Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 711/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1, 6
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Świetlikowski Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA Ewa Kamieniecka Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 22 lipca 2021 r. I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. z dnia [...] nr [...]; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu Przyrodniczego we W. na rzecz skarżącego K. P. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Rektor Uniwersytetu Przyrodniczego we W. (dalej w skrócie – "Rektor" lub "Organ") ponownie rozpoznając sprawę utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w dniu 2 sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia Skarżącemu K.P. informacji publicznej.

Jak wynikało z akt sprawy, pismem z dnia 22 lipca 2021 r. Skarżący na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wystąpił do Rektora o udostępnienie informacji publicznej w postaci całkowitej dokumentacji związanej z wyłonieniem kandydata na stanowisko dyrektora Instytutu Inżynierii Środowiska (dwóch kandydatów), według procedury wprowadzonej zarządzeniem nr 70/2021 Rektora z dnia 25 marca 2021 roku w sprawie wprowadzenia procedury rekrutacji wewnętrznej prowadzącej do wyłonienia dyrektorów instytutów i katedr funkcjonujących w strukturze tej uczelni wyższej, w szczególności - zbiorczych wyników ankiet wypełnionych przez pracowników dla obu kandydatów, protokołu z posiedzenia komisji konkursowej oraz nagrania audio-video z posiedzenia komisji.

Na poparcie wniosku argumentował, że jednym z elementów oceny kandydatów była anonimowa ankieta wypełniana przez wszystkich pracowników, a jej wyniki zostały utajnione. Po ogłoszeniu wyników naboru na stanowisko dyrektora powstało wrażenie, że nominację otrzymał kandydat mający mniejsze poparcie wśród przyszłych podwładnych, a powyższa sytuacja skutkuje pogarszaniem się atmosfery, co ma swoje konsekwencje społeczne i może się odbić na efektywności pracy.

W dniu 2 sierpnia 2021 r. Rektor wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uzasadniając, że w następstwie przeprowadzonej przez organ analizy, zakres przedmiotowy wniosku obejmuje udostępnienie "dokumentów wewnętrznych", które nie stanowią informacji publicznej.

Po złożeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - zaskarżonym aktem - Organ utrzymał w mocy własną decyzję wydaną w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu opisał procedurę rekrutacji wewnętrznej przewidzianą wyłącznie dla pracowników uczelni prowadzącą do wyłonienia dyrektorów instytutów i kierowników katedr regulowaną zarządzeniem nr 70/2021 Rektora z dnia 25 marca 2021 r. (opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej - BIP) oraz zasady prac komisji konkursowej, to znaczy stałej komisji ds. opiniowania kandydatów na dyrektorów instytutów i kierowników katedr (zarządzenie Rektora nr 69/2021 z dnia 25 marca 2021 r. - również opublikowane w BIP). Prezentując szczegółowo zasady oceny kandydatów (formalne i merytoryczne) oraz sporządzania rekomendacji wyjaśnił, że w dniu 25 marca 2021 r. w intranecie zamieszczono informację o konkursie i dacie składania zgłoszeń. W dacie 5 maja 2021 r. została rozesłana e-mailowa ankieta z pytaniami oceniającymi, do których dostęp był możliwy tylko przez służbowe konto mailowe. Ankiety były anonimowe. W następstwie otrzymanych zwrotnie wyrażonych przez pracowników opinii i subiektywnych odczuć względem obu kandydatów opracowane zostało w Biurze Organizacyjnym Uczelni zbiorcze (statystyczne) podsumowanie wyników ankiet pracowników w zakresie oceny każdego z kandydatów oddzielnie. Podsumowanie wyników ankiet, dotyczące kandydata z imienia i nazwiska, zostało przesłane do każdego z ocenianych w procedurze kandydatów, celem zapoznania się. Wraz z pełną aplikacją rekrutacyjną każdego z kandydatów (formularz aplikacyjny, plan rozwoju) - zostały przekazane komisji rekrutacyjnej. W dacie 30 czerwca 2021 r., za pośrednictwem intranetu uczelnianego, została przedstawiona informacja o wynikach procedury o rekomendacjach komisji, do której mieli dostęp wszyscy pracownicy organu.

W dalszych wywodach Organ przytoczył, że przyjęta procedura rekrutacji wewnętrznej nie ma odpowiedniej regulacji na poziomie ustawowym oraz w Statucie Uczelni. Nie jest formą oceny pracownika akademickiego (gdyż nie dotyczy wszystkich pracowników uczelni), czy postępowania awansowego ani też naborem w sensie zatrudnienia, gdyż jest to procedura wewnętrzna. Ma ona charakter konkursu na kadencyjne stanowisko związane z pełnieniem funkcji kierowniczej (§ 44, § 51 i § 52 Statutu). Nie był to konkurs otwarty, informacja o nim była skierowana wyłącznie do zamkniętego kręgu pracowników Uczelni, poprzez wewnętrzną sieć intranetową, a nie poprzez publiczne ogłoszenie przez BIP. Nie stanowi zatem procedury o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g u.d.i.p., której zakres nie obejmuje samodzielnej decyzji Rektora podejmowanej w ramach zarządzania Uczelnią, w tym personalnego aktu powołania osoby do pełnienia funkcji kierowniczej.

Powołując się na art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. organ zdefiniował pojęcie informacji publicznej, zaznaczając, że jej cechą jest związek ze sprawami publicznoprawnymi, w tym gospodarowanie majątkiem publicznym, co wyklucza pytania o konkretne sprawy o charakterze prywatnym. Nadto informacja musi dotyczyć faktów nie zamierzeń. W dalszych uwagach organ odwołał się do pojęcia dokumentu urzędowego definiowanego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. zestawiając je z pojęciem "dokumentu wewnętrznego" wypracowanym przez judykaturę. Charakter wewnętrzny mają dokumenty, które nie są kierowane do podmiotów zewnętrznych a służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych danych, uzgadnianiu poglądów. Nie są wiążące dla organu i nie stanowią informacji publicznej. O charakterze dokumentu decyduje jego treść.

Odnosząc poczynione uwagi do rozpatrywanego wniosku Strony Organ wywiódł, że zestawienia ankiet oceniających obu kandydatów przez pracowników instytutu, protokołu z posiedzenia komisji ds. opiniowania kandydatów, nagrania audio-video z posiedzenia tej komisji - same w sobie informacji publicznej nie stanowią. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania określonej informacji a nie prawo dostępu do materiału źródłowego (nośnika), zawierającego tę informację. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej po pierwsze wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (wyrok NSA z 13,06.2014 r., sygn.. akt I OSK 3070/13), a po drugie dotyczy udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumentach, a nie dokumentów. Organ uznał, że żądanie opisanych we wniosku dokumentów nie jest tożsame z informacją (publiczną) w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie mogą one zostać przekazane w trybie tej ustawy. Wniosek nie dotyczy informacji publicznych, gdyż żądanie odnosi się do nośników informacji (dokumenty, protokół, ewentualne nagranie), nie zaś do konkretnej informacji w nich zawartych. Prawo do informacji dotyczy wyłącznie informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś publicznym, a nie udostępnienia dokumentów jako takich.

Zdaniem Organu ankiety stanowią wyraz subiektywnych opinii/odczuć pracowników, w tym wnioskodawcy, względem innych dwóch pracowników kandydujących do pełnienia funkcji kierowniczej. Jako takie nie stanowią one informacji publicznej, której przedmiotem mogą być fakty, a nie własne poglądy, opinie i odczucia wyrażone w takiej formie. Ankieta (a co za tym idzie jej wyniki), stanowi tylko jeden z elementów oceny przydatności kandydata do pełnienia funkcji kierowniczej. Nie wpływa bezpośrednio na realizację zadań publicznych oraz nie ma bezpośredniego związku z pełnieniem funkcji publicznych, czyli nie dotyczy spraw publicznych, w tym związanych z gospodarowaniem mieniem publicznym uczelni publicznej (majątkiem Skarbu Państwa). Ankieta ma charakter wewnętrzny, odnosi się wyłącznie do osoby ocenianej, stanowi dokument spersonalizowany poprzez zawarcie w niej subiektywnych ocen i opinii innych pracowników i posiada charakter opiniotwórczy (wyrok NSA z dnia 18.09.2018 r., sygn. akt I OSK 2434/16), Ponadto, wnioskowane zbiorcze wyniki ankiet nie są w żaden sposób wiążące, a zatem stanowią materiał roboczy.

Żądane przez Wnioskodawcę pozostałe dokumenty (w tym protokół z posiedzenia Komisji ds. opiniowania kandydatów), jako dokumenty wewnętrzne, nie stanowią również informacji publicznej. Protokół nie stanowi dokumentu urzędowego, tym samym nie podlega udostępnieniu - można udostępnić jego treść a nie postać. Dokument ten opatrzony jest podpisem przewodniczącego komisji, który nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 ustawy kodeks karny, co uchyla status urzędowy tego dokumentu i wyłącza możliwość jego udostępnienia jako nośnika. Organ podkreślał ponownie, że skany protokołów ze wszystkich posiedzeń udostępniono w wewnętrznej sieci informatycznej Uczelni i rzeczą Strony jest to czy zechce zapoznać się z ich treścią.

Mimo ich tradycyjnego utrwalenia są to dokumenty epizodyczne i jednorazowe, dotyczą zakończonego procesu rekrutacji wewnętrznej, służą wymianie informacji pomiędzy członkami komisji, gromadzeniu materiałów i uzgadnianiu stanowisk słowem etapu wypracowania pewnej koncepcji finalnej, nie są wyrazem ostatecznego stanowiska zespołu czy organu, który w sposób dyskrecjonalny powołuje dyrektorów instytutów i kierowników katedr. O charakterze danego dokumentu przesądza przede wszystkim jego treść oraz cel wytworzenia, nie zaś okoliczność jego podpisania (nawet przez Rektora). Organ zaznaczał również, że protokół komisji odnosi się wyłącznie do osoby ocenianej, jest spersonalizowany poprzez zawarcie w nim opinii i ocen członków komisji, posiada charakter opiniotwórczy i nie wiąże Rektora, ma zatem charakter wewnętrzny. Jest to materiał roboczy zmierzający do wypracowania stanowiska w sprawie. Zdaniem organu wniosek zmierzał w istocie do udostępnienia konkretnego protokołu, a zatem dotykał sfery ad personam, co wyklucza publiczny charakter takiej informacji.

Nadto podmiotom niebędącym organami władzy publicznej, co dotyczy orzekającego Organu, niezbędna jest możliwość podejmowania samodzielnych decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, co dowodzi wewnętrznego charakteru protokołu. Wskazując na tryb działania komisji Rektor podkreślał, że nie jest związany rekomendacją i opinią komisji, co wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym i nauce jak i Statutu Uczelni. Protokół jest przejawem wewnętrznej działalności komisji, a zawarte tam informacje nie mają znaczenia dla całej rekrutacji, gdyż decyzję o powołaniu podejmuje samodzielnie Rektor w ramach personalnego zarządzania Uczelnią. Z art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce wynika dla rektora samodzielna kompetencja do powoływania osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływania. Komisja nie dysponowała władztwem publicznym będąc ciałem pomocniczym i opiniodawczym. Uprawnienia komisji nie wynikają z ustaw ale z aktu kierownictwa wewnętrznego – Rektora, protokół nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 244 k.p.c, art. 76 k.p.a. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Protokół z posiedzenia Komisji (w formie mu przypisanej zarządzeniami nr 69/2021 i nr 70/2021) nie jest informacją publiczną, a dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji z rozmowy Komisji z kandydatami - pracownikami Instytutu. Ma on jedynie charakter poznawczy, nie narzuca przyszłych działań i zamierzeń personalnych Rektora, sporządzony został w celu utrwalenia otrzymanych przez Komisję informacji w toku rozmowy z kandydatami. Nie przesądza on o jakichkolwiek kierunkach działania personalnego Rektora w stosunku do kandydata, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Nie stanowi on wiążącego rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy, ani też nie zawiera poglądu wyrażonego na daną sprawę przez Rektora. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny.

Odnosząc się do wniosku Strony w zakresie dostępu do kopii nagrań audiowizualnych organ powołując się na zapisy zarządzenia Rektora nr 69/2021 wskazał, że posiedzenia są protokołowane, nie jest natomiast wymagane utrwalenie ich w formie audiowizualnej.

Nie sposób przyjąć zdaniem Organu, że wnioskowane dokumenty (zestawienie wyników ankiet, protokół z posiedzenia Komisji, ewentualne nagranie audio-video z posiedzenia) dotyczą również sposobu gospodarowania mieniem publicznym Skarbu Państwa przez uczelnię publiczną. Wnioskodawca nie wykazał związku pomiędzy wnioskowanymi informacjami a majątkiem publicznym, związku takiego nie dostrzegł również organ.

W skardze Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 u.d.i.p. i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez brak ich zastosowania, przejawiający się pominięciem faktu, iż stanowią one gwarancje prawa do informacji, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, odmowie niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Dalej podnosił naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądane dokumenty składane w ramach procedury konkursowej uregulowanej zarządzeniami Rektora nie stanowią informacji publicznej oraz naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. poprzez wyprowadzenie wadliwych wniosków ze stanu faktycznego sprawy polegających na uznaniu, że żądanie udostępnienia informacji opisanych we wniosku nie jest realizacją uprawnienia co do treści informacji publicznej, skutkiem czego było niedostrzeżenie, że istotą żądania było udostępnienie informacji nie w określonej formie, a co za tym idzie nie udostępnienia postaci nośnika tej informacji, lecz żądanie udostępnienia treści informacji zawartych w opisanych dokumentach (oraz nagraniu).

Skarżący wnosił o uchylenie obu decyzji organu, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucił pominięcie celu procedury rekrutacji jakim jest jej transparentność. Zdaniem Skarżącego błędne są wnioski, co do charakteru informacji wytworzonych w trakcie postępowania i przyjęcie, że nie ma ono umocowania w przepisach prawa. Procedura konkursowa wsparta jest na aktach wewnętrznych – zarządzeniach Rektora mających umocowanie w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz Statucie Uczeni, to jest w art. 23 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, pkt 6 i pkt 7 tej ustawy. W opinii Skarżącego sporządzone na podstawie tych aktów dokumenty nie mogą być uznane za wewnętrzne, dotyczą powołania osób na stanowiska kierownicze związane z działalnością akademicką, naukową i gospodarowaniem środkami publicznymi. Oświadczenia członków Komisji dotyczą spełnienia przez kandydata wymogów merytorycznych, stanowią zatem informację publiczną. Sporządzane przez poszczególnych członków Komisji informacje publiczne, w tym dokumenty w przedmiocie rekrutacji stanowią oświadczenie wiedzy członków Komisji o stopniu spełnienia przez kandydatów kryteriów merytorycznych, jak również o ocenie wynikającej z ankiet współpracowników. Nadto członkowie Komisji są jedynymi podmiotami upoważnionymi do rekrutacji aż do etapu wydania wiążących Rektora rekomendacji, które zawarte są w protokołach. Ich udostępnienie stanowi gwarancję społecznej kontroli realizowanych zadań i prawidłowości przeprowadzanej procedury. Członkowie Komisji są jedynymi podmiotami upoważnionymi do realizacji procesu rekrutacji - aż do etapu wydania wiążących Rektora rekomendacji (lub również wiążącej decyzji o braku rekomendacji). Prace Komisji dokumentuje się w protokole, który w swoich załącznikach zawiera najważniejsze dokumenty, istotne informacje, analizy i podsumowania ankiet oceniających plan rozwoju jednostki oraz oceny kandydatów przez poszczególnych członków Komisji. Upublicznienie informacji opisanych we wniosku jest niezbędne dla zapewnienia społecznej kontroli prawidłowości realizowania tych zadań. Nie ma więc najmniejszych wątpliwości co do tego, że skoro w Uczelni obowiązują zasady rekrutacji wynikające z zarządzenia nr 70/2021 oraz regulaminu Komisji Uczelnia jest obowiązana monitorować ich realizację i umożliwić kontrolę prawidłowości tej realizacji. Kontrola ta byłaby zaś iluzoryczna, gdyby uczelnia ograniczyła się wyłącznie do publikowania wyników rekrutacji bez umożliwienia udostępnienia materiałów źródłowych z realizacji poszczególnych zadań przez poszczególne podmioty odpowiadające za tę procedurę - w tym Komisję.

Zarówno zarządzenie nr 70/2021 jak i regulamin Komisji regulują szczegółowo zasady otwartej rekrutacji wewnętrznej. Odróżnić ją należy od rekrutacji zamkniętej, która jest procesem, w którym wiadomości są przekazywane wyłącznie wybranym osobom, ograniczając jednocześnie dostęp do tych wiadomości innym pracownikom. Na otwarty i transparentny charakter tej rekrutacji i zasadę jawności z niej wynikającej, wskazują szczegółowe zasady i etapy procedury opisane w zarządzeniu nr 70/2021 i regulaminie Komisji:

1) ogłoszenie o naborze zamieszczone było w bazie dostępnej wszystkim pracownikom – to jest w intranecie,

2) zastosowanie ankiet współpracowników, zadaniem których było przedstawienie oceny przede wszystkim planu rozwoju jednostki (planu dotyczyło aż 8 z 11 pytań ankiety), jak i kompetencji interpersonalnych kandydata (wzór ankiety stanowi załącznik nr 3 do wymienionego zarządzenia),

3) ocena Komisji oparta została zarówno na podstawie kryteriów formalnych jak i merytorycznych,

4) dokonywanie indywidualnej pisemnej oceny kandydata przez każdego członka Komisji pod kątem oceny spełnienia kryteriów merytorycznych wraz z uzasadnieniem,

5) wydawanie przez Komisję łącznej opinii kandydatowi, która to ocena musi uwzględniać wyniki ankiet współpracowników.

Skarżący argumentował, że właśnie obiektywizacji i przejrzystości procesu rekrutacji na stanowiska kierownicze na uczelni publicznej miała przyświecać wprowadzona procedura. Odzwierciedlać miała ona założenia, na których opierają się akty prawa unijnego, w tym Zalecenie Komisji z dnia 11 marca 2005 r. w sprawie Europejskiej Karty Naukowca oraz Kodeksu Postępowania przy rekrutacji pracowników naukowych. Tej otwartości i transparentności służyło również nagrywanie posiedzeń Komisji a treść tych nagrań, wytworzonych w procesie rekrutacji, stanowi informację publiczną.

Odnosząc się do wypowiedzi Organu w przedmiocie udostępnienia żądanych informacji w intranecie Strona wskazała, że nastąpiło to dopiero w dniu 27 sierpnia 2021 r., już po wydaniu decyzji przez organ w pierwszej instancji. Nadto opublikowanie informacji nie zostało umiejscowione w BIP, nie było także zupełne, gdyż pominięto załączniki w postaci planu rozwoju katedry/instytutu i nagrań audiowizualnych. Poza tym protokół jest podpisany przez wszystkich członków Komisji (taka procedura dotyczy wyłącznie opinii), a nie przez przewodniczącego jak wymaga tego zarządzenie. Dowodzi to zdaniem Strony, że faktycznie opublikowano opinie a nie protokół.

W przeświadczeniu Skarżącego nie można się zgodzić także z sugestią wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ankiety były wyrazem jedynie subiektywnych odczuć i opinii względem kandydata, gdy zdecydowana większość pytań dotyczyła planu rozwoju jednostki, a wyniki ankiet miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia konkursu. Sam wzór ankiety stanowi załącznik nr 3 do zarządzenia nr 70/21, zatem to ten akt prawny dokumentom sporządzanym przez współpracowników nadał oficjalną formę i zobowiązał do przekazania wiążących wzorów ankiet, w celu ich wypełnienia.

Skarżący podkreślał, że celem jego wniosku jest działalność uczelni realizującej zadania publiczne. Wniosek dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, co uzasadnia udostępnienie żądanych informacji. Skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych nakazujące szerokie pojmowanie definicji osób pełniących funkcje publiczne oraz dotyczące naboru kandydatów na wolne stanowiska w sektorze publicznym. Wnioskowane informacje dotyczą działalności osób sprawujących w organie funkcje publiczne oraz działania samych organów (art. 6 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p.). Procedura naboru mieści się w pojęciu działalności publicznej. Skarżący zastrzegł nadto, że wnioskowane dane nie dotyczą spraw prywatnych, gdyż odnoszą się do konkursu na stanowiska kierownicze w organie realizującym zadania publiczne (kształcenie). Rekomendacja Komisji jest dla Rektora wiążąca, sam protokół nie jest epizodyczny, gdyż zawiera stanowisko Komisji, co wyklucza wewnętrzny charakter takiego dokumentu. Protokoły są sporządzane na potrzeby postępowania konkursowego i przedstawiają stanowisko Komisji na zewnątrz względem innych podmiotów. Na poparcie swych racji Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych wypowiadanego na tle naboru pracowników akademickich. Niewątpliwie stanowiska dyrektora instytutu i kierownika katedry - których to dotyczyła procedura wewnętrznej otwartej rekrutacji należą do stanowisk kierowniczych publicznej uczelni akademickiej i osoby te są bezpośrednimi przełożonymi pracowników jednostki i odpowiadają za działalność jednostki przed organami Uczelni. Komentowana regulacja wynika z ustawowego określenia w statucie zasad organizacji i funkcjonowania uczelni, w szczególności funkcji kierowniczych w uczelni oraz zasad powoływania osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływania (art. 34 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce).

Niewątpliwie zatem stanowisko dyrektora instytutu osoby zajmującej kierownicze stanowisko w instytucji publicznej należy rozważać zdaniem Skarżącego w kontekście zarówno pojęcia funkcjonariusza publicznego, jak również osoby pełniącej funkcje publiczne w ujęciu art. 115 § 19 k.k. Skoro stosowne organy uczelni wykonują zadania władzy publicznej i wydają w związku z tym akty administracyjne (decyzje), to nie ulega wątpliwości, że ich działalność podlega powołanej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wynika to chociażby z takich przepisów tej ustawy, jak art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdzie stanowi się, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy oraz 6 ust. 1 pkt 4 lit.a), gdzie przykładowo wskazano jako informację publiczną treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Nie może budzić zastrzeżeń fakt, że dyrektor instytutu będący kierownikiem podstawowej jednostki organizacyjnej, jest organem, który wykonuje funkcje publiczne, wydatkuje środki publiczne, posiada opisywany status. Informacjami publicznymi mogą być także inne informacje dotyczące naboru kandydatów do zatrudnienia, niewymienione jako informacje publiczne w przepisach odrębnych oraz informacje dotyczące naborów kandydatów do zatrudnienia nieuregulowane w przepisach odrębnych w sytuacji spełnienia wymogów z ustawy (innych niż w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g). Wskazany przepis nie jest bowiem przepisem szczególnym wyłączającym inne przepisy tej ustawy definiujące pojęcie informacji publicznej. Przepisy odrębne, o których mowa w przywołanej normie, nie określają zakresu dostępności do informacji o naborze, ponieważ to już wynika z art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Na wstępie trzeba wskazać, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021 r. poz. 137 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329 ze zm. dalej: p.p.s.a.). Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub też stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c i pkt 2 p.p.s.a.).

Z przywołanych przepisów wynika że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Spór między stronami sprowadza się do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji odmawiającej Skarżącemu udostępnienia żądanych przezeń informacji, które w opinii organu nie stanowią informacji publicznej.

Oceniając legalność objętego skargą orzeczenia trzeba stwierdzić, że o ile sama kwalifikacja wnioskowanych informacji – jako niepublicznych - jest prawidłowa, to przyjęta przez Organ forma prawna załatwienia wniosku Strony jest niedopuszczalna, co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji wydanych w tej sprawie. Konsekwencją uznania, że objęte wnioskiem Strony informacje nie stanowią informacji publicznej jest bowiem wyłączenie działania przepisu art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2170 ze zm.; przywoływana poniżej w skrócie jako "u.d.i.p."). Nie można zatem pominąć faktu, że w takiej sytuacji wydane przez organ decyzje nie mają umocowania prawnego, co wypełnia przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako "k.p.a.") dając podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Ustalenia w tym względzie poprzedzić jednak musi analiza charakteru żadnych przez Skarżącego informacji, stanowiska Organu i podnoszonych w tym względzie przez obie strony sporu argumentów.

W tej materii Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd formułowany przez Organ w zakwestionowanych orzeczeniach i odpowiedzi na skargę, że jakkolwiek pojęcie informacji publicznej winno być postrzegane i interpretowane szeroko, to jednak w pewnych płaszczyznach doznaje ograniczenia. Przykładem takiego ograniczenia są dokumenty i informacje odnoszące się do wewnętrznej sfery działania podmiotów mające – co istotne – charakter niewiążących opinii i poglądów, wyrażanych w strukturach wewnętrznych organów, służących uzgodnieniu ostatecznego stanowiska, który nie jest przedstawiany i adresowany do innych osób czy podmiotów. W piśmiennictwie i judykaturze utrwalił się pogląd, że takie dokumenty i zawarte w nich informacje wpisują się w pojęcie "dokumentu wewnętrznego", który należy odróżnić od pojęcia "dokumentu urzędowego".

Według art 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przy czym, aby na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej można było mówić o dokumencie urzędowym, wszystkie te cechy muszą być spełnione łącznie. Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie woli lub wiedzy oraz skierowany na zewnątrz organu, co odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", to jest takiego, który nie jest adresowany do podmiotów zewnętrznych.

W przepisach prawa nie zawarto legalnej definicji tego pojęcia niemniej w sposób precyzyjny jego ramy nakreśla orzecznictwo. Punktem wyjścia do dalszych rozważań w tym temacie musi być wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 roku, sygn. akt P 25/12 (publ. w OTK 122/8/A/2013). W jego uzasadnieniu zawarto istotne z punktu widzenia rozważanego sporu poglądy tak na charakter informacji publicznej, jak i informacji wyłączonych spod jej zakresu, zawartych w tzw. dokumencie wewnętrznym. Trybunał zauważył, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Dalej jednak Trybunał stwierdził, że z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej (podkreślenie Sądu).

Pogląd ten był następnie wypowiadany w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których podkreślano, że "dokument wewnętrzny" jest dokumentem, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w pewnych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21; orzeczenie to, tak jak i pozostałe tu przywoływane, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, niewykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1709/17). Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie przesądzają o kierunku działania organu, nie są w związku z tym wyrazem oficjalnego, już formalnego, stanowiska organu w konkretnej sprawie.

Jednocześnie, w świetle przedstawionego na wstępie zapatrywania promującego szeroki dostęp do informacji publicznej, odnotowania wymaga, że koncepcja "dokumentu urzędowego" nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki w zakresie dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest bowiem zapewnienie transparentności życia publicznego poprzez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest między innymi wgląd w dokumenty urzędowe. Z tego względu za dokument wewnętrzny mogą zostać uznane wyłącznie te dokumenty, które nie wiążą organu i nie przedstawiają jego stanowiska wobec innych podmiotów funkcjonujących poza środowiskiem wewnątrzorganizacyjnym organu. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów, opiniodawczym. Do dokumentów wewnętrznych należą tzw. dokumenty robocze, takie jak notatki, projekty orzeczeń czy stanowisk. Dotyczą one wprawdzie konkretnej sprawy, ale jeżeli dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, jeżeli z kolei projektują określony sposób działania czy przyszłego rozstrzygnięcia, decyzji, to dotyczą tylko zamierzeń, planów, założeń, a nie faktów (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis Warszawa 2012, s. 58-59).

W orzecznictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15). Nie mają zatem waloru informacji publicznej wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130). Takiego charakteru nie mają także opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy, nie odnoszą się one wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11).

Odnosząc przedstawione uwagi na grunt rozpoznanej sprawy nie sposób zanegować poglądu, że wnioskowane dokumenty nie noszą cech informacji publicznej, zostały bowiem sporządzone wyłącznie na potrzeby wewnętrzne organu jakim w tej sprawie jest Rektor. Niezależnie od tego część z nich należy klasyfikować jako dokumenty prywatne, nie odnoszące się do faktów, ale projektów czy założeń (jak plany rozwoju), rekomendacji, co również wyklucza ich charakter informacji publicznej.

Zasadnie w treści zaskarżonej decyzji Organ przy tym podkreśla, że w zakresie powołania osób do pełnienia funkcji kierowniczych uczelni i ich odwołania Rektor jest niezależny i działa samodzielnie w ramach wyłącznie jemu przyznanych kompetencji (zgodnie z art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce; Dz.U. z 2021 r., poz. 478 ze zm., dalej p.s.w.n.). Wyjątkiem jest sytuacja opisana w art. 23 ust. 5 tej ustawy, która w rozpoznawanej sprawie nie znajduje zastosowania.

W realizacji wskazanych uprawnień Rektor nie jest związany żadną opinią, czy osądem, oceną, gdyż jest to sfera jego władzy dyskrecjonalnej gwarantowana cytowaną wyżej normą ustawową. Okoliczności tej, mającej umocowanie ustawowe, nie zmienia fakt wdrożenia przez Rektora szczególnej procedury wyłaniania kandydatów. Zarówno bowiem fakt przeprowadzenia konkursu, celem wskazania najlepszego kandydata na stanowisko kierownika katedry czy dyrektora instytutu, jak i przewidziany tryb postępowania, są wyrazem realizacji wskazanych uprawnień Rektora, zaś formułowane w toku wdrożonej procedury stanowiska czy opinie nie są dla niego wiążące, co wynika z powołanego przepisu ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, Statutu, ale także samej procedury wewnętrznej wprowadzonej zarządzeniami Rektora z dnia 25 marca 2021 roku: nr 69/2021 w sprawie wprowadzenia regulaminu pracy stałej komisji ds. opiniowania kandydatów na dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze Uniwersytetu Przyrodniczego we W. i nr 70/2021 w sprawie wprowadzenia procedury rekrutacji wewnętrznej prowadzącej do wyłonienia dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze Uniwersytetu Przyrodniczego we W.

Stosownie do art. 34 ust. 1 p.s.w.n. statut określa zasady organizacji i funkcjonowania uczelni, w szczególności między innymi (pkt 6 i 7) funkcje kierownicze w uczelni oraz zasady powoływania osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływania. Zgodnie z § 51 ust. 5 zdanie pierwsze Statutu, dyrektora instytutu lub kierownika katedry powołuje i odwołuje Rektor. Procedura ustanowiona zarządzeniami nr 69/2021 i 70/2021 jakkolwiek sformalizowana, lecz wprowadzona jedynie na potrzeby wewnętrzne jako pomocnicza w procesie decyzyjnym Rektora wyłaniania osób na wymienione stanowiska kierownicze – jest jednak pozbawiona elementu oficjalności rozumianej jako unormowany w sposób wiążący dany organ określony tryb do zastosowania w procesie władczego działania, której niedochowanie wpływałoby na ważność tego działania, a w rozpatrywanym przypadku - na legalność aktu personalnego powołania na dane stanowisko kierownicze w strukturze uczelni. W ocenie Sądu w sprawie taka zależność nie zachodzi.

Przede wszystkim sam Statut nie wprowadza szczególnej procedury ani nie ustala ściślejszych zasad, ogólnikowo stanowiąc w § 44 ust. 2, że kryteria powoływania na funkcje kierownicze określają odpowiednie regulaminy wydawane przez Rektora a podług § 51 ust. 3 zdanie drugie – kandydat może być wyłoniony w drodze otwartego konkursu ogłaszanego i rozstrzyganego przez Rektora. Stąd wynika konstatacja, że szczegółowych unormowań statutowych brak w omawianej materii, zaś rozstrzygnięcie (sfera władcza) należy do Rektora bez związania treścią wypowiedzi (wyrażonej w jakiejkolwiek formie) innych organów uczelni, czy powołanych gremiów, w tym komisji, pracowników etc. Notabene, ustawa zastrzega tę kompetencję do wyłącznej właściwości Rektora, co wprost należy odczytać z brzmienia 23 ust. 2 pkt 6 p.s.w.n.

Wypada również zaakcentować, że omawiany, zastosowany tryb konkursowy nie został, jak słusznie podkreśla organ, skierowany na zewnątrz, co oznacza, że nie może być kwalifikowany jako konkurs otwarty w takim ujęciu jak p.s.w.n. wprowadza w regulacji zawartej w art. 119 regulującej konkurs na stanowisko nauczyciela akademickiego, stanowiącym że: "1. Nawiązanie z nauczycielem akademickim pierwszego stosunku pracy w danej uczelni publicznej, na czas nieokreślony lub określony dłuższy niż 3 miesiące, w wymiarze przekraczającym połowę pełnego wymiaru czasu pracy, następuje po przeprowadzeniu otwartego konkursu. Tryb i warunki przeprowadzania konkursu określa statut. (...) 3. Informację o konkursie oraz jego wyniku wraz z uzasadnieniem udostępnia się w BIP na stronach podmiotowych uczelni, ministra oraz ministra nadzorującego uczelnię w terminie 30 dni odpowiednio przed konkursem i po jego zakończeniu. 4. Informację o konkursie udostępnia się także w języku angielskim na stronach internetowych Komisji Europejskiej w europejskim portalu dla mobilnych naukowców, przeznaczonym do publikacji ofert pracy dla naukowców, w terminie 30 dni przed konkursem."

Stosownie do § 4 ust. 1 pkt 2 regulaminu pracy stałej Komisji ds. opiniowania kandydatów na dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze Uczelni, stanowiącego załącznik nr 1 do zarządzenia Rektora nr 69/21 (dalej "regulamin"), posiedzenia komisji są dwuetapowe: II etap, w ramach którego komisja przygotowuje rekomendacje wyboru kierownika jednostki organizacyjnej. Z dalszego zapisu regulaminu wynika zaś, że podczas II etapu posiedzenia, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2, Komisja wyraża opinię w oparciu o indywidualne oceny kandydata przedstawione przez członków komisji i przygotowuje rekomendację wyboru kierownika jednostki organizacyjnej.

Zatem Komisja, działająca zgodnie z umocowaniem Rektora nie dokonuje żadnego wyboru, jej zadaniem, szczegółowo opisanym w treści wymienionego aktu, jest przygotowanie wyłącznie rekomendacji dla Rektora, którą Rektor nie jest związany. Jego wybór jest niezależny, choć niewątpliwe zebrane informacje w postaci opinii i rzeczonych rekomendacji będą mu w tym pomocne. Jednakże taki charakter opinii, rekomendacji, statuuje je w grupie informacji o cechach pomocniczych, doradczych, co wyklucza uznanie ich za informację publiczną. W takim świetle dokumenty, w których je zawarto, stanowią "dokumenty wewnętrzne".

Odmiennego poglądu nie można wyprowadzić z treści postanowień § 2 pkt 9 zarządzenia Rektora nr 70/2021 w sprawie wprowadzenia procedury rekrutacji wewnętrznej prowadzącej do wyłonienia dyrektorów instytutów i kierowników katedr funkcjonujących w strukturze Uczelni. Stanowi on, że procedura (konkursowa) obejmuje przyjęcie protokołu przez Rektora: a) akceptację rekomendowanego przez komisję kandydata, przekazanie decyzji Rektora Działowi Kadr i Płac celem przygotowania powołania na stanowisko dyrektora instytutu/kierownika katedry oraz przekazanie informacji o powołaniu do Biura Organizacyjnego celem przygotowania stosownego pełnomocnictwa, b) akceptację braku rekomendacji na stanowisko kierownicze, c) stwierdzenie zakończenia procedury konkursowej w przypadku braku zgłoszenia kandydatury/kandydatur.

Przywołane zapisy dotyczą zasad postępowania w procedurze wyłonienia kandydatów na wskazane stanowiska, nie odnoszą się zaś do faktu ich powołania. Ta dziedzina jest bowiem uregulowana w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce oraz w Statucie. Jakkolwiek istotnie przywołany przepis może być oceniony jako nie dość precyzyjny, jednakże jego odczytanie musi uwzględniać otoczenie normatywne oraz hierarchię aktów prawnych wykluczającą sprzeczność zapisów zarządzenia wewnętrznego z aktem prawnym rangi ustawy.

Niewątpliwie zatem protokół Komisji zawiera informacje, które należy klasyfikować jako wewnętrzne stanowisko, pogląd, czy ocenę powołanego przez organ gremium, które ma wspomóc Rektora w wyborze najlepszego z możliwych kandydatów. Komisja ta ma charakter wyłącznie opiniotwórczy, doradczy i rezultat jej działania nie jest wiążący dla Rektora, nie niweczy jego autonomii, samodzielności w podejmowaniu decyzji co do obsady stanowiska kierowniczego. Przeprowadzone przez rzeczoną komisję badania, ustalenia i wnioski przyjmujące postać opinii i rekomendacji sporządzane są zatem na użytek wewnętrzny, a jako niewiążące dla Rektora, przez to nie mają waloru władczego i nie stanowią przejawu realizacji zadania publicznego. Ta zaś cecha charakteryzuje dokumenty wewnętrzne, które nie podlegają reżimowi ustawy jak słusznie wywodzi organ. Prawidłowo zatem oceniono znaczenie protokołów z posiedzeń komisji konkursowych na dyrektorów instytutów/kierowników katedr działających w ramach Uczelni.

Odnotowania przy tym wymaga, że procedura konkursowa o znamionach wewnętrznego naboru, nie była adresowana do osób spoza Uczelni. Sporządzone w jej toku dokumenty, w tym protokoły oraz ankiety, mają charakter zatem dokumentów wewnętrznych, gdyż służą wyłącznie przygotowania dla Rektora oceny dotyczącej spełnienia przesłanek formalnych i merytorycznych danego kandydata – jak już zaznaczono, bez ich wiążącego charakteru, nie przesądzając o kierunku działania organu w danej kwestii. Wbrew zarzutom skargi, w niewielkim stopniu mają one cechy materiałów faktograficznych, czyli dokumentujących istnienie określonych faktów, lecz opiniotwórczych, rekomendujących, prezentujących subiektywne oceny (w szczególności dotyczy to ankiet). Określnie wzoru ankiety nie czyni z niej dokumentu urzędowego. Ankieta, nawet na ustalonym formularzu, nie jest dokumentem urzędowym o publicznym charakterze, pozbawiona podpisu stanowi wyraz woli jej anonimowego wytwórcy w sferze wyrażenia opinii, poglądu na sprecyzowane pytanie czy temat. Niespornie omawiane dokumenty nie pochodzą od organu, nie zostały wytworzone przez organ, gdyż zostały złożone przez osoby tylko uczestniczące w procesie wyłaniania osoby mającej piastować funkcję kierowniczą.

Tego typu dane nie mieszczą się w zakresie przepisów art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 u.d.i.p., w szczególności zaś art. 6 ust. 2 pkt 3 lit.g) u.d.i.p. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) stanowiący, że udostępnieniu podlega informacja publiczna "o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych" nie dotyczy wewnętrznych procedur wyłaniania, czy obsadzania stanowisk kierowniczych, o jakiej mowa w rozpatrywanej sprawie, lecz ogłoszeń o wolnym stanowisku, ogłoszeń o naborze etc., co najczęściej dotyczy stanowisk urzędniczych, ale też innych w instytucjach państwowych, czyli postępowań uregulowanych co do zasad i trybu odrębnymi ustawami, przykładowo w art. 13 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 530), w art. 69(b) ust. 1 ustawy o Najwyższej Izbie Kontroli (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 623), art. 74(a) ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz.1009), art. 75(b) § 1 oraz art. 151(a) § 1(a) ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2072). W realiach rozpoznawanej sprawy nie doszło do naboru na wolne stanowisko w reżimie regulowanym odrębną ustawą, sporne zagadnienie dotyczy bowiem wyboru na podstawie wewnętrznego aktu ustrojowego, jakim jest statut, osoby z już zatrudnionych, która będzie sprawowała funkcję kierowniczą. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 3 lit.g) u.d.i.p. nie znajduje w niniejszym przypadku zastosowania.

Z kolei przepisy art. 6 ust. 2 pkt 2 lit. b) i c) u.d.i.p. niewątpliwe obligują organ do udostępnienia informacji o wewnętrznej organizacji podmiotu oraz osobach sprawujących w nim funkcje oraz ich kompetencjach, co nie jest jednak równoznaczne z zakresem żądanych danych we wniosku Strony skarżącej.

Na tle zarzutów skargi o nieuwzględnieniu przez Organ okoliczności, iż członkowie przedmiotowej Komisji pełnią funkcje publiczne, wypada zauważyć, że w orzecznictwie często osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 Kodeksu karnego. Funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych (§ 13 pkt 4). Osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową (§ 19). Podnosi się również aspekt brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt I OSK 3074/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2130/15 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 czerwca 2019 r., II SAB/Wa 124/19). Inaczej ujmując - osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby – poprzez możliwość uksztaltowania ich sytuacji prawnej - lub dysponowania środkami publicznymi.

Wprawdzie generalnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że nauczyciele akademiccy pełniąc zadania w działalności naukowej, dydaktycznej etc., w szeroko rozumianym procesie kształcenia na uczelniach publicznych, należą do grupy osób pełniących funkcje publiczne, lecz w ocenie Sądu członkowie omawianej Komisji nie mogą być traktowani jako funkcjonariusze publiczni wykonujący zadania publiczne, ponieważ uczestnicząc w jej pracach nie wykonują zadań publicznych. Zbieranie, gromadzenie materiałów, informacji, i ich przetwarzanie oraz opiniowanie kandydatur dla potrzeb rektora uczelni wyższej, by w ramach ustawowej kompetencji mógł powołać na dane stanowisko kierownicze w uczelni odpowiednią osobę, nie stanowi zadania publicznego. To zadanie pomocnicze, wspierające ten organ uczelni, stricte usługowe a nie decyzyjne, pozbawione również wiążącego charakteru w następczym procesie decyzyjnym, a zatem wewnątrzzakładowe, uwzględniając, że uczelnia wyższa jest na gruncie prawa administracyjnego traktowana jako zakład administracyjny. To Rektor jest organem władzy publicznej, a przedmiotowej Komisji nie można przypisać tego atrybutu władczości w jakiejkolwiek materii, zaś termin "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. w świetle judykatury cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (vide wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). W świetle generalnej zasady autonomii uczelni wyższej wyrażającej się również poprzez przyjęcie zasady uregulowania spraw ustrojowo-organizacyjnych uczelni w jej statucie (poza tymi sprawami, o których stanowi wprost p.s.w.n.), kompetencje rektora do wydawania aktów kierownictwa wewnętrznego o ustanowieniu ciał doradczych, pomocniczych w celu realizacji kompetencji wynikającej z unormowania art. 23 ust. 2 pkt 6 p.s.w.n. do powołania lub odwoływania osób pełniących funkcje kierownicze nie mogą być kwestionowane, a samo prawo rektora do pełnej samodzielności w tej kwestii personalnej nie może być delegowane w statucie lub w innych aktach zakładowych na inny, niż rektor, organ uczelni wyższej. Z oczywistych względów nie można również dostrzec związku tego rodzaju Komisji uczelnianej z dysponowaniem majątkiem publicznym przez uczelnię publiczną.

Godzi się również zaznaczyć, że forma i skład osobowy jednostek organizacyjnych zakładu, powołanych do bytu w tak szczególnym celu jak przedmiotowa Komisja oraz jej jednostronne działania o opisanym charakterze, nie podlegają kontroli Sądu, gdyż leżą w sferze autonomii uczelni i jej organów uprawnionych do kształtowania stosunków zakładowych. Kontroli Sądu podlegają akty zakładowe zewnętrzne, a nie nakierowane do wewnątrz jednostki uczelnianej. Ponadto w każdym przypadku kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności (zgodności z obwiązującym prawem) a nie w zakresie celowości tudzież słuszności przyjętych rozwiązań. Uczelnie w ramach zagwarantowanej ustawą autonomii posiadają uprawnienie do samodzielnego ustalania w swym statucie struktury organizacyjnej, jak również mogą przewidywać różne organy kolegialne czy jednoosobowe dla określonych zadań, lecz na tle art. 23 ust. 2 pkt 6 p.s.w.n. ustawowe, autonomiczne, kompetencje rektora do powoływania osób do pełnienia funkcji kierowniczych w uczelni i ich odwoływanie nie mogą być przenoszone na inny organ lub przez te inne organy ograniczane.

W zakresie zaś żądania udostępnienia kopii nagrań audiowizualnych rozmów kwalifikacyjnych i posiedzeń komisji konkursowej - to poza omawianym już szeroko aspektem wewnętrznego charakteru tych informacji trzeba zwrócić uwagę na okoliczność, że dane te i tak nie mogą podlegać udostępnieniu, a to za sprawą ich pomocniczego waloru. Otóż ustawa o dostępie do informacji publicznej, o materiałach audiowizualnych określa w art. 7 ust. 1 pkt 3, że udostępnianie informacji publicznych następuje w drodze wstępu na posiedzenia organów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i udostępniania materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia. Zgodnie zaś z art. 19 u.d.i.p. organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzą i udostępnią materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Przepis art. 18 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. odnosi się do kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów i ich kolegialnych organów pomocniczych.

W powyższym kontekście przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie nakładają na Rektora obowiązku udostępnienia nagrań z posiedzeń Komisji, tym bardziej, że została ona ukonstytuowana jako gremium pomocnicze, dając stosowne instrumentarium do podjęcia finalnej decyzji przez Rektora. Żądanie udostępnienia nagrań z przebiegu posiedzenia organu powinno zostać uwzględnione tylko w okolicznościach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ta zaś nie wymaga od Rektora dokumentowania posiedzeń jakichkolwiek organów. Nadto, jak wynika z powołanych przepisów odnoszących się do organów kolegialnych (art. 19 u.d.i.p.) zasadniczym nośnikiem informacji są protokoły lub stenogramy posiedzeń. Teza ta ma umocowanie w poglądach judykatury głoszących, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie nakłada na żadne podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej obowiązku nagrywania przebiegu posiedzeń, wobec czego nie nakłada też obowiązku udostępniania informacji na nośniku teleinformatycznym. W przypadku kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, udostępnianie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych rejestrujących obrady, może stanowić realizację zasady jawności i dostępności wyrażoną w art. 18 ust. 1 u.d.i.p. Tak więc adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokołu z posiedzenia i organ nie jest zobowiązany do udostępniania ponadto tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym. Wynika to wprost z brzmienia art. 19 u.d.i.p., który dotyczy organów, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy. Tym bardziej obowiązku udzielenia wskazanej wyżej informacji w obydwu formach nie można nałożyć na inne kolegialne organy zwłaszcza, że jak wskazano wcześniej, ustawa nie nakłada na nie obowiązku rejestrowania obrad w innej formie niż protokół lub stenogram (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Ol 157/14).

Konkluzja, że informacje wskazane we wniosku nie stanowią informacji publicznej, przekłada się jednak na kwestie formalne, przypomnieć bowiem trzeba, że stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. przez organ władzy publicznej - następują w drodze decyzji. Zatem ta forma, i co za tym idzie, przepisy ustawy kodeks postepowania administracyjnego, mają zastosowanie wyłącznie w dwóch przypadkach, tj: odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania w tej sprawie, gdy wnioskodawca oświadczy, że nie chce ponosić kosztów udostępnienia lub nie jest zainteresowany otrzymaniem informacji w formie lub na nośniku zaproponowanym przez podmiot zobowiązany. Powracając do pierwszej z powołanych okoliczności, to logicznym jest wniosek, że odmowa udostępnienia informacji publicznej może dotyczyć tylko danych o takim właśnie charakterze, poza zakresem tej normy pozostają zaś sytuacje podobne do rozważanej, w których dana informacja takiego charakteru nie ma. Teza ta znajduje utrwalone stanowisko w poglądach orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02). Tak więc jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wydanie decyzji administracyjnej odmownej jest zbędne - wystarczy pismo informacyjne (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06 i 13 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 243/07).

Przyjęcie, że Skarżący nie domagał się informacji publicznej oznacza zatem, że wydana przez organ decyzja nie ma podstaw prawnych, jak wywiedziono, nie można bowiem w tej sprawie zastosować art. 16 u.d.i.p., a stanowisko organu winno przybrać postać zwykłego pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2021 r, sygn. akt III OSK 3943/21).

W sprawie wystąpiły zatem okoliczności, o których mowa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzje wydane w obu instancjach nie miały podstaw prawnych, co z kolei skutkowało stwierdzeniem przez Sąd ich nieważności na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach znjaduje uzasadnienie w treści art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.