Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 661/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant st. ref. Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skarg A. B., M. B., J. B., J. Ć., M. H., N. H., J. J., E. K., M. K., R. K., D. K., E. K., P. K., H. K., J. S., J. S., S. W., W. W. i F. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnień w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g i


UZASADNIENIE

Powołując się na pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego nr [...] z dnia [...] r. oraz po przeprowadzeniu analizy projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa zbiornika przeciwpowodziowego [...] w województwie [...]", Marszałek Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 ze zm./ w zw. z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/ oraz art. 106 § 5 kpa, uzgodnił przedłożony projekt decyzji.

Jednobrzmiące zażalenia na powyższe postanowienie wnieśli: J. S., E. K., A. i H. T., K. i J. J., H. K., A. H., M. i A. B., E. . Z. J., M. G., M. i N. H., S. i W. W., D. K., K. i W. Ć., J. S., J. B., E. i P. K, R. K..

W zażaleniach zarzucono dowolność działania Marszałka Województwa w zakresie ustalenia miejsca budowy zbiornika bez zgody mieszkańców i czytelnych zasad wypłaty odszkodowań, zamian gruntów dla właścicieli nieruchomości rolnych, podlegających wywłaszczeniu oraz nieważność postępowania poprzez brak uzgodnienia miejsca budowy inwestycji ze wszystkimi zainteresowanymi. Ich zdaniem, Marszałek Województwa nie uwzględnił interesu społeczno-gospodarczego mieszkańców i nie przedstawił odpowiednich zabezpieczeń przeciwpowodziowych.

W odrębnym zażaleniu F. W. sprzeciwiając się budowie zbiornika, wskazał na zaniżenie ceny gruntów przez inwestora i straty z powodu utraty dochodów z gospodarstwa rolnego.

Natomiast Stowarzyszenie "A", załączając listę mieszkańców, popierających zażalenie, podniosło iż wydanie pozytywnej decyzji o lokalizacji inwestycji naruszy w sposób rażący prawo własności mieszkańców. Stowarzyszenie zarzuciło, iż budowa zbiornika nie jest celem publicznym, zaś inwestor nie przedstawił innej alternatywnej inwestycji, która pozwoliłaby zrealizować taki cel, pomijając przy tym tzw. wariant społeczny tej inwestycji i nie rozważając wykorzystania do ochrony przed powodzią istniejących obecnie zbiorników i niecek pożwirowych w woj. [...]. Nadto, wydając postanowienie Marszałek Województwa nie konsultował się z władzami samorządowymi oraz mieszkańcami.

Wreszcie, zażalenie na postanowienie wniósł Wójt Gminy L., który zarzucił naruszenie interesów mieszkańców tej gminy oraz wskazał na jego wady formalne w postaci braku uzasadnienia, podania precyzyjnej podstawy prawnej przy braku wszczęcia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji, co uniemożliwiło stronie czynny udział w postępowaniu. Nadto, zdaniem żalącego się, konieczność wywłaszczenia kilkuset mieszkańców powinna poprzedzać procedura wprowadzenia inwestycji do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy.

Po rozpatrzeniu powyższych zażaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano przepis art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717/. W uzasadnieniu organ II instancji – po przytoczeniu treści pisma Marszałka Województwa z dnia [...] r., przekazującego zażalenia – uznał, iż postanowienie o uzgodnieniu decyzji, mimo wad proceduralnych, polegających na braku uzasadnienia i powołania konkretnych przepisów /art. 124 § 1 i 2 kpa/, które jednak nie miały wpływu na jego istotę, odpowiada prawu.

Cel publiczny przedmiotowej inwestycji jest bowiem niewątpliwy, zaś zakres uzgodnienia dotyczy jedynie zbadania ewentualnej kolizji, którą zamierzone przedsięwzięcie mogłoby spowodować z ujętymi w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, zadaniami rządowymi i samorządowymi. Tymczasem Marszałek Województwa stwierdził, iż inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...], uchwalonego uchwalą nr [...] Sejmiku Woj. [...]. z dnia [...] r. Zamierzenie to, mające charakter inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, ujęte w rejestrze programów o takiej kwalifikacji, prowadzonym przez ministra, zostało wprowadzone do tego planu, zgodnie z opracowaną "Koncepcją polityki przestrzennego zagospodarowania kraju", spójną z przyjętą strategią rozwoju Województwa [...] na lata 2000 – 2015.

Odnosząc się zaś do treści zażaleń, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż podniesione w nich kwestie co do braku należytych negocjacji, wywłaszczeń i odszkodowań, nie mogłoby być przedmiotem postępowania w trybie uzgodnienia decyzji, prowadzonego w ramach wszczętego w dniu [...] 2004 r. postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, o czym zawiadomiono strony.

W tym stanie rzeczy zażaleń nie uwzględniono.

W jednobrzmiących skargach na powyższe postanowienie, wniesionych przez M. i A. B., J. B., J. Ć., M. i N. H., J. J., W. J., E. K., M. i R. K., D. K., E. i P. K., H. K., J. S., J. S., F. W. oraz S. i W. W., zarzucono:

1) rażącą obrazę art. 138, 144 i 124 kpa w zw. z art. 53 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wydanie postanowienia bez uwzględnienia problemów społecznych i socjalnych skarżących oraz innych zainteresowanych osób,

2) nieważność postępowania poprzez podjęcie postanowień bez podstawy prawnej,

3) błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu zgodności zamierzenia z ustaleniami zagospodarowania przestrzennego bez systemowych rozwiązań kwestii socjalnych i społecznych oraz bez ustalenia, jakie zagrożenia niesie budowa zbiornika i uwzględnienia kolizji pomiędzy planem województwa a planami lokalnymi oraz spójności z Planem Krajowym,

4) sprzeczność planu województwa z przepisami o ochronie środowiska, ochronie dóbr kultury,

5) brak powiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym.

Odpowiadając na skargi, organ którego działanie zaskarżono, wniósł o ich oddalenie, bowiem zarzuty skarżących wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, zaś powiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, nastąpiło w trybie art. 53 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę W. J..

Rozpoznając pozostałe skargi Sąd zważył, co następuje:

Skargi nie mogły odnieść skutku, bowiem zaskarżone postanowienie o uzgodnieniu decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie narusza prawa materialnego. Dokonując kontroli tego aktu w aspekcie zgodności z prawem, Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ jedynie stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi poprzez wyeliminowanie wadliwego aktu z obrotu prawnego. Oznacza to, iż nie każde naruszenie prawa przez organ administracji winno skutkować uwzględnieniem skargi, lecz istotny jest rodzaj i ranga stwierdzonych w postępowaniu sądowym uchybień.

W świetle art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do inwestycji o znaczeniu krajowym i wojewódzkim wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone było przez Wojewodę [...] jako organ I instancji w trybie art. 51 ust. 2 cyt. ustawy wobec niewydania rozstrzygnięcia w tej sprawie przez Wójta Gminy L., na terenie której to gminy zlokalizowano największą część projektowanej inwestycji. Taki stan sprawy wynika z projektu decyzji, przedłożonego do uzgodnienia.

Z kolei tryb postępowania przed organem uzgadniającym reguluje przepis art. 106 kpa. Zgodnie z tą regulacją, to organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Oznacza to, iż obowiązek powiadomienia strony o wdrożeniu trybu uzgodnieniowego ciąży nie na organie uzgadniającym, lecz na organie prowadzącym sprawę, a w tym wypadku Wojewodzie [...]. Natomiast organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające /art. 106 § 4 kpa/, zaś zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia, na które stronie służy zażalenie /art. 106 § 5 kpa/. W konsekwencji, postanowienie organu uzgadniającego winno spełniać wymogi z art. 124 § 1 i 2 kpa, a więc zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne.

Tymczasem postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. o uzgodnieniu decyzji lokalizacyjnej nie zawiera żadnego uzasadnienia i nie powołuje precyzyjnie podstawy prawnej działania tego organu. Prawidłowo jednak stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż wadliwości tego rodzaju, a mianowicie uchybienie wymagań z art. 124 § 2 kpa, same w sobie nie powinny dyskwalifikować aktu organu I instancji. Istotny jest bowiem zakres działania organu uzgadniającego decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym zaś względzie wyjaśnić przyjdzie, iż organ współdziałający w trybie art. 106 kpa nie rozstrzyga o lokalizacji inwestycji w sensie decydowania o jej usytuowaniu w konkretnym miejscu. Wymogi prawne co do treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego reguluje bowiem przepis art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. I tak, decyzja winna określać:

1) rodzaj inwestycji,

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych,

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Regulacja treści decyzji wyznacza jednocześnie zakres badania sprawy przez organ /art. 53 ust. 3 cyt. ustawy/ oraz zakres dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć /vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z.Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2005, str. 439/.

Jak wyjaśniono w powołanej literaturze, celem uzgodnienia jest ochrona interesu ponadlokalnego oraz zabezpieczenie realizacji takiej inwestycji. Zakres uzgodnienia obejmuje zamierzoną treść decyzji. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia tylko projekt. Wyrażenie stanowiska przez marszałka województwa dotyczy sposobu i warunków realizacji samej inwestycji. W szczególności, dotyczy to elementów treści decyzji z art. 54 ustawy. Odmówić uzgodnieniu decyzji można tylko wtedy, gdy przedstawiony projekt decyzji jest sprzeczny z wyraźnie wskazanym uregulowaniem prawnym /str. 390 – 391/.

Przychylając się do powyższego poglądu, skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji. Wbrew zarzutom skarżących, podniesione przez nich kwestie zarówno w skargach jak i w zażaleniach na postanowienie organu I instancji, a mianowicie nieuwzględnienie problemów społecznych i socjalnych i brak systemowych rozwiązań tej problematyki oraz zagrożenie związane z budową zbiornika przeciwpowodziowego, nie miały wpływu na wynik sprawy.

Podobnie, zarzut niepowiadomienia wszystkich stron o toczącym się postępowaniu administracyjnym nie mógł odnieść skutku w ramach trybu z art. 106 kpa, a przy tym jak wynika z akt postępowania administracyjnego, o jego wszczęciu powiadomiono [...] podmiotów.

Wreszcie, skarżący nie wskazali imiennie innych osób, które winny brać udział w postępowaniu zgodnie z treścią art. 53 ust. 1 powołanej ustawy. W tej sytuacji nie było możliwości weryfikacji ich zarzutu.

W ramach niniejszego postępowania sądowego nie mógł też odnieść skutku ogólnie sformułowany zarzut sprzeczności planu zagospodarowania przestrzennego Województwa [...] z przepisami o ochronie środowiska i ochronie dóbr kultury. Plan ten przyjęty został uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. /Dz. Urzędowy Woj. [...] z dnia [...] r. nr [...], poz. [...]/.

Jako inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym /zadanie rządowe/ ujęto w nim budowę zbiornika "[...]" /str. [...],[...],[...],[...]/, wskazując jego lokalizację na terenie gmin R., K., K., L. i G..

Legalność aktu prawa miejscowego mogła być przedmiotem odrębnego postępowania sądowego w razie wniesienia skargi przez uprawniony podmiot.

Chybiony jest też zarzut o kolizji pomiędzy planem województwa a planami "lokalnymi". Podział zadań planistycznych wynika z treści art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a dopiero w przypadku braku planu miejscowego, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego /art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 tej ustawy/. Gdyby zatem na terenach gmin, objętych wnioskiem, obowiązywały plany miejscowe, brak byłoby podstaw do prowadzenia niniejszego postępowania. Brak takich planów wynika zaś jednoznacznie z treści zażalenia Wójta Gminy L., na terenie której przewidziano większą część spornej inwestycji.

Wreszcie, odnosząc się do odniesionych w toku rozprawy sądowej kwestii odszkodowań, przyznania gruntów zamiennych, podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, iż sprawy te wykraczają poza zakres niniejszego postępowania.

Na etapie rozpatrywania wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie można odmówić uwzględnienia wniosku z braku tytułu prawnego do gruntu po stronie inwestora, co wyraźnie wynika z treści art. 52 ust. 3 i art. 56 powołanej ustawy.

Z tych wszystkich względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.