Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Przeciwdziałanie alkoholizmowi
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 2, art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2277
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A s.j. J. B., W. B., M. B. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 15 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez A s.j. J. B., W. B. M. B. w [...], reprezentowanej przez adwokata J. B., zwanej dalej "skarżącą", jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, zwanego dalej "Kolegium" lub "organem odwoławczym", z dnia 15 grudnia 2020 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...], zwanego dalej "organem pierwszej instancji", z dnia 28 września 2020 r., nr [...], w sprawie cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, udzielonego decyzją Burmistrza [...] z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...].

Wydanie tych decyzji poprzedziło następujące postępowanie:

Pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. Komisariat Policji w [...] poinformował Burmistrza [...], że w dniu 10 stycznia 2020 r. w sklepie spożywczo-przemysłowym w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez firmę A sp.j. z siedzibą w [...] przy ul. [...], złamano zasadę określoną w ustawie o wychowywaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a mianowicie sprzedano alkohol w postaci 2 puszek piwa o poj. 0,5 litra osobie nieletniej. W piśmie podano również, że w wyniku czynności wyjaśniających podjętych w stosunku do ekspedientki ukarano ją karą grzywny w postępowaniu mandatowym. Ponadto Komisariat Policji w [...] stwierdził, że jest w posiadaniu nagrania momentu wyżej wymienionego zdarzenia na płycie CD. Do pisma dołączono notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji: jedną z interwencji w dniu 10 stycznia 2020 r. oraz drugą z dnia 15 stycznia 2020 r. Fakt sprzedaży alkoholu osobie niepełnoletniej potwierdzają zeznania świadków.

W dniu 20 lutego 2020 r. Burmistrz [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie cofnięcia skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) z dnia 29 stycznia 2016 r. w związku ze sprzedażą napojów alkoholowych osobie nieletniej.

W toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji przesłuchał świadka A. S., z której zeznań wynika, że pracowała w styczniu 2020 r. w sklepie w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez firmę A sp.j. w [...], jako kasjer-sprzedawca. Świadek zeznała, że w dniu 10 stycznia 2020 r. sprzedała alkohol w postaci 2 puszek piwa "[...]" osobie nieletniej i nie poprosiła o dowód tożsamości oraz nie zweryfikowała tym samym wieku nieletniej osoby. Osobą nieletnią był mężczyzna szczupły, wysoki, postawny, ubrany w strój roboczy. Ze względu na wygląd mężczyzny świadek nie miała wątpliwości co do jego pełnoletności, gdyż wyglądał na około 20 lat, a odzież robocza, w którą był ubrany, była brudna. Zeznała ponadto, że gdyby miała wątpliwości co do wieku tej osoby, to nie sprzedałaby jej alkoholu. Przesłuchana została także w charakterze świadka B. L. - kierowniczka sklepu spożywczo-przemysłowego w [...] przy ul. [...], która zeznała, że pracownik przyjmowany do pracy zostaje pouczony o treści przepisów dotyczących zasad sprzedaży napojów alkoholowych, w tym osobom nieletnim. Świadek poinformowała, że w sklepie wcześniej nigdy nie doszło do zdarzenia sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Właściciel rygorystycznie podchodzi do przestrzegania zasad sprzedaży alkoholu nieletnim, pracownicy są odpowiednio pouczeni, wywieszone są wywieszki informujące o zakazie sprzedaży alkoholu nieletnim. W charakterze świadka został też przesłuchany A. R., pracujący w sklepie jako ochroniarz, który zeznał, że w dniu 10 stycznia 2020 r., będąc w pracy w sklepie, zauważył młodego człowieka, który wziął z półki 2 batony. Ubrany był w strój roboczy. Okazało się, że nie zapłacił za batony i wówczas świadek wezwał Policję. Po przybyciu funkcjonariuszy Policji młody człowiek oświadczył, że nie ma przy sobie dokumentów, podając dane osobowe, które okazały się fałszywe. Został zabrany przez funkcjonariuszy do Komisariatu Policji w [...] celem zweryfikowania prawdziwych danych osobowych. Świadek dodał, że sklep jest monitorowany, oraz potwierdził, że na miejsce zdarzenia przybyło dwóch policjantów, którzy mieli kłopot z ustaleniem wieku i tożsamości tej osoby. Nadto w charakterze świadków zostali przesłuchani funkcjonariusze Policji z Komisariatu Policji w [...] – M. H. i A. R. Zeznali oni, że w dniu 10 stycznia 2020 r. Policja została wezwana do kradzieży sklepowej. Na miejscu, tj. na zapleczu w sklepie zastali sprawcę zdarzenia i ochroniarza. Sprawca zdarzenia nie posiadał dokumentów i podał ustnie rok urodzenia, który później okazał się błędny, gdyż po sprawdzeniu przez dyżurnego KP w [...] okazało się, że urodził się on w 2003 r., a nie jak podał wcześniej - w 2001 r. Ostatnim z przesłuchiwanych świadków był nieletni B. G. (przesłuchany w dniu 17 sierpnia 2020 r. w obecności matki), tj. sprawca kradzieży w dniu 10 stycznia 2020 r. 2 batonów i nabywca 2 puszek piwa w sklepie w [...] przy ul. [...]. Świadek zeznał, że ma 183-184 cm wzrostu, a w dniu 10 stycznia 2020 r. był w ubraniu roboczym, w brudnych ogrodniczkach, a na głowie miał czapkę roboczą, ponieważ odbywał praktykę na [...] w [...]. Według świadka było to pierwsze zdarzenie z jego udziałem w kradzieży. Podał, że paragon zakupu innych artykułów zabrał ochroniarz. Zeznał dalej, że po przybyciu policjantów na miejsce zdarzenia pokazał legitymację szkolną, ale mieli oni wątpliwości co do jego wieku, która to wątpliwość została wyjaśniona na KP w [...]. Wyjaśnił, że przed zdarzeniem w dniu 10 stycznia 2020 r. nigdy nie kupował alkoholu w innych sklepach. Natomiast wziął batony, za które nie zapłacił, ponieważ był to zakład z kolegami.

Następnie opisaną wyżej decyzją z dnia 28 września 2020 r. organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2277, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., cofnął skarżącej zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Na podstawie ustaleń wynikających z przesłuchania wszystkich świadków oraz dokumentacji zgromadzonej w sprawie organ uznał za bezsprzeczny fakt, że w rozpatrywanym przypadku zaistniała przesłanka z art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy, obligująca organ do cofnięcia wcześniej wydanego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z uwagi na nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych. Podkreślił, że wskazany przepis jest jednoznaczny i organ, który wydał zezwolenie na sprzedaż alkoholu, ma obowiązek wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia, a decyzja w tym zakresie nie jest pozostawiona jego uznaniu, co wprost wynika z użycia przez ustawodawcę pojęcia "cofa". W przypadku stwierdzenia w sposób, który nie budzi żadnej wątpliwości, że miało miejsce naruszenie zasad sprzedaży napojów alkoholowych cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, sformułowała sześć zarzutów dotyczących naruszenia następujących przepisów:

- art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 K.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności z uwagi na prowadzenie jednego postępowania pomimo wydania 3 zawiadomień o wszczęciu postępowania i braku postanowienia o połączeniu postępowań, jak również formalnego braku wydania 3 postanowień o wszczęciu postępowań,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i uznanie, że wszystkie okoliczności w sprawie nie budzą wątpliwości, w sytuacji gdy w sprawie Policja nie zabezpieczyła podstawowego dowodu jakim był paragon fiskalny sprzedaży i dowodu tego nie ma w aktach sprawy; organ nie wziął też pod uwagę wprowadzenia w błąd Policji na miejscu zdarzenia i ustalenia wieku sprawcy dopiero na Komisariacie Policji w [...],

- art. 8 K.p.a., czyli zasady zaufania obywateli do organów Państwa, w sytuacji gdy przy niepełnym materiale dowodowym sprawy "wszelkie wątpliwości zostały poczytane na niekorzyść strony",

- art. 105 § 1 i 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie normy pozwalającej na umorzenie postępowania i mimo złożenia wniosku o umorzenie postępowania przez stronę,

- art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niepełne podanie podstawy faktycznej i prawnej decyzji; - art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji naruszenia obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego (m.in. brak paragonu sprzedaży 2 puszek piwa).

W związku z tymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 15 grudnia 2020 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiło stan faktyczny sprawy i omówiło znajdujące zastosowanie przepisy ustawy. W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji zebrał pełny materiał dowodowy w sprawie i dokonał prawidłowej jego oceny przyjmując, że w przypadku skarżącej, która prowadzi sprzedaż napojów alkoholowych zawierających m.in. od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w sklepie usytuowanym w [...] przy ul. [...], doszło do sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. Zdarzenie to miało miejsce w dniu 10 stycznia 2020 r. Kolegium podało, że ustalonego stanu faktycznego nie kwestionuje pełnomocnik skarżącej, który w odwołaniu potwierdza, iż fakt sprzedaży alkoholu osobie nieletniej w sklepie w [...] miał miejsce, a jedynie tłumaczy, że było to zdarzenie incydentalne, spowodowane błędem pracownicy w ocenie wieku osoby kupującej alkohol, która już za swój czyn została ukarana karą grzywny. Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w stosunku do skarżącej należało orzec o cofnięciu wydanego jej uprzednio zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa), stosownie do art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy. W przepisie tym uregulowany został obowiązek organu administracji cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży. Ponadto omawiany przepis określa enumeratywnie przypadki, które powodują takie cofnięcie. Oznacza to, że tylko i wyłącznie one mogą skutkować utratą, przed upływem terminu określonego w zezwoleniu, możliwości prowadzenia sprzedaży napojów alkoholowych. Jednocześnie cofnięcie zezwolenia jest obligatoryjne w każdym przypadku, gdy wystąpi jedna z sytuacji opisanych w tym przepisie. Organ nie ma zatem wyboru co do tego, czy zezwolenie cofnąć, czy też zaniechać cofnięcia, jeżeli stwierdzi zaistnienie jednego z przypadków wymienionych w tym przepisie. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że nawet jednorazowe naruszenie zasad sprzedaży jest wystarczającą i uzasadnioną przyczyną do zastosowania sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia. Zdaniem Kolegium zebrany materiał dowodowy potwierdza, że w przedmiotowej sprawie - wbrew zakazowi wynikającemu z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy - pracownik sklepu w [...] przy ul. [...] sprzedał alkohol osobie nieletniej, co obligowało organ do cofnięcia udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W tej sytuacji za nietrafny organ odwoławczy uznał zarzut, jakoby organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia dyspozycji art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast brak w aktach sprawy paragonu fiskalnego dotyczącego sprzedaży alkoholu osobie nieletniej nie miał wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż z protokołów przesłuchań osoby nieletniej i ekspedientki, która dokonała sprzedaży alkoholu tej osobie oraz nagrań systemu monitoringu bezsprzecznie wynika, że w dniu 10 stycznia 2020 r. w sklepie spożywczo-przemysłowym w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez skarżącą, ekspedientka dokonała sprzedaży alkoholu osobie nieletniej. W przekonaniu Kolegium organ pierwszej instancji nie naruszył też art. 7 w związku z art. 6 K.p.a., wydając w sprawie 3 różne decyzje o cofnięciu trzech zezwoleń (czyli - w trzech sprawach administracyjnych). Skoro są to odrębne zezwolenia, organ miał prawo (a nie obowiązek) wydać 3 różne decyzje lub mógł orzec jedną decyzją o cofnięciu trzech zezwoleń (czyli w trzech sprawach administracyjnych). Takie działanie organu pierwszej instancji dopuszcza art. 62 K.p.a., z tym że w niniejszej sprawie mamy do czynienia nie z wielością stron, a z wielością spraw administracyjnych (gdy chodzi o sytuację określoną w zdaniu pierwszym art. 62 K.p.a.). Odnosząc się do argumentu skarżącej dotyczącego tego, że zaistniała sytuacja była incydentalna, Kolegium stwierdziło, iż nie może on być uwzględniony. Przepis art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy przewiduje bowiem obligatoryjną sankcję w postaci cofnięcia udzielonych uprzednio zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, w każdym przypadku, gdy ustalone zostanie, iż doszło do sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim. Bez znaczenia jest przy tym to czy doszło do tego na skutek działania lub zaniechania samego przedsiębiorcy, na rzecz którego wydane zostały zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, czy też na skutek zachowania innych osób, za które przedsiębiorca ten odpowiada. Powołany przepis prawa wiąże bowiem opisaną w nim sankcję (cofnięcie zezwolenia) z zaistnieniem określonych w nim przesłanek (sytuacji), bez względu na istnienie lub brak w tym zakresie winy przedsiębiorcy oraz bez względu na jego udział i rolę w zaistnieniu takiego zdarzenia. Kolegium podkreśliło nadto, że w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad obrotu napojami alkoholowymi, cofnięciu podlegają wszystkie udzielone podmiotowi zezwolenia dotyczące danego punktu handlowego czy gastronomicznego, bez względu na to, jakiego rodzaju napoju alkoholowego one dotyczą.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na opisaną wyżej decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, ponowiła wszystkie zarzuty przedstawione w odwołaniu, wskazując, że Kolegium pominęło fakty w nim zawarte, pomimo że miały one istotne znaczenie dla sprawy. Dodatkowo podniosła, że organ odwoławczy pominął również okoliczność, iż wniosek strony o umorzenie postępowania nie został formalnie załatwiony oraz dokonał zabiegu polegającego na przywołaniu art. 62 K.p.a., który miał uzasadnić prawidłowość działania organu pierwszej instancji.

Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie było wydane w formie postanowienia, ale w formie zwykłego pisma. Stwierdzając sprzedaż piwa, Burmistrz [...] zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nr [...], nr [...] i nr [...] odpowiednio do sprzedaży napojów alkoholowych zawierających do 4,5% alkoholu, od 4,5% do 18% alkoholu i sprzedaży napojów alkoholowych powyżej 18% alkoholu. Pomimo wszczęcia trzech odrębnych postępowań - każde zawiadomienie posiadało odrębny numer - sprawy nie prowadzono odrębnie dla każdego postanowienia, lecz - pomijając postanowienie o połączeniu do wspólnego prowadzenia - "praktycznie ograniczono się do postępowania nie wiadomo w którym postępowaniu, a następnie wydano 3 odrębne decyzje". Oznacza to, że już na samym wstępie popełniono rażące błędy w postępowaniu, co powoduje konieczność "wyrugowania" tej, jak i dwóch innych decyzji z obrotu prawnego. Kolegium zbagatelizowało te rażące błędy postępowania. W sposób niedopuszczalny stwierdziło, że Burmistrz [...] mógł tak postąpić, a wydanie trzech odrębnych decyzji zależało tylko od jego uznania. Dalej skarżąca wywodziła, że - będące podstawą wszczęcia postępowania - zawiadomienie z Komisariatu Policji w [...] było wadliwe, gdyż nie zawierało pełnej podstawy prawnej (nie podano, czy chodzi o ppkt a lub b ustawy) oraz zostało podpisane przez osobę nieuprawnioną do reprezentowania Komisariatu Policji w [...], tj. Z-cę Komisariatu, w sytuacji gdy zgodnie z ustawą o Policji Komisariat Policji reprezentuje na zewnątrz Komendant. Kolegium całkowicie pominęło tę ważną okoliczność dla bytu postępowania. Jeżeli stwierdzono podpisanie zawiadomienia przez osobę nieuprawnioną, to Burmistrz [...] miał obowiązek wezwania Policji do usunięcia tego rażącego błędu i podpisania zawiadomienia przez osobę uprawnioną. Błędnie podpisane pismo nie mogło być podstawą do wszczęcia postępowania, gdyż nie mogło wywrzeć skutków prawnych. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca podniosła, że w dniu 5 sierpnia 2020 r. złożyła do organu pierwszej instancji wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na brak dołączenia do akt sprawy paragonu sprzedaży. W zaistniałej sytuacji Policja pozbawiła się zabezpieczenia podstawowego i praktycznie jedynego dowodu w sprawie, jakim był paragon fiskalny sprzedaży. Okoliczność sprzedaży organ próbował ustalić na podstawie zeznań świadków, ale nie zmienia to faktu braku paragonu w aktach sprawy. Dalej wskazała, że sprawca zdarzenia z dnia 10 stycznia 2020 r. wprowadził w błąd interweniujących funkcjonariuszy Policji, podając niewłaściwą datę urodzenia. Zaistniała konieczność przewiezienia sprawcy na komisariat, gdzie dopiero ustalono dane personalne tej osoby. Funkcjonariusze Policji nie wykonali żadnych czynności z udziałem sprawcy, nie sporządzono żadnego protokołu, nie przeprowadzono badań na okoliczność obecności w organizmie alkoholu, czy też innych używek, w tym narkotyków. Sprawcę przetrzymano kilka godzin, a następnie przekazano rodzicom. Z całości tych okoliczności jednoznacznie wynika, że również Policja, mimo posiadania ustawowych uprawnień, miała zasadnicze kłopoty w ustaleniu podstawowych danych sprawcy. Personel sklepu nie miał zaś takich możliwości. Tymczasem wygląd zewnętrzny sprawcy jednoznacznie wskazywał, że sprzedawczyni ma do czynienia z osobą pełnoletnią. Zakładając, że mogła spytać się o wiek kupującego, i tak wprowadzona zostałaby w błąd. Świadczą o tym czynności przeprowadzone na miejscu przez Policję, która została wprowadzona w błąd. W ocenie skarżącej brak paragonu w sprawie ma jeszcze jedno istotne znaczenie, gdyż w sprawie mówi się o dwóch puszkach piwa, ale nie ma nigdzie wskazania zawartości alkoholu. Tym samym prowadzone postępowanie nie wyjaśniło, czy chodzi o piwo o zawartości alkoholu do 4,5%, czy też piwo o zawartości alkoholu powyżej 4,5%. Ponadto nie ustalono, czy sprzedawczyni miała wątpliwości przy sprzedaży alkoholu. Według jej zeznania takich wątpliwości nie miała, a co za tym idzie dyspozycja z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy nie miała zastosowania w tej sprawie. Następnie skarżąca wskazała, że skoro organ pierwszej instancji wszczął wobec strony trzy odrębne postępowania, to nie powinien stosować art. 62 K.p.a. i prowadzić jednego postępowania wyjaśniającego w trzech odrębnych sprawach, a każde z nich zakończyć decyzją administracyjną. W przedmiotowym stanie faktycznym została natomiast wydana jedynie zaskarżona decyzja, zaś organ pierwszej instancji nie wydał postanowienia o połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odrębnym wnioskiem z dnia 9 lutego 2021 r., skierowanym bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (data wpływu 15 lutego 2021 r.), skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wystąpiła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd. Postanowieniem z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II SO/Op 2/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W opisanych przypadkach sąd uchyla decyzję lub postanowienie. Natomiast stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2-3 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza ich nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach (pkt 2) albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie (art. 145 § 3 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, co istotne, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu z dnia 22 kwietnia 2021 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 10 czerwca 2021 r. Z zarządzenia Przewodniczącej Wydziału wynika, że podstawą skierowania sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym był art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.) oraz § 1 pkt 2 zarządzenia Prezesa WSA w Opolu z dnia 30 października 2020 r., nr 17/2020, w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii w zw. z § 3 zarządzenia nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w Naczelnym Sądzie Administracyjnym działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Z uwagi na postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 pkt 2 cyt. wcześniej ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nadal zwanej "ustawą", w pierwszej kolejności należy wskazać cele, jakim ma służyć wprowadzona tym przepisem regulacja prawna. Ma ona bowiem istotne znaczenie dla oceny charakteru i wagi naruszenia zakazu sprzedaży alkoholu osobom nieletnim.

W preambule do ustawy prawodawca uznał, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy organy administracji rządowej i organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 6 ustawy). Cele ustawy nie budzą w judykaturze wątpliwości. Regulacja ta odwołuje się do powszechnie uznawanych wartości, które związane są z ochroną zdrowia, dobrem rodziny, porządkiem publicznym i bezpieczeństwem obywateli. Cele te stanowią więc wskazówkę interpretacyjną przepisów szczególnych analizowanej regulacji prawnej. Uzasadniają one wprowadzenie systemu sprzedaży alkoholu na zasadzie reglamentacji oraz stosowanie instrumentów prawnych służących ograniczaniu nadmiernego jego spożycia (por. wyroki TK z dnia 24 listopada 1998 r., sygn. akt K 22/98, OTK 1998/7/115; z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09, OTK-A 2011/3/18). Tym samym ustawodawca dał wyraz temu, jakie wartości traktuje za szczególnie ważne, podlegające ochronie, choćby miało odbyć się to z uszczerbkiem dla indywidualnego interesu podmiotu gospodarczego. Wzgląd na powszechnie uznane wartości, a także na indywidualne i społeczne skutki wywołane nadmiernym spożyciem alkoholu, uzasadnia i usprawiedliwia zarówno rygorystyczne określenie zasad obrotu napojami alkoholowymi (por. wyroki TK z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt K 10/97, OTK 1998/3/29; z dnia 28 stycznia 2003 r., sygn. akt K 2/02, OTK-A 2003/1/4; z dnia 14 czerwca 2004 r., sygn. akt SK 21/03, OTK-A 2004/6/56; z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt P 26/09), jak i rygorystyczne ich egzekwowanie. Życie obywateli w trzeźwości jest wartością niedającą się w żaden sposób porównać z utratą korzyści majątkowych przez przedsiębiorcę prowadzącego sprzedaż napojów alkoholowych niezgodnie z prawem (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 2/07, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia WSA i NSA dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W myśl art. 18 ust. 1 ustawy sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży może być prowadzona tylko na podstawie zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Według art. 18 ust. 7 pkt 6 i 9 ustawy warunkiem prowadzenia legalnej sprzedaży napojów alkoholowych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży jest wykonywanie tej działalności w zakresie objętym zezwoleniem i tylko przez przedsiębiorcę oznaczonego w zezwoleniu, wyłącznie w miejscu wymienionym w zezwoleniu, a także przestrzeganie innych niż określone w art. 18 ust. 7 ustawy zasad i warunków określonych przepisami prawa. W art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzono zakaz sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom do lat 18. Z kolei art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy stanowi, że zezwolenie o którym mowa w ust. 1, organ zezwalający cofa w przypadku nieprzestrzegania określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, a w szczególności sprzedaży i podawania napojów alkoholowych osobom nieletnim, nietrzeźwym, na kredyt lub pod zastaw. Niewątpliwie celem art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy jest więc ochrona nieletnich.

W cyt. już wyżej wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. (sygn. akt P 26/09) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy w zakresie, w jakim wyklucza możliwość skutecznego powołania się przez przedsiębiorcę na wypełnienie przez niego wszystkich obowiązków mających na celu zapewnienie przestrzegania przez jego pracowników określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych osobom nieletnim, jest zgodny z art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku TK wyjaśnił, że w świetle Konstytucji RP zapewnienie prawidłowego rozwoju dzieci i młodzieży oraz ochrona przed demoralizacją wynikającą ze spożywania przez nie alkoholu jest "ważnym interesem publicznym", o którym mowa w art. 22 Konstytucji RP. Na wykładnię art. 22 Konstytucji RP niewątpliwy wpływ ma brzmienie art. 72 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika obowiązek państwa ochrony dziecka (rozumianego w ujęciu konstytucyjnym jako osoba poniżej 18 lat) i jego praw nie tylko przed demoralizacją, ale też przed przemocą, okrucieństwem i wyzyskiem wynikającym m.in. z nadużywania alkoholu przez nie samo i przez bliskie mu osoby. Waga interesu publicznego w przypadku nieletnich wynika z faktu negatywnego wpływu spożycia nawet niewielkich ilości alkoholu na ich rozwój fizyczny, psychiczny i intelektualny. Alkohol może prowadzić u tych osób do zmian osobowościowych i osłabienia funkcji poznawczych. Zastosowanie sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy prowadzi bezpośrednio do całkowitego zaprzestania - po cofnięciu zezwolenia na sprzedaż alkoholu - legalnej sprzedaży napojów alkoholowych w punkcie prowadzonym przez konkretnego przedsiębiorcę. Wstrzymanie sprzedaży nie następuje wprawdzie natychmiast po wykryciu nielegalnej sprzedaży alkoholu, lecz jakiś czas po tym fakcie, zależnie od szybkości reakcji organu administracji. Kwestionowana sankcja prowadzi do ustania w przyszłości zarówno sprzedaży alkoholu zgodnej z ustawowymi zasadami, jak i ewentualnych ponownych naruszeń ustawy. Pośrednim skutkiem zastosowania tego przepisu jest również oddziaływanie na pozostałych przedsiębiorców i opinię publiczną. Samo obowiązywanie art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy ma działanie prewencyjne dla części przedsiębiorców. Stanowi także środek motywujący tych przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych, którzy potrafią zapewnić przestrzeganie ustawowych zasad tejże sprzedaży. Spośród możliwych środków oddziaływania ustawodawca wybrał zatem środek dolegliwy, w zasadzie nieuchronny, ale efektywny dla osiągnięcia założonego celu, ponieważ ewidentnie zapobiega powtórzeniu naruszenia ustawy w przyszłości. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionowany przepis zapewnia dość skutecznie osiągnięcie zamierzonego przez ustawodawcę skutku. Na jego efektywność wskazuje się w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym do działań przeciwdziałających demoralizacji nieletnich zalicza się przede wszystkim konsekwentne egzekwowanie zakazu sprzedaży alkoholu osobom, które nie ukończyły 18 lat, oraz rygoryzm w stosowaniu sankcji administracyjnych w razie złamania takiego nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05). Zakaz sprzedaży alkoholu pewnym grupom konsumentów stanowi nie tylko środek reglamentacji alkoholu. Oznacza również pomoc - w postaci odmowy sprzedaży lub podania alkoholu - osobom niemogącym, z racji np. wieku, w pełni świadomie kierować swoim postępowaniem, dla dobra tych osób (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Materialne prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, red. M. Stahl, Warszawa 2002, s. 180). Elementem wolności działalności gospodarczej jest m.in. tzw. swoboda kontraktowa. Wolność kontraktowania przy umowie sprzedaży polega na swobodzie podjęcia decyzji przez obie strony (zarówno przez osobę pragnącą kupić alkohol, jak i przedsiębiorcę) co do zawarcia umowy, wyboru kontrahenta oraz ukształtowania treści umowy, w tym określenia jej przedmiotu. Swoboda kontraktowania może być ograniczana ze względu na przesłanki interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny wyraził także pogląd, że sankcjonowanie cofnięciem zezwolenia naruszeń ustawowego zakazu sprzedaży alkoholu nieletnim (wprowadzonych ograniczeń swobody kontraktowania) może mieć uzasadnienie w ważnym interesie publicznym (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 maja 2001 r., sygn. akt K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Zatem ten dolegliwy środek stanowi przejaw dbałości o dobro dzieci, przeciwdziała naruszeniom ustawy w przyszłości i oddziałuje prewencyjnie na innych przedsiębiorców. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na dochodowość sprzedaży alkoholu za zdecydowanie mało efektywne rozwiązanie należy ocenić stosowanie wyłącznie sankcji karnej określonej w art. 43 ust. 1 ustawy wobec osoby, która faktycznie sprzedała alkohol osobom niepełnoletnim. Jest to rozwiązanie niewystarczające dla wymuszenia generalnego respektowania zakazu sprzedaży alkoholu w punkcie prowadzonym przez przedsiębiorcę. Sankcja określona w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy nie jest bezterminowa, ponieważ zgodnie z art. 18 ust. 11 ustawy przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, może wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu. Przedsiębiorca musi wówczas spełnić ogólne przesłanki formalne dotyczące ubiegania się o wydanie zezwolenia na sprzedaż alkoholu zawarte w art. 18 ust. 5-6 ustawy.

W utrwalonym orzecznictwie sądowym, na co zwrócił uwagę także Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. rekonstruując normatywną treść art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy, przyjmuje się, że każda, nawet jednorazowa, sprzedaż alkoholu osobie nieletniej stanowi nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad sprzedaży napojów alkoholowych, o których mowa w tym przepisie, i jest podstawą do cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych (por. np. wyroki: WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 870/08; WSA w Warszawie z dnia 6 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1319/08; NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07; NSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 102/07; WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1942/05; NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06; WSA w Warszawie z dnia 2 listopada 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1529/06; WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 411/06; NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 198/05; NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II GSK 111/07; NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 166/10; NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt II GSK 843/10; NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II GSK 436/10; NSA z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 167/10; NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 972/09; NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 923/08; WSA w Opolu z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 179/14; WSA w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 868/14). Z redakcji przepisu oraz kategorycznej formy zakazu (zabrania się) wynika, że każde naruszenie wskazanej zasady skutkuje cofnięciem zezwolenia (por. wyroki NSA z dnia 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 148/05; z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06; z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 175/06; z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt GSK 111/07; z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 90/10; z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 388/13). Sam fakt sprzedaży alkoholu nieletnim w miejscu prowadzenia przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej rodzi zatem bezwzględny obowiązek cofnięcia zezwolenia na sprzedaż alkoholu przez uprawniony organ. Nie jest przy tym istotne ustalenie winy sprzedawcy, gdyż wina nie jest elementem konstrukcyjnym przesłanki nakazującej organowi cofnięcie zezwolenia. Nie jest także ważne, czy sprzedawca (sam przedsiębiorca lub osoba przez niego zatrudniona) miał świadomość, że dokonuje sprzedaży alkoholu osobie małoletniej. Ustawodawca nie różnicuje także skutku nieprzestrzegania warunków sprzedaży alkoholu w zależności od stopnia szkodliwości społecznej konkretnego naruszenia ani ilości (notoryczności) dokonanych naruszeń. Brak złej woli również pozostaje bez wpływu na skutek prawny naruszenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1703/05). Wina stanowi natomiast warunek odpowiedzialności karnej za popełnienie przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 ustawy. Polega ono na sprzedaży lub podawaniu przez samego przedsiębiorcę lub jego pracowników napojów alkoholowych w przypadkach, kiedy jest to zabronione, albo bez wymaganego zezwolenia lub wbrew jego warunkom. Choć czyn wypełniający znamiona przestępstwa określonego w art. 43 ust. 1 ustawy w zupełności odpowiada czynowi określonemu w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a w związku z art. 15 ust. 1 tej ustawy (por. wyrok WSA z dnia 4 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Po 271/09), to jednak art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy nie uzależnia skutku w nim przewidzianego od skazania kogokolwiek za przestępstwo określone w art. 43 ust. 1 ustawy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1232/09).

Ponadto wskazać należy, że w uchwale siedmiu sędziów z dnia 30 października 2007 r. (sygn. akt II GPS 2/07, ONSAiwsa 2008 r. nr 1, poz. 3) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie nieprzestrzegania określonych w ustawie warunków sprzedaży napojów alkoholowych (art. 18 ust. 10 pkt 2), objętych zezwoleniem na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz na piwo (art. 18 ust. 3 pkt 1), organ zezwalający cofa wszystkie zezwolenia udzielone temu samemu podmiotowi na sprzedaż napojów alkoholowych w tym samym miejscu.

Należy podkreślić, że zastosowanie sankcji określonej w art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy oznacza zatem odebranie prawa sprzedaży nie tylko tego rodzaju alkoholu, który został sprzedany lub podany, lecz wszystkich rodzajów alkoholu objętych danym zezwoleniem. Orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że cel ustawy legitymuje nie tylko cofnięcie jednego z trzech możliwych do uzyskania zezwoleń (zgodnie z art. 18 ust. 3 ustawy zezwolenie wydaje się oddzielnie dla napojów do 4,5% zawartości alkoholu i na piwo, dla napojów o zawartości alkoholu między 4,5% a 18% oraz dla napojów powyżej 18% zawartości alkoholu), ale także wszystkich trzech, jeżeli zostały przedsiębiorcy udzielone. Cofnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie stanowi bowiem sankcji za niewłaściwe, niezgodne z prawem korzystanie z tego zezwolenia, ale jest rozumiane jako obiektywna sankcja za naruszenie ogólnych warunków i zasad sprzedaży alkoholu w ogólności odnoszących się w jednakowym stopniu do wszystkich napojów alkoholowych (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Kr 870/08).

Akceptując stanowisko wyrażone w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2007 r. oraz ugruntowane już i przedstawione wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, jak również Trybunału Konstytucyjnego, Sąd uznał, że organy administracji obu instancji prawidłowo zinterpretowały przepisy art. 15 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy. W konsekwencji tego za zgodną z prawem uznać trzeba decyzję o cofnięciu skarżącej zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży z powodu sprzedaży alkoholu osobie niepełnoletniej. W świetle powyższych unormowań, już sam stwierdzony fakt sprzedaży napojów alkoholowych osobie niepełnoletniej jest wystarczającą podstawą do skonkretyzowania się ciążącego na organie administracji obowiązku cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w placówce, w której owa sprzedaż miała miejsce. Wina skarżącej oraz zatrudnionych przez nią sprzedawców (pracowników) nie stanowi warunku wydania decyzji cofającej zezwolenie. Bez znaczenia jest więc okoliczność, czy zatrudniona przez skarżącą sprzedawczyni miała świadomość, że sprzedaje piwo osobie małoletniej. Fakt, że osoba, która nabyła alkohol miała wyglądać na pełnoletnią, na co powoływała się skarżąca a także przesłuchane w charakterze świadka sprzedawczyni oraz kierowniczka sklepu spożywczo-przemysłowego w [...] przy ul. [...], nie jest usprawiedliwieniem dla złamania zakazu wynikającego z art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy. W myśl art. 15 ust. 2 ustawy w przypadku wątpliwości co do pełnoletniości nabywcy, sprzedający lub podający napoje alkoholowe uprawniony jest do żądania okazania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy. Z treści przyznanego sprzedawcy w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy uprawnienia do wylegitymowania nabywcy alkoholu (napoju alkoholowego) wynika, że tylko od niego zależy, czy z tego uprawnienia skorzysta. Sposób, w jaki uprawnienie to zostało ukształtowane oznacza, że sprzedawca może z niego skorzystać bez względu na to, jak postrzega wiek osoby kupującej (por. wyroki NSA: z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II GSK 712/08; z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2003/11). Jeżeli sprzedający z tego uprawnienia nie korzysta, to niejako godzi się na ponoszenie ewentualnych konsekwencji naruszenia zakazu. Z tych względów skutkom udostępniania alkoholu osobom niepełnoletnim nie można przeciwstawiać skutków pozbawienia przedsiębiorcy pozwolenia na sprzedaż lub podawanie napojów alkoholowych. Wobec jednoznacznej treści zakazu ustanowionego w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy uprawnieniem i zarazem obowiązkiem sprzedawcy, w sytuacji odmowy wylegitymowania się przez kupującego, jest odmowa sprzedaży alkoholu (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2003/11). W orzecznictwie podkreśla się ponadto, że na podmiocie prowadzącym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych spoczywa obowiązek zorganizowania jej w taki sposób, aby nie zaistniał jakikolwiek przypadek złamania zasad sprzedaży napojów alkoholowych określonych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II GSK 160/06).

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego również nie zasługują na uwzględnienie.

Organy obu instancji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy miarodajny dla potrzeb rozstrzygnięcia, w pełni respektując, wyrażoną w przepisach art. 7 i art. 77 K.p.a., zasadę prawdy obiektywnej. Z zasady tej wypływają również inne dyrektywy prawidłowego rozpoznania sprawy indywidualnej, które także organy obu instancji zastosowały w toku postępowania rozpoznawczego. Po pierwsze, stosownie do treści art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Przepis ten wyraża zasadę równej mocy środków dowodowych oraz zasadę otwartego katalogu środków dowodowych. Kolejność wyliczonych w tym przepisie środków dowodowych nie oznacza ich hierarchii, a w konsekwencji przeprowadzania ich po kolei. Do wyjaśnienia sprawy mogą być wykorzystane - o ile jest to potrzebne - wszystkie z nich w dowolnej kolejności, ale również mogą być wykorzystane niektóre z nich lub tylko jeden. Poza tym organ administracji może przeprowadzić dowód z innych środków dowodowych niewymienionych w tym przepisie - tzw. środków dowodowych nienazwanych (fotografie, filmy, inne nagrania, eksperymenty procesowe). Po drugie, w myśl art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Po trzecie, materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a. - zasada swobodnej oceny dowodów). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, a więc w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy.

Stan akt niniejszej sprawy wskazuje, że organy obu instancji spełniły powyższe wymagania. Już wyżej wykazano, że organy te prawidłowo odtworzyły granice materialnoprawne rozpoznawanej sprawy, przyjmując, iż podstawą nałożenia sankcji administracyjnej o charakterze niepieniężnym w postaci cofnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży (art. 18 ust. 10 pkt 1 lit. a ustawy) jest między innymi popełnienie przez przedsiębiorcę lub osobę, którą się posłużył deliktu administracyjnego polegającego na sprzedaży napojów alkoholowych osobom do lat 18 (art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy). Okoliczność faktyczna relewantna dla potrzeb rozstrzygnięcia o cofnięciu zezwolenia, tj. sprzedaż alkoholu osobie niepełnoletniej w sklepie spożywczo-przemysłowym w [...] przy ul. [...], prowadzonym przez A sp. j. J. B., W. B., M. B. z siedzibą w [...] przy ul. [...], w dniu 10 stycznia 2020 r. została ustalona prawidłowo i w sposób niebudzący wątpliwości. Przesłuchane w charakterze świadka sprzedawczyni oraz kierowniczka sklepu jednoznacznie przyznały, że doszło do sprzedaży alkoholu nieletniemu, którego tożsamość i wiek ostatecznie potwierdzili funkcjonariusze Policji. Fakt ten potwierdza również w złożonych zeznaniach ochroniarz sklepu oraz wezwani na miejsce funkcjonariusze Policji. Ponadto sytuacja przedmiotowej sprzedaży została utrwalona na nagraniu z monitoringu sklepu. Końcowo fakt ten potwierdził również przesłuchany w charakterze świadka przy udziale matki B. G. - nieletni nabywca alkoholu. W ocenie Sądu zeznania świadków i nagranie jednoznacznie wskazują na fakt popełnienia opisywanego deliktu administracyjnego. W tej sytuacji wykazanie faktu sprzedaży alkoholu nieletniemu w oparciu o dowód z paragonu fiskalnego sprzedaży było zbędne. Dlatego zarzut braku w aktach sprawy paragonu fiskalnego sprzedaży 2 puszek piwa B. G. nie może zostać uwzględniony. Brak ten bowiem nie uniemożliwił ustalenia stanu faktycznego sprawy. W konsekwencji wszczęte postępowanie administracyjne nie mogło zostać umorzone jako bezprzedmiotowe na zasadzie art. 105 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu braku reakcji organu pierwszej instancji na złożony w toku postępowania wniosek o umorzenie postępowania, Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 105 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że organ może umorzyć postępowanie na wniosek strony tylko wówczas, gdy zostało ono wszczęte na wniosek tej strony. Jest to konsekwencją przyjętej w K.p.a. zasady dyspozycyjności prawem przez stronę. W rozpoznawanej sprawie mamy jednak do czynienia z postępowaniem wszczętym z urzędu, do którego nie znajdują zastosowania przepisy o umorzeniu na wniosek strony, a Kodeks nie zawiera przepisu dającego organom administracji publicznej możliwość wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania wszczętego z urzędu (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 21/17).

Jak wyżej wskazano, popełniony delikt administracyjny skutkuje cofnięciem przedsiębiorcy wszystkich posiadanych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Każde z zezwoleń posiadanych przez skarżącą udzielone było na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej. Dlatego w odniesieniu do każdego zezwolenia musiało zostać wszczęte z urzędu odrębne postępowanie administracyjne i wydana odrębna decyzja o jego cofnięciu. Podstawą faktyczną ich wydania było popełnienie tego samego deliktu administracyjnego, podstawą prawną ten sam przepis ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a właściwym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji był ten sam organ administracji publicznej, tj. Burmistrz [...]. Zaktualizowały się zatem przesłanki do połączenia tych odrębnych spraw do wspólnego rozpoznania na zasadzie współuczestnictwa formalnego, o którym stanowi art. 62 K.p.a. Z tego względu - w ocenie Sądu - zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organy administracji tego przepisu jest bezzasadny. Istotą współuczestnictwa formalnego jest bowiem połączenie do prowadzenia w jednym postępowaniu administracyjnym odrębnych spraw administracyjnych, które łączy tylko tożsamość zewnętrzna, czyli że są to pod względem materialnoprawnym sprawy administracyjne jednego rodzaju. Z prawnego punktu widzenia takie współuczestnictwo oznacza jedynie techniczne (procesowe) połączenie czynności rozpoznawczych.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.