Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 84/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego W.S. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - powołując się na przepis art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2010 r. nr 243 poz. 1623 określanej dalej jako u.p.b.) - decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] nakazał W.S. rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,4 m x 1,4 m i wysokości dwóch kondygnacji.

Organ wyjaśnił, iż podstawę podjęcia wstępnych czynności wyjaśniających w sprawie rozbudowy dokonanej przez W.S. stanowiła informacja K.M. – współwłaściciela nieruchomości o samowolnie wykonanych robotach budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Wstępnie dokonano oględziny w dniu [...] lutego 2013 r. ustalając, że rozbudowany budynek znajduje się na działce nr [...] (dawniej ul. [...]). Jest on własnością wspólną K.M. i W.S.. Inwestorem wykonanej i zakończonej rozbudowy jest W.S.. W dniu [...] kwietnia 2013 r. ponownie wykonano oględziny i ustalono, że w latach 2010- 2011 W.S. bez wymaganego pozwolenia na budowę dokonał rozbudowy wyżej wymienionego, istniejącego budynku polegającej na wykonaniu jednobiegowej klatki schodowej stanowiącej dodatkową komunikację pionową w budynku, obsługującą dodatkowe wejście do budynku łącząc je z pomieszczeniami na parterze i I piętrze. Rozbudowa wykonana jest w technologii tradycyjnej. Ściany są murowane i kończą się pod przedłużoną połacią dachową istniejącego budynku wykonaną w konstrukcji drewnianej krokwiowej z pokryciem blachodachówkowym. Usytuowanie rozbudowanej części budynku, jej wymiary i odległości od granicy z działką sąsiednią przedstawiono na mapie z zasobów geodezyjno-kartograficznych systemu KATASTER. Rozbudowana część budynku posiada wymiary zewnętrzne w rzucie poziomym 3,4 m x 1,4 m i wysokość dwóch kondygnacji. Usytuowana jest nierównolegle w stosunku do granicy działki sąsiedniej nr [...] i odległości od tej działki wynoszą 1,8 m - 2,9 m.

Organ zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako rozbudowę i na tej podstawie - wobec braku pozwolenia na budowę - wszczął postępowanie na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. Jednocześnie stwierdził, że lokalizacja rozbudowanej części budynku mieszkalnego narusza przepisy techniczno-budowlane określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002r. Nr 75, poz. 690 ze zm. określanej dalej jako r.w.t. ) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Istniejąca lokalizacja rozbudowanej części przedmiotowego budynku na działce nr [...] w odległości 1,8 m - 2,9 m od granicy z sąsiednią działką nr [...] narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Przepis § 12 ust. 2 r.w.t. dopuszcza warunkowo sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie nie ma jednak możliwości odniesienia do wyżej wymienionych warunków ponieważ rozbudowana część budynku na działce nr [...] usytuowana jest w odległości 1,8 m - 2,9 m od granicy działki nr [...] położonej w sąsiedztwie.

Na tej podstawie organ stwierdził, że zachodzą podstawy do orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy.

W.S. - reprezentowany przez adwokata A.J. - wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając jej naruszenie :

1/ art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej jako "k.p.a.") powodujące nieważności decyzji, polegające na niewskazaniu w decyzji stanowiącej przedmiot odwołania wszystkich stron postępowania, a jedynie inwestora, a nadto skierowaniu decyzji do przedstawiciela K.M., a nie do tej osoby jako strony ;

2/ art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu odwołującemu wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, poprzez niepouczenie odwołującego o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a tym samym pozbawienie odwołującego możliwości skorzystania z przysługującego mu uprawnienia.

3/ art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji zrealizowanej przez odwołującego na działce nr [...] jako rozbudowy, której legalność warunkowana jest uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę, a tym samym spełnienie przesłanek nakazania rozbiórki.

Na tej podstawie odwołujący wniósł o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013 r. w sprawie [...] i odstąpienie od nakazania rozbiórki.

W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że organ pominął jako stronę i adresata decyzji współwłaścicieli działki nr [...], a decyzję skierował do pełnomocnika K.M., zamiast do niej, co stanowi jego zdaniem naruszenie zarówno obowiązku wskazania w decyzji wszystkich stron postępowania wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. i niewątpliwie skutkują nieważnością wydanego rozstrzygnięcia, z uwagi na zaistnienie kwalifikowanej wady decyzji określonej przez art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Odwołujący wskazał również, że został pozbawiony możliwości skorzystania z przysługującego mu uprawnienia do zaznajomienia się z całym materiałem dowodowym, złożenia stosownych wniosków dowodowych oraz oświadczeń w tym zakresie, bowiem organ nie pouczył go o tych uprawnieniach. Wreszcie odwołujący zakwestionował przyjętą przez organ kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako rozbudowę, bowiem w ich wyniku nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], w szczególności nie doszło do zwiększenia jego kubatury, powierzchni zabudowy, długości czy też szerokości. W wyniku wykonanych robót budowlanych nie doszło bowiem do powstania dodatkowego pomieszczenia w budynku mieszkalnym. W tym zakresie strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 398/08, zgodnie z którym przez rozbudowę należy rozumieć powiększenie istniejącego obiektu budowlanego np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenia ( wiatrołap, pokój, werandę lub w innym celu przeznaczoną dobudówkę), wykusz lub taras.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu powyższego odwołania - powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanej w warunkach samowoli budowlanej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego polegającej na wykonaniu jednobiegowej klatki schodowej o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,4 m x 1,4 m i wysokości dwóch kondygnacji, stanowiącej dodatkową komunikację pionową w budynku, obsługującą dodatkowe wejście do budynku łącząc je z pomieszczeniem na parterze i I piętrze, rozbudowanej w latach 2010-2011, zlokalizowanej na terenie działki o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zakres robót budowlanych wykonanych przez inwestora w okresie obowiązującej aktualnie u.p.b. w warunkach samowoli budowlanej, wymagał działań naprawczych w trybie przepisów art. 48 u.p.b. Zgodnie bowiem z art. 28 u.p.b. roboty budowlane ( pod którym to pojęciem, stosownie do art. 3 ust. 7 u.p.b., należy rozumieć, obok przebudowy, montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego, przede wszystkim budowę takiego obiektu ) mogą być rozpoczęte co do zasady jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast przepis art. 3 pkt 6 u.p.b. zawiera legalną definicję budowy, przez którą rozumie się wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę oraz nadbudowę obiektu budowlanego. Przy czym ustawodawca nie sformułował w ustawie legalnej definicji pojęcia "rozbudowa". Jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wobec braku tej definicji pojęcie "rozbudowa" należy odnosić się do jego znaczenia na gruncie języka powszechnego ( takie stanowisko zaprezentowane zostało np. w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 19 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Go 839/10). Zgodnie z definicją słownikową pojęcie "rozbudowa" oznacza dobudowanie do istniejącego obiektu nowych obiektów albo nowych elementów ( Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A), a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowanie nowych elementów, a także nowych obiektów (Słownik języka polskiego PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.). Tak więc rozbudowa będzie w szczególności powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, w przypadku budynku o dodatkowe pomieszczenie: pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę, wykusz lub taras ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 09 grudnia 2008r., sygn. akt II SA/Bd 809/08 - LEX nr 569006). Powyższa wykładnia prowadzi do konkluzji, że dobudowanie pomieszczenia przedmiotowej klatki schodowej przymocowanej do ściany istniejącego budynku mieszkalnego jest rozbudową budynku rozumianą jako dobudowanie do niego nowego elementu. Przy czym – w ocenie WINB - bez wpływu na taką ocenę pozostaje okoliczność, iż dach nad dobudowanym pomieszczeniem klatki schodowej stanowi przedłużenie połaci dachowej istniejącego budynku, bowiem dach nad klatką schodową może podlegać rozbiórce bez istotnej ingerencji w dach nad budynkiem i sam budynek, bowiem jak wynika z ustaleń PINB stanowi on konstrukcję krokwiową, która co do zasady oparta jest na ścianach nośnych obiektu. Zatem dach nad wcześniej istniejącym budynkiem posiada oparcie na ścianach wcześniej istniejących, i może on istnieć niezależnie od tego, czy istnieje dach nad dobudowanym do tego budynku pomieszczeniem klatki schodowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z dokumentów sprawy wynika, że sporna część budynku dobudowana do budynku mieszkalnego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...], została wybudowana przez W.S. bez uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wynika z treści protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2013 r. Tymczasem samowola budowlana jest dziełem naruszającym prawo i podlega likwidacji na podstawie przepisów prawa budowlanego. W odniesieniu do samowolnie wykonanej dobudowy klatki schodowej wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zastosowanie ma przepis art. 48 ust. 1 u.p.b.. Przepis ten stanowi, że właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórką obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budynku albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W przypadku, gdy zachodzą okoliczności umożliwiające legalizację samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 omawianego artykułu, powinien, w drodze postanowienia, wstrzymać prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie odpowiednich dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3, wymaganych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. Jeżeli natomiast budowa obiektu budowlanego jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bądź narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, organ orzekający jest obowiązany, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 i 2 u.p.b. - bez potrzeby wydawania postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 3 - wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego.

Użyte w art. 48 ust. 1 u.p.b. sformułowanie część obiektu budowlanego należy rozumieć przede wszystkim jako samodzielny funkcjonalnie element takiego obiektu, niezależny od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, który może być rozebrany bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego. Z dokumentów przedmiotowej sprawy (opis przedmiotowej rozbudowy zawarty w treści protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2013r.), a także z dołączonej do protokołu mapy sytuacyjnej oraz dokumentacji fotograficznej wynika, że dobudowany do istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego element w postaci pomieszczenia klatki schodowej jest samodzielny i niezależny technicznie, da się wydzielić bez uszczerbku dla istniejącego budynku, nie stwarzając przy tym konieczności doprowadzenia tego obiektu do stanu poprzedniego. Z tego względu omawianą samowolną rozbudowę należało zakwalifikować jako przypadek określony w art. 48 ust. 1 u.p.b. i przeprowadzić w odniesieniu do tej inwestycji postępowanie w trybie powyższego przepisu.

W świetle przeprowadzonych czynności i pozyskanych ustaleń w rozpatrywanej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia do zgodności z odpowiednimi przepisami dotyczącymi warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dobudowanej samowolnie klatki schodowej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...]. Zgodnie bowiem z § 12 ust. 1 u.w.t. minimalna odległość ściany bez otworów omawianej dobudowy nie mogłaby być mniejsza niż 3,0 m od granicy działki sąsiedniej (ust. 1 pkt 2 ) lub wynosić 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio na tej granicy ( ust. 2 ). Natomiast odległość ściany bez otworów przedmiotowej rozbudowy zwróconej w stronę działki sąsiedniej od granicy tej działki jest zmienna i wynosi od 1,8 do 2,9 m. W sprawie nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości niniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2 - 3,0 m, lecz nie mniejszej niż 1,5m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Jak wynika z załącznika graficznego nr 2 do protokołu oględzin ( mapka w skali 1:500) szerokość działki nr [...] mierzona od strony ul. [...] jest większa niż 16,0 m - z pomiaru wynika, że wynosi ona ok. 40,0 m ( 8cm x 5,0 m = 40,0m ). Brak jest również możliwości zastosowania w omawianym przypadku § 12 ust. 3 pkt 3 u.w.t. dopuszczającego rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 tego paragrafu od granicy z sąsiednią działką budowlaną jeżeli w pasie o szerokości 3,0 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary. Z ustaleń PINB wynika bowiem, że wymiary budynku po jego rozbudowie uległy zmianie biorąc jako odniesienie 3-metrowy pas od strony sąsiedniej działki nr [...].

WINB stwierdził jednocześnie, że w postępowaniu dotyczącym omawianej dobudowy PINB pominął współwłaściciela nieruchomości gruntowej, sąsiadującej z terenem działki, na której usytuowany jest rozpatrywana cześć budynku. Wskazał jednak, że okoliczność ta świadczy o wadliwości postępowania organu I instancji, niemniej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z ustaleń PINB wynika jednoznacznie, iż inwestorem robót związanych z budową jednobiegowej klatki schodowej stanowiącej dodatkową komunikację pionową w budynku na działce o numerze ewidencyjnym gruntu [...] był W.S.. Natomiast przepis art. 52 u.p.b. ustanawia zasadę, iż inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49 b, art. 50 a oraz art. 51. Pojęcie inwestora w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. Zatem w pierwszej kolejności nakazy z art. 48, art. 49 b, art. 50a oraz art. 51 u.p.b. powinny być skierowane do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej.

Podkreślił ponadto, że brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek pominiętej strony (art. 147 k.p.a.). Z tego względu - zdaniem WINB - nie było konieczne ani uzasadnione w niniejszym przypadku automatyczne uchylenie zaskarżonej decyzji zapadłej w takich warunkach, skoro strony pominięte w postępowaniu administracyjnym nie ujawniły w sposób dostateczny zamiaru wzięcia udziału w tym postępowaniu. Tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu, co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

Zdaniem organu odwoławczego bez wpływu na stan omawianej sprawy pozostaje również okoliczność, iż zawiadomienie o miejscu i terminie oględzin doręczono inwestorowi na 2 dni przed tą czynnością, a więc bez zachowania 7 dniowego terminu, o którym mowa w art. 79 § 1 k.p.a. Jak wynika bowiem z akt sprawy inwestor uczestniczył w oględzinach przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] kwietnia 2013 r., podpisał protokół z tych oględzin i nie kwestionował ustaleń powziętych w trakcie przeprowadzania tego dowodu, jak również terminu doręczenia zawiadomienia.

Nawiązując natomiast do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że wbrew stanowisku odwołującego przed podjęciem zaskarżonej decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( jak wynika to z akt sprawy ) umożliwił stronie zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a.

Natomiast w związku z zarzutem przesłania odpisu decyzji pełnomocnikowi strony - Pani K.M. wyjaśnił, że od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. Co więcej, pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym poprzez brak doręczenia pism procesowych jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim W.S. - reprezentowany przez pełnomocnika adwokata A.J. - zaskarżył powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości, zarzucając jej :

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania polegające na pozbawieniu stron udziału w postępowaniu poprzez nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania i niezawiadomienie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z "działką nr [...]" przy ulicy [...] o wszczęciu postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) ;

- naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.b. poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji zrealizowanej przez skarżącego na działce nr [...] jako rozbudowy, której legalność warunkowana jest uprzednim uzyskaniem pozwolenia na budowę, a tym samym spełnienie przesłanek nakazania rozbiórki.

Jednocześnie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Ponadto w skardze zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżący podkreślił, że organ II instancji dostrzegając naruszenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego norm regulujących obowiązek organu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie nakazania rozbiórki wszystkich stron tego postępowania, w sposób nieprawidłowy zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą powodującą konieczność wznowienia postępowania, podczas gdy powinien uchylić zaskarżoną decyzję. Tym samym zarówno postępowanie przed organem I instancji, jak i postępowanie odwoławcze obciążone są tą samą wadliwością rodzącą konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - jako podstawa uchylenia aktu administracyjnego wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. - następuje w związku z zaistnieniem przesłanek zawartych w art. 145 § 1 oraz art. 145a § 1 k.p.a. ( przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego ). Sąd administracyjny ma obowiązek uchylić decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi wystąpienie jednej z wyżej wymienionych przesłanek, chyba że zachodzą okoliczności wskazane w art. 146 § 1 lub 2 k.p.a. ( B. Adamiak /w/ : B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 535 ).

Postępowanie przed organem II instancji dotknięte jest wadą dającą podstawę do wznowienia postępowania polegającą na pozbawieniu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z "działką nr [...]" przy ulicy [...] udziału w postępowaniu, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nieustalenie przez organ kręgu stron postępowania i uniemożliwienie im tym samym wypowiedzenia się co do okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału jest naruszeniem prawa, będącym wadą postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., skutkującą jego wznowieniem.

W sprawie będącej przedmiotem kontroli sądu organ I instancji nie zapewnił wszystkim stronom udziału w tym postępowaniu. Współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ulicy [...] są skarżący oraz K.M.. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie samowolnie wykonanych przez skarżącego robót budowlanych, a następnie o fakcie tym zawiadomił pismami z dnia [...] kwietnia 2013 r. jedynie skarżącego i K.M.. Tymczasem organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek (jest stroną danego postępowania). W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej przymiot strony w postępowaniu ma służyć ochronie interesów prawnych wszystkich władających nieruchomościami znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu. Prawo budowlane chroni interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości na których mały być realizowane roboty budowlane. Czyni tak też wówczas, gdy te roboty budowlane mają polegać na rozbiórce. Organ I instancji nieprawidłowo określił krąg stron postępowania w sprawie rozbiórki wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego przy ulicy [...] i w konsekwencji pozbawił udziału w postępowania właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką, na której dokonano rozbudowy. Istotnie, adresatem decyzji o nakazaniu rozbiórki był inwestor obiektu budowlanego, czyli skarżący, nie zmienia to jednak faktu, iż stronami takiego postępowania są wszystkie osoby, których - zgodnie z art. 28 k.p.a. - interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a zatem również właściciele nieruchomości sąsiednich.

Zdaniem skarżącego za niezasadny i niemający oparcia w przepisach obowiązującego prawa należy uznać pogląd organu II instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ( s. 5, akapit 4 ), iż jakkolwiek okoliczność ta świadczy o wadliwości postępowania organu I instancji, niemniej pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Sam już bowiem fakt braku udziału strony w postępowaniu bądź w jego części bez jej winy stanowi powód do wznowienia postępowania, gdyż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wymaga stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 13 maja 1998 r., I SA 2189/97, Lex Nr 45705).

Ponadto skarżący wskazał, iż w jego ocenie wykonane roboty nie są rozbudową w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 u.p.b., a tym samym nie mogą być kwalifikowane jako budowa, której rozpoczęcie i prowadzenie warunkowane jest uprzednim uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. W wyniku rozbudowy – stosownie do powołanego orzecznictwa – dochodzi do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Dochodzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego. Tymczasem w następstwie dokonania inwestycji przez skarżącego nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego położonego na działce przy ulicy [...]. W szczególności nie uległa zwiększeniu kubatura tego budynku, jego powierzchnia zabudowy, wysokość, długość ani szerokość. Rezultatem wykonania kwestionowanej inwestycji nie jest też powstanie dodatkowego pomieszczenia w budynku mieszkalnym. Wobec powyższego zachodzą okoliczności zwalniające od uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji brak jest podstaw do orzeczenia rozbiórki wyżej wymienionej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie wyjaśnił, iż nie rozpatrzył złożonego do organu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, bowiem skarga - a tym samym także zawarty w niej wniosek - nie została podpisana przez wnoszącego.

Wniosek ten został rozpoznany przez sąd postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny rozpoznaje zatem sprawę rozstrzygniętą ostateczną decyzją organu administracji publicznej z punktu widzenia legalności tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej określanej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

W tak ukształtowanym zakresie swojej kognicji sąd uznał, że skarga zasługuje uwzględnienie, przy czym z przyczyn zupełnie odmiennych od tych podniesionych w skardze.

Przede wszystkim należy uznać za nieuzasadniony zarzut, iż brak zawiadomienia o toczącym się postępowaniu właścicieli działki nr [...] powodował konieczność uchylenia przez WINB decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a , a nieuczynienie tego przez organ odwoławczy obligowało z kolei sąd, aby uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145§ 1 pk1 lit. b p.p.s.a .

Przepis art. 52 u.p.b. wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50 a i 51 u.p.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłoby mu na wykonanie nakazu ( por. wyroki NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 338/11, z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07 ). Natomiast przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. , zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu - nie może znajdować swojego zastosowania do spraw toczących się w sprawie samowoli budowlanej, gdzie obowiązuje regulacja ogólna z art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. o charakterze lex specialis, należy bowiem wykładać zawężająco, jako obowiązujący jedynie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W myśl wspomnianego art. 28 k.p.a stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek . W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się zaś, że stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej są, co do zasady, właściciele nieruchomości sąsiednich ( por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1867/12 ). Tym bardziej było to uzasadnione w rozpoznawanej sprawie, gdy – jak wynika z ustaleń organu administracji – dobudowana klatka schodowa znajduje się w odległości jedynie 1.80 m od granicy działki nr [...]. Stąd też istotnie właściciele powyższej działki mieli przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Pominiecie ich w postępowaniu administracyjnym wypełnia przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednakże w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ( por. wyroki NSA : z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn.akt II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn.. akt I OSK 1239/11) utrwalony jest pogląd, że tylko podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu - co powoduje zaistnienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Również sąd nie ma podstaw do podnoszenia tej okoliczności z urzędu. Przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wiąże się ściśle z art. 147 k.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Z mocy samej ustawy wynika, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta ona z prawa do żądania wznowienia postępowania, ewentualnie podniesie ten zarzut w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Zasadą jest, że prawami procesowymi rozporządza strona. Dlatego też, jeżeli strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu administracyjnym nie wniesie skargi, nie można wbrew jej stanowisku uznać, że zaistniała w sprawie okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania, zdefiniowana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W postępowaniu administracyjnym ustalono – i tego strona nie kwestionowała ani w toku postępowania administracyjnego, ani też w toku postępowania sądowoadministracyjnego – że przedmiotowe roboty budowlane polegające na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] klatki schodowej o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,4 m x 1,4 m i wysokości dwóch kondygnacji, wykonano bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Strona jednakże kwestionuje kwalifikację wskazanych robót budowlanych do kategorii rozbudowy wymienionej w art. 3 pkt 6 u.p.b. ( nie dokonując jednak ich kwalifikacji w kontekście przepisów u.p.b. ) , a w konsekwencji konieczność uzyskania pozwolenia na budowę .

Zgodnie z wyżej wskazanym przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. U.p.b. nie zawiera definicji legalnej pojęcia rozbudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wykonanie natomiast robót budowlanych, w wyniku których następuje wprawdzie zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, lecz nie obejmuje ona charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, stanowi przebudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 949/13, wyrok NSA z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 630/11, WSA w Rzeszowie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 683/12, wyroki NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 142/11, z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1750/10).

Aby powiększenie budynku było rozbudową, stanowić ono winno część tego rozbudowywanego obiektu, musi być funkcjonalnie z tym obiektem związana ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/2008; wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 407/2011).

Powierzchnia zabudowy jest pojęciem niezdefiniowanym ani w u.p.b. ani też w r.w.t. Jednakże w § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462) wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia.

Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836 ( publ. przez Polski Komitet Normalizacyjny w październiku 1997 r., uchwała nr 33/97-o). Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Polskie Normy nie są - co prawda - przepisami prawa, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. Nr 169, poz.1386 ze zm.) wynika, iż pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie ( por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 785/07 ).

Stąd w orzecznictwie wskazuje się, że niezdefiniowanemu w ustawie pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać dokładnie takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie ( zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Po 58/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 774/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 648/11 ).

W myśl punktu 5.1.2.2 omawianej Normy "powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy).

Natomiast pojęcie kubatury jest już pojęciem prawnie zdefiniowanym. W § 3 pkt 24 r.w.t. wskazano bowiem, iż przez kubaturę brutto budynku - należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, albo między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną powierzchnią podłogi bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku:

a) wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady,

b) nie wlicza się kubatury ław i stóp fundamentowych, kanałów i studzienek instalacyjnych, studzienek przy oknach piwnicznych, zewnętrznych schodów, ramp i pochylni, gzymsów, daszków i osłon oraz kominów i attyk ponad płaszczyzną dachu.

Wykonane roboty przez skarżącego polegały na wybudowaniu klatki schodowej, która połączyła znajdujący się na parterze wiatrołap z pomieszczeniami mieszkalnymi na I piętrze. W efekcie wykonanych prac niewątpliwie doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku mieszkalnego w zakresie zwiększenia powierzchni zabudowy oraz kubatury w rozumieniu wskazanym powyżej. Dobudowano klatkę schodową o wymiarach w zewnętrznym obrysie 3,4 m x 1,4 m i o taki obszar zwiększyła się powierzchnia zabudowy, niewątpliwie zwiększając również kubaturę budynku, mierzoną po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych, czyli ścian zewnętrznych dobudowanej klatki schodowej. Ponadto dobudowana część jest funkcjonalnie związana z pozostałą częścią budynku mieszkalnego, służy bowiem jako samodzielne wejście do pomieszczeń mieszkalnych znajdujących się na piętrze budynku mieszkalnego.

Tym samym kwalifikację dokonaną przez organ, zgodnie z którą dobudowana część stanowi rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego, a zatem budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b., uznać należy za prawidłową.

W myśl zaś art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wśród wymienionych w art. 29 u.p.b. robót budowlanych oraz budów, których realizacja nie wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wymieniono rozbudowy budynku mieszkalnego, co oznacza, iż realizacja tego typu przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.b.

Dlatego też zarzuty skarżącego w tym zakresie są oczywiście bezzasadne, a przytoczone przez jego pełnomocnika orzecznictwo wręcz potwierdza tezę przeciwną od tej, którą forsuje w skardze. W wyniku bowiem działalności inwestycyjnej skarżącego powstało nowe pomieszczenie w postaci klatki schodowej.

Zgodzić się również należy ze stanowiskiem organu, iż powyższa rozbudowa została dokonana z naruszeniem przepisów prawa budowalnego dotyczących zachowania odległości obiektu budowalnego od sąsiedniej działki . Zgodnie z § 12 ust. 1 r.w.t. jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ( § 12 ust. 2 r.w.t. ). W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się :

- sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m ( § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t. ) ;

- sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej ( § 12 ust. 3 pkt 2 );

- rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych (§ 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. ).

Przy czym usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 u.p.b.

W rozpatrywanej sprawie odległość ściany bez otworów przedmiotowej rozbudowy zwróconej w stronę działki sąsiedniej od granicy tej działki jest zmienna i wynosi od 1,8 do 2,9 m. Tym samym wykonana rozbudowa nie spełnia podstawowych warunków posadowienia obiektów budowlanych określonych przez § 12 ust. 1 r.w.t. Warunki określone w ustępach następnych stanowią wyjątek od generalnej zasady określonej w § 12 ust. 1 r.w.t. , stąd niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca. Jak słusznie zauważyły organy nadzoru budowalnego szerokość przedmiotowej działki wynosi ok. 40,0 m, co wyklucza zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 1 r.w.t. Ponadto posadowienie budynku z wykonaną rozbudową w pasie 3 m od granicy, z uwagi na zmianę powierzchni zabudowy ( a konsekwencji także zmianę szerokości budynku w tym pasie) wiąże się ze zmianą dotychczasowych jego wymiarów, co wyklucza zastosowanie w sprawie § 12 ust. 3 pkt 3 r.w.t. Ratio legis tego przepisu nie pozwala na taką rozbudowę budynku posadowionego w granicy z działką sąsiednią lub w pasie 3 m od tej granicy , aby w jej wyniku doszło do dalszego zabudowywania tej granicy lub dalszego zbliżenia się do granicy ( por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2024/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 189/11). Jako, iż rozbudowany budynek nie jest położony na granicy z sąsiednią działką ani nie przylega bezpośrednio do budynku na sąsiedniej działce nie będzie miał również zastosowanie wyjątek określony w § 12 ust. 3 pkt 2 r.w.t..

Odnosząc się do treści przepisu § 12 ust. 2 r.w.t., wskazać należy, że trafnie organy nadzoru budowlanego stwierdziły, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości odniesienia się do tych warunków, ponieważ rozbudowana część usytuowana jest w odległości 1,8 – 2,9 m od granicy działki nr [...] położonej w sąsiedztwie. Zresztą w świetle § 5 pkt 1 uchwały Rady Miasta nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], Osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...] ( Dz. Urz. Woj. z 2009 r. nr 108 poz. 1443 ) dopuszcza się lokalizację budynków jedynie w granicach pomiędzy sąsiednimi działkami, z zachowaniem przepisów odrębnych. Tak więc warunku określonego § 12 ust. 2 r.w.t. zrealizowana inwestycja również nie spełnia. Przy czym zaznaczyć należy, iż na etapie legalizacji samowoli budowlanej nie ma możliwości udzielenia przez właściwy organ nadzoru budowlanego zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie na podstawie art. 9 ust. 1 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2037/11).

Zdaniem sądu wadliwość przeprowadzonego postępowania dotyczy zupełnie innych jego aspektów niż podniesione przez skarżącego. Otóż do protokołu z dnia [...] kwietnia 2013 r. wprawdzie załączono zdjęcia i rysunki, jednakże co do części okoliczności brak jest zapisów dotyczących utrwalonych w ten sposób ustaleń w treści pisemnej protokołu, co narusza art. 68 § 1 k.p.a., który stanowi, iż protokół z czynności sporządza się tak , aby z niego wynikało, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono. Zwłaszcza dotyczy to kwestii w jaki sposób technicznie połączona jest dobudowana cześć z resztą budynku legalnie postawionego, czy nie zawierają wspólnych elementów konstrukcyjnych ( za wyjątkiem dachu, którego rodzaj konstrukcji pozwala na ocenę charakteru tych połączeń i ich wpływu na możliwość jego oddzielenia od istniejącej przed rozbudową części budynku ) . Ma to istotne znaczenie dla określenia czy wybudowana część jest na tyle samodzielna, że może zostać rozebrana bez uszczerbku dla pozostałej części. Organy nakazujące rozbiórkę powinny bowiem zwracać uwagę, czy wzajemne powiazanie konstrukcyjne poszczególnych części obiektu budowlanego, tej zbudowanej legalnie i tej stanowiącej samowolę budowalną, pozwoli na bezpieczne przeprowadzenie rozbiórki części objętej nakazem bez uszkodzenia i zagrożenia zniszczeniem pozostałej części obiektu (por. A. Gliniecki. Prawo budowalne, Komenatrz, LexisNexis 2012, s. 437 ). Przepis art. 48 ust. 1 u.p.b. będzie miał bowiem zastosowanie także do części obiektu, która wybudowana została w warunkach samowoli budowlanej i stanowi część funkcjonalnie związaną z całością, lecz technicznie na tyle samodzielną, aby możliwym było jej rozebranie, bez naruszenia substancji pozostałej części obiektu budowlanego, wybudowanego zgodnie z przepisami prawa ( por. wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 788/05; z dnia 8 października 2013 r. sygn. akt II OSK 1070/12, z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 172/10, z dnia 11 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 779/09 ). Jeżeli dobudowana część budynku połączona jest trwale z wybudowaną legalnie częścią w taki sposób, że ewentualna jej rozbiórka wymagałaby jednocześnie doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, to w tej sytuacji nie znajduje zastosowania restrykcyjna norma art. 48 u.p.b. i chodzi tu o inny przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b., umożliwiający uruchomienia postępowania z art. 51 u.p.b ( por . wyroki NSA z dnia 12 grudnia 1996 r. II SA/Wr 236/96 ). Wprawdzie zdjęcia załączone do protokołu wskazują na wspomnianą samodzielność dobudowanej klatki schodowej, jednakże brak jest wspomnianych ustaleń dotyczących konstrukcyjnych powiązań z istniejącą częścią budynku, które ze zdjęć nie wynikają. Stąd twierdzenia organów obu instancji co do możliwości oddzielenia dobudowanej części budynku od istniejącej bez naruszenia substancji pozostałej części obiektu budowlanego, wybudowanego zgodnie z przepisami prawa są przedwczesne. Zważyć również należy, iż organy nadzoru budowlanego nie poczyniły jednoznacznych ustaleń, czy w istniejącej części budynku tj. w wiatrołapie i na pierwszym piętrze istniały przed rozbudową otwory drzwiowe przez które zapewniona jest komunikacja za pośrednictwem dobudowanych schodów, czy też powstały one wraz z zakwestionowaną rozbudową i w żaden sposób nie odniosły się, czy te otwory po rozbiórce mają pozostać, czy zostać zamurowane, nie dokonując prawnej kwalifikacji robót w tym zakresie. Niewątpliwie w powyższym zakresie organy naruszyły obowiązek - wynikający z art. 7 k.p.a. - podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, którego rozwinięcie jest w art. 77 § 1 k.p.a., statuującym obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego .

Ponadto należy zauważyć, iż sentencja decyzji została sformułowana w sposób mało precyzyjny. Nakazano bowiem w niej skarżącemu "rozbiórkę wykonanej rozbudowy budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nr [...] o wymiarach zewnętrznych w rzucie poziomym 3,4 x 1,4 m i wysokości dwóch kondygnacji" . Jak łatwo zauważyć zaskarżona decyzja nie precyzuje, która konkretnie cześć budynku jednorodzinnego została rozbudowana , ogranicza się bowiem jedynie do określenia wymiarów tej rozbudowy, brak jest umiejscowienia jej na terenie działki, czy też w bryle budynku. Niewątpliwie takie sformułowanie rozstrzygnięcia może uniemożliwić egzekwowanie obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] września 2013 r.

Rozstrzygnięcie jest obowiązkowym elementem decyzji zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Stanowi "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym", a zatem musi być sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 s. 102-103 ), bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" ( por. wyrok NSA z 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95, LEX nr 44086). Powyższa kwestia nabiera szczególnego znaczenia przy wydawaniu rozstrzygnięć nakładających na stronę obowiązek dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, ze względu na restrykcyjny charakter normy przewidzianej w art. 48 § 1 u.p.b. Ma ona znaczenie także z uwagi na fakt, iż tak jak w przypadku niniejszej sprawy, zachodzi konieczność rozróżnienia i rozgraniczenia części obiektu wykonanej nielegalnie, od tej części , która została wybudowana legalnie. Nie może również zakres rozstrzygnięcia pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji, gdyż nie powinno się rozstrzygać o części uprawnień lub obowiązków strony w osnowie, a pozostałej części w uzasadnieniu decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000 , s. 446 oraz wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2003 r., I SA 215/02, LEX 149489). Tym bardziej nie może wynikać z innych dokumentów niż sama decyzja administracyjna. W niniejszej sprawie organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, iż usytuowanie rozbudowanej części przedstawiono na mapie zasobów geodezyjno-kartograficznych systemu KATASTER. Oznacza to, iż aby zrekonstruować nałożony na skarżącego obowiązek konieczne jest sięgnięcie nie tylko po uzasadnienie decyzji, ale po mapę znajdującą się w aktach, co jak wspomniano jest niedopuszczalne. Oczywiście sentencja decyzji może odsyłać do załącznika w postaci mapy – jako integralnej części decyzji - jednakże musi wyraźnie to wskazywać. Ponadto załącznik powinien zawierać stosowaną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część, jednakże tego organ w kontrolowanej sprawie nie uczynił ( por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 roku, II GSK 37/06, Lex 236395; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 roku, IV SA 1757/98, Lex 47867 ).

Powyższe naruszenia powołanych przepisów postępowania niewątpliwie w świetle przedstawionej analizy mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, co uzasadniało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c i art. 135 p.p.s.a. - uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ( pkt I wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni poczynione powyżej przez sąd uwagi w zakresie braków w ustaleniach faktycznych i ich właściwego utrwalenia w protokole, bacząc , aby sentencja decyzji była sformułowana w sposób, który nie będzie powodował konieczności jej rekonstruowania na podstawie uzasadnienia i dokumentów znajdujących się w aktach. Ponadto organ powinien – mimo, iż nie stało się to podstawą uchylenia decyzji w niniejszej sprawie - zapewnić udział w charakterze strony właścicielom oraz ewentualnym użytkownikom wieczystym lub zarządcom działki nr [...].

Rozstrzygnięcie z pkt. II wyroku znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a, który stanowi, iż w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku .

O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. w pkt. III wyroku. Na koszty te składają się :

a. wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240, zł ;

b. wpis od skargi wynoszący 500, zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

c. opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17, zł.