Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2146/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 2,  art. 184, art. 188, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/17 w sprawie ze skargi Gminy D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania odwodnienia drogi 1. uchyla zaskarżony wyrok w części w jakiej oddalono skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Pilzna z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w zakresie w jakim decyzje te ustalają termin wykonania obowiązku odwodnienia drogi, 2. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w części utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Pilzna z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w zakresie wskazania terminu wykonania obowiązku odwodnienia drogi, jak również stwierdza nieważność decyzji Burmistrza Pilzna z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w zakresie wskazania terminu wykonania obowiązku odwodnienia drogi, 3. w pozostałej części oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Gminy Dębica na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania odwodnienia drogi.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Burmistrz Pilzna nakazał Gminie Dębica wykonanie odwodnienia drogi - działki nr ew. [...] i [...], stanowiącej mienie komunalne będące własnością Gminy Dębica, położonej w miejscowości K., w zakresie obejmującym teren wymienionych działek oraz bezpośrednie sąsiedztwo działek będących własnością stron postępowania wraz z przyłączeniem istniejącego przepustu pod drogą i podłączenie do najbliższego odbiornika wód tj. potoku B.. Zaznaczono, że wykonanie prac powinno być poprzedzone wcześniejszym opracowaniem dokumentacji projektowej oraz uzyskaniem stosownych opinii i zezwoleń. Jednocześnie organ ustalił ostateczny termin wykonania ww. robót na okres 24 miesięcy od momentu, kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że doszło do naruszenia stosunków wodnych, w tym istnienia związku przyczynowo-skutkowego, pomiędzy położeniem nawierzchni asfaltowej na drodze gminnej działce nr [...] w 2006 r. oraz brakiem odwodnienia ww. działki i działki nr [...] stanowiących własność Mienia Komunalnego Gminy Dębica położonych w miejscowości K. Brak odwodnienia (ofosowania) powoduje gromadzenie się wód opadowych w pasie drogowym, co skutkuje zalewaniem działki nr [...] oraz działek nr [...] i nr [...].

Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina Dębica zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 29 § 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię oraz nieuzasadnione zastosowanie i uznanie, że Gmina zmieniła stosunki wodne ze szkodą dla gruntów sąsiednich, w sytuacji, gdy nie zaistniały podstawy do nałożenia na Gminę obowiązku przywrócenia poprzedniego stanu wody bądź wykonania urządzeń zapobiegających szkodzie tj. wykonania odwodnienia drogi dz. ew. nr [...] i [...] stanowiącej własność Gminy, zgodnie z wariantem nr 2 zawartym w pkt 6 opinii biegłego - z uwagi na fakt, że nie został zmieniony stan wody na gruncie i równocześnie nie stwierdzono szkód na działkach sąsiednich. Strona odwołująca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7 K.p.a. poprzez niedokładne ustalenie stanu faktycznego udokumentowanego w dowodach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 29 ustawy Prawo wodne. Powołując się na treść tego przepisu podało, że istotą postępowania jest ustalenie czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie oraz czy zmiana ta wywołuje szkody na gruntach sąsiednich, a w związku z tym, czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Efektem ustalenia, że wystąpiły przesłanki określone powyżej może być wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Dokonując oceny przeprowadzonego postępowania Kolegium za prawidłowe uznało twierdzenie organu I instancji, że w okolicznościach sprawy zostały spełnione przesłanki do nakazania Gminie wykonania odwodnienia drogi działka nr ew. [...] i [...], stanowiącej własność Gminy. Kolegium zauważyło, że zasadniczym dowodem w sprawie, na którym oparto decyzję, była opinia biegłego mgr inż. B. K. z grudnia 2016 r., wykonana na zlecenie organu. Jak oceniło SKO opinia ta jest wiarygodna, rzetelna, zupełna, logiczna i przysłużyła się dokładnemu wyjaśnieniu sprawy i usunięciu wszelkich nasuwających się wątpliwości. W opinii biegły wskazał, że w sprawie nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich dotyczące działek nr [...],[...],[...], na których został zasypany ciek bez nazwy, powodując podtopienie działek sąsiednich tj. [...] i [...] oraz działek własnych. Ponadto zmiany nastąpiły również na działkach o nr [...] i [...] stanowiących drogi, a będących w władaniu Gminy. Wykonanie nawierzchni asfaltowej i brak odwodnienia drogi, powoduje podtopienie działek sąsiednich, tj. [...],[...],[...],[...],[...].

SKO uznało, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został prawidłowo oceniony przez organ pierwszej instancji. Prawidłowo wykazano, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy spływem wód a działaniem właściciela działki, a wobec tego istniały podstawy do zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne.

Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Gmina Dębica podnosząc zarzuty naruszenia

1. art. 29 ust. 1 i 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego zastosowanie i nałożenie na Gminę obowiązku, zgodnie z wariantem nr 2 zawartym w pkt 6 opinii biegłego, w sytuacji w której nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że Gmina zmieniła stan wody na gruncie oraz że zaistniała przesłanka wystąpienia szkód na działkach sąsiednich;

2. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez wskazanie terminu, w jakim Gmina ma wykonać czynności określone decyzją, w sytuacji gdy brak uprawnienia organu do wyznaczania terminu na wykonanie obowiązków wskazanych w decyzji;

3. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i poczynienie błędnych ustaleń w zakresie naruszenia przez Gminę stosunków wodnych w sposób uzasadniający zastosowanie art. 29 ustawy Prawo wodne;

4. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji i umorzenia postępowania mimo jego bezprzedmiotowości.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że zebrany materiał dowodowy nie potwierdza, że Gmina dokonała zmiany na gruncie skutkującej powstaniem szkody na działkach sąsiednich. Potencjalne wystąpienie szkody nie spełnia przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Szkoda w rozumieniu tego przepisu musi być realna objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, lub powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Zdaniem skarżącej, organ powinien zbadać czy zgłaszane przez stronę okoliczności nie mają swojego źródła w zdarzeniach niezwiązanych ze zmianą stosunków wodnych. Wykluczenie istnienia innych przyczyn powstania zmian na gruncie sąsiednim jest konieczne do prawidłowego zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne i obciążenia właściciela gruntu nakazami sprecyzowanymi w przepisie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1132/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 3 sierpnia 2017 r. w przedmiocie nakazu wykonania odwodnienia drogi.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.

Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą".

Przepis art. 29 tej ustawy stanowi: "1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie; 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Przepis ten zawiera w swej treści zakazy skierowane do właściciela nieruchomości, dotyczące zmian stanu wody na gruncie i odprowadzania wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (ust. 1), określa jego obowiązki w przypadku spowodowania zmian stanu wody (ust. 2) oraz upoważnia wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie (ust. 3).

Z treści art. 29 ust. 3 ww. ustawy wynika, że przesłankami wydania nakazów w tym trybie jest ustalenie, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, a pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Wydanie tej decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymaganiami Kodeksu postępowania administracyjnego, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione zostały powyższe przesłanki łącznie. Nakaz wydawany w trybie art. 29 ust. 3 ustawy powinien zostać tak sformułowany, by odpowiadał wymogom przepisów prawa, w tym też innych niż Prawo wodne gałęzi, które przy jego realizacji mogą wchodzić w grę (np. Prawo budowlane). Musi on być bowiem wykonalny, w tym także w postępowaniu egzekucyjnym (przy zastosowaniu przewidzianych w tym postępowaniu środków), a przy tym wykluczone musi być niebezpieczeństwo spowodowania szkody innym podmiotom poprzez wykonanie takiego nakazu.

Skarżąca Gmina kwestionując legalność decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. zarzuciła organom orzekającym w sprawie niniejszej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków przez organy lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo też błędnej wykładni tych przepisów. Sąd uchyla decyzję tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego (zob. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk "Postępowanie sądowo – administracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W – wa 2004, str. 305). Postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi, ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w zebranym zgodnie z art. 7 K.p.a. materiale dowodowym, który przez organy obu instancji został oceniony zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 77 i art. 80 K.p.a. Uzasadnienie zaś zaskarżonej decyzji w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy wyjaśnia motywy jakimi organ kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, wyjaśniając również podstawę prawną jego podjęcia, w konsekwencji więc odpowiada ono wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., zdaniem Sądu, należało uznać za chybiony.

Sąd stwierdził, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych (stanu poprzedniego) i wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne opinia biegłego jest zasadniczo niezbędna. Wiadomości specjalne są bowiem konieczne w tych sprawach, w których pojawia się zagadnienie mające znaczenie dla rozstrzygnięcia, a którego zakres przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 6, C.H.. Beck, S. 411). Zarówno ustalenie czy wskutek stwierdzonych w toku postępowania administracyjnego czynności faktycznych strony nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie i czy właśnie ona spowodowała szkody na gruntach sąsiednich, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania dalszym szkodom, tj. określenie "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. W ocenie Sądu, oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w tym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji dopuszczony został dowód z opinii biegłego specjalności wodno-melioracyjnej mgr inż. B. K., co stanowiło realizację zaleceń wynikających z wcześniejszej decyzji SKO (wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.). W opinii tej (grudzień 2016) wskazano, że nastąpiły zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich dotyczące działek nr [...], nr [...] i [...], na których został zasypany ciek bez nazwy, powodując podtopienie działek sąsiednich, tj. nr [...] i nr [...] oraz działek własnych. Nadto zmiany nastąpiły również na działkach nr [...] i nr [...] stanowiących drogi, będące własnością Gminy "poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej i brakiem odwodnienia, powodowane jest podtopienie działek sąsiednich, tj. nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]". W opinii tej biegły również zaproponował wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (w dwóch wariantach).

Spójny i logiczny jest zatem wywód organów, wspierających się powyższą opinią biegłego specjalności wodno-melioracyjnej, iż w ustalonym stanie faktycznym sprawy spełnione zostały łącznie przesłanki do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Na działkach stanowiących drogę (nr [...] i nr [...]) nastąpiły zmiany poprzez wykonanie nawierzchni asfaltowej (bez odwodnienia drogi), przy czym brak jakichkolwiek dokumentów poświadczających istnienie w przeszłości właściwego odwodnienia drogi), co spowodowało podtopienie sąsiednich działek. Związek przyczynowo-skutkowy między działaniem właściciela drogi a zmianami na gruncie sąsiednich działek (wystąpienie podtopień), w świetle zebranych w sprawie dowodów nie budzi wątpliwości.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniosła Gmina Dębica podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu naruszenia art 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, polegającego na wyznaczeniu Gminie Dębica terminu na wykonanie czynności objętych decyzją Burmistrza Pilzna z dnia [...] maja 2016 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego;

3. art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne poprzez jego zastosowanie i bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie w przedmiocie nałożenia na Gminę Dębica obowiązku wykonania odwodnienia drogi dz. ew. nr [...] i [...] stanowiącej własność Mienia Komunalnego Gminy Dębica położonej w miejscowości Kozłów w zakresie obejmującym teren wymienionych działek obejmującym bezpośrednie sąsiedztwo działek, będących własnością stron postępowania wraz z przyłączeniem istniejącego już przepustu pod drogą oraz podłączeniem do najbliższego odbiornika wód, tj. potok Budzisz, zgodnie z wariantem nr 2 zawartym w pkt. 6 opinii biegłego;

4. art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez brak uznania, że organy nie były uprawnione do wskazania terminu, w ciągu którego Gmina Dębica powinna dokonać czynności określonych decyzją Burmistrza Pilzna.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że zgodnie z brzmieniem art. 29 ust. 1 Prawa wodnego, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) oprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

W świetle art 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wojewódzki Sąd Administracyjny w lakoniczny sposób stwierdził, że treść opinii biegłego powołanego w toku postępowania administracyjnego, przesądziła o wypełnieniu przez skarżącego przesłanek określonych w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego. Sąd nie odniósł się do argumentacji skarżącego w przedmiocie rzeczywistej przyczyny wystąpienia zmian na gruncie sąsiednim oraz konieczności wykluczenia przez organy istnienia innych przyczyn mogących spowodować zmiany na przedmiotowym gruncie.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął w uzasadnieniu wyroku zagadnienie umocowania organów orzekających w sprawie do zakreślenia terminu na wykonanie nałożonego na Gminę obowiązku, naruszając art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W jednym z zarzutów sformułowanych w skardze na decyzję SKO, Gmina zwracała uwagę na naruszenie przepisów, polegające na nałożeniu na Gminę Dębica obowiązku wykonania odwodnienia drogi wraz z przyłączeniem istniejącego przepustu pod drogą oraz podłączeniem do najbliższego odbiornika wód tj. potok B., w ciągu 24 miesięcy od momentu, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Przepisy ustawy Prawo wodne nie dają organowi uprawnienia do zakreślenia właścicielowi gruntu terminu na wykonanie nakazów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Postępowanie przeprowadzone na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego rozstrzyga wyłącznie o obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie. Przepis ten nie przewiduje terminu likwidacji tych zmian. Nie upoważnia także organu do wyznaczenia takiego terminu. Kwestia ta została pominięta przez skład orzekający.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, część podniesionych w skardze kasacyjnej wniesionej przez Gminę Dębica zarzutów ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut nr 1) oraz zarzutu naruszenia art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne poprzez brak uznania, że organy nie były uprawnione do wskazania terminu, w ciągu którego Gmina powinna dokonać czynności określonych decyzją Burmistrza (zarzut nr 4). Zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu bezpodstawnego wyznaczenia w decyzji terminu wykonania obowiązku. Zasadnie też podniesiono, że uprawnienie do wyznaczenia takiego terminu nie wynika z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Ponieważ wyznaczenie terminu wykonania obowiązku nastąpiło bez podstawy prawnej konieczne było częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku Sądu I instancji w części w jakiej oddalono skargę na zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji w zakresie w jakim decyzje te ustalały termin wykonania obowiązku odwodnienia drogi. Zaistniała też konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w tych ich częściach, w których wskazują one termin wykonania obowiązku odwodnienia drogi.

Za niezasadne uznać natomiast należy pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. (zarzut 3). Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można więc mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko ocena prawna tego stanu faktycznego. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.

Skarżąca kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego w istocie zakwestionowała ocenę materiału dowodowego oraz ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie odnoszą się do stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji i zaakceptowane przez Sąd I instancji, tylko do stanu faktycznego jaki, zdaniem skarżącej kasacyjnie, powinien zostać ustalony.

Kwestionując prawidłowość ustalenia stanu faktycznego skarżąca kasacyjnie powinna podnieść zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Kwestionując prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie powinna podnieść zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.

W ustalonym w sprawie stanie faktycznym zasadnie Sąd I instancji uznał, że art. 29 ust. 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. został prawidłowo zastosowany oraz że dokonano prawidłowej jego wykładni. Brak jest również podstaw do kwestionowania przydatności dowodowej opinii biegłego, która legła u podstaw poczynionych przez organy administracji ustaleń faktycznych. Nie zostały przedstawione argumenty, które mogłyby wskazywać, że opinia ta jest błędna. W konsekwencji brak jest również podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i § 3 P.p.s.a. Nie było bowiem podstaw do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w zakresie w jakim decyzje te nakładają na Gminę obowiązek wykonania odwodnienia drogi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., art. 188 P.p.s.a., art. 207 § 2 P.p.s.a., oraz art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.