Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1626/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2,3 i 4
journal: Dz.U. 1947 nr 37 poz 181
law: Obwieszczenie Ministra Odbudowy z dnia 26 kwietnia 1947 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 11
journal: Dz.U. 1948 nr 5 poz 39
law: Rozporządzenie Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z  Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2209/10 w sprawie ze skargi A. C. i S. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2209/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. C. i S. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

2. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wnioskiem z dnia 13 czerwca 2002 r. A. C. i S. C., spadkobiercy K. C. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., sygn. akt [...], wystąpili do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r. nr [...]. Decyzją tą odebrano K.C. i A.D. prawo do dalszego prowadzenia remontu nieruchomości położonej przy ul. [...] i przekazano nieruchomość do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G. We wniosku wskazano, że orzeczenie wydano na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), podczas gdy w dniu wydania decyzji obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) i to właśnie ten akt powinien być źródłem praw i obowiązków K.C. i A.D. w odniesieniu do odbudowywanego przez nie budynku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r.

Wnioskodawcy zwrócili się do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swą decyzję z dnia [...] 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że powołane we wniosku akty prawne miały inny, niepokrywający się przedmiot regulacji. Dekret normował bowiem zasadę i tryb uznania budynków za zniszczone lub uszkodzone wskutek wojny oraz określał skutki prawne takiego uznania, w tym także uprawnienia i obowiązki właścicieli budynków zniszczonych (art. 2-4), jak również uprawnienia i obowiązki podmiotów dokonujących naprawy budynków uszkodzonych (art. 5-13). Ustawa natomiast określała formy poparcia państwa dla nowego prywatnego budownictwa mieszkaniowego (art. 2 ust. 1) oraz dla naprawy budowli zniszczonych (art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 18). Natomiast podstawą prawną wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. było rozporządzenie Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych w skutek wojny (Dz.U. Nr 5, poz. 39) oraz dekret z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181).

Minister Infrastruktury wskazał, że na mocy orzeczenia Zarządu Miejskiego w G. - Wydziału Technicznego - Oddział Nadzoru Budowlanego wydanego w dniu [...] lutego 1949 r., nr [...], zobowiązano K. C. i A. D. – użytkowniczki nieruchomości na mocy umowy dzierżawy, do doprowadzenia nieruchomości do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., w trybie art. 7 ust. 4 dekretu. K. C. i A. D., pismem skierowanym do Zarządu Miejskiego w G. z dnia 30 maja 1950 r., zwróciły się z prośbą o przedłużenie terminu całkowitego ukończenia remontu nieruchomości. W wyniku przeprowadzonej przez Komisję Lustracyjną do Spraw Wyłączeniowych w dniu 26 czerwca 1950 r. wizji lokalnej nieruchomości, stwierdzono, że budynek będący przedmiotem postępowania nie został ukończony. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1950 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. odebrało K.C. i A.D. prawo do dalszego prowadzenia remontu i przekazało przedmiotową nieruchomość do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego - Oddział w G. Zgodnie z § 11 powołanego wyżej rozporządzenia odebranie prawa do przeprowadzenia bądź ukończenia naprawy budynku mogło nastąpić, jeżeli nie podjęto bądź nie ukończono naprawy w terminie wyznaczonym lub gdy naprawa prowadzona była opieszale przez to, że nie dotrzymane były wyznaczone terminy wykonywania prac lub ich przebieg nasuwał uzasadnione wątpliwości co do terminu ukończenia naprawy, albo nie były wykonywane żądania władzy budowlanej co do zabezpieczenia pokrycia kosztów naprawy budynku. W ocenie organu z akt archiwalnych przedmiotowej sprawy wynika, że naprawa budynku nie została ukończona w wyznaczonym terminie, a więc zaistniała przesłanka do odebrania prawa do ukończenia naprawy i przekazania budynku do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli A.C. i S. C. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2009 r.

Skarżący, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95, podnieśli, że stosowanie przepisów dekretu z 1945 r. możliwe było jedynie wtedy, gdy nie kolidowało to z przepisami ustawy z 1947 r. o popieraniu budownictwa. A zatem uznać należy, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1950 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem została oparta o nieobowiązujące w tym konkretnym przypadku przepisy dekretu.

Ponadto skarżący zarzucili, że organ nadzoru nie zbadał, czy przy hipotecznym założeniu, że rzeczywiście dekret z 1945 r. mógł być zastosowany, odebranie prawa prowadzenia dalszej naprawy nie zostało orzeczone z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), wyznaczając terminy doprowadzenia budynku do stanu używalności niemożliwe do dotrzymania. Ta okoliczność wymagała oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego jednak organ nie dokonał.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Jak wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, z art. 7 pkt 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny wynika, że budynki nienaprawione przez właściciela mogły być przekazane do naprawy osobom fizycznym.

Na mocy umowy dzierżawy K.C. i A.D. stały się użytkownikami nieruchomości w rozumieniu art. 1 ust. 2 dekretu. Poprzedniczki prawne skarżących nie były właścicielkami nieruchomości ani spadkobiercami właścicieli, w tej sytuacji musiała istnieć podstawa uprawnień osób, które podjęły się odbudowy zniszczonego budynku - taką podstawą była umowa dzierżawy. Wskazywała ona kto jest uprawniony do odbudowy budynku.

Sąd nie zgodził się ze skarżącymi, że umowa dzierżawy wyłączała stosowanie przepisów dekretu, który obowiązywał w dniu zawarcia umowy. Zdaniem Sądu, dekret regulował sytuację, która była przedmiotem umowy.

Organ wykazał w sposób nie budzący wątpliwości, że remont nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie został ukończony w terminie wyznaczonym przez organ administracji publicznej. Zatem zostały spełnione przesłanki zawarte w § 11 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r., który stanowi, że władza budowlana może odebrać właścicielowi budynku prawo do przeprowadzenia bądź ukończenia naprawy. Z tego powodu budynek został przekazany do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego zgodnie z art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Sąd odniósł się także do zarzutu skarżących, którzy powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r., sygn. akt III AZP 35/95, podnieśli, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy dekretu, gdyż koliduje to z przepisami ustawy z 1947 r. o popieraniu budownictwa, i stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania wskazana uchwała, gdyż przedmiot regulacji sytuacji nie jest zbieżny. Dekret regulował sytuację, gdy uszkodzone budynki nie są naprawiane w odpowiednim czasie, ustawa natomiast określała formy poparcia państwa dla naprawy budowli zniszczonych.

3. Od powyższego wyroku A.C. i S.C., reprezentowani przez adwokata, wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawę kasacyjną wskazali na naruszenie przepisów postępowania, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 50, poz. 281) w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270) w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Minister Infrastruktury prawidłowo uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 1950 r. nie narusza rażąco prawa, a w konsekwencji, że nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], mimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7, 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zakresie, w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa;

3) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że remont przedmiotowego budynku nie został zakończony w terminie, wskazując, że w maju 1950 r. odbudowana była 1/3 budynku.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna A.C. i S.C. nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

5. Przechodząc do oceny pierwszej grupy podstaw kasacyjnych – tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny i z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa – należy wskazać, że w uzasadnieniu tych podstaw skarżący podnoszą, że Sąd pierwszej instancji błędnie oddalił skargę na decyzję nadzorczą Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Minister nieprawidłowo stwierdził, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] sierpnia 1950 r. o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu i przekazania nieruchomości do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego została wydana bez rażącego naruszenia prawa. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1950 r. była wadliwa w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, ponieważ została oparta na nieobowiązujących w chwili jej wydania przepisach dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Należy rozpocząć od tego, że podstawą prawną decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. były następujące przepisy:

- po pierwsze, § 11 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (dalej: "rozporządzenie z 1948 r."); ten przepis był podstawą prawną decyzji w części, w jakiej poprzednikom prawnym skarżących odebrano prawo do dalszego prowadzenia remontu;

- po drugie, art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (dalej: "dekret z 1945 r."); ten przepis był podstawą prawną decyzji w części, w jakiej nieruchomość została przekazana do naprawy innemu podmiotowi, tj. Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego Oddział w G.

Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika, że zdaniem skarżących ww. przepisy nie mogły służyć jako podstawa prawna decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r., gdyż w tym zakresie znajdowały zastosowanie uregulowania innego aktu prawnego, tj. ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (dalej: "ustawa z 1947 r."). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego stanowiska.

Ze stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym, na podstawie którego orzekał Sąd pierwszej instancji, wynika, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1949 r. Zarząd Miejski w G. – Wydział Techniczny – Oddział Nadzoru Budowlanego zobowiązał K.C. i A.D. (poprzedników prawnych skarżących kasacyjnie) do doprowadzenia nieruchomości do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r. Podstawą prawną ww. orzeczenia był art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r. Przepis ten stanowił m.in., że jeżeli osoby, którym przekazano budynek do naprawy, nie przystąpią do naprawy w terminie wyznaczonym przez władze budowlane, to zajdzie wówczas podstawa do wydania orzeczenia o uznaniu budynku za nienaprawiony. Konsekwencją takiego orzeczenia była możliwość przekazania naprawy innemu podmiotowi.

Powyższe orzeczenie z dnia [...] lutego 1949 r., wydane na podstawie przepisów dekretu z 1945 r., jest decyzją ostateczną będącą w obrocie prawnym, która nie była – i z uwagi na granice zaskarżenia nie mogła być – przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji. Z punktu widzenia podstaw kasacyjnych zasadnicze znaczenie ma natomiast ustalenie, czy w dniu [...] sierpnia 1950 r. obowiązywała w systemie prawnym podstawa do wydania decyzji o odebraniu poprzednikom skarżących kasacyjnie prawa do dalszego prowadzenia remontu i do przekazania naprawy innemu podmiotowi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka podstawa prawna istniała, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zasadnicze znaczenie dla oceny podstaw kasacyjnych ma fakt, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. skutki prawne niedotrzymania terminu na doprowadzenie nieruchomości do stanu używalności (wyznaczonego poprzednikom prawnym skarżących orzeczeniem z dnia [...] lutego 1949 r.) były określone w rozporządzeniu z 1948 r. Skarżący kasacyjnie wydają się nie dostrzegać, że to ten akt prawny – a nie sam dekret z 1945 r. – był źródłem podstawy prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. w części, w jakiej poprzednikom skarżących odebrano prawo do dalszego prowadzenia remontu.

Rozporządzenie z 1948 r. było aktem wykonawczym do dekretu z 1945 r. W szczególności § 11 ww. rozporządzenia - powołany jako podstawa prawna decyzji o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu - przyznawał władzom budowlanym (w ust. 1 pkt 1) upoważnienie do odebrania prawa do przeprowadzenia bądź ukończenia naprawy, jeżeli właściciel budynku nie podjął bądź nie ukończył naprawy w wyznaczonym terminie. Natomiast stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1948 r. po wydaniu orzeczenia odbierającego prawo do ukończenia naprawy władza budowlana mogła przekazać naprawę budynku podmiotom wymienionym m.in. w art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r.

Z uwagi na zarzuty podnoszone w uzasadnieniu podstaw kasacyjnych należy wyjaśnić, że na obowiązywanie w systemie prawnym ww. przepisów rozporządzenia z 1948 r. nie miało wpływu wejście w życie ustawy z 1947 r. Rozporządzenie z 1948 r., którego § 11 był elementem podstawy prawnej ww. decyzji, zostało wydane już po wejściu w życie ustawy z 1947 r. Nie ma więc znaczenia dla niniejszej sprawy treść przytaczanego w skardze kasacyjnej art. 21 tej ustawy, zgodnie z którym "Z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane". Jest oczywiste, że ww. przepis mógł odnosić się jedynie do aktów prawnych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy z 1947 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska skarżących kasacyjnie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1950 r. została oparta o nieobowiązujące przepisy dekretu z 1945 r. Zapewne skarżącym chodzi o art. 7 ust. 2 i 3 tego dekretu, gdyż te przepisy zostały przywołane w podstawach kasacyjnych. Niezależnie od tego, że – jak już powiedziano – podstawą prawną odebrania poprzednikom skarżących prawa do dalszego prowadzenia remontu był § 11 rozporządzenia z 1948 r., a nie dekret z 1945 r., Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że ustawa z 1947 r. nie uchyliła wyraźnie żadnego z przepisów dekretu z 1945 r., w tym jego art. 7, który określał zasady przekazywania w naprawę budynków uszkodzonych na skutek wojny. Ogólna klauzula derogacyjna, zawarta w cyt. wyżej art. 21 ustawy z 1947 r., charakterystyczna dla prawodawstwa powojennego, była na tyle nieprecyzyjna, że niezasadne jest jej interpretowanie obecnie – po ponad 60 latach od uchwalenia – w sposób abstrakcyjny, bez uwzględnienia całokształtu działalności ówczesnego prawodawcy. Z tego punktu widzenia zasadnicze znaczenie ma okoliczność, że wskazane w podstawach kasacyjnych art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z 1945 r. były – już po wejściu w życie ustawy z 1947 r. – nowelizowane (zob. art. 1 pkt 4 dekretu z dnia 25 października 1948 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny; Dz.U. Nr 50, poz. 389; art. 1 ustawy z dnia 30 października 1957 r. o zmianie właściwości w zakresie niektórych spraw z dziedziny gospodarki komunalnej; Dz.U. Nr 56, poz. 274). Wynika z tego jednoznacznie, że również po wejściu w życie ustawy z 1947 r. art. 7 ust. 2 i 3 dekretu z 1945 r. były przepisami obowiązującymi. Wszak racjonalny prawodawca nie nowelizuje przepisów nieobowiązujących. Skoro zatem ustawa z 1947 r. nie uchyliła ww. przepisów dekretowych, to mogły one, wraz z rozporządzeniem z 1948 r., stanowić podstawę decyzji władz budowlanych.

Przechodząc na tym tle do oceny przytoczonych podstaw kasacyjnych, nie można pominąć faktu, że wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. było konsekwencją niedotrzymania przez poprzedników prawnych skarżących terminu wyznaczonego im orzeczeniem z dnia [...] lutego 1949 r. Zarządu Miejskiego w G. – Wydziału Technicznego – Oddział Nadzoru Budowlanego, wydanym na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r. Podstawą kompetencji władz budowlanych do odebrania prawa do dalszego prowadzenia remontu z tego powodu był § 11 rozporządzenia z 1948 r., natomiast podstawą do przekazania tego prawa innemu podmiotowi był art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. Jak już wyjaśniono powyżej, żaden z ww. przepisów nie został pozbawiony mocy obowiązującej przez ustawę z 1947 r. Oba te przepisy obowiązywały w dniu wydania decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. i tym samym stanowiły wiążące źródło kompetencji władz budowlanych do wydawania rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych.

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponadto wskazać, że – wbrew temu, co twierdzą skarżący kasacyjnie – dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia to, że nieruchomość naprawiana przez poprzedników skarżących była zniszczona więcej niż w 66%. Istotnie, zgodnie z wskazywanym w podstawach kasacyjnych art. 2 ust. 2 ustawy z 1947 r. o popieraniu budownictwa, nieruchomości przekraczające ten poziom zniszczeń były uważane za "budowle nowe" w rozumieniu ww. ustawy, co wiązało się z skutkami prawnymi określonymi w tej ustawie. Nie zmienia to jednak faktu, że – jak już wskazano – decyzja z dnia [...] sierpnia 1950 r. była bezpośrednią konsekwencją wydania orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., którym poprzedników skarżących zobowiązano do doprowadzenia nieruchomości do stanu używalności w określonym terminie. Powyższe orzeczenie z 1949 r., które nie podlegało ocenie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, zostało wydane już po wejściu w życie ustawy z 1947 r., natomiast jego podstawą był art. 7 ust. 4 dekretu z 1945 r. Jest zaś oczywiste, że decyzja z dnia [...] sierpnia 1950 r., ustalająca skutki prawne niewywiązania się poprzedników skarżących z powinności określonej w orzeczeniu z 1949 r., powinna była zostać wydana na podstawie prawnej zawartej w tym samym akcie normatywnym, tj. w dekrecie z 1945 r. i rozporządzeniu, które było aktem wykonawczym do tego dekretu.

Analiza sprawy w powyższym układzie odniesienia potwierdza trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji co do oceny prawidłowości podstawy prawnej decyzji z dnia [...] sierpnia 1950 r. Zarzut naruszenia przez ten Sąd przepisów wskazanych wyżej w podstawach kasacyjnych okazał się zatem nieusprawiedliwiony.

6. Uzasadnienie kolejnych podstaw kasacyjnych (tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a., a także art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.) koncentruje się na zarzucie niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia materiału dowodowego przez Ministra Infrastruktury, a także na błędnym ustaleniu przez Sąd pierwszej instancji, że remont budynku nie został zakończony w terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ww. podstawy kasacyjne są nieusprawiedliwione.

Przede wszystkim, do kompetencji sądów administracyjnych nie należy samodzielne ustalanie stanu faktycznego sprawy ani też uzupełnianie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny wydaje wyrok co do zasady wyłącznie "na podstawie akt sprawy" (art. 133 § 1 P.p.s.a.) i nie jest upoważniony do prowadzenia postępowania dowodowego. Pewien wyjątek od tej reguły wynika z art. 106 § 3 P.p.s.a., przepis ten nie został jednak przywołany w podstawach kasacyjnych.

Sąd administracyjny jest upoważniony jedynie do oceny, czy postępowanie dowodowe w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone przez organ administracji zgodnie prawem, tj. z regułami postępowania określonymi w szczególności w stosownych przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w badanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał takiej kontroli właściwie. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł argumentów, które mogłyby świadczyć o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji prawa w tym zakresie. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.

7. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedstawione podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione i w konsekwencji – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.