Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2710/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/18 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 25 maja 2012 r. Wójt Gminy W. (dalej zwany "skarżącym" lub "wnioskodawcą") wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenia nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), własności nieruchomości położonej w G., gm. W., oznaczonej na mapie z projektem podziału nr [...], jako działka nr [...] (z podziału działki nr [...]), jako zajętej pod drogę publiczną ul. [...]. Właścicielami tej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. byli małżonkowie A. i S.M., a ich prawo ujawnione zostało w dziale II prowadzonej dla nieruchomości księgi wieczystej nr [...]. Wedle wnioskodawcy ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg publicznych (lokalnych miejskich) uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dz. Urz. woj. [...] Nr [...] poz. [...]), gdzie wymieniona była pod pozycja nr [...] załącznika nr [...] do uchwały jako ulica [...] oznaczona nr drogi [...]. Obecna jej nazwa nadana została zaś uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] w sprawie nadania nazw ulic w T.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę W. własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej W., obręb G., oznaczonej na mapie z projektem podziału ([...]) jako działka nr [...] o pow. [...] ha (wydzielonej z działki nr [...]), jako zajętej pod drogę publiczną, kategorii gminnej – ul. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Wójt Gminy W.

Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej zwany "Ministrem") decyzją z [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Nie kwestionując faktu urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w obszarze projektowanej do wydzielania działki nr [...] drogi – ul. [...], organy obu instancji wskazały, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie sposób stwierdzić, że w ww. dacie była ona zaliczona do kategorii dróg publicznych, co stanowi jedną z trzech przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ww. ustawy, których łączne spełnienie warunkuje przejście z mocy prawa własności nieruchomości zajętej drogą na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W aktach sprawy brak jest bowiem stosownej uchwały zaliczającej ją przed 31 grudnia 1998 r. do kategorii dróg publicznych. W myśl zaś art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub przepisach szczególnych. Wprawdzie w składanych przez wnioskodawcę pismach podnoszono, że ww. ulica jest tożsama z drogą, która w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. oznaczona została jako lokalna droga miejska o nr [...] z nazwą [...], niemniej ze względu na brak załącznika mapowego do tej uchwały nie sposób stwierdzić, której z szeregu dróg na terenie G. (stanowiącego wówczas dzielnicę T.) noszących również tę samą nazwę ona dotyczy. Zwracano przy tym uwagę, że nadanie nazwy ul. [...] (uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w T. z [...] grudnia 1986 r.) nastąpiło przed podjęciem uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Zatem, gdyby miała ona dotyczyć ul. [...], znaleźć to winno odzwierciedlenie w jej treści. Z kolei szkic sytuacyjny ulicy [...], stanowiący załącznik do uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T., nie zawiera numerycznego oznaczenia dróg. Na nadesłanej zaś przez skarżącą mapie G., numerem [...] (odręcznie naniesionym) obok oznaczono także inne drogi łączące się z ulicą [...], które pierwotnie również nosiły nazwę ul. [...].

Skargę na powyższą decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina W. zarzucając jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego, zmierzającego do ustalenia, jak ulica (droga) została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z [...] marca 1987 r. jak i przerzuceniu inicjatywy dowodowej na odwołującą się, w sytuacji w której to na organie ciąży obowiązek wykazania inicjatywy dowodowej i wyjaśnienia wszelkich istotnych okoliczności dla sprawy; a także zaniechanie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Sąd wskazał, że celem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowił materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, była regulacja zastanych stanów faktycznych. Dotyczy on zatem zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Przy czym nie chodzi w tym wypadku o każdą drogę - rozumianą jako ciąg komunikacyjny - ale wyłącznie taką, która miała wówczas status drogi publicznej. Ten zaś uzyskiwała ona w procedurze przewidzianej w ustawie z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zgodnie bowiem z definicją drogi publicznej zawartej w art. 1 tej ustawy, jest nią droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi natomiast niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, a więc nie mające charakteru drogi publicznej w rozumieniu przywoływanej ustawy, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy).

Zdaniem skarżącej status drogi publicznej ul. [...] w G. (będącym przed 1991 r. dzielnicą T.) uzyskała na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1987 r. nr [...], gdzie pod pozycją nr [...] załącznika nr [...] wymieniona była jako ulica [...] o nr [...]. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji wskazując, że zasadnie zauważył organ odwoławczy, iż w dacie podejmowania uchwały droga, stanowiąca obecnie ul. [...], funkcjonowała już pod tą właśnie nazwą. Uzyskała ją bowiem na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. z [...] grudnia 1986 r. nr [...], która z kolei weszła w życie z dniem jej podjęcia (pkt 4 uchwały). Logiczną zatem konsekwencją tego stanu rzeczy jest, że pod ww. nazwą winna być ona także wykazana w uchwale z [...] marca 1987 r., jeśli nią miałaby być objęta. Co istotne przy tym, tożsamości tych dróg nie potwierdza założona w listopadzie 1987 r. metryka drogi - ul. [...], która w swej treści w ogóle nie wymienia jej kategorii. Nie zawiera również numerycznego jej oznaczenia. Jeśli z kolei wziąć pod uwagę, że na terenie G., w dacie podejmowania przez Wojewódzką Radę Narodową w K. uchwały zlokalizowanych było 11 dróg oznaczonych jako ul. [...] (vide wykaz ulic w miejscowości G. – k. 122 akt administracyjnych), z których część (jak np. ul. [...]) również miała być oznaczona nr [...] - vide przekazana przez Gminę mapa z naniesionymi na niej odręcznie numerami dróg (k.125 akt administracyjnych), to nie sposób przyjąć, że w uchwale z 1987 r. w rzeczywistości ujęto ul. [...]. Tyle tylko, że opisano ją nieadekwatną nazwą własną.

Zdaniem Sądu I instancji skoro zatem nie zostało wykazane, że sporna droga na dzień 31 grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej, to stwierdzenie nabycia jej własności z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego było niemożliwe. Zasadnie zatem organ I instancji odmówił potwierdzenia nabycia owego prawa, a Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał decyzję tego organu w mocy. Aczkolwiek błędnie przy rozstrzyganiu sprawy organ pierwszej instancji poza ww. okolicznością skupiał swoją uwagę także na kwestii publicznoprawnego władania gruntem. Ta bowiem w stanie faktycznym niniejszej sprawy w sposób oczywisty traci na znaczeniu, gdyż byłaby istotna jedynie wówczas gdyby na nieruchomości stanowiącej własność prywatną zlokalizowana była droga mającą status drogi publicznej.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Sąd I instancji uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Stąd zbędnym było czynienie – jak chciałaby tego skarżąca – dodatkowych ustaleń pod kątem weryfikacji intencji Wojewódzkiej Rady Narodowej podejmującej uchwałę nr [...], celem zbadania, czy zamiarem owego organu było ujęcie w niej spornej drogi, bowiem nie mogło to wnieść do sprawy nic nowego. Publiczny charakter drogi nie może się bowiem opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu, ale musi on znajdować potwierdzenie w akcie status ów w sposób wyraźny kreującym, podjętym w procedurze przewidzianej przepisami ustawy o drogach publicznych, przez uprawniony ku temu organ. Takiego natomiast w sprawie brak. Z tych względów Sąd nie uznał za skuteczny zarzutu naruszenia przez Ministra art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., motywowanego brakiem przeprowadzenia w ww. zakresie dodatkowych ustaleń.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się skarżąca i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to:

art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że z dniem 1 stycznia 1999 r. skarżąca nabyła własności nieruchomości zajętej pod drogę, tj. ul. [...] z mocy prawa, oznaczonej na mapie z projektem podziału jako działka nr [...], ujawnionej w Księdze Wieczystej [...], stanowiącej na dzień 31 grudnia 1998 r. własność A.M. i S.M. w ustawowej wspólności, podczas gdy zastosowanie przywołanych przepisów i poczynienie wskazanych ustaleń winno doprowadzić Sąd I instancji do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa materialnego i w konsekwencji do jej uchylenia;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez przyjęcie błędnego stanu faktycznego, który w postępowaniu administracyjnym ustalony został z naruszeniem zasad postępowania ustanowionych w art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. oraz nieuwzględnienie skargi, mimo dokonanych przez Ministra naruszeń wyżej wskazanych przepisów K.p.a., mających wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego wniesiono o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o przyznanie skarżącej kasacyjnie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty wskazując, że rację ma zarówno organ jak i Sąd, iż uchwała Miejskiej Rady Narodowej w T. dotycząca ul. [...] została podjęta i weszła w życie przed uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. o nadaniu jej statusu drogi publicznej. Jednakże Sąd I instancji nie ma racji, że jeżeli nazwy ul. [...] nie ma pod tą samą nazwą w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. to jest to jednoznaczne z tym, że w ogóle nie została nią objęta, a co więcej nie stała się drogą publiczną na podstawie innych czynności.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej z dowodów przedstawionych przez skarżącą w trakcie postępowania wynika, że ul. [...] istniała wcześniej pod nazwą - ul. [...]. Ten fakt - w ocenie skarżącej - nie budzi wątpliwości m.in. z racji położenia ww. ulicy, co przedstawiono przedkładając uchwałę Miejskiej Rady Narodowej w T. o nadaniu nowej nazwy ulicy [...]. Zgodnie z tą uchwałą ustalono nazwy ulic na terenie Gminy T. Wszystkie ulice, które stanowiły i stanowią boczne drogi od ulicy [...] w G., zobrazowane w załączniku do uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T., zostały oznaczone numerem [...] w wykazie i załączniku mapowym do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. W związku z tym należy uznać, że nazwa "ul. [...]" (za wyjątkiem poz. [...] wykazanej w pkt. III dokumencie o Stanie dróg na terenie Gminy W. Gminy W.) przestała istnieć w chwili zmiany nazwy tej ulicy na nazwę "ul. [...]", czyli w 1986 r. Dlatego też, nie można rozumieć zaistniałej sytuacji inaczej niż powstanie niezgodności stanu faktycznego ze stanem określonym w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 1987 r. ze względu na brak szybkiego przepływu danych w czasie, w którym była ona podjęta.

Mając na uwadze powyższe w ocenie skarżącej kasacyjnie ul. [...] jest częścią starej ul. [...], a co za tym idzie nabyła status drogi publicznej w 1987 r. - uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., a wiec spełnione zostały przesłanki z art. 73 ww. ustawy, a skarżąca nabyła z mocy prawa prawo w własności nieruchomości zajętej pod drogę - ul. [...]. Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca powołała się na orzeczenie NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 691/16.

W oparciu o powyższe stwierdziła, że negowany przez organ fakt, zawarcia w uchwale o nadaniu statusu drogi publicznej ul. [...], nie stanowi jedynej możliwości stwierdzenia zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. W tej sytuacji skarżąca poprzez złożenie dowodów (w tym także pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w T.) udowodniła, że ul. [...] była wykorzystywana pod drogę publiczną. W odwołaniu podniosła, że ponosiła koszty utrzymania drogi ul. [...] w G., co potwierdza zarządzenie nr [...] Wójta Gminy W. z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie przygotowania do okresu zimowego oraz przeprowadzenia AKCJI ZIMA 1998/1999 wraz z załącznikami. Dodatkowo przedłożyła uwierzytelnione kopie zawartych w 1995 r. przez Gminę W. umów zlecenia na wykonywanie prac konserwacyjnych i porządkowych na terenie Gminy i ich drogach oraz kopie rachunków. Skarżąca przedstawiła też pisma Państwa T. i M., których jednak organ nie wziął pod uwagę. Podsumowując uznała, że przedłożyła stosowne dowody potwierdzające fakt posiadania przez ul. [...] statusu drogi publicznej, czego organ nie uznał, przez co naruszył przepis art. 73 ww. ustawy.

Ponadto skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że Sąd I instancji oparł się w pełni na ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy obu instancji, czyniąc to jednak w sposób niepełny i wybiórczy poprzez stwierdzenie, że materiał dowodowy zebrany przez organ był wystarczający oraz, że zbędnym byłoby podejmowanie ustaleń pod kątem weryfikacji wyjaśnień intencji Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. celem zbadania uchwały nr [...], a jednocześnie wskazał, że nie można opierać się jedynie na domniemaniu woli nadania ul. [...] charakteru drogi publicznej. We wskazanym powyżej fragmencie uzasadnienia Sąd I instancji sam sobie zaprzecza. Skoro w sprawie nie można oprzeć się na domniemaniu posiadania przez ul. [...] statusu drogi publicznej, to oczywistym jest, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopełnił wszystkich ciążących na nim obowiązków, naruszając przy tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 2 K.p.a. To powinnością organu było wyjaśnienie, jaką ulicę miał na myśli organ wydający uchwałę z 1987 r. Oczywistym jest, że w miejscowości o wiejskim charakterze (tj. G.), wchodzącej w 1987 r. w skład miasta T. - nie nadawano poszczególnym ulicom (ich odnogom) nazw własnych, a nieruchomości oznaczano tylko i wyłącznie za pomocą nadawania numerów poszczególnym domostwom, oznaczając domy, ulice, przy których one stoją oznaczeniem np. ul. [...]. Nadawanie nazw poszczególnym ulicom bocznym nastąpiło znacznie później. Ani organ, ani Sąd nie zauważył, że do uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. nadającej nową nazwę ul. [...] dołączono wykaz graficzny, który dokładnie i jednoznacznie precyzuje przebieg ul. [...] - pokrywający się w całości z położeniem rzeczonej działki. Ponadto organ nie wyjaśnił, dlaczego nie dał wiary oświadczeniu Miejskiego Zarządu Ulic i Miast z dnia 6 lutego 2015 r. - poprzedniego zarządcy tej drogi (położonej na terenie ówczesnego miasta T.), iż obecna ul. [...] stanowiła pas drogowy drogi publicznej. Jeżeli organ miał wątpliwości, to powinien zwrócić się o dalsze wyjaśnienia w tym zakresie. Wreszcie organ zaniechał zwrócenia się do następcy organu, który podjął uchwałę z 1987 r. o nadaniu statusu drogi publicznej, o informację, jakie konkretnie ulice zostały nią objęte, skoro w załączniku użyto niejednoznacznego zwrotu ul. [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 22 grudnia 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Co istotne, strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że zarzuty te zostały oparte na obydwu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. tj. naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, że możliwa jest jego subsumpcja pod odpowiednią normę prawną. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznej oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty sporu, który sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do oceny spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Mając na uwadze, że dla rozpatrzenia wniosku złożonego w trybie art. 73 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decydujący był stan faktyczny i prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r., rozważania dotyczące omawianej kwestii należy zatem rozpocząć od obowiązującego w tej dacie stanu prawnego, który zawierał regulacje dotyczące dróg publicznych. Przepis art. 73 ust. 1 ww. ustawy przewidywał, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Aby zatem nieruchomość z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego musiały zostać spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego i po trzecie – była to nieruchomość zajęta pod drogę publiczną. Ta ostatnia przesłanka w rozpoznawanej sprawie stała się kwestią sporną.

Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądowoadministracyjnym zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie - nieruchomości zajęte pod drogi publiczne - oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Należy przy tym wyjaśnić, że ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. Regulacje dotyczące dróg publicznych zawarte są natomiast w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.).

W świetle tych regulacji - według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 1998 r. – zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Jednocześnie ustawodawca podzielił drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na cztery kategorie dróg: krajowe, wojewódzkie, gminne oraz lokalne miejskie i zakładowe (art. 2 ust. 1 pkt 1-4 ww. ustawy). Ponadto powyższa ustawa w precyzyjny sposób określa także tryb zaliczenia drogi do określonej kategorii. Zaliczenie do kategorii drogi krajowej następowało w drodze uchwały Rady Ministrów na wniosek Ministra Komunikacji, przedłożony w porozumieniu z Ministrami Administracji i Gospodarki Przestrzennej oraz Obrony Narodowej i po zasięgnięciu opinii właściwych wojewódzkich rad narodowych (art. 5 ust. 2). Z kolei zaliczenie drogi do kategorii dróg wojewódzkich - z zastrzeżeniem art. 10 ust. 3 - następowało w drodze rozporządzenia Ministrów Komunikacji oraz Administracji i Gospodarki Przestrzennej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego (art. 7 ust. 2). Natomiast zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały właściwej rady narodowej stopnia podstawowego, podjętej na wniosek lub po zasięgnięciu opinii jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych korzystających z tych dróg (art. 8 ust. 2). Wymaga także podkreślenia, że uchwały rad narodowych w sprawie zaliczenia dróg do poszczególnych kategorii podlegały ogłoszeniu w wojewódzkich dziennikach urzędowych (art. 9). Jak zatem wynika z przedstawionych regulacji, dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie ul. [...] nabyła status drogi publicznej w 1987 r. na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r. nr [...], bowiem jest częścią starej ul. [...], która została wymieniona pod poz. [...] załącznika nr [...] do ww. uchwały jako ulica [...] oznaczona nr drogi [...]. Z tym stanowiskiem nie zgodził się Sąd I instancji wskazując, że w dacie podejmowania ww. uchwały droga stanowiąca obecnie ul. [...] funkcjonowała już pod tą nazwą, albowiem uzyskała ją na mocy uchwały Miejskiej Rady Narodowej w T. z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], która weszła w życie z dniem podjęcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że skoro ul. [...] miała być objęta uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1987 r., to powinna być w niej wymieniona pod nazwą "ul. [...]", którą nadano jej w 1986 r. a zatem rok wcześniej. Z uwagi na powyższe nie sposób przyjąć, jak oczekuje tego skarżąca kasacyjnie, że w ww. uchwale z 1987 r. ujęto ul. [...] opisując ją nieadekwatną nazwą własną.

Słusznie także zauważył Sąd I instancji, że publiczny charakter drogi nie może się opierać na domniemanej woli nadania jej takiego statusu. Tym samym właściwie w sprawie oceniono, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia na gruncie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego - jak domaga się tego skarżąca kasacyjnie - byłoby zbędne. Jak już wyżej wyjaśniono, za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną uważa się nieruchomości, na której urządzono drogę, która następnie zaliczona została do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. W tej sprawie nie zostało wykazane, że ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. uzyskała statusu drogi publicznej w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami prawa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostają twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że powstała niezgodność stanu faktycznego ze stanem określonym w uchwale z 1987 r. ze względu na brak szybkiego przepływu danych w czasie, w którym była ona podjęta. Te okoliczności nie mogą mieć w sprawie decydującego znaczenia, gdyż dla uzyskania statusu drogi publicznej niezbędne było zaliczenie jej do określonej kategorii w sposób określony w ustawie o drogach publicznych. Z kolei przesłanką niezbędną do uwzględnienia wniosku złożonego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest wymóg by nieruchomość zajęta była pod drogę publiczną. Nie można tej przesłanki opierać na podejrzeniu, domyśle czy założeniu. Myli się zatem skarżąca kasacyjnie wskazując, że to powinnością organu było wyjaśnienie, jaką ulicę miał na myśli organ wydający uchwałę z 1987 r.

W świetle powyższego niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w niej zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wszystkie bowiem okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, na podstawie przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie, zostały wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z regułami określonymi w przepisach K.p.a., co Sąd I instancji prawidłowo ocenił.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 P.p.s.a.