Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 918/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 911/16 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 911/16) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. R. uchylił decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] lutego 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmian w operacie ewidencji gruntów oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w K. na podstawie art. 20 i 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163) orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów obrębu [...]. Zmiany wprowadzono na podstawie operatu pomiarowego z kontroli terenowej danych objętych ewidencją gruntów, rejestru pomiarowo – klasyfikacyjnego obrębu oraz mapy ewidencji gruntów opracowanej na podstawie mapy zasadniczej.

Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w odniesieniu do działki nr [...] w części, która dotyczy jej przebiegu pomiędzy działkami nr [...] i [...], złożył W. R.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. we wskazanej we wniosku części.

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Główny Geodeta Kraju na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak zauważył organ odwoławczy, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia [...] kwietnia 1992 r. w części objętej wnioskiem dokonano zmiany:

- oznaczenia i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,25 ha poprzez ujawnienie w jej miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,27 ha oraz zmiany konfiguracji i przebiegu granic nowo oznaczonej działki z działkami ewidencyjnymi nr [...] i nr [...] ,

- oznaczenia i powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,12 ha poprzez ujawnienie w jej miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,09 ha,

- oznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,11 ha i działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,09 ha poprzez ujawnienie w ich miejsce działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,18 ha.

Organ odwoławczy stwierdził, że powyższa decyzja została wydana w oparciu o dokumentację geodezyjną i kartograficzną sporządzoną przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w K. w wyniku przeprowadzonych w latach 1990 – 92 prac dotyczących "założenia ewidencji gruntów na mapie zasadniczej" w ramach odnowienia operatu ewidencji gruntów wsi [...], prowadzonych w trybie przepisów zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.). W toku tych prac dokonano m.in. zmian w zakresie numeracji działek ewidencyjnych, aktualizacji ich powierzchni z zaokrągleniem do pełnych arów oraz ogłoszono stan władania gruntami. Zdaniem Głównego Geodety Kraju nie można w świetle art. 2 pkt 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz § 54 ust. 1 i 2, § 64 ust. 1, § 67 i § 69 załącznika do zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20 lutego1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (M.P. Nr 11, poz. 98, ze zm.) badanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. przypisać wady naruszenia tych przepisów, a tym bardziej w stopniu rażącym. Podnoszona argumentacja dotycząca przebiegu drogi dojazdowej i uszczuplenia pola powierzchni nieruchomości skarżącej nie mogła zostać uwzględniona z uwagi na nadzwyczajny charakter postępowania. Ponadto z materiału dowodowego nie wynika w sposób oczywisty, aby dokonane wówczas ustalenia nie odzwierciedlały stanu faktycznego istniejącego na dzień decyzji. Dokument o nazwie Szkic sąsiedni nr [...] sporządzony w ramach wykonania w latach 1971 – 1972 nowego pomiaru sytuacyjnego oraz pomiaru uzupełniającego wsi [...] przedstawia przebieg spornej drogi w sposób odpowiadający przebiegowi ujawnionemu na skutek ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Nadto matka wnioskodawcy nie wnosiła zastrzeżeń w tym zakresie. Z kolei zarzuty dotyczące zmian wprowadzanych do ewidencji gruntów i budynków po wydaniu podważanej decyzji nie mają znaczenia dla jej weryfikacji w trybie nieważnościowym, podobnie jak legalność egzemplarza decyzji datowanego na dzień [...] kwietnia 1993 r. Dokument ten jako późniejszy nie ma wpływu na byt prawny decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. R. (następca prawny wnioskodawcy), zwracając się o zbadanie merytorycznych podstaw wydania zaskarżonej decyzji oraz dochowania proceduralnych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Główny Geodeta Kraju wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie na nadzwyczajny charakter kontrolowanego postępowania, podkreślając, że Główny Geodeta nie mógł rozstrzygać ponownie merytorycznie sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją, lecz orzekać tylko w kwestii wadliwości tego aktu administracyjnego. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że nie spełnia ona wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z odmową zastosowania art. 156 § 1 tej ustawy, jest wadliwe uzasadniona i nie wyjaśnia istoty sprawy. Główny Geodeta Kraju naruszył również art. 8, art. 9 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez co najmniej przedwczesne jego zastosowanie i nieodniesienie się w sposób wyczerpujący do podniesionych w toku postępowania zarzutów. Zaskarżona decyzja uchybia również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w takim stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik kontrolowanego postępowania.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia 27 maja 2014 r. skierowane do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego przez Starostę Powiatowego w K., w którym mowa jest, że po dokonaniu analizy znajdujących się w zasobie geodezyjnym materiałów stwierdzono, że został zmieniony przebieg drogi nr [...] powstałej z parceli [...] w trakcie opracowania mapy z pomiaru, co spowodowało zmianę konfiguracji i powierzchni działki nr [...], stanowiącej własność W. R. w stosunku do obowiązującej mapy ewidencji gruntów sprzed modernizacji na mapie zasadniczej. Nadto w aktach sprawy znajduje się pismo z 10 stycznia 2014 r. skierowane do Starostwa Powiatowego w K., w którym Z. R. i J. R. kwestionują wykaz zmian gruntowych dla działki nr [...] i przebieg granicy (jednocześnie wskazując na niesporność granicy między działkami [...]). Także w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta K. wskazał, że z operatu technicznego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 18 grudnia 2012 r. wynika, że wykazano rozbieżności w przebiegu linii granicznej pomiędzy działkami nr [...] i [...], jak również ujawniono brak w terenie śladu zakresu przebiegu drogi wg ewidencji gruntów sprzed modernizacji ewidencji gruntów z 1992 r.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju podniósł, iż wśród dowodów znajduje się dokument o nazwie Szkic sąsiedni nr [...], sporządzony w ramach wykonania w latach 1971 – 1972 nowego pomiaru sytuacyjnego oraz pomiaru uzupełniającego wsie [...] przedstawiający przebieg spornej drogi w sposób odpowiadający przebiegowi ujawnionemu na skutek decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Organ nie odwołał się jednak do innych dokumentów i zarzutów podnoszonych w toku postępowania, co jest o tyle istotne, że w ramach postępowania wywodzono, że przebieg drogi ujęty w decyzji z [...] kwietnia 1992 r. nie odpowiada rzeczywistości. Takie działanie organu nie spełnia zatem wymogów z art. 107 § 3 K.p.a.

Zdaniem Sądu samo istnienie takiego dokumentu w kontekście innych dokumentów (nie powołanych w ogóle przez organ) oraz w odniesieniu do wyżej przytoczonych twierdzeń stron nie jest wystarczające do uznania, że organ należycie uzasadnił decyzję. W postępowaniu nieważnościowym organ ma prawo i obowiązek oceny przedłożonych dokumentów, jak również prowadzenia dowodu z innych niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu tym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy nie dał wyrazu w uzasadnieniu decyzji, że przeanalizował w dostateczny sposób materiały dowodowe, ocenił ich przydatność i powtórnie przeprowadził postępowanie administracyjne.

Sąd przywołał końcowo stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 907/11, że pozostawanie w obiegu prawnym ostatecznej decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu nieruchomości bez jakiegokolwiek określenia punktów granicznych i przebiegu linii granicznych nie oznacza, aby decyzja ta mogła być podstawą wprowadzenia do ewidencji gruntów i budynków danych ewidencyjnych, których nie zawiera. Sprawa zakończona powyższym wyrokiem dotyczyła wprawdzie kontroli decyzji odmawiającej aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków na podstawie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości nie zawierającej żadnych danych dotyczących położenia znaków granicznych, jednakże co do zasady warunkiem dokonania aktualizacji ewidencji gruntów w zakresie granic nieruchomości w przypadku wydania orzeczenia o rozgraniczeniu przez organ administracji lub sąd o rozgraniczeniu nieruchomości, jest istnienie dokumentacji zawierającej niezbędne dane określające położenie punktów granicznych. W orzecznictwie uwzględnia się obowiązek organu prowadzącego ewidencję polegający na weryfikacji dokumentów w kontekście ich przydatności dla wprowadzenia zmian ewidencyjnych. Takie założenie powinno być przyjęte przy sprawdzeniu poprawności decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r., w tym przedmiotowego szkicu w odniesieniu do innych dokumentów.

Końcowo Sąd zaznaczył, że ponownie rozpoznając sprawę Główny Geodeta Kraju zastosuje się do oceny prawnej i wskazań, wyrażonych w niniejszym wyroku. Uchybienie wymogom z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., skutkowało zaś koniecznością orzeczenia jak na wstępie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 200 i 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Geodeta Kraju, zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sprawie, tj. przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy podczas, gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

- naruszenie prawa materialnego:

2. art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w postępowaniu nieważnościowym możliwe jest rozpoznawanie sprawy w zakresie, w jakim następuje to w postępowaniu zwykłym z uwzględnieniem stanów (zdarzeń), które nastąpiły po wydaniu kontrolowanej decyzji;

3. art. 7 w związku z 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że Główny Geodeta Kraju w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

4. art. 8 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie było prowadzone w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

5. art. 9 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji Główny Geodeta Kraju uchybił obowiązkom określonym tym przepisem, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

6. art. 77 w związku z 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że Główny Geodeta Kraju w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

7. art. 80 w związku z 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że Główny Geodeta Kraju w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji nie ocenił całokształtu materiału dowodowego, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

8. art. 107 § 3 K.p.a. w związku z 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie na skutek przyjęcia, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymaganiom określonym tym przepisem, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem nie miała w sprawie zastosowania;

9. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sprawie, podczas gdy norma stanowiona tym przepisem miała w sprawie zastosowanie.

Wskazując na powyższe, organ odwoławczy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących w tym zakresie norm oraz rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uwzględnienie stanowiska Sądu pierwszej instancji sprowadzałoby się do podważania dokonanej przez organ w postępowaniu zwykłym oceny materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania decyzji z [...] kwietnia 1992 r. i prowadziło w istocie do konieczności ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu nieważnościowym. Natomiast w niniejszej sprawie nie można stwierdzić naruszenia prawa, a tym bardziej w stopniu rażącym, jak również innych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Swoje ustalenia w tym zakresie i dowody Główny Geodeta Kraju przedstawił szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, opierając się przy tym na konkretnym dokumencie potwierdzającym prawidłowość ustaleń organu w tym zakresie tj. szkicu sąsiednim nr [...], sporządzonym w ramach wykonania w latach 1971-1972 nowego pomiaru sytuacyjnego oraz pomiaru uzupełniającego wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać sprawę.

Oceniając w tych granicach rozpoznawany środek odwoławczy, za błędnie skonstruowany a przez to niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, a na co wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Stanowi on podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia) w całości lub części, jeżeli sąd administracyjny stwierdzi "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis ten jednak jest na tyle ogólny (blankietowy), że nie jest możliwe rozpoznanie zarzutu sformułowanego w oparciu o ten przepis bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym zdaniem autora kasacji uchybił Sąd pierwszej instancji. Naruszenie go jest zawsze następstwem złamania innych norm prawnych, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10; z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 563/11; z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I GSK 64/13; z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1747/13; z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 2383/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym, tak sformułowana podstawa skargi kasacyjnej uniemożliwia w tym zakresie przeprowadzenie kontroli zaskarżonego wyroku, ponieważ nie pozwala na stwierdzenie, jakim przepisom zdaniem strony skarżącej kasacyjnie uchybił Sąd pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów, zwrócić należało uwagę na kolejną wadliwość zarzutów przedstawionych w niej jako "naruszenie prawa materialnego". Wyraźnie podkreślić trzeba, że wymienione w nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają takiego charakteru, ale są przepisami postępowania, w tym przypadku regulującymi działanie organów administracyjnych. Co istotne w świetle tego rozróżnienia ustawodawca nałożył również inne wymogi dla zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.), przewidując dla tych ostatnich konieczność wykazania kwalifikowanego związku pomiędzy tym naruszeniem a zapadłym rozstrzygnięciem, tj. że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak rozróżnienia tych kwestii przez autora skargi kasacyjnej wyłączał możliwość oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. (zarzut 2) przez "błędną wykładnię", bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykładał i nie mógł wykładać tych przepisów. Sygnalizując jedynie kolejną wadę kasacji, tj. brak precyzyjnego sformułowania zarzutu – ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu, który zdaniem strony skarżącej został naruszony, podkreślić trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie formułował tez, tak jak czyni to skarżący kasacyjnie organ, że "możliwe jest rozpoznanie sprawy w zakresie, w jakim następuje to w postępowaniu zwykłym". Dla jasności sprawy i prawidłowości ponownego prowadzenia postępowania, przypomnieć organowi odwoławczemu trzeba, że Sąd pierwszej instancji już na wstępie wskazał, że nadzwyczajny charakter prowadzonego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie postępowania, które jednak nie oznacza, że organ nie prowadzi jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Jak trafnie bowiem zauważył Sąd, prowadzenie takiego postępowania ma na celu ustalenie, czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Kwalifikowanie tego naruszenia wymaga jednak przede wszystkim ustalenia, czy do tego naruszenia przy wydawaniu decyzji w postępowaniu jurysdykcyjnym w ogóle doszło, a więc czy organ stosując wówczas przepis prawa materialnego i wydając na ich podstawie decyzję dokonał prawidłowej subsumcji, wcześniej prawidłowo ustalając stan faktyczny sprawy. Nie jest zatem tak, jak wskazuje organ odwoławczy zarówno w swojej decyzji jak i skardze kasacyjnej, że nie będzie on oceniał sposobu ustalenia przebiegu drogi tylko dlatego, że ustalono to na podstawie dokumentów zebranych w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Organ prowadzący postępowanie ma ocenić, czy ustalając przebieg drogi, który jest w sprawie sporny, organ prowadzący ówczesne postępowanie naruszył prawo oraz czy w razie jego stwierdzenia miało ono cechy rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Z tego też powodu słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji na błędy w procedowaniu organu, które w konsekwencji skutkowały wadliwością skarżonej decyzji. Słusznie wskazując na rozbieżności w ocenie różnych organów co do przebiegu drogi Sąd konkludował, że Główny Geodeta Kraju w istocie nie ustalił, czy określony przebieg drogi w badanej decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. odpowiadał rzeczywistości. Nie został zatem dostatecznie wyjaśniony stan faktyczny sprawy, który w konsekwencji nie pozwalał ani na ustalenie, czy doszło w ogóle do naruszenia prawa, ani na jego kwalifikowanie jako rażące lub nie. Ocena stanu sprawy zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji nie została skutecznie zakwestionowana w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, gdyż organ odwoławczy nie podważył ani konieczności dokonania powyższych ustaleń, ani nie wykazał, że takie ustalenia poczynił. Zauważyć należy, że w rozpoznawanej sprawie nie ustalono w ogóle czy doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa. Wiadomo jedynie, że w przypadku działki skarżącej doszło do zmiany granicy, ale nie wiadomo kiedy i z jakich względów. Wydana decyzja nie odpowiada bowiem na podstawowe pytania, a mianowicie: 1) czy w świetle przepisów prawa w ramach tzw. odnowienia operatu mogło dojść do zmiany granicy, 2) jeżeli tak to jaki przepis prawa na to zezwalał, 3) jeżeli nie, to z czego wynikał błąd, jakie przepisy naruszono i jaki charakter miało to naruszenie.

W konsekwencji powyższego jako niezasadne należało ocenić pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80, art. 107 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 K.p.a. (zarzuty 3, 6, 7 i 8), art. 8 i art. 9 K.p.a. (zarzuty 4 i 5) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (zarzut 9).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.