Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 357/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 53a ust. 1, art. 53a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 1 pkt 42 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 471
law: Ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. B. i R. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 61a § 1 i 2 oraz art. 123 ustawy z [...].06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej powoływany również jako "PINB") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanych na dz. nr [...] ob. L..

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2020 r. wpłynęło pismo I. B. i R. B. w sprawie "samowoli budowlanych", tj. zadaszonego tarasu przylegającego do budynku mieszkalnego oraz dwóch "garaży" z blachy zlokalizowanych na dz. nr [...] ob. L.. Na skutek tego pisma w dniu [...] września 2020 r. przeprowadzono kontrolę, w ramach której ustalono stan faktyczny na przedmiotowej działce.

W odniesieniu do przylegającego do budynku mieszkalnego tarasu PINB wyjaśnił, że inwestorzy (H. i J. K.) oświadczyli, że w roku 1983 r. otrzymali pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którym nie dysponują. Natomiast przedłożony przez inwestorów projekt przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidywał w miejscu, gdzie obecnie znajduje się zadaszony taras, lokalizację garażu oraz tarasu nad garażem. Inwestorzy w trakcie realizacji budynku zrezygnowali z budowy garażu, wykonując naziemny taras. Ściana zaprojektowanego garażu przebiegać miała wzdłuż granicy, tak jak "ściana" tarasu wykonana z pleksi. Z dokumentacji projektowej wynika, że powierzchnia zabudowy oraz wymiary tarasu (długość wysokość, szerokość) wyznaczone przed słupy i dach, pokrywają się z projektowanym pierwotnie garażem.

W odniesieniu do dwóch "garaży" z blachy organ wyjaśnił, że pracownicy PINB potwierdzili na dz. nr [...] zlokalizowanie wiaty o wymiarach 4,5 x 5,5 m, tj. ok. 25 m2. Przedmiotowy obiekt budowlany wykonany został w konstrukcji słupowej z wypełnieniem z blachy trapezowej, posiada 3 ściany zewnętrzne oraz dach.

Organ następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust.1 k.p.a postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jednakże art. 61 a wskazuje, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z art. 84-84a ustawy Prawo budowlane (dalej: pr.bud.) do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy kontrola zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Przepis art. 48-51 pr. bud. reguluje postępowanie w przypadku samowoli budowlanej, tj. prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia. Zatem aby wszcząć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej należy najpierw stwierdzić, że prowadzenie takich robót wymagało pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

PINB wyjaśnił, że inwestorzy nie okazali dokumentu w postaci pozwolenia na budowę, natomiast przedstawiony przez nich projekt budowlany w miejscu, gdzie obecnie znajduje się taras, przewidywał lokalizację garażu oraz tarasu nad garażem. Projekt sporządzony został na mocy obowiązujących ówcześnie norm prawnych, natomiast nie spełnianie obecnych przepisów nie może być powodem nakazania rozbiórki takiego obiektu budowlanego. Ponadto obowiązek przechowywania dokumentacji budowy wynika z aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Obowiązek taki nie wynikał z przepisów ustawy z 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46 z późn.zm.), które obowiązywały do 1974 r., ani z przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), które obowiązywały do 1994 r. Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że budynek powstał w latach 80-tych. W takiej sytuacji z przepisu art. 63 pr. bud. nie można wywodzić obowiązku przechowywania dokumentacji. PINB podniósł, że z praktyki znanej organowi w podobnych sprawach wynika, że dokumenty związane z procesem budowlanym, w tym pochodzące z lat 80-tych pozwolenia na budowę i zatwierdzone projekty budowlane, nie są przechowywane w archiwum starostwa powiatowego, ani w archiwach poszczególnych gmin. Brak stosownych dokumentów dotyczących danego obiektu nie uprawnia też do automatycznego przyjęcia, że obiekt nie powstał legalnie, tj. na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę i zgodnie z jego założeniami. Nie można więc stwierdzić, aby istniały postawy do wszczęcia postępowania administracyjnego.

W odniesieniu do zlokalizowanych na przedmiotowej nieruchomości "garaży" z blachy PINB wskazał, że przedmiotowe obiekty budowlane zakwalifikowano jako wiatę, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 2 pr.bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50m2, sytuowanych na działce na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki. Na przedmiotowej działce o powierzchni ok. 600 m2 zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, natomiast wiata ma powierzchnię zabudowy ok. 25 m2, tym samym jej budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Ponadto wiata jest obiektem budowlanym, natomiast z powodów swych cech użytkowych i technicznych nie może być zdefiniowana jako budynek, zatem nie znajdują zastosowania przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.).

Zdaniem PINB przewidziana w art. 61a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania ma miejsce m.in. wówczas, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania strony w trybie administracyjnym. Dotyczy to sytuacji, gdy nie ma przepisu prawnego, na podstawie którego można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony. Sytuacja taka ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w realiach której brak jest przepisu prawnego, w oparciu o który można wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania strony, co uzasadnia to odmowę wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1k.p.a. Organ wyjaśnił, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Nie oznacza to jednak, że organ nie może przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, a więc takich czynności (tutaj kontroli i analizy dokumentów), które pozwolą stwierdzić, czy faktycznie doszło do naruszenia prawa przez inwestorów, co podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2017 r. sygn. I OSK [...]. Biorąc pod uwagę powyższe PINB uznał, że brak podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

I. B. i R. B. wnieśli zażalenie na opisane powyżej postanowienie PINB, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawnych, w szczególności art. 61 a § 1 k.p.a., art. 35 § 1 oraz art. 36 § 1 k.p.a., art. 38 ust. 2 ustawy pr.bud., art. 48 i następne ustawy pr.bud., § 12 ust. 3 i ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. Zdaniem skarżących nie można uznać za prawidłowe twierdzenia organu, że trzeba uznać okazany przez inwestorów projekt budowlany za wiążący, m.in. z uwagi na brak naniesienia rzekomego garażu czy tarasu na żadną z urzędowo poświadczonych map. Ponadto sam organ przyznał w piśmie z [...].10.2020r., że kontrolowani potwierdzili fakt, iż posadowili garaże i wyciągnęli bramy wjazdowe tak, aby na potrzeby ówczesnej kontroli symulować wiaty, co stanowi nadużycie i obejście prawa.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB w N. .

Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie WINB przedstawił kolejne czynności podejmowane przez PINB w związku z wnioskiem I. B. i R. B. z dnia [...] lipca 2020r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych wykonanych na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. [...] (dz. nr [...] obr. L.) oraz czynności WINB w związku z kwestionowaniem przez ww. osoby sposobu załatwienia ich wniosku oraz bezczynność PINB jego rozpatrzeniu.

WINB następnie podniósł, że PINB w N. prowadzi od 2018r. postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności zadaszonego tarasu oraz "wiaty" przy ul. [...], m. L. (kilkakrotnie przeprowadził kontrole na ww. nieruchomości). W trakcie tego postępowania do organu powiatowego wpłynął wniosek z dnia [...] lipca 2020r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych wykonanych na przedmiotowe nieruchomości.

Przechodząc do oceny prawidłowości wydania zaskarżonego postanowienia WINB uznał, że organ powiatowy prawidłowo na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, niemniej rozstrzygnięcie to jest prawidłowe z przyczyn innych, niż wskazał to organ powiatowy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego z przyczyn formalnych – o charakterze podmiotowym i przedmiotowym. Przyczyny te nie zostały jednak w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem WINB należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Jako przykład organ wskazał sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jeżeli przed podjęciem rozstrzygnięcia konieczne jest przeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego, to brak jest podstaw do uznania, iż zachodzi przeszkoda przedmiotowa do dalszego prowadzenia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61 a § 1 k.p.a. za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że w sprawie występują przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Zdaniem WINB w niniejszej sprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 53a ust. 1 ustawy z 07 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.; dalej: pr.bud.) obowiązującym od [...] września 2020r. - postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale wszczyna się z urzędu. Właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 53a ust. 2 pr.bud.). Zdaniem WINB wniosek skarżących z dnia [...] lipca 2020r. o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych, nie stanowi wniosku o wszczęcie postępowania z urzędu, nie stanowi także wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (art. 53a ust. 2 pr.bud.).

WINB następnie wskazał, że PINB prowadząc postępowanie wyjaśniające powinien ustalić kiedy powstały poszczególne części zadaszenia, czy zadaszenie zostało zrealizowanie legalnie, czy roboty wykonano w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach, m.in. czy nie zmieniono powierzchni zabudowy obiektu, biorąc pod uwagę fakt, iż projektowany garaż miał powstać w granicy z działką sąsiednią i miał mieć wielkość 3,5 x 7,0m, a zrealizowany taras jest dłuższy o ok. 2m, dł. ok. 9m). Przeanalizowane powinno zostać, czy rezygnacja z garażu i wykonanie tarasu nie stanowiło istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast w sprawie garażu zrealizowanego w głębi nieruchomości PINB winien ustalić kiedy powstał, czy obiekt ten jest zgodny z przepisami, w tym z warunkami technicznymi czy planem miejscowym, czy zdjęcie drzwi garażowych jest trwałe i rzeczywiście obiekt ten obecnie pełni funkcję wiaty garażowej.

I. B. i R. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli na ww. postanowienie WINB skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając je w całości i wnosząc o:

- stwierdzenie nieważności lub uchylenie oraz uchylenie postanowienia PINB w N. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez PINB w N. z zobowiązaniem PINB w N. do wydania w zakreślonym terminie postanowienia o wszczęciu postępowania w zaskarżonej sprawie,

- orzeczenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Postanowieniom organów I i II instancji zarzucono rażące naruszenie przepisów k.p.a.:

- art. 61§1 a polegające na wadliwym zastosowaniu i wykładni prowadzącej do wniosku organu WINB , że z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, tj. z przyczyn zawisłości sprawy i toczącego się już postępowania wyjaśniającego wszczętego przez PINB w 2018r. w tej samej sprawie, podczas gdy PINB nie prowadzi w przedmiotowej sprawie postępowania wyjaśniającego i w swoim postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania podaje jako uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania merytoryczne ustalenia prowadzące do stwierdzenia rzekomego braku samowoli budowlanych rozstrzygając jednocześnie sprawę merytorycznie, a nie wydając decyzji tylko postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania,

- art. 28 stanowiącego o byciu stroną postępowania, w celach obrony swoich żywotnych praw i interesów, skarżącym organy obu instancji od 2018 r. blokują wydanie merytorycznej decyzji przez uporczywe odmawianie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanych na działce sąsiedniej i budynku opierającego się o ścianę ich budynku, które podlegać mogłoby kontroli sądu administracyjnego, skarżącym nie dano możliwości skorzystania z prawnej obrony swoich interesów, borykają się oni z "dzikim" budownictwem, które ogranicza ich konstytucyjne i ustawowe prawo własności nieruchomości i prawo do niezakłóconego posiadania swojej nieruchomości,

- art. 15 oraz art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 polegające na ich niezastosowaniu w sprawie i nie stwierdzeniu przez organ II instancji nieważności decyzji organu I instancji, w związku z tym że przepis nakazuje stwierdzenie nieważności w przypadku rażącego naruszenia prawa, a za takie niewątpliwie uznać należy naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowiącej o prawie do uczciwego rozstrzygnięcia sprawy samowoli budowlanych i prawo do zaskarżenia takiej decyzji.

4. art.7, art.8, art. 9 oraz art. 77 przez brak należytego informowania o sprawie, wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie i ich rozpatrzenia bez dążenia do prawdy obiektywnej, organy nie dążyły do rozwiązania sprawy z zachowaniem interesów właściciela i przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, a następnie wydania merytorycznej decyzji w sprawie samowoli budowlanych.

Skarżący podnieśli, że jako właściciele nieruchomości sąsiedniej położonej w L., przy ul. [...], działka nr ewid. [...] złożyli [...] lipca 2020r. wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej na nieruchomości położonej w L., przy ul. [...], stanowiącej działkę o nr ewid.[...] oraz nakazanie rozbiórki stwierdzonych samowoli budowlanych. Samowola budowlana na działce nr ewid.[...] polega na pobudowaniu niezgodnie z warunkami zabudowy i zagospodarowania przestrzennego i bez wymaganych pozwoleń na budowę i zawiadomień organu: tarasu zabudowanego i zadaszonego oraz podwójnego garażu.

Wcześniej na wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli, w 2018r. przeprowadzono kontrolę nieruchomości sąsiedniej, jednakże PINB nie wydał w sprawie żadnej merytorycznej decyzji, a w odpowiedzi na zapytania skarżących podawał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanych zakończył bez wydawania decyzji oraz, jak twierdził, postępowania wyjaśniającego nie prowadzi. W związku z powyższym na skutek zamknięcia skarżącym drogi prawnej do wypowiedzenia się w sprawie, wniesienia odwołania oraz prawa do sądowej kontroli decyzji organu, wnieśli oni w 2020r. formalny wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanych. Organ powiatowy poczynił szereg zaniedbań, przeciągał rozpoznanie wniosku, nie wydał orzeczenia w sprawie, a jednie niezaskarżalne pismo z [...].10.2020r., zamykając tym samym drogę do zaskarżenia tego postępowania. Dopiero w konsekwencji skargi do WINB w grudniu 2020r. organ powiatowy zamknął sprawę wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Zdaniem skarżących PINB swoje postanowienie oparł o art. 61a § 1 k.p.a. dokonując jego wadliwej wykładni i zastosowania w sprawie, albowiem nie mamy tu do czynienia z uzasadnionymi przyczynami uniemożliwiającymi wszczęcie postępowania. Takimi przyczynami nie jest brak dokumentacji. PINB stwierdzając brak pozwolenia na budowę zaniechał dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie próbował uzyskać ww. dokumentu bezpośrednio z organu, jak też nie przesłuchał skarżących jako stron postępowania. Ponadto w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - i po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania, to niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na tej podstawie organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. PINB nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego z 2018r., nie ma ani jednego pisma z PINB, które wskazywałoby na ciągłość sprawy czy przedłużenie terminu do zakończenia sprawy. Zdaniem skarżących PINB nie chce formalnie wszcząć postępowania w sprawie samowoli budowlanych, ani zakończyć go wydaniem decyzji, która podlegałaby kontroli organu nadrzędnego oraz kontroli sądowej.

Kończąc skarżący podnieśli, że z naruszeniem art. 8 i 9 k.p.a. zostali pozbawieni możliwości prowadzenia postępowania oraz uzyskania informacji w sprawie złożonego wniosku.

WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał dotychczasowe swoje stanowisko i argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej kategorii należy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 61a § 2 k.p.a. Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. w sytuacji gdy, tak jak w niniejszej sprawie, przedmiotem skargi jest postanowienie administracyjne, sprawa może być rozpoznana przez sąd w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 3 p.p.s.a.) na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli jest w niniejszym postępowaniu sądowym postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2021 r. (nr [...]), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z [...] grudnia 2020 r., (nr [...]) o odmowie – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – wszczęcia na żądanie skarżących z dnia [...] lipca 2020 r. (data wpływu wniosku do siedziby PINB) postępowania w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanych na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. [...] (dz. nr [...] obr. L.).

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn", przez co rozumie się sytuacje, które w sposób oczywisty ("na pierwszy rzut oka") stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, jak np. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (tzw. res iudicata) lub w której postępowanie jest w toku (tzw. lis pendens) – por. m.in. wyrok NSA z 25 czerwca 2021 r. o sygn. akt I OSK 345/21 (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania organ I instancji wskazał na przesłankę przedmiotową, natomiast organ II instancji dodał jeszcze kolejną przesłankę (o charakterze podmiotowo-przedmiotowym), powołując się na art. 53a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm., w skrócie "pr.bud."). I to właśnie ta ostatnia przesłanka, jako najdalej idąca, zostanie zweryfikowana przez Sąd w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 53a ust. 1 pr.bud. – dodanym z dniem [...] września 2020 r. przez art. 1 pkt 42 lit. a ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 471) – "Postępowania uregulowane w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5a pt. Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy - art. 48–art.53a) wszczyna się z urzędu". Ponadto – o czym stanowi art. 53a ust. 2 pr.bud. – właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może wystąpić do organu nadzoru budowlanego z żądaniem wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

Organ II instancji wywiódł z powyższego istnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania z wniosku skarżących – przyjmując, że tego rodzaju postępowanie, tj. w przedmiocie legalności budowy i użytkowania obiektów budowlanych, może zostać wszczęte wyłącznie z urzędu.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, przyjmując za własny pogląd w kwestii właściwego sposobu wykładni art. 53a ust. 2 pr.bud. przedstawiony w wyroku tut. Sądu z dnia [...] sierpnia 2021 r. o sygn. akt II SA/Po [...] (CBOSA), a następnie podzielony w późniejszym wyroku tut. Sądu z dnia [...] listopada 2021 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] (CBOSA).

Za uzasadnieniem pierwszego z powołanych wyroków należy powtórzyć, że spór dotyczący skuteczności "inicjatywy zewnętrznej" (tj. wniosku zainteresowanego podmiotu) w postępowaniu naprawczym jest obecny w orzecznictwie od wielu lat. Zagadnienie to rozważano w szeregu orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8, lub bardziej współczesny wyrok NSA z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA). Wejście w życie art. 53a ust. 1 pr.bud. nie niweczy dorobku orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. zakresie. Przepis ten należy natomiast wykładać w taki sposób, że dookreśla on, iż postępowania legalizacyjne i naprawcze organy nadzoru budowlanego są uprawnione i obowiązane (gdy zachodzi taka potrzeba) wszczynać i prowadzić z urzędu. Przepis ten nie reguluje jednak sytuacji, w której żąda wszczęcia tego rodzaju postępowania osoba mająca w tym interes prawny. Wszak art. 53a ust. 1 pr.bud. nie stanowi, że postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy prowadzi się "wyłącznie z urzędu" (a takie zastrzeżenia spotyka się w praktyce legislacyjnej – zob. np.: art. 248 § 2 pkt 3 Ordynacji podatkowej, art. 17 § 3 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Już z tego powodu należało przyjąć, że przepis art. 53a ust. 1 pr.bud. uprawnia i nakazuje organom prowadzić postępowania legalizacyjne i naprawcze z urzędu, ale nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek. Brak jest dostatecznie uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony przez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić, wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne zamykanie drogi do postępowania administracyjnego przez stosowanie procedury postępowania skargowo-wnioskowego regulowanego przepisami Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 18.12.2019 r., II OSK 3310/18, CBOSA) – a do tego sprowadzałoby się w istocie działanie organu, gdyby żądanie skarżących traktowano w kategoriach pozajurysdykcyjnych. Stanowi o tym expressis verbis art. 233 k.p.a., zgodnie z którym: "Skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. Jeżeli skarga taka pochodzi od innej osoby, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu, chyba że przepisy wymagają do wszczęcia postępowania żądania strony". Ustawodawca przyjmuje więc generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym oraz transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Powyższe oznacza, że wniosek strony o wszczęcie postępowania naprawczego powinien albo prowadzić do wszczęcia takiego postępowania – jeżeli są ku temu uzasadnione podstawy podmiotowe i przedmiotowe – natomiast gdy okaże się, że z wnioskiem występuje osoba nie mająca interesu prawnego (w sposób oczywisty) albo ustalono, że naruszeń uzasadniających postępowanie naprawcze (legalizacyjne) brak, to wówczas dopiero należy odpowiednio zastosować art. 61a § 1 k.p.a. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes prawny i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 pr.bud. czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Żądanie osoby domagającej się prowadzenia postępowania naprawczego (legalizacyjnego), która powołuje się na swój interes prawny w takim postępowaniu, musi być rozpatrzone pod kątem istnienia tego interesu oraz w kontekście zarzucanych przez nią naruszeń prawa w zakresie prowadzonych robót budowlanych. Tym bardziej, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 pr.bud., przy ustalaniu kręgu jego stron, nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny, wymusza wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, jeżeli istnieją powody przedmiotowe do prowadzenia procedury naprawczej. Ubocznie wypada dodać, że pogląd powyższy znajduje potwierdzenie w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 pr.bud., stanowiącego podstawę do wstrzymania robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem wykluczyć interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości do złożenia wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych w sposób zagrażający konstrukcji budynku mieszkalnego użytkowanego na działce będącej jego własnością albo w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był tenże właściciel sąsiedniej nieruchomości. Pogląd odmienny prowadziłby do nieracjonalnych wniosków – o braku możliwości skutecznego złożenia przez właściciela sąsiedniej nieruchomości wniosku o wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych niezgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym w postępowaniu, którego stroną był wnoszący o wstrzymanie robót budowlanych (por. wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1573/11, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 8).

Należy zauważyć, że zreferowane wyżej stanowisko wyrażone w przywołanym wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po [...] znalazło akceptację także w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA: z 28.09.2021 r., VII SA/Wa 1220/21 i VII SA/Wa 1222/21; z 15.10.2021 r., II SA/Po 140/21; z 19.10.2021 r., II SA/Po 41/21 – dostępne w CBOSA).

W konsekwencji, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, przepis art. 53a ust. 1 pr.bud. nie mógł stanowić "innej uzasadnionej przyczyny" odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżących, w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Dlatego zarzut naruszenia ww. przepisu należało uznać za zasadny.

Zdaniem Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy uzasadnionej podstawy odmowy wszczęcia postępowania na wniosek skarżących nie mogła także stanowić okoliczność prowadzenia od 2018 r. czynności wyjaśniających w sprawie zabudowy na działce nr [...] , na co wskazują organy obu instancji. Z akt sprawy wynika bowiem, że na skutek pism skarżących z [...] lipca i [...] sierpnia 2018 r. PINB w N. przeprowadził kontrole na ww. nieruchomości. O wynikach tych kontroli skarżący zostali przez PINB poinformowani pismem z dnia [...] października 2018 r., jak również o tym, że sprawę uznano za wyjaśnioną (k. nr [...] akt admin. organu I instancji). Na skutek kolejnych pism skarżących, kierowanych do PINB jak i do WINB (skarga), pismem z dnia [...] września 2019 r. poinformowano skarżących o przeprowadzeniu kolejnej kontroli na dz. nr [...] oraz o zakwalifikowaniu spornych garaży jako wiaty. Skarżący nie uzyskali od PINB informacji o wszczęciu postępowania w sprawie, również akta sprawy nie potwierdzają, iż takie postępowanie jest w toku, względnie że zostało zakończone w drodze wydania aktu administracyjnego.

W dniu [...] lipca 2020r. wpłynął do PINB wniosek skarżących o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej polegającej na zadaszeniu tarasu przylegającego do budynku mieszkalnego na dz. nr [...] ul. [...] m. L. oraz budowy dwóch garaży z blachy w odległości mniejszej niż 1,5m od działki wnioskodawców. W związku z nim w dniu [...] września 2020r. przeprowadzono kolejną kontrole na ww. nieruchomości. Na podstawie tej kontroli oraz przedłożonej przez inwestorów dokumentacji ustalono stan faktyczny i prawny zabudowań na nieruchomości. PINB pismem z dnia [...] października 2020r, przekazał skarżącym informację o wynikach kontroli. Z treści tego pisma również nie wynika, iż PINB prowadzić będzie jakiekolwiek postępowanie w sprawie. W świetle powyższego nie można uznać, że zachodziły przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi na prowadzenie przez PINB postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce nr [...] obr. L..

Ponadto odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., II OSK 2671/13, LEX nr 1982821). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie – po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania – wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok WSA w Białymstoku z 10 września 2015 r., II SA/Bk 429/15, LEX nr 1796627). Organ nie może również w postanowieniu wydanym na podstawie komentowanego przepisu zawrzeć wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., II SA/Ol 893/11, LEX nr 1094438; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 października 2012 r., II SA/Go 695/12, LEX nr 1248989). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, wydane w trybie art. 61a § 1, ma charakter rozstrzygnięcia formalnego, a nie merytorycznego (zob. np. teza druga wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Przeszkoda wszczęcia postępowania musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie musi wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (wyrok WSA w Kielcach z 4 października 2012 r., II SA/Ke 557/12, LEX nr 1234275).

W konsekwencji również z tych względów zarzut naruszenia art. 61a k.p.a. przez organ I instancji należało uznać za usprawiedliwiony. WINB prawidłowo zakwestionował taki sposób działania organu I instancji w odniesieniu do spornej zabudowy oraz wniosków skarżących, lecz z innych przyczyn uznał, że prawidłowe było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co wyżej opisano i co miało podstawowe znaczenia dla oceny zaskarżonego postanowienia WINB .

Poza granicami przedmiotowej sprawy, czyli poza kontrolą sądu orzekającego w niniejszej sprawie, pozostają natomiast kwestie dotyczące sygnalizowanej w skardze bezczynności oraz zaniechań PINB w sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów nadzoru budowlanego obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień uznając, że nie są one dotknięte wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: koszt wpisu od skargi, w wysokości [...] zł, wynagrodzenie radcy prawnego, w wysokości [...] zł, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r. poz. 265), a także koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa, w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ nadzoru budowlanego I instancji ustali, czy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania – a jeśli tak, to które konkretnie– czy może postępowanie w odniesieniu do konkretnego obiektu budowlanego należałoby jednak wszcząć postępowanie. W zależności od poczynionych ustaleń, organ podejmie jedno lub więcej rozstrzygnięć, o odpowiedniej treści i formie.