Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 468/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 35 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. W. i P. W. na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 10.07.2020 r. nr [...] znak: [...], na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust.4, art. 33 ust. 1, art. 34 ust.4, art. 36 ust. 1 ustawy z 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (j .t. Dz.U.2019.1186 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót

budowlanych dla M. W. i P. W. dla inwestycji pn. "Budowa budynku handlowo-usługowego z instalacjami wewnętrznymi: wodociągową, kanalizacyjną, elektryczną, centralnego ogrzewania gazową, zewnętrznego odcinka instalacji elektrycznej, zewnętrznego odcinka instalacji kanalizacyjnej, zewnętrznego odcinka instalacji wodociągowej, zbiornika p.poż. z zewnętrzną instalacją zbiornikową, instalacji kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjnym, muru oporowego" na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym - M., gm. M..

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie pozwolenia na budowę wpłynął 25.03.2020 r. Postanowieniem z 25.05.2020 r. nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia projektu budowlanego. Projekt budowlany został uzupełniony w dniu 15.06.2020 r. z zachowaniem wyznaczonego terminu.

Organ ustalił, że inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączony do wniosku projekt budowlany nie zawiera uchybień. Jest kompletny i prawidłowo sporządzony. Został wykonany i sprawdzony przez osoby uprawnione i posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta M., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta w M. z 7.07.2017 r. opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa 26.07.2017 r., poz. 4964, zmienionego uchwałą Nr [...], Rady Miasta w M., z 18.04.2019 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa 30.04.2019 r., poz. 3541 (dalej MPZP). Inwestycja nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko i nie oddziałuje na obszar Natura 2000.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła A. P., wskazując, że organ zacytował § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP w niepełnym zakresie, celowo pomijając fragment mówiący o "nieuciążliwości wykraczającej poza granice działki budowlanej". Tymczasem w niniejszej sprawie można mówić o uciążliwości, która będzie wykraczać poza granice działki inwestycyjnej, zwłaszcza że będą tam magazyny nawozów sztucznych i pestycydów. Do projektu budowlanego wprowadzono dane niezgodne z rzeczywistością, co spowoduje że nie zostanie zachowany stosunek zabudowy funkcji usługowej do całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Odwołująca się wysunęła także zastrzeżenia co do uzasadnienia decyzji.

Wojewoda decyzją z 22.02.2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U.2020.256 - ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że na mocy art. 25 ustawy z 13.02.2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2020.471 ze zm.) w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19.09.2020 r.

Organ odwoławczy ponownie przeprowadził analizę zgodności projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu. Na wstępie wyjaśnił jednak, że zarzut odwołania o niepoprawnym zacytowaniu treści przepisu nie jest zasadny. Na stronach internetowych Urzędu Miasta M. opublikowana jest treść uchwały Rady Miasta w M. i treść wskazanego w odwołaniu przepisu nie jest taka jak podaje odwołująca się strona. Przepis ten brzmi, cyt.: "§ 15 ust. 1 Wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone symbolem MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; ust. 2 Dla terenów, o których mowa w ust. 1 ustala się: pkt 1. przeznaczenie podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej, bliźniaczej, szeregowej; pkt 2) przeznaczenie dopuszczalne: zabudowa zagrodowa (dotyczy terenów: B.MN.4, B.MN.6, B.MN.7, B.MN.9, B.MN.12, B.MN.21, E.MN.1, E.MN.5, E.MN.6, E.MN.14, E.MN.19, F.MN.1, F.MN.2, J.MN.22, N.MN.29, O.MN.6, O.MN.7, O.MN.10, P.MN.1, P. M N.4, P. M N.7, P.MN.10, P.MN.13), zabudowa usługowa wbudowana w budynek mieszkalny lub wolnostojąca, przy czym powierzchnia zabudowy funkcji usługowej nie może stanowić więcej niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej, garaże /wolnostojące, wbudowane/, budynki gospodarcze, urządzone tereny zielone, ogrody przydomowe". Tę samą treść zacytowano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dalej organ II instancji wskazał, że według dopisanej odręcznie, przez projektanta, informacji na stronie 59 projektu budowlanego, teren O.MN.2 ma powierzchnię 3799 m2, natomiast teren O.MN.3 ma powierzchnię 1660 m2. W terenach O.MN.2 powierzchnia utwardzeń płytami betonowymi ażurowymi wynosi 1838 x 0.5 = 919 m2. Powierzchnia zabudowy budynku w budowie wynosi 98,28 m2. Następnie podano dane, które nie wiadomo czy są wynikami obliczeń czy wymaganymi wielkościami wynikającymi z ustaleń planu, tj. wskaźnik intensywności zabudowy - 0,3; Max pow. zabudowy - 26%; Powierzchnia biologicznie czynna - 50%.

Z akt sprawy i znajdującej się tam kopii fragmentu zapisów MPZP wynika (str. 18 projektu), że w terenach O.MN.2 - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca - ustalone zostały następujące parametry i wskaźniki: maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 40%, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego wynosi 50%, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 0,01-08, maksymalna wysokość budynków 10m/2K, geometria dachu B, E.

W § 15 ust. 1 wskazano, że tereny oznaczone literami MN to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W pkt 2 określono, że przeznaczenie dopuszczalne to zabudowa zagrodowa na wymienionych obszarach oraz zabudowa usługowa wbudowana w budynek mieszkalny lub wolnostojąca, przy czym powierzchnia zabudowy funkcji usługowej nie może stanowić więcej niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Z zapisów tych wynika zatem, że powierzchnia zabudowy obiektami o funkcji dopuszczonej na tym terenie, może maksymalnie stanowić 20% powierzchni działki. Zgodnie z definicją pojęcia "powierzchnia zabudowy" (§ 2 pkt 9 MPZP) jest to suma powierzchni wszystkich budynków na działce, liczona po zewnętrznym obrysie murów na poziomie parteru budynku. Wskazane parametry oblicza się dla powierzchni działki znajdującej się w liniach rozgraniczających analizowanego obszaru, tj. w stosunku do wielkości terenu (działki) o wskazanej w ustaleniach planu funkcji, w niniejszej sprawie odpowiednio dla O.MN.2 i odpowiednio dla O.MN.3.

Analiza projektu wskazuje, że w terenie O.MN.2 znajduje się projektowany budynek o powierzchni zabudowy 875,36 m2, oraz budynek oznaczony "nr [...] - projektowany budynek handlowo-magazynowy", wg informacji na str. 59 projektu, "w budowie", nie zwymiarowany na rysunku (pomiar skalówką wykonany przez organ odwoławczy to ok. 14 m x 7 m = 98 m2). Zdaniem Wojewody należało stwierdzić, że jest to budynek wymieniony na str. 59 projektu budowlanego, nazwany tam budynkiem w budowie, o podanej przez projektanta powierzchni 98,28 m2. Oba budynki znajdują się w obszarze O.MN.2, którego powierzchnię obliczył projektant podając, że wynosi ona 3799 m2. Łączna suma powierzchni zabudowy projektowanego budynku będącego w budowie, w tym obszarze, wynosi zatem

973,64 m2, co stanowi 25,63 % tej części powierzchni terenu działki, która znajduje się w O.MN.2. Świadczy to o naruszeniu wskaźników określonych w MPZP dla tego obszaru i przekroczeniu dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy o 5,63 %.

Opisane naruszenie prawa zostało ocenione przez organ odwoławczy jako dyskwalifikujące dopuszczenie do realizacji projektowanego obiektu. W celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami, należałoby wykonać nowy projekt obiektu, o znacznie mniejszej powierzchni zabudowy. Taki stan uzasadniał orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że w opisie do projektu budowlanego i w legendzie rysunku projektu zagospodarowania terenu projektant wyjaśnił, że "dojazd, dojście utwardzone, miejsca parkingowe, place utwardzone, droga pożarowa - projektowane z płyt betonowych ażurowych - nie są objęte wnioskiem". A zatem, choć nie zostało to wskazane w treści wniosku o pozwolenie na budowę, inwestycja została podzielona na etapy, bowiem niewątpliwie te elementy zagospodarowania terenu muszą być wybudowane. Zaproponowany podział na etapy jest niezgodny z warunkiem określonym w art. 33 ust 1 ustawy Prawo budowlane. Bez wykonania dróg, dojść, parkingów, obiekt handlowo-usługowy nie będzie mógł funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto nieobjęcie wnioskiem terenów utwardzonych płytami ażurowymi o nieznanych parametrach, nie pozwala na weryfikację prawidłowości obliczeń projektanta co do wielkości wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Ponadto, organ II instancji zwrócił uwagę, że projekt zagospodarowania terenu był korygowany w sposób niedozwolony, białym korektorem poprzez zamalowanie poprzedniej treści rysunku. Tymczasem wszelkie korekty dokonywane w projekcie budowlanym winny być nanoszone w taki sposób, aby możliwe było ustalenie na czym korekta polegała, widoczna winna być poprzednia treść rysunku lub opisu.

Co do uwag wniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że w razie opracowania innej wersji projektu i ponownego wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę obiektu handlowo-usługowego z pomieszczeniami magazynowymi środków ochrony roślin i przechowywania oraz dystrybucji środków ochrony roślin toksycznych i bardzo toksycznych (na co wskazuje obecny zakres inwestycji) organ l instancji winien rozważyć czy powierzchnie dróg dojazdowych, a także placów manewrowych i rozładunkowych, mogą być wykonane z płyt ażurowych, nie zabezpieczających gruntu przed przeniknięciem do gruntu i do wód podziemnych toksycznych preparatów w przypadku rozsypania się produktów.

M. W. i P. W. wnieśli skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania przed Wojewodą i zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Decyzji skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego w postaci § 15 ust. 2 pkt 2 w związku z ust. 1 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w M. z 7.07.2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M., przez błędną wykładnię polegającą na:

- uznaniu, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy są części działki znajdujące się na terenach objętych oznaczeniami O.MN.2 i O.MN.3, wyznaczonych przez wyżej wymienioną uchwałę, wskutek czego działka skarżących została podzielona na dwa odrębne obszary,

- nieuznaniu, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest powierzchnia całkowita działki nr [...] położonej w M..

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że całkowita powierzchnia działki nr [...], zgodnie z informacjami znajdującymi się na stronie Geoportalu Powiatu M. na dzień 19.03.2021 r., wynosi 5 571 m2. Natomiast zgodnie z postanowieniami MPZP działka została podzielona na dwa tereny. Pierwszy teren znajduje się w strefie oznaczonej O.MN.2, drugi teren oznaczony jest symbolem O.MN.3. Zgodnie z regulacjami MPZP dla terenów O.MN.2 maksymalna powierzchnia zabudowy wynosi 40%, a minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego powinna wynosić 50%. W odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem O.MN.3 powierzchnia zabudowy wynosi 35%, a minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego 45%.

Starosta zatwierdzając projekt budowlany przyjął, że powierzchnia

zabudowy usługowej przewidziana w projekcie w wymiarze 973,64 m2 nie przekracza dopuszczalnej powierzchni zabudowy usługowej. Z kolei tok rozumowania Wojewody sprowadza się do uznania, że skoro działka [...] została w MPZP uwzględniona w dwóch terenach O.MN.2 oraz O.MN.3, to oznacza to, że chcąc zabudować działkę, należy stosować do każdej z osobna części działki odrębne kryteria zabudowy. Innymi słowy - część działki w terenie oznaczonym O.MN.2 może być zabudowana w 40%, natomiast część działki w terenie O.MN.3 może być zabudowania w 35%. Wymienione parametry nie odnoszą się do całej działki, lecz do terenu objętego danym oznaczeniem. Rozstrzygnięcie takie, w ocenie skarżących, oprócz tego, że byłoby niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego i zdrowym rozsądkiem, przede wszystkim wyrządzałoby trudności właścicielom nieruchomości.

Zgodnie z § 15 ust. 1 MPZP tereny oznaczone symbolem MN są terenami zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże na podstawie § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP dopuszczalna dla tych terenów jest zabudowa usługowa wbudowana w budynek mieszkalny lub wolnostojąca, przy czym powierzchnia zabudowy funkcji usługowej nie może stanowić więcej niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Skoro dozwolone jest, by na terenach przeznaczonych dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z uwzględnieniem ograniczeń postawiona została zabudowa usługowa, to problem sprowadza się do tego, jak prawidłowo obliczyć wymiar tej zabudowy. Kwestia przedstawia się w sposób nieoczywisty na tle regulacji MPZP. Przepisy § 15 ust. 1 oraz ust. 2 MPZP posługują się terminem "tereny", natomiast przepis § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP we fragmencie regulującym dopuszczalną zabudowę usługową na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi, że powierzchnia zabudowy funkcji usługowej nie może stanowić więcej niż 50% całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Zatem z fragmentu tego można wyciągnąć konkluzję, że 50% całkowitej powierzchni zabudowy odnosi się nie do terenu oznaczonego symbolem O.MN.3 lub O.MN.2, ale do działki nr [...]. Ustalając powierzchnię do zabudowy usługowej zgodnie z § 15 ust. 2 pkt 2 MPZP należy brać, jako punkt odniesienia powierzchnię całkowitą działki numer [...], która wynosi

5571 m2. Termin "działka budowlana" nie został zdefiniowany w MPZP. W ocenie skarżących najwłaściwsze będzie sięgnięcie po definicję z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ to m.in. na podstawie tej ustawy uchwalany jest MPZP. Art. 2 pkt 12 tej ustawy definiuje działkę budowlaną jako nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne,

dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Innym z kolei aktem prawnym zawierającym definicję pojęcia "działka budowlana" jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury

z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według tego aktu prawnego działką budowlaną jest nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Powierzchowna analiza tych przepisów prowadzi do supozycji, że rozumowanie Wojewody jest nieprawidłowe. Obie wymienione wyżej definicje stanowią, że działka budowlana musi mieć dostęp do drogi publicznej. Gdyby przyjąć, że część działki numer [...] objęta terenem O.MN.3 jest odrębną działką budowlaną, to wówczas zapewnienie jej dostępu do drogi publicznej musiałoby przebiegać przez inne działki. Sytuacja taka nie stanowi problemu obecnie, ponieważ część działki na terenie O.MN.3 oraz na terenie O.MN.2 przynależy do jednej działki o numerze [...] Mimo to, jeżeli przepisy przewidują obowiązek, by działka miała dostęp do drogi publicznej, to rozumowanie organu II instancji jest błędne, ponieważ potraktowanie części działki numer [...] na terenie O.MN.3, jako

oddzielnej działki budowlanej skutkowałoby tym, że nie spełniałaby ona kryteriów wymaganych przez przepisy prawa dla działek budowlanych. Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym skarżący byliby zobligowani do stosowania różnych

parametrów zabudowy odnośnie do jednej nieruchomości, wyłącznie z tego powodu, że ich działka została w MPZP podzielona na dwa tereny, byłoby nie tylko nielogiczne, ale i wysoce niegospodarne. W konsekwencji za działkę budowlaną należy uznać całą działkę o numerze [...] Natomiast, by spełnić kryteria zabudowy określone w MPZP, w odniesieniu do działki skarżących trzeba stosować parametry dla terenów oznaczonych symbolem O.MN.3.

Ponadto skarżący nadmienili, że we wcześniejszej decyzji z 1.06.2018 r., znak: [...] Wojewoda ustalił, że dla działki numer

[...] w przypadku zabudowy usługowej dopuszczalna powierzchnia zabudowy wynosić będzie 974,925 m2, stąd przedkładając aktualnie projekt budowlany działali w zaufaniu do tego organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy jednakże zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W skardze wyeksponowano kwestię nieoczywistości zapisów Planu, co rodzi problem, jak w sytuacji niniejszej sprawy. Między innymi wskazano, że § 15 ust. 1 i ust. 2 Planu posługują się terminem ":tereny", natomiast przepis § 15 ust. 2 pkt 2 Planu przy dopuszczalnej zabudowie usługowej mówi o powierzchni zabudowy na działce budowlanej. Z tego wedle skarżącego wynika, że 50 % powierzchni zabudowy odnosi się nie do terenu oznaczonego symbolem O.MN.3, ale do całej działki nr [...], czyli przy tym parametrze należy brać pod uwagę całą jej powierzchnię. Jeśli pojęcie "działka budowlana" odniesiemy do tego z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to wyczytamy w definicji, że działka winna mieć dostęp do drogi publicznej. Wobec tego rozumowanie organu co do terenu O.MN.3 na działce nr [...] prowadzi do wniosku, że część działki nr [...] nie spełnia takiego kryterium.

Analizując przepisy Planu, dostrzec trzeba, że rację w zakresie jego interpretacji, w ocenie Sądu, ma organ II instancji.

Rozważając rzecz teoretycznie, należy zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pewne wytyczne w zakresie wykładni planów miejscowych. Otóż "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem podlega wykładni jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej" (tak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2018 r. II OSK 2011/16, LEX nr 2527216). Podobnie, NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2016 r. II OSK 2775/14, LEX nr 2102240 wskazał: " Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza m.in., że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że postanowienia szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę z ustaleniami planu miejscowego". Jeżeli natomiast normy aktu planistycznego są niejasne, nieprecyzyjne, bądź ze sobą sprzeczne, to należy je kwestionować, wzywając organ uchwałodawczy gminy do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wnosząc skargę do sądu administracyjnego. Wadliwość tego typu nie uprawnia jednak do wykładni przepisów aktu prawa miejscowego w sposób oczywiście odbiegający od ich literalnego znaczenia - poprzez dopisanie treści normatywnej, której nie ustanowił lokalny prawodawca (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. II OSK 2106/13, LEX nr 2089918).

Wobec tego organy architektoniczno-budowlane, będąc związane przepisami powszechnie obowiązującego prawa, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., zobowiązane są do przeprowadzenia kontroli zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w ramach tej kontroli - do wykładni postanowień planu, które są niejasne i budzą wątpliwości interpretacyjne. Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z takim oto warunkiem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle (zgodnie z regułą). Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2021 r. IV SA/Po 104/21, LEX nr 3193432).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, że zgodnie z § 1 ust. 3 pkt 2 i 3, ustaleniami obowiązującymi na rysunku Planu są (m.in.) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych sposobach zagospodarowania i symbole terenów. Jak wynika dalej z definicji zawartych w § 2, Plan obejmuje komplet ustaleń dotyczących terenu objętego zasięgiem opracowania. Teren zaś to obszar wyznaczony na rysunku planu liniami rozgraniczającymi, oznaczony identyfikacyjnym symbolem wraz z przypisanym przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym (§ 2 pkt 3). Dalej: przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne również jest definiowane przez odniesienie się do terenu ( w ramach linii rozgraniczających - § 2 pkt 4 i 5). W zakresie definicji powierzchni zabudowy – odnosi się ona do sumy powierzchni wszystkich budynków na działce. § 15 ust. 1 wskazuje, że wyznacza się tereny wydzielone liniami rozgraniczającymi MN – zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ramach przeznaczenia dopuszczalnego przewidziano zabudowę usługową wbudowaną w budynek mieszkalny lub wolnostojącą, przy czym powierzchnia zabudowy funkcji usługowej nie może stanowić więcej niż 50 % całkowitej powierzchni zabudowy na działce budowlanej (§ 15 ust. 2 pkt 2 Planu). Ponadto w ramach poszczególnych terenów zlokalizowanych w jednostce przestrzennej "0" ustalono w tabeli parametry i wskaźniki, takie jak powierzchnia terenu, maksymalna powierzchnia zabudowy, minimalna powierzchnia terenu biologicznie czynnego, wskaźnik intensywności zabudowy, maksymalna wysokość budynków, geometria dachu (§ 42, pkt 16 Planu) /str. 18 proj.bud./. We wspomnianej tabeli znalazły się tereny: O.MN.2 i O.MN.3, które obejmują działkę nr [...].

Reasumując powyższe definicje, Plan posiada ustalenia dla terenu objętego jego zasięgiem, który dzieli się na poszczególne tereny rozgraniczone liniami i oznaczone symbolami. Teren posiada przeznaczenie podstawowe i dopuszczalne, a zatem przeznaczenie relacjonuje się w odniesieniu do terenu. W ramach poszczególnych terenów wyznacza się parametry i wskaźniki, między innymi maksymalną powierzchnię zabudowy, rozumianą jako suma powierzchni budynków na działce. Jest wobec tego dla Sądu niewątpliwym, że dla danej działki należy przyjąć wskaźnik powierzchni zabudowy właściwy dla terenu, który tę działkę obejmuje. Jeśli teren obejmuje tylko część działki, należy powierzchnię zabudowy przyjąć dla tej części. Jeżeli pozostałą część działki obejmuje inny teren, należy przyjąć dla tej pozostałej części maks. powierzchnię zabudowy przewidzianą w ramach tego innego terenu. Nie ulega także wątpliwości, co do § 15 ust. 2 pkt 2, iż pojęcie działki budowlanej tam użyte odnosi się do działki budowlanej w ramach danego terenu. Skoro bowiem ograniczenie przewidziane w tym przepisie przewidziano co do budynków usługowych zapisanych w ramach przeznaczenia dopuszczalnego, to oznacza to, że chodzi o ograniczenie przeznaczenia dopuszczalnego terenu. Jak to już bowiem wskazano, zgodnie z definicjami Planu, przeznaczenie (podstawowe i dopuszczalne) odnosi się tylko i wyłącznie do przeznaczenia terenu.

Wobec powyższego rację ma Wojewoda, że parametry należy obliczyć osobno dla każdej części działki budowlanej, znajdującej się w danym terenie, czyli w przypadku tej sprawy, dla terenu O.MN.2 i O.MN.3. Podobnie też, w odniesieniu do obu terenów oddzielnie, należy oceniać ograniczenie związane z § 15 ust. 2 pkt 2, skoro ograniczenie to ustalono w ramach przeznaczenia dopuszczalnego danego terenu. Podkreślenia wymaga, że racjonalne połączenie wszystkich powyższych przepisów planu powoduje konieczność przyjęcia, że jeśli, jak w niniejszej sprawie, działka budowlana w rozumieniu ustawy o planowaniu przestrzennym - jest objęta dwoma terenami ( ze względu na jej wielkość), to należy dla właściwego obliczenia parametrów brać pod uwagę tę część działki budowlanej, która znajduje się w danym terenie i ustalać zrealizowanie wskaźników dla tej części. W innym wypadku doszłoby do sytuacji, że inaczej rozumiałoby się przedmiot przeznaczenia dopuszczalnego ( w omawianej sprawie działka budowlana jako nieruchomość gruntowa - przedmiot odrębnej własności) versus przedmiot, dla którego ustalono wskaźniki w tabelach ( w tym przypadku część działki znajdująca się w danym terenie). Tymczasem wykładnia planu miejscowego musi być wewnętrznie, w ramach danego aktu spójna, co podkreślono w przytoczonym wyżej orzecznictwie. Dlatego wskazać trzeba, że na potrzeby prawa budowlanego należy przyjąć, że działką budowlaną jest nieruchomość, na której można prowadzić roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 tej ustawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2018r., VII SA/Wa 921/18). Potwierdzenie tegoż znajdziemy w wyroku NSA z 11.04.2019r. II OSK 1046/18, Lex/el: "tak samo jak kilka działek ewidencyjnych może stanowić działkę budowlaną, tak samo część działki ewidencyjnej może być w określonych uwarunkowaniach planistycznych uznana za działkę budowlaną (...)". Tak właśnie jest w niniejszej sprawie dla celów ustalenia prawidłowych wskaźników i ich kontroli w świetle zapisów Planu. Wobec tego stanowisko Wojewody w omawianym zakresie jest prawidłowe.

Należy jeszcze dodać, że wskazanie w projekcie, iż dojazd, dojście utwardzone, place utwardzone, miejsca parkingowe, droga pożarowa nie są objęte wnioskiem – jest sprzeczne z art. 33 ust. 1 p.b. Albowiem przedmiot wniosku, czyli obiekt handlowo – usługowy, jak słusznie wskazał Wojewoda, nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem bez dojazdów czy dojść, względnie miejsc parkingowych. Rację ma również organ odwoławczy, gdy wskazuje, że nieobjęcie wnioskiem płyt ażurowych o nieznanych parametrach nie pozwala na weryfikacje prawidłowości obliczeń projektanta co do wielkości wymaganej powierzchni biologicznie czynnej.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.