Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1031/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1613/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od J. S. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2017 r. sygn akt VI SA/Wa 1613/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. (dalej: skarżący) na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: organ) z [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Decyzją tą organ utrzymał w mocy wydaną w jego imieniu przez Kierownika Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Zielonej Górze Rejonu w Słubicach decyzję z [...] sierpnia 2015 r. wymierzającą karę pieniężną w wysokości 4 347,20 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi krajowej nr [...] relacji: [...] od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. tj. 13 dni pod ustawienie dwóch tablic reklamowych o łącznej powierzchni 8,36m2. Decyzje wydane zostały na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i ust. 13 w związku z art. 40 ust. 3, 6 i 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. 2015.460 ze zm., dalej: upd), § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz.U. z 2014 r., poz. 1608).

Sąd I instancji rozpoznawał sprawę ponownie po uchyleniu pierwszego wyroku w tej sprawie z 10 sierpnia 2016 r. sygn.. akt VI SA/Wa 409/16 przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 226/17.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 maja 2017 r. za nietrafne uznał podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dokonania błędnej wykładni art. 1 i art.. 40 ust. 12 udp. Stwierdził też, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ właściwie ustalił granice pasa drogowego. Podstawą uchylenia wyroku Sądu I instancji było uznanie za uzasadnione zarzutów dotyczących:

1) naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: ppsa) przez niedostateczne rozpatrzenie zarzutów skarżącego dotyczących niewystarczających ustaleń organów w zakresie umiejscowienia tablic względem granicy pasa drogowego, w tym wskazujących na niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co uniemożliwiało dokonanie kontroli instancyjnej;

2) naruszenie art. 141 § 4 ppsa w zakresie, w jakim WSA odniósł się do podniesionego w skardze zarzutu, że nawet, gdyby zaakceptować przyjęte przez organ odwoławczy umiejscowienie tablicy reklamowej względem granicy pasa drogowego, to i tak GDDKiA w zaskarżonej decyzji błędnie wyliczył powierzchnię półokrągłej części tablicy, która miała znajdować się pasie drogowym;

3) naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 10 i art. 79 kpa, przez nieuchylenie decyzji, mimo że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny za błędne uznał stanowisko WSA, że skoro w piśmie wszczynającym postępowanie skarżącego zawiadomiono o terminie oględzin w terenie, a przed wydaniem decyzji skarżącemu zapewniono możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie, to nie doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zdaniem Naczelnego Sądu wprawdzie skarżący został zawiadomiony i wziął udział w oględzinach miejsca umieszczenia reklamy, które odbyły się [...] kwietnia 2015 r., ale w czasie tych oględzin nie dokonywano pomiarów w terenie, a jedynie stwierdzono brak reklam w pasie drogowym. Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miały pomiary w terenie, służące w szczególności ustaleniu umiejscowienia tablice reklamowych względem granicy pasa drogowego. Niektóre z tych pomiarów były wykonywane w toku postępowania prowadzonego w II instancji - bez zawiadomienia o tym skarżącego i bez jego udziału. Tym samym skarżącemu uniemożliwiono wzięcie udziału w istotnej dla rozstrzygnięcia czynności dowodowej, której wyniki (kwestionowane przez skarżącego) wpływały na ustalenie w zaskarżonej decyzji powierzchni zajęcia pasa drogowego przez tablice reklamowe.

Rozpoznając sprawę ponownie WSA uznał, że skarga na decyzję GDDKiA z dnia 20 maja 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Decyzja ta nie narusza bowiem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisów prawa materialnego będących podstawą wydanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Sąd I instancji przyznał, że organ nie przeprowadził postępowania w sposób odpowiadający w pełni ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2014 poz. 1608, dalej: kpa). Skarżący w istocie brał udział jedynie w oględzinach przeprowadzonych już po zdemontowaniu tablic reklamowych, a więc nie był obecny podczas mierzenia przez pracowników GDDKiA odległości umieszczenia tablic reklamowych w pasie drogowym, a w konsekwencji ustalenia powierzchni zajęcia pasa drogowego przez tablice reklamowe. W czasie oględzin wyznaczonych po wszczęciu postępowania na [...] kwietnia 2015 r. tablic reklamowych już nie było, w związku z czym nie było możliwe dokonanie przez organ na miejscu innych ustaleń faktycznych, w zakresie powierzchni pasa drogowego zajętej przez tablice reklamowe, oraz podważenie w ten sposób przez skarżącego dokonanych wcześniej pomiarów. Możliwe było jedynie ustalenie przebiegu pasa drogowego w terenie, których prawidłowość ustalenia została już zaakceptowana przez sądy obu instancji. W tym stanie rzeczy ustalenia w zakresie powierzchni spornych reklam znajdujących się w obrębie pasa drogowego musiały być dokonywane na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przed likwidacją tablic reklamowych, co nie nastąpiło z winy organu. Materiał dowodowy sprawy nie mógł być zatem w pełni kompletny w tym zakresie. Sąd I instancji uznał, że był on jednak wystarczający dla dokonania istotnych w sprawie okoliczności. W aktach sprawy znajdują się m.in.: szkice sytuacyjne i dokumentacja fotograficzna miejsca usytuowania reklam, zdjęcia samych tablic reklamowych, a także opis wykonanych w terenie pomiarów. W ocenie WSA, przy jednoznacznym ustaleniu przebiegu pasa drogowego w terenie materiał dowodowy sprawy pozwala na dokonanie obliczeń w zakresie powierzchni tablic reklamowych znajdujących się częściowo w obrębie pasa drogowego, tak jak to stwierdził organ I instancji. Okoliczność ustalenia przez organ II instancji innego przebiegu pasa drogowego i w konsekwencji uznania położenia tablic reklamowych w całości w obrębie tego pasa nie miało znaczenia dla wyniku przedmiotowej sprawy, gdyż wysokość nałożonej na skarżącego kary - mimo wykazania większej powierzchni reklamy - nie uległa zmianie, a jedynie potwierdzona została okoliczność, że tablice reklamowe znajdowały się w obrębie pasa drogowego co najmniej w części wskazanej w decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości dokonania pomiaru powierzchni reklam Sąd I instancji stwierdził, że wprawdzie w postępowaniu przed organem I instancji wskazano na powierzchnie reklamy raz 2,10 m2 innym razem 4,20 m2, jednak w toku postępowania odwoławczego wykazano, że błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy, gdyż miał jedynie charakter obliczeniowy, a nie pomiarowy. Dotyczy to zarówno notatki służbowej z dnia [...] marca 2015 r. stanowiącej podstawę wszczęcia postępowania w sprawie, gdzie wskazano większą powierzchnie reklamy, tj. 4,50 m kw, jak i późniejszych zawiadomień organu, w których wskazywano na powierzchnię tej reklamy w wysokości 2,10 m2, gdyż nie zsumowano 1 m2 półokrągłej części reklamy z napisem [...]. Także w ocenie Sądu były to błędy stricte matematyczne, gdyż po prawidłowym zsumowaniu wszystkich wartości pomiarowych - ich wynik pozostaje zgodny z powierzchnią 8,26 m2 przyjętą przez organ I instancji za podstawę obliczenia wysokości kary pieniężnej nałożonej na skarżącego. WSA wskazał, iż zgodnie z art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m kw lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 jest traktowane jak zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Dlatego też organ prawidłowo zaliczył do powierzchni reklamy także wielkość 1 m2 półokrągłej części reklamy z napisem [...]. Przedstawiając swoje wyliczenia w zakresie powierzchni reklamy skarżący odniósł się w skardze do obliczeń organu II instancji zwiększających powierzchnię reklamy, co w ocenie WSA nie miało znaczenia dla wyniku sprawy. W konsekwencji tego nie miała także istotnego znaczenia okoliczność braku udziału skarżącego w dokonywanych przez organ II instancji czynnościach pomiarowych w terenie. Ponadto skarżący został prawidłowo powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi sprawy, przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji uznał za wystarczające uzasadnienie zaskarżonej decyzji, która zapadła po zebraniu i rozpoznaniu niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego sprawy materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa). Sąd nie dopatrzył się też naruszenia przez organ art. 80 kpa oraz innych przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

J. S. zaskarżył w całości omówiony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 stycznia 2017 r. skargą kasacyjną. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania.

Oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art.174 pkt 2 ppsa zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć Istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 190 ppsa poprzez nie uwzględnienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceny prawnej wyrażonej przez NSA w wyroku z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 226/17 uwzględniającym skargę kasacyjna skarżącego, w zakresie uznanego przez NSA za zasadny zarzutu dotyczącego naruszenia art.145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 3 §1 ppsa w zw. z art. 8, art. 10 i art. 79 kpa, przez nieuchylenie decyzji, mimo że skarżącemu nie zapewniono czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego;

2) art. 3 §1 ppsa poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 §4 ppsa poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 §4 ppsa, polegające na braku pełnego rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, 77 §1, 80 kpa, art. 8,9,10,79 kpa i art.107 §3 kpa, braku skonfrontowania ww. zarzutów ze stanowiskiem organu, a także na niewskazaniu w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę faktyczną wydanego rozstrzygnięcia oraz braku oceny prawnej stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia;

3) art. 145 §1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 3.§1 ppsa w zw. z art. 7, 77 §1, 80 kpa i art.107 §3 kpa oraz art 134 §1 ppsa w zw. z art.67,68, 72 i 75 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane bez podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z pominięciem reguł postępowania dowodowego, z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów, w oparciu o wątpliwy, wadliwy i niekompletny materiał dowodowy, w tym w oparciu o notatki służbowe pracowników, co skutkowało błędnym założeniem, że reklamy skarżącego znajdowały się w granicach pasa drogowego oraz błędnym ustaleniem powierzchni zajęcia, a także pomimo, że decyzje zostały wydane z naruszeniem art.107 §3 kpa;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, art. 3 §1 p.p.s.a w zw. z art. 8,9,10, 79 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji obu organów, pomimo że decyzje te zostały wydane pomimo braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej i fakt, że organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania mogą być skuteczne tylko wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów, a jednocześnie wykazany zostanie istotny wpływ tych naruszeń na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 190 ppsa (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej) należy wskazać, że Sąd I instancji miał na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w 26 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 226/17. Zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza (...), t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, LEX nr 190953).

Skarżący zarzuca w skardze kasacyjnej naruszenie art. 190 ppsa w powiązaniu ze stwierdzeniem zawartym w wyroku NSA z 26 maja 2017 r. dotyczącym niezapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co miało naruszać art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa, art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 8 kpa, art. 10 kpa i art. 79 kpa. Należy przypomnieć, że w tamtym wyroku NSA odniósł się do stwierdzenia WSA, że "skoro w piśmie wszczynającym postepowanie skarżącego zawiadomiono o terminie oględzin w terenie, a przed wydaniem decyzji skarżącemu zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu, to nie doszło do naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu". Taką ocenę NSA uznał za błędną. Wskazał, że niektóre pomiary były wykonywane w toku postępowania prowadzonego w II instancji bez zawiadamiania i udziału skarżącego.

Wydając wyrok zaskarżony skargą kasacyjną w sprawie niniejszej Sąd I instancji nie podważył oceny NSA, że organ w postepowaniu odwoławczym nie przeprowadził postępowania w sposób odpowiadający w pełni ogólnym zasadom postępowania, a w szczególności ar. 8 i art. 10 kpa. WSA wykazał jednak, że będące podstawą wymiaru kary pomiary wskazujące na zajęcie pasa drogowego miały miejsce przed wszczęciem postępowania, a więc skarżący na tym etapie nie mógł w nich wziąć udziału. Z kolei przeprowadzenie oględzin reklam z jego udziałem nie było możliwe, gdyż na tydzień przez datą wyznaczoną na przeprowadzenie oględzin z udziałem skarżącego, reklamy były już usunięte. Możliwe było tylko ustalenie przebiegu granic pasa drogowego w terenie, a prawidłowość tego ustalenia Naczelny Sąd Administracyjny zaakceptował w wyroku z 26 maja 2017 r. WSA wskazał też, że okoliczność ustalenia w postepowaniu odwoławczym innego przebiegu pasa drogowego względem reklam (w sposób mniej korzystny dla skarżącego) nie miała znaczenia, gdyż wysokość wymierzonej kary została ustalona w oparciu u ustalenia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie wydającym niniejszy wyrok ocenę taką w pełni podziela i uznaje za nienaruszającą art. 190 ppsa. NSA w wyroku z 26 maja 2017r. nie przesądził o jednoznacznym wpływie braku udziału skarżącego w niektórych czynnościach na konieczność uchylenia decyzji organu, a wskazał na uchybienia w postępowaniu organów oraz zakwestionował wyrażoną w uzasadnieniu pierwszego wyroku WSA ocenę prawidłowości działań organów. Wyrok Sądu I instancji z 26 października 2017 r. był wolny od tych wad. WSA w sposób przekonywujący, nie naruszający obowiązku wynikającego z art. 190 ppsa wyjaśnił, że uchybienia w zakresie braku udziału skarżącego w niektórych czynnościach w postępowaniu odwoławczym nie miały znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem ustalenia te zostały oparte na dowodach zebranych w postępowaniu przed organem I instancji. WSA wskazał przy tym trafnie, że dowody te były zebrane tylko częściowo, bowiem tablice reklamowe po wszczęciu postępowania w sprawie zostały usunięte. Sąd I instancji dokonał wyczerpującej analizy prawidłowości dokonanych przez organ wyliczeń podstawy wymierzenia kary w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy. Należy przy tym zauważyć, że skarżący w istocie nie kwestionował prawidłowości pomiarów tablic reklamowych, a przede wszystkim odnosił się do kwestii pomiarów pasa drogowego. Kwestia prawidłowości pomiarów pasa drogowego została jednak przesadzona już w poprzednim wyroku NSA.

Tym samym za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut podniesiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej. Z tych samych przyczyn należy uznać za nieuzasadniony zarzut podniesiony w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej, to jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 3 §1 ppsa w zw. z art. 8, 9, 10 i 79 kpa w związku z brakiem zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Zarzut ten stanowi w istocie powielenie zarzutu z pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 3 § 1 ppsa w z. z art. 141 § 4 ppsa.

Oceniając zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010/3/39, ZNSA 2010/2/122), które podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, powołany wyżej przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 ppsa), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, w myśl którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie skarżąca kasacyjnie podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest przedstawieniu oceny prawnej wybiórczej i uwzględniającej wyłącznie stanowisko organu II stopnia oraz na zaniechaniu uwzględnienia w ocenie prawnej wszystkich istotnych okoliczności i przez to wadliwe. Z tym zarzutem nie sposób się zgodzić. Zawarty w uzasadnieniu wywód prawny pozwala na jednoznaczne ustalenie i ocenę w toku kontroli instancyjnej tego, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Jest przy tym oczywiste, że skoro przepis art. 141 § 4 ppsa jest przepisem prawa procesowego to - w myśl art. 174 pkt 2 ppsa - zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, jeżeli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe oznacza z kolei, że sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, iż były one na tyle istotne, że Sąd mógłby inaczej orzec w sprawie, gdyby się do nich odniósł, daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., II GSK 358/15). Na gruncie tej sprawy skarżący kasacyjnie nie przedstawił dostatecznych argumentów, że podnoszone braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku nakazują wyeliminować to rozstrzygnięcie z obrotu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że brak odniesienia się do zarzutów dotyczących kwestii istotnych dla rozpoznania sprawy skutkuje brakiem możliwości kontroli kasacyjnej. Jednakże z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji oraz podniesionych w skardze zarzutów, odnosząc się w niezbędnym zakresie do wszystkich istotnych okoliczności z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia a zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Nie jest natomiast przesłanką ustawową uzasadnienia przekonanie strony do poglądów Sądu I instancji, jak również szczegółowe odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa należało wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe, nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. To, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, iż , uzasadnienie wyroku jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu. Sąd I instancji wskazał stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia, podzielając w tym zakresie ustalenia organu. Stan ten faktyczny obejmował wymiary reklam, wyliczenie ich powierzchni, w tym części znajdujących się w pasie drogowym Ustalenia oparte były na pomiarach w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, korzystniejszych niż dokonane w wyniku weryfikacji w postępowaniu odwoławczym

Również nie może być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przywołany przepis wyznacza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zasadnie przyjmuje się tym samym, że naruszenie art. 3 § 1 ppsa mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2929/14). Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z powyższej regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej. Jest to kwestia odrębna i nie może być skutecznie podnoszona w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 ppsa. Artykuł ten określa przedmioty zaskarżenia, wyznacza zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd może go naruszyć wykraczając poza wyznaczoną nim właściwość rzeczową (rozpoznając skargę na akt lub czynność nie poddane jego kognicji) bądź odmawiając merytorycznego rozpoznania sprawy leżącej w jego właściwości (poprzez uznanie skargi za niedopuszczalną - art. 58 § 1 pkt 1 ppsa). Nie może zaś uchybić wskazanej wyżej normie prawnej dokonując tej kontroli (por. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 2011 r. II OSK 650/10, II GSK 145/18 z 11 kwietnia 2018, I GSK 740/15 z 30 marca 2017 r.).

Nieuzasadniony jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c w powiązaniu z art. 3 § 1 ppsa i w związku z przepisami postępowania powołanymi w pkt 3 petium skargi kasacyjnej.

Do kwestii art. 3 § 1 ppsa jako podstawy kasacyjnej odniesiono się już wyżej. Należy więc rozpatrzyć zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa w powiązaniu ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzut tenm koncentruje się na kwestii ustaleń dotyczących umiejscowienia reklam w pasie drogowym. Jak już wyżej wskazano kwestia prawidłowości ustalenia przebiegu pasa drogowego została przesądzona w wyroku NSA z 26 maja 2017 r. Przy prawidłowo ustalonym przebiegu pasa drogowego ustalenia co do powierzchni reklam w pasie drogowym zostały dokonane w oparciu o zdjęcia reklam w czasie, gdy w czasie kontroli stwierdzono ich umiejscowienie (przed wszczęciem postepowania) oraz w oparciu o pomiary tych reklam dokonane w czasie kontroli przedstawione w notatkach służbowych. Umiejscowienie reklam względem pasa drogowego zostało dokonane w oparciu o widoczny znacznik granicy pasa drogowego. Inny materiał dowodowy nie był dostępny wobec zdemontowania reklam, niezakwestionowania rozmiarów reklam przez skarżącego, jak też wobec braku jego możliwych do przeprowadzenia wniosków dowodowych umożliwiających dokonanie innych pomiarów. Sąd I instancji w sposób wystarczający ocenił istotne w prawie ustalenia zawarte w decyzji uznając je za prawidłowo dokonane, zgodne z zasadami wynikającymi z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Wyjaśnił też, dlaczego zaakceptował stanowisko organu, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wystarczył do ustalenia tych istotnych okoliczności, gdyż zebranie innego materiału dowodowego ze względu na usunięcie reklam nie było możliwe.

Podniesiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 67, art. 68, art. 72 i art. 75 ppsa również pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw. Należy zauważyć, że wskazane przepisy zawarte są w Dziale II kodeksu postępowania administracyjnego "Postępowanie". Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na podstawie art. 61 § 1 i 4 kpa [...] marca 2016 r. Zatem do notatek służbowych i dokumentacji fotograficznej stwierdzających umieszczenie reklam w pasie drogowym i sporządzonych w związku z tym fotografii nie miały bezpośredniego zastosowania przepisy o protokołach z czynności, w szczególności art. 67 kpa i art. 67 kpa. Jednak notatki służbowe zawierały dane i popis sporządzającego, dane pozwalające na określenie, gdzie i kiedy sporządzono czynności oraz informacje mające istotne znaczenie dla sprawy. W istocie więc spełniały wymogi przewidziane w art. 67 § 1, art. 68 § 1 i art. 72 kpa. Ich wykorzystanie jako materiału dowodowego było dopuszczalne w świetle art. 75 kpa.

Konkludując, z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). NSA zasądzając na rzecz organu 450 zł, uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował na etapie postępowania przed Sądem I instancji, sporządził w terminie odpowiedź na skargę kasacyjną.

.