Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 220/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 18 ust. 1 i 2, par. 19-21
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1 i pkt 14, art. 4 ust. 1 i 2, art. 52 ust. 2 lit. ) b, art. 54 pkt 2 lit. c), art. 55, art. 61 ust. 1 pkt 1, pkt 2 i pkt 5, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. A 10/10a/10b w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2016r., poz. 778 z późn. zm.) – powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], w sprawie ustalenia na wniosek A S. A. z siedzibą w Ł., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku usługowego (służba zdrowia), planowanej do realizacji w Ł. przy ul. B 12a, na działkach nr 186/21, 700 i 701 i fragmencie działki nr 699 w obrębie [...].

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że w odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. B 10/10a/10b w Ł., zarzuciła pominięcie, przy ustalaniu warunków zabudowy, okoliczności wykorzystywania przez Wspólnotę Mieszkaniową terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a graniczącego z nieruchomościami przy ul. B 10/10a/10b i ul. B 12a, na cele parkingowe. Jednocześnie strona wskazała, iż w wyniku realizacji planowanej inwestycji dojdzie do likwidacji drogi pożarowej do nieruchomości przy ul. B 10/10a/10b.

Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej: "rozporządzeniem" – i wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przeprowadzona analiza odpowiada wskazanym wyżej wymaganiom. Granice wyznaczonego obszaru analizowanego, wskazane na mapie w skali 1:1000, stanowiącej część graficzną analizy, odpowiadają trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji - od strony ul. C (3 x 45m = 135m). Przedmiotowa analiza składa się nie tylko z powołanej wyżej mapy, ale także z części opisowej. Z jej treści wynika, iż analizą objęto całą zabudowę, istniejącą w obszarze analizowanym (łącznie 39 obiektów budowlanych). Pozostaje to w zgodzie z utrwalonym już w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, które za działkę sąsiednią każe uznawać każdą działkę zlokalizowaną w granicach obszaru analizowanego, wyznaczonego w danej sprawie. Z części opisowej analizy bez żadnych wątpliwości wynika, iż planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W obszarze tym występuje bowiem zabudowa o funkcji usługowej, czyli takiej jak wnioskowana. Istniejąca w granicach obszaru analizowanego zabudowa, a w zasadzie jej cechy stanowiły podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji.

Dalej Kolegium omówiło poszczególne parametry dla nowej zabudowy i wskazało, że nie wyznaczono linii zabudowy z uwagi na to, iż teren inwestycji nie przylega do żadnej z dróg publicznej (znajduje się w głębi osiedla).

Wskaźnik powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (1685 m2 - działki nr 186/21,700,701 oraz fragment działki nr 699) ustalono na poziomie od 0,25 do 0,36. Ustalone wielkości mieszczą się w przedziale wielkości omawianego parametru, występujących w obszarze analizy, wynoszącym od 0,07 do 0,83, przy czym wielkość minimalna odpowiada wskaźnikowi powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu obliczonemu dla zespołu urbanistycznego ul. B 23, 25, 27, 7, 9 i 11, maksymalna natomiast wnioskowanemu i jest przy tym niższa niż średnia wielkość wskaźnika zabudowy z obszaru analizowanego, wynosząca 0,45. Powyższe ustalenie wskaźnika zabudowy wypełnia, zdaniem organu II instancji, dyspozycję § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej, po rozbudowie (od ul. C), ustalono w wielkościach od 15 m do 24 m. Jak wykazała w tym wypadku analiza, zabudowa istniejąca w obszarze analizowanym posiada szerokość elewacji frontowej od 3 m do 145 m, średnio 26m. W ocenie Kolegium, ustalone zaskarżoną decyzją wielkości szerokości elewacji frontowej mieszczą się w powyższych przedziałach, przy czym minimalna ustalona wielkość odpowiada obecnej szerokości obiektu planowanego do rozbudowy od strony ul. C, maksymalna odpowiada natomiast planowanej rozbudowie, która jednocześnie jest mniejsza niż średnia wartość parametru szerokości elewacji frontowej zabudowy w obszarze analizowanym. Przyjęcie powyższych wartości pozostaje, zdaniem organu odwoławczego, w zgodzie z przepisem § 6 ust. 2 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu ustalono w wielkościach od 6,5 m do 18,0 m. Jak wskazuje część opisowa sporządzonej analizy, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowy z obszaru analizy wynosi od 2,5 m do 29 m. Zdaniem Kolegium, ustalone dla nowej zabudowy wielkości mieszczą się zatem w przedziale wielkości omawianego parametru z obszaru analizowanego, przy czym wielkość minimalna odpowiada obecnej wysokości planowanego do nadbudowy budynku, maksymalna natomiast odpowiada wysokości wnioskowanej, która jest mniejsza niż wysokość znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, położonych przy ul. B 10a i ul. B 14, wynosząca 26 m. Powyższe ustalenie nie narusza, w ocenie organu II instancji, § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy ustalono jako dach płaski, o kącie nachylenia połaci dachowych do 0° do 10°, wysokości głównej kalenicy od 6,5 m do 18,0 m, równoległej lub prostopadłej do północnej ściany budynku podlegającego rozbudowie. Jak stanowi w tym zakresie analiza, w obszarze analizowanym występują budynki o dachach przeważnie płaskich, o kącie nachylenia połaci dachowych od < 10° lub od 15° do 40°, wysokości głównej kalenicy od 2,5 m do 30 m, kierunku kalenicy równoległym lub prostopadłym do frontowej granicy działek. Ustalenia dla nowej zabudowy w zakresie geometrii dachu wypełniają zatem dyspozycję § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachów ustala się odpowiednio do geometrii dachów, istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło, iż analiza cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie w przedmiotowej sprawie cech nowej zabudowy spełnia wymogi przewidziane w powołanych wyżej przepisach, które to przy ustalaniu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczają możliwość uśredniania poszczególnych parametrów jak również możliwość innego ich wyznaczenia, o ile wynika z przeprowadzonej analizy. To zaś, że analiza przeprowadzona w rozpatrywanej sprawie dawała podstawy do takiego, a nie innego wyznaczenia, zostało w sposób prawidłowy i wyczerpujący wykazane przez organ I instancji.

Organ odwoławczy uznał, że zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy pozwalał bez żadnych wątpliwości ocenić, iż planowana inwestycja, kontynuując funkcje i cechy zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, spełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Bezspornie spełnia także pozostałe warunki, określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy: teren inwestycji poprzez drogę wewnętrzną ul. C, posiada dostęp do drogi publicznej ul. B (droga powiatowa); istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji; teren inwestycji, na który składają się grunty budowlane (Bi - tereny zabudowane i B – tereny mieszkaniowe) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

Kolegium wyjaśniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmowa zaś ustalenia warunków zabudowy, może nastąpić tylko w sytuacji, gdy przeprowadzona przez organ ocena spełnienia tych warunków, wykaże brak co najmniej jednego z nich. Przy czym podkreślić należy, iż brak zgody właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem czy sąsiadujących z terenem inwestycji, nie ma znaczenia prawnego, gdyż nie może być przesłanką odmowy wydania decyzji. Organy administracji mogą działać wyłącznie na podstawie obowiązujących przepisów i w granicach przez nie wytyczonych. Dlatego też zgoda czy argumenty słusznościowe nie stanowią w niniejszym postępowaniu podstawy do wydania decyzji lub też odmowy jej wydania.

Mając na uwadze zarzuty odwołania organ II instancji podkreślił, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie pierwszym etapem realizacji inwestycji i służy m.in. temu, aby wnioskodawca uzyskał informację, czy planowane przez niego zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne na terenie, na którym ma zamiar je zrealizować. Decyzja o warunkach zabudowy zawiera tylko pewne ogólne ramy przyszłej inwestycji, która ulega konkretyzacji dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Uzyskanie warunków zabudowy nie musi bowiem zawsze oznaczać, iż dojdzie do realizacji planowanej inwestycji. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może złożyć każdy, niezależnie od przysługujących mu uprawnień do nieruchomości. Wynika to z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o prawie do rozpoczęcia budowy. Budowę można w zasadzie rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która może być wydana osobie, która wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wynika, to także z treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanych obiektów. Na tym etapie jakim jest postępowanie w sprawie warunków zabudowy organ nie bada też technicznych warunków inwestycji w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 290 ze zm.). Tego rodzaju kwestie podlegają badaniu w toku postępowania, którego przedmiotem będzie pozwolenie na budowę, a w którym to dopiero postępowaniu organ wydający takie pozwolenie, ocenia konkretny projekt obiektu pod kątem zgodności z warunkami wynikającymi z Prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych. Stąd załączona do wniosku inwestora koncepcja zagospodarowania może być traktowana jedynie jako wstępna, możliwa do realizacji jedynie pod warunkiem jej zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

W świetle powyższego Kolegium oceniło zarzuty odwołania, związane już z samą realizacją inwestycji, w tym jej lokalizacją na gruncie w sposób sprzeczny z dotychczasowym wykorzystaniem działki nr 699 objętej inwestycją (na cele parkingowe Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. B 10/10a/10b w Ł.) czy też w sposób będący w kolizji z istniejącą drogą przeciwpożarową, jako co najmniej przedwczesne, a tym samym nie mogące skutkować wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W tym stanie rzeczy, według Kolegium, brak było podstaw do wyeliminowania decyzji organu I instancji z obrotu prawnego.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego wniosła Wspólnota Mieszkaniowa ul. B 10/10a/10b w Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w realiach sprawy nieruchomości objęte inwestycją (działki 186/21, 700, 701 i częściowo 699) mają zapewniony dostęp drogą wewnętrzną do drogi publicznej pomimo niewskazania, jakim tytułem prawnym dysponuje wnioskodawca w zakresie możliwości wykorzystania do dostępu do owych działek fragmentów drogi wewnętrznej, objętej działkami 185/6 i 185/9;

2. art. 54 pkt 2 lit. c. u.p.z.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie i określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych, przypadających na każde 1000 m2 powierzchni użytkowej na minimum 10 w sytuacji, gdy wartość ta, wobec charakteru planowanej inwestycji, oraz aktualnie zachodzących trudności związanych z poszukiwaniem przez klientów istniejącej inwestycji miejsc parkingowych poza działkami należącymi do wnioskodawcy, jest zdecydowanie zbyt niska.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

W odniesieniu do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej ul. B poprzez drogę wewnętrzną ul. C. Jak wynika z treści wniosku inwestora, a co znalazło też wyraz w treści decyzji nr [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy, obsługa komunikacyjnej planowanej inwestycji odbywać się będzie zjazdem z ul. C, poprzez układ komunikacji wewnętrznej na działkach nr 186/16, 186/28 i 701. Bezspornie działki te nie są działkami drogowymi (oznaczone są symbolem Bi i Bp), a zatem nie są drogami wewnętrznymi. Jednakże, co potwierdzają wypisy z ewidencji gruntów dla tych działek, obciążone są one służebnością przejścia i przejazdu dla każdoczesnego właściciela działki nr 186/21, którym jest "A" S.A. z siedzibą w Ł. czyli inwestor. W świetle powyższego, zarzut o braku po stronie inwestora legitymacji do korzystania z tych działek uznać należy za nieuzasadniony. Natomiast będąca własnością gminy ul. C (działka drogowa nr 185/6 i 185/9), jest ogólnodostępną drogą wewnętrzną, wykorzystywaną jako droga dojazdowa (ulica asfaltowa) do budynków mieszkaniowych wielorodzinnych i usługowych, położonych w głębi terenu, a pozbawionych bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Za pośrednictwem m.in. tej drogi realizowana jest dotychczasowa obsługa komunikacyjna planowanego do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynku usługowego (służba zdrowia). W tej sytuacji brak jest zdaniem Kolegium podstaw do tego, aby twierdzić, że obecne zamierzenie inwestycyjne wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca takiej nieruchomości może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom.

W kwestii ustalonej decyzją organu I instancji ilości miejsc postojowych dla planowanej inwestycji Kolegium wskazało, że organ orzekający w zakresie warunków zabudowy ma obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych. Obowiązek taki wynika bowiem z przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a dokładnie z treści § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003r. nr 164, poz. 1589). Zgodnie z tym przepisem, ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych.

Organ II instancji podkreślił jednak, że kwestia miejsc postojowych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uregulowana została w sposób ogólny, bez wskazań uszczegółowiających wymaganą ilość owych miejsc. Ani bowiem przepisy omawianej ustawy, ani normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie. W decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] określono ilość miejsc postojowych poprzez wskazanie ich minimalnej liczby, co w świetle powyższych rozważań, uznać należy zarówno za prawidłowe jak i wystarczające. Odnosząc się natomiast do ustalonej decyzją liczby tych miejsc - min. 10/1000 m2 powierzchni użytkowej - Kolegium wskazało, że na obszarach miasta Ł., nieobjętych miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, organy orzekające w sprawach warunków zabudowy posiłkują się w tym zakresie zapisami Studium systemu komunikacyjnego miasta Ł. (gdzie ilość miejsc postojowych jest zależna od strefy miasta i funkcji obiektu). Co do zasady stosuje się tu określenie stosunkowe dla lokali mieszkalnych (np. miejsce postojowe na każde 1 mieszkanie) lub wskaźnik powierzchni użytkowej lokali dla lokali użytkowych (np. 1 miejsce postojowe na określoną w m2 wielkość powierzchni użytkowej lokali użytkowych). Precyzyjne ustalenia, co do ilości miejsc postojowych będą miały natomiast miejsce w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenia budowę, gdzie zastosowanie znajdzie przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W świetle tego przepisu, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z której korzystają osoby niepełnosprawne.

Uczestnik postępowania A S.A. w Ł. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.).

Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, brak było podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, iż dla terenu, na którym znajduje się działka, objęta planowaną inwestycją, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, iż inwestor zobowiązany jest do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie bowiem do treści art.4 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z treścią art. 4 ust.2 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, natomiast sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego, w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z treścią art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa, wskazane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia).

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Przy czym przez "front działki" należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie wyznaczony obszar analizowany spełnia wymogi § 3 wskazanego wyżej rozporządzenia. Wykreślony został bowiem w promieniu 135 metrów (front działki od strony ul. C, z której odbywa się wjazd na teren inwestycji ma szerokość 45 m) od granic terenu inwestycji i w jego ramach dokonano analizy istniejącej zabudowy pod kątem jej funkcji, cech i zagospodarowania terenu. W świetle ustaleń analizy nie budzi wątpliwości, że projektowane zamierzenie inwestycyjne (polegające zresztą na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie istniejącego obiektu) realizuje funkcję usługową, istniejącą w obszarze analizowanym. W sposób prawidłowy, oparty o przepisy wskazanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określono również parametry i wskaźniki projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, odnoszące się do powierzchni zabudowy, wysokości i szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Prawidłowo też odstąpiono od wykreślania obowiązującej linii zabudowy wobec tego, że teren inwestycji znajduje się we wnętrzu urbanistycznym, nie przylegającym do dróg publicznych, wzdłuż których powinna być wyznaczona linia zabudowy.

W świetle zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji nie budzi również wątpliwości spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przesłanek. W szczególności, wbrew zarzutom skargi, teren inwestycji ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, wymagany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Dostęp ten realizowany jest bowiem poprzez działki nr 186/16, 186/28 i 701, które obciążone są służebnością drogową na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr 186/21, stanowiącej teren inwestycji oraz ogólnodostępną drogę wewnętrzną - ulicę C, stanowiącą własność Gminy Ł. Zgodnie natomiast z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa pojęcie "dostępu do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., nie ogranicza się bowiem do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 powołanej ustawy, przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (zob. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004). W gminach, które uzyskały status miasta, ulice - także niepubliczne - mają charakter ogólnodostępnych dróg wewnętrznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2005r., sygn.akt OSK 1806/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1806/04).

Chybiony jest również zarzut odnoszący się do miejsc postojowych i naruszenia w związku z tym regulacji art. 52 ust. 2 lit. b w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, ponieważ, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, problem zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych będzie rozważany dopiero na etapie projektowania inwestycji i wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto pełnomocnik strony skarżącej błędnie twierdzi, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym jego § 18 są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Należy również wskazać, że decyzja o warunkach zabudowy winna uwzględniać w swojej treści kwestie, w których do jej brzmienia odsyłają przepisy techniczno-budowlane, w tym rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. O ile warunki techniczne projektowanego obiektu budowlanego winny być badane na etapie wydawania pozwolenia na budowę, o tyle kwestie istotne z punktu widzenia planowania i zagospodarowania przestrzennego, przy braku miejscowego planu, brane są pod uwagę właśnie przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej będą zaś związane ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z art. 55 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wśród kwestii, w których rozporządzenie w sprawie warunków technicznych odsyła do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, znajduje się również określenie ilości miejsc postojowych. Wynika to z przepisów § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które statuują obowiązek określenia liczby miejsc postojowych już w decyzji o warunkach zabudowy (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lipca 2012 r., sygn.akt II SA/Po 494/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ma natomiast podstaw prawnych do twierdzenia, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna precyzyjnie określać maksymalną czy minimalną liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c) u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji i nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2009 r., sygn.akt II OSK 1129/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Przepisami takimi nie są też z pewnością oba ustępy § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ustęp 1 § 18 nakazuje jedynie, by przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zatem określa jedynie, że miejsca postojowe należy urządzić w związku z realizacją inwestycji. Z kolei ust. 2 § 18 określa, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że określenie konkretnej liczby i sposób urządzenia miejsc postojowych następuje na etapie późniejszym - tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisów § 19 - 21 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, które to w sposób szczegółowy regulują odległości wydzielonych miejsc postojowych, oznakowania i usytuowania miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych oraz wielkość i sposób wykonania miejsc postojowych (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 898/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych).

Określenie w kwestionowanej skargą decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych nie narusza zatem powołanych powyżej przepisów prawa.

Kwestia natomiast, podnoszonej w toku postępowania administracyjnego, przejezdności drogi pożarowej do budynków skarżącej Spółdzielni nie stanowi zagadnienia, które podlegać winno rozważeniu w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

Lp/