołania strony skarżącej, stwierdziło ponadto, że niewątpliwie intencją ustawodawcy wprowadzającego zakaz, o którym mowa w art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, było wyłączenie dostępności alkoholu w toku normalnych czynności pracowników związanych z działaniem pracodawcy.

Organ odwoławczy podniósł jednocześnie, że z uwagi na fakt, iż ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem "zakładu pracy", należy przy tworzeniu definicji "terenu zakładu pracy" - w celu dokonania wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy - kierować się poglądami wyrażonymi zarówno w literaturze, jak i dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych. W tej sytuacji, organ odwoławczy stwierdził, iż podziela stanowisko wyrażone w powołanym w decyzji komentarzu do ustawy wydawnictwa Zakamycze, w którym jego autorka - Grażyna Zalas, uznała, że "zakładem pracy będą te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy". Jednocześnie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. , odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt SA/Wr 1634/95 - uznało, że zasadne są poglądy, według których terenem zakładu pracy jest cała nieruchomość, czyli zabudowania i grunty pozostające we władaniu danego pracodawcy, w którym mogą przebywać pracownicy z racji wykonywania swoich obowiązków na rzecz tego pracodawcy, oczywiście także obowiązków innych, niż wynikałyby z powierzonych zadań związanych ze sprzedażą, podawaniem napojów alkoholowych. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, iż pojęcie "zakładu pracy", w kontekście ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, winno być stosowane i interpretowane bardzo szeroko, a więc jako "zakład pracy" - jak stwierdził organ - należałoby w tym przypadku określić każde miejsce pracy, w którym zleca się wykonanie pracy, a następnie za świadczoną pracę, wypłaca się wynagrodzenie - niezależnie od formy prawnej otrzymywanego świadczenia (wynagrodzenia).

Opierając się na tak zinterpretowanym brzmieniu przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organ odwoławczy - podobnie zresztą, jak wcześniej Prezydent Miasta P. - przyjął jednak, że punkt sprzedaży przy ul. C. w P. , w którym skarżąca spółka planowała prowadzić sprzedaż napojów alkoholowych, nie spełnia wymogów prawa wynikających z art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, ponieważ znajduje się w budynku skarżącego przedsiębiorcy usytuowanym w granicach zakładu pracy, a więc umiejscowiony jest na terenie zakładu pracy.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem naruszenia prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy przyjąć, że chodzi o naruszenie nie tylko norm prawa administracyjnego materialnego, ale i innych dziedzin prawa, które organ administracyjny powinien zastosować w procesie wydawania decyzji.

Niemniej, należy zauważyć również, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczeń z dwóch stron. Z jednej strony może nastąpić jedynie, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Należy przez to rozumieć związek przyczynowy między treścią ukształtowanego w decyzji stosunku administracyjno-prawnego materialnego lub procesowego a naruszeniem norm prawa materialnego. Z drugiej strony, w pojęciu naruszenie prawa materialnego nie mieszczą się takie naruszenia, które można uznać za "rażące", w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i które dają podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji (vide: T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 458).

Ogólnie ujmując, naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką postać. Może polegać na błędnej wykładni prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia wówczas, gdy organ błędnie przyjął, że określony przepis prawny obowiązuje lub nie obowiązuje w danej sprawie, albo niewłaściwie zinterpretował treść lub znaczenie tego przepisu. W konsekwencji wadliwie została ustalona norma prawna znajdująca w sprawie zastosowanie. Po drugie - naruszenie prawa może polegać na niewłaściwym zastosowaniu prawa. Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy organ prawidłowo ustalił treść normy prawnej, ale błędnie ją zastosował do ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie należy uznać, że wydając sporne decyzje odmawiające udzielenia stronie skarżącej zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - poprzez nie tyle jego wadliwą wykładnię, gdyż tą organy przeprowadziły - co do zasady - poprawnie, lecz z uwagi na jego niewłaściwe zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że należący do strony skarżącej sklep przyzakładowy, w którym spółka planowała sprzedaż alkoholu, znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Otóż, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż - wbrew stanowisku organów obu instancji rozstrzygających w niniejszej sprawie - sklep przyzakładowy, w którym zgodnie z wnioskiem skarżąca spółka D. Sp. z o.o. planowała sprzedaż alkoholu, nie jest zakładem pracy i nie znajduje się na terenie zakładu pracy, w rozumieniu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca słusznie przyjęła, podobnie zresztą jak organy administracji obu instancji, iż definicja "terenu zakładu pracy", dla potrzeb art. 14 cyt. ustawy, obejmuje "te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy" (por. G. Zalas /w:/ I. Skrzydło-Niżnik, G. Zalas, Ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Komentarz, doktryna, orzecznictwo, Zakamycze, 2002 r., komentarz do art. 14).

W ocenie Sądu, mając na względzie przytoczoną definicję zakładu pracy, w rozumieniu i na potrzeby cyt. ustawy, należy wyraźnie wskazać, że zakładem pracy będą tylko te obiekty i tereny, w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy, a nie wszystkie obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy lub tylko znajdujące się na terenie nieruchomości należących do osoby prawnej będącej pracodawcą. W ocenie Sądu, skarżąca spółka zasadnie uznała więc, że w tej sytuacji nie ma prostego przełożenia, jakoby budynki obejmujące siedzibę i teren działania danego pracodawcy miały być a priori uznane za zakład pracy dla potrzeb art. 14 w/w ustawy.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że organy obu instancji winne były zatem rozważyć, czy pracownicy skarżącej spółki D. Sp. z o.o. przebywają na terenie sklepu przyzakładowego "z tytułu wykonywanych obowiązków".

Według Sądu, należy niewątpliwie uznać, że organy obu instancji nie wskazały jakiejkolwiek podstawy prawnej i faktycznej, która przewidywałaby, iż pracownicy spółki mieliby przebywać na terenie sklepu przyzakładowego z tytułu wykonywanych obowiązków. Zresztą, w ocenie Sądu, nie sposób byłoby przyjąć, kierując się racjonalnymi przesłankami, że pracownicy skarżącej spółki, robiąc zakupy (czy też jedynie przebywając) w sklepie przyzakładowym, wykonują w tym czasie swoje obowiązki pracownicze.

Tym samym, należy przyjąć, że pomimo, iż organy administracji zasadnie powołały się w swych decyzjach na przyjętą definicję zakładu pracy, dokonując prawidłowej wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy, jednocześnie całkowicie zaprzeczyły tej wykładni. Otóż, organy prawidłowo - zdaniem Sądu - wskazały, że "zakładem pracy", w rozumieniu art. 14 ustawy, są "te obiekty i tereny będące w posiadaniu danego pracodawcy w których przebywają z tytułu wykonywanych obowiązków pracownicy". Niemniej jednak, odmawiając wydania zezwoleń - uznały, że sporny punkt planowanej sprzedaży alkoholu (sklep przyzakładowy) to teren zakładu pracy, w rozumieniu ww. definicji.

Według Sądu, dokonując powyższego ustalenia, organy obu instancji nie przeprowadziły jakichkolwiek wyjaśnień, a przede wszystkim nie uzasadniły w żaden sposób, dlaczego - ich zdaniem - pracownicy skarżącej spółki, przebywając w sklepie przyzakładowym, mieliby wykonywać obowiązki pracownicze powierzone w ramach stosunku pracy łączącego ich ze wspomnianą spółką.

Ponadto, organy administracji publicznej, dokonując oceny prawnej, nie uwzględniły podnoszonych przez stronę skarżącą okoliczności związanych z zasadami dotyczącymi wejścia zarówno na teren zakładu pracy, jak i do spornego lokalu użytkowego (sklepu przyzakładowego), a jedynie ograniczyły się wyłącznie do wskazania, że zakładem pracy są budynki spółki zlokalizowane na całym terenie nieruchomości położonej przy ul. C. w P. , nie wnikając zupełnie w to, czy przebywają w nich pracownicy z tytułu wykonywanych obowiązków pracowniczych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać trzeba, że niezależnie od wadliwego zastosowania normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, organy dopuściły się ewidentnej obrazy przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Organ odwoławczy dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów przede wszystkim poprzez nieodniesienie się do argumentów skarżącej spółki podniesionych w toku postępowania (w złożonych odwołaniach) i w konsekwencji - niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, a także arbitralne i dowolne zarazem przyjęcie, że punkt (miejsce) planowanej sprzedaży nie spełnia przesłanki wskazanej w przepisie art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Tym samym, organ ten dopuścił się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa (art. 8 k.p.a.), z której wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.).

Należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, wyraźnie podkreślił, że w celu realizacji powyższej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie postępowania administracyjnego, w którym występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie, bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto, w ocenie Sądu, spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zdaniem Sądu - wbrew zasadom postępowania administracyjnego, a także pomimo obowiązków wynikających z podstawowego celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a więc ograniczania spożycia napojów alkoholowych - organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że sporny punkt planowanej sprzedaży (sklep przyzakładowy) należący do skarżącej spółki nie spełnia przesłanek koniecznych do wydania decyzji o udzieleniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy - w ocenie Sądu - uznać, że strona skarżąca miała pełne prawo oczekiwać, iż organy obu instancji w sposób należyty potraktują jej argumenty i ustosunkują się do stawianych zarzutów, a przynajmniej, że w sytuacji, gdy odmówią stronie skarżącej udzielenia zgody na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, to w sposób szczegółowy przytoczą argumenty uzasadniające przyjęte stanowisko.

W ocenie Sądu, należy w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku niniejszego postępowania stwierdzić, iż organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje administracyjne, nie oceniły w sposób wszechstronny i prawidłowy materiału sprawy, a uzasadnienie spornych decyzji nie odpowiada w pełni wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

W tej sytuacji, należy - zdaniem Sądu - uznać, że organy obu instancji w toku ponownego postępowania winny, ustosunkowując się do zarzutów i związanych z nimi argumentów strony skarżącej, wykazać jednoznacznie, o ile podtrzymają swoją decyzję odmowną, dlaczego - pomimo przeprowadzenia prawidłowej, co do zasady, wykładni przepisu art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - uznały, że punkt przewidziany na prowadzenie planowanej sprzedaży alkoholu położony jest na terenie zakładu pracy, w rozumieniu wspomnianego przepisu cyt. ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak pkt. 1 sentencji wyroku.

Stwierdzając, że uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Sąd rozstrzygnął zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

Zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej spółki kwotę 2.271 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym poniesionych w sprawie kosztów zastępstwa procesowego, Sąd oparł się na dyspozycji przepisów art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490).