Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 184/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1, art. 149 par. 1 pkt. 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [A] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 178/20 w sprawie ze skargi D. G. na bezczynność Starosty [A] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [A] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od D. G. na rzecz Starosty [A] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SAB/Kr 178/20 po rozpoznaniu skargi D. G. stwierdził, że Starosta [A] dopuścił się bezczynności i przewlekle prowadził postępowanie w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Ponadto stwierdził, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązał Starostę [A] do wydania aktu administracyjnego w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt do organu, a także wymierzył organowi grzywnę i zasądził na rzecz skarżącej od organu zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 14 maja 2019 r. sygn. akt III SAB/Kr 8/19, oddalił skargę D. G. na bezczynność Starosty [A] oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę [A] w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Powyższy wyrok został uchylony wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3283/19, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu rozstrzygającego skargę było przede wszystkim ustalenie okresu, w jakim organ pozostawał w bezczynności i czy bezczynność ustała, a jeżeli tak, to kiedy. Istotne dla rozstrzygnięcia żądań skarżącej w odniesieniu do przewlekłego prowadzenia postępowania było także ustalenie, jakie czynności w tym okresie wykonał organ i czy były konieczne do rozstrzygnięcia sprawy. Z ustaleń i rozważań Sądu I instancji nie wynika, że ustalono początek, jak i koniec rozważanego okresu bezczynności organu. Rozstrzygnięcie w granicach zakreślonej sprawy powinno przy tym uwzględniać między innymi, czy organ wykonał czynności wymienione w art. 36 K.p.a. oraz czy ewentualne wyznaczenie kolejnych terminów załatwienia sprawy było usprawiedliwione konkretnymi, obiektywnymi przeszkodami uniemożliwiającymi terminowe zakończenie postępowania. NSA stwierdził, że uzasadnienie wyroku, w którym Sąd I instancji nie przedstawił toku rozumowania prowadzącego do uznania, że tego rodzaju zwłoka w załatwieniu sprawy nie stanowiła bezczynności lub przewlekłego postępowania, nie spełniało warunków określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przytoczenie czynności, jakie od 2014 r. kolejno podejmował organ zakończone konkluzją o braku słuszności zarzutu o bezczynności organu i przewlekłym prowadzeniu postępowania, przy uwzględnieniu jedynie okoliczności na jakie powoływał się organ, nie czyni zadość powyższemu obowiązkowi. Sąd nie wskazał przy tym, jakie żądania skarżącej zawarte w skardze nie zasługiwały na uwzględnienie i z jakich przyczyn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ponownie rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności zauważył, że Starosta [A] miał kompetencję do załatwienia sprawy aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków odnośnie do działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Z akt sprawy i ustaleń Sądu wynika, że Starosta [A] zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków i zawiadomieniem z 27 kwietnia 2014 r. wszczął postępowanie w tym przedmiocie.

Jak zauważył Sąd I instancji, skoro 24 listopada 2015 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji stał się operatem ewidencji gruntów i budynków, to wszelkie pisma stron wniesione po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia tej informacji w dzienniku urzędowym województwa organ powinien traktować jako wnioski o aktualizację operatu ewidencyjnego. Wniesienie zatem przez skarżącą pism z 29 lutego 2016 r., w których zawarte zostały argumenty dotyczące nieprawidłowego przebiegu granic przedmiotowej działki, niewątpliwie należało traktować jako wniosek o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie przebiegu granic działki nr [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...] i jej powierzchni. Zresztą tak uznał też Starosta, gdyż do skarżącej skierował pismo z 29 marca 2016 r., z którego treści wynika, że sprawa z wniosku skarżącej dotycząca zmiany konfiguracji, przebiegu granic oraz pomniejszenia powierzchni działki nr [...] w wyniku prac modernizacyjnych nie może zostać załatwiona w ustawowym terminie i wyznacza się nowy termin jej załatwienia do 29 kwietnia 2016 r.

Analiza akt postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że Starosta [A] w kolejno po sobie następujących datach wydawał zawiadomienia o niemożności załatwienia przedmiotowej sprawy aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków i wyznaczał kolejne terminy jej załatwienia w dniach: 29 maja 2016 r., 24 czerwca 2016 r., 31 sierpnia 2016 r., 31 października 2016 r., 5 stycznia 2017 r., 27 stycznia 2017 r., 1 marca 2017 r., 28 kwietnia 2017 r., 24 maja 2017 r., 30 czerwca 2017 r., 2 października 2017 r., 2 listopada 2017 r., 1 grudnia 2017 r., 1 lutego 2018 r., 21 czerwca 2018 r., 9 lipca 2018 r. i 13 sierpnia 2018 r. Wreszcie, [...] października 2018 r. Starosta [A] wydał postanowienie znak: [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G. B. i zmarłym A. S. Wezwał równocześnie strony do wystąpienia do właściwego sądu w celu przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych powyżej zmarłych, ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia.

Sąd I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodziła dopuszczalność zaskarżenia bezczynności Starosty [A] pomimo wydania postanowienia o zawieszeniu prowadzonego przez niego postępowania.

Jak podkreślił Sąd I instancji, już z lektury uzasadnienia wskazanego postanowienia Starosty [A] z [...] października 2018 r. wynika, że ustały przyczyny zawieszenia. Głównym bowiem powodem zawieszenia tego postępowania była konieczność ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania, w tym wszystkich następców prawnych zmarłych osób (następców prawnych po zmarłej G. B. oraz po zmarłym A. S.). Z uzasadnienia wskazanego postanowienia Starosty [A] wprost wynika, że zna on imiona i nazwiska wszystkich następców prawnych zmarłych stron, a także ich adresy oraz wysyłał do nich uprzednio korespondencję urzędową. Zatem, następcy prawni zmarłej G. B. znani byli organowi 19 marca 2018 r., gdyż zostali podani przez M. K., który jak wynika z notatki służbowej, w tym dniu zgłosił się do urzędu. Nieznane były tylko ich adresy zamieszkania. Adresy zaś wskazanych następców prawnych znane były organowi z pisma Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny z 2 lipca 2018 r. (data wpływu do organu). Natomiast następcy prawni i ich adresy po zmarłym A. S. znani byli Staroście z pisma J. F. z 17 kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu), a potwierdzeni następnie przez H. B. (notatka służbowa z 17 lipca 2018 r.).

Natomiast kwestia prawidłowych adresów następców prawnych po zmarłej G. B., zamieszkałych poza granicami kraju, powinna zostać zdaniem Sądu I instancji, ustalona w drodze skrupulatnych czynności wyjaśniających organu. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nie przewiduje dopuszczalności zawieszenia postępowania z uwagi na brak adresu. W sytuacji, gdy nie było innej możliwości ich ustalenia, organ powinien rozważyć zastosowanie art. 40 § 4 i 5 bądź art. 34 K.p.a.

Z tego względu Sąd I instancji uznał, że już z dniem 2 lipca 2018 r. ustały przyczyny, z powodu których Starosta zawiesił następnie prowadzone przez siebie postępowanie postanowieniem z [...] października 2018 r. W takim stanie rzeczy, wobec niewydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania po ustaniu przyczyn zawieszenia, Starosta [A] pozostaje w ocenie Sądu I instancji od [...] października 2018 r. w stanie bezczynności procesowej. Sąd I instancji podkreślił, że wynik postępowania aktualizacyjnego nie zależy od kwestii związanej z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czy też aktu poświadczenia dziedziczenia. W przedmiotowym postępowaniu aktualizacyjnym organ nie wykazywał przecież w ewidencji gruntów i budynków danych tych osób jako właścicieli nieruchomości, czy gruntów, zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.". Wystarczająca jest zatem kwestia ustalenia następców prawnych zmarłych stron, by zagwarantować im czynny udział w tym postępowaniu. Nadto, postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczony akt dziedziczenia są konieczne tylko wówczas, gdy spadkobierca powołuje się na tę okoliczność wobec osoby trzeciej, a zarazem osoba ta nie uznaje za spadkobiercę osoby nielegitymującej się tymi dokumentami, a więc w sytuacji sporu w tym zakresie (por. m. in. wyrok WSA w Rzeszowie z 24 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 486/19).

Ponadto, Sąd I instancji uznał, że Starosta [A] w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków. Od 29 kwietnia 2016 r. aż do 13 sierpnia 2018 r. Starosta nie podejmował w zasadzie żadnych czynności procesowych poza: pismem z 18 marca 2016 r. wystosowanym do wykonawcy prac modernizacyjnych w sprawie dokonania powtórnej, szczegółowej, analizy dokumentacji modernizacji pod kątem zarzutów skarżącej, zawartych w pismach z 29 lutego 2016 r. inicjujących postępowanie aktualizacyjne, oraz pismem z 24 czerwca 2016 r. w sprawie ponownego dokonania analizy dokumentacji, by wreszcie w piśmie z 16 stycznia 2017 r. wezwać wykonawcę do przekazania dokumentacji do zasobu. Analizując działania organu, Sąd stwierdził, że dopiero 17 lipca 2018 r. Starosta podjął czynności w celu ustalenia następców prawnych, mimo że znał ich imiona i adresy już 2 lipca 2018 r. Informację o śmierci stron postępowania aktualizacyjnego otrzymał 14 października 2016 r. Organ wiedział o tym 30 listopada 2017 r., a ponad wszelką wątpliwość potwierdzenie śmierci tych osób nastąpiło 8 grudnia 2017 r., skoro otrzymał akty zgonu tych osób z Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. Wobec powyższego, Sąd I instancji uznał za nieuzasadnioną zwłokę organu w "ustaleniu" kręgu następców prawnych aż do dnia [...] października 2018 r. wobec wiedzy organu o ich imionach i nazwiskach oraz adresach w dniu 2 lipca 2018 r. Z kolei, przebieg i podejmowane czynności przez Starostę świadczą, zdaniem Sądu, o braku skoordynowania działań organu i skoncentrowaniu się jedynie na wydawaniu nieuzasadnionych okolicznościami zawiadomień o przedłużeniu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowych terminów jej załatwienia.

Zdaniem Sądu I instancji, zwłoka Starosty [A] w załatwieniu sprawy nosi cechy rażącego naruszenia prawa, biorąc pod uwagę indywidualny rodzaj i stan niniejszej sprawy. Postanowienie Starosty o zawieszeniu postępowania aktualizacyjnego Sąd I instancji ocenił jako wydane dla pozoru, a działanie Starosty, jako niezmierzające do załatwienia niniejszej sprawy co do meritum.

Sąd I instancji stwierdził, że nie wydając postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania przy braku podstawy do jego zawieszenia, Starosta pozostaje nie tylko w bezczynności procesowej, ale i przewlekle prowadził postępowanie aktualizacyjne. To właściwy organ prowadzący postępowanie aktualizacyjne ocenia zasadność argumentów strony inicjującej postępowanie w tym przedmiocie. Organ ocenia zatem w kontekście tych zarzutów wytworzoną przez wykonawcę dodatkową dokumentację geodezyjną z pomiarów na gruncie i decyduje, czy może ona stanowić ewentualną podstawę do dokonania aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w kontekście postanowień art. 24 ust. 2a i 2b P.g.i.k. i przepisów § 36 do § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393). Sąd I instancji uznał też że nieuzasadnione było niepodejmowanie zdecydowanych działań dyscyplinujących wykonawcę prac geodezyjnych do przekazania wskazanej dokumentacji geodezyjnej. Starosta zweryfikowł dokumentację geodezyjną dopiero rok po jej przekazaniu (22 lutego 2017 r.). Zdecydowane działanie dyscyplinujące wykonawcę prac geodezyjnych Starosta powinien podjąć 9 listopada 2016 r., po tym jak pismo z 24 czerwca 2016 r. skierowane do wykonawcy nie przyniosło pożądanego rezultatu. Starosta powinien wyznaczyć wykonawcy stosowny termin oraz wskazać na możliwości ukarania grzywną w przypadku niedopełnienia obowiązków z uwagi na treść art. 12a i 48 ust. 1 P.g.i.k. Zdaniem Sądu I instancji, analiza aktywności organu uzasadniała więc wniosek, że wydawane w toku postępowania zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy nie były usprawiedliwione, poza zawiadomieniami z 20 maja 2016 r. oraz z 24 czerwca 2016 r.

Sąd I instancji uznał, że wymierzenie grzywny w wysokości 5 000 zł przy nadal trwającej bezczynności, przewlekłym, długotrwałym prowadzeniu postępowania, jest adekwatne i wystarczające do osiągnięcia celu w postaci zdyscyplinowania organu do wydania stosownego aktu administracyjnego w przedmiocie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków w celu podjęcia postępowania i załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta [A] zaskarżając go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku przedstawienia pełnej wykładni podstawy prawnej orzeczenia, jak również niedostatecznym wyjaśnieniu motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do poznania motywów rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia jego stanowiska i argumentów;

2. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 3 i 5 K.p.a. przez uwzględnienie skargi w sytuacji niepozostawania organu w bezczynności i braku przewlekłości w prowadzeniu postępowania;

3. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. przez dokonanie kontroli prawidłowości postanowienia Starosty [A] z [...] października 2018 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego pomimo tego, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego;

4. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 12, art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a. przez:

a. uwzględnienie skargi na podstawie błędnego uznania, że zachodzi dopuszczalność zaskarżalnej bezczynności organu w okresie zawieszenia postępowania i w konsekwencji ustalenie początkowej daty bezczynności z dniem [...] października 2018 r., pomimo jednoznacznej treści przepisów art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b. uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie doszło – w okresie zawieszenia postępowania sprawa nie miała nadanego dalszego biegu, a w konsekwencji nie można zarzucić organowi stanu bezczynności;

5. art. 149 § 1a P.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji braku ziszczenia się przesłanek do uznania działań organu za rażąco naruszające prawo, to jest brak było wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czym Wojewódzki Sąd Administracyjny przekroczył granice uznania sądowego;

6. art. 149 § 2 P.p.s.a. przez wymierzenie grzywny w sytuacji, gdy organ nie pozostawał w bezczynności, w szczególności mającej charakter rażącego naruszenia prawa oraz brak było przesłanek do jej wymierzenia.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Ponadto, wniesiono o zasądzenie na rzecz organu od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku sąd ma obowiązek przedstawić zarzuty zawarte w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, a także odnieść się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów stron postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pominął w całości stanowisko i argumenty organu, dodatkowo w sposób niedostateczny wyjaśniając motywy orzeczenia. Sąd I instancji enigmatycznie i wybiórczo ocenił podjęte przez organ działania, krótko uzasadnił bezczynność organu a jeszcze krócej wyjaśniał, z jakiego powodu uznał bezczynność i przewlekłość postępowania za rażące, co ma istotne znaczenie, ponieważ kwestia kwalifikowanej przewlekłości postępowania została pozostawiona uznaniu sądu orzekającego w sprawie.

Kwestia ustalenia bezczynności w okresie po wydaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania, jak i zakwalifikowania jej jako rażącej nie została przez Sąd I instancji kompleksowo wyjaśniona, czyniąc wyrok niekompletnym. Jest to o tyle istotne, że w poprzednim wyroku Sąd ten zupełnie inaczej ocenił działania organu. Sąd powinien więc wyjaśnić zmianę stanowiska.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił następnie, że w sprawie nie sposób zarzucić organowi ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania. Aktywność organu, rodzaj oraz częstotliwość podejmowanych czynności prowadzą do przekonania, że czas prowadzenia postępowania był w pełni uzasadniony podobnie jak ostateczna decyzja o jego zawieszeniu. Organ podejmował czynności bez nieuzasadnionej zwłoki.

W odniesieniu do kwestii śmierci stron postępowania: A. S. i G. B., organ przeprowadził szereg czynności zmierzających do ustalenia ich następców prawnych i umożliwienia im udziału w postępowaniu. Opisując te czynności zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że "imiona, adresy wszystkich następców prawnych znane były Staroście z pism stron w dniu 2 lipca 2018 r." Organ podjął wszelkie dostępne i racjonalnie uzasadnione kroki celem uniknięcia sytuacji zawieszenia postępowania w sprawie, dążąc do ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości następców prawnych zmarłych stron celem zapewnienia im możliwości udziału w sprawie, każdorazowo informując o konieczności przedłużenia terminu rozpoznania sprawy. Jedynie bezzasadne przedłużanie terminu załatwienia sprawy należy kwalifikować jako przejaw przewlekłości postępowania, co jednak nie miało w sprawie miejsca. Orzecznictwo sądów administracyjnych z okresu podjęcia postanowienia o zawieszeniu postępowania potwierdza ten sposób postępowania w przypadku śmierci strony oraz trudności w ustaleniu kręgu jej spadkobierców i ich wezwaniu. Również aktualnie, sądy administracyjne wskazują, że śmierć strony w świetle art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Jest ono obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (tak WSA w Warszawie w wyroku z 25 marca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 118/21).

Nie ulega wątpliwości, że organ podjął próby ustalenia bezspornego kręgu spadkobierców po zmarłych stronach, niemniej próby nawiązania kontaktu z domniemanymi spadkobiercami i ustalenia ich aktualnego adresu zakończyły się niepowodzeniem. Organ wyczerpał prawne możliwości w tym zakresie – zwrócił się do urzędu stanu cywilnego, sądu rejonowego, internetowego rejestru spadkowego notarialnych aktów poświadczenia dziedziczenia i sądowych stwierdzeń nabycia spadku, stron postępowania, ksiąg wieczystych, Centrum Personalizacji Dokumentów Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, poprzedniego pełnomocnika domniemanych następców prawnych w innym postępowaniu i wreszcie podjął próbę kontaktu pod ostatni znany adres do doręczeń. Ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości następców prawnych po zmarłych (zwłaszcza w przypadku G. B., wobec ich zamieszkiwania poza granicami kraju) nastręczał trudności, a skuteczne doręczenie im wezwania nie było możliwe.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego. Dokonanie takiej oceny prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest nieuprawnione. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego, po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji.

Tymczasem Sąd I instancji ocenił postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, "gdy z oczywistych względów nie mogło do tego dojść", "jako wydane dla pozoru", a działanie Starosty jako niezmierzające do załatwienia niniejszej sprawy co do meritum. Sąd I instancji wskazał, że "Nie wydając z kolei postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania przy braku podstawy do jego zawieszenia, Starosta pozostaje nie tylko w bezczynności procesowej, ale i przewlekle prowadził postępowanie aktualizacyjne". To właśnie ocena postanowienia o zawieszeniu postępowania skłoniła Sąd I instancji do ustalenia daty bezczynności organu, to jest od [...] października 2018 r., co pozostaje w sprzeczności z art. 103 K.p.a.

Starosta [A] zaznaczył, że wydanie przez organ rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania w którym złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy to rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem terminu przewidzianego do jego wydania. Tym samym nie jest możliwe złożenie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte (tak NSA w wyroku z 29 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1380/07, czy w postanowieniu z 29 grudnia 1992 r. sygn. akt II SA 697/92). Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a., uwzględnienie skargi polega na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, a także, zgodnie z § 1a wskazanego przepisu – stwierdzeniu czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Tymczasem, w przypadku wniesienia skargi już po wydaniu prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, wskazana wyżej funkcja tej skargi (dyscyplinująca) nie może zostać osiągnięta, skoro akt lub czynność, do podjęcia których sąd mógłby zobowiązać organ administracji, nie mogą zostać podjęte z powodu procesowej przeszkody zawieszenia postępowania. Przyjęcie poglądu o dopuszczalności skargi na bezczynność już po dokonaniu czynności procesowej zawieszenia postępowania, prowadziłoby także do sytuacji, w której przedmiotowa skarga mogłaby zostać wniesiona do sądu administracyjnego w dowolnym czasie, nawet wiele lat po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. W niniejszej sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane [...] października 2018 r., a skargę wniesiono 17 grudnia 2018 r.

Organ uznał się zobligowany do zastosowania art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. z uwagi na wyczerpanie możliwości ustalenia kręgu spadkobierców po zmarłych stronach i zapewnienia im możliwości czynnego udziału w sprawie. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1208/20, w którym wskazano, że oczekując na zakończenie postępowania wznowieniowego, organ powinien wydać postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, co w świetle art. 35 § 5 K.p.a. mogłoby uchronić go od zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Samo ponawianie zawiadomień w trybie art. 36 K.p.a. było niewystarczające.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, przytaczając poglądy orzecznictwa dotyczące bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, że w działaniach organu nie sposób dopatrywać się znamion złej woli, czy też uporczywości lub oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, zaś niezałatwienie sprawy było usprawiedliwione. W sprawie brak oczywistego naruszenia prawa. Brak terminowego załatwienia sprawy wynikał z trudności w ustaleniu kręgu spadkobierców po zmarłych stronach a organ podejmował szereg czynności zmierzających do ich ustalenia. Sąd pominął wszelkie wyjaśnienia organu, przyjmując, z przekroczeniem granic uznania, że bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Okoliczności sprawy nie obligowały więc, ani nie uzasadniały wymierzenia organowi grzywny, tym bardziej że fakt stwierdzenia przewlekłości postępowania lub bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Wybór, czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii sądu. Także wysokość grzywny została zakwestionowana w świetle podejmowania przez organ szeregu czynności, co oznacza, że nie zachodzi konieczność jego dodatkowego zdyscyplinowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. G. wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania, a także złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Starosty [A] do wydania w ustalonym przez Sąd terminie aktu administracyjnego zgodnego z zaleceniami Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] czerwca 2017 r. znak spr. [...], zasądzenie od organu na jej rzecz odszkodowania, a gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał jednak, choćby w części, skargę organu za uzasadnioną, o nieobciążanie jej kosztami.

W szczególności zaznaczono, że od ponad pięciu lat w Ewidencji Gruntów i Budynków nadal wykazywane są operaty, co do których i organ i Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego potwierdzili, że są niezgodne z prawem i nie mogą być podstawą wskazywania przebiegu linii granicznych. Skarga kasacyjna próbuje odwrócić uwagę Sądu od istoty, celu wszczętego i prowadzonego ponad pięć lat postępowania i skoncentrować ją wyłącznie na wskazywaniu dat korespondencji i ustalania adresu spadkobiercy zmarłej sąsiadki. Organ nie sprecyzował, jakie kolejno zadania miały być zrealizowane w toku postępowania oraz czy zostały terminowo zrealizowane.

Podkreślono, że niewłaściwa jest praktyka niezależnego od okoliczności sprawy wykładania i stosowania przepisów, zgodnie z którą fakt zawieszenia postępowania wyklucza w ogóle możliwość przypisania organowi nieuprawnionej pasywności w okresie zawieszenia. Automatyczne przerywanie biegu liczenia terminu do załatwienia sprawy w każdym przypadku zawieszenia postępowania, mimo braku lub nawet oczywistego braku podstaw do utrzymywania stanu zawieszenia, stanowiłoby niedopuszczalny przejaw formalizmu administracyjnego. (tak WSA w Białymstoku w wyroku z 27 maja 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 29/21).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie - na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w ustawowym terminie nie wniosły o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Z art. 149 P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Niewątpliwie instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu zapewnienie stronie ochrony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wszczętej żądaniem strony. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Natomiast wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w której złożono skargę na bezczynność wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas gdy taka decyzja lub inne rozstrzygnięcie podjęto została z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. W takim przypadku Sąd powinien umorzyć postępowanie sądowe jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jeśli wydanie przez organ administracji decyzji bądź innego rozstrzygnięcia w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, nastąpiło przed dniem wyznaczonym na posiedzenie, albo skargę oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a., kiedy brak jest decyzji, lecz mimo to nie ma możliwości zobowiązania organu do podjęcia stosownych działań gdyż bezczynności brak, np. z powodu zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zawieszenie postępowania administracyjnego i bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy są odrębnymi i wzajemnie wyłączającymi się instytucjami prawa procesowego. Zawieszenie postępowania, w świetle art. 103 K.p.a, wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje więc możność powstania bezczynności lub przewlekłości związanych z upływem terminu załatwienia sprawy. Postanowienie takie może być zaskarżone do sądu administracyjnego stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpatrzeniu sprawy dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania lub nie zostanie podjęte postępowanie (cytowane przez skarżący kasacyjnie organ postanowienie NSA z 29 grudnia 1992 r., II SA 697/92, publ. ONSA 1994/2/50, wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie skarżąca kwestionowała bezczynność Starosty [A] i przewlekłe prowadzenie postępowania wszczętego pismami skarżącej z 29 lutego 2016 r., wniesionymi po modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], które organ prawidłowo potraktował jako wniosek o dokonanie aktualizacji operatu ewidencyjnego w zakresie powierzchni i przebiegu granic działki nr [...] obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]. Organ pomimo upływu znacznego okresu nie rozpatrzył wniosku strony. Nie jest przy tym sporne, że Starosta [A] postanowieniem z [...] października 2018 r. znak: [...] zawiesił postępowanie w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków do czasu przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłej G. B. i zmarłym A. S. Wezwał równocześnie strony do wystąpienia do właściwego sądu w celu przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po wskazanych powyżej zmarłych, ewentualnie do wystąpienia do notariusza celem sporządzenia aktu poświadczenia dziedziczenia. Z bezspornych ustaleń wynika również, że skarżąca wniosła skargę na bezczynność Starosty [A] i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania w dniu 17 grudnia 2018 r.

W sprawie zatem, w związku z wydaniem przez organ postanowienia o zawieszeniu postępowania, orzekanie przez Sąd I instancji zgodnie z żądaniem skargi o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy aktualizacji operatu ewidencyjnego, stało się niemożliwe. Zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje bowiem, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego, a tym samym zobowiązania przez Sąd organu do rozstrzygnięcia sprawy w zakreślonym przez Sąd terminie. Na gruncie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA z 27 lutego 2020 r., I SAB/Wa 156/19, tamże). Dokonanie przez Sąd w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania oceny prawidłowości zawieszenia postępowania prowadziłoby w istocie do oceny zgodności z prawem stosowania przez organ norm prawa w prowadzonym przed nim postępowaniu, co jest w takim postępowaniu nieuprawnione. W aktach sprawy brak jest postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.

Z tych względów należało uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania - art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. przez dokonanie kontroli prawidłowości postanowienia Starosty [A] z [...] października 2018 r. pomimo tego, że na gruncie przepisów P.p.s.a. brak jest podstaw, aby w ramach skargi na bezczynność organu dokonywać kontroli prawidłowości zawieszenia postępowania administracyjnego oraz art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. w związku z art. 12, art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a. przez uwzględnienie skargi na podstawie błędnego uznania, że zachodzi dopuszczalność zaskarżalnej bezczynności organu w okresie zawieszenia postępowania. Wobec uznania skargi kasacyjnej za zasadą w tym zakresie nie było już potrzeby odnoszenia się do zarzutów naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w związku z art. 35 § 3 i 5 K.p.a., a także art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a.

Zauważenia wymaga jednak, że każde zawieszenie postępowania administracyjnego powoduje obowiązek kontroli przez organ czy podstawa zawieszenia jest nadal aktualna. Innymi słowy organ ma obowiązek czuwać nad zasadnością dalszego trwania tego stanu. Ponadto podjęcie postępowania, zgodnie z art. 97 § 2 K.p.a., może nastąpić z urzędu, jak i na wniosek strony. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinna stać się przedmiotem rozważenia przez organ, bądź może być podniesiona przez stronę we wniosku o podjęcie postępowania. Zasadnie Sąd zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia następców prawnych organ powinien rozważyć zastosowanie art. 40 § 4 i 5 K.p.a.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten może stać się podstawą uchylenia wyroku jedynie wówczas, jeżeli Sąd uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę kasacyjną. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie ma wyjaśnić powody wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania sądu, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA: z 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, z 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, z 9 marca 2016 r., II GSK 301/16, tamże). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. W szczególności nie można zarzucić Sądowi I instancji nieprzedstawienia pełnej wykładni podstawy prawnej orzeczenia, jak również niedostateczne wyjaśnienie motywów orzeczenia, co uniemożliwia w pełni merytoryczne odniesienie się do stanowiska prezentowanego w zaskarżonym wyroku oraz narusza prawo organu do poznania motywów rozstrzygnięcia oraz rozpatrzenia jego stanowiska i argumentów. Sąd Wojewódzki wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 i art. 193 P.p.s.a. O oddaleniu skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł mając na uwadze wydane w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego, które to zawieszenie nastąpiło przed wniesieniem skargi na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.