Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2853/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 97 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 320/15 w sprawie ze skargi R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 320/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi R.R. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa oraz art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] obr. [...] położonych w Z. przy ul. [...] w prawo własności nieruchomości. W uzasadnieniu organ wskazał, że właścicielem działek nr [...],[...],[...] obr. [...] położonych w Z. była Gmina Miasto Z., a ich użytkownikiem wieczystym była P. z siedzibą w Z.. W dniu [...] października 2012 r. użytkownik wieczysty powołując się na ustawę z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości złożył wniosek o przekształcenie prawa wieczystego użytkowania w prawo własności. Po przeprowadzonym postępowaniu i zbadaniu wszystkich przesłanek Burmistrz Miasta Z. wydał decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu przedmiotowych działek w prawo własności. W dniu [...] lipca 2014 r. do Urzędu Miasta Z. wpłynął wniosek R.R. o wznowienie postępowania w powyższej sprawie w związku z zaistnieniem przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem wnioskodawcy postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną było prowadzone bez jego udziału, jako strony postępowania. R.R. powoływał się na swój interes prawny wskazując, że względu na toczące się dwa postępowania tj. postępowanie o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] toczące się przed Starostą T. pod sygn. akt [...] oraz postępowania o uchylenie prawomocnej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta Z. postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. wznowił postępowanie w sprawie. Organ stwierdził, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stronami postępowania o wydanie decyzji orzekającej o przekształceniu są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, co do których ma zostać wydana decyzja. Pozostałymi stronami byłyby podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości. W odniesieniu do tej regulacji wnioskodawcy nie przysługują żadne prawa w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Nie jest on ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, nie posiada również innych praw rzeczowych w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Powyższe potwierdza sam wnioskodawca, wskazując że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości i o odszkodowaniu z dnia [...] lutego 1959 r., zaś swój interes wywodzi z faktu złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Zdaniem organu, wnioskodawca nie wskazał na okoliczności świadczące o posiadaniu przez niego interesu prawnego uprawniającego do występowania z wnioskiem o uchylenie decyzji. Dopiero ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości skutkuje przeniesieniem prawa własności nieruchomości na rzecz osoby domagającej się jej zwrotu i daje byłemu właścicielowi prawo do czynnego występowania w postępowaniach dotyczących aktów związanych z dysponowaniem nieruchomością po jej wywłaszczeniu. Zdaniem organu R.R., który dysponuje roszczeniem wynikającym z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie posiada z tego tylko tytułu przymiotu strony w świetle art. 28 Kpa w postępowaniu dotyczącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Od powyższej decyzji R.R. wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia. Zarzucił, że organ I instancji niesłusznie odmówił mu przymiotu strony w postępowaniu. Wskazał, że nadal trwa postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie bezspornym było, że wnioskodawca jest spadkobiercą byłych właścicieli nieruchomości objętej ostateczną decyzją Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. zwróciło uwagę, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., dochodzi do przeniesienia własności nieruchomości gruntowej z gminy bądź Skarbu Państwa na rzecz użytkownika wieczystego tej nieruchomości (a więc do uwłaszczenia użytkowników wieczystych). Z tego względu, w ocenie Kolegium, w tego rodzaju postępowaniu interes prawny mają wyłącznie te podmioty, których praw rzeczowych do nieruchomości dotyczy ukształtowany w tym postępowaniu stosunek administracyjnoprawny. Taki sam krąg uczestników odnosi się do postępowania o wznowienie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Zatem, stronami takiego postępowania, zgodnie z art. 1 powołanej ustawy, są gmina względnie Skarb Państwa (jako dotychczasowi właściciele gruntu) oraz beneficjenci uwłaszczenia (dotychczasowi użytkownicy wieczyści, a obecnie właściciele nieruchomości i ich następcy prawni). Inne osoby mogą być stronami takiego postępowania wyłącznie wówczas, gdy wykażą, że w dniu [...] października 2005 r. to im, a nie wymienionym w decyzji organu osobom, przysługiwało użytkowanie wieczyste, bądź wykażą, że nieruchomość ta w rzeczywistości stanowiła wówczas ich własność. Tylko oni mogą bowiem wykazać, że ostateczna decyzja organu o przekształceniu prawa ingeruje w sferę ich praw podmiotowych (tak wyrok NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt. I OSK 1018/12). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika jednoznacznie, iż w dniu [...] października 2005 r. właścicielem działek, stanowiących przedmiot postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, była Gmina Miasto Z., zaś ich użytkownikiem wieczystym i właścicielem znajdujących się na tym obszarze budynków - P. w Z.. Tym samym organ I instancji prawidłowo ustalił, że R.R. nie przysługiwał status strony w postępowaniu przekształceniowym, a co za tym idzie nie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł R.R. podnosząc, że obecnie toczą się dwa postępowania mające na celu odzyskanie nieruchomości położonej w Z.. Jedno z postępowań dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Dlatego też skarżący uznał, że bez wątpienia powinien być stroną w postępowaniu przekształceniowym. Drugie postępowanie dotyczy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obr [...] w Z.. Od dnia [...] października 2011 r. postępowanie to jest zawieszone do czasu ostatecznego zakończenia postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych. Istnieje prawdopodobieństwo, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności uniemożliwi pozytywne rozpoznanie wniosku o zwrot prawa własności nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] maja 2015 r. P. w Z. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wydając zaskarżony wyrok wskazał m.in., że istoty interesu prawnego należy upatrywać, jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r. I OSK 883/10 Lex nr 990299). Interes ten winien być indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego w konkretnej sprawie administracyjnej.

Jak wynika z akt sprawy, w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. R.R. wskazywał, iż w kwestii decyzji wywłaszczeniowej toczy się odrębne postępowanie nieważnościowe przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, oraz postępowanie o zwrot tej nieruchomości, które to postępowanie jest zawieszone do czasu zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

Zatem wobec informacji, iż prowadzone jest przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1959 r., nr [...], jak i utrzymanej nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1959 r., nr [...], organy powinny były uzyskać potwierdzenie, czy takie postępowanie faktycznie się toczy, a jeżeli tak, to należało się zastanowić jaki wpływ będzie miało ostateczne rozstrzygnięcie w tamtej sprawie dla statusu skarżącego w niniejszym postępowaniu. Co więcej Sądowi z urzędu wiadomym jest, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1263/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r. nr [...] - obie w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] lutego 1959 r. nr [...] w zakresie orzekającym o odszkodowaniu z tytułu wywłaszczenia gruntu ozn. jako dz. nr [...] o powierzchni [...] m2. Wyrok ten aktualnie jest nieprawomocny.

W tej sytuacji organy prowadzące niniejsze postępowanie powinny rozważyć czy ostateczne rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym kwestii prawidłowości dokonanego wywłaszczenia oraz ewentualnego zwrotu tej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 Kpa dla prawidłowego ustalenia statusu skarżącego (tj. czy przysługuje mu status strony) w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż obie decyzje pozostają ze sobą w związku faktycznym (także następstwa czasowego), a przede wszystkim prawnym. Orzekanie o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności nieruchomości ze względu na fakt, że R.R. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, wobec przekazania organowi informacji o toczącym się postępowaniu w kwestii decyzji wywłaszczeniowej było przedwczesne.

Sąd wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 3 ust 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie narusza praw osób trzecich. Takie samo znaczeniowo ma brzmienie ma przepisu art. 200 ust 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis reguluje kwestie nabycia, z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz B.. Na tle oceny tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2266/11 wskazał, że klauzula "nie narusza praw osób trzecich" zawarta w art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, iż uwłaszczenie nie może nastąpić z pominięciem roszczenia o zwrot nieruchomości. Wywłaszczona nieruchomość, która w dniu [...] grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej, nie może z mocy samego prawa stać się przedmiotem prawa użytkowania wieczystego, jeżeli przed tą datą istniały przesłanki zwrotu nieruchomości. Złożenie przez byłego właściciela wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinno skutkować przeprowadzeniem postępowania o zwrot przed postępowaniem uwłaszczeniowym, bowiem w przypadku istnienia przesłanek zwrotu nie może ona zostać uwłaszczona. Wniesienie podania o zwrot nieruchomości przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego lub w jego trakcie powinno skutkować niewszczynaniem lub zawieszeniem tego ostatniego do czasu zakończenia postępowania o zwrot (LEX nr 1328360). Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 19/10 (LEX nr 745172), z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt I OSK 119/10, z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3131/12 (LEX nr 1489940), z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2669/12 (LEX nr 1480892) oraz z dnia 29 kwietnia 1994 r., sygn. akt IV SA 870/93, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1356/12 (LEX nr 1303487). W orzeczeniach tych podkreśla się pierwszeństwo postępowania o zwrot nieruchomości przed postępowaniem uwłaszczeniowym. Orzecznictwo to ma zdaniem sądu także zastosowanie do podobnej regulacji zawartej w ustawie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nie można uznać za prawidłowe postępowania odmawiające skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mimo, że toczą się dwa postępowania mające na celu bądź to wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej, w następstwie której nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcono w prawo własności, bądź to niwelację skutków tego wywłaszczenia poprzez orzeczenie zwrotu tej nieruchomości. Obydwa te postępowania mają pierwszeństwo przed toczącym się postępowaniem o wznowienie postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Dlatego też Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] października 2014 r. Organy przeprowadzając ponownie postępowanie powinny zawiesić postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 97 §1 pkt 4 Kpa, do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu N. oraz postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła spółka S. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w postaci: art. 97§ 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, iż organy przeprowadzając ponownie postępowanie powinny zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu N. oraz postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości,

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię w postaci art. 28 Kpa poprzez przyjęcie, iż dla prawidłowego ustalenia statusu skarżącego, tj. faktu przysługiwania lub nieprzysługiwania R.R. statusu strony w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organy winny rozważyć czy ostateczne rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym kwestii prawidłowości dokonanego wywłaszczenia oraz ewentualnego zwrotu tej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97§ 1 pkt 4 Kpa.

Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż postępowania, które w ocenie Sądu są zagadnieniami wstępnymi, w postaci stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu N. oraz postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nie są zagadnieniami wstępnymi i pomiędzy nimi, a przedmiotowym postępowaniem nie zachodzi żaden związek przyczynowy.

Żaden z przepisów obowiązującego prawa nie wymaga także ustalenia, dla rozstrzygnięcia czy stronie przysługuje status strony w postępowaniu o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności w oparciu o art. 28 Kpa, iż decyzja wywłaszczeniowa jest ważna lub też nie, a także czy istnieje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "Ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa" ) poprzez przyjęcie, iż dla prawidłowego ustalenia statusu skarżącego, tj. faktu przysługiwania lub nieprzysługiwania R.R. statusu strony w postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności organy winny rozważyć, czy ostateczne rozstrzygnięcie w trybie nadzwyczajnym kwestii prawidłowości dokonanego wywłaszczenia oraz ewentualnego zwrotu tej nieruchomości nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Zatem istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy R.R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Dokonując powyższej oceny w pierwszej kolejności wskazać należy, że zapadłe w niniejszej sprawie decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowieniowym. Postępowanie o wznowienie postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym i może być wszczęte z urzędu lub na żądanie strony. Legitymację do wznowienia postępowania ma strona, a zatem jednostka, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Art. 28 Kpa opiera przyznanie jednostce przymiotu strony na przesłance materialnoprawnej - przesłance interesu prawnego. Nie wprowadza przesłanki formalnej – udziału w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania wznowieniowego może być zatem nie tylko strona postępowania zwykłego, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 Kpa).

Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest więc istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści.

Z uwagi na szeroko rozumianą podstawę legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym oraz brak legalnej definicji pojęcia interesu prawnego nie może ulegać wątpliwości, że kwestie zdolności administracyjnoprawnej danej osoby w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie i w uwzględnieniem okoliczności konkretnej, indywidualnej sprawy oraz przepisów mających w niej zastosowanie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie eliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 733/07, Lex nr 469204). Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym pomiędzy obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że fakt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie R.R. swój status strony wywodził z prowadzenia odrębnego postępowania dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości czy też postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sam fakt prowadzenia takiego postępowania nie przesądza o posiadaniu przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Stroną jest się wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie administracyjne kreuje, tworzy, znosi, zmienia, itd. stosunek prawa materialnego, z którego wynikają prawa i obowiązki. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

W postępowaniu o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności konkretnej nieruchomości jest uprawnieniem związanym z prawem do tej nieruchomości. Materialnoprawną podstawę decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.(Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.)

Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego następuje między właścicielem mienia publicznego – Skarbem Państwa lub gminą a dotychczasowym użytkownikiem wieczystym i te podmioty są co do zasady stronami postępowania o przekształcenie. Inne osoby mają interes prawny w tym postępowaniu, o ile wykażą posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości będącej przedmiotem przekształcenia lub dochodzące takiego tytułu (por. wyrok NSA z 20 listopada 2013 r., I sygn. akt OSK 1018/12 - CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie, jak wskazano powyżej, wnioskodawca, w dniu wydawania zaskarżonego wyroku nie posiadał tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem R.R. nie odzyskał prawa własności przedmiotowej nieruchomości, to nie można uznać, że przysługiwał mu status strony w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Brak jest bowiem normy prawa materialnego, na której skarżący mógłby oprzeć swój aktualny interes prawny.

W tym miejscu wskazać należy, że złożenie wniosku w trybie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomości czy też wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie stworzyło po stronie R.R. uprawnienia do brania udziału we wszystkich postępowaniach mogących utrudniać mu dochodzenie roszczeń dotyczących wywłaszczonej nieruchomości. Postępowanie w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest bowiem odrębnym postępowaniem w stosunku do postępowania o zwrot nieruchomości czy też postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego.

A zatem prawidłowo organy uznały, że podmiotami wyłącznie legitymowanymi do bycia stroną postępowania w sprawie przekształcenia była P. z siedzibą w Z. jako użytkowniczka wieczysta działek nr [...],[...],[...] obr. [...] położonych w Z. i właściciel tych działek Gmina Miasto Z.

Również bez wpływu na ocenę aktualnego interesu prawnego R.R., pozwalającego na przyjęcie, że przysługuje mu status strony w postępowaniu o wznowienie postępowania, pozostaje okoliczność niezawieszenia postępowania o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wobec toczącego się postępowania o zwrot tej nieruchomości czy też postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

W tym miejscu wskazać należy, iż stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Wobec tego organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż postępowanie o wznowienie postępowania oraz postępowanie o zwrot nieruchomości to dwa odrębne postępowania w szczególności, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba nie posiadająca statusu strony.

Z powyższych względów za zasadny również należy uznać zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez przyjęcie, iż organy przeprowadzając ponownie postępowanie powinny zawiesić postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Powiatu N. oraz postępowania o zwrot przedmiotowej nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z tego względu zastosował art. 188 w związku z art. 151 Ppsa i oddalił skargę.

Jednocześnie mając na względzie szczególne okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, postanowił o odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 Ppsa.