Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1234/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1  pkt 4 i ust. 1a
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 4 lipca 2022 r. nr SKO.4106.631.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza L. z dnia 25 maja 2022 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 maja 2022 r. P. W. (dalej: skarżący) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną- matką Z. W., legitymującą się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji.

Decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych i Funduszu Alimentacyjnego, działający w imieniu Burmistrza L. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 20 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 615), odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na matką.

W uzasadnieniu organ odwołał się do treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Następnie stwierdził, że z orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS w S. z dnia [...] r. wynika, że matka skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a niezdolność to pozostaje w związku z narządem ruchu. Z akt wynika, że w 2016 r. matka skarżącego ulegała wypadkowi, doznała urazu kręgosłupa i porusza się za pomocą balkonika, a na dłuższy dystans korzysta z wózka inwalidzkiego. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, ale mąż legitymuje się również orzeczeniem o stopniu znacznym od urodzenia - ślepota oka lewego.

Po dokonaniu analizy zgromadzonej dokumentacji ustalono, że skarżący zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo z rodzicami, jest osobą rozwiedzioną, jest zarejestrowany w Urzędzie Pracy, a ostatnie zatrudnienie miało miejsce w okresie od 2 maja 2018 r. do 28 lutego 2019 r.

W ocenie organu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje całodobową opiekę nad rodzicami. Wykonuje czynności, takie jak zakupy, sprzątanie, załatwianie spraw urzędowych, pomoc w prowadzeniu gospodarstwa domowego, zakup leków i przygotowywanie posiłków. Podkreślono przy tym, że matka skarżącego jest samodzielna w zakresie dbania o czystość i higienę, sama umawia się na wizyty lekarskie, na które udaje się z drugim synem, mieszkającym w D.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ, odwołując się do art. 87 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, nie kwestionując faktu sprawowania przez skarżącego opieki nad matką, stwierdził, iż zakres sprawowanej opieki nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazano, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie stwierdzono konieczności stałej lub długotrwałej opieki drugiej osoby, bez której osoba wymagająca opieki nie mogłaby funkcjonować. Podkreślono, iż pouczono stronę o możliwości skorzystania z usług opiekuńczych.

Pismem z dnia 30 maja 2022 r. skarżący złożył odwołanie. Wyjaśnił, że opiekuje się nie tylko niepełnosprawną matką, ale także niepełnosprawnym ojcem. Zarówno matka, jak i ojciec posiadają orzeczenia o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, matka - z powodu złamania kręgosłupa i miednicy, co uniemożliwia jej poruszenia się i wykonywanie jakichkolwiek czynności, a ojciec - z powodu narządu wzorku (ślepota lewego oka od urodzenia i pogarszający się stan oka prawego). Nadto ojciec w 2019 r. zachorował na Parkinsona i ma trudności z samodzielnym poruszeniem się, ubieraniem i innymi codziennymi czynnościami. W tym stanie oboje rodzice wymagają stałej opieki, a jej zapewnienie nie jest możliwe w warunkach zatrudnienia, gdy cały dzień przebywał poza domem.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: Kolegium, organ odwoławczy) zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 4 lipca 2022 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, przywołał przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych mające zastosowanie w sprawie. Następnie stwierdził, iż matka skarżącego (w wieku 77 lat) w świetle definicji zawartej w art. 3 ust. 21 ustawy legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. uznającym ją za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji w związku ze stanem narządu ruchu, co odpowiada niepełnosprawności w stopniu znacznym. W ocenie Kolegium nie budzi wątpliwości prawo ubiegania się odwołującego o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, która wprawdzie pozostaje w związku małżeńskim z M. W. - lat 81, jednak legitymuje się On orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji i nie może sprawować opieki nad żoną.

Odnosząc się do podniesionego przez organ pierwszej instancji zarzutu, iż nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy, czyli, iż z orzeczenia nie wynika, od kiedy istnieje niepełnosprawność matki skarżącego, Kolegium przywołało wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Kolegium, konkludując, iż w pełni podziela pogląd reprezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b ustawy, która została uznana na niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Stąd też w ocenie organu odwoławczego brak daty powstania niepełnosprawności matki skarżącego nie daje podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia.

Jednak Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, że zakres sprawowanej opieki nad matką nie uniemożliwia skarżącemu podjęcia zatrudniania, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że matka skarżącego wprawdzie porusza się po mieszkaniu przy pomocy kul, a na zewnątrz korzysta z wózka inwalidzkiego, ale samodzielnie wykonuje toaletę, samodzielnie spożywa posiłki i umawia się na wizyty lekarskie, na które dowozi ją drugi syn - J. Skarżący w ramach świadczonej opieki wykonuje takie czynności, jak przygotowywanie posiłków, robienie zakupów żywności i leków, załatwianie spraw urzędowych oraz czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego. Mimo, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby mówić o opiece w jej rozumieniu musi być ona stała i długotrwała. Zatem nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy stosować tylko do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwości podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej.

W ocenie Kolegium zakres opieki sprawowanej przez skarżącego ogranicza się do prac gospodarczych i nie wymusza na nim stałej obecności, czyli braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Czynności wykonywane przez skarżącego charakterystyczne są dla osób zajmujących się osobami starszymi i jednocześnie pracującymi zawodowo, nie uniemożliwiają więc skarżącemu aktywności zawodowej, choćby w ograniczonym zakresie godzinowym. Czynności wykonywane przez skarżącego nie absorbują go na tyle, aby zachodziła definitywna konieczność rezygnacji z pracy zawodowej, m.in. z uwagi na fakt pomocy świadczonej przez brata skarżącego.

Odwołując się do orzecznictwa organ odwoławczy stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem członków rodziny za wzajemne wspieranie się i opiekę, ale jest rekompensatą za utratę dochodu w związku z niemożnością świadczenia pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad bliską osobą.

Pismem z dnia 22 lipca 2022 r. skarżący złożył skargę na powyższą decyzję wnosząc o zamianę decyzji i przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie o jej uchylenie i przekazania sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił niezgodność z obowiązującymi przepisami i to, iż nie jest oparta na prawidłowo zebranym materiale dowodowym. Podkreślił, że opiekuje się matką i ojcem, którzy nie są zdolni do samodzielnej egzystencji. Wskazał, że sam nie posiada orzeczenia o niepełnosprawności i był zatrudniony, ale rodzice, według przedłożonych orzeczeń lekarskich są trwale niezdolnie niezdolni do samodzielnej egzystencji, stąd musiał zrezygnować z pracy zawodowej. Podniósł, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje za opiekę nad jedną osobą, podczas gdy on faktycznie sprawuje opiekę nad dwojgiem rodziców niezdolnych do samodzielnej egzystencji. Skarżący stwierdził, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie to ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć się osoba opiekująca się osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się do charakteru opieki skarżący podniósł, iż ustawodawca nie wskazał, aby musiała to być opieka stała. Wystarczającą podstawę dla przyznania świadczenia jest to, że chodzi o ustawiczną opieką na osobą niepełnosprawną, wykluczającą możliwość wykonywania pracy zarobkowej. Musi to zatem być opieka sprawowana codziennie, a opiekun musi pozostawać do dyspozycji podopiecznego - udzielając mu pomocy i wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy.

Skarżący podkreślił, że zamieszkuje wraz z rodzicami wymagającymi stałej i długotrwałej pomocy. Dla jej sprawowania faktycznie musiał zrezygnować z pracy zarobkowej, gdyż sprawowana opieka stanowiła oczywistą przeszkodę do jej wykonywania. Zdecydowanie w jego przypadku widoczny jest związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Zaistniały zatem przesłanki wymagane do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, w szczególności podkreślając, że czynności, jakie wykonuje skarżący takie jak robienie zakupów, przygotowywanie posiłków czy prowadzenie gospodarstwa domowego nie uniemożliwiają skarżącemu podjęcia zatrudnienia, choćby w ograniczonym czasie pracy. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez organy administracji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615). Stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 5 pkt 2a tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Dyspozycja cytowanego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego: w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w ust. 5 pkt 2a stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie organy odmówiły skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując na mały zakres sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, umożliwiający w konsekwencji, w ocenie organów, podjęcie zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Żaden jednak z organów nie wykazał, jak skarżący ma pogodzić taką pracę z ustaleniami orzeczenia dotyczącego niepełnosprawności, z którego wynika, że 77- letnia matka skarżącego jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji. Organy nie uwzględniły także faktu, iż również 81-letni ojciec skarżącego, zgodnie z przedstawionym orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, jest także trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, a zatem także i on wymaga pomocy i opieki.

W tym miejscu należy zauważyć pewną niekonsekwencję organów, które z jednej strony organy zauważyły to orzeczenie ojca skarżącego, gdyż tylko w takim przypadku, zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy możliwe było analizowanie prawa do tego świadczenia skarżącego, jako osoby zobowiązanej do alimentacji matki w dalszej kolejności, tzn. dopiero za ojcem, a jednocześnie mężem osoby wymagającej opieki, ale z drugiej strony faktu tego w ogóle nie uwzględniły w zakresie opieki, której ojciec skarżącego wymaga w codziennym życiu jako osoba niepełnosprawna.

Nadto co należy ponieść organy w niniejszej sprawie z całą pewnością nie miały kompetencji, by przyjmować jakiekolwiek inne założenia niż czyni to przepis ustawy a tak uczyniły, kwestionując faktycznie orzeczenie lekarskie i stwierdzając, że matka skarżącego może co do zasady funkcjonować samodzielnie, a stąd możliwe jest podjęcie przez skarżącego zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze.

Sprawowanie opieki nad osobą posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym wymaga dużego zaangażowania w różnych godzinach, także w sytuacjach nieoczekiwanych. To opiekun decyduje, czy rezygnuje z zatrudnienia i poświęca swój czas dla osoby niepełnosprawnej, czy kontynuując zatrudnienie zapewnia jej opiekę w inny sposób. Organ nie jest upoważniony, by decydować tu za stronę.

Art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazuje wyraźnie przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niedopuszczalne jest wprowadzanie przez organy administracyjne dodatkowych negatywnych przesłanek przyznania świadczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 827/21).

Niewątpliwie w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych podstawowym warunkiem jaki musi spełnić osoba ubiegająca się oświadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej (lub traktowane równorzędnie niepodejmowanie jej) wynikająca z konieczności sprawowania opieki nad wymagającą jej bliską osobą niepełnosprawną.

Odnosząc się natomiast do kwestii, iż zakres opieki jakiej wymaga osoba wymagająca opieki nie jest tego rodzaju, że uniemożliwia podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek aktywności zawodowej wskazać należy, iż dla ustalenia, czy w danym przypadku sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną spełnia wymogi z przywołanego powyżej art. 17 ust. 1 ustawy zasadnicze znaczenie ma jej faktyczne sprawowanie w zestawieniu z treścią orzeczenia o niepełnosprawności osoby, której dotyczy opieka (zob. stanowisko wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 3946/18 i 12 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 516/19. Sprawowanie opieki w odpowiednim zakresie może być okolicznością badaną przy ocenie spełnienia przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże owa "odpowiedniość" ("adekwatność") do potrzeb osoby niepełnosprawnej odnoszona jest zasadniczo do wskazań wynikających z orzeczenia o niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS z dnia [...] r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, co zgodnie z art. 3 pkt 21 oznacza znaczny stopień niepełnosprawności. Podkreślenia wymaga fakt, że także ojciec skarżącego legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS Oddział w S. z dnia [...] r. o trwalej niezdolności do samodzielnej egzystencji, czyli o znacznym stopniu niepełnosprawności. Legitymowanie się przez osoby pozostające pod opieką innej osoby tego typu rozstrzygnięciem oznacza, że osoby niepełnosprawne wymagają w codziennym funkcjonowaniu wsparcia ze stron innych osób. Wynika to zresztą z przywołanych orzeczeń, gdzie stwierdzono, że stopień naruszenia sprawności organizmu i wiek wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych.

Konsekwentnie zatem, wykonywanie codziennych czynności pomocy i opieki względem takich osób w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności może stawić przyczynę niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, niedopuszczalne byłoby samodzielne uznanie przez organy pomocowe, że osoba legitymująca się wyżej opisanym rodzajem orzeczenia o niepełnosprawności nie wymaga opieki lub pomocy innej osoby w związku z trwałą niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Należy to do kompetencji innych organów, właściwych do orzekania o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy.

Ponadto, Sąd podziela stanowisko, zgodnie z którym zaliczenie osoby do znacznego stopnia niepełnosprawności oznacza, że wymaga ona, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (zob: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19). W rozpatrywanym przypadku jest to szczególnie istotne, gdyż skarżący sprawuje opiekę nad dwojgiem rodziców. Tak matka jak i ojciec legitymują się bowiem stosownymi orzeczeniami.

Zdaniem Sądu nie należy interpretować "opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem" w ten sposób, że wymaga ona takiej "stałości" (permanentności) wykonywanej opieki, która rozumiana jest wyłącznie jako jej sprawowanie "przez całą dobę", co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej.

W świetle powyższych rozważań stanowisko orzekających w sprawie organów uznać należy za nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy procedury administracyjnej w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie mogły naruszyć przepisy prawa materialnego – tj. art. 17 ust. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych..

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekła jak w sentencji.