Postanowienie NSA, sygn. akt I GSK 1154/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 619/21 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi Fundacji [...] w W. przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na pismo [...] S.A. w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną NSA/post.1 – postanowienie "ogólne"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt V SA/Wa 619/21 odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: Fundacja, Przedsiębiorca) przy udziale Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców na pismo Polskiego Funduszu Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: PFR) z dnia [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie odmowy udzielenia subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Sąd I instancji wskazał, że źródłem postępowania jest decyzja z [...] lipca 2020 r. w sprawie umowy subwencji z [...] czerwca 2020 r. zawartej z wykorzystaniem bankowości elektronicznej pomiędzy stroną skarżącą a PFR reprezentowaną przez pełnomocnika [...] S.A. z siedzibą Warszawie.

PFR decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. dokonał negatywnej weryfikacji spełnienia przez Przedsiębiorcę warunków otrzymania kwoty subwencji finansowej określonych w umowie w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" i odmówił wypłaty wnioskowanej kwoty subwencji, zaś umowa między PFR i Przedsiębiorcą wygasa, a Przedsiębiorca jest uprawniony do złożenia nowego wniosku.

Fundacja złożyła "odwołanie" od decyzji z [...] lipca 2020 r. i wniosła o jej uchylenie.

Pismem z [...] grudnia 2020 r. PFR podtrzymał w całości zajęte w decyzji z [...] lipca 2020 r. stanowisko, a nadto podkreślił, że dokonane przez Przedsiębiorcę zgłoszenie zostało zamknięte.

Pismem z [.] grudnia 2020 r., Fundacja wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo PFR z [...] grudnia 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że przyjmuje na tle przedmiotowej sprawy stanowisko Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, że PFR jest podmiotem realizującym zadania zlecone z zakresu administracji publicznej, do którego działania stosuje się przepisy ustawy o spójności, co sprawia, że od rozstrzygnięcia podjętego przez PFR w trybie odwoławczym przysługuje Przedsiębiorcy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego zgodnie z dyspozycją art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę PFR wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zaskarżone pismo oraz decyzja w sprawie umowy subwencji z [...] lipca 2020 r. nie stanowią aktu lub czynności podlegającej zaskarżeniu na drodze sądowo-administracyjnej. PFR wskazał, że stosunek pomiędzy PFR a podmiotami wnioskującymi o przyznanie finansowania ma charakter czysto cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny, jako że udzielenie takiego finansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze decyzji administracyjnej. W jego ocenie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1) p.p.s.a., gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Pismem z [...] lutego 2021 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców wstąpił do niniejszego postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi i wniósł o uwzględnienie skargi Fundacji. W jego ocenie będąca przedmiotem skargi odmowa wypłaty subwencji finansowej na rzecz przedsiębiorcy we wnioskowanej przez niego wysokości jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem uczestnika postępowania należy przyjąć, że w przypadku ubiegania się o subwencję w ramach Tarczy Finansowej PFR, obowiązuje administracyjnoprawna metoda regulacji. PFR odmawiając subwencji działa jednostronnie oraz władczo. Występuje jako podmiot wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Realizuje rządowe programy udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1 ustawy o SIR, gdyż Rada Ministrów uchwałą nr 50/2020 z 27 kwietnia 2020 r., podjętą na podstawie art. 21 a ustawy OSIR przyjęła program rządowy "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm". Realizację Programu, Rada Ministrów, uchwałą nr 50/2020, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Autor pisma dodał, że odwołując się do systemu źródeł prawa, uchwała powyższa ma charakter wewnętrzny i obowiązuje jednostki organizacyjnie podległe Radzie Ministrów (art. 87 ust. 1 Konstytucji RP). Oznacza to, że PFR w zakresie w jakim realizuje rządowy Program Tarcza Finansowa PFR jest jednostką organizacyjną podległą Radzie Ministrów.

Tym samym, jak wyjaśnił pełnomocnik Rzecznika odmowa subwencji jest działaniem PFR o charakterze jednostronnym i władczym. A tak przyjęte stanowisko, niezbędne jest w celu zapewnienia przedsiębiorcom równego dostępu do oferowanej pomocy w ramach Tarczy, o której mowa w art. 13 ust. 1 oraz art. 21a ustawy o SIR oraz uchwale 50/2020 i dodatkowo zabezpiecza Przedsiębiorcę przed arbitralnym działaniem PFR wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, chroniąc interes indywidualny Przedsiębiorcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Sąd I instancji wskazał, że podstawę prawną programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla Małych i Średnich Firm" stanowił załącznik do uchwały Rady Ministrów z 27 kwietnia 2020 r. nr 50/2020. Załącznik wydany zostały na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 4 lipca 2019 r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. 2020 poz. 2011). Zgodnie bowiem z treścią art. 21a ust. 1 wspomnianej ustawy, realizację rządowego programu - Tarcza finansowa powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju. Finansowanie realizacji planu określone zostało w art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym mogą to być dotacje celowe z budżetu państwa i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz inne środki pochodzące ze źródeł zagranicznych, niepodlegające zwrotowi, oraz odsetki od nich, o ile odrębne przepisy lub umowy dotyczące przekazania lub wykorzystania tych środków nie stanowią inaczej. Z art. 19 ust. 1 wynika, że Minister może przekazać skarbowe papiery wartościowe na podwyższenie kapitału zakładowego Polskiego Funduszu Rozwoju, jeżeli jest to niezbędne do realizacji zadań Polskiego Funduszu Rozwoju. Stosownie zaś do rozdz. 3 załącznika do uchwały RM nr 50/2020, ubiegający się o subwencję beneficjent składa wniosek w ramach prowadzonego naboru, w szczególności za pośrednictwem banków. Zgodnie z art. 12 ust. 1, PFR udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Sąd I instancji wskazał, że skarżący złożył [...] czerwca 2020 r. do [...] stosowny wniosek o udzielenie finansowania, na skutek którego wygenerowany został projekt umowy subwencji finansowej nr [...]. Zatem efektem elektronicznego zaaprobowania wniosku i zawarcia umowy było otwarcie procedury weryfikacyjnej w zakresie spełnienia warunków programowych, zakończonej odmową przyznania wnioskodawcy subwencji finansowej. Umowa przewidywała m.in. w § 8, że w przypadku podjęcia przez PFR decyzji o odmowie wypłaty subwencji finansowej niniejsza umowa wygasa. Przedsiębiorca może ponownie ubiegać się o wypłatę subwencji finansowej i zawrzeć nową umowę.

Strony łączyła umowa subwencji finansowej z [...] czerwca 2020 r., której integralną częścią był Regulamin w oparciu, o który została wydana zaskarżona "Odpowiedź na zgłoszenie" z [...] grudnia 2020 r. Zatem wszelkie kwestie dotyczące oceny tego, czy były podstawy do odmowy wypłaty subwencji muszą być traktowane jako kwestie podlegające rozstrzygnięciu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zaskarżone pismo z [...] grudnia 2020 r. wydane w odpowiedzi na "odwołanie" nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, dlatego nie można go umieścić w żadnej z kategorii spraw podlegającej kognicji sądu administracyjnego, a w szczególności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu Skarżącego, który wskazuje na ustawę o spójności tj. ustawę o zasadach polityki rozwoju jako podstawę do działania PFR, Sąd wskazał, że nie ma ona zastosowania w sprawie. Z zapisów art. 21 a ustawy o systemie instytucji rozwoju wynika, że PRF realizuje rządowy program udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Według art. 6 tejże ustawy, powołując się sposób koordynacji wykonywania zadań PFR, wskazano, że nie stosuje się przepisów ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2019 r. poz. 1295 i 2020 oraz z 2020 r. poz. 1378).

Wobec powyższego Sąd podkreślił, że zaskarżone pismo PFR ma charakter wyłącznie informacyjny i nie zostało wydane w toku instancji po rozpatrzeniu odwołania. Z tych też względów odpowiedź PFR nie może być traktowana jako działanie podlegające kontroli sądu administracyjnego, gdyż nie są one właściwe do rozpoznawania zarzutów odnośnie prawidłowości zawierania umów o charakterze cywilnoprawnym.

Jednocześnie odnosząc się do stanowiska wyrażonego w piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorstw unormowania dotyczącego możliwości objęcia zaskarżonego pisma z [...] grudnia 2020 r., kontrolą sądu administracyjnego, w ocenie Sądu oznaczałaby to akceptację stanowiska niedopuszczalną z konstytucyjnego punktu widzenia prawotwórczości i możliwości rozszerzenia właściwości sądu administracyjnego kosztem ograniczenia domniemanej właściwości sądu powszechnego (zob. art. 184 i art. 177 Konstytucji RP).

W skardze kasacyjnej Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorstw zaskarżył powyższe postanowienie w całości wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Ze względu na skomplikowany charakter sprawy wniósł o skierowanie skargi kasacyjnej na rozprawę.

Zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik zarzucił:

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 141 § 4 w związku z art. art. 166 p.p.s.a., i art. 8 § 3 p.p.s.a., art. 133 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez wydanie postanowienia o odrzuceniu skargi i:

wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie podstaw rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia, dlaczego będąca przedmiotem skargi odmowa PFR prawa do wypłaty Fundacji subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" nie jest podlegającą sądowej kontroli, na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

wadliwe uzasadnienie tego postanowienia polegające na braku wyjaśnienia mających istotne znaczenie dla podstaw rozstrzygnięcia, dlaczego do spornego w analizowanej sprawie stosunku prawnego wynikającego z odmowy prawa do wypłaty subwencji, łączącego podmiot skarżący z PFR, nie ma zastosowania administracyjnoprawna metoda regulacji;

wadliwe uzasadnienie tego postanowienia i nieorzekanie na podstawie akt sprawy, polegające na nieustosunkowaniu się do mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia argumentów podniesionych w znajdującym się w aktach sprawy piśmie Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców z dnia [...] lutego 2021 r., uczestnika postępowania na prawach przysługujących prokuratorowi, któremu przysługują prawa strony,

przemawiających za uznaniem, że odmowa PFR prawa do wypłaty przedsiębiorcy subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" podlega, na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. sądowej kontroli, gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Tym samym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wywiązał się z wynikającego z art. 141 § 4 w związku z art. 166 p.p.s.a. obowiązku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia motywów stwierdzenia braku właściwości sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie w taki sposób, który umożliwi poznanie istotnych i mających znaczenie z punktu widzenia norm prawa powszechnie obowiązującego, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i art. 133 § 1 oraz art. 8 § 3 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi w sytuacji gdy będąca jej przedmiotem odmowa PFR prawa do wypłaty subwencji finansowej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą sądowej kontroli administracji na zasadzie wynikającej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną PFR S.A. wniósł o jej oddalenie w całości jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Kategoria aktywności organów administracji publicznej wymieniona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest dosyć zróżnicowana. Przepis ten wskazuje w gruncie rzeczy na poddanie przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych wielu rozmaitych aktów (innych niż decyzje i postanowienia organu administracji publicznej) lub czynności podejmowanych przede wszystkim w sprawach indywidualnych. Tak szerokie ujęcie zakresu przedmiotowego przepisu jest słusznie traktowane w nauce jako istotne uzupełnienie sądowej kontroli administracji w sprawach indywidualnych normowanej w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 33). Niedookreśloność form działania administracji wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oznacza, że mamy tu do czynienia z konstrukcją "otwartą", stworzoną z myślą o potrzebie poddania kontroli sądowej rozmaitych, trudnych do jednoznacznego zdefiniowania działań (K. Defecińska - Tomczak, Z. Kmieciak, Dylematy typologii prawnych form działania administracji publicznej, w: Ewolucja prawnych form administracji publicznej. Księga jubileuszowa z okazji 60. rocznicy urodzin Profesora Ernesta Knosali, pod red. L. Zacharko, A. Matana, G. Łaszczycy, Warszawa 2008, s. 54-55). Wskazuje się również, że rozwiązanie takie pozwala poddać sądowej kontroli nowe, przyszłe formy działania administracji, które będą oderwane od rygorów kwalifikowanych aktów administracyjnych, bez konieczności nowelizowania p.p.s.a. (K. Klonowski, Kontrola sądowoadministracyjna "innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa" z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., "Przegląd Prawa Publicznego" 2012, nr 5, s. 62-63).

Ratio legis tej regulacji rozszerzającej w istocie kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji i postanowień, będących tradycyjnie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, jest umożliwienie sądowej kontroli również takich aktów administracji publicznej, które nie są podejmowane w sformalizowanych postępowaniach (jurysdykcyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym), zapewniających ich uczestnikom określone gwarancje procesowe, a dotyczące praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznoprawnej, w stosunkach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy oraz inne (państwowe i niepaństwowe) jednostki organizacyjne, za pośrednictwem których państwo realizuje swoje zadania (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 59 – podobnie NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA Po 1786/96, "Przegląd Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Palestra" 1997, nr 7-8, s. 197).

Z drugiej strony analiza art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pozwala zająć stanowisko, że brak jest precyzyjnych kryteriów pozwalających zaliczyć określone zachowanie do form działania administracji publicznej ujętych we wskazanym powyżej przepisie prawa, czyli do tzw. innych aktów oraz czynności. Sam zaś zwrot "inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" określany jest jako enigmatyczny i dyskusyjny (J. Zimmermann, Prawo do sądu w prawie administracyjnym, "RPEiS" 2006, z. 2, s. 219). W konsekwencji wykładnia i stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rodzi szereg wątpliwości, które są najlepiej widoczne w publikacjach naukowych i w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wątpliwości te mogą prowadzić do sytuacji, w której konstytucyjna zasada prawa do sądu ma jedynie charakter postulatywny, gdyż z perspektywy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., niektóre zachowania określone w tym przepisie mogą de facto znajdować się poza sądową kontrolą (zob. M. Stahl, Prawo do sądu, w: Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, pod red. M. Stahl, Warszawa 2013, s. 163).

W literaturze i w orzecznictwie wskazuje się, że zaskarżane do sądu administracyjnego mogą być akty i czynności, które:

- nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a.,

- są podejmowane w sprawach indywidualnych, albowiem akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.,

- muszą mieć charakter publicznoprawny,

- dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - (zob. np. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19 J.P. Tarno, w: J.P. Tarno, W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2011, s. 375; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 54; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Przegląd Prawa Publicznego" 2010, nr 11, s. 41; postanowienia NSA: z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1756/06 i z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1784/06).

Wskazane wyżej cztery elementy określa się w nauce mianem konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 31-32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 2, s. 9).

W związku z powyższym nieodzowne jest dokonanie analizy aktywności PFR polegającej na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji subwencji finansowanej w ramach programu rządowego "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm" z perspektywy wymienionych wyżej czterech elementów konstytuujących pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Niewątpliwie działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie może być zaliczone do decyzji lub postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W tym miejscu wskazać należy, że omawiane działanie nie mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 1 pkt 1 i 2 tego aktu prawnego.

Zgodnie z art. 1 ww. aktu prawnego Kodeks postępowania administracyjnego normuje: 1) postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco; 2) postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1.

Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 3 Kpa ilekroć w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego jest mowa o organach administracji publicznej - rozumie się przez to ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2.

Uwzględniając postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. należy dojść do wniosku, że Polski Fundusz Rozwoju S.A. z siedzibą w Warszawie nie został wyposażony w status organu administracyjnego w rozumieniu przepisów Kpa. Statusu tego podmiot ten nie uzyskał na podstawie odrębnych przepisów, w tym w szczególności na podstawie ustawy z dnia 5 lipca o systemie instytucji rozwoju (dalej SIR).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej ustawy Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania, w szczególności mikroprzedsiębiorcom oraz małym i średnim przedsiębiorcom spełniającym warunki określone w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.).

Z kolei zgodnie z art. 13 ust. 1 SIR Polski Fundusz Rozwoju udziela finansowania przez: 1) obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych, obligacji, wierzytelności oraz przystępowanie do spółek osobowych; 2) udzielanie pożyczek, gwarancji oraz poręczeń. Natomiast w myśl postanowień ust. 2 tego artykułu Polski Fundusz Rozwoju może udzielać finansowania bezpośrednio lub za pośrednictwem osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej lub instytucji wspólnego inwestowania mających siedzibę za granicą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych i zarządzaniu alternatywnymi funduszami inwestycyjnymi, których przedmiotem działalności jest dokonywanie czynności, o których mowa w ust. 1, zwanych dalej "funduszami kapitałowymi".

W sprawie kluczowe znaczenia ma art. 21a SIR. Zgodnie z ustępem 1 tej regulacji Rada Ministrów, w związku ze skutkami COVID-19, może powierzyć Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, w szczególności w formach, o których mowa w art. 13 ust. 1, lub w formach bezzwrotnych. Z kolei zgodnie z ustępem 2 tego przepisu program rządowy określa w szczególności warunki i okres udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, sposób przygotowania i elementy rocznych planów udzielania tego finansowania oraz sprawozdawczości z ich realizacji. Jak wynika z art. 21a ust. 2b SIR w celu uzyskania wsparcia finansowego, o którym mowa w ust. 1, przedsiębiorca zobowiązany jest do złożenia Polskiemu Funduszowi Rozwoju oświadczeń wymaganych do ustalenia przez Polski Fundusz Rozwoju możliwości objęcia przedsiębiorcy wsparciem finansowym.

Realizując program rządowy, Polski Fundusz Rozwoju prowadzi wyodrębnioną ewidencję zgodnie z art. 11 ust. 4 i 5 (art. 21b ust 3 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki przekazuje środki na pokrycie wynagrodzenia oraz kosztów poniesionych przez Polski Fundusz Rozwoju wskutek realizacji programu rządowego. (art. 21b ust. 4 SIR). Minister właściwy do spraw gospodarki, działając w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, zawiera z Polskim Funduszem Rozwoju umowę określającą warunki i tryb przekazywania środków, o których mowa w ust. 4. (art. 21b ust. 5 SIR).

Na podstawie art. 21a SIR wydano uchwałę Rady Ministrów nr 50/2020 z dnia 27 kwietnia 2020 r. w sprawie programu rządowego "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm". Zgodnie z § 1 tej uchwały przyjmuje się program rządowy "Tarcza finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju dla małych i średnich firm", zwany dalej "Programem", stanowiący załącznik do uchwały. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 1 ww. uchwały realizację Programu powierza się Polskiemu Funduszowi Rozwoju Spółce Akcyjnej. Z kolei koordynację i monitorowanie realizacji Programu powierza się ministrowi właściwemu do spraw gospodarki w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych (§ 2 ust. 2 ww. uchwały).

W tym miejscu należy dojść do wniosku, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła Polskiemu Funduszowi Rozwoju realizację określonych zadań z zakresu administracji publicznej. W tym zakresie mamy zatem do czynienia ze zjawiskiem prywatyzacji zadań publicznych, gdyż zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Spostrzeżenie to nie oznacza jednak, że doszło tu również do wyposażenia Polskiego Funduszu Rozwoju w możliwość działania w formie decyzji administracyjnej. Co więcej, należy dojść do wniosku, że nie doszło tu również do wyposażenia tego podmiotu w jakąkolwiek formę działania władczego w sferze stosunków administracyjnoprawnych. Przepisy rangi ustawowej nie przekazują PFR kompetencji w zakresie podejmowania zadań władczych ani też nie upoważniają do zawarcia porozumienia w tym zakresie. W związku z powyższym przepisów uchwały Rady Ministrów oraz przepisów regulaminu nie można traktować jako regulacji wyposażających (bezpośrednio lub pośrednio) PFR we władztwo administracyjne.

O tym czy realizacja powierzonych Polskiemu Funduszowi Rozwoju zadań następuje w sferze stosunków administracyjnych, w tym z wykorzystaniem władczych form działania, czy też w sferze stosunków prawa prywatnego, dowiadujemy się ostatecznie z regulaminu ubiegania się o udział w programie rządowym "Tarcza Finansowa Polskiego Funduszu Rozwoju Małych i Średnich Firm".

Z § 1 tego regulaminu wynika, że jego celem jest między innymi przedstawienie podstawowych zasad, na jakich PRF rozpoznaje wnioski o udzielenie Finansowania Programowego

Zgodnie z § 3 regulaminu Finansowanie Programowe udzielane jest za pośrednictwem Banków, przyjmujących w imieniu PFR Wnioski i Odwołania, przekazujących Beneficjentom decyzje PFR, zawierających umowy subwencji Finansowych w charakterze pełnomocników PFR i przekazujących Beneficjentom w imieniu PFR środki pieniężne tytułem Subwencji Finansowych.

Zgodnie z § 11 ust. 1 regulaminu Finansowanie programowe udzielane jest w oparciu o składany przez Beneficjenta Wniosek podlegający, w stosownych zakresach, weryfikacji przez Bank i PFR.

Zgodnie zaś z § 11 ust. 9 regulaminu umowa Subwencji Finansowej określa w szczególności:

a) przeznaczenie i wysokość Subwencji Finansowej;

b) skutki niewykonania lub nienależytego wykonania przez Beneficjenta Umowy Subwencji finansowej; oraz

c) warunki oraz tryb zwrotu i rozliczenie Subwencji Finansowej

- przy czym pełna treść projektu Umowy Subwencji Finansowej jest generowana i przedstawiana Beneficjentowi przez Bank.

Co należy szczególnie pokreślić, zgodnie z § 11 ust. 10 regulaminu zawarcie przez Beneficjenta Umowy Subwencji Finansowej jest wymogiem koniecznym dla otrzymania Subwencji Finansowej, jednakże nie gwarantuje jej otrzymania w przypadku braku spełniania przez Beneficjenta Warunków Programowych lub w sytuacji niepozyskania przez PFR kwoty finansowania programowego. Udzielenie przez PRF Subwencji Finansowej w ogólności, a także w określonej wysokości , jest uzależnione od spełnienia przez Beneficjenta wszystkich warunków programowych.

Z § 13 ust. 3 regulaminu wynika, że Decyzja ma charakter potwierdzenia (I) w całości (I) w części albo (III) zaprzeczenia przez PFR okoliczności spełnienia przez Beneficjenta Warunków Programowych na podstawie oświadczeń wiedzy Beneficjenta zawartych w umowie Subwencji Finansowej oraz informacji, o których mowa w ust. 4 poniżej. Nie sposób nie dostrzec, ze ww. decyzja została podjęta w ramach stosunku powstałego w następstwie zawarcia umowy Subwencji Finansowej.

Z przedstawionych powyżej regulacji wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego. Zastrzec jednak należy, że strony umowy nie korzystają tu jednak w pełni z zasady swobody kontraktowej, gdyż ostatecznie postanowienia umowy zdeterminowane są przede wszystkim postanowieniami regulaminu.

Ostatecznie należy zatem dojść do wniosku, że w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych. PFR nie posiada zatem kompetencji w tym zakresie, a konsekwencji nie jest również organem administracyjnym w rozumieniu K.p.a.

W dalszej kolejności nasuwają się istotne wątpliwości związane z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy działanie PFR polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji ma charakter publicznoprawny. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że powyżej ustalono, iż PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również wydawania decyzji administracyjnych.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w nauce przyjmuje się, iż elementem pozwalającym na odróżnienie działań prywatno – od publicznoprawnych jest występowanie władczości. Wyłącznie czynności publicznoprawne mogą charakteryzować się władczością, a zatem wystąpienie tego elementu przesądza o publicznoprawnym charakterze danych działań (zob. K. Ziemski (w:) Prawne formy działania administracji, t. 5, System Praw Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 63. Jak już zauważono, w związku z realizacją zadań publicznych PFR nie został wyposażony ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy do podejmowania czynności o charakterze władczym, w tym również w formach innych niż decyzja administracyjna.

Elementem istotnym (konstytuującym) aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest to, że akt ten lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego działanie polegające na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji nie ma charakteru publicznoprawnego. Dokonując takiej klasyfikacji tego działania Naczelny Sąd Administracyjny miał również na uwadze to, że w prawie administracyjnym kompetencji organu administracyjnego nie można domniemywać.

Uwzględniając powyższe rozważania bezprzedmiotowe okazało się poddanie analizie działania polegającego na odmowie prawa do wypłaty na rzecz Fundacji pod kątem spełniania pozostałych cech aktów i czynności, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W związku z powyższym niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego zawarty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej.

Również niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej.

Z postanowień art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika, że rzeczą autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, który przepis postępowania sądowoadministracyjnego został naruszony, ale także obowiązany jest on wykazać na czym konkretnie naruszenie tego przepisu polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Tylko spełnienie tych wymogów uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznego odniesienia się do zarzutów. W każdym innym przypadku wadliwie postawione zarzuty stanowią przeszkodę do prowadzenia merytorycznej oceny wyroku. Zauważyć natomiast należy, że w tej sprawie w skardze kasacyjnej nie wykazano, jaki wpływ na wynik sprawy miało naruszenie przepisów postępowania.

Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.