Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 481/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy Strzałkowo z dnia 9 listopada 2017 r. nr XXXIII/239/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzałkowo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 3 ust. 3; § 4 ust. 1 pkt 3; § 16; § 17 ust. 1; § 17 ust. 3 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 pkt 1, 3 i 4; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 9 listopada 2017 r. Rada Gminy Strzałkowo (dalej też jako "Rada Gminy" lub "Rada") przyjęła uchwałę nr XXXIII/239/2017 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzałkowo (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Regulaminem").

Pismem z 18 marca 2020 r. (PR Pa 11.2020) Prokurator Rejonowy w Słupcy (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa – art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej w skrócie "u.c.p.g.") – polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w przepisach § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 16, § 17, § 19 Uchwały uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy, przez umieszczenie w Uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw. Wskazując na powyższe, Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 16, § 17, § 19 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że jego zdaniem:

- nakładanie w § 3 ust. 3 Regulaminu na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw dla dzieci, obowiązku utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Tego rodzaju obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak też "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie";

- brak jest podstaw do wprowadzenia zakazu mycia samochodów na terenie nieruchomości poza przypadkami wskazanymi w § 4 ust. 1 Regulaminu, gdyż stanowi to przekroczenie ustawowego upoważnienia. Rada może określić w regulaminie tylko takie obowiązki właścicieli nieruchomości, które służą do osiągnięcia celu, jakim jest ochrona ludzi i środowiska przed zagrożeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek mycia pojazdów. Obowiązki te muszą pozostawać jednak w odpowiedniej proporcji do założonego celu i nie mogą pozostawać w sprzeczności z innymi prawami, w szczególności o randze konstytucyjnej. Tymczasem ograniczając możliwość mycia pojazdów samochodowych jedynie do terenów nieruchomości pod warunkiem że powstające ścieki odprowadzane są do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego, dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji i mycia wyłącznie nadwozia samochodu, naruszono nie tyko wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, ale również wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie "k.c.") prawo właściciela do rozporządzania własną rzeczą oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności;

- nieuprawnione było umieszczenie w § 16 Regulaminu zapisu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu zobowiązano właścicieli wszystkich zwierząt domowych do "stałego i skutecznego dozoru". Treść tych przepisów niczego nie wyjaśnia, nie uszczegóławia zapisów ustawowych, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

- w § 17 ust. 1 Regulaminu uregulowano jak "powinny" być utrzymywane zwierzęta domowe. Treść tego przepisu w punktach 1 i 2 niczego nie wyjaśnia, nie uszczegóławia zapisów ustawowych, w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis regulaminu nakładający na posiadacza zwierzęcia domowego obowiązek dbałości o to, by jego zwierzę nie było uciążliwe dla innych osób, także narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., wkraczając zarazem w materię ustawową regulowaną tzw. prawem sąsiedzkim – art. 144 k.c. Natomiast w pkt 3 § 17 zawarto zapis: "nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego". Gmina nie posiada delegacji na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. do regulowania kwestii, które już zostały uregulowane w innych przepisach rangi ustawowej. I tak: za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, grozi odpowiedzialność na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (dalej w skrócie "k.w."). "Zatem § 20 ust. 1 w obecnym brzmieniu nie może się ostać". Podobnie w § 17 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 Regulaminu zobowiązano właścicieli zwierząt domowych do niezwłocznego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez te zwierzęta w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego. Tymczasem zostało to już uregulowane w art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., gdzie ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych, na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy. Ponadto podmioty wymienione w przepisie art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. za zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsc dostępnych dla publiczności, a w szczególności dróg, ulic, placów, ogrodów, trawnika lub zieleńca, ponoszą odpowiedzialność na zasadach określonych w Kodeksie wykroczeń. Zgodnie bowiem z art. 145 k.w.: "Kto zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę, plac, ogród, trawnik lub zieleniec, podlega karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany";

- w § 19 Regulaminu uregulowano obowiązki osób utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Artykuł 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje radzie gminy określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej w celu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Zatem nakazanie w ustępie 1 punkcie 1 § 19, osobom utrzymującym zwierzęta gospodarskie zachowanie środków ostrożności, ochronę zdrowia i życia ludzi wykracza poza delegację ustawową. Również pozostałe uregulowania zawarte w § 19 ust. 1 pkt 2-4 Regulaminu nie mogą się ostać, albowiem wykraczają poza zakres upoważnienia danego gminie w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulują one bowiem obowiązki takich osób względem nieruchomości i osób je zamieszkujących, na których utrzymywane są zwierzęta. Tymczasem naczelnym celem ustawy jest utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, a obowiązkiem gminy jest określenie takich wymagań odnośnie do utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, aby ten porządek i czystość zapewnić. Nadto ustawa upoważnia radę gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązków mających na celu ochronę utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy, a nie ochronę zwierząt. Zatem § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu w brzmieniu "zapewnienie zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich" wymaga uchylenia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Strzałkowo (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie, wskazując, że:

- § 3 ust. 3 Regulaminu ma przede wszystkim zapewnić dzieciom bezpieczeństwo, gdyż to właśnie one spędzają na placu zabaw i w piaskownicy najwięcej czasu, bez względu na wiek, nawet kilkumiesięczne niemowlaki. Dzieci te mają styczność z podłożem, trawą, piaskiem, które powinno być wolne od zanieczyszczeń, w tym pasożytów zwierzęcych. Brak jest możliwości, aby upilnować zwierzęta w taki sposób, że nie oddadzą moczu czy kału w miejscu, w którym przebywają. Nawet usunięcie tych odchodów nie zapobiegnie skażeniu terenu. Jedynym skutecznym sposobem, w przypadku placu zabaw czy piaskownicy, zmierzającym do ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, jest okresowa wymiana piasku. Na uwadze należy mieć wykładnię nie tylko literalną, ale również celowościową. Wprowadzenie spornego zapisu jest określeniem pewnego obowiązku nałożonego na właściciela i jest to konkretny obowiązek. Jedynie w formie takiego obowiązku, w przypadku placu zabaw i piaskownic dla dzieci można zapewnić ochronę przed zagrożeniem dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, a takim są place zabaw i piaskownice dla dzieci;

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. upoważnia radę gminy do określenia w regulaminie zasad, tj. warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. W myśl powołanego przepisu organ gminy został więc upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem i zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności – co też uczynił w § 4 ust. 1 Regulaminu. Ponadto rzeczą rady gminy jest wskazanie warunków, by opisane wyżej czynności były dopuszczalne, w tym zwłaszcza zapewniających usuwanie – zgodnie z ustawą – powstałych w ich następstwie zanieczyszczeń. Termin "nadwozie" odnosi się zaś do całego pojazdu w zakresie zabrudzeń wynikających z normalnego użytkowania. Zabrudzenia typu oleje, resztki smarów oraz oleje samochodowe wynikają z eksploatacji pojazdu i tworzą się wewnątrz pojazdu, stąd wnętrze pojazdu rozumie się jako powierzchnie pojazdu niedostępne na co dzień, tj. podwozie lub komora silnika;

- § 16 został wprowadzony do Regulaminu w wykonaniu art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., i co do zasady nakłada na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, które zapewnią ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, a także przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, gdyż taki obowiązek z ustawy nie wynikał. Natomiast §17 Regulaminu stanowi uszczegółowienie tych obowiązków. O ile zgodzić się należy ze Skarżącym, że nie jest możliwe zapewnienie, by zwierzęta nie powodowały hałasów bądź odorów, to jednak z kwestionowanych przepisów Regulaminu nie wynika taki obowiązek. Przepis ten odnosi się do "uciążliwości" spowodowanych hałasem czy przykrymi zapachami. Nie każdy zatem hałas czy zapach będzie powodował uciążliwości, a więc sytuację ciężką do zniesienia na co dzień. Obowiązek wskazany w spornych § 16 i 17 Regulaminu sprowadza się w istocie do takiego zorganizowania pomieszczeń czy terenów otwartych dla tych zwierząt, by minimalizowały one ich zachowania uciążliwe dla otoczenia. Powołane w skardze przepisy art. 144 k.c. oraz art. 145 k.w. regulują zupełnie inną materię niż kwestionowane postanowienia § 16 i 17 Regulaminu;

- zupełnie niezrozumiały jest zarzut, iż zaskarżony organ nie może nałożyć na właścicieli zwierząt domowych obowiązku sprzątania po zwierzętach zanieczyszczeń pozostawionych w obiektach i na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, z tego powodu, że zdaniem Skarżącego należy to do obowiązków podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g.;

- niezrozumiałe jest także twierdzenie, że § 20 Regulaminu – który, jak podkreślił Wójt, dotyczy deratyzacji – "w obecnym brzmieniu nie może się ostać";

- twierdzenie, że regulacja § 19 Regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego jest całkowicie bezzasadne.

Na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Słupcy, na podstawie przepisu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność takiej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy Strzałkowo Nr XXXIII/239/2017 z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Strzałkowo, która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 22 listopada 2017 r. (poz. 7572) i zgodnie z jej § 24 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Uchwała ta nadal obowiązuje.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1289; w skrócie "u.c.p.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w niżej określonych granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

W petitum skargi nie wskazano wyraźnie, czy Uchwała została zaskarżona przez Prokuratora w całości, czy jedynie w części. Jednakże z treści zarzutów i uzasadnienia skargi jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte wyłącznie przepisy: § 3 ust. 3, § 4 ust. 1, § 16, § 17 i § 19 Regulaminu.

Wobec tego Sąd tylko w tej części poddał zaskarżoną uchwałę merytorycznej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym, a to z uwagi na istniejące co do zasady związanie sądu administracyjnego przedmiotem zaskarżenia.

Jak to już wyżej wskazano, regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego (art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g.).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu, należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (zob. art. 40 ust. 1 u.s.g.). W odniesieniu do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 u.c.p.g., który według – relewantnego w tej sprawie – stanu prawnego obowiązującego na dzień podjęcia Uchwały (tj. 09 listopada 2017 r.), stanowił, że: "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

2a. Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu."

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zob. wyrok NSA z 26.02.2015 r., II OSK 2638/14, CBOSA) i – jako że stanowi element normy kompetencyjnej – powinno być interpretowane ściśle. Przepisy art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tych przepisach, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08; z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09; z 23.08.2018 r., IV SA/Po 517/18 – CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205-206).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Wypada podkreślić, że należałoby się jednak wystrzegać dokonywania nawet takich dosłownych powtórzeń – zastępując je, w miarę potrzeby, odesłaniami do odnośnych regulacji normatywnych – gdyż nawet dosłowne przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

Nie mniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle powyższych uwag Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części zarzucającej istotną wadliwość § 3 ust. 3, § 4 ust. 1 pkt 3, § 16, § 17 ust. 1, § 17 ust. 3 pkt 1 oraz § 19 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 Uchwały, zaś w pozostałym zakresie skarga zasługuje na oddalenie.

Uzasadniając takie rozstrzygnięcie, w tym odnosząc się do poszczególnych zarzutów i twierdzeń skargi oraz odpowiedzi na skargę, należy wskazać, co następuje.

I. Ad § 3 ust. 3 Uchwały

W myśl § 3 Uchwały: "1. Właściciele nieruchomości mają obowiązek uprzątnięcia niezwłocznie po opadach błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

2. Uprzątnięcie błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń polega na usunięciu ich w miejsca niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszym i pojazdów.

3. Właściciele nieruchomości, na których znajdują się place zabaw służące do użytku publicznego obowiązani są do utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym i sanitarno-higienicznym np. okresowa wymiana piasku."

Przedmiotem zaskarżenia został objęty przez Prokuratora wyłącznie § 3 ust. 3 Uchwały. Sąd podziela stanowisko Skarżącego, że to postanowienie wykracza poza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., prowadząc do niedopuszczalnego nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku bez wymaganej podstawy prawnej, a zarazem nieprzewidzianego w treści art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Skoro bowiem przepisy tej ustawy nie przewidują obowiązku wymiany piasku w piaskownicach i utrzymania w czystości i sprawności urządzeń na placach zabaw, to ich ustanowienie w akcie prawa miejscowego – jakim jest Regulamin – jawi się jako niedopuszczalne (por. wyrok WSA z 09.12.2019 r., II SA/Ke 706/19, CBOSA), gdyż brak ku temu stosownej podstawy prawnej. W szczególności nie stanowi jej art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., gdyż nie upoważnia on rady gminy do określania wszelkich "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości", a jedynie wymagań obejmujących kwestie wyszczególnione enumeratywnie w tym punkcie pod lit. a-c, przy czym – ja trafnie wytknięto w skardze – obowiązków przewidzianych w § 3 ust. 3 Regulaminu nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego". Wbrew sugestiom odpowiedzi na skargę, wymaganej podstawy prawnej dla analizowanej regulacji regulaminowej nie można upatrywać również w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i wzmiankowanej w nim "ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku" – już z tego względu, że na podstawie tego przepisu rada gminy może normować wprost jedynie obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie obowiązki właścicieli nieruchomości.

II. Ad § 4 ust. 1 Uchwały

W myśl tego postanowienia: "Mycie pojazdów samochodowych poza myjniami może odbywać się na terenie nieruchomości pod warunkiem:

1) niezanieczyszczania środowiska i odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego;

2) dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji;

3) mycia wyłącznie nadwozia samochodu".

Nie ulega wątpliwości, że § 4 Regulaminu ma służyć wypełnieniu szczegółowego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., dotyczącego określenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

W ocenie Prokuratora cała omawiana regulacja wykracza poza ustawowe upoważnienie, stanowiąc nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności. Argumentacji tej nie podziela Sąd w niniejszym składzie w odniesieniu do § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 Regulaminu.

W pierwszej kolejności trzeba wskazać, że podstawowym celem wprowadzenia regulaminu czystości i porządku jest ochrona środowiska naturalnego poprzez ukształtowanie odpowiednich zasad postępowania na terenie gminy. Dla realizacji tego celu ustawodawca upoważnił organy stanowiące gmin do tworzenia zasad i obowiązków utrzymania czystości i porządku, które mogą narzucać jednostkom określone zachowania. Wprowadzając obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości, rada wkracza jednak w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, aby wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione, oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. W regulaminie należało zatem określić zasady dotyczące mycia pojazdów poza myjniami, takie jak w szczególności zasady pozbywania się powstałych w ten sposób nieczystości (por. wyrok NSA z 14.11.2017 r., II OSK 433/16; CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do przekroczenia ustawowej kompetencji wynikającej z omawianego przepisu najczęściej dochodzi w przypadku wprowadzenia generalnego zakazu mycia pojazdów poza myjniami lub ograniczenia możliwości mycia do konkretnych części pojazdu. Natomiast wymóg odprowadzania powstających ścieków do kanalizacji sanitarnej lub zbiornika bezodpływowego i dokonywania tych czynności na wydzielonych, utwardzonych częściach nieruchomości oraz przy użyciu środków ulegających biodegradacji, stanowi, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, dopuszczalny prawem wzór zachowania podmiotu, który zamierza myć pojazdy samochodowe poza myjniami (zob. wyrok WSA z 07.07.2020 r., IV SA/Po 98/20, i tam przywołane wyroki NSA z 26.06.2017 r.: II OSK 2980/15; II OSK 2866/15; II OSK 3039/15 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić nieważność jedynie § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, tj. w części wprowadzającej generalny zakaz mycia innych części pojazdu niż nadwozie. Natomiast w pozostałym zakresie zarzuty skargi dotyczące § 4 ust. 1 Regulaminu okazały się niezasadne.

III. Ad § 16 i 17 Uchwały

W myśl § 16 Uchwały: "Osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego".

Natomiast zgodnie z § 17 Regulaminu "1. Zwierzęta domowe powinny być utrzymywane tak, aby:

1) nie stwarzały i nie stanowiły zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i zwierząt,

2) nie były uciążliwe dla innych osób,

3) nie zanieczyszczały terenów przeznaczonych do użytku publicznego.

2. Właściciel zwierzęcia domowego jest zobowiązany do uprzątania zanieczyszczeń spowodowanych przez to zwierzę, w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego, w szczególności: chodników, ulic, placów i parków.

3. Do obowiązków właścicieli w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych należy:

1) stały i skuteczny dozór,

2) natychmiastowe usuwanie, przez właścicieli, zanieczyszczeń pozostawionych przez zwierzęta domowe w obiektach i na innych terenach przeznaczonych do użytku publicznego, a w szczególności na chodnikach, jezdniach, placach, parkingach, terenach zielonych, itp. Nieczystości te, umieszczone w szczelnych, nie ulegających szybkiemu rozkładowi torbach, mogą być gromadzone w komunalnych urządzeniach do zbierania odpadów."

W ocenie Sądu wynikający z § 16 i § 17 ust. 1 Regulaminu obowiązek zachowania przez osoby utrzymujące zwierzęta domowe bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego jest sformułowany zbyt ogólnie i nieprecyzyjnie, aby możliwe było rzeczywiste wyegzekwowanie jego spełnienia, a także by można uznać, że analizowane postanowienia stanowią rzeczywiste wykonanie ("wypełnienie treścią") upoważnienia z art. 4 ust. 1 pkt 6 u.c.p.g.

Przede wszystkim na tle tych postanowień bardzo trudnym, o ile wręcz nie niemożliwym, staje się jednoznaczne zdekodowanie konkretnych norm postępowania przez ich adresatów, a tym samym dokładne ustalenie, czym w rzeczywistości będzie owo "zachowanie bezpieczeństwa" oraz "środków ostrożności", które nakazał organ uchwałodawczy.

Z analogicznych przyczyn za wadliwy należało uznać także § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu, w którym Rada Gminy nałożyła na osoby utrzymujące zwierzęta domowe (nieprecyzyjnie określone tu mianem "właścicieli") obowiązek "stałego i skutecznego dozoru". Dodatkowo – zważywszy na to, że na gruncie reguł znaczeniowych ogólnego języka polskiego "dozór" w analizowanym tu kontekście, znaczy tyle, co "opieka wyznaczona na kimś lub nad czymś, mająca na celu dopilnowanie wykonania czegoś lub zapobieżenie czemuś, strzeżenie, pilnowanie doglądanie" (zob. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, Warszawa 2003, t. 1, s. 687) – to wymóg zapewnienia tak rozumianego "dozoru", i to "stałego", jawi się jako nadmierny, a w praktyce wręcz niemożliwy do spełnienia. Literalne rozumienie § 17 ust. 3 pkt 1 Regulaminu wyklucza bowiem możliwość np. pozostawienia zwierzęcia na pewien czas samego w zamkniętym pomieszczeniu lub na ogrodzonym terenie, a nawet pozostawienie psa na uwięzi przez sklepem na krótki okres dokonywania zakupów (ściśle bowiem rzecz biorąc zwierzę nie jest wówczas "pilnowane" ani "doglądane"). Podobnie nie można wymagać, aby zwierzęta wprowadzane na tereny przeznaczone do użytku publicznego "nie zanieczyszczały ich", jak tego wymaga § 17 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, gdyż jest to fizjologiczny odruch zwierzęcia. Można jedynie – i należy (o czym niżej) – wymagać od utrzymujących je osób, aby te zanieczyszczenia (odchody) w miarę możliwości niezwłocznie uprzątały.

Ponadto dokładniejsza analiza przytoczonych przepisów Regulaminu pokazuje, że – jak to już wyżej wskazano – nie stanowią one realizacji ustawowego upoważnienia. Kwestionowane przepisy pozbawione są bowiem doniosłości (tj. nowości) normatywnej i stanowią w istocie bliżej niesprecyzowane postulaty. Określają w sposób li tylko ogólny i nieskonkretyzowany wymagania względem osób utrzymujących zwierzęta domowe, a zawarte w nich niedookreślone wyrażenia w rodzaju: "skuteczny dozór" czy "zachowanie bezpieczeństwa i środków ostrożności" mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do desygnatów tych pojęć, a w konsekwencji również co do sposobu zastosowania przepisów, w których zostały użyte.

Podobnie jako nazbyt ogólnikowy jawi się wymóg z § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu – utrzymywania zwierząt domowych w taki sposób, aby one "nie były uciążliwe dla innych osób". Jest to w istocie wyłącznie powtórzenie, nieco innymi słowy, jednego z celów, jaki należy osiągnąć, wyznaczając osobom utrzymującym zwierzęta domowe określone obowiązki zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Tym celem jest "ochrona przed uciążliwością". Analizowane postanowienie Regulaminu, zamiast powtarzać mutatis mutandis sformułowanie tego celu, powinno wskazywać konkretne obowiązki, które pozwolą ów cel osiągnąć.

Natomiast Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w postanowieniach § 17 ust. 2 oraz § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu, które nakładają obowiązek uprzątania / usuwania (natychmiastowego) zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w miejscach przeznaczonych do użytku publicznego.

W ocenie Prokuratora kwestia ta została już uregulowana w przepisach art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. – które stanowią, że:

"3. Uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska.

4. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Do obowiązków zarządu drogi należy także:

1) zbieranie i pozbywanie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym;

2) pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej;

3) uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku.

5. Obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku, oraz zbieranie i pozbycie się odpadów zgromadzonych w pojemnikach do tego przeznaczonych umieszczonych na tym chodniku i utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"

– gdzie, jak dalej argumentował Prokurator, ustawodawca określił w sposób jednoznaczny podmioty zobowiązane do utrzymania porządku i czystości m.in. na przystankach komunikacyjnych i na drogach publicznych. Nie jest zatem dopuszczalne regulowanie tych kwestii w odmienny sposób w drodze uchwały rady gminy.

Sąd w niniejszym składzie argumentacji tej nie podziela, już z tego względu, że jej przyjęcie prowadziłoby do nieakceptowalnego wniosku, iż powierzenie podmiotom, o których mowa w art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g., obowiązku utrzymania czystości na wyszczególnionych w tych przepisach terenach, nie pozwala wymagać od innych osób, aby tych terenów nie zanieczyszczały, a zanieczyszczenia spowodowane przez siebie lub przez utrzymywane zwierzęta, uprzątały.

Wypada zauważyć, że art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. dobrem chronionym czyni, poza bezpieczeństwem osób przebywających na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, także czystość tych terenów – oczywiście wyłącznie w kontekście obecności na nich zwierząt domowych. Dlatego trafnie wytknięto w odpowiedzi na skargę, że zaskarżone regulacje § 17 ust. 2 i § 17 ust. 3 pkt 2 Regulaminu nie kolidują z przywołanymi w skardze przepisami art. 5 ust. 3-5 u.c.p.g. ani art. 145 k.w. Są to bowiem regulacje podjęte niejako na różnych płaszczyznach, a przynajmniej o różnym stopniu szczegółowości. W konsekwencji nakazy sformułowane w ww. postanowieniach Regulaminu – wykładane z uwzględnieniem tytułu rozdziału 7 Regulaminu ("Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe..."), w świetle którego niefortunnie użyte w tych postanowieniach wąskie określenie "właściciel zwierzęcia" musi być rozumiane szerzej, jako "osoba utrzymującą zwierzę" – należy uznać za odpowiadające prawu i jak najbardziej pożądane.

IV. Ad § 19 Uchwały

W myśl § 19 Uchwały: "1. Osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej zobowiązane są do:

1) zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę życia i zdrowia ludzi,

2) gromadzenia i usuwania nieczystości powstających podczas chowu i hodowli zwierząt gospodarskich w sposób uniemożliwiający zanieczyszczenie terenu nieruchomości, wód powierzchniowych i wód podziemnych,

3) zapewnienie zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich,

4) niedopuszczenia do powstawania wobec innych osób zamieszkujących na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich uciążliwości takich jak hałas, odór.

2. Zakazuje się utrzymywania zwierząt gospodarskich na obszarach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod tereny usług publicznych i tereny usługowe oraz na terenach budownictwa wielorodzinnego."

Przedmiotem zaskarżenia został objęty przez Prokuratora cały § 19 Uchwały. Natomiast Sąd w niniejszym składzie podziela zarzuty i argumentację Prokuratora jedynie w odniesieniu do ust. 1 pkt 1, 3 i 4 tego paragrafu, zaś żądanie stwierdzenia nieważności § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 Uchwały, Sąd uznał za niezasadne.

W § 19 ust. 1 pkt 1 Regulaminu określono, że osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie zobowiązane są do "zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę życia i zdrowia". Powyższe określenia są ogólnikowe, nieprecyzyjne i nieostre, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. nakazuje określenie "wymagań" utrzymywania zwierząt gospodarskich, czyli "norm lub warunków (ich zespołu), którym owo utrzymywanie zwierząt musi odpowiadać" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. S. Dubisza, t. 5, s. 302, hasło "wymaganie"). Stopień ogólnikowości oraz pojęciowej nieostrości i abstrakcyjności omawianego postanowienia Regulaminu pozwala uznać, że jest on sprzeczny z celem i przedmiotem regulacji uchwalanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. regulaminu, który może regulować jedynie kwestie czystości i porządku, a także z regułami określonymi w § 6 w zw. z § 143 ZTP. Wobec powyższego należało stwierdzić nieważność § 19 ust. 1 pkt 1 Uchwały jako nie wypełniającego delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.

Podobne zastrzeżenia budzi także unormowanie § 19 ust. 1 pkt 4 Regulaminu (por. wyrok NSA z 27.06.2017 r., II OSK 3039/15, CBOSA), które ponadto – poprzez odwołanie się do ogólnikowego, a zarazem restrykcyjnego kryterium "uciążliwości" (jakichkolwiek) – koliduje z regulacją art. 144 k.c., która w ramach tzw. prawa sąsiedzkiego nakazuje powstrzymywanie się od działań zakłócających korzystanie z sąsiednich nieruchomości, ale tylko "ponad przeciętną miarę". W ocenie Sądu art. 4 ust. 2 u.c.p.g nie daje podstaw do zaostrzania w Regulaminie tak ustawowo określonej miary dopuszczalnych oddziaływań ("zakłóceń" / uciążliwości) na nieruchomości sąsiednie, poprzez wprowadzenie nakazu eliminacji wszelkich tego rodzaju oddziaływań (tu: wszelkich "uciążliwości", jak hałas, odór, związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich).

Zasadnie zarzucił Skarżący również wadliwość § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, wskazując, że nałożony tym postanowieniem obowiązek zapewnienia zwierzętom gospodarskim odpowiednich pomieszczeń gospodarskich wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Ten ostatni przepis porucza bowiem radzie gminy unormowanie szczególnych warunków ("wymagań") związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej, a nie wymogów postępowania z takimi zwierzętami w ogóle – do których zalicza się wskazaną w Regulaminie konieczność zapewnienia zwierzętom odpowiednich warunków bytowania, w tym stosownych pomieszczeń (tu: "pomieszczeń gospodarskich") – i to w dodatku wymogów dających się wywieść z już obowiązujących unormowań wyższej rangi. Godzi się bowiem zauważyć, że na podstawie art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 1840; w skrócie "u.o.z.") każdy, kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie, jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Warunki chowu lub hodowli zwierząt nie mogą powodować urazów i uszkodzeń ciała lub innych cierpień (art. 12 ust. 2 u.o.z.). Stosownie do art. 12 ust. 5 u.o.z. obsada zwierząt ponad ustalone normy powierzchni dla danego gatunku, wieku i stanu fizjologicznego jest zabroniona. Z art. 12 ust. 7 i 8 u.o.z. wynika natomiast, że określanie minimalnych warunków utrzymywania poszczególnych gatunków zwierząt gospodarskich, tudzież szerzej: wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, to materia przewidziana do uregulowania w rozporządzeniach wykonawczych. Obecnie obowiązują dwa takie rozporządzenia:

- wydane na podstawie art. 12 ust. 7 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach unii europejskiej (ówcześnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 56, poz. 344, z późn. zm.);

- wydane na podstawie art. 12 ust. 8 u.o.z. – rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (ówcześnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 127).

Nie ulega zatem wątpliwości, że w § 19 ust. 1 pkt 3 Regulaminu, Rada Gminy bez upoważnienia ustawodawcy uregulowała zagadnienia, które podlegają regulacji innych aktów normatywnych, w tym aktów wyższej rangi, czym w sposób istotny naruszyła prawo (por. wyrok WSA z 19.02.2020 r., IV SA/Po 1086/19, CBOSA).

Istotnych zastrzeżeń Sądu nie wzbudziło natomiast unormowanie § 19 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, które – wbrew "zbiorczemu" zarzutowi skargi – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. W ocenie Sądu tak, jak tego wymaga ww. przepis, postanowienie § 19 ust. 1 pkt 2 Regulaminu zawiera określone wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich – w zakresie gromadzenia i usuwania nieczystości powstających podczas chowu i hodowli takich zwierząt. Stąd żądanie skargi stwierdzenia jego nieważności należało uznać za niezasadne.

Podobnie jako niezasadne ocenił Sąd żądanie wyeliminowania z obrotu prawnego § 19 ust. 2 Regulaminu. Wypada zauważyć, że Prokurator, zaskarżając § 19 Regulaminu w całości, w żaden sposób nie uzasadnił w skardze wadliwości ust. 2. Tymczasem nie ulega wątpliwości, że na mocy art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Rada Gminy została upoważniona do uregulowania w Regulaminie w szczególności kwestii zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach – co też prawidłowo uczyniła w analizowanym tu postanowieniu.

Mając wszystko to uwadze, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt 1 sentencji wyroku.

W pozostałej części – tj. co do § 4 ust. 1 pkt 1 i 2; § 17 ust. 2; § 17 ust. 3 pkt 2; § 19 ust. 1 pkt 2 oraz § 19 ust. 2 Uchwały – na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).