Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2062/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 188
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 386/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 1137 zł (tysiąc sto trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 386/17 oddalił skargę C.H.J. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (zwanej dalej również: skarżącą Spółką lub skarżącą kasacyjnie) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej: GINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...],[...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Poddaną kontroli Sądu I instancji decyzją z [...] grudnia 2016 r . GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody P. z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1986 r., znak: [...], zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej R.J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce położonej przy ul. B.B. [...] w L.

GINB wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że rozpoznając ponownie odwołanie miał na uwadze przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.) i zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 września 2015 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2478/14.

GINB stwierdził, że zgodnie z projektem budowlanym sporna inwestycja polegała na budowie budynku jednorodzinnego z usługami oznaczonego na mapie sytuacyjno - wysokościowej literą "A". Z mapy tej wynika, że został on usytuowany na działce o nr ew. [...]. Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji i Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Natomiast stosownie do § 13 ust. 1. rozporządzenia, dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ściana zachodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...] (ulica B., obecnie ulica S.). Ściana północno-zachodnia z otworami okiennymi została usytuowana w najbliższym punkcie w granicy zaś w najdalszym w odległości ok. 10 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana północno- wschodnia w odległości z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości ok. 5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Elewacja południowa z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w najbliższym punkcie w granicy zaś w najdalszym w odległości ok. 5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (ulica G.). Tym samym sporna inwestycja w zakresie usytuowania obiektu względem ww. działek nie narusza rażąco § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia .Odnosząc się do zarzutu odwołującej się, że kontrolowana decyzja Naczelnika, została wydana z rażącym naruszeniem art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 13 ww. rozporządzenia poprzez zaprojektowanie ściany północno-zachodniej z otworami okiennymi w granicy z działką o nr ew. [...] GINB wskazał, że na znajdującej się w projekcie budowlanym mapie sytuacyjno-wysokościowej, obrazującej projektowane usytuowanie przedsięwzięcia, działka o nr ew. [...] nie jest uwidoczniona. Uwidoczniono zaś na niej działkę o nr ew. [...]. Z decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] grudnia 1986 r., wynika, że zatwierdzono nią projekt podziału między innymi działki o nr ew. [...]. Natomiast z załącznika graficznego wynika, że podziałowi podlegała m. in. działka o nr ew. [...], na działki o nr ew. [...] i [...]. Z analizy powyższego załącznika graficznego, mapy sytuacyjno- wysokościowej załączonej przez inwestora do zawiadomienia o oddaniu do użytku obiektu budowlanego z [...] sierpnia 1990 r., wynika, że granica pomiędzy działkami [...] i [...] przebiegała po obrysie ściany północno-zachodniej projektowanego budynku. Zatem, działki o nr ew. [...] i [...] powstały po wydaniu kontrolowanej decyzji. Dopiero z chwilą wydania decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] grudnia 2016 r., można mówić o ich powstaniu. Z drugiej strony z aktu notarialnego z [...] grudnia 1985 r., repertorium A nr [...] sporządzonego przez notariusza J.B. w L., decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1985 r., nr [...], znak: [...] oddającej w użytkowanie wieczyste R.J. niezabudowaną działkę o nr ew. [...] oraz przedłożonego przez inwestora wyciągu z księgi wieczystej nr KW [...] wynika, że działka o nr ew. [...] istniała przed wydaniem weryfikowanej w niniejszym postępowaniu decyzji. Zdaniem GINB w świetle przedstawionych powyżej wskazań nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że działka o nr ew. [...] istniała przed wydaniem decyzji z [...] listopada 1986 r. Tym samym nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, że ściana północno-zachodnia spornej inwestycji została zaprojektowana w granicy z działką o nr ew. [...]. Zdaniem organu nawet przyjmując, że działki o nr ew. [...] i [...] istniały w dacie wydania decyzji Naczelnika, to przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 Prawa budowlanego w zw. z § 12 i § 13 rozporządzenia należy mieć w szczególności na uwadze okoliczność czas jaki minął od daty wydania decyzji. Stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji po upływie 30 lat od daty jej wydania pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138).W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702) uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, że organy administracji publicznej związane są bezpośrednio Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r" sygn. akt I OSK 107/10).

Z akt sprawy wynika, że inwestor posiadał prawo do dysponowania na cele budowlane częścią działki o nr ew. [...] ([...]), na której jak wynika z projektu budowlanego został usytuowany sporny budynek w obrysie ścian. Zaprojektowane studzienki przyokienne (piwniczne) w ścianie zachodniej i północno-zachodniej wychodzące poza obrys ścian budynku zostały zaprojektowane na działkach o nr ew. [...] oraz [...]. Z akt sprawy nie wynika aby inwestor posiadał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] i pozostałą częścią działki [...]. Tym samym decyzja Naczelnika została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy p.b. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego. GINB powołując się na przedstawioną jak powyżej argumentację, stwierdził, że dostrzeżone naruszenie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego, nie ma charakteru rażącego Ponadto organ wskazał, że zgodnie z przepisem art. 3 p.b. obiekty budowlane mogły być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z akt badanej sprawy wynika, że obszar na którym usytuowana jest inwestycja, objęty był postanowieniami uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] grudnia 1972 r., Nr [...], w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. (tekst jednolity - Dz. U. WRN w G. z 1973 r., nr 1, poz. 6 ze zm.). Z ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego i załącznika graficznego, wynika że sporna inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym symbolem [...],[...],[...] (teren przeznaczony pod usługi, w realizacji dom handlowy, proponowany na tym terenie był dom rzemiosła oraz pawilon handlowy). Zaprojektowanie budynku jednorodzinnego z usługami na terenie przeznaczonym wyłącznie pod usługi jest niezgodne z ustaleniami ww. ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. Tym samym decyzja Naczelnika narusza art. 3 p.b. oraz § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. O ile jednak, powyższe naruszenie jest wyraźne, rzucające się w oczy oraz naruszone przepisy są jednoznaczne, nie powodujące wątpliwości interpretacyjnych, to jednak nie wywołuje ono skutków społeczno-ekonomicznych niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie. Zgodnie bowiem z obowiązującym w chwili obecnej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego śródmieścia L. (uchwała Rady Miejskiej w L. z [...] grudnia 2008 r., NR [...]), teren na którym został zaprojektowany budynek mieszkalno-usługowy oznaczony jest symbolem [...] i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową i usługową.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 386/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Spółki podzielająca ustalenia i argumentację organu.

Sąd wskazał, że organ wydał zaskarżoną decyzję z poszanowaniem zasady wynikającej z art. 153 p.p.s.a. Zastosował się w pełni do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w uzasadnieniu wyroku uchylającego wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu. Ponownie rozpoznając sprawę organ w pełni wyjaśnił okoliczności faktyczne, w których badana decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła. Prawidłowo przyjął, że dostrzeżone uchybienia, szczegółowo opisane w przywołanym wyżej uzasadnieniu decyzji, nie mają przymiotu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd w pełni podzielił wywody organu co do ugruntowanego w orzecznictwie charakteru przesłanki rażącego naruszenia. Zdaniem Sądu, zasadnie GINB ocenił, że badana decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest obarczoną żadną wadą nieważnościową w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności nie zapadła z naruszeniem prawa, które wywoływałoby skutki nie możliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie oraz podkreślił, że decyzja zapadła przed ponad trzydziestoma laty. Sąd w pełni podzieli stanowisko GINB, że upływ czasu od wydania decyzji kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym powinien mieć wpływ na ocenę naruszenia prawa jako naruszenia kwalifikowanego - rażącego naruszenia prawa. Sąd powołał się na wyrok Trybunał Konstytucyjny z 12 maja 2015 r., w sprawie o sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). Zdaniem Sądu, ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. W sprawie należało mieć na uwadze zarówno nowe plany inwestycyjne skarżącej Spółki ale też utrwalony przez dziesięcioleci stan zagospodarowania działki sąsiedniej, wynikający z decyzji o pozwoleniu na budowę, choć w oczywisty sposób obarczonej naruszeniami prawa. Sąd I instancji wskazał ,że bezsporne jest, że obecnie skarżąca Spółka ma prawo własności nieruchomości stanowiącej działkę o nr ew. [...] obręb [...] w L. tyle, że stan naruszenia prawa, szczegółowo omówiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, funkcjonuje na tym terenie od ponad trzydziestu lat i nie był kwestionowany przez właścicieli sąsiednich nieruchomości po tym jak obiekt powstał ani w kolejnych kilkudziesięciu latach. W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi zasadnie oceniono, że wadą decyzji był brak legitymowania się inwestora prawem dysponowania nieruchomością sąsiednią, w związku z sytuowaniem otworów okiennych poza jego działką. Wobec istniejącego jednak wówczas stanu własności tej nieruchomości słusznie przyjęto, że wada ta nie ma znamion rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu także prawidłowo oceniono wadę decyzji Naczelnika a dotyczącą niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dacie jej wydawania. Zasadnie przyjęto, że nie jest to wada kwalifikowana, wobec dopuszczalności tej inwestycji w świetle prawa miejscowego obowiązującego w tym zakresie obecnie. Sąd podkreślił, że to nie upływ określonego terminu jest przesłaną do odmowy stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Upływ kilkudziesięciu lat od daty wydania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę był li tylko przesłanką przy ocenie stwierdzonego naruszenia prawa jako formy kwalifikowanej z punktu widzenia skutków społeczno – gospodarczych. Sąd podał również, iż błędne jest stanowisko Spółki, że istniała podstawa z art. 158 § 2 k.p.a. do stwierdzenia wydania przedmiotowej decyzji z naruszeniem prawa i wskazania okoliczności z powodu, których nie stwierdził nieważności decyzji. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Kontrolowana decyzja nie jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Spółka zarzuciła ww. wyrokowi:

1 . naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt. 2. k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Naczelnika nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa pomimo naruszenia:

- art. 54 ust. 5. w związku z przepisami art. 5 ust. 1 pkt. 5 i pkt. 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. ,Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz.229 z późn.zm.; zwanej dalej: p.b.), tj. przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji przez Naczelnika, w związku z przepisami § 12. i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. ,w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn.zm; dalej rozporządzenie), jak również przepisów art. 144 kodeksu cywilnego,

- przepisu § 12., w związku z przepisem § 13 ww. rozporządzenia;

- przepisu art. 29 ust.5 p.b. w związku z § 46 ust.1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. z 1975, Nr 8 poz. 48 z późn.zm),

- art. 4 p.b.

- art.3 p.b. w związku z § 43 ust.1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.

- błędnego przyjęcia, iż ze względu na znaczny upływ czasu, tj. upływu 32 lat od daty wydania decyzji brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności pomimo tego, iż żaden przepis prawa takiego terminu nie wyznacza, a upływ czasu nie powoduje, iż wady jakimi dotknięta jest decyzja przestają mieć charakter kwalifikowanych uchybień rażąco naruszających prawo a wydanie przez Naczelnika decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę doprowadziło do rażącego pokrzywdzenia właścicieli działki Nr [...], tj. Spółki poprzez pozbawienie jej prawa korzystania z przysługującego jej prawa własności do tej działki w pełnym zakresie, co z kolei narusza zasadę praworządności określoną przepisami art. 7 Konstytucji.

2. art. 158 § 2 k.p.a , związku z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wydania decyzji Naczelnika z naruszeniem prawa pomimo tego, iż zdaniem Spółki, stwierdzenie wydania decyzji z naruszenie prawa w związku z niemożliwością stwierdzenia jej nieważności z powodu upływu czasu określonego przepisem art. 156 § 2. k.p.a. jest możliwe nie tylko w przypadku ujawnienia wad decyzji wskazanych w przepisie art. 156 § 1 pkt: 1,3,4,7 k.p.a, ale również w przypadku ujawnienia wszystkich innych wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w przypadku, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne.

3. art.156 § 1 pkt.2 k.p.a, w związku z art. 54 ust. 5 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 5 i 6 p.b., w związku z § 12 i § 13 rozporządzenia jak również art. 144 Kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie przez Naczelnika przepisów nie miało charakteru rażącego pomimo tego, iż:

- w dniu wydania przez Naczelnika decyzji istniał geodezyjny podział gruntu na działki: nr [...] i nr [...], co wynika z aktu notarialnego Rep. A nr [...], decyzji Naczelnika Miasta L. z dnia [...] grudnia 1985 r. oddającej w użytkowanie wieczyste R.J. niezabudowaną działkę nr [...], co natomiast nakazywało wręcz zastosowanie przez Naczelnika powyższych przepisów regulujących odpowiednią odległość posadowionego budynku na działce nr [...] od granicy z działką nr [...], a tym samym powinno skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę,

- decyzja Naczelnika, w wyniku nieprawidłowego przeprowadzonego postępowania zezwoliła, pomimo braku spełniania ustawowych przesłanek, na wybudowanie budynku mieszkalno- usługowego wprawdzie na działce nr [...], ale bezpośrednio na samej jej granicy z działka nr [...], tj. bez zachowania jakiegokolwiek odstępu od granicy ww. działek i to z otworami okiennymi wychodzącymi na sąsiednią działkę [...] przez co z oczywistych wręcz przyczyn naruszyła w sposób rażący chroniony prawem uzasadniony interes osób trzecich, tj. właściciela działki nr [...] poprzez m.in. uniemożliwienie prawidłowej i optymalnej zabudowy działki sąsiedniej, tj. działki nr [...] także w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu, narażając tym samym właściciela tej działki na konkretną szkodę, a także z ww. przyczyn nie zapewniła odpowiednich warunków użytkowania zarówno ww. budynku, jak i sąsiedniej działki nr [...], zwiększając jednocześnie zagrożenia pożarowe;

- wydanie decyzji przez Naczelnika spowodowało ujemne następstwa dla właścicieli nieruchomości sąsiednich zdefiniowane w treści m.in. przepisów art. 5 ust.2 p.b.;

4. art.156 § 1 pkt.2 k.p.a w związku z art.29 p.b., w związku z art. 48 ust.1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego poprzez przyjęcie, iż naruszenie przez Naczelnika powyższych przepisów nie miało charakteru rażącego pomimo tego, iż podmiot, który występował o wydanie pozwolenia na budowę nie wykazał prawa do dysponowania sąsiednią działką nr [...];

5. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z przepisem art. 3 p.b.w związku z art. 43 ust. 1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez przyjęcie, iż naruszenie powyższych przepisów nie miało charakteru rażącego pomimo tego, iż Naczelnik przy wydawaniu ww. decyzji zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obręb [...] w L. pomimo tego, iż teren na którym ww. budynek jednorodzinny z usługami był planowany miał być usytuowany na terenie przeznaczonym wyłącznie pod usługi zgodnie z postanowieniami uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] "w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L." (tj. Dz. U. WRN u- G. z 1973r. Nr 1 poz. 6 ze zm.) Zgodność inwestycji w postaci wybudowania budynku na działce Nr [...] z obecnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego jest zdaniem Spółki bez znaczenia dla stwierdzenia, iż na dzień wydania przedmiotowej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego pozwalał na inwestycje na tym terenie wyłącznie o charakterze usługowym.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4, w związku z art.151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi Spółki poprzez:

- przyjęcie, iż GINB podjął wszystkie czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy, a mające istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia pomimo tego, iż organ ten nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności okoliczności wskazanych wyżej, nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu m.in. słusznego interesu Spółki, nie ustalił okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy, tj. nie ustalił czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika istniał podział gruntu na: działkę nr [...] i działkę nr [...], tj. na dwie osobne działki oraz czy w dniu wydania ww. decyzji jedna ze ścian przedmiotowego budynku została posadowiona na granicy działek: Nr [...] i [...], co w oczywisty sposób wpłynęło na treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku, tj. błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji,

- zignorowanie większości istotnych dla przedmiotowej sprawy zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyrokach dnia 10 lipca 2013 r. oraz z dnia 17 września 2015 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również powodów przemawiających za uchyleniem kwestionowanego orzeczenia z tych powodów.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparto o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a., tj. naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., a uchybienie temu przepisowi miało się przejawiać w wadliwym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w sposób nie odpowiadający wymaganiom określonym w tym przepisie. Tymczasem pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają wszystkie niezbędne elementy, przedstawiono w nim w miarę zwięźle stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazano wszak, z jakich powodów podzielono pogląd organu nadzoru budowlanego, że inwestorzy w trakcie realizacji robót budowlanych dopuścili się naruszenia przepisów technicznych, na czym naruszenia te polegały. Motywy wyroku pozwalają na prześledzenie toku rozumowania Sądu, poznanie racji jakimi się kierował oddalając skargę, na sformułowanie zarzutów pod adresem zapadłego rozstrzygnięcia, wreszcie umożliwiają dokonanie jego kontroli instancyjnej.

Można zgodzić się jednak z twierdzeniem Spółki, że Sąd nie dostrzegł, iż organ administracji w sposób dowolny dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, bez uwzględnienia istotnych w sprawie okoliczności podnoszonych w toku postępowania przez Spółkę .

Odnosząc się do całości zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że w toku całego postępowania nie stanowiło przedmiotu sporu, że inwestorzy prowadząc roboty przy budowie budynku dopuścili się naruszenia przepisów technicznych. Spór ogniskował się wokół kwestii charakteru tego naruszenia.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż decyzja Naczelnika nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

Zgodnie z art. 54 ust. 5 p.b. obowiązującego w dacie wydawania decyzji, naruszenie którego zarzuca skarżąca kasacyjnie właściwy terenowy organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania z art. 29 ust. 5.

Skarżący zarzuca również naruszenia § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ( Dz. U. Nr 17, poz.62 z póź. zm.) bez wskazania konkretnych ustępów .

§ 12 ust. 1 określa, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. W ust. 2 wskazano, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Natomiast § 13 stanowi, że:

1. dopuszcza się sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na terenach zabudowy zagrodowej w indywidualnych gospodarstwach rolnych zgodę na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy wyraża terenowy organ administracji państwowej, właściwy w sprawach pozwoleń na budowę.

2. W wypadkach określonych w ust. 1 ściany budynku gospodarczego, graniczące z działką sąsiednią, nie powinny mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Budynki gospodarcze usytuowane bezpośrednio przy granicy działki nie mogą przylegać do budynków mieszkalnych na sąsiedniej działce.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji przyjąć należy, że decyzja o udzieleniu pozwolenia została wydana z rażącym naruszeniem cytowanych przepisów. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Powołany przepis § 12 jest jasny i nie wymaga interpretacji ani wykładni. Wynika z niego, że należy zachować odległości zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami co najmniej: 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy (pkt 2) oraz 4 m od tej granicy w przypadku budynku zwróconego w jej stronę ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi (pkt 1).

W kwestionowanym budynku ściana zachodnia z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w granicy z działką o nr ew. [...] (ulica B., obecnie ulica S.). Ściana północno-zachodnia z otworami okiennymi została usytuowana w najbliższym punkcie w granicy zaś w najdalszym w odległości ok. 10 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Ściana północno- wschodnia w odległości z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w odległości ok. 5 m od granicy z działką o nr ew. [...]. Elewacja południowa z otworami okiennymi i drzwiowymi została usytuowana w najbliższym punkcie w granicy zaś w najdalszym w odległości ok. 5 m od granicy z działką o nr ew. [...] (ulica G.).

Mając na uwadze powyższe okoliczności organ przyjął, że sporna inwestycja w zakresie usytuowania obiektu względem ww. działek nie narusza rażąco § 12 ust. 1 i § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Ten pogląd nie zasługuje na uwzględnienie. Usytuowanie budynku stoi w jawnej sprzeczności z ww. § 12 ust. 2 rozporządzenia. Przepisy p.b. na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowane. Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji.

Organ w uzasadnieniu decyzji przyznał, że z akt sprawy wynika, że inwestor posiadał prawo do dysponowania na cele budowlane tylko częścią działki o nr ew. [...] ([...]), (decyzja Naczelnika Miasta w L. z [...] listopada 1985 r., znak: [...], oddająca w użytkowanie wieczyste R.J. działkę o nr ew. [...], umową zawartą w formie aktu notarialnego Repertorium A nr [...], przed notariuszem J.B. z [...] sierpnia 1985), na której jak wynika z projektu budowlanego został usytuowany sporny budynek w obrysie ścian oraz, że zaprojektowane studzienki przyokienne (piwniczne) w ścianie zachodniej i północno-zachodniej wychodzące poza obrys ścian budynku zostały zaprojektowane na działkach o nr ew. [...] oraz [...]. Z akt sprawy natomiast nie wynika aby inwestor posiadał prawo do dysponowania działką o nr ew. [...] i pozostałą częścią działki [...]. Tym samym zdaniem organu a w ślad zanim Sądu, decyzja z [...] listopada 1986 r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 p.b. i § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego.

Z ustalonego stanu faktycznego jednoznacznie zatem wynika, że budowa budynku realizowana była z naruszeniem przepisów bezwzględnie obowiązujących i naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, z uwagi na naruszenie praw właścicieli sąsiedniej działki.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z przepisem art. 3 p.b. w związku z art.43 ust.1 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zgodzić się należy, że Naczelnik przy wydawaniu decyzji zatwierdził plan realizacyjny i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obręb [...] w L. pomimo tego, iż teren na którym ww. budynek jednorodzinny z usługami był planowany, miał być usytuowany na terenie przeznaczonym wyłącznie pod usługi - zgodnie z postanowieniami uchwały Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] "w sprawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L." (tj. Dz. U. WRN u- G. z 1973 r. Nr 1 poz. 6 ze zm.).Przy ocenie tego zarzutu należy mieć jednak na uwadze ,że zrealizowana inwestycja jest obecnie zgodna z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie przyjęto, że nie jest to wada kwalifikowana, wobec dopuszczalności tej inwestycji w świetle prawa miejscowego obowiązującego w tym zakresie obecnie. Z uwagi na to, że obecnie obowiązujący miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dopuszcza taką zabudowę to nie może ta wadliwość być postrzegana jako kwalifikowane uchybienie, rażące naruszenie prawa. Nie powstają na tym tle bowiem skutki nie możliwe do zaakceptowania.

Zarówno Sąd jak i organ podkreślili, że przy ocenie czy doszło do rażącego naruszenia art. 54 ust.5 w zw. z art. 5 ust.1 pkt 5 i 6 p.b. należy mieć na uwadze upływ czasu jaki minął od daty wydania decyzji z dnia [...] listopada 1986 r. W kwestii tej powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P46/13,OTK-A 2015/5/62. Skupiając uwagę na zarzutach zawartych w skardze kasacyjnej ,należy mieć na uwadze, że u ich źródeł znajduje się niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, w którym Trybunał, za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, uznał art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny upływ czasu, a była ona podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Trybunał przeprowadził pogłębiony wywód prawny na temat treści i znaczenia zasady trwałości decyzji administracyjnej w czasie, a także wątpliwości interpretacyjnych, jakie łączą się z niejednorodnym pojmowaniem rażącego naruszenia prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Trybunału, zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd w całości podzielił pogląd przedstawiony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 694/17.

Na dzień rozstrzygania sprawy ustawodawca nie wykonał tego orzeczenia, utrzymując tym samym niezgodny z Konstytucją RP stan pominięcia prawodawczego, sprowadzający się do braku wyznaczenia ram czasowych dla domagania się stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sytuacja taka wzbudza poważne wątpliwości z punktu widzenia wynikającej z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP zasady ostateczności oraz powszechnie obowiązującej mocy prawnej orzeczeń Trybunału. Mając na uwadze art. 8 Konstytucji RP, uznającego Konstytucję za najwyższe prawo RP, a ponadto przywołane w podstawach kasacyjnych zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), należy podkreślić, że działanie organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa oznacza przede wszystkim działanie zgodne z Konstytucją (legalność konstytucyjną), a w razie wątpliwości co do jej zgodności – z uwzględnieniem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (K. Działocha, Pojęcie wykonywania orzeczeń TK (w:) red. K. Działocha, S. Jarosz-Żukowska, Wykonywanie orzeczeń TK w praktyce konstytucyjnej organów państwa, Warszawa 2013, Wyd. Sejmowe, s. 22). Oznacza to, że prawodawca – będąc związany wyrokami TK – nie powinien ignorować ich brzmienia, w tym przede wszystkim stwierdzanych przez Trybunał stanów niezgodności z Konstytucją. Brak jego reakcji nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Analizując postawę prawodawcy w tej materii, która zasadniczo rzecz biorąc powinna sprowadzać się do podjęcia działania techniczno-prawnego w stosunku do treści i wskazówek wyroku TK, oraz mając na uwadze utrzymujący się stan niezgodności z Konstytucją RP, w zakresie w jakim art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej orzeczenia WSA, a w szerszym ujęciu, dążenia do zaprowadzenia stanu zgodności z prawem – nie mógł pominąć mocy wiążącej wyroku TK z dnia 12 maja 2015 r. Ze wskazanego wyżej wyroku TK wyraźnie wynika potrzeba istnienia przedawnienia na obszarze prawa administracyjnego, w tym także przedawnienia do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (W. Piątek, Przedawnienie w prawie administracyjnym, Poznań 2018, s. 125, 135). Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno znajdować swój kres w dążeniu do osiągnięcia, wynikającego z art. 2 Konstytucji RP, stanu prawności prawa oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z tego właśnie powodu wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, powinien być punktem odniesienia dla oceny legalności każdej indywidualnej sprawy administracyjnej. Termin 10 lat z perspektywy aktualnego brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. jest najwłaściwszym, do którego należało odnieść ramy czasowe przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawodawca nie stanowi w art. 156 § 2 k.p.a. o innej długości terminu przedawnienia. Sąd w niniejszym składzie całkowicie podziela pogląd , wyrażony w cytowanym wyżej orzeczeniu N.S.A, że "uznanie art. 156 § 2 k.p.a. za niekonstytucyjny w zakresie umożliwiającym stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat od wydania tej decyzji, stwarza możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. "

Na marginesie należy zauważyć ,że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) dodano art. 37b w brzmieniu:

1. Nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 5 lat.

2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przepis art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio.";

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.