Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2713/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170, art. 171
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wr 368/20 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 1232/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zapadłą uprzednio w sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wyrok ten zapadł w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r. II OSK 3265/17, który uchylił poprzednio wydany w sprawie wyrok WSA w Warszawie (z dnia 5 września 2017 r.) i przekazał sprawę do ponownego rozoznania.

Następnie Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku IV-VIII kondygnacyjnego, dwuczęściowego w części naziemnej, mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdami i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. wskazując, że w jego ocenie dołączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. Dalej Wojewoda, działając z odwołania [...] Spółdzielni [...], opisaną na wstępie decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", uchylił w całości decyzję Prezydenta i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że wprawdzie projekt budowlany jest zgodny z prawem miejscowym, ale dopatrzył się w nim innych nieprawidłowości, które w efekcie skutkować musiały wydaniem negatywnej dla inwestora decyzji. Po dwukrotnym wezwaniu inwestora do uzupełnienia dokumentacji projektowej i dokonania wyjaśnień, organ stwierdził, że wyjaśnienia te nie są wystarczające. Zdaniem organu fakt posadowienia na wspólnym fundamencie z jednym garażem podziemnym nie przesądza o zakwalifikowaniu inwestycji jako jednego budynku. Istotne znaczenie dla określenia, czy mamy w omawianym przypadku do czynienia z jednym budynkiem, czy z dwoma, biorąc pod uwagę kontekst zagospodarowania przestrzennego, ładu urbanistycznego, parametrów zabudowy, jest to, w jaki sposób obiekty znajdujące się nad powierzchnią ziemi są wydzielone z przestrzeni, a nie jakie rozwiązania przyjęto dla ich części podziemnych. Fakt, iż w dotychczas prowadzonych postępowaniach przed organami administracji oraz sądami kwestia powyższa nie została podniesiona nie stoi na przeszkodzie, aby odnieść się do niej w niniejszym postępowaniu odwoławczym. Uprzednie pominięcie tak podstawowego aspektu omawianej inwestycji, jakim jest zgodność projektu budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na budowę, niezależnie od tego, czym spowodowane, stanowi uchybienie obowiązku wszechstronnej analizy materiału dowodowego i jako takie nie powinno uniemożliwiać organowi prowadzącemu niniejszą sprawę oceny prawidłowości projektu pod tym względem. Wojewoda podkreślił przy tym, że projektowanie zespołu budynków wielorodzinnych w taki sposób, aby miały one uchodzić za części jednego budynku, można by uznać za próbę obejścia obowiązku wyznaczonego w § 40 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zwanego dalej "warunkami technicznymi", nakazującego zaprojektowanie dla tego typu inwestycji, stosownie do potrzeb użytkowych, placu zabaw i miejsca rekreacyjnego dostępnego dla osób niepełnosprawnych.

W skardze do sądu na ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. skarżąca spółka wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego: § 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 210 warunków technicznych; art. 35 ust. 1 pkt ww. ustawy; art. 35 ust. 4 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane; art. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 10 k.p.a.; art. 15 k.p.a.; art. 6 w zw. z art. 7 oraz art. 8 k.p.a.;

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r., uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. i odmawiająca skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta zakończyła w ww. sposób postępowanie wywołane wnioskiem skarżącej z dnia 30 kwietnia 2015 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, dwuczęściowego w części nadziemnej, mieszkalnego, wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W., na terenie działek nr ewid. [...] z obrębu [...]. W orzeczeniu tym organ odwoławczy przyjął, że wniosek inwestora nie jest zgodny z załączonym do niego projektem, skoro ten pierwszy dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a ten drugi – dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych i w takim kształcie nie jest zgodny z § 40 warunków technicznych (z uwagi na brak w projekcie zagospodarowania terenu placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych). Przy czym, wskazana decyzja stanowi już kolejne rozstrzygnięcie Wojewody w ww. sprawie; zapadła na skutek prawomocnych wyroków tut. Sądu z dnia 30 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1232/18 oraz z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 317/19 (poprzedzonych wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiednio z dnia 12 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 3265/17 i z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 265/17). Stąd dla oceny jej prawidłowości zasadnicze znaczenie miał dotychczasowy przebieg postępowania, w konsekwencji treść wyroków zapadłych w tej sprawie, tj. prawomocnych – zawierających ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania – i wiążących organ na zasadzie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Uwzględnienie powyższego doprowadziło Sąd do stwierdzenia, że kontrolowana decyzja narusza ww. art. 153, a także art. 170 i art. 171 p.p.s.a., nadto zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 40 warunków technicznych poprzez wadliwe w niej wskazanie na niezgodność projektu zagospodarowania terenu z tym ostatnim, a to wobec błędnego uznania, że inwestycja dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

W ocenie Sądu, Wojewoda Mazowiecki stwierdził braki w dokumentacji budowlanej w zakresie dotychczas niespornym i niepodnoszonym na etapie postępowania administracyjnego, ale także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy, zajmując się po raz trzeci sprawą, i orzekając na skutek ww. wyroków, wskazał bowiem na niezgodność treści wniosku o pozwolenie na budowę z załączonym projektem budowlanym, albowiem (jak ocenił) inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwuczęściowego w części nadziemnej z garażem podziemnym, a projekt dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym. Wojewoda podniósł jednocześnie, że projekt budowlany jako dotyczący dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu nie odpowiada § 40 warunków technicznych. Ocena ta, zdaniem Sądu, jest całkowicie błędna; nie uwzględnia przebiegu postępowania i zapadłych już w tej sprawie prawomocnych wyroków, z którymi wiąże się powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a). Biorąc pod uwagę art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można przyjąć, że w żadnym z wiążących organ w tej sprawie wyroków ww. kwestia – związana w istocie z charakterem zabudowy – nie była analizowana i nadal może być przez organ (w ponownie prowadzonym postępowaniu) badana. Wręcz przeciwnie, ma ona charakter zasadniczy, a skoro tak, to Wojewódzki Sąd – nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi – badając decyzje udzielające pozwolenia na budowę, w tym też analizując projekt budowlany, musiał tę kwestię ocenić; musiał zbadać zgodność projektu budowlanego z wnioskiem inwestora, i dalej – ewentualnie § 40 warunków technicznych; brak "wyraźnego" stanowiska WSA w tej materii w uzasadnieniu wyroku wynika jedynie z braku zarzutu w skardze dotyczącego tego problemu; nie można jednak na tej tylko podstawie przyjąć, aby zgodność projektu budowlanego z wnioskiem czy też zgodność projektu zagospodarowania terenu z rozporządzeniem nie była przez WSA (orzekający 30 lipca 2018 r.) analizowana (skoro Sąd ten badał m.in. wywiązanie się organów z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i, aby nadal pozostawała "otwarta".

Niezależenie od powyższego Sąd stwierdził, że stanowisko Wojewody także z przyczyn merytorycznych jest błędne. Analiza wniosku inwestora i załączonego do niego projektu budowlanego nie wykazuje bowiem żadnej sprzeczności. Sąd nie podzielił przy tym oceny Wojewody wskazującej na to, że obie części nadziemne inwestycji, z uwagi na to, że są wydzielone z przestrzeni odrębnymi przegrodami budowlanymi (ścianami), posiadają dachy i fundamenty, winny być traktowane jako odrębne budynki, a ich posadowienie na jednym fundamencie i zaprojektowanie dla nich wspólnego garażu podziemnego nie wpływa na prawną ich kwalifikację jako jednego budynku; mimo że posiadają wspólny garaż, stanowią dwa odrębne, wydzielone z przestrzeni niezależnymi przegrodami budowlanymi obiekty.

Sąd przede wszystkim dostrzegł, że planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną, przeznaczoną na garaż oraz dwie części nadziemne. Część nadziemna przedmiotowego obiektu (tworząca 2 bryły) usytuowana jest na jednej kondygnacji podziemnej – garażu i jednym fundamencie, przy czym kondygnacja ta nie zawiera żadnych przegród dylatacyjnych, ani innych ścian oddzielenia pożarowego. Biorąc pod uwagę powyższe cechy zamierzenia oraz kierując się definicją budynku w Prawie budowlanym, Sąd w konsekwencji stwierdził, że inwestycja dotyczy budowy jednego obiektu – budynku. Przywołano treść art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jak również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18, gdzie przyjęto, iż "Ustawodawca nie wyjaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem: "przegroda budowlana" oraz "wydzielenie z przestrzeni", nie powinno jednak budzić wątpliwości, że chodzi o takie wyodrębnienie obiektu, w którym da się, co do zasady stwierdzić, która jego część ściśle do niego przynależy, a która stanowi przestrzeń zewnętrzną. Ustawodawca wskazał również, że wyodrębnienie to musi się odbywać w sposób widoczny, fizyczny skoro określił sposób oddzielenia: "za pomocą przegród budowlanych"." W tym samym wyroku, którego pogląd Sąd pierwszej instancji w pełni podzielił, NSA wskazał dalej, że przez pojęcie "wydzielania w przestrzeni" należy rozumieć każdą część budynku zarówno nadziemną, jak i podziemną. Zaznaczył też, że gdyby intencją ustawodawcy było zawężenie pojęcia "przestrzeń" jedynie do części nadziemnej, to z pewnością wprowadziłby ten element do definicji budynku. Za taką wykładnią tego przepisu przemawia również treść § 210 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i treść § 11 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935 tj.), który wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany. Ust. 1 tego przepisu stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Natomiast jeśli chodzi o opis techniczny, to powinien on określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego oraz, w zależności od rodzaju obiektu, jego charakterystyczne parametry techniczne, w szczególności: kubaturę, zestawienie powierzchni, wysokość, długość, szerokość i liczbę kondygnacji (ust. 2 pkt 1 przepisu). Dla spełnienia zatem wymogów zawartych w tym przepisie, to jest takiego zaprojektowania obiektu, aby można było określić m.in. jego kubaturę i zestawienie powierzchni niezbędne jest, aby posiadał on na całej powierzchni ścianę wyodrębniającą go od innych elementów (przestrzeni, innego obiektu), które nie przynależą do projektowanej inwestycji.

Kierując się powyższym Sąd stwierdził więc, że nie można zgodzić się z Wojewodą co do tego, że o zakresie inwestycji decydują jedynie elementy obiektu stanowiące jego części nadziemne. Decydujące znaczenie dla określenia zakresu i rozmiaru inwestycji (ilości budynków) jest nie położenie kondygnacji względem powierzchni gruntu (podziemna, nadziemna), lecz posiadanie elementów, które wskazał ustawodawca, jako definiujące budynek, a zawartych w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Kierując się tą definicją i mając na uwadze rozwiązania projektu budowlanego, Sąd nie podzielił zatem oceny organu odwoławczego wyrażonej w niniejszej sprawie i wskazującej na to, że projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Z tej też przyczyny Sąd nie podzielił także oceny tego organu wyrażonej w zaskarżonej decyzji, co do niezgodności projektu zagospodarowania terenu z § 40 warunków technicznych. Przepis ten dotyczy zapewnienia placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych w zespole budynków wielorodzinnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Spółdzielnia [...] w W., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

1/ na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawartej w tym przepisie definicji budynku może odpowiadać także większa (tj. kilka, kilkanaście, kilkadziesiąt, itd.) liczba odrębnych budowli, oddzielonych od siebie przegrodami budowlanymi na powierzchni gruntu lub stanowiącymi odrębne od siebie budowle w przestrzeni na powierzchni gruntu, jeżeli tylko te budowle są połączone pod powierzchnią gruntu wspólnymi kondygnacjami podziemnymi (np. garażem) lub wspólnym fundamentem;

2/ na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 153, 170 i 171 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż prawomocny wyrok sądu administracyjnego, uchylający decyzje administracyjne i przekazujący sprawę do ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym oraz zawarta w tym wyroku ocena prawna i wskazania sądu co do dalszego postępowania, wyłączają prawną możliwość organów administracji publicznej ponownie rozpoznających sprawę, jej wszechstronnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w pełnym zakresie, zgodnie z zasadami wynikającymi z wyżej wskazanych przepisów k.p.a., a organy te są władne wyjaśnić i rozstrzygnąć sprawę wyłącznie w zakresie objętym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wynikającymi z uprzednio wydanego w sprawie wyroku sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 12 listopada 2020 r. skarżąca przed Sądem pierwszej instancji – [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. – wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako pozbawionej uzasadnionych podstaw i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 14 grudnia 2020 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Strony postępowania zostały poinformowane o skierowaniu sprawy ze skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazaniem obrazu i dźwięku.

W piśmie procesowym z dnia 26 stycznia 2021 r. skarżąca spółka potrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Istotne jest to, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał przedmiotową skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej przede wszystkim na wstępie należy zauważyć, iż przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Sądu pierwszej instancji, którym po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylono zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Tą decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą skarżącej spółce pozwolenia na budowę budynku IV-VIII kondygnacyjnego, dwuczęściowego w części nadziemnej, mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym wraz z dojazdem i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W. (na terenie działek ewid. nr [...]) i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postępowanie w tej sprawie, co jest niesporne, wszczęto wnioskiem inwestora, który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 30 kwietnia 2015 r. W sprawie zapadały kolejne decyzje, które poddawane były następnie ocenie sądów administracyjnych. Pierwotną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ww. inwestycji uchylono w trybie art. 138 § 2 k.p.a. decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ta ostateczna decyzja kasacyjna została następnie zaskarżona do sądu administracyjnego przez [...] Spółdzielnię [...]. Natomiast organy administracji architektoniczno-budowlanej po wydaniu tej decyzji kasacyjnej kontynuowały postępowanie w tej sprawie i ponownie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił przedmiotowego pozwolenia na budowę, a Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Również i ta decyzja ostateczna została zaskarżona przez [...] Spółdzielnię [...] do sądu administracyjnego.

Nie jest kwestionowane w realiach tej sprawy, że pierwsza ze spraw sądowoadministracyjnych dotycząca wskazanej wyżej decyzji kasacyjnej z dnia [...] października 2015 r. rozstrzygnięta została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2016 r. VII SA/Wa 2930/15 oddalającym skargę [...] Spółdzielni [...], uchylonym następnie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2018 r. II OSK 265/17 z przekazaniem sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ten zaś, w trybie art. 190 p.p.s.a., wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 317/19 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. W motywach tego wyroku wskazano, że mimo, iż wydano decyzję w trybie art. 138 § 2 k.p.a. to rozstrzygnięto również kwestie, którymi związano organ, w tym organ odwoławczy przyjął, że planowana inwestycji jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego. Oceny tej nie uznano za pełną, bowiem jak wskazano cytat: "Prowadząc analizę w ww. zakresie, Wojewoda nie wziął bowiem pod uwagę § 16 planu miejscowego, a zgodnie z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 tego planu, na terenie dróg wewnętrznych (KDW) plan ustala rezerwy terenu w zakresie zaopatrzenia w ciepło i sieci ciepłownicze, w gaz i sieci gazowe oraz w energię elektryczną i sieci elektroenergetyczne. W konsekwencji brak rozważań organu II instancji z uwzględnieniem wskazanych ustaleń planu miejscowego musi skutkować stwierdzeniem, że ocena przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji jest nieprawidłowa. Oceny tej organ dokonał na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niemniej (jak wynika z powyższego) nie obejmowała ona pełnych rozważań, a wobec tego – jest błędna, a to stanowi o naruszeniu przez Wojewodę ww. przepisu Prawa budowlanego w zw. z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 wskazanego powyżej planu miejscowego. Sąd zauważa przy tym, że jak wskazał NSA w wyroku zapadłym w sprawie, skoro w planie miejscowym przewidziano konieczność ustalenia rezerwy terenu w określonym w przywołanych powyżej przepisach zakresie, to należało rozważyć, czy rezerwa taka zostanie zachowana w przypadku zrealizowania przedmiotowej inwestycji. "Od wyjaśnienia tej okoliczności zależy, czy powyższe unormowanie planu miejscowego zostały naruszone, czy też nie". Okoliczności te nie były badane i nie zostały wyjaśnione. W konsekwencji, kierując się stanowiskiem NSA i mając na uwadze naruszenie prawa materialnego przez Wojewodę poprzez zawarcie w uzasadnieniu decyzji wadliwych ocen, decyzja tego organu nie mogła się ostać. Z tego też powodu konieczne stało się również uchylenie niewątpliwie wadliwej (jako niepoprzedzonej koniecznym postępowaniem wyjaśniającym, w kwestii nasłonecznienia i przesłaniania, zgodności inwestycji w zakresie projektowanej liczby miejsc postojowych z § 15 ust. 9 ww. planu miejscowego, jak i zgodności usytuowania garażu podziemnego z ustaleniami tego planu) decyzji organu I instancji" - koniec cytatu.

Z kolei skarga na ostateczną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę spornej inwestycji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2017 r. VII SA/Wa 2202/16 została oddalona, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r. uchylił ten wyrok z 5 września 2017 r., zaś sprawę przekazał Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Następnie wyrokiem z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 1232/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zapadłą uprzednio w sprawie decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. W tym ostatnim wyroku zauważono, wskazując na art. 190 p.p.s.a., że Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku powołał się na naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wyrażając zapatrywanie, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył, czy lokalizacja podziemnego garażu budynku na spornym terenie jest zgodna z § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak zajęcia przez Sąd pierwszej instancji jakiegokolwiek stanowiska wobec argumentacji zarzutów w tym zakresie skargi stanowi naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a.

Natomiast Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając skargę Spółdzielni na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w wyroku z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 1232/18 odnosząc się do zarzutu niezgodność przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnił, że w skardze obszernie wywiedziono, że lokalizacja garażu podziemnego omawianego budynku narusza § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 planu. Sąd rozpoznając zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące sprzeczności zaskarżonej decyzji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego [...], z uwagi na przeznaczenie spornego terenu na rezerwę pod budowę sieci technicznych uzbrojenia terenu, co wyklucza możliwość usytuowania podziemnego garażu, ocenił je jako bezzasadne. Pomimo jednakże zajęcia takiego stanowiska, zaniechał rozważań w odniesieniu do ewentualnego naruszenia § 16 pkt 4 ppkt 3, pkt 5 ppkt 2 i pkt 6 ppkt 3 planu, pomijając tą część zgłoszonych zarzutów skargi. Dalej podkreślił, że cytat: "z powyższych ustaleń wynika zatem, że rozpoznając niniejszą sprawę organy administracji pominęły w ustaleniach faktycznych oraz ocenie prawnej zagadnienie możliwości sytuowania parkingu podziemnego w budynku będącym przedmiotem postępowania, na omawianym terenie, a przepisy postępowania nie pozwalają Sądowi na dokonanie ich w sposób samodzielny i niezależny od drogi administracyjnej. Podkreślić bowiem należy, że Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego" - koniec cytatu. Jednocześnie uznano, że powyższe ustalenia mają istotny charakter. Dodatkowo za bezzasadne uznano zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jak też zbliżenia planowanego obiektu do linii rozgraniczających na odległość mniejszą niż 4 m (wskazywano w skardze, że zgodnie z § 5 ust. 2 lit. c planu miejscowego, jeżeli na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy, odległość zabudowy od linii rozgraniczających dróg wewnętrznych (KDW), dróg publicznych (KD), alei pieszych (KP), ciągów pieszo-jezdnych (KPj) i placów miejskich (KP-P) powinna wynosić przynajmniej 4 m). Także nie podzielono zarzutu skargi odnoszącego się do zacieniania przez sporną inwestycję nieruchomości sąsiednich bowiem, Sąd zauważył, że nie ma ono miejsca. Z akt sprawy, jak wyjaśniono, wynikało zaś w sposób jednoznaczny, że wpływ na zacienienie sąsiednich nieruchomości ma nie projektowana inwestycja, ale inwestycje, które już zostały zrealizowane. Także za prawidłowe uznał Sąd rozstrzygnięcie Wojewody odnoszące się do kwestii istnienia po stronie inwestora prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, jak też że nie jest trafne stanowisko, iż objęte planowaną zabudową tereny, nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Na koniec wyraźnie zaznaczono, iż cytat: "przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia i wydać takie rozstrzygnięcie z zachowaniem reguł postępowania, które będzie odpowiadało prawu materialnemu, w tym także miejscowemu. Jednocześnie uzasadnienie decyzji, która zostanie wydana powinno zawierać ustosunkowanie się organów administracji do twierdzeń i zarzutów Skarżącej Spółdzielni, w tym w szczególności zawartych w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2018r., jak również do twierdzeń i zarzutów uczestnika postępowania z pisma z dnia 17 lipca 2018 r., opinii autorów planu miejscowego z dnia [...] maja 2018 r., oraz załącznika do protokołu rozprawy" - koniec cytatu. Natomiast przypomnieć w tym miejscu należy, iż pismem Spółdzielni z dnia 19 lipca 2018 r. ta strona podtrzymała zarzuty skargi z dnia 6 września 2016 r., co do sprzeczności inwestycji z ustaleniami § 16 pkt 4 ppkt 3, § 16 pkt 5 ppkt 2 i § 16 pkt 6 ppkt 3 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Generalnie wskazywano, iż zapisy prawa miejscowego uniemożliwiają zabudowę spornego terenu planowanym obiektem, bowiem stanowi on rezerwę dla dróg wewnętrznych, ale także dla sieci ciepłowniczych, sieci gazowych i sieci elektroenergetycznych. Zatem stanowią one zakaz innej zabudowy, który nie podlega wyłączeniu lub ograniczeniom na podstawie innych ustaleń planu.

Poczynione wyżej rozważania wskazują w sposób niesporny, iż dotychczasowe decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie były już przedmiotem szczegółowej oceny sądów administracyjnych. Tym samym wydawane kolejne rozstrzygnięcia po wskazanych wyżej orzeczeniach z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 1232/18 i z dnia 16 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 317/19. podejmowane są już w wyniku związania ich tymi wyrokami w trybie art. 153 p.p.s.a. Tak więc ponownie rozpatrując wniosek inwestora z 2015 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, te dwa ww. spójne wyroki określały wiążący zakres uzupełnienia postępowania dowodowego. Zakres ten oznaczono jako potrzebę dokonania w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wnikliwej oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r. w szczególności mając na uwadze zastrzeżenia zgłaszane w tym zakresie przez [...] Spółdzielnię [...] w kontekście § 16 planu miejscowego. Natomiast kwestia zasadnicza, zgodności wniosku inwestora z projektem mimo, że sąd administracyjny w trybie art. 134 p.p.s.a. nie był związany zarzutami skargi nie budziła w tej sprawie zastrzeżeń.

Wykonując powyższe wytyczne sądu administracyjnego Prezydent [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. zatwierdził przedmiotowy projekt budowlany i udzielił skarżącej spółce pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji, wskazując, że w jego ocenie dołączony do wniosku projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] maja 2008 r. Uznano, że załączony projekt budowlany jest kompletny oraz został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Natomiast organ odwoławczy przyjął, że wniosek inwestora nie jest zgodny z załączonym do niego projektem, skoro ten pierwszy dotyczy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a ten drugi – dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych i w takim kształcie nie jest zgodny z § 40 warunków technicznych (z uwagi na brak w projekcie zagospodarowania terenu placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie Sąd pierwszej instancji przy powołaniu do tego właściwych motywów uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 153, a także art. 170 i 171 p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tych przepisów w zw. z art. 6, 7, 77 § 1, art. 15 k.p.a. nie jest zatem usprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Natomiast wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - art. 171 p.p.s.a.

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Wprawdzie powaga rzeczy osądzonej obejmuje sentencję orzeczenia, jednak biorąc pod uwagę, że istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, ta zaś wyrażona jest w uzasadnieniu, to na zakres powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. wskazują motywy wyroku.

Z kolei odnosząc się do kwestii związanej z art. 153 p.p.s.a. zauważyć należy, że w piśmiennictwie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2004, s. 388) wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji podatkowej. Może ona dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Wskazuje się również, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i na sądzie, może być wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w prawem określonym trybie (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, PWN, Warszawa 2000, s. 268). Zwraca się także uwagę, że związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Zaprezentowane powyżej poglądy doktryny znajdują również odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. (sygn. akt III RN 130/97, OSNP 1999/1/2) wypowiadając się w kwestii związania sądu administracyjnego oceną prawną na gruncie art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm., jest to odpowiednik przepisu 153 p.p.s.a. - przypomnienie NSA) wyjaśnił, że oznacza to, iż: "(...) ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy" (por. również wyrok NSA: z 19 lutego 2014 r. I FSK 511/13).

Między oceną prawną, a wskazaniami zachodzi ścisły związek, ponieważ ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (porównaj: wyrok NSA z 6 kwietnia 2006 r. I GSK 2395/05). Zatem wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r. II GSK 614/08).

Zatem ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu, i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

W orzecznictwie przyjmuje się, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania są wiążące tylko o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Należy przyjąć, że tracą one moc wiążącą jedynie w czterech przypadkach: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu orzeczenia, w którym zostały sformułowane, w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie uchwały przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. wyroki NSA z: 1 września 2016 r. II FSK 2029/14; 26 kwietnia 2016 r. I OSK 3095/15; 8 stycznia 2010r. II FSK 1245/08; 3 listopada 2009 r. I FSK 1170/08) – patrz wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. II FSK 1492/15.

W realiach rozpoznawanej sprawy żaden z tych wyjątków nie miał miejsca, a więc przywołane w tym uzasadnieniu wyroki z dnia 30 lipca 2018 r. VII SA/Wa 1232/18 i z dnia 16 kwietnia 2019 r. VII SA/Wa 317/19 musiały być respektowane przez oba organy architektoniczno-budowlane. Organ pierwszej instancji w pełni zastosował się do tych wskazań, z kolei organ odwoławczy zajmując się sprawą po raz trzeci i orzekając na skutek ww. wyroków, powołał się na niezgodność treści wniosku o pozwolenie na budowę z załączonym projektem budowlanym, albowiem (jak ocenił) inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego dwuczęściowego w części nadziemnej z garażem podziemnym, a projekt dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, a w konsekwencji stwierdzono naruszenie § 40 warunków technicznych.

Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji za zasadne, iż ocena organu odwoławczego, skutkująca wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, nie uwzględnia przebiegu postępowania i zapadłych już w tej sprawie prawomocnych wyroków, z którymi wiąże się powaga rzeczy osądzonej (art. 171 p.p.s.a). Nie bez znaczenia jest również treść art. 134 § 1 p.p.s.a. skoro w żadnym z wiążących organ w tej sprawie wyroków ww. kwestia – związana w istocie z charakterem zabudowy – nie została skutecznie zakwestionowana, a przecież, co już wyżej zaznaczono ma ona charakter zasadniczy, a skoro tak, to Wojewódzki Sąd - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi - badając decyzję w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, w tym też analizując projekt budowlany, musiał tę kwestię ocenić; musiał zbadać zgodność projektu budowlanego z wnioskiem inwestora, i dalej – ewentualnie § 40 warunków technicznych. Zaś brak "wyraźnego" stanowiska WSA w tej materii w uzasadnieniu wyroku, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, wynika jedynie z braku zarzutu w skardze dotyczącego tego problemu. Przy czym jednak na tej podstawie nie można przyjąć, aby zgodność projektu budowlanego z wnioskiem czy też zgodność projektu zagospodarowania terenu z rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych nie była przez WSA w Warszawie (orzekający 30 lipca 2018 r. i nawet 19 kwietnia 2019 r.) analizowana (skoro Sąd ten badał m.in. wywiązanie się organów z obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane) i, aby kwestia ta nadal pozostawała "otwarta". W tej sprawie nie można było skutecznie, po wielokrotnym badaniu wcześniejszych decyzji przez sądy administracyjne, bez obrazy art. 153 oraz art. 170 i 171 p.p.s.a., a także art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 40 warunków technicznych, podnosić kwestii liczby projektowanych budynków i zgodności pod tym względem projektu z wnioskiem inwestora z dnia 30 kwietnia 2015 r o pozwolenie na budowę. Kwestia ta nie była objęta wskazaniami sądów administracyjnych do uzupełnienia postępowania, a i wcześniej nie budziła także zastrzeżeń organów administracji architektoniczno-budowlanych obu instancji prowadzących od wielu lat postępowanie w tej sprawie.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Stanowisko takie powszechnie przyjmowane jest przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne w swoim orzecznictwie. Rozwiązania z art. 153, 170, 171 p.p.s.a. stanowią zatem gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego. Bez ścisłego stosowania ww. norm trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji.

Należy także podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle przepisu art. 170 p.p.s.a. wskazuje się wręcz, że odstąpienia od już raz prawomocnie sformułowanej oceny prawnej nie mogą usprawiedliwiać nawet możliwe wady oceny prawnej zawartej w tymże poprzednim wyroku. Inne stanowisko, jak wskazuje NSA, byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami porządku prawnego, w tym zwłaszcza z art. 2 (zasada pewności prawa), art. 7 (zasada praworządności) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji RP (zasada związania sędziego Konstytucją i ustawą). Innymi słowy, rozstrzygnięcie zawarte w prawomocnym orzeczeniu stwarza stan prawny taki, jaki z niego wynika. Sądy rozpoznające między tymi samymi stronami inny spór muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak przyjęto w prawomocnym, wcześniejszym wyroku (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2020 r. I OSK 1112/19).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wskazywane przez Sąd pierwszej instancji naruszenie w tej sprawie art. 153 p.p.s.a., jak też art. 170, 171 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 40 warunków technicznych stanowiło wystarczającą przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji. Ta okoliczność uzasadniała w realiach tej sprawy zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. co też prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji. Jednolicie bowiem przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania w zakresie oceny prawnej w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – wyrok NSA z dnia 21 maja 2010r. II FSK 153/09. Tym samym gdyby Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł wskazywanego wyżej naruszenia, zaskarżony wyrok musiałby być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także, iż niezależnie od podnoszonego przez Sąd pierwszej instancji zasadniczego naruszenia prawa tj. art. 153 i art. 170, art. 171 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 40 warunków technicznych, Sąd pierwszej instancji dodatkowo na marginesie stwierdził, że stanowisko Wojewody także z przyczyn merytorycznych jest błędne, skoro jak wykazano analiza wniosku inwestora i załączonego do niego projektu budowlanego nie wykazuje żadnej sprzeczności, gdyż wniosek inwestora złożony 30 kwietnia 2015 r. dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego IV-VIII kondygnacyjnego, dwuczęściowego w części nadziemnej, z garażem podziemnym, i tak inwestycję określa zarówno wniosek o pozwolenie na budowę, jak i projekt budowlany. Stanowisko to wsparto orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 2529/18. Podniesiono, iż planowana inwestycja posiada kondygnację podziemną, przeznaczoną na garaż oraz dwie części nadziemne. Część nadziemna przedmiotowego obiektu (tworząca 2 bryły) usytuowana jest na jednej kondygnacji podziemnej – garażu i jednym fundamencie, przy czym kondygnacja ta nie zawiera żadnych przegród dylatacyjnych, ani innych ścian oddzielenia pożarowego. Mając na uwadze powyższe cechy zamierzenia oraz kierując się definicją budynku w ustawie Prawo budowlane, Sąd pierwszej instancji uznał, że taka inwestycja dotyczy budowy jednego obiektu - budynku.

To stanowisko jest kwestionowane zarzutem skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten wobec przyjętej podstawy zastosowania w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a to naruszenia art. 153, 170 i 170 p.p.s.a. pozbawiony jest doniosłości prawnej, albowiem w żadnym stopniu nie wpływa na ocenę zaskarżonego wyroku jako odpowiadającego prawu. Tym samym skoro kwestia zgodności wniosku inwestora z projektem budowlanym nie stanowiła kwestii otwartej, pozostawionej organom architektoniczno-budowlanym do rozstrzygnięcia przy wydawaniu kwestionowanych decyzji, to czynienie w tym zakresie rozważań co do prawidłowej wykładni normy art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie jest uzasadnione. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zbyteczne odnoszenie się do tego zarzutu z uwagi na przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji, które wyżej wskazano.

Tym samym, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to uznano wniesioną skargę kasacyjną z opisanych wyżej przesłanek za niezasługującą na uwzględnienie.

Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżącej Spółki o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wobec wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną po terminie, o którym mowa w art. 179 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12). Skargę kasacyjną doręczono skarżącej 28 września 2020 r., zaś odpowiedź na skargę kasacyjną wysłano listem poleconym 18 listopada 2020 r. a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu wskazanego w ww. przepisie.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.