Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 340/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy Zduńska Wola z dnia 30 grudnia 2010 roku nr III/15/10 w przedmiocie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, przeznaczonych na realizację podstawy programowej w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 340/13

UZASADNIENIE

W dniu 30 grudnia 2010r. Rada Gminy Zduńska Wola działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. ) oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) podjęła uchwałę nr III/15/10 w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, przeznaczonych na realizację podstawy programowej w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola.

Pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Zduńskiej Woli wniósł skargę na ww. uchwałę. Zarzucił tejże uchwale rażące naruszenie art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. polegające na:

- przyjęciu regulacji § 1 uchwały oraz § 1 i 2 załącznika do w/w uchwały z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w wyżej powołanych przepisach i ustalenie wysokości opłaty za świadczenia "ponad czas realizacji podstawy programowej" podczas, gdy w/w przepisy upoważniają radę gminy jedynie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielane w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć,

- ustaleniu w § 3 i 4 załącznika do uchwały odpłatności w formie "ukrytej stałej" opłaty miesięcznej pobieranej za każdą rozpoczęta godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej nie zaś jako opłaty powiązanej z charakterem, ilością i czasem trwania konkretnego świadczenia, z którego dziecko faktycznie korzysta,

- odesłaniu w § 6 i 7 załącznika do uchwały do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (prawnymi opiekunami) dziecka w kwestii określania zakresu świadczeń udzielanych przez przedszkole oraz zasad pobierania opłat miesięcznych za świadczenia oraz ustaleniu "kary" w przypadku nieodebrania dziecka z przedszkola w określonych godzinach, zgodnie z podpisaną umową jako opłatę w wysokości 10 zł za każdą rozpoczęta godzinę dodatkowego pobytu dziecka.

Przywołując powyższe naruszenia prawa Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazano art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który upoważnia organ prowadzący przedszkole do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez m. in. przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 stanowi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin. Z treści powołanych regulacji ustawy o systemie oświaty wynika, że przedszkole publiczne ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć ten czas według swojego uznania przyjmując nawet, że cały dzienny pobyt dziecka w przedszkolu jest bezpłatny. Natomiast w przypadku ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasookresu (który nie może być krótszy niż 5 godzin) rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłaty za czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczającym ustawowe minimum.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazano, że kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu.

Mając na uwadze powyższe podniesiono zarzut, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem ustawowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Rada gminy nie może bowiem ustalać opłat za świadczenia opiekuńczo - wychowawcze oraz dydaktyczne wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, skoro powyżej zacytowane przepisy ustawy upoważniają ten organ jedynie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Zdaniem skarżącego to za świadczenia wykraczające poza ustalony czas 5 godzin dziennie bezpłatnego wychowania i opieki w przedszkolu Rada władna była ustalić wysokość opłaty. Skarżący podniósł, że Rada kształtując opłatę ponad pięciogodzinny czas bezpłatnego korzystania ze świadczeń przedszkola publicznego nie ma pełnej swobody, bowiem opłaty takie muszą być oparte na zasadzie ekwiwalentności, co oznacza, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia i być wprost skorelowana z konkretnymi kosztami świadczenia tych usług. Z powyższego wynika, że obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną usługą i faktycznym korzystaniem z niej. Przy ustalaniu omawianej opłaty trzeba szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa. Uchwała zatem powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkole publiczne, a także co składa się na każde z tych świadczeń. Stąd też organ samorządu terytorialnego ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Wprowadzona opłata pobierana za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej, bez szczegółowego wskazania jakie świadczenia będą wchodzić w zakres odpłatnej usługi opiekuńczej i bez dostosowania wysokości opłaty do rzeczywistego zakresu korzystania przez dziecko z tych usług wskazuje na naruszenie przepisów ustawy. Nie bez znaczenia dla tej oceny jest również treść paragrafu 7 załącznika do uchwały ustanawiającego swoistego rodzaju "karę" w postaci stosunkowo wysokiej opłaty ( 10 zł) za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku nieodebrania dziecka w czasie wynikającym z umowy, czyli zadeklarowanym. Również uregulowanie dotyczące zawierania umowy miedzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami (opiekunami) dziecka, określającej zakres świadczeń i zasady pobierania opłat, wykracza poza upoważnienie ustawowe do ustalenia przez radę gminy wysokości opłat. Stanowi to również naruszenie przepisów art. 7 i 94 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zduńska Wola wniosła o jej oddalenie. Argumentowała, że w świetle treści zaskarżonej uchwały prokurator błędnie twierdzi, że przewidziano w niej odpłatność za zajęcia wykraczające poza podstawę programową. Rada podniosła, że nie zgadza się również z zarzutem wynikającego z przepisów obowiązku określenia szczegółowo jakie zajęcia w ramach podstawy programowej będą realizowane ponad bezpłatne minimum. Powołując się na orzecznictwo Rada stwierdziła, że nie musi określać w uchwale za jakie konkretnie zajęcia pobiera opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin i tym bardziej, że opłata ta winna odpowiadać zasadzie ekwiwalentności. W ocenie Rady nie stanowi również wady prawnej uchwały odesłanie do umów cywilnoprawnych zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci. Uchwała nie zawiera bowiem zapisów umowy, a ze względu na szczególny charakter opłaty odsyła jedynie w zakresie szczegółowych zasad jej rozliczania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), a także rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr III/15/10 Rady Gminy Zduńska Wola w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, przeznaczonych na realizację podstawy programowej w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego i weszła w życie z dniem 01 września 2011 r. (§ 4 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Zgodnie z regułą wynikającą z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała regulująca wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne na terenie Gminy została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób istotny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały , a także jej załącznika wskazuje, że fakt dokonania tej nowelizacji uszedł jednak uwadze organu uchwałodawczego Gminy.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Natomiast wcześniej (do 31.08.2010 r.) przepis art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, iż: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 01 września 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego (a jeszcze wcześniej: minimum programowego wychowania przedszkolnego). Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja m.in. art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła więc zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie. Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że do 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała oparta została na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. sprzed nowelizacji. Przepis § 1 załącznika do Uchwały (będącego integralna częścią Uchwały) stanowi, że usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Zduńska Wola w zakresie podstawy programowej (...)są realizowane bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu, od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola. Dalej w § 2 tegoż załącznika ustalono, że za zajęcia świadczone przez przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej, a obejmujące wyszczególnione w tym paragrafie zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne rodzice i prawni opiekunowie ponoszą opłatę za 1 godzinę realizacji tych zajęć w wysokości 0, 70 zł. Do podstawy programowej Rada odnosi się również w paragrafie 3, który wyraźnie stanowi, że opłatę nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę ponad czas realizacji podstawy programowej.

Wszystko to wskazuje, że Rada podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Należy podkreślić, że wadliwość tych przepisów wynika z faktu, iż odwołują się one do irrelewantnego w świetle aktualnej regulacji art. 14 ust. 5 u.s.o. pojęcia "czasu realizacji podstawy programowej". Tymczasem aktualne brzmienie delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 u.s.o. w ogóle nie upoważnia prawodawcy lokalnego do określania zakresu i przedmiotu świadczeń, jakie będą udzielane przez przedszkola publiczne w czasie "płatnym". W tym czasie bowiem również mogą być realizowane świadczenia obejmujące podstawę programową. Zaskarżona uchwała wyklucza natomiast taką możliwość o czym świadczy treść § 4 załącznika do uchwały przewidującego odpłatność będąca iloczynem stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Już z samego tytułu Uchwały określającej jej przedmiot wynika, że ustalono opłaty za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, przeznaczonych na realizację podstawy programowej, co w identycznym brzmieniu powtórzono w § 1 Uchwały. Tymczasem jak wykazano wyżej intencją ustawodawcy zmieniającego treść przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważniającego do wydania Uchwały ustalającej wysokość opłat, nawiązującego do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., było jednoznaczne określenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewnianego przez przedszkole publiczne, nie krótszego niż 5 godzin dziennie, oraz pozostawienie radom gmin możliwości ustalenia wysokości opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki przy czym zupełnie nieistotne z punktu widzenia nowej regulacji prawnej jest wskazywanie w uchwale czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, bowiem może być ona realizowana zarówno w trakcie bezpłatnych 5 godzin jak później w czasie objętym opłatą.

Reasumując wbrew twierdzeniom Gminy zawartym w odpowiedzi na skargę brzmienie art. 14 ust. 5 w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały odnosiło się tylko do opłat za czas płatnych realizowanych przez przedszkole świadczeń ( którymi mogą być również świadczenia z zakresu podstawy programowej) i zasadnie więc Prokurator podnosił, że Rada bezpodstawnie nawiązuje w treści Uchwały do czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej, ustalonej na 5 godzin dziennie. W aktualnym stanie prawnym, opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA) bez związku z czasem przeznaczonym na realizację podstawy programowej. Jeszcze raz należy podkreślić, że zmieniony z dniem 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 u.s.o. odnosi się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., który mówi, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Brak odesłania w nowej regulacji do art. 6 ust. 1 pkt 1 przesądza o konieczności interpretowania przepisów będących podstawą podjęcia zaskarżonej Uchwały w sposób przedstawiony powyżej, wynikający z aktualnego orzecznictwa.

Uzasadniony jest również zarzut, że opłata w wysokości 10 zł stanowi opłatę o charakterze kary. Tymczasem Rada, w myśl wyżej przywołanego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o., uprawniona jest do ustalania wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Wymóg ścisłej wykładni norm zawierających kompetencję prawotwórczą skierowaną do organów podejmujących akty podustawowe, w tym akty prawa miejscowego, powoduje iż w sytuacji, w której delegacja ustawowa nie zawiera wprost uprawnienia do wprowadzania sankcji administracyjnych, nie mogą one być wprowadzane. Niewątpliwie taki charakter, wobec ustalenia zwykłej opłaty w ust. § 2 załącznika do uchwały na poziomie 0,70 zł oraz represyjnego charakteru, ze względu na odniesienie jej do stanu polegającego na nieodbieraniu dziecka z przedszkola w czasie wynikającym z umowy, ma opłata określona w § 7 załącznika do Uchwały. Rada posiada kompetencje do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkoli, a nie do ustalania opłat dyscyplinujących rodziców do terminowego odbierania dzieci z przedszkola, a do tego bowiem sprowadza się ustalenie tak wysokiej stawki opłaty za godzinę pobytu dziecka ponad czas zadeklarowany przez rodziców w umowie. Na "karny" charakter tej opłaty wskazuje również okoliczność, że Rada nie wykazała jak ustaliła taką opłatę i dlaczego wynosi ona aż 10 zł, gdy w czasie zadeklarowanym opłata ta wynosi 0, 70 zł za godzinę pobytu dziecka. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada przekroczyła więc zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011 r., II SA/Po 500/11 nr LEX 951240, wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 września 2012r. sygn. akt IV SA/GL 1488/11 CBOSA).

Natomiast godzi się podnieść, że Prokurator niezasadnie zarzuca, że koniecznym jest wskazanie zakresu i rodzaju świadczeń realizowanych przez przedszkole w części objętej opłatą. Sąd nie podziela również zarzutu skarżącego, że z uwagi na charakter opłaty przy jej ustalaniu ma zastosowanie zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenie i to w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu. Przeprowadzenie stosownej kalkulacji ekonomicznej i ustalanie rzeczywistych kosztów oferowanych świadczeń byłoby uzasadnione gdyby prowadzący placówkę żądał pełnej opłaty zarówno za świadczone zajęcia dydaktyczno-wychowawcze, jak i koszty osobowe i rzeczowe. Natomiast w sytuacji, gdy wysokość opłat jest tego rodzaju, że można je określić, jako symboliczne, bowiem stanowią one jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, bowiem takie opłaty w żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1777/12).

Skoro zatem opłata za uczęszczanie dziecka do przedszkola, w aktualnym stanie prawnym, powinna być uzależniona od czasu przez jaki udzielane są świadczenia w zakresie wychowania i opieki nad dzieckiem (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. I OSK 1581/12, baza orzeczeń NSA), to Sąd nie podzielił zarzutu Prokuratora odnoszącego się do naruszenia zasady ekwiwalentności świadczeń i ustalenia opłaty bez podania kalkulacji tej opłaty i wskazania konkretnego świadczenia którego dotyczy. Przepis art. 5 ust. 5 u.s.o. stanowi, że zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli należy do zadań własnych gmin. Świadczenia za prowadzenie przedszkola są bezpłatne w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie (art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.) natomiast możliwość ustalenia opłat ponad ten czas przewiduje art. 14 ust. 5 u.s.o..

Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut dotyczący nieważności § 6 zaskarżonej uchwały. Przepis ten w ocenie Sądu określa jedynie techniczny sposób zawarcia umowy oraz sposobu pobierania opłat za świadczenia. Z jego treści nie wynika, aby miał on stanowić podstawę czy też umocowanie do autonomicznego określania przez dyrektorów przedszkoli warunków udzielania świadczeń przedszkolnych. Analizowany zapis uchwały nie narusza ani konstytucyjnej zasady praworządności, ani nie przekazuje upoważnienia ustawowego do tworzenia prawa na inne podmioty nie mające w tym przedmiocie kompetencji. Takie stanowisko zaprezentował NSA w wyroku z dnia 23 sierpnia 2013r. w sprawie sygn.akt I OSK 1005/13. W sprawie tej kontrolując zapis uchwały nieomalże w identycznym brzmieniu jak w niniejszej sprawie NSA stwierdził, że"(...) Rada Gminy nie dokonała w ten sposób przeniesienia części swoich kompetencji, wynikających z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, na rzecz innego podmiotu. Szczegółowe, techniczne warunki korzystania z usług konkretnego przedszkola, (m. in. z uwagi na postanowienia jego statutu) ostatecznie muszą być bowiem precyzowane pomiędzy samymi zainteresowanymi, to jest: dyrektorem konkretnego przedszkola i rodzicami (opiekunami) danego dziecka. Dodatkowo w tym miejscu zaznaczyć wypada, że kolejna nowelizacja ustawy o systemie oświaty, która wchodzi w życie z dniem 1 września 2013 r. przewiduje nawet, że organ prowadzący może upoważnić do udzielania zwolnień dyrektora przedszkola, a w przypadku innej formy wychowania przedszkolnego – także dyrektora odpowiedniej szkoły podstawowej (w art. 1 pkt 4 lit. h) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 827)."

Mając na uwadze, iż kwestią przesądzającą o istocie regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale Rady Gminy Zduńska Wola nr III/15/10 z dnia 30 grudnia 2010r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie, przeznaczonych na realizację podstawy programowej w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Zduńska Wola, było ustalenie wysokości opłat za świadczenia realizowane przez przedszkola publiczne prowadzone przez Gminę Zduńska Wola, a ustalenie wysokości tej opłaty w odniesieniu do "czasu przekraczającego czas przeznaczony na realizację podstawę programowej", w sposób istotny narusza art. 14 ust. 5 u.s.o., stwierdzić należało nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Reasumując, zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. – jest nieważna w całości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g.

W kwestii wykonalności Uchwały Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała nie może być wykonana (pkt 2 sentencji wyroku).