Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 749/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1-4, art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.Z. na uchwałę Rady z dnia "[...]". nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy w latach "[...]" oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 listopada 2011 r. Rada Miejska w Białej Piskiej, działając m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266), dalej jako: "u.o.p.l.", podjęła uchwałę nr XVIII/235/2011 w sprawie uchwalenia wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Biała Piska na lata 2012-2016 (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 172). Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały.

Pismem z dnia 21 września 2018r., po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Białej Piskiej do usunięcia naruszenia prawa, skargę m.in. na ww. uchwałę wywiodła J. Z. (działając przez swojego pełnomocnika – syna, A. Z.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej Rozdziału 5 Zasady polityki czynszowej, "w zakresie § 11 ust. 4, tabele nr 9 Kryteria do ustalania wysokości czynszu regulowanego".

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w tabeli nr 9 stanowiącej treść załącznika do zaskarżonej uchwały, Rozdział 5 Zasady polityki czynszowej, nie uwzględnione zostały wymagane przepisem art. 7 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, czynniki od których zależy wysokość czynszu, lub uwzględnione zostały w sposób pozorny, tj.:

1) czynnik uwzględniający położenie budynku, pomimo, iż w załączniku do uchwały,

Rozdział II i 2 pn. Prognoza dotycząca wielkości oraz stanu technicznego zasobu

mieszkaniowego gminy Biała Piska w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne, w tabeli nr 2, dokonany został podział lokali w zależności na ich usytuowanie na cztery niżej wymienione lokalizacje:

Biała Piska (miasto),

Drygały,

Bemowo Piskie,

Teren Gminy Biała Piska.

Podniesiono, że z załącznika do uchwały Rozdział 5 Zasady polityki czynszowej dotyczącego kryteriów do ustalania wysokości czynszu regulowanego określonych w tabeli nr 9, wynika, że czynnik uwzględniający położenie lokali nie został

uwzględniony, co powoduje, iż stawka czynszu dla lokali w Białej Piskiej jest jednakowa

jak w pozostałych lokalizacjach (miejscowościach). W ocenie skarżącej ze względu na

dostępność do urzędów, służb, sklepów, komunikacji, kościoła, itp., czynnik

uwzględniający lokalizację ma istotny wpływ na ponoszone przez najemców koszty, jak i czasochłonność wynikającą z załatwianych spraw.

2) czynnik uwzględniający położenie lokalu w budynku został wzięty pod uwagę pozornie, to znaczy uwzględniona została jedynie obniżka czynszu dla lokali w suterenie, natomiast dla pozostałych lokali zlokalizowanych czy to na parterach, 1 piętrach i kolejnych oraz poddaszach nie zostały przewidziane ani obniżki, ani podwyżki stawek czynszów, co w ocenie skarżącej winno być zróżnicowane i ma istotny wpływ na uciążliwość i komfort życia, który jest zdecydowanie różny w lokalach na różnych kondygnacjach budynku w zależności od lokalizacji lokalu w budynku,

3) czynnik uwzględniający wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, został uwzględniony również pozornie, gdyż nie uwzględniono

zupełnie stanu technicznego instalacji, co powoduje, iż stawki czynszu w lokalach z zużytymi technicznie instalacjami są jednakowe, jak w lokalach z instalacjami sprawnymi i w dobrych stanach technicznych,

4) czynnik uwzględniający ogólny stan budynku został wzięty pod uwagę pozornie,

uwzględniono bowiem jedynie obniżenie czynszu za lokale zlokalizowane w budynkach

przewidzianych do rozbiórki, nie wskazując czy konieczność rozbiórki wynika z powodów urbanistycznych, czy też ze złego stanu technicznego. Pomijając zasadność, udostępniania do zamieszkania lokali w budynkach przewidzianych do rozbiórki z powodu złego stanu technicznego, nie uwzględniono zróżnicowania stawek ze względu na stan techniczny dobry, średni czy też zły, pomimo, iż z treści załącznika do kwestionowanej uchwały wynika, iż w gminnym zasobie mieszkaniowym znajdują się budynki w stanie technicznym dobrym, średnim i złym.

W skardze podkreślono, że nie uwzględnienie czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu zgodnie z zapisami art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego powoduje, iż stawki czynszów dla lokali zlokalizowanych w budynkach zdekapitalizowanych, będących często w złym stanie technicznym, ale nie przewidzianych do rozbiórki, są jednakowe jak stawki czynszów dla lokali w budynkach w dobrym i średnim stanie technicznym, z wymienionymi oknami, nieprzeciekającymi dachami czy też odnowionymi elewacjami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem. Natomiast w zakwestionowanym przepisie uchwały ustalono wszystkie niezbędne czynniki mające wpływ na ustalenie stawki czynszu w lokalach gminnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia, czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwana dalej p.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest zatem przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego i otwiera drogę do jej merytorycznej oceny. Ocena ta zaś dotyczy charakteru naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego występuje wówczas, gdy jest ono konsekwencją naruszenia obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego lub procesowego).

Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Musi to być nadto interes indywidualny, bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05), wynikający z normy obowiązującego prawa, naruszony aktem prawa miejscowego. Istotne jest, by był wykazany przez skarżącego, gdyż dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera mu drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09).

Zaznaczyć należy, że niniejsza skarga mogła być skutecznie wywiedziona tylko w granicach interesu prawnego skarżącej.

Przedmiotem zaskarżenia zaś w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Białej Piskiej ustalająca wieloletni Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy na lata 2012-2016. Podstawę materialnoprawną do uchwalenia tego planu stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Stosownie do ust. 2 tego artykułu wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności:

1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne;

2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata;

3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach;

4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu;

5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach;

6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach;

7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne;

8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności:

a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali,

b) planowaną sprzedaż lokali.

Podjęcie uchwały o wskazanej wyżej treści ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 u.o.p.l., który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki. Jest nią umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 u.o.p.l.). Z treści art. 21 ust. 2 u.o.p.l. wynika, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy ma przede wszystkim charakter aktu planowania i polityki wewnętrznej. W tym zakresie program ten nie ma cech normatywnego aktu zewnętrznego, który stanowiłby podstawę prawną praw lub obowiązków wobec podmiotów stojących na zewnątrz administracji. Zwiera on jednak również normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, kształtujące sytuację prawną osób wynajmujących mieszkania należące do zasobu gminy. Stosownie do pkt 4 ust. 2 art. 21 u.o.p.l. omawiany program powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady, o których mowa w tym przepisie stanowią następnie wiążące wytyczne przy ustalaniu stawek czynszu przez organ wykonawczy gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Tym samym akt ten z mocy ustawy kształtuje stosunek cywilnoprawny (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt I OSK 1040/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż na najemcy ciąży obowiązek uiszczania czynszu według zasad ustalonych w zaskarżonym akcie. Dlatego wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem stanowienia prawa miejscowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 33/12 i powołane tam orzecznictwo, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), który winien regulować wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej.

Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji nie sposób pomijać przy ocenie legalności zaskarżonego aktu, że organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Podkreślić należy, że z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma demokratyczny charakter i sposób powoływania organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze, co stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymagała kwestia, czy Rada Miejska w Białej Piskiej prawidłowo zrealizowała wytyczne określone w art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., tj. ustaliła zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu w sposób wyczerpujący i zgodny z odrębnymi przepisami omawianej ustawy. W tym kontekście zauważyć należy, że przytoczone wyliczenie ust. 2 art. 21 u.o.p.l. jest katalogiem otwartym, na co wskazuje użyte w nim wyrażenie "w szczególności". Tym samym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje związane z najmem, pozostające jednak w zgodzie z normą kompetencyjną oraz pozostałymi przepisami konkretyzowanej ustawy. Oznacza to, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca wymógł zaś na jednostce samorządu terytorialnego, będącej właścicielem lub współwłaścicielem lokalów mieszkalnych, aby stawki czynszu za 1m2 powierzchni użytkowej lokali zostały zróżnicowane według czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową, do których zaliczono "w szczególności" (a więc jest to również wyliczenie przykładowe o charakterze otwartym): 1. położenie budynku, 2. położenie lokalu w budynku, 3. wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także 4. ogólny stan techniczny budynku.

Okoliczności te niewątpliwie mogą wpływać na wartość użytkową lokalu, jednak czy jednocześnie powinny różnicować obowiązujące na terenie danej gminy stawki czynszu, zależy już od występujących na tym obszarze uwarunkowań faktycznych. W ocenie Sądu, nie jest możliwe stopniowanie wymienionych czynników, tak jak oczekiwałaby tego skarżąca, zarzucając organowi brak uwzględnienia czynników ustawowych bądź ich pozorność. Przyjęcie drobiazgowego mechanizmu wymagałoby nadmiernej kazuistyki i porównywania każdego lokalu mieszkalnego znajdującego się w zasobie mieszkaniowym gminy względem pozostałych. W takim stanie rzeczy gmina byłaby ciągle narażona na zarzut braku wyczerpującego zróżnicowania wartości użytkowej poszczególnych lokali mieszkalnych, znajdujących się w jej zasobie. Dlatego gmina może wybrać w ramach każdego z wyszczególnionych przez ustawodawcę czynników jedną lub więcej cech istotnych, które w realiach panujących na obszarze danej gminy uzna za okoliczność podwyższającą lub obniżającą wartość użytkową lokalu znajdującego się w jej zasobie.

Niezasadny jest zatem zarzut skarżącej dotyczący tego, że w zaskarżonej uchwale nie został uwzględniony czynnik dotyczący położenia budynku. Podkreślić należy, że Gmina miała prawo wziąć pod uwagę istotny wpływ czynnika w postaci położenia budynków, odnosząc się do realiów konkretnego zasobu mieszkaniowego i terenu Gminy Biała Piska. Gminie ustawodawca przyznał w tym zakresie pewną samodzielność. Uwzględnieniu zaś podlegają te czynniki, które obniżają lub podwyższają wartość użytkową w relacji do stanu przeciętnego, który można określić jako typowy i dominujący w gminnym zasobie. Dopiero w stosunku do takiego stanu właściciel zasobu mieszkaniowego winien przyjmować czynniki, które modyfikują ze względu na mniejsze lub większe walory użytkowe mieszkania (vide: wyrok NSA w Warszawie z 3 listopada 2015r., I OSK 1514/15, dostępny w CBOSA).

Słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, że w realiach Gminy Biała Piska położenie budynków będących w zasobie mieszkaniowym gminy nie jest czynnikiem mogącym mieć wpływ na wysokość czynszu. Dla niektórych osób bowiem bardziej atrakcyjne mogą być lokale w budynkach położonych w mieście w pobliżu infrastruktury i usług typowo miejskich, dla innych zaś walorem jest położenie na obszarze wiejskim. Ponadto dostrzec trzeba, że miejscowości wchodzące w skład Gminy Biała Piska są niewielkie. W tym miejscu zaś należy wskazać, że skarżąca mieszka w drugiej co do wielkości miejscowości w Gminie Biała Piska. Przypomnieć należy również, że skarżąca może zaskarżyć przedmiotową uchwałę w granicach jej interesu prawnego. Tymczasem na rozprawie przed tut. Sądem pełnomocnik organu podał, że w A, a więc w miejscowości, w której zamieszkuje skarżąca, jest szkoła, przychodnia lekarska, kościół i komunikacja miejska (protokół rozprawy z dnia 4 grudnia 2018r., akta sądowe II SA/Ol 749/18, k. – 50). Z powyższego wynika, że mimo bliskości do wymienionej infrastruktury skarżąca nie ma wyższego czynszu, niż w lokalach położonych na innych terenach wiejskich bez bliskości wspomnianej infrastruktury. A na koniczność zapłaty wyższego czynszu w istocie wskazuje argumentacja skargi, trudno bowiem przyjąć, że tylko w miejscowości Biała Piska czynsz winien być wyższy, a w pozostałych lokalach znajdujących się na terenach wiejskich gminy bez względu na dostęp do wspomnianej infrastruktury, czynsz ten winien być obniżony.

Niezasadny jest również zarzut pozornego uwzględnienia czynnika położenia lokalu w budynku. Jak już wskazano uwzględnienie konkretnego czynnika musi mieć realne znaczenie dla wartości użytkowej danego lokalu. Gmina zasadnie uwzględniła niższy poziom stawek czynszowych dla mieszkań położonych w suterenie, których wartość użytkowa jest zdecydowanie najniższa. Trudno doszukać się istotnego powodu dla którego powinno nastąpić dalsze różnicowanie stawek czynszowych wobec pozostałych lokali.

Dalej wskazać należy, że w zaskarżonej uchwale wskazano czynniki związane z wyposażeniem budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ogólnym stanem technicznym budynku, które mają wpływ na wysokość czynszu. W uchwale uwzględniono wyposażenie lokalu w instalację centralnego ogrzewania, wyposażenie lokalu w instalację cieplej wody przygotowaną w systemach centralnych, wyposażenie lokalu w urządzenia wodociągowe, wyposażenie lokalu w łazienkę, brak w.c., położenie lokalu w budynku, który ze względu na stan techniczny został zakwalifikowany do rozbiórki, a także lokal z pokojem, kuchnia lub wnęką kuchenna bez oświetlenia naturalnego.

Zważyć należy, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (wyroki: z 27 listopada 2006r., sygn. akt K 47/04 i z dnia 12 grudnia 2007r., sygn. akt K 36/06), że każdy przepis przyznający prawa lub nakładający obowiązki winien być sformułowany w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie, kto, kiedy i w jakiej sytuacji mu podlega. Po wtóre, powinien być na tyle precyzyjny, by możliwe były jego jednolita wykładnia i jednolite stosowanie. Po trzecie, winien być tak skonstruowany, by zakres jego stosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację tworzącą prawa lub obowiązki. Tym samym każda regulacja prawna musi spełniać wymóg dostatecznej określoności i być na tyle precyzyjna, aby zapewniona była jej jednolita wykładnia i stosowanie. W tym kontekście wskazać należy, że użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l. sformułowania "stan ogólny budynku" jak i "stan urządzeń technicznych i instalacji" są pojęciami niezdefiniowanymi i nieostrymi. Trudno w związku z tym wymagać od uchwałodawcy, aby wypełnił je treściami, które pozwolą na ich jednolitą wykładnię i jednolite stosowanie. Przykładowo, gdyby organ stanowiący gminy określił ten stan dla wypełnienia normy art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l., przy użyciu terminów przymiotnikowych (stan bardzo dobry, dobry, dostateczny, zły, odpowiedni, nieodpowiedni), to niemożliwym byłoby jednoznaczne ustalenie do jakich konkretnie sytuacji się one odnoszą. Z kolei szczegółowe opisywanie tychże stanów prowadziłoby do niedopuszczalnej w akcie prawa miejscowego kazuistyki i mogło pominąć niektóre nieuwzględnione przez uchwałodawcę stany faktyczne, których nie da się przewidzieć przy tworzeniu aktu natury ogólnej. Racjonalnym byłoby ich określenie poprzez odniesienie się do ogólnych norm prawa regulujących kwestię warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i poszczególne instalacje. Tyle tylko, że przepisy te (rozporządzenia: w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać instalacje elektroenergetyczne, warunki techniczne jakim powinny odpowiadać sieci gazowe, wodociągowe, czy w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych) określają szczegółowo te kwestie. W świetle przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane wymagany stan techniczny urządzeń i instalacji to taki, który zapewni bezpieczeństwo ludzi i mienia. Istotnym jest, aby dana instalacja czy urządzenie spełniało swoje funkcje i nie zagrażało bezpieczeństwu, bez względu na to jak długo jest eksploatowane. W takim ujęciu, skoro przepisy powszechnie obowiązujące z dziedziny prawa budowlanego nakładają na właściciela obowiązek poddawania okresowym kontrolom stanu technicznego obiektów budowlanych w zakresie elementów budowlanych i instalacji (art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz przewidują kary administracyjne za naruszenie w/w obowiązku, organ stanowiący gminy miał podstawy, aby przyjąć, że wszystkie budynki wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy podlegają tym regulacjom, zapewniając odpowiednim organom wyłączenie z użytkowania obiektów budowlanych, których stan techniczny nie odpowiada stawianym przez prawo wymogom.

Przyjąć także należy, że jeżeli większość budynków w Gminie jest stara i wymaga remontów o zróżnicowanym zakresie, to stan ten nie ma modyfikującego wpływu na stawkę czynszu i nie dochodzi także do zróżnicowania sytuacji prawnej najemców, których walory użytkowe mieszkania, z punktu widzenia ogólnego stanu technicznego budynku, są zbliżone. Kryterium jest przy tym wartość użytkowa, a nie rynkowa lokalu czy jego walory estetyczne. Użytkową wartość na porównywalnym poziomie mają lokale o sprawnych instalacjach i wyposażeniu, nawet jeśli instalacje te i wyposażenie, tudzież same budynki pochodzą z różnego okresu i wymagają remontu.

Reasumując, Sąd uznał za uprawnione twierdzenie gminy, że czynniki mające wpływ na obniżkę lub zwyżkę czynszu zostały w zaskarżonej uchwale ustalone adekwatnie do istniejących na jej terenie realiów, przy zróżnicowaniu uwzględniającym czynniki wymienione w ustawie, również stanu technicznego budynków, ich wyposażenia, instalacji i ich stanu, w znaczeniu, że znajdują się one w stanie zdatnym do użytkowania, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, nie doszło zatem do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l. a działania podjęte w tym zakresie mieściły się w ramach przyznanych Gminie autonomicznej kompetencji polityki mieszkaniowej.

Zasadnym jest wskazać, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie wyłącznie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego upoważniającymi do jego wydania, oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego.

W rozpatrywanym przypadku przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie potwierdziła, aby akt ten w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszał prawo. Dlatego skarga, jako bezzasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Dodać należy, że kontrola Sądu nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego rozwiązań, gdyż przepisy prawa, stanowiące podstawę jego wydania nie wprowadzają takich kryteriów. Funkcją Sądu jest natomiast badanie, czy podczas tworzenia zaskarżonej uchwały organ stanowiący gminy wyjaśnił i rozważył wszystkie istotne okoliczności sprawy, a wyprowadzone wnioski są do zaakceptowania w sensie logicznym (nie pozostają w sprzeczności z ustaleniami faktycznymi i prawnymi). Ocena celowości przyjętych rozwiązań stanowiłaby niedopuszczalną ingerencję w kompetencje rady gminy, do której wyłącznie należy określenie zasad polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu.