Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1092/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Poznańska Spółdzielnia Mieszkaniowa "W." w dniu [...]sierpnia 2011r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy składający się z [...]pomieszczeń w części wschodniej na działce nr [...] ark.... na os. W. W. [...] w P.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] października 2011r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił PSM "W." pozwolenia na budowę na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy na os. W. W. [...] w P.. W decyzji wskazano, że obszar oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 28 ust.2 ustawy z dnia 07 lipca 194r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U z 2010r., Nr 243, poz.1643 ze zm.). obejmuje tylko przedmiotową nieruchomość.

W dniu [...] czerwca 2012r. M. P. (zwany dalej skarżącym) wniósł o wznowienie postępowania w zakresie w/w decyzji i jej uchylenie. Ponadto na podstawie art.152 § 1 kpa wniósł on o wstrzymanie wykonania opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta P. Nr [...] znak [...] z dnia [...] października 2011r. podnosząc, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Skarżący podniósł także, że zgodnie z art.28 ust.2 Prawa budowlanego (stanowiącym lex specialis wobec art. 28 § 1 kpa) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał, iż w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Wnioskodawca podał, że zamieszkuje w bloku mieszkalnym przy ul. W. W. [...] położonym na nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością na której ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Jest więc w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji.

Skarżący zauważył, że przesłanką wznowienia postępowania, zgodnie z art.145 § 1 pkt 4 kpa, jest nieuczestniczenie przez stronę bez własnej winy w postępowaniu. Organ administracji państwowej, zgodnie z art.10 § 1 kpa, zobowiązany jest do zapewnienia udziału strony w toczącym się postępowaniu poprzez jej zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wezwanie do udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego. W jego ocenie w dniu wszczęcia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący był jego stroną, gdyż nieruchomość będąca jego własnością znajdowała się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji.

Skarżący wskazał, że podstawą wstrzymania wykonalności decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. Podkreślił, że niezawinione nieuczestniczenie przez niego w postępowaniu uprawdopodabnia uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania swej ostatecznej decyzji Nr [...] z [...] października 2011r. Wskazał, że na podstawie art. 152 kpa wykonanie decyzji nie zostaje wstrzymane z mocy prawa, lecz na organ został nałożony obowiązek rozważania wstrzymania wykonania decyzji jeżeli wykonanie decyzji może doprowadzić do stanu prawnego lub faktycznego, który jest nieodwracalny. Podstawą wstrzymania wykonalności decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ jest wstępnie przekonany o uchyleniu decyzji. Pochopne wstrzymanie decyzji może stanowić naruszenie ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej, która obowiązuje dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona na nową decyzję. Jest to jedna z fundamentalnych zasad systemu postępowania administracyjnego. Prezydent wskazał, że skarżący twierdził, że jest stroną, gdyż posiada mieszkanie sąsiadujące bezpośrednio z przedmiotową nieruchomością. Organ podkreślił, że we wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2012r. nie wskazano jednak podstawy prawnej z której wynikałby interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu. Skarżący nie podał także jakie faktyczne ograniczenia lub obciążenia mogłyby wyniknąć wskutek realizacji tej inwestycji. Prezydent zaakcentował, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, tylko istnienie konkretnego przepisu prawnego wprowadzającego ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstaw do uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Osoba taka może mieć interes faktyczny, lecz nie prawny. Prezydent podniósł, że skarżący nie wskazał nawet swego interesu faktycznego, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że jego nieruchomość sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Dlatego też organ nie stwierdził okoliczności wskazującej na zaistnienie prawdopodobieństwa, że wskazana we wniosku z dnia [...] czerwca 2012r. przesłanka wznowieniowa skutkować będzie uchyleniem decyzji ostatecznej i w rezultacie nie widział podstaw do wstrzymania wykonania decyzji.

W dniu [...] lipca 2012r. skarżący wniósł zażalenie na w/w postanowienie. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wstrzymania wykonania opisanej wyżej decyzji z [...]października 2012r.

Skarżący zarzucił naruszenie art.28 ust.2 w zw z. art.3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz w zw. z art.1 ust.1 lit. a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku poprzez zaniechanie ustalenia stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę oraz przyjęcie, że skarżący nie ma interesu prawnego w sprawie i nie przysługuje mu status strony.

Zarzucił również naruszenie art.152 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez przyjęcie, że okoliczności sprawy nie wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

M. P. podtrzymał swą dotychczasową argumentację. Wskazał, że z art.3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że "obszar oddziaływania obiektu" występuje wówczas, gdy spełnione łącznie są dwa warunki. Po pierwsze, gdy badany obszar znajduje się granicach wskazanych przez przepisy odrębne. Po drugie, gdy przepisy odrębne wprowadzają związane z projektowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu otaczającego go terenu. Skarżący wskazał, że nieruchomość objęta decyzją znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości. Hałas i emisje płynące z obiektu, który ma być rozbudowany determinują interes prawny wnioskodawcy na podstawie art. 144 kc. Jednocześnie w myśl art.112 ustawy Prawo ochrony środowiska powinna być zapewniona ochrona przed hałasem. Rozbudowa pawilonu handlowego i jego dalsza eksploatacja przekracza dopuszczalne w środowisku normy hałasu określone w art.1 ust.1 lit.a rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Przedmiotowa inwestycja narusza więc prawo własności skarżącego. Skarżący zaakcentował, że do zastosowania art. 152 § 1 kpa wystarcza samo istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania bez względu na stopień prawdopodobieństwa. Naruszenie norm hałasu uzasadnia istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w toku postępowania wznowieniowego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]Wojewoda W. utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] lipca2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]października 2011r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy na os. W. W.... w P..

W uzasadnieniu swego orzeczenia Wojewoda wskazał, że tryb wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny w toku którego stwierdza się, czy przyczyna wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Kwestie te mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa i muszą być wyrażone w decyzji w oparciu o art.151 kpa. Wojewoda wskazał, że niniejszej sprawie jako przesłankę wznowienia wskazano okoliczności z art.145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreślił, że istnieją wątpliwości co do legitymacji wnioskodawcy, tj. co do tego, czy przysługuje mu status strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Organ wskazał, że te kwestie są przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Wojewoda podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji formalnie jeszcze nie wznowił postępowania. A więc na obecnym etapie nie można stwierdzić czy istnieją okoliczności, które wskazywałyby na prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanego pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał nadto, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 kpa nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przymiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z natury rzeczy więc nie wchodzą w rachubę zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego W tym zakresie organ powołał się na wyrok NSA z dnia 07 stycznia 2009r., o sygn. I OSK 863/08. Organ zauważył, że zarzuty zawarte w zażaleniu dotyczyły postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w związku z czym mogą one być brane pod uwagę dopiero w postępowaniu wznowieniowym. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa jeszcze nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji. Wstrzymanie takie jest środkiem ostatecznym opartym na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szerokie i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami wskazującymi na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji mogłoby naruszyć zasadę ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

Prezydent Miasta P. postanowieniem z dnia [...]września 2012r. o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 4 w zw. z art.147 i art.149 § 1 i art.123 kpa wznowił postępowanie administracyjne w sprawie o pozwoleniu na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy składający się z [...] pomieszczeń w części wschodniej na działce nr [...] ark.... na os. W. W.... w P. zakończone decyzją ostateczną Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2011r.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...]października 2012r. odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2011r. nr [...]. Organ wskazał, że w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ wskazał, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie jest oparty na żadnym konkretnym przepisie prawa materialnego. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z przepisów Prawa budowlanego. Artykuł 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady stanowiąc, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art.3 pkt 20). Celem art.28 ust.2 Prawa budowlanego było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to (wynikające z przepisów odrębnych) musi godzić w konkretne uprawnienie tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości. Przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę niewątpliwie ma inwestor. Inne podmioty mogą korzystać z art.5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego stanowiącego o "ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich". Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich najczęściej dotyczy interesów podmiotów, które są właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być inwestycja budowlana. Artykuł 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego zawęża w stosunku do art. 28 kpa formułę strony pod względem podmiotowym. Tylko niektóre podmioty w zakresie niektórych spraw mogą korzystać z tej ochrony. Osoba trzecia chcąca brać udział w postępowaniu na prawach strony powinna wykazać pod względem podmiotowym i przedmiotowym, że ma do tego prawo. Tak więc podmiot winien udokumentować, że jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej siew obszarze oddziaływania projektowanego obiektu i że inwestycja narusza jego uzasadnione interesy prawne wskazując w jakim zakresie i z naruszeniem jakich przepisów. Wojewoda podkreślił, że rozbudowa przedmiotowego pawilonu w żaden sposób nie narusza bezpośredniego interesu prawnego skarżącego. Skarżący nie wskazał niekorzystnych oddziaływań budowy na jego nieruchomość. Nie ustalono ich także w toku postępowania dowodowego. Teza, że stronami postępowania są zawsze właściciele nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości na której ma być prowadzona inwestycja jest nieuzasadniona. Wojewoda wskazał też, że inwestycja ma być prowadzona na działce nr [...], a budynek położony na Os. W. w. [...] oddziela od tej działki działka nr [...] i [...]. Zatem nieruchomości te nie sąsiadują ze sobą. Analiza projektu budowlanego nie wykazała, by istniały jakieś potencjalne i istotne oddziaływania, które mogłyby oddziaływać na nieruchomość wnioskodawcy. Skarżący nie jest i nie był stroną postępowania o pozwolenie na budowę przedmiotowego pawilonu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]października 2011r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy na os. W. W.... w P. złożył M. P..

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego oraz o przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie stwierdzenia istnienia przesłanek wstrzymania wykonalności decyzji administracyjnej a priori stwierdzając ich brak. Zarzucił naruszenia art.7,70,80 i 152 § 1 kpa poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalenia uprawdopodobnienia wystąpienia przesłanki "okoliczności wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania". Wskazał, że uprawdopodobnił uchylenie decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania. Podniósł, że organ nie oparł się na dowodach zgłoszonych przez wnioskodawcę i nie przeprowadził postępowania dowodowego z urzędu w zakresie ustalenia, czy istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał w niej swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Skarżący wnosił o uchylenie postanowienia Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Prezydenta Miasta P. z [...]lipca 2012r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2011r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę części wschodniej pawilonu handlowo-usługowego "N." o lokal handlowy na os. W. W.... w P.

Podstawę prawną żądania wstrzymania wykonania decyzji administracyjnej stanowi art. 152 § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Należy podkreślić, że organ słusznie przyjął, iż samo złożenie żądania wznowienia postępowania nie powoduje obowiązku wstrzymania wykonania decyzji. Istnieje jedynie obowiązek rozważenia tej kwestii. Przepisy prawa nie wymagają, aby czynność ta (wstrzymanie) musiała być poprzedzona postanowieniem o wznowieniu. W doktrynie utrwalił się już pogląd, że wstrzymanie może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, jak i w fazie wszczęcia postępowania wznowieniowego, a także w fazie postępowania rozpoznawczego. (vide komentarz do art. 152 kpa Małgorzaty Jaśkowskiej w programie LEX, komentarz do art. 152 kpa Czesława Martysza w programie LEX, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"; B. Adamiak, J. Borkowski Wyd. C.H.Beck. W-wa 2011, s.587)

Z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej.

Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej oznacza, że kwestia ta nie podlega udowodnieniu, konieczne jest jedynie uzyskanie przez organ przekonania, że dojdzie do wydania decyzji uchylającej. Do zastosowania art. 152 wystarczy zatem wskazanie na prawdopodobieństwo, bez względu na jego stopień. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na podaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, oraz uzasadnieniu, dlaczego możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji (por. R. Stankiewicz (w:) Komentarz 2011, s. 865-866). Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Sąd w pełni aprobuje i podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., II SA/Kr 961/08, LEX nr 558446. Zgodnie z nim "Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a. winna mieć charakter ścieśniający. Słowo "prawdopodobieństwo" użyte w tym przepisie powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy". Nie sposób również nie zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 17 lutego 2011 r., II SA/Bk 779/10, LEX nr 786874: Należy podzielić jego stanowisko, że : "1. Ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji nie może być dowolna i przeprowadzona w oparciu o budzące wątpliwości materiały dowodowe. 2. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji". Słusznie też wskazał NSA w swym wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., II OSK 2353/10, LEX nr 1138150, że "w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Należy to bowiem do rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie. Wydając postanowienie na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., właściwy organ winien wziąć pod uwagę wszystkie dostępne na tym etapie postępowania okoliczności faktyczne i prawne, przede wszystkim materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, i na tej podstawie wstępnie ocenić, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona".

Nie ulega też wątpliwości, że podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie (to jest wstrzymanie wykonania) winno być traktowane jako środek ostateczny, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Ugruntowany jest już pogląd – który Sąd orzekający podziela – że zbyt szybkie (i nie poparte dostatecznie udokumentowanymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej) korzystanie z instytucji wstrzymania wykonania decyzji, może stanowić naruszenie podstawowej zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy podkreślić należy, że zarówno decyzja Prezydenta, jak i Wojewody, w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...]października 2011r. zostały wydane przed formalnym wznowieniem postępowania. Zgodnie z art.133 § 1 Ppsa sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego oraz prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Tym samym Sąd był zobligowany do oparcia się na stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. A tym samym do uwzględnienia, że w momencie jej wydania nie doszło do wznowienia postępowania.

W niniejszym przypadku organy administracji w chwili podejmowania przedmiotowych decyzji w zakresie odmowy wstrzymania wykonania - zarówno w pierwszej instancji, jak i w drugiej instancji - słusznie nie miały wstępnego przekonania o zasadności przesłanek skutkujących uchyleniem decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na ówczesnym etapie postępowania istniały istotne wątpliwości przede wszystkim co do tego, czy skarżący posiada przymiot strony. Wynikały one choćby z faktu, że skarżący posiadał własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszczącego się w bloku położonym w sąsiedztwie inwestycji, której dotyczyła przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę. Tym samym skarżący posiadał jedynie ograniczone prawo rzeczowe. Tymczasem zgodnie z art.28 ust.2 Prawa budowlanego (stanowiącym lex specialis wobec art. 28 § 1 kpa i znajdującym zastosowanie w rozpatrywanym przypadku) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Z akt sprawy nie wynikało w dacie wydania zaskarżonej decyzji, by skarżący był inwestorem, bądź właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdującym się w obszarze oddziaływania pawilonu "Newa". Abstrahując od tego jaki był obszar oddziaływania wspomnianego pawilonu podkreślić należy, że sam skarżący twierdził, iż posiada jedynie ograniczone prawo rzeczowe w postaci spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu (art.244 § 1 kc). Posiadanie przez skarżącego jedynie takiego prawa budziło na ówczesnym etapie postępowania zasadne wątpliwości organu co do tego, czy uzyska on przymiot strony w świetle treści art.28 ust.2 Prawa budowlanego enumeratywnie wyliczającego prawa dające posiadającemu je podmiotowi status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Skoro tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę, a skarżący nie wskazał zarówno w/w ograniczeń, jak i przepisu prawa, który miałby je wprowadzać, to organ słusznie nie miał przekonania, że prawdopodobnie dojdzie do uchylenia przedmiotowej decyzji.

Istniały również poważne wątpliwości co do tego, czy rozbudowa przedmiotowego pawilonu narusza bezpośredni interes prawny skarżącego. Zgodzić się należy z twierdzeniem organu, że skarżący nie wskazał niekorzystnych oddziaływań budowy na jego nieruchomość oraz że nie ustalono ich w toku postępowania dowodowego. Podnoszona przez skarżącego argumentacja w zakresie immisji (oparta na treści art.144 kc) nie mogła być uwzględniona w niniejszym postępowaniu. Dotyczy ona bowiem kwestii stanowiącej przedmiot uregulowania kodeksu cywilnego i może stanowić przedmiot procesu cywilnego w zakresie immisji pomiędzy skarżącym, a inwestorem. Ponadto wskazywane przez skarżącego immisje – jeśli nawet założyć, że faktycznie one wystąpią – stanowiłyby naruszenie interesu faktycznego, a nie interesu prawnego skarżącego. Nie jest bowiem tak, że obszar oddziaływania w rozumieniu art.3 pkt 20 Prawa budowlanego to teren, w którym da się odczuć skutki i uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Takie rozumienie odwołuje się do oddziaływania faktycznego, którego nie można utożsamić z oddziaływaniem polegającym na wprowadzaniu ograniczeń prawnych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu mają interes prawny i są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu.

Powyższy pogląd znajduje oparcie w judykaturze. Choćby w wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2009r., o sygn. II OSK, publ. 12/08LEX nr 554936. Stwierdzono w nim mianowicie, że:

1. Fakt "immisji pośrednich" z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia jednak, przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.

2. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika, że chodzi o ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu będące skutkiem obowiązywania tych, odrębnych przepisów.

3. Przekroczenie dopuszczalnego poziomu tych immisji rodzi określone roszczenia cywilnoprawne, lecz nie daje praw strony w rozumieniu art. 20 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b.

Na ówczesnym etapie postępowania zasadnym było więc ze strony organu przypuszczenie, że wydanie decyzji zezwalającej na rozbudowę wspomnianego wcześniej pawilonu handlowego w żaden sposób nie wpływa pod względem prawnym na sposób wykorzystywania i zagospodarowania lokalu mieszkalnego do którego skarżący miał ograniczone prawo rzeczowe.

Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że organ orzekając w sprawie uwzględnił omawiane powyżej wymogi zasadnie uznając, że brak jest na ówczesnym etapie postępowania przesłanek do wstrzymania wykonania kwestionowanego w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym pozwolenia na budowę. Organ słusznie stanął na stanowisku, że w ustalonym stanie faktycznym wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę byłoby zbyt szybkie i stanowiłoby naruszenie zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznych.

Dodatkowo należy wskazać, że o zasadności braku przekonania organu I i II instancji co do prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania świadczy również ustalony w toku postępowania fakt, że przedmiotowa inwestycja ma być prowadzona na działce nr [...], a budynek położony na Os. W. W. [...] w którym znajduje się lokal skarżącego, oddzielają od działki nr [...] działki nr[...]i [...], a zatem nieruchomości te - wbrew twierdzeniu skarżącego - nie sąsiadują ze sobą. Dobitnym – aczkolwiek nie mającym wpływu na niniejsze orzeczenie z uwagi na treść art.133 § 1 ppsa - potwierdzeniem tego, że organ w chwili podejmowania decyzji w przedmiocie wstrzymania decyzji słusznie nie miał przekonania, że postępowanie wznowieniowe doprowadzi do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, jest późniejsza decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2012r. odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] października 2011r. nr [...].

Wobec powyższego na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalono.

MZ