Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2042/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz Kluj, asesor WSA Iwona Ścieszka, , , , , po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P.K., K.K., R.K., I.K., L.B., M.K. i W.K. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...].08.2020r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, Minister Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...].08.2020 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...] m2 stanowiącej własność tabularną W.K. i G.K. z domu M..

W uzasadnieniu organ podał, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z [...] listopada 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu wystąpili B.B., M.K., W.K., L.B., I.K., K.K., G.K., J.K. (w miejsce której wstąpił M.K. i W.K.), K.B. (w miejsce którego wstąpiła G.K.); dalej jako skarżący. We wniosku skarżący podnieśli, że ww. orzeczenie zostało skierowane do osoby zmarłej przed dniem jego wydania, tj. do W.K..

Minister w negatywnej decyzji wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 kpa oraz że instytucja ta ma zastosowanie w sprawach, w których w sposób niebudzący wątpliwości wykazano zaistnienie jednej z ww. przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Co do przywołanego we wniosku pkt 2 art. 156 § 1 kpa organ podał, że za wydanie decyzji bez podstawy prawnej uważa się wydanie rozstrzygnięcia w przypadku braku przedmiotu sprawy, do którego możliwe byłoby zastosowanie danego przepisu prawa; z kolei rażące naruszenie prawa zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie oraz doktrynie poglądami stanowi oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, tym samym występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Organ podał, że sporne orzeczenie z [...] listopada 1951 r. zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. 1949 Nr 27, poz. 197, dalej jako dekret). Wyjaśnił, że "niezbędność" nieruchomości do realizacji narodowych planów gospodarczych potwierdzało wydanie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolenia na nabycie nieruchomości w trybie art. 5 dekretu, a w tej sprawie było to zezwolenie z dnia [...] lipca 1950 r. na nabycie nieruchomości położonych w [...], przy ul. [...] nr [...] o pow. [...] m2 pod rozbudowę lecznicy [...] w [...]. Wnioskodawca (inwestor) załączył do wniosku wszystkie wymagane dokumenty, w tym m.in.: zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku w trybie art. 6 ust. 1 pkt 1 dekretu, i zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego, wydane w porozumieniu z właściwą władzą planowania zabudowy miast i osiedli co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku (art. 6 ust. 1 pkt 2 dekretu). Minister podał też, że zgodnie z przepisami inwestor wezwał wieczystoksięgowego właściciela nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia za cenę określoną zgodnie z art. 28 dekretu (art. 7 ust. 1 dekretu).

Organ opisał następnie całą procedurę wywłaszczeniową i punkt po punkcie przywołał wiążące w tym zakresie przepisy dekretu. Podał dalej, że zebrany w sprawie materiał archiwalny ma charakter szczątkowy i zawiera tylko dokumenty dotyczące wydania zezwolenia, wniosek z dnia [...].09.1949 r. nr [...], i orzeczenie z [...] listopada 1951 r. oraz że niemożliwym było pełne odtworzenie przebiegu postępowania, w wyniku którego wydano nadzorowane orzeczenie z 1951r.

Odnośnie do zarzutu zgłoszonego we wniosku, organ wyjaśnił, że w orzeczeniu z 1951 r. co prawda wskazano jako współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości zmarłego w dniu [...] lutego 1942 r. W.K., jednak stroną postępowania była też jego żona G.K., która wg postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1977 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku - w zakresie nabycia gospodarstwa rolnego położonego w [...] – to jego jedyny spadkobierca. Minister podał też, że nie kwestionuje, co do zasady, poglądu, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa, ale ocena, czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być zawsze dokonywana z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, zarówno w aspekcie stanu faktycznego, jak i relewantnych regulacji prawnych. Jeśli chodzi o wymienienie w decyzji min. zmarłego W.K. - jako współwłaściciela tabularnego nieruchomości, to wg organu było to konsekwencją wpisów w księdze wieczystej, w której nie ujawniono wówczas jego spadkobierców. Organ podał ponadto, że zgodnie z art. 40 dekretu orzeczenie o wywłaszczeniu przenosiło prawo własności nieruchomości na rzecz wywłaszczającego z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, a orzeczenie stało się podstawą ujawnienia prawa Skarbu Państwa w księdze wieczystej. Tym niemniej skutek prawny orzeczenia wywłaszczeniowego następował niezależnie od tego, kto był rzeczywistym właścicielem danej nieruchomości w chwili orzekania. Minister zaznaczył, że organ wywłaszczeniowy nie naruszył rażąco prawa, albowiem działał zgodnie z art. 26 dekretu, tj. za stronę postępowania wywłaszczeniowego uznawał właściciela tabularnego nieruchomości, a wg art. 26 ust. 1 dekretu osoba uprawniona, lecz nieujawniona w księdze wieczystej, mogła zgłosić swoje prawo dostarczając stosowne dowody na poparcie swoich twierdzeń. Jak wskazał minister, niezgłoszenie przez taką osobę praw do nieruchomości w toku postępowania wywłaszczeniowego - stosownie do art. 26 ust. 4 dekretu - nie pozbawiało jej prawa do dochodzenia roszczeń od podmiotu uznanego w trybie art. 26 dekretu za stronę postępowania wywłaszczeniowego. Minister podkreślił też, że wg aktualnego orzecznictwa sądowo-administracyjnego, nie można dopatrywać się wadliwości orzeczenia wywłaszczeniowego w tym, że organ wywłaszczeniowy kierował się treścią księgi wieczystej przy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Wskazano tu na wyrok NSA z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2256/16. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w nim, że brak ujawnienia się w dziale [...] księgi wieczystej przez spadkobierców zmarłego właściciela tabularnego nieruchomości stanowił przejaw naruszenia prawa przez te osoby, gdyż obowiązek ujawnienia zmiany właściciela wynikał z treści art. 29 zd. 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320). Zdaniem ministra powołującego się na stanowisko NSA, skutki zaniechań spadkobierców zgodnie z zasadą vigilantibus iura scripta sunt (prawo powinno zapewnić ochronę tylko tym, którzy należycie korzystają ze swoich uprawnień), w tym także w postępowaniu wywłaszczeniowym, ponoszą oni sami.

Minister podkreślił ponadto, iż do zaistnienia rażącego naruszenia prawa, polegającego na uczynieniu stroną decyzji osoby zmarłej może dojść tylko gdy jednocześnie wystąpią dwie okoliczności – nastąpiło skierowanie decyzji do osoby zmarłej oraz pozbawiono jej spadkobierców udziału w postępowaniu. Wg organu nie stanowi bowiem rażącego naruszenia prawa skierowanie decyzji do osoby zmarłej w przypadku, gdy jej spadkobiercy zostali uwzględnieni przez organ w prowadzonym postępowaniu (przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 383/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 129/10). Podkreślił, że skoro jako współwłaściciela nieruchomości w spornej decyzji wskazano żonę G.K., która żyła w chwili wydania przedmiotowego orzeczenia i brała udział w postępowaniu, to nie pominięto spadkobierczyni ww. zmarłego, gdyż sporne orzeczenie zostało do niej skierowane. Odnosząc się zaś do zarzutu pominięcia przez organ wywłaszczeniowy pozostałych spadkobierców W.K., tych nie dziedziczących gospodarstwa rolnego (tj. J.K., Z.K. i D.K.) organ uznał, że uchybienie takie może co najwyżej stanowić przesłankę wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i nie może być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Ostatecznie organ zanegował, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1951 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nie stwierdził również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 kpa.

W połączonych skargach na ww. decyzję zarzucono ministrowi:

1. naruszenie art. 156 §1 pkt. 2 kpa w zw. z art. 28 kpa oraz art. 9 ust. 1 i 2 i art. 10 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.nr 36. poz. 341) oraz art. 6 § 1 ustawy z dnia 18 lipca 1950r. Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz.U.Nr.34 poz.310) przez uznanie, że skierowanie orzeczenia Prezydium WRN w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. do W.K., zmarłego w dniu [...] lutego 1942 r., który to fakt był znany organowi, z pominięciem w postępowaniu wywłaszczeniowym jego następców prawnych (spadkobierców), których dziedziczenie po zmarłym poświadczył Sąd [...] w [...] w orzeczeniu wydanym w dniu [...] września 1946 r. nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt. 2 kpa;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 9 ust. 1 i 2 oraz art. 75 ust.1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 28 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz.U.nr 36 poz.341) oraz w związku z art. 12 ust.2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U.nr 14 poz. 130) na skutek nierozważenia, że orzeczenie Prezydium WRN w [...] z dnia [...] listopada 1951 r. zawierało istotne wady formalne, a mianowicie:

a) brak oznaczenia orzekającego składu osobowego tego organu kolegialnego,

b) brak podpisów wszystkich członków składu orzekającego (orzeczenie sygnowane było jedynie nieczytelnym odpisem jednej anonimowej osoby).

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 kpa w związku z art. 28 kpa oraz art. 22 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 4 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 27 poz. 197) przez:

a. zaniechanie zawiadomienia właścicieli o miejscu i terminie rozprawy w sprawie wywłaszczenia;

b. niedoręczenie właścicielom orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] listopada 1951 r. nr. [...];

c. niezaoferowanie przez podmiot wywłaszczający tytułem odszkodowania nieruchomości zamiennej położonej ,,w tym samym miejscu i o tym samym lub zbliżonym charakterze";

4. naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, art. 156 § 2 kpa i art. 158 § 2 kpa oraz w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP, w związku z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...], przez całkowite pominięcie wniosku pełnomocnika skarżących, zawartego w piśmie z dnia [...] marca 2021 r. o rozważenie czy z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia wywłaszczeniowego ([...] lat), mimo naruszenia prawa w sytuacji gdyby niemożliwe było unieważnienie zaskarżonego orzeczenia ex tunc można zastosować w rozpatrywanej sprawie przepis art. 158 § 2 kpa.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji nadzorczej i decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na połączone skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy sporne orzeczenie z 1951r. zostało wydane z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Swoistość tego trybu postępowania administracyjnego polega na tym, że organ nadzorczy nie przeprowadza w nim postępowania wyjaśniającego co do meritum sprawy od początku, lecz bada czy na podstawie istniejącego materiału dowodowego można przyjąć, że doszło do nieważności postępowania.

Rażące naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 2 kpa to oczywiste, wyraźne i bezsporne naruszenie przepisu prawa, które występuje wówczas, gdy proste zestawienie treści przepisu z treścią rozstrzygnięcia wskazuje na ich jednoznaczną niezgodność. Nie mamy do czynienia z tego rodzaju wadliwością decyzji administracyjnej gdy istnieją wątpliwości co do zakwalifikowania stanu prawnego pod określony w sprawie stan faktyczny, a więc gdy zachodzi konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczność ewentualnej wadliwości weryfikowanej w ramach nadzoru decyzji. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że nie można mówić o nieważności decyzji administracyjnej gdy nie wynika ona wprost z akt sprawy. Innymi słowy wadliwości kwalifikowanej decyzji organ nadzorczy nie poszukuje w toku postępowania nieważnościowego, a z całą pewnością nie może jej domniemywać.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją gdy akta archiwalne zachowały się tylko w szczątkowym zakresie. W orzecznictwie jednoznacznie już przesądzono, że brak jakiegokolwiek dokumentu w aktach archiwalnych (tu sprzed siedmiu dekad) nie stanowi dowodu na niepodjęcie danej czynności procesowej przez orzekający wówczas organ. Brak akt archiwalnych świadczy jedynie o tym, że nie zachowały się dokumenty oraz że na dane czynności nie ma dowodu w aktach, a nie że nie zostały one przeprowadzone. Sporna decyzja (orzeczenie) została wydana ponad [...] lat temu a zarzuty w zakresie procedury, jaka wówczas miała miejsce, podnoszą podmioty, które nie były jej uczestnikami, tj. nie były stronami postępowania i nie brały w nim udziału. W rezultacie zarzuty te należy uznać jedynie za domniemanie skarżących, zresztą niczym nie poparte gdy chodzi o stronę materialną.

Zasadnie zatem organ nie uwzględnił zarzutów dotyczących wadliwego przeprowadzenia rozprawy, braku zaoferowania nieruchomości zamiennej, niedoręczenia orzeczenia wywłaszczeniowego właścicielom, ponieważ, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie zachowały się akta archiwalne dotyczące postępowania wywłaszczeniowego, prowadzonego przed Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a więc nie zachował się m.in. protokół z rozprawy wywłaszczeniowej, czy zwrotne potwierdzenia odbioru orzeczenia a także szereg innych dokumentów. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jednoznacznie wyjaśnia tę kwestię, a wobec tego nie stwierdzono by decyzja ministra naruszała prawo.

Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa niezbędne jest stwierdzenie rażącego charakteru naruszenia normy prawa a przy tym musi to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie powinno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym, jak podkreślono na wstępie, w postępowaniu nadzorczym organ nie poszukuje wadliwości decyzji, nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone – doszło do rażącego naruszenia prawa. Skarżący powołują się zresztą na kwestie stricte proceduralne, a także na skierowanie decyzji do osoby zmarłej, choć z zachowanych akt sprawy wywłaszczeniowej to w ogóle nie wynika. Nie wynika w szczególności podnoszona okoliczność, że sporną decyzję skierowano do zmarłego w 1942 r. współwłaściciela, jak również że jego spadkobiercy nie brali udziału w postępowaniu, jak i że nie doręczono im orzeczenia z 1951 r. Przeciwnie, sami skarżący wywodzą, że żona zmarłego uczestniczyła w ww. postępowaniu i powoływała się na prawa do spadku po zmarłym mężu. Nawet gdyby istotnie "skierowano" ww. orzeczenie do zmarłego wcześniej jednego ze współwłaścicieli – to udział w postępowaniu drugiego współwłaściciela będącego jednocześnie spadkobiercą zmarłego konwaliduje tę wadliwość, na co zasadnie zwrócił uwagę organ.

Zarzuty skargi, o ile potwierdziłaby się ich zasadność, mogłyby co najwyżej stanowić podstawę postępowania odwoławczego, ewentualnie wznowieniowego, a nie postępowania prowadzonego w nadzwyczajnym trybie po wielu latach od wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wobec powyższego orzeczenie z 1951 r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa następuje przy tym wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny, a zwłaszcza przepis natury proceduralnej (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1466/2011, LexPolonica nr 8176560, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazuje się w orzecznictwie, oceny legalności decyzji (czy orzeczenia jak w sprawie niniejszej), dokonuje się co do zasady, tylko i wyłącznie na podstawie zamkniętego materiału dowodowego, tj. materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji podlegającej kontroli. (por. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 roku, II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, i wyrok NSA z 9 kwietnia 2019 roku w sprawie I OSK 1478/17). Przywołane poglądy NSA sprowadzają się tu do tego, że wadliwości decyzji kontrolowanej, w tym jej nieważności, nie można poszukiwać czy też jej w ogóle domniemywać.

Tymczasem w sprawie, co istotne, mamy do czynienia z orzeczeniem administracyjnym wydanym ponad 7 dekad (trzy pokolenia) temu. Nie zachowały się akta z ww. postępowania a jedynie szczątkowo – samo orzeczenie i dokumenty inicjujące procedurę wywłaszczeniową. Treść orzeczenia z 1951 r. wskazująca na to, że wywłaszczana nieruchomość stanowi własność małżonków K. nie potwierdza zarzutów proceduralnych przywoływanych przez skarżących. Narracja skarżących, w prostym rozumieniu, jako że wywodzą oni, że spadkobiercom zmarłego współwłaściciela, a w tym G.K., nie doręczono orzeczenia wywłaszczeniowego, że nie brali oni w nim udziału itd. itd., powinna prowadzić do wniosku, że dopiero po ponad pół wieku dowiedzieli się oni o wywłaszczeniu nieruchomości, co jest sprzeczne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Twierdzenia i zarzuty skarżących, w całokształcie okoliczności sprawy, w ocenie Sądu stanowią wyraz nadużycia prawa, i należy je uznać wyłącznie za ich domniemania co do potencjalnej wadliwości ww. orzeczenia. Zarzuty te nie zostały niczym poparte, a więc szczegółowe odnoszenie się do nich, skoro nie zachowały się akta wywłaszczeniowe, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe w szczególności jest odnoszenie się do ówczesnej procedury, każdego z przywołanych w skardze przepisów, i ewentualnego ich naruszenia przez organ w 1951 r. - skoro zarzuty te są wyłącznie domniemane.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że zarzuty zawarte w skardze nie uzasadniają stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w 1951r., a w konsekwencji, że nie istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rzeczowo i wyczerpująco odniósł się do argumentacji skarżących, zaś uzasadnienie decyzji ministra szeroko traktuje o aspektach proceduralnych i podstawach materialno-prawnych kwestionowanego w trybie nadzorczym orzeczenia.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).