Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 327/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji oraz inną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 7 art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 15 maja 2013 r., nr [...] oraz decyzję Burmistrza Miasta Kluczborka z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi wniesionej przez A.G. stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], uchylająca w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS) w Kluczborku, działającego z upoważnienia Burmistrza Kluczborka, z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], ustalającą zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych określonych decyzją z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], wraz z ustawowymi odsetkami do 14 dni od uprawomocnienia się decyzji, oraz zobowiązująca A.G. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych ustalonych ww. ostateczną decyzją z dnia 15 marca 2013 r. w wysokości 182 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Na wniosek A.G., Kierownik OPS w Kluczborku, działający z upoważnienia Burmistrza Kluczborka, decyzją z dnia 22 września 2011 r., nr [...], przyznał M.K. oraz M.K. prawo do zasiłku rodzinnego w wysokości po 91 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2011 r. do 31 października 2012 r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w wysokości po 100 zł, jednorazowo we wrześniu 2012 r.

Pismem z 3 sierpnia 2012 r. (data wpływu pisma do OPS) A.G. wniosła o uchylenie powyższej decyzji. W uzasadnieniu podała, że w związku z umieszczeniem jej córki M.K. w młodzieżowym ośrodku wychowawczym przekroczyła kwotę progową uprawniającą do przyznania zasiłku rodzinnego. Stało się tak w następstwie tego, że M.K. przestała być brana pod uwagę przy wyliczeniach dotyczących przyznania zasiłku rodzinnego.

W związku z powyższym Kierownik OPS w Kluczborku wydał decyzję w dniu 3 sierpnia 2012 r., nr [...], którą uchylił w całości decyzję z dnia 22 września 2011 r. od 1 sierpnia 2012 r.

W dniu 18 września 2012 r. Kierownik OPS w Kluczborku wydał decyzję o numerze [...], ustalającą, że zasiłek rodzinny pobierany w okresie od 1 lipca do 31 lipca 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Jednocześnie organ określił wysokość nienależnie pobranych zasiłków na kwotę 182 zł.

W piśmie z 27 września 2012 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, A.G. domagała się przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji "cofających" prawo do zasiłku rodzinnego na córki oraz prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na M.K.

Na prośbę A.G., Dyrektor Domu Dziecka "[...]" oświadczył w piśmie z 28 września 2012 r., że małoletnia M.K. została przyjęta do Domu Dziecka 22 lipca 2012 r., skąd uciekła 24 lipca 2012 r., a wróciła dopiero 13 sierpnia 2012 r.

W dniu 1 października 2012 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie, że jej córka M. nie przebywała w Domu Dziecka "[...]" w okresie od 1 lipca do 31 sierpnia 2012 r. Łącznie w tym okresie córka przebywała w placówce tylko 6 dni, z czego 2 doby w lipcu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r. o uchyleniu decyzji własnej z 22 września 2011 r., i kolejnym postanowieniem z tej samej daty, o numerze [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu pierwszej instancji. Pierwsze ze wskazanych postanowień zostało uchylone przez tut. Sąd (wyrok z dnia 1 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Op 163/13), zaś Kolegium wydało w dniu 31 stycznia 2014 r. postanowienie o numerze [...], na mocy którego przywrócono A.G. termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r. orzekającej o uchyleniu decyzji z dnia 22 września 2011 r. w sprawie zasiłku rodzinnego z dodatkami.

Decyzją z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło w całości decyzję z dnia 18 września 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy Ośrodek, w którym została umieszczona M.K. jest instytucją zapewniającą całodobowe utrzymanie w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz nakazało ustalić, od jakiej daty małoletnia została tam umieszczona i czy skarżąca została w należyty sposób pouczona o okolicznościach powodujących brak prawa do pobierania świadczeń rodzinnych.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uzyskał informacje (pismo z 1 marca 2013 r.), że małoletnia M.K. przebywała w Domu Dziecka "[...]" w placówce w [...] od 1 lipca 2012 r. do 22 lutego 2013 r. W tym czasie przebywała w [...] w [...], a Dom Dziecka pokrywał wszystkie koszty związane z jej utrzymaniem i funkcjonowaniem.

W dniu 15 marca 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Kluczborku wydał decyzję nr [...], ustalającą zasiłek rodzinny za okres od 1 lipca do 31 lipca 2012 r., przyznany na podstawie decyzji z dnia 22 września 2011 r., nr [...], za nienależnie pobrany, oraz określającą wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na kwotę 182 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano m.in. art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Powołując się na wskazane wyżej pismo z 1 marca 2013 r., organ pierwszej instancji odnotował, że zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny nie przysługuje osobie umieszczonej w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Biorąc zaś pod uwagę łączny dochód rodziny za 2010 r., po przeliczeniu na dwie osoby, ustalił, że miesięczny dochód na jednego członka rodziny w wysokości 817,65 zł przekroczył kwotę progową - 504 zł. Stąd, należało uchylić od 1 sierpnia 2012 r. decyzję przyznającą zasiłek rodzinny, a świadczenia wypłacone w lipcu 2012 r. trzeba uznać za świadczenia nienależne, które podlegają zwrotowi zgodnie z art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Opisana decyzja nie została zaskarżona.

Kolejną czynnością organu pierwszej instancji było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku rodzinnego, ustalonego ostateczną decyzją z 15 marca 2013 r. Następnie, decyzją z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], Kierownik OPS w Kluczborku, działający z upoważnienia Burmistrza Kluczborka, postanowił ustalić zwrot nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 182 zł wraz z ustawowymi odsetkami do 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Rozstrzygnięcie oparto m.in. na art. 30 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych oraz przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. W uzasadnieniu organ powołał się na art. 30 ust. 1, 2 i 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazując przy tym na obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń łącznie z ustawowymi odsetkami. Odnotował również fakt wydania ostatecznej decyzji z dnia 15 marca 2013 r., ustalającej kwotę podlegających zwrotowi świadczeń, tj. 182 zł wraz z ustawowymi odsetkami.

W odwołaniu od powyższej decyzji A.G. uznała ją za krzywdzącą. Argumentowała, że powiela ona decyzję z 3 sierpnia 2012 r. W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń wynikających z decyzji Kolegium z dnia 30 listopada 2012 r., nr [...]. Nadto, rozstrzygnięcie zapadło pomimo tego, że toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu - sygn. akt II SA/Op 163/13.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a orzekając o istocie sprawy, zobowiązało A.G. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ustalonych ostateczną decyzją Burmistrza Kluczborka z dnia 15 marca 2013 r., w wysokości 182 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Organ odwoławczy przedstawił mające zastosowanie w niniejszej sprawie przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 - zwana dalej również ustawą), tj. art. 30 ust. 1, 6, 7 i 8. Następnie przypomniał, że we wcześniejszych rozstrzygnięciach organ pierwszej instancji stwierdził, iż w sprawie wystąpiła sytuacja powodująca ustanie prawa do świadczeń rodzinnych, wymieniona w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, uzasadniająca uznanie wypłaconych świadczeń za nienależnie pobrane. Prawidłowo doręczona w dniu 4 kwietnia 2013 r. decyzja z 15 marca 2013 r. stała się ostateczna, a to zrodziło obowiązek wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Poza tym Kolegium odnotowało, że Burmistrz Kluczborka prawidłowo, przed wydaniem kwestionowanej decyzji, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu świadczeń i zapewnił stronie udział w tym postępowaniu. W konsekwencji uznano, że słusznie wydana została decyzja zobowiązująca A.G. do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, przy czym nie budzi wątpliwości kwota tych świadczeń (182 zł), jak i obowiązek zapłaty ustawowych odsetek. Błędnie jednak, zdaniem Kolegium, postąpił organ pierwszej instancji, wskazując w osnowie decyzji termin, w jakim należy dokonać zwrotu świadczeń, do czego brak było podstaw prawnych. Stąd, zaskarżoną decyzję należało uchylić i wydać orzeczenie co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). Końcowo, Kolegium poinformowało skarżącą o treści art. 30 ust. 9 ustawy.

W dniu 19 maja 2014 r. A.G. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], wnosząc o jej "odrzucenie", jako bezzasadnej. Domagała się również przyznania adwokata z urzędu w związku z trudną sytuacją materialną i zdrowotną. W uzasadnieniu skargi podała, że jedynym powodem, na podstawie którego została zobowiązana do zwrotu świadczeń rodzinnych, było niedotrzymanie terminów odwołania od pierwszych decyzji cofających sporne świadczenia. Kolejne decyzje stanowiły natomiast konsekwencję tego faktu. Wskazała także, że postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. [...], został jej przywrócony termin do złożenia odwołania od decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], dlatego też zaskarżona decyzja nie może być "egzekwowana".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń nie ma charakteru uznaniowego i była determinowana przepisami prawa. Zaznaczył, że nie zasługuje na uznanie argument skarżącej, zgodnie z którym fakt przywrócenia przez Kolegium terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 3 sierpnia 2012 r., nr [...], powoduje, że "wszystko zaczyna się od początku". Organ wyjaśnił, że kwestie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń oraz uchylenia decyzji przyznającej świadczenia rozstrzygane są odrębnymi decyzjami administracyjnymi, podejmowanymi w odrębnych postępowaniach. Ponadto, dla wydania decyzji zobowiązującej stronę do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, po zakończeniu okresu świadczeniowego, nie jest niezbędne funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenia.

Uzupełniając skargę, A.G. w piśmie z 2 października 2014 r. zarzuciła, że podczas rozpatrywania sprawy orzekające organy nie wzięły pod uwagę faktu, iż w lipcu 2012 r. M.K. nie przebywała w żadnym ośrodku wychowawczym. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nie było podstaw do odebrania jej świadczeń na córkę w tym okresie. A.G. podała również, że od 6 października 2012 r. jej córka przebywała w [...] w [...]. Ponadto poinformowała o wydanych w 2013 r. decyzjach, w których dla przyznania świadczenia decydujące było faktyczne umieszczenie dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Ponadto powołała się na sytuację, w której organ nie wstrzymał wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz jej drugiej córki – M.K., choć ta przebywała w [...] w [...]. Przytaczając powyższe okoliczności, skarżąca wskazała na sprzeczności, jakie występują w decyzjach organów obu instancji, wydawanych w tym samym stanie faktycznym sprawy. Na koniec wyjaśniła, że wskutek wyroków sądowych uruchomiony został tryb odwoławczy od decyzji wstrzymujących wypłatę alimentów i zasiłków, dlatego błędnie uważała, że wszystko będzie rozpoznane "od początku".

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, podtrzymując argumentację skargi. Podkreślił, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć o takim stanowisku Sądu nie zadecydowały wyłącznie zarzuty w niej wywiedzione.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270, z póź zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Oceniając - według powyższych kryteriów - prawidłowość zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzających, mieszczących się w granicach rozpoznawanej sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że naruszają one prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że przepis art. 135 P.p.s.a. daje sądowi administracyjnemu możliwość skontrolowania pod względem zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego aktu, lecz także innych aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o jakim mowa w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a., oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Na tle tych regulacji szczególnego znaczenia nabiera więc zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej, na którą w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej.

Na wstępie rozważań celowe jest przypomnienie, że przedmiot zaskarżenia stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., [...], wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji Burmistrza Kluczborka z dnia 15 maja 2013 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z ustawowymi odsetkami. Rozstrzygnięcia oparto m.in. o art. 30 ust. 1 cyt. wyżej ustawy dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (nadal zwanej w skrócie "ustawą"), po wcześniejszym ustaleniu przez organ pierwszej instancji - decyzją z dnia 15 marca 2013 r. - że wypłacone A.G. w lipcu 2012 r. zasiłki rodzinne w wysokości 182 zł stanowią nienależnie pobrane świadczenia rodzinne, w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy.

W ocenie Sądu, w granicach sprawy w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia mieści się również decyzja orzekająca o uznaniu wypłaconych zasiłków rodzinnych za nienależnie pobrane świadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest bowiem pogląd, że "Nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Dopiero zatem, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot" (tak: NSA w wyroku z 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10, LEX nr 694359). Zatem, aby właściwy organ mógł dochodzić zwrotu pobranego świadczenia, powinien najpierw ustalić w drodze decyzji okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazujące na zaistnienie przesłanki umożliwiającej uznanie wypłaconego świadczenia za nienależne, a decyzja ta stanowi pierwszy etap postępowania o zwrot nienależnie pobranych świadczeń i tym samym mieści się w granicach niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd objął swą kontrolą nie tylko zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Kluczborka z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], zobowiązującą skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, ale także decyzję Burmistrza Kluczborka z dnia 15 marca 2013 r., nr [...], orzekającą o uznaniu wypłaconych A.G. zasiłków rodzinnych za nienależnie pobrane.

Dokonując kontroli wskazanych decyzji, odnotować trzeba, że w myśl art. 30 ust. 1 ustawy, osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Z kolei, za nienależnie pobrane świadczenia ustawodawca uważa m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy). Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 6 i 8 ustawy, kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych są ustalane decyzją, a następnie, gdy decyzja stanie się ostateczna, podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, natomiast ze "świadczeniem nienależnie pobranym" mamy do czynienia w sytuacji, gdy osobie, która pobrała świadczenie można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W takim rozumieniu obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy. Będzie to miało miejsce zarówno w sytuacji, gdy osoba, która uzyskała świadczenie wskutek świadomego zaniechania w przekazaniu posiadanych organowi informacji wywierających wpływ na decyzję w przedmiocie przyznania świadczenia, jak też w przypadku osoby, która była świadoma, że nie powinna pobierać świadczeń w danych okolicznościach. Wówczas mamy do czynienia z elementem obiektywnym (wystąpieniem okoliczności) oraz elementem subiektywnym, czyli świadomym i celowym działaniem (por. wyrok z 22 października 2010 r., sygn. akt II SA/Po 478/10 i powołane w nim orzeczenia, LEX nr 754434).

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji uznał, że wystąpiła przesłanka wymieniona w cyt. wyżej art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, uzasadniająca stanowisko o pobraniu przez skarżącą nienależnego świadczenia. Przyjął bowiem, że 1 lipca 2012 r. córka skarżącej – M.K. została umieszczona w instytucji zapewniającej jej całodobowe utrzymanie, a w takiej sytuacji zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 7 pkt 2 ustawy). Ponadto, dochód rodziny, obliczony z pominięciem M.K., przekroczył kwotę progową - 504 zł, co z kolei uzasadniało uchylenie decyzji przyznającej zasiłek rodzinny wraz z dodatkami od 1 sierpnia 2012 r. Zdaniem Sądu, stanowisko o pozostawaniu M.K. w Domu Dziecka w lipcu 2012 r. jest przedwczesne i pozostaje w sprzeczności z niektórymi zgromadzonymi w postępowaniu dowodami. Tej kwestii, o kluczowym znaczeniu w sprawie, dostatecznie nie wyjaśniono, choć stanowiła ona podstawę poglądu o zaktualizowaniu się przesłanki do uznania zasiłków rodzinnych za świadczenia nienależnie pobrane, a następnie do zwrotu tych świadczeń z odsetkami. Jak wspomniano, w tym zakresie materiał dokumentacyjny jest niejednoznaczny, a nawet sprzeczny. Mianowicie, skarżąca oświadczyła już w piśmie z 1 października 2012 r., że w lipcu jej córka M. była w Ośrodku dwie doby i że w tym miesiącu żywiła ją i utrzymywała. Okoliczność tę potwierdziła w skierowanym do Sądu piśmie procesowym z 2 października 2014 r. Nadto, z pisma Dyrektora Domu Dziecka "[...]" z 28 września 2012 r. też wynika, że M.K. została przyjęta dopiero 22 lipca 2012 r., a po ucieczce w dniu 24 lipca wróciła do placówki dopiero w sierpniu. Tymczasem z pisma pracownika socjalnego Domu Dziecka "[...]" z 1 marca 2013 r., na które organ pierwszej instancji powołał się wydając decyzję w dniu 15 marca 2013 r., wynika, że M.K. przebywała w placówce przez cały lipiec. Pisma tego organ nie zweryfikował z już posiadanymi dowodami, choć zawarte w nich informacje ewidentnie się wykluczały.

Niewątpliwie, wyjaśnienie komentowanej kwestii ma fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanych decyzji, zarówno o zwrocie zasiłków, jak i uznania ich za nienależne świadczenia w rozumieniu art. 30 ustawy. Podkreślić bowiem trzeba - biorąc pod uwagę określony w art. 4 ust. 1 ustawy cel zasiłku rodzinnego, czyli częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka - że dla tej oceny istotne znaczenie ma to, czy rodzina dziecka pokrywała wydatki na jego utrzymanie, a jednocześnie, czy jej stan finansów nie pozwalał na samodzielne pokrycie potrzeb. Jedynie tytułem przykładu można odnotować, że nawet urlopowanie dziecka z instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie nie oznacza, że rodzicowi nie przysługuje zasiłek rodzinny w kontekście jego celu - ma on bowiem częściowo pokrywać wydatki na utrzymanie dziecka w miejscu jego faktycznego przebywania (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2008 r. w sprawie I OSK 526/07, dostępny na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc, faktyczny pobyt dziecka w domu uzasadnia przyznanie zasiłku za ten czas, skoro wówczas wydatki ponosi jego rodzic.

Powiedziane dotąd wskazuje na potrzebę dokładnego wyjaśnienia, czy M.K. przebywała w Domu Dziecka "[...]" w okresie objętym niniejszym postępowaniem. Jak wskazano, organ pierwszej instancji nie przeprowadził w tym zakresie koniecznych ustaleń, nie rozwiał też rodzących się wątpliwości w związku ze sprzecznymi informacjami nadesłanymi przez tę placówkę. Jednocześnie organ nie podał w treści decyzji, dlaczego nie uwzględnił oświadczenia skarżącej odnośnie pokrywania kosztów utrzymania córki w lipcu 2012 r. Takie działanie stanowi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Pamiętać trzeba, że uzasadnienie decyzji administracyjnej jest odzwierciedleniem toku postępowania, ustaleń poczynionych przez organ i dowodów, które doprowadziły do takich, a nie innych wniosków. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie decyzji jest tak samo ważne jak jej rozstrzygnięcie, zarówno dla strony, jak i dla sądu administracyjnego kontrolującego decyzję pod względem zgodności z prawem, gdyż powinno odzwierciedlać stanowisko organu i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W ocenie Sądu, analizowana decyzja Burmistrza Kluczborka takich wymogów nie spełnia.

Poza tym nie sposób nie dostrzec, co odnotowała również skarżąca, że orzekając po raz drugi w przedmiocie uznania zasiłków za świadczenia nienależnie pobrane, organ pierwszej instancji nie wykonał poprawnie wynikających z decyzji z dnia 30 listopada 2012 r. (nr [...]) zaleceń Kolegium odnośnie ustalenia, czy skarżąca została w należyty sposób pouczona o okolicznościach powodujących brak prawa do zasiłku rodzinnego, w tym o obowiązku zgłoszenia faktu umieszczenia dziecka w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie. Zaznaczyć trzeba, że uznanie na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy świadczenia za nienależnie pobrane wymaga spełnienia przesłanki w postaci takiego pouczenia. Natomiast brak wyjaśnienia tej kwestii oraz brak przedstawienia sposobu rozumienia pojęcia "świadczenia nienależnie pobranego" świadczy o niespełnieniu wynikającego z art. 107 § 3 K.p.a. wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

W podsumowaniu tego fragmentu wywodów należy stwierdzić, że przy podjęciu decyzji z dnia 15 marca 2013 r. w przedmiocie ustalenia, że wypłacony skarżącej zasiłek rodzinny w lipcu 2012 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i określenia jego wysokości na kwotę 182 zł, Burmistrz Kluczborka nie poczynił koniecznych ustaleń i rozważań dotyczących istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii, tj. faktycznego miejsca pobytu małoletniej M.K. w lipcu 2012 r. oraz pouczenia skarżącej o okolicznościach powodujących brak prawa do zasiłku rodzinnego. Nadto w rozstrzygnięciu nie omówił, we wskazanym wyżej zakresie, zastosowanej podstawy prawnej oraz nie podał powodów pominięcia wyjaśnień złożonych przez stronę. Te wadliwości analizowanej decyzji przesądzają o konieczności jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Logiczną konsekwencją uchylenia przez Sąd ww. decyzji Burmistrza Kluczborka z dnia 15 marca 2013 r. jest uchylenie także zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], zobowiązującej skarżącą do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Jak bowiem wywiedziono na wstępie rozważań, obowiązek zwrotu świadczenia ma charakter następczy i uzależniony jest od wcześniejszego ustalenia, że wypłacone osobie uprawnionej świadczenie jest nienależnie pobrane. Zatem, skoro w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji, w której niniejszym wyrokiem uchylono rozstrzygnięcie administracyjne, do którego wyraźnie i jednoznacznie odwoływały się decyzje objęte przedmiotem zaskarżenia, to - niejako automatycznie - okoliczność ta przesądza o konieczności uchylenia także tych decyzji. W konsekwencji należało więc uznać, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów obu instancji, które zostały oparte na decyzji niezgodnej z prawem (w pewnym sensie, bo uwzględniały stan faktyczny wynikający z ostatecznej decyzji, zakwestionowanej przez Sąd), podjęto z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, nie do obrony byłby bowiem pogląd o spełnieniu przesłanek upoważniających organ do egzekwowania świadczenia pieniężnego, gdy decyzja warunkująca zwrot nienależnie pobranego świadczenia okazała się wadliwa.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych powyżej naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także decyzję z 15 marca 2013 r., o nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do dokonania niezbędnych ustaleń w przedstawionym wyżej zakresie, z odwołaniem się do sytuacji skarżącej, a następnie do prawidłowego uzasadnienia decyzji. Natomiast przedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu świadczeń będzie nierozerwalnie związana z ewentualnym rozstrzygnięciem o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego.