Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 1127/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

WSygn. akt VIII SA/Wa 1127/11 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2012 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego D. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] sierpnia 2011 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając na podstawie 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze, zm., powoływanej dalej jako Kpa), odmówił wszczęcia postępowania na żądanie D. S. w sprawie usunięcia naruszenia prawa przy budowie "szopy" drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P [...] w Z. należącej do A. i A. O..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...].08.2011 r. wypłynęło pismo od Wojewódzkiego [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazujące organowi stopnia podstawowego wniosek D. S., w którym pisze "wzywałem MWINB do usunięcia prawa, ponieważ PINB w Z. naruszyło przepisy prawa odnośnie samowoli budowlanej dokonanej przez A. O. przy budowie szopy drewnianej na nieruchomości nr [...] w Z. przy ul. A. P. [...], a w razie nie usunięcia naruszenia prawa wzywałem do wydania postanowienia lub wydania decyzji by móc dochodzić swych praw przed Sądem Administracyjnym". Wniosek ten będący przedmiotem rozpoznania przez PINB w Z. nie znajduje oparcia w przepisach prawa jak i dotychczasowych ustaleniach. Odmowa wszczęcia postępowania, które ma zdaniem D. S. posłużyć do usunięcia naruszenia prawa przez A. O., jest podyktowana wniesieniem żądania przez osobę nie posiadającą legitymacji procesowej strony jak również z innych uzasadnionych przyczyn. Stroną postępowania w pojęciu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. D. S. jest jednym ze współwłaścicieli działki sąsiadującej bezpośrednio z działką na której znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. Sporna szopa drewniana o wym. 2,48 x 2,20 m i wys. 2,20m znajduje się w zwartej zabudowie, w centrum miasta Z. i w strefie ochrony konserwatorskiej na działce nr [...], której szerokość wynosi około [...] m. Oprócz niej na działce znajduje się budynek mieszkalno - usługowy, a na działce sąsiedniej której współwłaścicielem jest D. S. znajduje się również budynek mieszkalno - usługowy, budynek sklepu drewniany należący do D. S. i budynek gospodarczo - garażowy stanowiący własność wszystkich współwłaścicieli. Na działce nr [...] od wielu lat znajdowała się drewniana szopa, w której poprzedni właściciele przetrzymywali opał jak również narzędzia i ta funkcja obiektu nie uległa zmianie do chwili obecnej. W swoim wniosku osoba skarżąca nie przedstawiła żadnego przepisu prawa, na podstawie którego może skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia swojej potrzeby. Również organ nadzoru budowlanego nie doszukał się przepisu prawa na podstawie którego jego działanie miało by chronić interes prawny D. S.. Nie wskazał on i nie uprawdopodobnił w czym upatruje swój interes prawny i na czym opiera swoje żądanie. Interes prawny to taki interes faktyczny, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Interes prawny, aby mógł być zaspokojony przez administrację, musi być osobisty, własny, indywidualny oraz musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, aktualny i znajdujący swoją podstawę w przepisach prawa materialnego oraz potwierdzenia w okolicznościach faktycznych. Ustalenia faktyczne na temat "szopy drewnianej" w sposób nie budzący wątpliwości wykluczają oddziaływanie tego obiektu na tereny sąsiednie, w tym na działkę sąsiednią, której współwłaścicielem jest D. S.. Szopa jest niewielkim obiektem postawionym na gruncie bez fundamentów, który nie powoduje zagrożenia w postaci pozbawienia dostępu światła, dostępu do drogi publicznej, ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej, nie występują inne niedopuszczalne emisje uciążliwe dla otoczenia. Z przytoczonych faktów organ nadzoru budowlanego uważa, że D. S. nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, a żądanie wydania aktu administracyjnego w sprawie usunięcia naruszeń prawa przez A. O. jest niczym nie poparte. D. S. posiada w sprawie o której pisze od wielu lat interes faktyczny w tym aby sąsiad jego został ukarany w postępowaniu karnym i do osiągnięcia tego celu ma mu posłużyć tutejszy organ nadzoru budowlanego.

Inną okolicznością, która w tej sprawie występuje, a również stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania (art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) są uzasadnione przyczyny dla których postępowanie nie może być wszczęte. Na skutek pisma D. S., w którym żądał przeprowadzenia kontroli, PINB w Z. przeprowadził kontrolę przedmiotowej "szopy" drewnianej na działce nr [...] w Z. przy ul. A. P. [...]. Obiekt w dniu kontroli [...].12.2006 r. był wyremontowany przez A. O. pozostawał bez dachu, a na wykonane roboty budowlane inwestor przedstawił zgłoszenia przyjęte przez Starostwo Powiatowe w Z. bez sprzeciwu w dniu [...].11.2011 r., z dołączoną do niego pozytywną decyzją konserwatora zabytków na temat remontu komórki. Zastany stan faktyczny został opisany w protokole z kontroli, pod którym podpisał się również D. S., zgadzając się z poczynionymi ustaleniami, zgłaszając uwagę na temat prac wykonanych przez A. O., które jego zdaniem zostały wykonane przed wszystkimi pismami. Swoich spostrzeżeń nie mógł w żaden sposób uprawdopodobnić, a faktu tego nie potwierdzał inwestor. W tym samym dniu po zakończonych czynnościach, D. S. złożył dodatkowe wyjaśnienia, że modernizacja tej szopy nastąpiła niezgodnie z poprzednimi gabarytami. Organ nadzoru budowlanego nie ustalił z powodu braku dowodów (zdjęć, aktualnych map), że remontowana szopa miała inne wymiary przed rozpoczęciem remontu i uzyskała inne wymiary po jego zakończeniu. Uznano za wiarygodne wyjaśnienia inwestora, że przeprowadził remont istniejącej szopy zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Ustalenia faktyczne były podstawą udzielenia odpowiedzi na piśmie D. S., o przeprowadzeniu przez A. O. robót remontowych istniejącej szopy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez podejmowania postępowania administracyjnego z urzędu. Brak było podstaw natury prawnej, brak przepisu prawa do wydania decyzji w sprawie, w której nie dopatrzono się naruszenia obowiązujących przepisów prawa przy realizacji obowiązku wynikającego z art. 61 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U z 2010 r. Nr 243, poz 1623 ze zm.) przez właściciela obiektu budowlanego. Organ dodał, że stara szopa drewniana na działce nr [...] była wybudowana przed przejęciem nieruchomości przez A. i A. O. i była przedmiotem skargi do Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej na poprzednich właścicieli nieruchomości w której D. S. pisał, "że na działce nr [...] występują zanieczyszczenia oraz w starej walącej się szopie szczury mają gniazdo i szopa powoduje zagrożenie dla moich dzieci". Poprzedni właściciele uporządkowali częściowo swoją nieruchomość wraz z zawaloną częścią szopy i [...].11.2006 r. nowymi właścicielem zostali Państwo O.. Przystąpili oni do remontu pozostałej części istniejącego obiektu budowlanego i przywrócenie prawidłowego stanu technicznego obiektu budowlanego przez A. O., którego de facto żądał D. S. stało się źródłem niezrozumiałego konfliktu. Opisane ustalenia faktyczne stoją u podstaw odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie D. S. wydania jakiegokolwiek aktu administracyjnego aby mógł dochodzić swoich praw przed Sądem Administracyjnym jest tylko jego interesem faktycznym nie znajdującym oparcia w przepisach prawa. W niniejszym postanowieniu zostały wykazane dwie przesłanki występujące jednocześnie dyskwalifikujące żądanie D. S., pierwsza z nich, to wniesienie go przez osobę nie będącą stroną, a druga to wykonanie robót budowlanych przez A. O. w sposób zgodny z przepisami ustawy Prawo budowlane. Z przytoczonych powodów organ na podstawie art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego dodanego przez ustawę z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, organ odmówił wszczęcia postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł D. S. wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie była zasadna. Organ powiatowy prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 61 a § 1 KPA poprzez odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie szopy drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z.. W myśl art. 61 § 1 KPA postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W wyniku nowelizacji w/w ustawy wprowadzono art. 61a § 1 KPA, który stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Wstępne badanie i orzekanie w drodze postanowienia przez właściwy organ czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości. Jeśli natomiast chodzi o inne uzasadnione przyczyny to, w ocenie MWINB, mogą one mieć charakter zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania może więc zostać wydane, np. kiedy w określonej sprawie toczy się już postępowanie administracyjne, przedmiot postępowania (np. obiekt budowlany) nie istnieje, czy też podanie zawiera żądanie, które nie nadaje się do załatwienia w formie prawno - administracyjnej lub gdy okoliczności wskazywane przez stronę nie kwalifikują się do załatwienia przez organ w ramach jego ustawowych kompetencji. Stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest – zgodnie z art. 28 KPA - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie

albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniach takich nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis jako lex specialis w stosunku do art. 28 KPA ma wyłącznie zastosowanie w sprawach o pozwolenie na budowę (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1771/10). Interes prawny jest kategorią prawa materialnego. Interes prawny podmiotu do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym wywodzi się z bezpośredniego wpływu tego postępowania na sferę prawną tego podmiotu, który to wpływ wynikać musi z prawa materialnego. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, lecz z wynikającego z przepisów prawa, rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku między sferą jej indywidualnych praw, a prowadzonym postępowaniem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 października 2010 r., VI SA/Wa 148/10). W przedmiotowej sprawie D. S. nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny lub obowiązek. Z pism przedłożonych w organie w ramach toczących się kilku postępowań skargowych, a także z zażalenia wynika, że D. S. jest przekonany, iż dokonana – zdaniem skarżącego - samowola budowlana, a także brak reakcji na nią organu powiatowego będzie miało wpływ na sposób wykonywania przez skarżącego prawa własności, gdyż przedmiotowa szopa znajduje się na nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką stanowiącą jego współwłasność. Powyższe prowadzi do wniosku, że D. S. swój interes prawny być może wywodzi z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Organ nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że wybudowanie i korzystanie z przedmiotowej szopy przez Państwa O. nie czyni D. S. legitymowanym do udziału w charakterze strony w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego w przedmiocie w/w szopy. MWINB nie podzielił stanowiska skarżącego co do ujemnego wpływu szopy na jego nieruchomość. Z zaskarżonego postanowienia wynika, że w szopie drewnianej przechowywany jest opał i narzędzia, niezrozumiała jest więc dla organu odwoławczego obawa skarżącego przed zagrożeniem epidemiologicznym, jakie wywołać może składowanie w szopie żywności, odpadów roślinnych i zwierzęcych. MWINB podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że dokonane ustalenia wykluczają oddziaływanie obiektu na tereny sąsiednie, w tym w zakresie dostępu światła, dostępu do drogi publicznej, ograniczenia w zabudowie działki sąsiedniej czy też niedopuszczalnych emisji uciążliwych dla otoczenia. D. S. nie posiada zatem interesu prawnego w sprawie spornej szopy i stąd w świetle art. 61 a § 1 KPA nie może żądać wszczęcia postępowania w zakresie objętym jego wnioskiem z dnia [...].07.2011 r. Zarówno organ powiatowy, jak i wojewódzki wielokrotnie badały sprawę szopy drewnianej w ramach postępowań skargowych inicjowanych na prośbę D. S. od grudnia 2006 r. i ustaliły, jako fakt mający znaczenie w sprawie, że A. O. nie jest inwestorem przedmiotowego obiektu, gdyż wybudowała go nieżyjąca już M. K.. Państwo A. i A. O., nabywając działkę nr ew. [...], zastali na niej częściowo rozebraną szopę drewnianą. Dnia [...] listopada 2006 r. dokonali w Wydziale Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatu Z. zgłoszenia remontu przedmiotowej komórki oraz wymianę jej pokrycia dachowego. D. S. wielokrotnie podkreślał, że w/w remont wykonany przez A. O. polegał na rozebraniu komórki i wybudowaniu jej od nowa, o czym świadczą wymiary szopy przed i po dokonaniu prac budowlanych. Organ nadzoru budowlanego II instancji zajął już stanowisko w niniejszej kwestii i podtrzymał je. Zostało ono jednoznacznie wyrażone w piśmie MWINB adresowanym do D. S. z dnia [...] marca 2011 r., znak: [...], z którego wynika, że jakkolwiek organ dostrzegł różnicę w wymiarach przedmiotowej szopy (3,50 m x 4,00 m - stan na listopad 2006 r.; 2,48 m x 2,10 m - stan na grudzień 2006 r.), tak z akt sprawy będących w jego dyspozycji wynika, że w listopadzie 2006 r. przedmiotowy obiekt został częściowo rozebrany z uwagi na zły stan techniczny (pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] listopada 2006 r.), co mogło spowodować powyższą rozbieżność wymiarów ujawnionych w dokumentach sporządzonych na stan w różnych datach. Argumenty przedstawione przez skarżącego w zażaleniu, a także przedłożone przez niego dokumenty były już kilkakrotnie badane przez organ odwoławczy i nie wnoszą do sprawy istotnych elementów, przez co w świetle ustawy Prawo budowlane oraz KPA nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył D. S. (dalej jako skarżący) wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o:

- dołączenie akt sprawy, o której mowa w skardze z dnia [...].12.2006 r. i przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach na okoliczność możliwości wpływu szopy znajdującej się na działce nr [...] w Z. na sferę praw i obowiązków Skarżącego, dołączenie akt następujących postępowań:

a. [...].[...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.,

b. Urzędu Miejskiego w Z. znak [...],

c. Starosta Powiatu Z. [...],

d. [...][...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.;

e. [...],[...]oraz [...]Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Z. i przeprowadzenie dowodu ze znajdujących się w aktach dokumentów na okoliczności wskazane w uzasadnieniu, w tym również na okoliczność legitymacji Skarżącego do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie legalizacji budowy szopy drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z.,

- zwrócenie się do organu o przedstawienie informacji czy w sprawie "szopy" drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z. należącej do A. i A. O. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie legalizacji budowy szopy,

- przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków na okoliczność wymiarów (i ich zmiany) szopy drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z. należącej do A. i A. O.:

U. J., ul. S. [...],[...] Z.,

Z. M., ul. P. [...],[...] Z.,

H. S/, ul. S. [...], R.,

M. A. K., zamieszkały w Z., Al. K. [...],

[...] Z., M. G., ul. K. [...],

- przeprowadzenie dowodu z oględzin szopy drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z. należącej do A. i A. O., na okoliczność jej wymiarów,

- przeprowadzenie dowodu z zeznań Skarżącego D. S. na okoliczność wymiarów (i ich zmiany) szopy drewnianej usytuowanej na działce nr [...] przy ul. A. P. [...] w Z. należącej do A. i A. O., daty zrobienia zdjęć tej szopy, które zostały przekazane Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z., a także wpływu szopy na jego nieruchomość.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że przechowywanie opału w szopie położonej przy granicy z jego nieruchomością stwarza zagrożenie pożarowe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotowa sprawa podlega rozpatrzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), który zgodnie z dyspozycją określoną w art. 1 § 2 ww. ustawy dokonuje kontroli aktu zaskarżonego pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia przepisów prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 61a § 1 "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.".

Organy nadzoru budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania powołały się na brak interesu prawnego D. S. oraz niemożność wszczęcia postępowania z powodu wielokrotnego badania legalności budowy przedmiotowego obiektu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie w sprawie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu z zastosowaniem art. 61 k.p.a. jeżeli z podania osoby, która domaga się wszczęcia postępowania wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Dopiero po dokonaniu analizy – we wszczętym już postępowaniu i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego – w pierwszym rzędzie kwestii istnienia legitymacji materialnoprawnej składającego wniosek (podanie, żądanie), a więc opartej na przepisach prawa materialnego, okaże się, iż faktycznie wnioskodawca nie ma interesu prawnego w sprawie, powinna być wydana decyzja o umorzeniu postępowania. Organ właściwy w sprawie rozważy wówczas, czy podejmie postępowanie z urzędu, traktując żądanie załatwione postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie jako inicjatywę, która zasadnie wskazała na potrzebę zajęcia się sprawą przez organ z urzędu. Należy jednak wówczas pamiętać o tym, aby osoby nie mającej w sprawie własnego interesu prawnego nie traktować jako strony postępowania (nie ujmować jej w rozdzielniku decyzji wydanej w sprawie nieważności decyzji). Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., co stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Z uzasadnień zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji jednoznacznie wynika, że skarżący jest właścicielem działki graniczącej z działką, na której posadowiony jest sporny obiekt budowlany. Nie można więc było a priori (bez wszczęcia postępowania) takiej osobie odmówić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu zwykłym i nadzwyczajnym. Brzmienie art. 28 k.p.a. mającego zastosowanie w tej sprawie, nie pozwala na rozstrzyganie takich kwestii poza postępowaniem administracyjnym, gdyż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3, de iure i de facto spowodowała taką sytuację, naruszającą art. 61 § 3 k.p.a., nieregulowaną przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

Dodatkowo należy podkreślić, że odmowa przyznania D. S. przymiotu strony była poprzedzona czynnościami wyjaśniającymi, co oczywiście nie może mieć miejsca przed wszczęciem postępowania.

W związku z krótkim okresem obowiązywania art. 61a k.p.a. przepis ten nie był zbyt często komentowany przez sądownictwo administracyjne. W zakresie omówionej wyżej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. Na tle tego przepisu na uwagę i aprobatę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.01.2011 r., sygn. akt II OSK 147/10 "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.".

Zatem, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Odnosząc się do drugiej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania należy wskazać, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie z dnia 13.12.2011 r., sygn. akt I SA/Ol 893/11 "Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym."

Odnosząc te uwagi do przedmiotowej sprawy należy uznać, że organy nie przedstawiły takich okoliczności, które w oczywisty sposób uniemożliwiają wszczęcie postępowania. Uzasadnienia organów sprowadzają się do wskazania, iż w przedmiocie spornego obiektu podejmowane były czynności sprawdzające, które nie uzasadniały uznania naruszenia przez A. i A. O. naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jednakże organy nie wskazały aby jakakolwiek decyzja merytoryczna została wydana. Dokumentacja dołączona do akt sprawy w toku postępowania sądowego również nie zawiera żadnej decyzji. W tej sytuacji trudno uznać, że zachodzą uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie, a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, zostały więc wydane z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a.

Wobec kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie postanowienia wydanego w trybie wskazanego art. 61a § 1 k.p.a. przedwczesna jest na obecnym etapie ocena legalności wykonywanych robót budowlanych na działce sąsiedniej z działką skarżącego. Do organu nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności należał będzie obowiązek dokonania niezbędnych ustaleń odnoszących się praw skarżącego oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie jego żądania w drodze decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Rozstrzygnięcie kwestii wykonalności decyzji znajduje podstawę w art. 152 p.p.s.a.