Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3056/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: par. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. J., J. J. i W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1745/16 w sprawie ze skargi K. J., J. J.i W. J. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1745/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. J., J. J. i W. J. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (Widełka) – Ł. na terenie gminy T..

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skargę na wskazaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli K. J., J. J. i W. J., zarzucając organowi naruszenie: art. 14 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie u.p.z.p.) i art. 6 ustawy o gospodarce, art. 17 pkt 9, 11-14 u.p.z.p., art. 20 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., art. 73 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 71 ust. 1, ust. 2, ust. 3 tej ustawy, art. 33 ust. 1, ust. 2, ust. 3 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T. – reprezentowana przez Wójta Gminy T. wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że niewątpliwie skarżący jako współwłaściciele kilku działek objętych przedmiotowym MPZP (nr działek: [...] położnych w T. - działki te zgodnie z planem położone są w terenie 19R i 21R tj. tereny rolne) posiadają interes prawny w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Organ podkreślił, że linia energetyczna objęta planem jest inwestycją celu publicznego, ma szczególne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terenie Gminy T.. Jej celem jest zwiększenie stopnia pewności zasilania w energię elektryczną odbiorców oraz poprawa dostarczania energii z EC R.. Inwestycja ma szczególne znaczenie dla Gminy, ze względu na jej podmiejski charakter, o dużej intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz znacznej ilości zakładów produkcyjnych i usługowych, skoncentrowanych na terenie [...] Parku Naukowo Technologicznego w J. (SSE M.), w bezpośrednim sąsiedztwie lotniska R.-J.. Inwestycja jest działaniem ponadlokalnym, obejmującym także sąsiednie gminy tj. K. i Miasto R..

Organ wskazał, że zachowana została procedura planistyczna określona w art. 15 i kolejnych u.p.z.p., w tym dokonano właściwych uzgodnień oraz uzyskano konieczne opinie i analizy. Rada na sesji w dniu [...] lipca 2016 r. rozstrzygnęła także o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Nadto zaskarżona uchwała została uznana za zgodną z prawem przez organ nadzoru - Wojewodę [...] i ogłoszona jako akt prawa miejscowego, stosownie do dyspozycji art. 29 u.p.z.p. w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [..] lipca 2016 r. pod poz. [...]. Organ zauważył, że zgodnie z ww. przepisem publikacji podlega część tekstowa planu i część graficzna (rysunek planu). Wbrew twierdzeniom skarżących, nie istnieje obowiązek publikacji rozstrzygnięcia Rady o sposobie rozpatrzenia uwag. Jest to załącznik do planu miejscowego, który przekazuje się organowi nadzoru wraz z uzasadnieniem oraz dokumentacją planistyczną, w procedurze oceny zgodności z prawem uchwały (art. 20 u.p.z.p.).

Badając zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że przy uchwalaniu planu miejscowego nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania, jakoby plan ten był sprzeczny ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., uchwalonym przez Radę Gminy T. Nr [...] z [...] grudnia 1999 r. z późniejszymi zmianami.

Sąd uznał za nieuzasadniony zarzut, że podjęta uchwała narusza art. 14 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 6 u.g.n. poprzez przyjęcie, że planowana budowa odcinka trasy dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV jest inwestycją celu publicznego. Zdaniem Sądu, planowana inwestycja – jaką jest budowa odcinka trasy napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. na terenie gminy T. – stanowi inwestycję celu publicznego. Powyższe wynika z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. ponieważ stanowi realizację celu wymienionego w art. 6 u.g.n. Ostatnio wskazany przepis jako cel publiczny wymienia utrzymanie i budowę ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej. Organ wyjaśnił, że budowa ww. odcinak linii ma szczególne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa energetycznego na terenie Gminy T.. Ma na celu zwiększenie stopnia pewności zasilania w energię elektryczną odbiorców oraz poprawę dostarczania energii z EC R.. Stosownie do art. 15 ust. 3 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in. granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym, czy też granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały organ miał na uwadze potrzeby związane z realizacją właśnie celu publicznego.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia procedury uchwalania planu, Sąd I instancji szczegółowo opisał przebieg procedury planistycznej w tej sprawie. W odniesieniu do zarzutów skarżących, wskazał, iż w dniach 29 kwietnia 2016 r. i 12 maja 2016 r. zgłoszone zostały uwagi do projektu planu (przez K. J., W. J. i P. J.). Zarządzeniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uwagi te zostały rozpatrzone. W dniu [...] lipca 2016 r. Rady Gminy T. uchwaliła przedmiotowy plan. Powyższy tok formalno-prawny został zachowany i w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia procedury planistycznej, tym samym nie doszło do naruszenia prawa skarżących do czynnego udziału w procedurze uchwalania planu. Sąd zaznaczył, że ustawodawca nie narzucił organowi planistycznemu formy normatywnej, w jakiej następuje rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag. Akt organu planistycznego rozstrzygający o uwagach złożonych do projektu studium może więc mieć formę zarówno odrębnej uchwały, jak i załącznika do uchwały o przyjęciu planu (zob. postanowienie NSA z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1970/13; postanowienie NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II OSK 2017/13; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1947/10, CBOSA). W okolicznościach sprawy jest to Załącznik nr 2 do kwestionowanej uchwały zatytułowany "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu" wraz z załącznikiem do rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, plan zagospodarowania przestrzennego zawiera wszystkie elementy (składniki) obligatoryjnie wymagane przez art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Nadto wskazany akt prawa miejscowego spełnia wynikające z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagania, co do koniecznych załączników do planu. Zawiera bowiem załącznik graficzny (rysunek planu - zał. Nr 1), rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do planu (zał. Nr 2). Nadto rysunek planu spełnia, wbrew zarzutom skarżących, wymagania zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587). Sąd nie dopatrzył się zarzucanego w skardze naruszenia § 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały po kątem powyższej regulacji zauważyć należy, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Zatem obowiązkiem organu przy sporządzeniu miejscowego było posłużenie się mapą zasadniczą w odpowiedniej skali. W niniejszej sprawie organ wykonał rysunek planu w skali 1:1000. Zatem nie ulega wątpliwości, iż spełnia on wymagania z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli K. J., J. J. i W. J., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

1) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie zgłoszonych uwag do planu miejscowego nie musi posiadać określonej formy normatywnej, jak też niedostrzeżenie, że rozstrzygnięcie zgłaszanych przez skarżących uwag do projektu planu w formie zarządzenia organu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] nie odpowiada wskazywanym przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom, gdyż nie stanowi indywidualnej uchwały w tym przedmiocie;

2) art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie przez Sąd i niedostrzeżenie, że naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno warunkować nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy.

Wyrokowi zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niedopełnienie przez Sąd obowiązku rozpoznania skargi skarżących w zakreślonych jej treścią granicach, poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą, tj. zarzutów:

a) z pkt 4 skargi z dnia 22 listopada 2016 r., tj. do zarzutu naruszenia przez organ art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez organ w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrywania uwag do projektu planu, nieodniesienie się przez Sąd do wskazywanego przez skarżących braku "Załącznika nr 2 - rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" w zaskarżonej uchwale, nieodniesienie się przez Sąd do tego, że w/w dokument nie został załączony do opublikowanego w Dzienniku Wojewódzkim miejscowego planu - co uniemożliwia przeprowadzenie merytorycznej, całościowej kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez organ procedury sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania;

b) z pkt 5 skargi z dnia 22 listopada 2016 r., tj. do zarzutu braku podjęcia przez Radę Gminy T. uprzedniej, indywidualnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego;

c) z pkt 7 skargi z dnia 22 listopada 2016 r., tj. do zarzutu naruszenia przez organ § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym to zarzucie skarżący zarzucali nieczytelność i brak możliwości weryfikacji kopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i map sporządzonych w sprawie; pomimo że podnoszone przez skarżących zarzuty znajdują oparcie w stanie faktycznym sprawy, błędnie ocenionym przez organy, a co za tym idzie skutkującym niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 p.p.s.a.;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez:

a) sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku, które nie wyjaśnia w sposób wystarczający motywów rozstrzygnięcia i nie pozwala na weryfikację toku rozumowania Sądu, a w konsekwencji utrudnia przeprowadzenie kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia co do podnoszonych przez skarżących zarzutów z pkt 4, pkt 5 i pkt 7 skargi skarżących do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r.

b) ograniczenie się przez Sąd w odniesieniu się do pozostałych zarzutów skarżących w uzasadnieniu wyroku do powtórzenia i powoływania się na argumentację organu wskazaną w pisemnej odpowiedzi na skargę, bez samodzielnego wyjaśnienia motywów leżących u podstaw rozstrzygnięcia Sądu;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd skargi złożonej przez skarżących, w sytuacji, kiedy w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki o których mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. przesłanki warunkujące konieczność stwierdzenia przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały wydanej przez Radę Gminy T., w sytuacji, kiedy uchybienia popełnione przez organy w zakresie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego uzasadniały uwzględnienie skargi i wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz każdego ze skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd I instancji nie pochylił się nad formą "załącznika do uchwały o przyjęciu planu" i nie dostrzegł, że sposób i forma rozstrzygnięcia zgłaszanych przez skarżących uwag do projektu planu nie odpowiada wskazywanym przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom. Organ winien rozpatrzyć uwagi skarżących w formie indywidualnej uchwały w tym przedmiocie, nie zaś zarządzenia, jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

Skarżący zarzucili ponadto, iż Sąd I instancji nie rozpoznał i nie odniósł się do wszystkich zarzutów objętych skargą, pomimo że zarzuty te znajdowały oparcie w stanie faktycznym sprawy. W treści skargi skarżący wskazywali, że pomimo, iż w uchwale Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2016 r. organ w § 1 ust 3 pkt 2 jako integralną część uchwały organ wymienia "Załącznik nr 2 - rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", to taki dokument nie został opublikowany wraz z uchwałą chociażby w publikatorze Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...], pod którą opublikowano przedmiotową uchwałę Rady Gminy T.. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do zarzutu skarżących wskazanego w pkt 4 skargi oraz do uzasadnienia zarzutu, jaki wyprowadzali skarżący w treści pisemnej skargi. Sąd nie odniósł się do tego, że wskutek braku w/w dokumentu w ogłoszonej przez organ uchwale skarżący nie mogli powziąć wiadomości o tym, jakie podmioty wnosiły uwagi do miejscowego planu, jaki charakter miały ich uwagi, czego dotyczyły, w jaki sposób zostały one rozpoznane przez organ, a przede wszystkim, czy zostały uwzględnione w wersji ostatecznej miejscowego planu.

Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu skarżących zawartego w pkt 7 skargi, tj. do zarzutu, w którym skarżący wskazywali na nieczytelność i brak możliwości weryfikacji kopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i map sporządzonych załączonych do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie zweryfikował zasadności w/w zarzutu skarżących, niezasadnie ograniczając się jedynie do lakonicznego wskazania wymogów prawnych, jakimi podlegają graficzne elementy planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz map stanowiących jego składnik, jak też do wskazania, że w ocenie Sądu przygotowany plan miejscowy spełnia wymagania z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem skarżący podnosili, iż forma sporządzonych przez organ map stanowiących "Załącznik nr 1" zaskarżonej uchwały nie odpowiada powiązanych z tymi mapami fragmentom kopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T., uniemożliwiając ich analizę. Skarżący wskazywali, że mierna jakość sporządzenia kopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. nie pozwala na odniesienie do w/w kopii map miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podkreślali, że różnica w skali obu kategorii map nie pozwala na weryfikację, czy organ zastosował się do wyznaczonych treścią uchwały wytycznych, jak też zaznaczali, że nieczytelne pozostaje również oznaczenie lokalizacji objętych pkt II uchwały "Ustalenia ogólne dla terenu objętego planem".

Sąd I instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do wskazywanych przez skarżących uchybień organu, jak też Sąd całkowicie pominął w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienie do zarzutu zaniechania uwzględnienia na mapach sporządzonych przez organ tylko części obszarów wymagających zwiększonej uwagi, z pominięciem takich terenów jak "obszar zmeliorowany", "obszar korytarza ekologicznego Doliny W." czy tereny z "drzewami i krzewami o wysokości powyżej 3 m".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) poprzez niedostrzeżenie, że rozstrzygnięcie zgłaszanych przez skarżących uwag do projektu planu w formie zarządzenia organu z dnia 19 maja 2016 r. nr 464/2016 nie odpowiada wskazywanym przez orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wymogom, gdyż nie stanowi indywidualnej uchwały w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 17 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta rozpatruje uwagi dotyczące projektu planu, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania (pkt 12), wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia (pkt 13), przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11 (pkt 14). Przyjmuje się, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, Warszawa 2015 r., s.191-192). Uwagi do projektu planu są więc najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy plan miejscowy uchwała rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (...). Rozstrzygnięcie rady dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu stanowi załącznik do uchwały. Z treści przytoczonego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wynika, iż skarżący mylą te dwa etapy rozstrzygania o uwagach do projektu planu przez Wójta i Radę Gminy, wskazując, iż organ powinien był rozpatrzyć ich uwagi w formie indywidualnej uchwały, nie zaś zarządzenia.

Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy T. w ponownie prowadzonej procedurze planistycznej (po stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały przez Wojewodę [...]) wydał zarządzenie z dnia [...] maja 2016 r. dotyczące rozpatrzenia uwag do projektu planu. W załączniku do tego zarządzenia wymieniono w tabeli wniesione uwagi (K. J. z dnia 29 kwietnia 2016 r. oraz K. J., W. J. i P. J. z dnia 12 maja 2016 r.), z zaznaczeniem, że są to uwagi nieuwzględnione. Inne uwagi do tego projektu nie zostały wniesione. Natomiast załącznikiem nr 2 do uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu", w którym są również wyszczególnione wskazane wyżej uwagi ze stwierdzeniem, że Rada ich nie uwzględniła. Uwagi skarżących zostały więc rozpatrzone zarówno przez Wójta, jak i Radę Gminy i w tej sprawie faktycznie były to rozstrzygnięcia indywidualne, bo nikt inny oprócz skarżących uwag do projektu tego planu nie wnosił.

Zaznaczyć tylko należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 5 października 2016 r., II OSK 220/15, z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 3099/14, z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. II OSK 437/13, z dnia 31 maja 2012 r. II OSK 1405/12, z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1317/11, z dnia 5 października 2011 r., II OSK 1435/11, z dnia 1 grudnia 2010 r., II OSK 1947/10, z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powszechną i prawnie dopuszczalną praktyką rad gmin jest rozpatrywanie wszystkich nieuwzględnionych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) uwag do projektu planu na sesji rady, na której uchwalany jest plan miejscowy i wyrażenie stanowiska rady w tym przedmiocie w formie załącznika do uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również w tej sprawie Rada Gminy T. rozpatrzyła uwagi skarżących łącznie, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi Załącznik nr 2 do uchwały. Załącznik ten znajduje się w aktach sprawy i możliwe jest zapoznanie się z nim w siedzibie organu. Nadto należy podnieść, że uwagi wnieśli tylko skarżący i były one tożsame. Nietrafny jest również w związku z tym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu z pkt 5 skargi, tj. do zarzutu braku podjęcia przez Radę Gminy T. uprzedniej, indywidualnej uchwały o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Sąd odniósł się do tego zarzutu, przychylając się do przedstawionego wyżej stanowiska.

W odniesieniu do zarzutu, iż załącznik ten nie został opublikowany wraz z uchwałą w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. [...] wskazać należy, iż zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. W myśl art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca przesądził więc, że plan miejscowy ma charakter normatywny. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i części graficznej. W część tekstowa zawiera normy prawne generalne i abstrakcyjne, natomiast część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. Przepis § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, iż na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń. Rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń planu wyrażonych graficznie na rysunku (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 8, str. 159). Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Bez wątpienia obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego wydanego przez organ gminy dotyczy części tekstowej i graficznej planu.

Zgodnie natomiast z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennm plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Rozstrzygnięcie rady gminy o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu jest elementem procedury planistycznej i jest to rozstrzygnięcie o charakterze indywidualnym, odnoszące się do uwag konkretnych podmiotów. Nie ma ono charakteru normatywnego, stanowi jedynie uzasadnienie odmowy przyjęcia konkretnych rozwiązań planistycznych wnioskowanych przez podmioty prywatne. Nie ma więc obowiązku publikacji takiego rozstrzygnięcia w dzienniku urzędowym województwa na podstawie art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

W związku z powyższym, niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd słusznie uznał, że organy planistyczne nie naruszyły zarówno trybu uchwalania planu miejscowego, jak i zasad jego sporządzania.

Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu z pkt 4 skargi, tj. zarzutu naruszenia przez organ art. 17 pkt 12, pkt 13 i pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie przez organ w zaskarżonej uchwale rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrywania uwag do projektu planu, nieodniesienie się przez Sąd do wskazywanego przez skarżących braku "Załącznika nr 2 - rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu" w zaskarżonej uchwale, nieodniesienie się przez Sąd do tego, że dokument ten nie został załączony do opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa miejscowego planu. Wprawdzie Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutu skarżących dotyczącego braku publikacji "Załącznika nr 2" w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], lecz uchybienie to - ze wskazanych wyżej względów - nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutu z pkt 7 skargi tj. zarzutu naruszenia przez organ § 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieczytelność i brak możliwości weryfikacji kopii studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i map planu sporządzonych w sprawie. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W myśl powołanych przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury projekt rysunku planu miejscowego sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzania jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (§ 8 ust. 1). Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń (§ 8 ust. 2). Sąd I instancji częściowo odniósł się do tego zarzutu skarżących, wskazując, iż załącznik graficzny do planu sporządzony został - zgodnie z tymi przepisami oraz zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy - na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Sąd nie odniósł się do zarzutu w zakresie zgodności map, stanowiących załącznik graficzny do planu z dołącznym do tych map rysunkiem Studium. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa się przeznaczenie konkretnych nieruchomości. Studium jest aktem wewnętrznym gminy o bardzo ogólnym charakterze. Rysunek studium, obrazujący przeznaczenie poszczególnych terenów sporządzany jest na mapie w skali od 1:5000 do 1:20 000. Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Studium powinno więc określać ogólne przeznaczenie określonych terenów (kierunki zmian w ich przeznaczeniu oraz kierunki i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania), a nie przeznaczenie poszczególnych nieruchomości. W studium określa się więc ogólną, podstawową funkcję określonego terenu, natomiast konkretyzacja tej funkcji następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Część graficzną planu sporządza się co do zasady na mapie w skali 1:1000 (art. 16 ust. 1 ustawy), na której możliwe jest odczytanie przeznaczenia poszczególnych nieruchomości. Mapa, na której sporządzono załącznik graficzny do planu nie stanowi przeskalowanej mapy Studium. Różnica skali, w jakiej sporządzane są załączniki graficzne do obu tych aktów planistycznych (w tej sprawie - plan w skali 1:1000, a Studium w skali 1:10 000) wskazuje, iż nie jest możliwe ścisłe przyporządkowanie ustaleń Studium do poszczególnych działek ewidencyjnych. W tej sprawie przebieg dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, łączącej GPZ R. EC z linią 110 kV relacji R. (W.) – Ł. na terenie gminy T. na mapach stanowiących załączniki graficzne do planu w pełni pokrywa się z kierunkiem przebiegu tych linii energetycznych wyznaczonym na rysunku Studium.

Skarżący zarzucili ponadto, że na załączniku graficznym do planu nie wyodrębniono wszystkich terenów, o których mowa w § 3-6 zaskarżonej uchwały (część II - Ustalenia ogólne dla terenu objętego planem), tj. "obszaru zmeliorowanego", "obszaru korytarza ekologicznego Doliny W.", "terenu z drzewami i krzewami o wysokości powyżej 3 m". W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż z treści art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika obowiązek zaznaczenia na załączniku graficznym do planu tego typu obszarów. Nakaz uwzględnienia występowania tych obszarów skierowany jest głównie do inwestora linii elektroenergetycznej, który powinien uwzględnić przebieg tej linii przez faktycznie istniejące obszary zmeliorowane w celu zapewnienia prawidłowego funkcjonowania urządzeń melioracyjnych (§ 3 pkt 3) oraz uwzględnić przebieg inwestycji przez obszar korytarza ekologicznego Doliny W. poprzez zagospodarowanie terenów zgodnie z ustaleniami zawartymi w planie (§ 3 pkt 4). Natomiast w uchwale nie ma mowy o "terenie z drzewami i krzewami o wysokości powyżej 3 m", wprowadzono jedynie zakaz zagospodarowania terenów drzewami i krzewami o wysokości powyżej 3 m, zakazem tym objęty jest cały teren znajdujący się w granicach planu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie to jest bardzo obszerne, w sposób szczegółowy opisuje przebieg procedury planistycznej i odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.