Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2786/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 46, art. 48 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 298 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3, ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2819/15 w sprawie ze skargi A. w T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. w T. (dalej jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [..] lipca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [..] listopada 2014 r. Lubuski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 131 730,00 zł za wprowadzanie w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. ścieków z oczyszczalni ścieków w T. do wód rzeki [...], z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Starosty Sulęcińskiego z [...] grudnia 2003 r.

Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej jako "u.s.g.") w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaskarżoną decyzją z 6 lipca 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 298 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 299 ust. 1 pkt 2, art. 305 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 3 i ust. 4, art. 305a ust. 1 pkt 2 lit. a/ ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. – dalej jako "p.o.ś.").

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2003 r. zostało wydane na rzecz skarżącego. Decyzja ta była ostateczna i obowiązywała do [...] grudnia 2013 r. Zdaniem organu odwoławczego, nie ma znaczenia, że oczyszczalnia ścieków w T. stanowi mienie gminy, które nie zostało przekazane skarżącemu. Zgodnie bowiem z art. 123 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469), pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Pozwolenie wodnoprawne stanowi jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód na warunkach w nim określonych. Jak wynika z uchwały Nr IV/26/11 Rady Miejskiej w T. z 28 stycznia 2011 r., zadaniem skarżącego jest m.in. wykonywanie zadań w zakresie usuwania oczyszczanych ścieków komunalnych na terenie Gminy T. Zadania te wiążą się z wprowadzaniem oczyszczonych ścieków do wód lub do ziemi, czyli ze szczególnym korzystaniem z wód przez skarżącego, co wymaga pozwolenia wodnoprawnego. Decyzja określająca warunki korzystania ze środowiska wiąże bezpośrednio podmiot, na rzecz którego została wydana. Jednocześnie organ podkreślił, że nie był uprawniony do kontrolowania legalności pozwolenia wodnoprawnego. Legalności tej decyzji nie kwestionował również skarżący w czasie jej obowiązywania.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący.

Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego i wskazał, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych są obowiązane podmioty korzystające ze środowiska. Krąg podmiotów korzystających ze środowiska został określony bardzo szeroko. Wymienia się w nim m.in. jednostki organizacyjne nie będące przedsiębiorcą, a więc praktycznie każdą jednostkę organizacyjną bez względu na to, czy posiada ona osobowość prawną. Skarżący nie posiada osobowości prawnej, ponieważ jest jednostką organizacyjną gminy, posiada jednak zdolność administracyjno-prawną. Skarżący jest zatem podmiotem korzystającym ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś., pomimo że nie jest przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584 ze zm.). Bez znaczenia pozostaje zatem kwestia własności mienia stanowiącego oczyszczalnię ścieków, tym bardziej że pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych ani nie narusza prawa własności osób trzecich. Pozwolenie wodnoprawne z [...] grudnia 2003 r., zostało wydane dla skarżącego i na skutek jego wniosku. Jednostka organizacyjna gminy, wydzielona z jej struktur, nie mająca osobowości prawnej, której przedmiotem działania jest między innymi odprowadzanie ścieków, jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości opłat lub także administracyjnych kar pieniężnych z tytułu korzystania ze środowiska.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w szczególności art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś. w związku z art. 18 ust. 2 u.s.g., art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885) w związku z art. 30 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że skarżący jako zakład budżetowy Gminy T. jest podmiotem korzystającym ze środowiska.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c/ w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 – dalej jako "p.p.s.a.") polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy orzekające w tej sprawie art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 44 i art. 46 oraz art. 48 ust. 1 u.s.g. Polegało to na błędnym skierowaniu decyzji do skarżącego zamiast do Gminy T., co oznacza wypełnienie przesłanki nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez organy art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. Polegało to na pominięciu dowodu z dokumentacji dotyczącej składników mienia Gminy T. i składników mienia skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego z powodu błędnej wykładni "w szczególności" art. 3 pkt 20 lit. b/ p.o.ś. w związku z art. 18 ust. 2 u.s.g., art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jak i art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy o finansach publicznych w związku z art. 30 § 1 k.p.a. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie podziela bowiem w pełni dotychczasową linię orzecznictwa sądów administracyjnych, że zakład budżetowy, którym jest A. w T. jest podmiotem korzystającym ze środowiska i może być adresatem decyzji administracyjnej w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej. Wynika to z tego, że podmiotem stosunku administracyjnego jest z jednej strony właściwy organ administracji publicznej, a z drugiej strony adresatem jego władczego rozstrzygnięcia może być nie tylko osoba fizyczna, osoba prawna, np. przedsiębiorca, lecz także jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Oznacza to, że wbrew zarzutowi kasacyjnemu jest to również podmiot korzystający ze środowiska w rozumieniu dyspozycji art. 3 pkt 20 lit. b) p.o.ś. czyli jednostka organizacyjna niebędąca przedsiębiorcą w rozumieniu cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Natomiast przepis art. 18 ust. 2 u.s.g. jedynie reguluje co należy do wyłącznej właściwości rady gminy, a ponadto zawiera kilkanaście punktów będących jednostkami redakcyjnymi tego przepisu, lecz tej kwestii nie precyzuje ten zarzut kasacyjny. Ponadto brak jest również podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 4 ust. 1, który reguluje zakres podmiotowy pojęcia przedsiębiorcy, w tym jednostki organizacyjnej niebędącej osobą prawną, a odrębna ustawa przyznaje im zdolność prawną jeżeli wykonuje we własnym imieniu daną działalność gospodarczą. Natomiast w tej sprawie, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jest to przecież zakład budżetowy, który tworzy, łączy, przekształca i likwiduje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego czyli Rada Miejska w T. Oznacza to, że nie jest to przedsiębiorca, a więc nie został także naruszony art. 30 § 1 k.p.a. w zakresie nieprawidłowej sądowej kontroli jego zastosowania. Dotyczy to także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 1 k.p.a. jak i art. 44, art. 46 i art. 48 ust. 1 u.s.g. Zaskarżona decyzja organu odwoławczego została bowiem prawidłowo wydana wobec przedmiotowego zakładu budżetowego, a nie Gminy T. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. w zakresie pominięcia dowodu z dokumentacji dotyczącej składników mienia Gminy T. w relacji do składników mienia skarżącego zakładu budżetowego.

Po drugie, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że tego rodzaju samorządowy zakład budżetowy czyli A. w T. jest to podmiot korzystający ze środowiska czyli w świetle art. 29 k.p.a. może być także adresatem decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 463/06, LEX nr 325283 oraz wyrok NSA z 3 października 2014 r. sygn. akt II OSK 779/13, LEX nr 2135597. Dlatego też chybiony jest zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Ponadto nawet ewentualne uznanie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego jest jakoby dotknięta wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co oczywiście w tej sprawie nie wystąpiło, oznaczałoby wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc stwierdzającego nieważność decyzji ostatecznej objętej kontrolą Sądu I instancji. Z tej przyczyny chybiony jest również ten zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ponieważ zaskarżona decyzja ostateczna jest dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Dlatego też w tej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oczywiście nie mógł stanowić podstawy prawnej jej rozstrzygnięcia z tej przyczyny, ponieważ jest to podstawa do uwzględnienia skargi na decyzję tylko z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie z powodu stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., o którym stanowi odrębny przepis art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.