Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1538/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: ART. 105 UST. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.), Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 677/10 w sprawie ze skargi J. S. i innych na uchwałę Rady Miejskiej w Łomży z dnia 14 lipca 2010 r. nr 475/LXV/10 w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Łomży w dzielnicy przemysłowo – składowej w rejonie ulic Żabiej i Sikorskiego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek M. B. i D. J. B. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 maja 2011 r. sygn. akt II SA/BK 677/10, po rozpoznaniu skargi J. S. i innych stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Łomży z 14 lipca 2010 r. nr 475/LXV/10 w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości położonych w Łomży w dzielnicy przemysłowo-składowej w rejonie ulic Żabiej i Sikorskiego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Uchwałą nr 475/LXV/10 z 14 lipca 2010 r. Rada Miejska Łomży dokonała scalenia i podziału nieruchomości położonych w Łomży w dzielnicy przemysłowo-składowej w rejonie ulic Żabiej i Sikorskiego – zgodnie z opracowanymi geodezyjnie granicami gruntów objętych scaleniem i podziałem (załącznik nr 1 do uchwały), rejestrem nieruchomości zawierającym wykaz stanu dotychczasowego (załącznik nr 2) oraz wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i koncepcją zagospodarowania przestrzennego (załączniki nr 3 i 4). W uchwale zatwierdzono geodezyjny projekt scalenia i podziału (załącznik nr 5) oraz rejestr nieruchomości z wykazem stanu nowego po scaleniu i podziale, w tym nieruchomości przyznanych uczestnikom postępowania w zamian za nieruchomości będące ich własnością lub pozostające w użytkowaniu wieczystym przed scaleniem i podziałem oraz wykazem gruntów, które przechodzą z mocy prawa na własność Miasta Łomża pod drogi (załącznik nr 6). W § 3 uchwały scaleniowej wskazano, że wobec braku możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę w powierzchni uczestnicy scalenia i podziału otrzymują dopłatę lub są zobowiązani uiścić dopłatę w gotówce w terminie 60 dni od dnia ogłoszenia uchwały (wysokość dopłat zawiera załącznik nr 7). W § 4 uchwały ustalono rodzaje i terminy budowy urządzeń infrastruktury technicznej (pkt 1-7). W kolejnym natomiast zawarto uregulowania dotyczące wysokości, terminu i sposobu zapłaty opłat adiacenckich ustalając, że opłata stanowi 50% wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do wartości nieruchomości dotychczas posiadanych, ostateczny termin uiszczenia opłaty upływa 31 marca 2019 r. oraz istnieje możliwość przeniesienia na Miasto Łomża w zamian za opłatę prawa własności działki gruntu wydzielonej, ewentualnie uiszczenie opłaty z odszkodowania uzyskanego za działki wydzielone pod nowe drogi. Wskazano, że rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosków, uwag i zastrzeżeń uczestników scalenia zawiera załącznik nr 8 do uchwały oraz że koszty postępowania scaleniowego ponoszą uczestnicy proporcjonalnie do powierzchni posiadanych nieruchomości objętych tym postępowaniem. W podstawie prawnej uchwały powołane zostały przepisy art. 104 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postępowaniem scaleniowym, zakończonym ww. uchwałą, były objęte, między innymi, następujące nieruchomości skarżących: działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 1.142 m2 należąca do Z. C., działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 3.366 m2 i działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 56 m2, pozostające we współwłasności M. B., K. C., Z. C. i J. S., oraz działka o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 1.494 m2 należąca wedle wpisu do ewidencji gruntów do A. B. i A. B., a w odniesieniu do skarżących małżonków B. – działka o numerze geodezyjnym o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 493 m2. W następstwie uchwały zatwierdzającej scalenie i podział nieruchomości, skarżący Z. C. otrzymał na własność działki o numerach geodezyjnych [...] i [...] o powierzchni: pierwsza 869 m2 i druga o powierzchni 590 m2, skarżąca A. B. otrzymała własność działki o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 821 m2, natomiast na współwłasność K. C., M. B. i J. S. przyznano działkę o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 1.580 m2 i działkę o numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 682 m2. Różnice powierzchni przyznanych gruntów zamiennych w stosunku do należnego ekwiwalentu scaleniowego wyrównano dopłatami. Natomiast małżonkowie B. w zamian za swoją działkę o numerze geodezyjnym [...] nie otrzymali gruntu zamiennego. W załączniku do uchwały zawierającym wykaz dopłat gotówkowych przewidziano "dopłatę" w kwocie 53.451 zł na rzecz małżonków B., odpowiadającą wartości ekwiwalentu scaleniowego, tj. za powierzchnię 397 m2, czyli powierzchnię działki "przejętej", pomniejszoną o część przeznaczoną pod drogę. Z dołączonych dokumentów wynika, że powierzchnia działki skarżących B. została wcielona do działki o nowym numerze geodezyjnym [...] o powierzchni 875 m2, która została przydzielona na rzecz Spółki Jawnej "[...]". Z nadesłanych dokumentów wynika nadto, że małżonkowie B. nie byli aktywnymi uczestnikami procedury scaleniowej, natomiast pozostali skarżący (J. S., Z. C., K. C. i M. B., działająca we własnym imieniu i w imieniu małoletniej wówczas córki A. B.) brali aktywny udział w procedurze scaleniowej składając wnioski, zastrzeżenia i uwagi.

Wniesienie skarg do sądu poprzedzone zostało wezwaniami Rady Miejskiej w Łomży do usunięcia naruszenia prawa, przy czym wyłącznie w odniesieniu do wezwania wystosowanego przez skarżących S., C. i B. Rada Miejska w Łomży zajęła stanowisko. Skarżący małżonkowie B. poinformowani zostali pismem z 28 października 2010 r., że w stosunku do ich wezwania rada nie zajęła stanowiska.

Natomiast w odniesieniu do wezwania pierwszych skarżących, Rada Miejska w Łomży uchwałą z 25 sierpnia 2010 r. nr 485/LXVI/10 stwierdziła, że wezwanie nie może zostać uwzględnione.

W skardze wniesionej przez M. B. (działającą w imieniu własnym i małoletniej A. B.), J. S., Z. C. i K. C. zakwestionowany został przyjęty w uchwale sposób scalenia i podziału działek nr [...] i [...],[...]. Zwrócono również uwagę, że w dokumentach dotyczących działki nr [...] zaniżono jej powierzchnię z 1.845 m2 do 1.494 m2.

W odpowiedzi na tę skargę tych skarżących organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że analiza protokołów z posiedzeń Rady Uczestników Scalenia, przebieg ustaleń i negocjacji prowadzonych ze skarżącymi oraz zakres udzielonej im pomocy prawnej pokazuje, iż organ dołożył należytej staranności w zapewnieniu obiektywnej ochrony interesów tych uczestników. Nie było natomiast możliwości zaspokojenia potrzeb wszystkich uczestników scalenia, z uwagi na niewielkie powierzchnie działek oraz wytyczne co do podziału terenu scalanego zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (nakazano w nim wytyczenie 63 działek dla właścicieli 244 działek sprzed scalenia, podczas gdy w postępowaniu brało udział łącznie 189 osób). W odpowiedzi na skargę przedstawiono również w sposób szczegółowy poszczególne opinie podejmowane przez Radę Uczestników Scalenia w stosunku do wniosków skarżących oraz wskazano, że proponowane rozwiązania, w tym propozycje dokupienia gruntów, spotykały się z brakiem akceptacji. Natomiast skarżący otrzymali ostatecznie działki sąsiadujące ze sobą i na gruncie posiadanym przed scaleniem, za wyjątkiem Z. C.. Wskazano, że kwestia zaniżenia wielkości działki M. B. nie należy do kompetencji organów decydujących o scaleniu.

W skardze wniesionej przez M. B. i D. J. B. podniesionych zostało szereg zarzutów, ujętych jako:

– niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak oddzielnego zawiadamiania każdego ze skarżących o czynnościach procedury scaleniowej, poprzez rozproszenie materiałów z postępowania scaleniowego i brak dostępu do nich w całości, tj. naruszenie art. 10 k.p.a.,

– naruszenie art. 103 § 3 i art. 104 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak zawiadomienia na piśmie każdego z uczestników o wyłożeniu projektu uchwały o scaleniu i podziale gruntów i poprzez niedoręczenie tej uchwały każdemu z uczestników;

– objęcie procedurą scalenia i podziału nieruchomości skarżących a mimo to ustalenie, że nie było możliwości przydzielenia skarżącym nieruchomości zamiennej tej samej wielkości bądź zbliżonej wielkości i uznanie, że dopłata rekompensuje fizyczną utratę własności;

– zaniechanie merytorycznego rozpatrzenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa;

– naruszenie praw właścicielskich, zagwarantowanych konstytucją, poprzez pozbawienie skarżących bez ich zgody i z rażącym naruszeniem prawa, działki gruntu o powierzchni 0,0493 ha, a przysporzenie osobom trzecim znacznych korzyści poprzez przyznanie im nieruchomości skarżących;

– dokonanie nierzetelnej, zaniżonej wyceny nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi małżonkowie B. podali, że na pierwszym spotkaniu informacyjnym mającym miejsce w dniu 19 września 2007 r. zostali poinformowani, że brak pisemnej zgody na przystąpienie do scalenia i podziału będzie w przypadku działki zabudowanej traktowany jako odmowa uczestnictwa w procesie scalenia, która to odmowa z uwagi na to, że obecny obszar działki nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie doprowadzi do utraty działki przez dotychczasowych właścicieli. Z tych przyczyn w obawie przed utratą działki skarżący podpisali zgodę na udział w scaleniu. Podczas kontaktów z urzędnikiem upoważnionym do rozmów z uczestnikami scalenia, nigdy nie padło stwierdzenie, że w procesie scalenia mogą zostać pozbawieni własności. Przeciwnie byli przekonani, że zatrzymają nieruchomość. To podnosząc skarżący powołali się na treść pisma Urzędu Miasta z 23 listopada 2009 r. Dodali, że ich działka w ogóle nie wymagała scalenia. Podkreślili, że zostali wprowadzeni przez Urząd w błąd, a nadto o czynnościach scalenia nie byli informowani każdy z osobna. W działaniu urzędu dopatrują się rażących naruszeń prawa i pokrzywdzenia.

W odpowiedzi na skargę małżonków B. Rada Miejska w Łomży również wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że skarżący złożyli kompletny wniosek w sprawie przystąpienia do scalenia. Po rozpoczęciu postępowania scaleniowego przez okres 3 lat swój udział w scaleniu ograniczyli wyłącznie do odbierania korespondencji, która była wysyłana do obojga małżonków na ich wspólny adres, a taki sposób doręczania korespondencji nigdy nie był kwestionowany. Pierwszy kontakt z urzędem nawiązali niespełna 2 miesiące po podjęciu uchwały o scaleniu. Nie składali uwag do treści uchwały, gdy jej projekt był wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 14 maja do 4 czerwca 2010 r. Merytorycznie podjęta uchwała nie narusza, zdaniem organu, interesu skarżących. Dysponując w ramach wspólności majątkowej działką o powierzchni 493 m2, posiadali – po pomniejszeniu powierzchni działki o powierzchnię do wydzielenia dróg – ekwiwalent scaleniowy o powierzchni 397 m2. W ramach pierwotnej lokalizacji działki mogli otrzymać działkę o numerze [...] o powierzchni 875 m2, bo w jej obszarze znalazła się powierzchnia dawnej działki skarżących. Powyższe wiązałoby się z koniecznością dopłaty za nadwyżkę powierzchni, na co musieliby skarżący wyrazić zgodę. Organ podkreślił, że skarżący mogli otrzymać w urzędzie formularz wniosku o wstępny przydział działki lub pobrać plik do wydruku ze strony internetowej Urzędu. Tymczasem skarżący mimo informacji o powyższym i o wyłożeniu projektu uchwały do publicznego wglądu, nie wykazali żadnej aktywności. Brak złożenia pisemnego wniosku o przydział działki nie dawał Radzie Uczestników Scalenia ani Radzie Miejskiej w Łomży podstaw do obciążenia skarżących obowiązkiem dopłaty za nadwyżkę powierzchni ponad posiadany ekwiwalent gruntowy. W nawiązaniu do pozostałych zarzutów organ podkreślił, że wycena ekwiwalentu gruntowego została dokonana tak jak działek o podobnych cechach i nie była kwestionowana w okresie wyłożenia projektu uchwały do wglądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku na wstępie wyjaśnił przyczyny, dla których dostrzegł potrzebę objęcia kilku skarg jednym postępowaniem i rozstrzygnięciem. Wskazał, że zaskarżona uchwała rozstrzygnęła globalnie jedną sprawę administracyjną, dotyczącą scalenia i podziału obszaru stanowiącego przedmiot własności wielu podmiotów, ukształtowana jej treścią sytuacja prawna każdego z uczestników postępowania scaleniowego, pozostaje w ścisłym związku z sytuacją prawną pozostałych. Stąd i wyrok sądowy rozstrzygający o skardze którejkolwiek ze stron skarżących, nie pozostaje bez wpływu na sytuację prawną pozostałych skarżących. Uchwała o scaleniu gruntów nie jest bowiem sumą jednostkowych rozstrzygnięć skierowanych do poszczególnych działek. Jego istotą jest przekształcenie wszystkich objętych scaleniem działek a zatem wadliwość jednostkowego przekształcenia niweczy całe scalenie. Ukształtowana uchwałą o scaleniu i podziale gruntów sytuacja prawna jednego uczestnika scalenia, nierozerwalnie wiąże się z sytuacją prawną pozostałych uczestników.

Następnie Sąd stwierdził, że w sprawie spełnione zostały warunki dopuszczalności skarg, tj.: wydanie przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi.

Sąd podniósł, że od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność charakteru interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

Sąd wskazał dalej, że celem scalenia i podziału gruntów jest stworzenie na scalanym obszarze takich warunków gospodarowania, które urzeczywistnią realizację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Chodzi o dostosowanie granic dzielonych nieruchomości do sieci dróg, infrastruktury technicznej oraz rzeźby terenu. Scalenie w uproszczeniu polega na połączeniu w jedną całość rozdrobnionych czy położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni scalonych nieruchomości jednakże ze zmianą w zakresie usytuowania. Szczególna trudność w przeprowadzeniu scalenia zachodzi w sytuacji konieczności wydzielenia na obszarze geodezyjnie bardzo rozdrobnionym i należącym do rzeszy różnych właścicieli, mniejszej ilości kształtnych działek budowlanych, przewidzianych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział na nowo obszaru scalonego musi bowiem uwzględniać ustawowe prawo każdego uczestnika scalenia do otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego, tj. powierzchni gruntu objętego scaleniem pomniejszonego o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących (art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zabezpieczeniu uprawnień uczestników postępowania scaleniowego do otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego, jak najpełniej urzeczywistniającego potrzeby poszczególnych uczestników scalenia, służy sformalizowanie czynności procedury scaleniowej.

Sąd I instancji stwierdził, iż od strony proceduralnej zaskarżonej uchwale nie można zarzucić błędów mogących być uznanymi za istotne naruszenie trybu procedowania o scaleniu i podziale nieruchomości. Analiza dokumentacji dołączonej do skarg i przedstawionej dodatkowo przez organ, dowodzi, że formalne wszczęcie procedury scaleniowej nastąpiło na wniosek właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości posiadających ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania wystąpili właściciele nieruchomości o łącznej powierzchni 112.581 m2, co stanowiło 59,87% ogólnej powierzchni gruntów przeznaczonych do scalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta Łomża z 23 marca 2000 r., tj. w uchwale Rady Miejskiej w Łomży nr 152/XXV/00 zatwierdzającej zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Łomża w części dotyczącej kwartału położonego w dzielnicy przemysłowo-składowej, rejonie ulicy Żabiej. Ogólna powierzchnia gruntów przeznaczonych do scalenia w planie zagospodarowania przestrzennego wynosiła 188.055 m2. Skarżący znaleźli się w grupie osób wnioskujących o przeprowadzenie procedury scaleniowej. Z punktu widzenia formalnej poprawności wszczęcia procedury scaleniowej obojętne są przyczyny którymi kierowały się osoby wnioskujące o przeprowadzenie scalenia. Z wniosku o przeprowadzenie scalenia można się było wycofać do momentu podjęcia przez radę gminy uchwały intencyjnej o rozpoczęciu procedury scaleniowej. Ta w odniesieniu do kontrolowanego scalenia została podjęta 28 listopada 2007 r. (nr 127/XXII/07), podana do publicznej wiadomości poprzez opublikowanie w serwisie internetowym i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Łomży oraz wysłana w dniu 4 lutego 2008 r. uczestnikom scalenia z informacją o terminie zebrania. Kwestionowanie po zatwierdzeniu scalenia powodów dla których przystąpienie do scalenia się poparło, jest spóźnione. W próżnię trafia także podważanie na etapie skarżenia uchwały zatwierdzającej scalenie trafności samego rozpoczęcia procedury scaleniowej albowiem o wystąpieniu uzasadnionych podstaw do wszczęcia postępowania także przesądziła uchwała intencyjna Rady Miejskiej w Łomży z 28 listopada 2007 r., która podlegała odrębnej skardze. To na etapie podejmowania uchwały o przystąpieniu do scalenia rada gminy ocenia wyniki dokonanej przez organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta) analizy okoliczności uzasadniających dokonanie scalenia i podziału nieruchomości, między innymi wymienionych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości. Wejście w życie uchwały o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości musiało się wiązać z koniecznością kontynuacji prac nad przeprowadzeniem scalenia.

Z dokumentów dołączonych do rozpatrywanych skarg wynika też, że organ powiadamiał skarżących o czynnościach scalenia wymagających indywidualnego powiadamiania, tj. o wszczęciu procedury scaleniowej, o wyłożeniu do wglądu projektu scalenia i o podjętej uchwale. Poprawność formalnoprawną procedury scaleniowej pod tym względem potwierdziła ekspertyza J. K. opracowana przed podjęciem uchwały o zatwierdzeniu scalenia. Zarzuty skarżących B. poprawności formalnoprawnej postępowania scaleniowego skutecznie nie podważają. Kierowanie indywidualnych powiadomień o czynnościach scalenia do obojga małżonków B. zamiast do każdego z nich osobno należy traktować jako nieistotne uchybienie, tym bardziej że skarżący nie kwestionowali sposobu doręczania im korespondencji.

W ocenie Sądu I instancji mimo formalnoprawnej poprawności przeprowadzonego scalenia doszło przy zatwierdzaniu scalenia do istotnego naruszenia prawa materialnego, skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. Naruszenie to wiąże się z uprawnieniami skarżących małżonków B. do ekwiwalentu scaleniowego. Z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących. Jak stanowi zdanie drugie art. 105 ust. 2 ustawy, jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Wynikające z przepisu art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawnienie uczestnika postępowania scaleniowego do uzyskania w naturze ekwiwalentu scaleniowego jest prawem bezwzględnie chronionym. Nie pozbawia tego prawa brak aktywnego uczestnictwa właściciela nieruchomości w postępowaniu scaleniowym. Aktywny udział w czynnościach postępowania scaleniowego jest wyborem uczestników scalenia. Każdy uczestnik scalenia ma ustawową gwarancję otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego, pełnego bądź zbliżonego do dotychczasowej powierzchni nieruchomości za wyrównaniem pieniężnym różnic w powierzchni nieruchomości (przez dopłatę lub zwrot gotówki). O zapewnieniu otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego małżonkowie B. zostali powiadomieni przez Prezydenta Miasta Łomża w piśmie z 23 listopada 2009 r. w którym podano, iż osobom, które nie złożą wniosków (o przydział nowych działek) zostaną przydzielone działki lub udział w działce, położone w miejscu zbliżonym do ich pierwotnej lokalizacji przed scaleniem. Kierując się treścią powyższego zapewnienia mieli prawo oczekiwać przydzielenia działki w naturze. Nie złożyli wniosku o przydział nowej działki, ale i nie zrzekli się ekwiwalentu scaleniowego. Tymczasem w efekcie podjętej uchwały zostali pozbawieni własności, co było niedopuszczalne.

Ewidentne i rażące naruszenie art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do małżonków B. jest równoważne z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przy podjęciu uchwały, co w konsekwencji "przekłada się" na konieczność uwzględnienia skargi także pozostałych skarżących. Następstwa konieczności modyfikacji fragmentu przedmiotu scalenia dotykają bowiem wszystkich uczestników scalenia, w tym i tych skarżących, których zarzuty sąd uznał za niezasadne.

Odnosząc się do oceny zarzutów zawartych w skardze J. S., Z. C., K. C. i A. B. Sąd stwierdził, iż zasadniczo sprowadziły się one do kwestionowania słuszności przydziału ekwiwalentów scaleniowych w działkach zlokalizowanych poza pierwotnym obszarem. Aczkolwiek faktycznie skarżący nie do końca "odzyskali" własność gruntu w pierwotnych granicach, to jednak przydzielenie im działek gdzie indziej położonych, nastąpiło na podstawie prawa i w granicach prawa. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie gwarantują uczestnikowi scalenia otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego utworzonego w granicach dotychczasowego położenia nieruchomości. Przydział działek nowo wydzielonych opiera się na uznaniu administracyjnym w ramach którego organ decyzyjny wyważa interesy wszystkich uczestników scalenia dokonując wyboru najbardziej racjonalnego. Przy dokonywaniu przydziałów nowych działek organ decyzyjny korzystał z opinii rady uczestników scalenia, wybranej na wniosek uczestników scalenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle skarg na decyzje o scaleniu i wymianie gruntów rolnych i leśnych ugruntowany został pogląd, iż scalanie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika postępowania, nie może podważać legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów z dnia 26 marca 1982 r. (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2006 r. sygn. akt OSK 908/04, Lex nr 208951, z 22 października 1998 r. sygn. akt II SA 289/98, Lex nr 41794 oraz z 11 września 1998 r. sygn. akt II SA 941/98, Lex nr 41780). Ponieważ zasada z art. 8 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest odpowiednikiem zasady wynikającej z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami traktującej o prawie uczestnika scalenia do ekwiwalentu scaleniowego w naturze, wypracowane na tle stosowania ustawy o scalaniu i wymianie gruntów orzecznictwo, można przenieść na grunt procedury scaleniowej dotyczącej innych gruntów niż rolne i leśne. Niezależnie od rodzaju postępowania scaleniowego, rozdysponowanie nowo wydzielonych działek między uczestników scalenia następuje w ramach wyboru na zasadzie uznania organu decyzyjnego. Poczucie krzywdy wyrządzonej nieakceptowanym przydziałem ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności wyboru dokonanego przez organ. Kontrola sądu uznaniowych rozstrzygnięć sprowadza się do oceny prawidłowości "ważenia" interesów i życzeń poszczególnych osób. Treść protokołów posiedzeń rady uczestników scalenia oraz protokołu z sesji Rady Miejskiej w Łomży z 14 lipca 2010 r. dowodzi, iż analizowano w kontekście zarzutów i wniosków poszczególnych uczestników scalenia przyczyny takiego a nie innego rozdysponowania nowo wydzielonymi działkami. Nie można zatem kwestionowanemu działaniu rady gminy przypisywać dowolności.

Nie okazał się też zasadnym zarzut M. B. "zaniżenia" powierzchni nieruchomości oznaczonej numerem geodezyjnym [...] z powierzchni 1.845 m2 do 1.494 m2. Przyjęta do scalenia powierzchnia działki o numerze [...] wynikała z danych zawartych w ewidencji gruntów (vide: wypis z ewidencji gruntów i budynków miasta Łomża w odniesieniu do działki [...] – k. 175 I tomu akt sądowych) Postępowanie scaleniowe nie jest zaś właściwym postępowaniem do korygowania powierzchni nieruchomości wynikającej z ewidencji gruntów. Ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntu nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia. Innymi słowy – prawidłowość ewidencji nie może być podważana w postępowaniu w sprawie scalenia, a w konsekwencji okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w postępowaniu sądowoadministracyjnym o stwierdzenie nieważności zatwierdzenia scalenia.

Zdaniem Sądu I instancji, nieważności zaskarżonej uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, należy upatrywać w istotnym naruszeniu uprawnienia skarżących B. do otrzymania ekwiwalentu scaleniowego, prowadzącym do niedopuszczalnego pozbawienia uczestników scalenia własności gruntu. Zauważyć przy tym należy, że pełnomocnik organu przyznał na rozprawie, iż małżonkowie B. nie są jedynymi uczestnikami scalenia, którzy nie otrzymali ekwiwalentu scaleniowego, mimo iż nie zrzekli się go. Nie jest rolą Sądu dociekanie przyczyn z powodu których doszło do złamania zasady z art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest równoznaczne z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przy podejmowaniu uchwały i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności całej uchwały ponieważ nie jest dopuszczalne orzeczenie o nieważności części scalenia. Z tego względu Sąd orzekł na mocy art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwana "p.p.s.a.").

Rady Miasta w Łomży w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– błędną wykładnię art. 105 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że uczestnikowi postępowania scaleniowego, np. niezależnie od powierzchni posiadanych nieruchomości objętych scaleniem oraz aktywnego uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym, zawsze przysługuje prawo do uzyskania w naturze ekwiwalentu scaleniowego – w obu skargach;

– art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) poprzez jego niezastosowanie – w obu skargach;

2) naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. poprzez uznanie, że interes prawny lub uprawnienie wnoszących skargę zostały naruszone przez zaskarżoną uchwałę, a tym samym przyznanie skarżącym uprawnienia do wniesienia skargi – w obu skargach;

– art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie do rozpoznania skargi w momencie, gdy nie zaistniała przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w postaci naruszenia interesu prawnego – w obu skargach.

Zdaniem Rady badając merytorycznie skargę, sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy uchwałą rady gminy naruszony został interes prawny skarżącego (art. 101 ust. 1 u.s.g.). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji błędnie uznał, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, którzy wnieśli dwie odrębne skargi. W pierwszej kolejności powinien dokonać analizy dotyczącej pierwszej skargi, czyli skargi M. B., Z. C., K. C. oraz A. B. W stosunku do wskazanych skarżących procedura postępowania scaleniowego została przeprowadzona poprawnie – tak też uznał Sąd I instancji, skarżący byli aktywnymi uczestnikami postępowania scaleniowego, od początku do końca brali w nim udział. W zamian za nieruchomości objęte postępowaniem scaleniowym skarżący otrzymali ekwiwalent w naturze w postaci innych nieruchomości otrzymanych po podziale oraz ekwiwalent w postaci dopłat. Skarżący mieli interes prawny w powyższym postępowaniu, jednak w żaden sposób nie można uznać, że ich interes prawny w powyższym postępowaniu został naruszony. Stąd też nie sposób zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym o posiadaniu przez skarżących legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do interesu prawnego w stosunku do M. i D. B. Rada podniosła, że ci skarżący również w postępowaniu scaleniowym posiadali interes prawny, jednak w ich przypadku także nie można stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Miasta narusza ich interes prawny. Państwo B. pomimo możliwości aktywnego uczestniczenia w postępowaniu scaleniowym nie brali w nim udziału. Ograniczyli się tylko i wyłącznie do odbioru korespondencji dotyczącej postępowania. Ich czynny udział ujawnił się dopiero po podjęciu skarżonej uchwały, poprzez złożenie wezwania do usunięcia naruszeń. Nastąpiło to po zakończeniu postępowania scaleniowego. W powyżej przedstawionej sytuacji organ w przypadku państwa B. postępował zgodnie z procedurą dotyczącą postępowania scaleniowego. Organ, działając zgodnie z przepisami prawa dokonuje czynności w przekonaniu o ich faktycznej zgodności z wolą strony zainteresowanej, nie można uznać, że skoro strona zainteresowana nie składa żadnych sprzeciwów, mając do tego pełne prawo, nie zgadza się z podjętymi przez organ czynnościami. Rolą organu nie jest odgadywanie woli zainteresowanych stron, organ działa w imię dobra społecznego.

Postępowanie organu wobec państwa B. było zgodne z obowiązującymi przepisami wobec czego nie można przypisać organowi naruszenia procedury scaleniowej, a tym samym stwierdzić, że został naruszony interes prawny B.. Organ od początku postępowania scaleniowego miał na uwadze tylko i wyłącznie dobro społeczne wszystkich uczestników, z tego też względu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pełnomocnik organu – S. J. złożył, propozycję skarżącym, w imieniu obecnego właściciela działki [...] – Spółki Jawnej [...], ofertę nabycia pożądanej przez skarżących nieruchomości. Skarżący mając ofertę, zgłoszoną przez pełnomocnika organu w obecności Sądu, nie widzieli interesu w otrzymaniu żądanej nieruchomości, na korzystniejszych warunkach niż w scaleniu. Ewidentnym interesem skarżących nie było zatem uzyskanie działki, z nieruchomością obejmującą działkę, którą pierwotnie posiadali, co skarżący podnosili w skardze, lecz wyegzekwowanie wyższego zadośćuczynienia za starą działkę nr [...] o pow. 0,0493 ha.

Z tych względów wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest nie do zaakceptowania. Przedmiotem postępowania były dwie odrębne skargi, każda została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., wobec błędnego ustalenia przez Sąd, że w obu skargach został naruszony interes prawny skarżących, Sąd uznał legitymację skarżących do wniesienia skargi. Zdaniem Rady obie skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżących pozbawione były legitymacji czynnej do wniesienia skargi. Sąd w przypadku gdy w jednej tylko skardze stwierdziłby naruszenie interesu prawnego, powinien jedną skargę uwzględnić, a drugą z powodu braku po stronie skarżących uprawnienia do jej wniesienia, odrzucić. W ocenie skarżącej Rady Sąd I instancji uwzględniając obie skargi naruszył również art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że art. 105 ust 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi bezwzględne prawo uczestników scalenia do otrzymania ekwiwalentu w naturze, niezależnie od fizycznych i technicznych możliwości wydzielenia działek wszystkim uczestnikom oraz od aktywności uczestników.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej dokonując wykładni poszczególnych przepisów należy mieć na uwadze akt normatywny, w którym dany przepis się znajduje oraz inne przepisy tego aktu, należy również mieć na uwadze cel obowiązywania danego aktu. Celem postępowania scaleniowo-podziałowego jest uzyskanie nieruchomości o takim kształcie przestrzenno-powierzchniowym, który będzie najbardziej racjonalny do ich zagospodarowania. W wyniku przeprowadzonego postępowania powinny powstać takie nieruchomości, których walory użytkowe będą efektem wyboru najkorzystniejszego sposobu zagospodarowania ich ze względu na uzyskane walory przestrzenno-powierzchniowe. Postępowanie jest procedurą służącą osiągnięciu z góry założonego celu planistycznego, który określony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dokonując wykładni art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami należy mieć na uwadze niewątpliwie powyżej przedstawiony cel postępowania scaleniowo-podziałowego.

W ocenie strony skarżącej nie można dokonywać wykładni przepisów art. 105 ust. 2 u.g.n. w oparciu o art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, gdyż wypracowana przez orzecznictwo i doktrynę wykładnia art. 8 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów dokonana została na gruncie tejże ustawy oraz w stanie faktycznym dotyczącym innego rodzaju nieruchomości. Dokonując wykładni art. 105 ust. 2 u.g.n. nie można wskazać, że przepis ten bezwzględnie nakazuje przydziału ekwiwalentu w naturze w postaci nieruchomości powstałej po podziale. Powyższemu zaprzecza zdanie drugie przepisu, które przewiduje możliwość dokonania odpowiednich dopłat w gotówce, w zamian za różnicę w powierzchni, w przypadku jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości w pełni równoważnej. Ustawodawca formułując powyższy przepis mógł przewidywać, że w postępowaniu scaleniowym i podziałowym nie będzie możliwości zapewnienia wszystkim uczestnikom postępowania otrzymanie ekwiwalentu w naturze, zarówno w części jaki i w całości, wobec czego wprowadził w to miejsce możliwość dokonywania odpowiednich dopłat w gotówce. Należy uznać, że obowiązek dopłat powstaje w momencie, gdy jeden z uczestników utraci na rzecz innego prawo własności nieruchomości, a nie zostanie mu to zrekompensowane poprzez przydział równoważnej wielkością nieruchomości. Nie sposób uznać wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za właściwą również z tego względu, że bezwzględne wydzielenie każdemu uczestnikowi ekwiwalentu w naturze często jest niemożliwe do wykonania technicznie, a także pozbawione jest racjonalności, przez co cały proces scalenia i podziału staje się niewykonalny i pozbawiony sensu.

W powyższej sprawie Sąd naruszył prawo na skutek niezastosowania art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepis ten stanowi, że: "każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego". Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie przeanalizował jej w oparciu o wyżej powołany przepis. Jest to uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wobec postawionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny tezy, jakoby w postępowaniu scaleniowo-podziałowym każdy uczestnik bezwzględnie otrzymał ekwiwalent scaleniowy w postaci nieruchomości. Dokonując wykładni art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przedstawić należy, że przepis ten stanowi, że pozbawienie własności jest dopuszczalne w interesie publicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując prawidłowej wykładni wymienionego przepisu zasadnie przyjął, że osoby, które wniosły skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie scalenia i podziału nieruchomości miały legitymację skargową.

Podkreślenia wymaga bowiem to, że postępowaniem scaleniowym, zakończonym zaskarżoną uchwałą, objęte zostały nieruchomości stanowiące własność skarżących. W skargach skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zakwestionowano przyjęty w uchwale sposób scalenia, podziału i następnie przydziału określonych działek gruntu, a także naruszenie trybu procedowania oraz przyznanie dopłaty pieniężnej zamiast nieruchomości zamiennej i zaniżenie wyceny nieruchomości.

Niewątpliwie w takim stanie sprawy należało uznać, że skarżący jako uczestnicy postępowania scaleniowego – kwestionując warunki scalenia i podziału nieruchomości oraz przyznania im określonych nieruchomości bądź dopłat w zamian za nieruchomości będące ich własnością – wykazali naruszenie ich interesu prawnego w stopniu warunkującym uznanie ich za uprawnionych do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że dla przyjęcia, iż nastąpiło naruszenie interesu prawnego wnoszący skargę musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną przezeń uchwałą. Interes powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków. Przyjmuje się też, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera, prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808-809).

W świetle przytoczonych uwag trzeba zaznaczyć, że dokonanie scalenia i podziału nieruchomości musi być dokonane w sposób uwzględniający ustawowe prawo każdego uczestnika scalenia do ekwiwalentu scaleniowego w naturze oraz odpowiednich dopłat w gotówce, jak też uprawnienie co do uzyskania odszkodowania, bądź obowiązek wniesienia na rzecz gminy opłat adiacenckich (art. 105, 106, 107 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n.).

Wymieniona regulacja prawna stanowi w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną legitymacji skarżących.

Wobec powyższego jako nietrafny należało uznać zarzut kasacyjny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał legitymację skarżących, podczas gdy brak naruszenia ich interesu prawnego powinien doprowadzić do odrzucenia skarg na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z uwagi na szeroką argumentację przedstawioną w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej trzeba zauważyć, że w istocie dotyczyła ona kwestii merytorycznej oceny zasadności skargi, a nie wstępnego badania uprawnienia skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Podkreślenia wymaga więc to, że inny jest zakres badania naruszenia interesu prawnego wnoszącego skargę w kontekście jego legitymacji procesowej niż ma to miejsce przy badaniu zasadności skargi.

Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Organ gminy działa w takiej stacji w granicach przysługującego mu uznania i o ile uznania tego nie nadużywa, to nie ma podstaw do stwierdzenia przez sąd nieważności stosownej uchwały (por. wyrok NSA z 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 2; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2009, str. 610).

W niniejszej sprawie z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, za niezasadne zarzuty zawarte w skardze wniesionej przez J. S., Z. C., K. C. i A. B.

Natomiast jako przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały przyjął naruszenie uprawnienia małżonków B. do otrzymania ekwiwalentu scaleniowego, które doprowadziło do niedopuszczalnego pozbawienia uczestników scalenia własności gruntu.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wynikające z przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n. uprawnienie uczestnika postępowania scaleniowego do uzyskania w naturze ekwiwalentu scaleniowego jest prawem bezwzględnie chronionym. Każdy uczestnik scalenia ma ustawową gwarancję otrzymania w naturze ekwiwalentu scaleniowego pełnego bądź zbliżonego do dotychczasowej powierzchni nieruchomości za wyrównaniem pieniężnym różnic w powierzchni nieruchomości (przez dopłatę lub zwrot gotówki).

Ewidentne i rażące naruszenie art. 105 ust. 2 u.g.n. w stosunku do małżonków B. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za równoważne z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego przy podjęciu uchwały, co w konsekwencji stwarzało konieczność uwzględnienia skargi pozostałych skarżących.

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej należało uznać za trafne.

Podkreślić należy, że sama już wykładnia językowa musi prowadzić do wniosków jakie przedstawione zostały przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Zgodnie z przepisem art. 105 ust. 2 u.g.n., w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność lub w użytkowanie wieczyste, nieruchomości składające się z takiej samej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej zgodnie z przepisem ust. 1. Jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce.

Z przytoczonego unormowania wynika, że zasadą jest przydzielenie uczestnikowi scalenia nieruchomości o powierzchni w pełnej równoważnej. Odstępstwem od tej zasady jest natomiast przydzielenie nieruchomości o powierzchni, która nie jest równa powierzchni dotychczasowej nieruchomości, ale wówczas uczestnikowi scalenia za różnicę powierzchni przysługuje dopłata w gotówce.

Żadne reguły interpretacyjne nie pozwalają natomiast wyprowadzić z tego przepisu normy, która zezwalałaby na pozbawienie uczestnika scalenia własności całej nieruchomości z jednoczesnym przyznaniem ekwiwalentu w gotówce.

W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, skarżący nie zrzekli się ekwiwalentu scaleniowego w naturze, a w efekcie podjętej uchwały zostali pozbawieni własności nieruchomości.

Wskazać należy, że rada gminy rozstrzygając władczo w uchwale o scaleniu i podziela nieruchomości w zakresie własnościowym ograniczona jest do przydzielenia uczestnikom scalenia działek gruntu powstałych w wyniku scalenia i podziału oraz przejęcia na własność publiczną działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi i pod poszerzenie istniejących dróg.

Tymczasem w niniejszym przypadku nieruchomość będąca własnością skarżących w wyniku scalenia i podziału włączona została do działki gruntu przyznanej na rzecz podmiotu prywatnego.

Takie działanie organu nie miało umocowania w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, ani też w aktach prawa miejscowego.

W piśmiennictwie podkreśla się, że w ramach scalenia i podziału może nastąpić utrata prawa do części nieruchomości (z mocy samego prawa) tylko pod drogi publiczne, przy czym, co ważne, przejęcie tych działek następuje wyłącznie na rzecz odpowiednio: gminy, powiatu, samorządu województwa lub Skarbu Państwa.

Natomiast gmina, powiat, samorząd województwa i Skarb Państwa nie mogą przejąć w ramach scalenia i podziału nieruchomości innych części tych nieruchomości na swoją własność, poza działkami gruntu wydzielonymi pod drogi i pod poszerzenie takich dróg.

Odebranie prawa własności odnosi się do wszystkich nieruchomości objętych scaleniem i podziałem, polega na proporcjonalnym pomniejszaniu powierzchni wszystkich nieruchomości o taką część, jaka wynika z porównania łącznej powierzchni działek wydzielonych pod nowe drogi lub ich poszerzenie z całkowitą powierzchnią obszaru scalenia i podziału nieruchomości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wydawnictwo CH Beck, Warszawa 2009, s. 630-632).

Wobec powyższego zgodzić się należało ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że stwierdzone rażące naruszenie przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n. warunkowało w konsekwencji uwzględnienie obu skarg, niezależnie od zarzutów w nich podnoszonych, skoro zaskarżona uchwała naruszyła obiektywny porządek prawny.

Niezasadny okazał się zatem zarzut co do naruszenia przepisu art. 105 ust. 2 u.g.n., zwłaszcza że jego sformułowanie nie nawiązuje do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Ponadto autor skargi kasacyjnej naruszenia wymienionego przepisu dopatrywał w takiej ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jaka nie została wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako całkowicie nietrafny należało uznać również zarzut odnoszący się do art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175). Zgodnie z wymienionym przepisem każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.

Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołane unormowanie stanowi dodatkowe wsparcie dla stanowiska jakie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, a nie dla regulacji zawartej w przedmiotowej uchwale.

Przede wszystkim nie mógł stanowić wyłącznie interes publiczny podstawy do pozbawienia skarżących własności nieruchomości w ramach przeprowadzonego scalenia. Z przywołanego przepisu wynika wyraźnie, że aby dopuszczalne było pozbawienie własności przysługującej osobie fizycznej lub prawnej w interesie publicznym to musi istnieć do tego podstawa ustawowa określająca warunki takiego przejęcia mienia (wywłaszczenia).

Tymczasem, jak wyżej zostało powiedziane, przepisy ustawowe, w trybie których podjęto uchwałę o scaleniu i podziale oznaczonych nieruchomości nie dawały podstawy do całkowitego odebrania skarżącym prawa własności nieruchomości bez nadania nowej nieruchomości. Zauważyć należy, że przyjęte przez organ rozwiązanie przybrało postać wywłaszczania, a przyznana skarżącym należność pieniężna, która powinna mieć formę "dopłaty" finansowej stała się odszkodowaniem. W ten sposób w procedurze scaleniowej wykorzystano instytucję odpowiadającą w istocie wywłaszczeniu, co było prawnie niedopuszczalne.

Z tych wszystkich względów, skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art.184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 207 § 2 p.p.s.a.