Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 670/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. Ż., J. B. i R. S. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2020 r., nr XXIX/731/20 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Barniewice północno-zachodnie II w mieście Gdańsku 1. stwierdza nieważność § 17 karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62 zaskarżonej uchwały obejmującego nieruchomości skarżących M. Ż., J. B. i R. S. stanowiące działki o numerach ewidencyjnych 197 i 198 obręb 002, Barniewice, 2. umarza postępowanie w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę o numerze ewidencyjnym 199 obręb 002, Barniewice, 3. zasądza od Rady Miasta Gdańska solidarnie na rzecz skarżących M. Ż., J. B. i R. S. kwotę 1311 (jeden tysiąc trzysta jedenaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. Ż., J. B. i R. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr XXIX/731/20 Rady Miasta z dnia 29 października 2020 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w części stanowiącej § 17 – karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62, dotyczącej działki nr [..]-[..]. Sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 269/21.

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadużycie władztwa planistycznego na skutek braku konieczności faktycznego ograniczenia interesu prawnego właściciela nieruchomości wskutek przeznaczenia jego terenu na cele publiczne (park dzielnicowy) i tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady proporcjonalności,

2) art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie istoty prawa własności skarżących do działek numer [..]-[..] w procesie tworzenia i uchwalenia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zaskarżonym zakresie.

Skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na okoliczność przebiegu procesu planistycznego, stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie objętym skargą oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że są byłymi właścicielami powyżej wskazanych działek, którym przysługuje prawo zwrotu nieruchomości, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wniosek o zwrot nieruchomości został złożony 13 maja 2020 r. i uzupełniony 3 lipca 2020 r., a postępowanie w tym przedmiocie jest w toku. Rada Miasta wiedziała o złożeniu wniosku oraz o tym, że byli właściciele wnieśli uwagi do planu z wnioskiem o nieograniczanie ich prawa własności, stąd podjęcie uchwały w przedmiocie planu stanowiło ograniczenie praw poprzednich właścicieli, którzy złożyli wniosek o zwrot nieruchomości. Skarżący powołali się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., II OSK 1804/08, zgodnie z którym w pojęciu "właściciel nieruchomości", który umożliwiałby zaskarżenie przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszczą się nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności tej nieruchomości, ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Skarżący wskazali, że zgodnie z art. 1 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu przestrzennym uwzględnia się istotę prawa własności. Przepis ten stanowi wyraźną dyrektywę dla organów planistycznych, nakazującą im uwzględniać prawo własności jako dobro szczególnie chronione w Konstytucji RP oraz innych ustawach (m.in. w art. 140 Kodeksu cywilnego). Z uwagi na powyższe przepisy każdorazowo należy wyważyć interes publiczny, jak i prywatny i przekonująco to uzasadnić. W świetle tego przepisu konieczne jest także adekwatne, profesjonalne i wiarygodne uzasadnienie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności. Tymczasem, w ocenie skarżących, w niniejszej sprawie dotychczasowe argumenty Rady Miasta, przedstawione w uzasadnieniu uchwały oraz sformułowane przez Prezydenta Miasta w wyniku rozpatrzenia uwag do planu z 28 września 2020 r. stanowiące Załącznik nr 2 do uchwały, nie są przekonywujące, a wręcz lekceważące dla interesu byłych właścicieli. Wskazano bowiem jedynie, że z uwagi na długotrwały proces zwrotu nieruchomości, uwagi byłych właścicieli nie zasługują na uwzględnienie. Zdaniem skarżących, świadczy to o całkowitym braku rozpatrzenia uwag skarżących co do nieracjonalności zaprojektowanej funkcji ZP 62 - zieleń dostępna, podczas gdy w sąsiedztwie przeważa funkcja mieszkaniowo- usługowa M/U-31. Skoro żadne inne wytyczne wskazane w art. 1 u.p.z.p. nie wskazują na zasadność przyjętych rozwiązań planistycznych, to należy wskazać, że tym samym w sprawie doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Rolą Rady Miasta było w tym przypadku takie wyważanie interesów prywatnego, jak i gminnego (publicznego), by z jednej strony w jak najmniejszym stopniu ograniczyć prawo własności, a z drugiej umożliwić realizację określonych celów dla lokalnej społeczności. Tymczasem ustalenia planu miejscowego w żaden sposób nie uwzględniają interesu skarżących i co więcej, nie są uzasadnione i niezbędne z uwagi na wskazane w niniejszej skardze argumenty. Zdaniem skarżących, realizacja celów publicznych w zakresie wskazanym w karcie terenu oznaczonej symbolem 009-ZP62 może się odbywać również z wyłączeniem terenów skarżących spod tych niekorzystnych dla nich rozwiązań planistycznych i w żaden sposób nie wpłynie to negatywnie na sytuację lokalnej społeczności, jak i możliwość korzystania przez nią z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Według skarżących, przy uchwalaniu zaskarżonego planu doszło do naruszenia art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP. Przepisy te zakazują ograniczania prawa własności ponad uzasadnioną potrzebę interesu wspólnego. Dlatego też przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia normy konstytucyjnej, tj. art. 31 ust. 3 i wynikającej z niej zasady proporcjonalności. Według skarżących, Rada Gminy nie poparła swoich twierdzeń o niezbędności projektowanej funkcji na tym terenie jakimikolwiek dokumentami i opracowaniami, ograniczając się jedynie do polemiki z argumentacją skarżących. Zarówno na etapie planistycznym, jak i aktualnie, brak było i jest obiektywnych dowodów zasadności argumentów Gminy. Gmina jest właścicielem np. nieruchomości znajdującej się w bliskim sąsiedztwie działki skarżących o nr [..]-[..], zbliżonej powierzchnią do działek [..]-[..], na których z powodzeniem mogą być realizowane cele w postaci zapewnienia okolicznym mieszkańcom parku dzielnicowego, jak i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. W sprawie nie wiadomo dlaczego teren, który w efekcie wniosku skarżących stanie się prywatny, ma także służyć celom publicznym i z jakich powodów nie można nieruchomości skarżących wyłączyć spod tych niekorzystnych uwarunkować planistycznych.

W ocenie skarżących, w procesie planistycznym poprzez zaplanowanie parku dzielnicowego zwanego "kieszonkowym" pominięto w całości interes prywatny. Uczyniono tak w sytuacji, gdy działki te mogłyby być zagospodarowane w inny sposób. Wprowadzanie funkcji publicznych na działkę prywatną stanowi istotne ograniczenie prawa własności, a tym samym interesu prawnego właściciela. Zwłaszcza, iż okoliczności wprowadzenia ustaleń planu miejscowego i okoliczności przyjęte jako ich uzasadnienie budzą wątpliwości. Zdaniem skarżących, brak jest realnego uzasadnienia wprowadzania takiego przeznaczenia terenu dla ww. działek, w sytuacji, gdy jak wskazano powyżej, wszystkie argumenty Rady Miasta są wątpliwe, a wręcz pomijają byłych właścicieli oraz dodatkowo w sytuacji, gdy Gmina posiada tereny na których można było zaprojektować park dzielnicowy, wolne od roszczeń.

Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący wskazali, że przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną niewątpliwie nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie oznacza to oczywiście, że rada gminy w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego nie może wskazać w studium przeznaczenia terenów pod zieleń miejską z tego powodu, że nie będzie mogła właściciela tego terenu wywłaszczyć. Władztwo planistyczne gminy obejmuje nie tylko prawo przeznaczania terenów na realizację celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następnie umożliwia wywłaszczenie terenu, ale również przeznaczenie terenów na takie cele publiczne, co do których wywłaszczenie nie jest możliwe. W celu realizacji celu publicznego objętego planem, co do którego nie będzie możliwe wywłaszczenie, Gmina będzie miała obowiązek, za zgodą właścicieli, grunt taki nabyć na warunkach określonych przez strony. W takiej sytuacji tym bardziej zasadne stają się argumenty skarżących zwracające uwagę na nieuzasadnione czy nadmierne ograniczenie ich prawa własności, gdyż w efekcie uchwalenia planu i następstwie zwrotu nieruchomości zostanie naruszony jedynie ich interes (w postaci zwrotu działki o przeznaczeniu pod tereny zielone). Skarżącym pozostanie domagać się wykupu terenu, którego nie będą mogli wykorzystać na własne cele, a nie zyska na tym interes publiczny, gdyż park kieszonkowy i tak nie powstanie. Dodatkowo, skarżący rozważą w takiej sytuacji wystąpienie z roszczeniami na podstawie art. 36 u.p.z.p., co dodatkowo wskazuje na przeważający negatywny wpływ uchwały na interesy, które winny być rozważone w procesie planistycznym. Rada znała tę konsekwencję, zawartą w Załączniku nr 2 - Rozpatrzenie uwag do planu, a mimo to zlekceważono tę kwestię, gdzie w uzasadnieniu nieuwzględnienia uwagi skarżących wskazano, że w przyszłości takie roszczenia będą zasadne. W tej sytuacji dla osiągnięcia celów zamierzonych zaskarżonym planem Gmina będzie musiała zapłacić dwukrotnie - za wykup nieruchomości po jej przejściu z powrotem do sfery własności prywatnej i w postaci odszkodowania za naruszenie tejże własności. Tym samym ustalenia planu miejscowego z jednej stroną ograniczają prawa właścicieli w swobodnym korzystaniu z nieruchomości na skutek przeznaczenia terenu na cele parku dzielnicowego dla okolicznych mieszkańców, a z drugiej nie gwarantują mu wykupu nieruchomości w trybie wspomnianych wyżej przepisów.

Ponadto, skarżący podkreślili, że działka posiadała do tej pory możliwość zabudowy, gdyż w poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XLVIII/1440/2002 Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2002 r., plan nr 2111) na około 50% obszaru działki widnieje przeznaczenie 030-33 - usługi; na obszarze ok. 40% widnieje funkcja 032-41 - strefa produkcyjno-usługowo-składowa, a na obszarze ok. 10% istnieje przeznaczenie: 029-31 - strefa mieszana usługowo - mieszkaniowa zawierająca strefy 23 i 33. Co więcej, kiedy nieruchomość została wywłaszczona w 1980 r. słało się to z przeznaczeniem na cele usługowe, tj. pod budowę zaplecza usługowo-produkcyjnego. Nieruchomość ta historycznie stanowiła zawsze teren przeznaczony pod cele usługowe, mieszkaniowe i komercyjne, nigdy zaś nie miała stanowić terenu ogólnodostępnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie skarżących. Organ wskazał, że działki, których dotyczy skarga zarówno w chwili uchwalenia planu, jak i obecnie są własnością Gminy Miasta, a tym samym do czasu rozstrzygnięcia sprawy, skutkującego ewentualnym zwrotem działek, interes prawny skarżących nie został naruszony. Organ podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 16 października 2012 r., Il OSK 1125/11, że dopiero prawomocne formalne rozstrzygnięcie w sprawie o zwrot nieruchomości stanowi podstawę do wpisu w księdze wieczystej jako właściciela.

Dodatkowo, organ wyjaśnił, że ze wskazanych w skardze działek nr [..]-[..] (dawniej jedna działka nr [..]) i stanowiących obecnie własność Gminy Miasta, tylko dwie z nich, tj. nr [..]-[..], są objęte postanowieniami zaskarżonego planu. Natomiast trzecia działka, tj. nr [..], położona jest w planie miejscowym zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/1440/02 Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2002 r.

Niezależnie od powyższego, Rada Miasta wskazała, że zarzuty sformułowane przez skarżących są niezasadne. Na wstępie wskazano, że procedura planistyczna została przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem, a jej prawidłowość nie została zakwestionowana przez Wojewodę. Na etapie wyłożenia planu pełnomocnik skarżących wniósł jedną uwagę odnośnie do działki nr [..] i do tej działki odnosi się rozpatrzenie uwag.

W ocenie organu, zarzuty skarżących odnoszące się do przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności nie mają uzasadnienia. Teren przeznaczony w planie miejscowym pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej i przylega do ciągu pieszo-rowerowego stanowiącego całościowe rekreacyjne połączenie terenów mieszkaniowych F. i K. z terenami rekreacyjnymi okolic jeziora W. Obecnie na obszarze B. poniżej linii kolejowej zameldowanych jest ok. 460 osób, a docelowo ich liczba ma się zwiększyć dwukrotnie według prognoz. Teren zielony ogólnodostępny stanowi jedyny taki obszar po południowej stronie torów kolejowych mający zaspokajać potrzeby mieszkańców w ramach rekreacji. W minionych czasach, ze względu na głównie jednorodzinny charakter okolicznej zabudowy, nie rezerwowano w planach miejscowych terenów rekreacyjnych. Zabudowa mieszkaniowa położona jest zaś w strefie deficytu dostępności do terenów zieleni urządzonej oraz lasów. Najbliższa zieleń urządzona znajduje się w odległości 800 m oraz w odległości 1000 m. Jednostka urbanistyczna [..] charakteryzuje się niewielką powierzchnią terenów rekreacyjnych w formie parków, skwerów i zieleńców, co jest uwarunkowane przede wszystkim strukturą własności. Teren urządzony pod zieleń publiczną ma na celu poprawę dostępu terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych.

Planując nowe tereny zieleni ogólnodostępnej brane są pod uwagę przede wszystkim tereny gminne, co jest uwarunkowane ekonomicznie. Kolejna istotną kwestią jest istniejąca na tym terenie roślinność – zadrzewienia. Ponadto, teren ten sąsiaduje z nieczynną linią kolejową w miejscu, które przeznaczono pod ciąg pieszo-rowerowy będący jednocześnie ciągiem łączącym Ogólnomiejski System Terenów Aktywnych Biologicznie (OSTAB). Nieprawdziwe jest przy tym stwierdzenie skarżących, że uwolnienie terenu spod rezerwacji nie wpłynie negatywnie na sytuację lokalnej społeczności oraz możliwość korzystania przez nią z terenów rekreacyjno-wypoczynkowych. Natomiast wskazane w skardze jako alternatywa dla działek skarżących działki gminne nr [..]-[..] zostały przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym na inny cel realizujący interes publiczny, tj. domy opieki społecznej i rzemiosło usługowe. Ponadto, powierzchnia obu tych działek jest dwukrotnie mniejsza niż powierzchnia działek skarżących.

Natomiast w odniesieniu do zarzutu, że przeznaczenie terenu pod zieleń publiczną nie jest przeznaczeniem terenu pod inwestycję celu publicznego w rozumieniu u.g.n. organ wyjaśnił, że w wyniku nowelizacji z 2015 r. dodano do art. 6 u.g.n. ust. 9c wydzielanie gruntów pod publicznie dostępne samorządowe: ciągi piesze, place, parki, promenady lub bulwary, a także ich urządzanie, w tym budowę lub przebudowę. W konsekwencji, przeznaczenie nieruchomości ZP62 realizuje cel publiczny. Organ wskazał, że dla spornego terenu ustalono procent powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 80% przy jednoczesnym maksymalnym zachowaniu zadrzewień. Teren działek nr [..]-[..] stanowi zieleń parkową pozwalającą na jej wyposażenie w niezbędne urządzenia służące rekreacji dla wszystkich grup wiekowych. Dodatkowo, organ wyjaśnił, że pojawiająca się w pismach skarżących nazwa "park kieszonkowy" nie występuje w uchwale ani przy rozpatrzeniu uwag do planu, a definicja tego pojęcia nie występuje w polskich przepisach.

Postanowieniem z 21 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 269/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. uznając, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Naruszenie interesu prawnego musi mieć charakter bezpośredni, obiektywny, zindywidualizowany i realny. Nie ustosunkowując się do zasadności formułowanych przez skarżących żądań zwrotu nieruchomości w przeszłości wywłaszczonych Sąd stwierdził, iż aktualnie nie stanowią one ich własności, ani nie mają oni do nich jakichkolwiek praw rzeczowych. Żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie materializuje jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie żądającego zwrotu, związanych z możnością ingerencji w prawne ukształtowanie przeznaczenia tych nieruchomości przez prawodawcę lokalnego. Skarżący zgłaszając żądanie zwrotu nieruchomości uruchamiają jedynie proces administracyjny związany z tym żądaniem, ale nie nabywają praw by mogli w jakikolwiek sposób ingerować w sytuację prawną tej nieruchomości. Hipotetyczna możliwość, że w przyszłości będą właścicielami danej nieruchomości nie uruchamia aktualnie roszczeń (jakichkolwiek, nie tylko z zakresu planowania przestrzennego) dotyczących tej nieruchomości z wyjątkiem postępowania, w którym uprawniony organ bada zasadność tego żądania i prawną możliwość zaspokojenia jego roszczeń. Jeżeli nawet w przyszłości nieruchomości te zostaną skarżącym zwrócone, dopiero wtedy zmaterializuje się ich uprawnienie do żądania odmiennego ukształtowania planistycznego tych nieruchomości. Aktualnie skarżący uprawnień takich nie mają wobec działek nr [..]-[..]. Powoduje to, że nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu ustalonego w skarżonym planie przeznaczenia planistycznego wskazanych nieruchomości.

Rozpoznając skargę kasacyjną skarżących postanowieniem z 23 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1758/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując, że zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. zasługiwał na uwzględnienie, bowiem Sąd Wojewódzki niezasadnie uznał w wydanym postanowieniu, iż skarżący nie wykazali legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przypomniano, że już w skardze złożonej do Sądu wskazano na fakt wystąpienia przez skarżących z wnioskiem o zwrot nieruchomości objętych planem miejscowym z uwagi na ich niewykorzystanie na cel wywłaszczenia pomimo upływu terminów przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podnieśli, że z wnioskami o zwrot nieruchomości wystąpili przed uchwaleniem przedmiotowego planu miejscowego oraz złożyli uwagi do planu, sprzeciwiając się przeznaczeniu spornych działek nr [..]-[..] na funkcję zieleni (parku i terenów rekreacyjno-wypoczynkowych), podczas gdy na taki cel mogły być przeznaczone inne działki będące w zasobach Gminy, wolne od roszczeń. Uzasadniając swą legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, skarżący powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r.,. II OSK 1804/08, w którym stwierdzono, że już samo uprawnienie, wynikające z art. 137 u.g.n. do zwrotu nieruchomości zbędnej dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji wdrożenia procedury planistycznej dotyczącej tego terenu, jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że ochrona własności, a także ochrona przed bezpodstawnym wywłaszczeniem została podniesiona do rangi zasad konstytucyjnych (art. 21 Konstytucji RP). Rozciąga się ona także na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. Zaakcentowano, za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, że ochrona własności wynikająca z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP powinna być realna. Zaprzeczeniem tej realności jest zatem sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem rozstrzygnięcia w prawie miejscowym przesądzające o sposobie jej wykorzystania, przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Stąd też przyjęto, że uprawnionymi do zaskarżenia przepisu prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są nie tylko osoby, które legitymują się prawem własności nieruchomości, ale i osoby, które na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dochodzą roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższych uwarunkowań Sąd Wojewódzki nie uwzględnił w rozpoznawanej sprawie, jak też nie odniósł się do stanowiska wyrażonego w przytoczonym wyroku. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie było wystarczające stwierdzenie, że żądanie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie materializuje jakichkolwiek praw podmiotowych po stronie żądającego zwrotu, związanych z możnością ingerencji w prawne ukształtowanie przeznaczenia tych nieruchomości przez prawodawcę lokalnego.

W piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że art. 136 ust. 1 u.g.n. statuuje w istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę rozumie się również jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji administracyjnej. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nazywanego również roszczeniem (G. Bieńka (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 608). W literaturze przyjmuje się, że roszczenie o zwrot nieruchomości to szczególnego rodzaju rzeczowe prawo podmiotowe, którego treścią jest żądanie zwrotu, przysługujące byłemu właścicielowi w stosunku do aktualnego właściciela (por. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el.2021).

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota regulacji art. 136 i 137 u.g.n. przemawia zasadniczo za przyznaniem skarżącym legitymacji do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego odnoszących się do przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem postępowania o ich zwrot, jako zbędnych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z tych względów zarzut skargi kasacyjnej okazał się zasadny, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Sądowi Wojewódzkiemu polecono zweryfikować, czy działki nr [..]-[..] objęte przedmiotowym planem miejscowym, są tożsame z nieruchomością, której dotyczą wnioski skarżących złożone w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Odpowiednio do ustaleń w tym zakresie Sąd Wojewódzki rozstrzygnie o dopuszczalności skargi i jej zasadności.

Po zwrocie akt z Naczelnego Sądu Administracyjnego sprawę zarejestrowano pod sygn. akt II SA/Gd 670/21. Na wezwanie Sądu zarówno pełnomocnik skarżących, jak i Prezydent Miasta, przedłożyli do akt sprawy dokumenty potwierdzające tożsamość działek objętych wnioskiem o zwrot z działkami objętymi kwestionowanymi postanowieniami § 17 planu.

Pismem procesowym z 4 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, iż cofa skargę w zakresie działki nr [..], która nie jest objęta zaskarżonym planem.

Pismem z 29 marca 2022 r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd o wydaniu przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, ostatecznej decyzji częściowej z 15 lutego 2022 r., w której orzeczono zwrot na rzecz M. Ż. (w 1/3 części), J. B. (B., w 1/3 części) i R. S. (w 1/3 części) części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o powierzchni 10.200 m2, położonej w G. przy ul. W., w zakresie obecnych działek: nr [..] (o powierzchni 1.102 m2) i nr [..] (o powierzchni 8.596 m2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, a doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego, co w niniejszej sprawie ma miejsce w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Sądowej kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie uchwałę nr XXIX/731/20 Rady Miasta z 29 października 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], w części zaskarżonej przez M. Ż., J. B. i R. S. wyznaczonej ich interesem prawnym związanym z prawem do nieruchomości stanowiących działki nr [..]-[..] położonych w G. Skarżący zakwestionowali wskazany plan w zakresie odnoszącym się do działek nr [..]-[..], objętych § 17 (karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62). W odniesieniu do działki nr [..] skarżący w toku postępowania sądowego cofnęli skargę ze względu na brak objęcia postanowieniami kwestionowanego planu tej działki.

Kontrola legalności zainicjowana została przez skarżących w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559), zwanej dalej u.s.g., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zastosowanie ww. brzmienia przepisu u.s.g. ma znaczenie także dla wymogów skutecznego wniesienia skargi, albowiem zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), w sprawie nie znajdą zastosowanie przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przyp. sądu) w brzmieniu obowiązującym przed ww. nowelizacją, a więc skarżący nie musieli poprzedzać skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

W zakresie legitymacji skargowej skarżących w sposób wiążący wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 23 września 2021 r., II OSK 1758/21, uwzględniając skargę kasacyjną od postanowienia tutejszego Sądu z 21 czerwca 2021 r., II SA/Gd 269/21, o odrzuceniu skargi na powyższą uchwałę o planie. Naczelny Sąd Administracyjny, w okolicznościach niniejszej sprawy wyznaczonych realizowanym przez skarżących roszczeniem o zwrot zbędnej na cel wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej aktualnie działki o numerach [..]-[..], objętych kwestionowanymi postanowieniami planu, wskazał, że istota regulacji art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899), zwanej dalej u.g.n. przemawia zasadniczo za przyznaniem skarżącym legitymacji do zaskarżenia ustaleń planu miejscowego odnoszących się do przeznaczenia nieruchomości będących przedmiotem zainicjowanego przez nich postępowania o zwrot.

W tej sytuacji, realizując wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, tutejszy Sąd zweryfikował tożsamość działek objętych wnioskiem o zwrot oraz kwestionowanymi postanowieniami planu, w oparciu o dokumenty i informacje pozyskane do akt sprawy od Prezydenta Miasta, rozpoznającego sprawę zwrotu wskazanych nieruchomości, oraz od pełnomocnika skarżących. Na podstawie zgromadzonych dokumentów Sąd stwierdził, że zastrzeżenia skarżących do planu odnoszą się do postanowień kształtujących przeznaczenie działek objętych wnioskiem o zwrot z wyjątkiem działki nr [..], która znajduje się poza kwestionowanym planem. Tożsamość tą potwierdza również ostateczna decyzja częściowa Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z 15 lutego 2022 r. w której orzeczono o zwrocie na rzecz skarżących działek o aktualnych nr [..]-[..], stanowiących część wywłaszczonej działki o ówczesnym nr [..].

Ustalenia powyższe doprowadziły Sąd do wniosku, że zaskarżone postanowienia planu naruszają interes prawny skarżących wynikający, na etapie uchwalania planu i wniesienia skargi, z ich uprawnień podmiotowych kształtowanych przepisami art. 136 i art. 137 u.g.n., tj. uprawnień do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. To z kolei zaktualizowało potrzebę oceny zgodności z prawem działań organu gminy w zakresie przeznaczenia działek nr [..] i [..] w planie, czyli ustalenia, czy organ uchwałodawczy gminy, w tych okolicznościach sprawy, zgodnie z prawem określił przeznaczenie planistyczne działek objętych wnioskiem o zwrot.

Stosownie do przepisu art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten wyznacza gminę jako podstawową jednostkę samorządu terytorialnego, właściwą w sprawach planowania przestrzennego. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, może określać przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. Także w orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa.

Przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. stanowi normatywne ujęcie instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy. W ramach tego władztwa rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu na obszarze gminy. Obowiązek uwzględnienia skargi na plan powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Prawnie wadliwymi będą zatem ustalenia planu, które stanowią nadużycie przysługującego gminie władztwa planistycznego. Władztwo gminy nie może bowiem niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych) naruszając ich istotę.

Nie ma wątpliwości, że zarówno w dacie procedowania planu, jak i w dacie jego zaskarżenia, gmina była właścicielem działek nr [..]-[..]. W § 17 planu - karta terenu oznaczonego symbolem 009-ZP62, objęte nią działki nr [..]-[..], przeznaczono pod teren miejskiej zieleni urządzonej ogólnodostępnej z dopuszczeniem obiektów obsługujących użytkowników niewymagających pozwolenia na budowę. Minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej określono na 80%, a zieleń określono jako obowiązkową. Przy tym podkreślić należy, że z treści postanowień § 17 planu nie wynika, aby objęty strefą ZP62 teren był przeznaczony pod ogólnodostępny miejski plac, park, promenadę czy bulwar. Wyraźnie postanowiono bowiem o jego przeznaczeniu pod zieleń urządzoną ogólnodostępną, co z punktu widzenia oceny zgodności z prawem, ma istotne znaczenie. Z ujawnionej w uzasadnieniu uchwały, w odpowiedzi na skargę oraz w trakcie rozprawy w dniu 18 maja 2022 r. motywacji Rady Miasta, leżącej u podstaw przyjętych rozwiązań planistycznych, wynika, że działki nr [..]-[..] miały posłużyć do stworzenia ogólnodostępnego terenu miejskiej zieleni urządzonej w strefie zabudowy mieszkaniowo – usługowej, w której panuje deficyt terenów zieleni urządzonej i lasów, a prognozowany wzrost liczby ludności na tym obszarze wymagał zapewnienia terenów zieleni ogólnodostępnej. Gmina wskazała, że jednostka urbanistyczna [..] charakteryzuje się niewielką powierzchnią terenów rekreacyjnych w formie parków, skwerów i zieleńców, co wynika przede wszystkim ze struktury własności. W celu poprawy warunków i jakości życia mieszkańców, na działkach gminnych w planie wyznaczony został teren zieleni publicznej, co – zdaniem gminy – istotnie poprawi dostęp terenów mieszkaniowych do ogólnodostępnych terenów zielonych. Z wyjaśnień złożonych w toku rozprawy wynika, że projektowane na wskazanych działkach tereny miejskiej zieleni urządzonej nie tylko miały stanowić zaplecze terenów zielonych dla zabudowy mieszkaniowo – usługowej przewidzianej na przeważającej części zaskarżonego planu, ale również dla terenów sąsiednich, objętych postanowieniami innych planów miejscowych.

O ile zasadniczo motywacja organu gminy zasługuje na pełne zrozumienie i aprobatę, w sytuacji, w której to na gminie spoczywa obowiązek dbałości o zrównoważony rozwój przestrzeni miejskiej (gminnej), w której współistnieć mają zarówno tereny mieszkaniowe i usługowe, jak i tereny zielone, zbilansowane adekwatnie do potrzeb społeczności lokalnej, o tyle w specyficznych okolicznościach niniejszej sprawy gmina nie miała pełnej swobody i dowolności w decydowaniu o przeznaczeniu wskazanych działek. Na uprawnienia gminy w tym zakresie w sposób zasadniczy wpływał bowiem stan prawny działek nr [..]-[..], który gmina w toku procedury planistycznej znała. Stan ten kształtowało zgłoszone, realizowane i sfinalizowane przez skarżących jako spadkobierców wywłaszczonych właścicieli roszczenie o zwrot wywłaszczonych działek, których nie wykorzystano na cel wywłaszczenia określony w umowie notarialnej z 12 września 1980 r., którym była budowa zaplecza produkcyjno – usługowego Wojewódzkiej Spółdzielni Mieszkaniowej. Stan faktyczny i prawny wywłaszczonej działki, której przeważającą część stanowią działki aktualnie oznaczone nr [..]-[..], gmina winna była ustalić w ramach inwentaryzacji istniejącego zagospodarowania na działkach objętych projektem planu. Z wyjaśnień gminy zawartych w odpowiedzi na skargę wynika, że miała ona wiedzę odnośnie stanu faktycznego wskazanych działek, które pokryte są roślinnością (zadrzewione). Według gminy, była to okoliczność przemawiająca za ich przydatnością pod tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej. W toku procedury planistycznej skarżący wnosząc uwagi w sposób wyraźny notyfikowali okoliczności świadczące o zbędności przedmiotowych działek na cel wynikający z umowy wywłaszczeniowej. Gmina miała zatem wiedzę odnośnie okoliczności związanych z realizowanymi przez spadkobierców byłych właścicieli roszczeniami o zwrot, a stan faktyczny działek mógł nasuwać przypuszczenie, że niewykorzystanie ich na cel wywłaszczenia, uzasadni zwrot działek, co potwierdziła decyzja Prezydenta Miasta z 15 lutego 2022 r.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części (ust. 2). Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z powyższych przepisów wynika w istocie zakaz użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który należy rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w akcie wywłaszczenia. Konsekwencją tej zasady jest przyznanie poprzednim właścicielom lub ich spadkobiercom prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przy tym podkreślić należy, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216).

Konstytucyjna ochrona własności, rozumianej jako całokształt praw majątkowych, którą statuują przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP, rozciąga się również na ochronę przed bezpodstawnym wywłaszczeniem oraz na usuwanie skutków takiego wywłaszczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, wedle którego z nakazu ochrony własności wynikają określone obowiązki dla ustawodawcy zwykłego: obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym i obowiązek negatywny powstrzymywania się od regulacji, które owe prawa mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać. Ochrona zapewniana majątkowym prawom podmiotowym musi być ponadto realna. Punktem odniesienia (kryterium weryfikacji tej cechy) musi być skuteczność realizacji określonego prawa podmiotowego w konkretnym otoczeniu systemowym, w którym ono funkcjonuje (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 kwietnia 2008 r. K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz. U. 2008/59/369, LEX nr 362881 oraz powołane tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu, wymóg zapewnienia takiej realnej ochrony prawom podmiotowym, w tym prawu do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, odnosi się również do rady gminny realizującej władztwo planistyczne poprzez uchwalanie aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze jej działania.

Zaprzeczeniem tej realności jest sytuacja, w której organy gminy w trakcie toczącego się równolegle postępowania o zwrot podejmują wobec nieruchomości objętych tym postępowaniem decyzje planistyczne przesądzające o sposobie ich przeznaczenia przed rozstrzygnięciem wniosku o zwrot, uniemożliwiając bądź realnie ograniczając uprawnionych do zwrotu w możliwościach wykorzystania nieruchomości zgodnie z przysługującym im prawem.

Skoro ustawodawca zapewnił wywłaszczonym właścicielom lub ich spadkobiercom prawo podmiotowe zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, to można powiedzieć, że w toku procedury planistycznej gmina pomimo przysługującej jej niewątpliwie własności tych nieruchomości nie ma interesu właścicielskiego absolutnego, który w tym wypadku jest ograniczony roszczeniami osób trzecich, korzystających z ochrony konstytucyjnej przed skutkami niewłaściwego wywłaszczenia. Gmina winna te interesy uwzględnić powstrzymując się przed decyzjami planistycznymi, które uczynią realizację prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia iluzorycznymi. Wskutek bowiem przeznaczenia działek nr [..]-[..] pod miejską zieleń urządzoną ogólnodostępną, do skarżących, którym zwrócono wskazane działki jako zbędne na cel wywłaszczenia, powróci prawo własności ograniczone w istocie wyłącznie do roszczeń przewidzianych w art. 36 u.p.z.p. o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę lub o wykupienie nieruchomości lub jej części bądź zamianę.

W konsekwencji, cel restytucji prawa własności polegający na usunięciu skutków bezpodstawnego wywłaszczenia nie zostanie nigdy zrealizowany z powodu decyzji planistycznych gminy, wprowadzających taki reżim korzystania z nieruchomości, który de facto czyni nieruchomość dla właściciela bezwartościową. Podkreślić przy tym należy, że według twierdzeń skarżących, którym nie zaprzeczył organ, nieruchomości objęte w zaskarżonym planie strefą 009 – ZP62, według postanowień poprzedniego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowo – zachodniego rejonu [..] (uchwała nr XLVIII/1440/2002 Rady Miasta z 25 kwietnia 2002 r.), miały przeznaczenie usługowe, produkcyjno - usługowo - składowe i usługowo – mieszkaniowe z możliwością zabudowy.

W takiej sytuacji doszło do naruszenia zasad konstytucyjnej ochrony przed bezpodstawnym wywłaszczeniem, wywodzonej z ochrony własności, albowiem wskutek działań planistycznych gminy ochrona ta okazuje się całkowicie nieskuteczna i w istocie prowadząca do pogorszenia sytuacji prawnej uprawionych wywłaszczonych właścicieli lub ich spadkobierców. Ochrona prawa do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia wymagała zintegrowania działań planistycznych gminy z zainicjowaną procedurą wywłaszczeniową, czemu gmina w niniejszej sprawie uchybiła.

Zwrócić należy uwagę, że zasadniczo jakiekolwiek użycie wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złoży wniosku o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1 u.g.n.). Zasada ta nie traci na aktualności wówczas, gdy w trakcie realizacji prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia gmina proceduje plan miejscowy. Koincydencja czasowa powyższych zdarzeń skutkuje ograniczeniem gminy w jej swobodzie planistycznej w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, podejmowanie w odniesieniu do nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, decyzji planistycznych uniemożliwiających swobodne i zgodne z dotychczasowym sposobem korzystania lub przeznaczeniem jej wykorzystanie, należy ocenić jako przekroczenie władztwa planistycznego oraz przejaw zamiaru obejścia zakazu użycia (przeznaczenia) nieruchomości na inny cel niż określony w akcie wywłaszczeniowym, wynikającego z art. 136 u.g.n.

W zakresie, w jakim gmina zamierzała ukształtować postanowienia planu w odniesieniu do działek nr [..]-[..] w sposób odmienny od dotychczasowego ich przeznaczenia planistycznego i niezgodny z celem wywłaszczenia, obowiązkiem organu było powstrzymanie się z takimi rozwiązaniami do zakończenia procedury zwrotu. Względy ochrony prawa do zwrotu nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia wyprzedzają w procedurze planistycznej uprawnienie gminy do przeznaczania własnych nieruchomości, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Prawo to nie może być ograniczane w sposób naruszający jego istotę ani przez ustawodawcę, ani przez organy administracji publicznej uchwalające akty prawa miejscowego.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gmin (radom gmin) uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa i porządku prawnego wyznaczonego ustawami. Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, lecz władztwo gminy w tym zakresie winno być sprawowane w granicach dozwolonych prawem. Granicą tej samodzielności jest sprzeczność z prawem, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty inne, niż tego domaga się wyraźnie obowiązujący przepis. Stosownie do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

W procesie planowania przestrzennego gmina zobligowana jest dyspozycją art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wzajemnie ważyć różne, często sprzeczne interesy, a chcąc dać prymat interesowi publicznemu przed interesem indywidulanym udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN z 1994 r. Nr 4, poz. 181).

Podkreślić przy tym należy, że gmina jako wspólnota mieszkańców, której podstawowym zadaniem jest zaspokajanie jej potrzeb, prowadząc politykę planistyczną obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym stopniu naruszając interesy uprawnionych do nieruchomości objętych planem. Z obowiązków powyższych gmina nie była zwolniona w niestandardowych okolicznościach, z którymi mieliśmy do czynienia w kontrolowanym procesie planistycznym. W takim zakresie, w jakim przepisy planu kształtują sposób zagospodarowania nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia, obowiązkiem organu było uwzględnienie interesów byłych właścicieli lub ich spadkobierców w konfrontacji z interesem publicznym.

Dodatkowo, w ocenie Sądu, kwestionowane rozwiązania planistyczne są niezgodne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta, przyjętego uchwałą nr LI/1506/18 Rady Miasta z 23 kwietnia 2018 r., zmienionej uchwałą nr XII/218/19 Rady Miasta z 27 czerwca 2019 r., co narusza zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., stanowiąc istotne naruszenie zasad sporządzania planu uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Ze Studium wynika przede wszystkim, że działki objęte w planie strefą ZP62 – miejska zieleń urządzona ogólnodostępna, zgodnie ze Studium położone są w strefie terenów mieszkaniowych wraz z usługami podstawowymi (wyrys ze studium umieszczony na rysunku planu i w aktach sądowych). Z pewnością nie przewidziano na tym obszarze wyraźnie wyodrębnionych terenów zieleni, co w świetle treści Studium nie wyklucza lokalizacji takich terenów, jednak wyłącznie na gruntach gminnych. W obowiązującym Studium Miasto w sposób kompleksowy nakreśliło przyjętą koncepcję planowania terenów zieleni (część IV – Kierunki zagospodarowania przestrzennego, pkt 21.2 – Zieleń miejska). Wynika z niej, że zasadniczo zwiększenie dostępności do zieleni ma nastąpić poprzez realizację kilkuhektarowych parków i mniejszych zieleńców, w części zlokalizowanych w dolinach potoków, wokół zbiorników retencyjnych oraz tworzonych w oparciu o fragmenty obszarów leśnych (parki leśne). Zaplanowano zagospodarowanie stref buforowych Parku Krajobrazowego uporządkowanymi "wejściami" do lasu z urządzeniami rekreacji. Dopełnieniem sieci zieleni ma być przeznaczenie pod zieleń parkową miejsc o niskiej wartości przyrodniczej i zdegradowanych. W granicach stref ochronnych ujęć wód podziemnych "[..]-[..]" zaplanowano zagospodarowanie rekreacyjne wschodniej części [..] oraz realizację [..] z kompleksowym zachowaniem ich funkcji ochronnych. Potencjalne dostępności do zieleni urządzonej i lasów (przy założeniu realizacji terenów zieleni wskazanych w studium oraz innych, mniejszych, możliwych do utworzenia na gruntach gminnych) przedstawiono na rycinie 21.3. Stwierdzono, że na pozostałych terenach zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, które położone są poza strefą 15-minutowego pieszego dotarcia do zieleni i lasów, realizację miejskiej zieleni uniemożliwia przede wszystkim sytuacja własnościowa. Założono, że w tych miejscach rolę zieleni ogólnodostępnej pełnić będzie odpowiednio kształtowana zieleń osiedlowa (np. zieleń przy ulicy S. na C.) lub ogrody działkowe. Wprowadzono również w Studium dla wszystkich terenów zawierających funkcję mieszkaniową wielorodzinną powyżej 4 mieszkań dodatkowy wskaźnik zieleni rekreacyjnej dla mieszkańców.

Z przywołanej treści Studium wynika, że co do zasady realizację zieleni urządzonej zaplanowano na terenach gminnych, a nie prywatnych. Przewidziano również, że wówczas, gdy sytuacja własnościowa nie pozwala na zapewnienie terenów zielonych poza strefą tzw. 15 minutowego dotarcia, rolę zieleni ogólnodostępnej pełnić ma zieleń osiedla (której wielkość reguluje się przy pomocy wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej) lub ogrody działkowe.

Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza trwająca procedura zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia, wypełniały zakres znaczeniowy użytego w Studium sformułowania "sytuacji własnościowej" uniemożliwiającej urządzenie ogólnodostępnych terenów zieleni. Okoliczności te konstytuowały bowiem przeszkodę, o której mowa w Studium, do przeznaczenia nieruchomości pod zieleń miejską ogólnodostępną, której organ uchwałodawczy gminy nie mógł zignorować nie popadając w sprzeczność ze Studium, niedopuszczalną z punktu widzenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Przeznaczenie działek nr [..]-[..] w okolicznościach niniejszej sprawy na zieleń urządzoną ogólnodostępną doprowadziłoby w efekcie do faktycznego wywłaszczenia i to na cel, który celem publicznym nie jest ani w rozumieniu art. 6 pkt 9c u.g.n. ani w rozumieniu żadnego przepisu szczególnego. Wywłaszczenie faktyczne następuje poprzez wprowadzenie takich warunków korzystania z nieruchomości, że właściciel zostaje de facto pozbawiony możliwości korzystania z niej w sposób ekonomicznie uzasadniony. Tak daleko idąca ingerencja w prawo własności, a więc godząca w istotę własności, nastąpić może wyłącznie na zasadach określonych w art. 21 Konstytucji RP (tak K.M. Ziemski, Wywłaszczenie nieruchomości, w: Z. Leoński (red.), Węzłowe problemy materialnego prawa administracyjnego, cz. 2, Poznań 2000, s. 148). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zasadniczo dopuszczalne jest przeznaczanie pod zieleń działek prywatnych. Zieleń taka pełni bowiem ważną rolę dla zachowania bioróżnorodności i poprawy jakości życia, także na terenach przylegających. Jeżeli jednak w planie przewiduje się na nich realizację zieleni ogólnodostępnej, musi to zostać wyraźnie wskazane jako jeden ze sposobów zagospodarowania zielenią, stanowiących cel publiczny zgodnie z art. 6 u.g.n. (park, bulwary, promenada). Natomiast dla pozostałej zieleni na prywatnych działkach obowiązek ich udostępniania będzie niezgodny z prawem (tak A. Fogel, Ochrona zieleni w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – aspekty prawne, Warszawa 2021 r., s. 11). Pomimo tego, że przeznaczenie terenów prywatnych na przestrzeń publiczną jest jedną z immanentnych cech planowania przestrzennego, to ograniczenie prawa własności uzasadniać może jednak tylko cel publiczny, normatywnie zdefiniowany w art. 6 u.g.n. oraz w przepisach szczególnych, i to tylko w granicach niezbędności wyznaczonej potrzebami interesu społeczności lokalnej. Rada Gminy nie może jako cele publiczne kwalifikować celów nie traktowanych tak przez ustawodawcę w art. 6 u.g.n. bądź w odrębnych ustawach.

Warunkiem przeznaczenia określonych terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na cele publiczne jest zatem wykazanie przez radę, że cele te odpowiadają normie art. 6 u.g.n. bądź stanowią inne cele publiczne określone w odrębnych ustawach (tak wyrok NSA z 25 maja 2005 r., II OSK 1900/08, wyrok WSA w Gdańsku z 20 grudnia 2017 r., II SA/Gd 148/17, dostępne na https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że można dokonać przeznaczenia terenu prywatnego na inny cel publiczny, który zostanie zrealizowany po nabyciu przez gminę nieruchomości. Gmina nie ma bowiem żadnych instrumentów prawnych umożliwiających jej dokonanie zakupu terenu przeznaczonego w planie na cel, który nie jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 u.g.n. Brak zatem zgody właściciela nieruchomości spowoduje, że zamierzone przez gminę inwestycje nie będą mogły zostać zrealizowane, a więc nie będzie możliwe wykonanie postanowień miejscowego planu. Istotą zaś planowania przestrzennego jest jego racjonalność i wykonalność. Skarżący natomiast jako uprawnieni do restytucji własności bezpodstawnie wywłaszczonej zostaną ograniczeni w tym prawie wyłącznie do realizacji roszczeń z art. 36 u.p.z.p.

Zieleń urządzona ogólnodostępna nie stanowiła w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n. Nie wynikało to ani z obowiązującego wówczas brzmienia u.g.n., ani też z jakiejkolwiek innej odrębnej ustawy. W związku z tym stwierdzić należy, że doszło do nadużycia władztwa planistycznego przy dokonywaniu ustaleń w części dotyczącej karty terenu nr 17 przedmiotowego planu.

Na akceptację nie zasługuje argumentacja Rady Miasta, że konieczność opisanego przeznaczenia wskazanych nieruchomości wynika z intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej na sąsiednich nieruchomościach, przewidzianej w zaskarżonym planie oraz w innych planach miejscowych, i deficytu terenów zieleni w tym obszarze. Interes społeczności lokalnej, to jest właścicieli sąsiednich zabudowanych nieruchomości poprzez zapewnienie im terenów zielonych na sąsiedniej prywatnej nieruchomości, a jako taką traktować należało działki nr [..]-[..] w trakcie procedury zwrotu działek zbędnych na cel wywłaszczenia, w sposób oczywisty narusza zasadę proporcjonalności. Jest to w okolicznościach niniejszej sprawy zbyt daleko idąca ingerencja w chronione konstytucyjnie prawo własności, z którego wynika prawo do usunięcia skutków bezpodstawnego wywłaszczenia poprzez restytucję prawa własności.

Nie budzi wątpliwości Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, że przekroczenie przez organ uchwałodawczy gminy uprawnień planistycznych przez naruszające konstytucyjne zasady ochrony własności, rozciągające się na usuwanie skutków bezpodstawnego wywłaszczenia, oraz proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości, stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu miejscowego we wnioskowanej części odpowiadającej granicom naruszonego interesu prawnego skarżących, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., a w pozostałej części, w pkt 2 sentencji wyroku, umorzył postępowanie, na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w związku z cofnięciem skargi w odniesieniu do działki nr [..].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1311 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy od skargi w wysokości 300 zł, opłata skarbowa od każdego z pełnomocnictw w łącznej wysokości 51 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Sąd ustalił w niniejszej sprawie opłatę, stanowiącą podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego, w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, albowiem uznał, że uzasadnia to nakład pracy pełnomocnika poświęcony na przygotowanie się do prowadzenia niniejszej sprawy, którego wymagał jej charakter.