Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 247/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 par. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant Agata Szlachetka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 września 2012 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M.-A. K. w W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska W. postanowiła o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M.-A.K. w W.. Za podstawę prawną uchwały przyjęto art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

W § 1 zaskarżonego aktu stwierdzono, że przystępuje się do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M. – A. K. w W.. Wskazano, że granice obszaru objętego planem miejscowym określają załączniki nr 1 i 2 do uchwały, w skali 1:10000 (§ 2). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta W. (§ 3). Natomiast w § 4 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w W. oraz na tablicach ogłoszeń Urzędu Miejskiego w W..

Na uzasadnienie podjęcia uchwały podano, że zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. i zmienionym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...]Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.) teren objęty planem położony jest w jednostce urbanistycznej "I" – Ś.. Jednostka ta to obszar wielofunkcyjny: centrum usługowo-mieszkaniowe miasta, zabudowa przemysłowa, tereny pokopalniane itp. objęta różnymi formami ochrony konserwatorskiej. Określając kierunki zagospodarowania przestrzennego miasta Studium wskazuje, że jest to obszar przekształceń funkcjonalnych i strukturalnych z konieczną rehabilitacją obecnego zainwestowania poprzez m.in. ograniczenie funkcji produkcyjnej oraz rozwój funkcji usługowej w obszarze centrum. Teren proponowany do objęcia przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego obejmuje rejon obszarów oznaczonych w Studium odpowiednio symbolami: 1) I 1.1., dla którego uwarunkowania rozwoju stanowią tereny zieleni wysokiej (teren zrekultywowanej hałdy), a kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na utrzymanie obecnej funkcji terenu oraz 2) I 1.2., dla którego uwarunkowania rozwoju stanowi teren zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności, a kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na utrzymanie obecnej funkcji terenu. Konieczne są przekształcenia strukturalne i działania rehabilitacyjne. Dodatkowo wskazano, że zmiana Studium z roku 2008 wprowadza na obszarze oznaczonym symbolem I 1.2. możliwość lokalizacji tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (WOH) o powierzchni sprzedaży poniżej 2000m2.

Dalej stwierdzono, że proponowane przeznaczenie terenu objętego planem jest zgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W.. W celu spełnienia dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M. – A. K. w W., z której wynika, iż opracowanie przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zasadne, m.in. ze względu na konieczność modyfikacji dotychczasowych zasad i warunków użytkowania omawianego obszaru pod kątem np. powiązań komunikacyjnych, ochrony wartości kulturowych czy też konfliktów przestrzennych. Niezbędne jest również określenie kierunków przekształceń i rekultywacji terenów pokopalnianych oraz ich docelowych funkcji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną na wstępie uchwałę wniosła A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie, iż z analizy, jaką na gruncie tego przepisu należy sporządzić, muszą wynikać przyczyny, dla których uzasadnione jest przystąpienie do sporządzenia planu, natomiast z treści analizy, jaka została w niniejszej sprawie opracowana, nie wynika aby te okoliczności były ustalone. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności opisanej na wstępie uchwały w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skargi podano, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały, wójt, burmistrz albo prezydent miasta: 1) wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, 2) przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz 3) ustala niezbędny zakres prac pianistycznych. Zauważono, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, iż w celu spełnienia dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy, dokonano analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M. –A. K. w W.. Z treści uzasadnienia przedmiotowej uchwały nie sposób jednak – zdaniem Skarżącej – wywnioskować, czy przedmiotowa analiza swoim zakresem przedmiotowym obejmowała również ustalenia z zakresu zasadności przystąpienia do sporządzenia planu.

Dodano również, że skarżącej spółce doręczona została między innymi "Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M.- A.K. w W.". Uznano jednak, że z treści przedmiotowego dokumentu w ogóle nie wynika, aby przeprowadzono jakakolwiek analizę w zakresie zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Stwierdzono, że nie sposób uznać za analizę następującego wywodu jaki zawarty jest w końcowym fragmencie analizy: "Obszar ten od zamknięcia kopalni podlegał rekultywacji, której kontynuacją może być rozpoczęta działalność polegająca na wydobyciu pozostałych na tym terenie mułów poflotacyjnych. W odczuciach społecznych jednak działalność funkcjonującego tam podmiotu może stanowić zagrożenie. Odczucia te mogą nie być pozbawione podstawy z uwagi na uciążliwości obserwowane przy analogicznych przedsięwzięciach.". Odnosząc się do powyższego oceniono, że cytowany fragment stanowi jedynie wyraz osobistych zapatrywań i nie znajduje żadnego oparcia w jakichkolwiek dokumentach. Podkreślono, że wszystkie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej.

W związku z powyższym – w ocenie Skarżącej – nie może być żadnych wątpliwości, iż nie został zachowany tryb z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkujący zachowanie procedury niezbędnej do przystąpienia do rozpoczęcia prac nad uchwałą w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na końcu skargi zacytowano obszerny fragment jednego z wyroków WSA w Gdańsku, z którego wynika, że uchwała rady gminy o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób bezpośredni, realny i konkretny kształtuje sytuację prawną właścicieli nieruchomości znajdujących się na terenie, który taką uchwała jest objęty. Wpływ tego rodzaju uchwały na sytuację prawną właścicieli nieruchomości wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 58 ust 1 i art. 62 ust 1). Interes prawny właścicieli nieruchomości położonych w obszarze, który taką uchwałą został objęty, wynika zatem z konkretnej normy prawa materialnego.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. stwierdziła, że brak jest podstaw prawnych do wniesienia skargi i uznała zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podano, że o podjęciu zaskarżonej uchwały Prezydent Miasta W., wypełniając dyspozycję art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomił poprzez ogłoszenie prasowe i obwieszczenia mieszkańców miasta oraz imiennymi zawiadomieniami powiadomił właściwe organy i instytucje określone w tym przepisie, wnosząc jednocześnie o składanie wniosków do projektu planu. W dniu [...] r. A. złożyła do Rady Miejskiej W. wezwanie do usunięcia naruszenia przepisów prawa. W wezwaniu pełnomocnik spółki wskazywał, że nie dopełniono obowiązku wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie wykonano analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przyszłych jego rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie przygotowano materiałów geodezyjnych do opracowania planu, nie ustalono niezbędnego zakresu prac planistycznych oraz nie wskazano szczegółowego terenu, jaki ma być objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia przepisów prawa Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia przepisów prawa, odmawiając uwzględnienia tego wezwania.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania analizy zasadności przystąpienia do sporządzania planu i stopnia zgodności przyszłych jego rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podano, że jest to zarzut nieuprawniony, albowiem z treści uzasadnienia do zaskarżonej uchwały wynika zasadność przystąpienia do sporządzania planu oraz, że odniesiono się bezpośrednio do zapisów obowiązującego Studium, określających zarówno stan istniejący obszaru planu, jak i obszarów przyległych, a także wskazano kierunki zagospodarowania przestrzennego. Wyraźnie też stwierdzono, że proponowane przeznaczenie terenów objętych przyszłym planem jest zgodne z ustaleniami tego Studium – tym samym zbadano stopień ich zgodności. Wskazano również cel sporządzania planu miejscowego, tj. konieczność modyfikacji dotychczasowych zasad i warunków użytkowania omawianego obszaru pod kątem powiązań komunikacyjnych, ochrony wartości kulturowych oraz konfliktów przestrzennych, czego nie dałoby się określić bez wzmiankowanej analizy, która została przeprowadzona przy udziale urbanisty uprawnionego do projektowania w skali regionalnej i lokalnej. Dalej stwierdzono, że organ posiada materiały geodezyjne spełniające wymogi stawiane przez art. 16. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały wskazano również jako niezbędne określenie kierunków przekształceń i rekultywacji terenów pokopalnianych oraz ich docelowych funkcji. Tym samym wykonano obowiązek określenia niezbędnego zakresu prac planistycznych. Natomiast teren objęty planem miejscowym został wskazany na załączniku do zaskarżonej uchwały (mapa topograficzna -załącznik nr 1 do uchwały oraz fragment rysunku Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego "Problematyka realizacyjna-obszary i zasady lokalizacji WOH - załącznik nr 2 do uchwały).

Następnie zauważono, że przywoływana przez Skarżącą analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta W., przyjęta przez Radę Miasta w styczniu 2011 r. i mająca swoje źródło w art. 31 ust 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie ma związku z zaskarżoną uchwałą, a o faktach tych informowano stronę skarżącą przekazując jej m.in. analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M.-A. K. w W..

Dalej stwierdzono, że brak jest w obowiązujących przepisach regulacji odnoszących się do treści, jaką ma zawierać analiza (art. 14 ust. 5 ustawy mówi jedynie o jej wykonaniu). Pomimo tego dochowując należytej staranności przygotowano opracowanie uwzględniające m.in. zapisy historycznych dokumentów planistycznych obowiązującego Studium, a także obecne zagospodarowanie obszaru oraz oczekiwania społeczne. Wnioski końcowe odnoszące się do oczekiwań społecznych są uzasadnione m.in. z uwagi na przeprowadzone na terenie miasta referendum, które dotyczyło dopłat do stawek wody i ścieków, zakazu lokalizacji składowisk odpadów, zakazu lokalizacji zakładów i instalacji przetwórstwa lub utylizacji odpadów niebezpiecznych, a także zakazu poruszania się po drogach gminnych pojazdów ciężarowych przewożących substancje niebezpieczne, które odbyło się z inicjatywy wspólnoty mieszkańców i chociaż nie uzyskało wymaganej frekwencji, należy je uznać za przesłankę wskazującą na oczekiwania społeczne. Nie ma też ustawowego obowiązku opierania się w analizach zasadności sporządzania planów miejscowych wyłącznie na dokumentach. Przesłanki, którymi kierował się autor kwestionowanej analizy mają swoje umocowanie w stosownych uprawnieniach urbanistycznych, jakie posiadał. Tym samym zarzut naruszenia art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano za chybiony.

W piśmie procesowym Skarżącej, które wpłynęło do Sądu w dniu 25 czerwca 2012 r. stwierdzono, że proponowane przeznaczenie terenu nie jest zgodne ze studium. Zauważono, że Rada Miejska w W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W. (zatwierdzone uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., zmienione uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. oraz uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r.). Nie może być w związku z tym – zdaniem pełnomocnika Skarżącej – wątpliwości, że do czasu uchwalenia nowego (aktualnego) studium, wszelkie prace związane z procedurą zmierzającą do uchwalenia planu miejscowego, są przedwczesne i niedopuszczalne.

Następnie wskazano, że warunkiem niezbędnym do prowadzenia prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest istnienie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W podsumowaniu pisma stwierdzono, że jedną z podstawowych zasad obwiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest związanie organów gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod określoną zabudowę, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. W ramach uprawnień wynikających z władztwa planistycznego gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów gminy, ale tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji – zdaniem Skarżącej – należy stwierdzić, że w sytuacji kiedy Rada Gminy podejmuje uchwałę o nieaktualności Studium, to wówczas należy (w myśl art. 27 ustawy) rozpocząć formalną procedurę w ramach której dojdzie do jego zmiany. Dopiero wówczas powstanie prawna możliwość prowadzenia prac nad planem miejscowym, jako że warunkiem niezbędnym i koniecznym jest, aby na etapie prac nad planem miejscowym, istniało aktualne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu. Wskazano, że w sytuacji gdy procedura nie jest zachowana, wówczas uchwała o planie miejscowym może być dotknięta sankcją nieważności. Uznano, że na obecnym etapie do czasu uchwalenia nowego (aktualnego) studium, wszelkie prace związane z procedurą zmierzającą do uchwalenia planu miejscowego, są przedwczesne i niedopuszczalne, a twierdzenie, że planowane przeznaczenie terenów jest zgodne ze studium, jest stwierdzeniem nieznajdującym odzwierciedlenia w okolicznościach faktycznych sprawy.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 27 czerwca 2012 r. doręczono Skarżącej odpis omówionego pisma procesowego i zakreślono pełnomocnikowi strony przeciwnej termin do ustosunkowania do treści pisma oraz zobowiązano pełnomocnika organu do przesłania odpowiedzi pełnomocnikowi strony skarżącej.

Skarżony organ w piśmie procesowym doręczonym Sądowi w dniu 12 lipca 2012 r. i skierowanym również do pełnomocnika strony skarżącej podniósł, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, uchwała Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia [...] r. nie oddziaływa na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej W. nr [...] z dn. [...] r. w sposób, który skutkowałby uznaniem, iż ta ostatnia została podjęta z uchybieniem przepisowi art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie organu administracji publicznej Skarżąca traci z pola widzenia, iż uchwała z dnia [...] r. wraz z analizą, o której mowa w art. 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocenia "Studium .uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta W." w całości (inaczej mówiąc - na poziomie ogólnym), co nie zmienia tego, iż ów akt nadal pozostaje w obrocie prawnym, jako akt kierownictwa wewnętrznego adresowany do organów gminy (nie ma waloru aktu prawa miejscowego). Oznacza, to że uchwała z dnia [...] r. nie stanowiła przeszkody dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi, o ile ich przewidywane zapisy nie będą naruszać ustaleń zawartych w Studium. O dopuszczalności takiego rozwiązania traktuje art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazano na przepis art. 33 ust. 2. w zw. z art. 27 ustawy i stwierdzono, że nie jest więc usprawiedliwione twierdzenie Skarżącej, iż miasto W. nie dysponuje obowiązującym Studium. Zdaniem organu eksponowane przez Skarżącą pojęcie "nieaktualny" nie jest w rozumieniu ustawy równoznaczne z nieważnością czy też uchyleniem studium.

Dalej wyjaśniono, że w dacie wykonywania prac nad analizą zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta istniały powody, dla których uzasadnione było powstrzymanie się przed wszczęciem prac nad aktualizacją Studium, albowiem w tym czasie skierowano do Rady Ministrów projekt kompleksowej zmiany ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz trwały prace nad nowym planem zagospodarowania przestrzennego województwa, z którym Studium musi i zgodne. Mimo, że ostatecznie projekt ustawy nie trafił do Sejmu, to przesłanki uzasadniające wstrzymanie prac nad nowym dokumentem ustaną dopiero w dalszej perspektywie czasu, ponieważ stosunkowo niedawno przyjęto koncepcję przestrzennego zagospodarowania kraju i wznowiono prace nad strategią rozwoju i planem zagospodarowania przestrzennego województwa dolnośląskiego. Prowadzi się prace mające na celu wytyczenie nowych przebiegów dróg wojewódzkich na terenie W., które w zasadniczy sposób wpłyną na ustalenia funkcjonalne wielu obszarów (Wschodnia Obwodnica W., kontynuacja obwodnic S.-Z. i B.).

W dalszej części pisma przypomniano, że w ramach analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego zbadano obowiązujące zapisy Studium pod kątem zgodności przewidywanych ustaleń planistycznych ze Studium. Tak przeprowadzona analiza wykazała, że przyszłe ustalenia będą zgodne z zapisami Studium, które .ustalając kierunki zagospodarowania przestrzennego wskazują na utrzymanie obecnej funkcji terenów zieleni wysokiej oraz przekształcenia strukturalne i działania rehabilitacyjne na terenach mieszkaniowych. Z kolei analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie wskazuje na konieczność zmiany zapisów odnoszących się wprost do obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego, gdyż zgodnie z jej zapisami dla jednostki Ś. "Niezbędne jest wprowadzenie funkcji produkcyjno-usługowej w ustaleniach kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenów, na których zbyt szeroko w stosunku do istniejącego zainwestowania wskazano na przeznaczenie pod zieleń". Wzmiankowany zapis dotyczy terenów produkcyjnych przy ul. D. i mieszkaniowych przy ul. K.. Tym samym – zdaniem pełnomocnika organu administracji – nie było przeszkód uniemożliwiających podjęcie uchwały o przystąpieniu o sporządzania planu miejscowego. Na koniec zaznaczono, że analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dowodzi tego, iż dla tego obszaru brak jest obowiązującego planu miejscowego. Już tylko ta okoliczność – w opinii organu – jest wystarczającą przesłanką dla uzasadnienia uruchomienia procedury planistycznej, gdyż stosownie do art. 4 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz kreślenie dla sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151, wskazanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skarga spełnia wymagania formalne tzn. czy została wniesiona w terminie, czy jej wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała – bezskutecznie – Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości – wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skargi uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego powyżej przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację skarżącej.

W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2).

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi dotyczącej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego skarżącego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Interes prawny skarżącego wskazany z art. 110 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. (sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej."

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym.

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8).

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic M. – A. K. w W.. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazywałaby jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie w istocie naruszenia interesu publicznego (praworządności), który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podkreślić bowiem należy, że ani z treści skargi ani też z pisma procesowego z dnia 22 czerwca 2012 r. sporządzonych przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny strony skarżącej. Podnoszone w treści skargi zarzuty kwestionujące legalność zaskarżonej uchwały i zawarta tam argumentacja z przywołaniem orzecznictwa sądowego nie może odnieść zamierzonego skutku, albowiem inicjatywa skargowa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego należy, stosownie do art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do prokuratora, którego nie ograniczają przesłanki materialnoprawne, jak to ma miejsce w przypadku strony skarżącej. Taka zaś sytuacja wyłącza możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu wskazanego w skardze poprzez stwierdzenie nieważności z wykorzystaniem skargi wnoszonej w warunkach art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga oparta na przepisie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest skargą o ograniczonym zakresie podmiotowym, albowiem to skarżący musi wykazać, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny ( nie zaś faktyczny) lub uprawnienie. Wykazanie przez skarżącego, że ma interes prawny, który został naruszony w chwili wnoszenia skargi zaskarżonym aktem, otwiera dopiero Sądowi drogę do dokonania dalszej kontroli zaskarżonego aktu. Interes prawny winien wynikać z określonej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Ubocznie już tylko wypada zauważyć, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, której zadaniem jest jedynie wyrażenie woli właściwego organu gminy w określeniu zamiaru uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na terenie, w stosunku do którego uruchomiona zostaje procedura planistyczna związana z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą istniejącego planu. Konsekwencją zatem takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Uchwała ta nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości położonej w objętym nią obszarze, nie wypowiada się też w żaden sposób w kwestii możliwości zagospodarowania nieruchomości.

Na marginesie uzupełnienia wymaga również to, że na rozprawie przed Sądem w dniu 26 września 2012 r. radca prawny M. K., która zobowiązała się do dostarczenia pełnomocnictwa substytucyjnego w terminie 7 dni, pod rygorem pominięcia jej czynności, na pytanie Sądu wskazała, że strona skarżąca swój interes prawny wywodzi z faktu prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnictwo substytucyjne nie zostało przedłożone, a zatem upadły czynności tego pełnomocnika substytucyjnego, który zresztą i tak nie wykazał naruszenia interesu prawnego skarżącej, bowiem prowadzenie działalności gospodarczej stanowi czynność faktyczną a nie prawną.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 151 powołanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.