Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 391/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 77 par 1; art. 80; art. 75; art. 79; art. 78; art. 10 par 1; art. 81; art. 7; art. 107 par 3; art. 8;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 92a ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant ref. staż. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 8000 (osiem tysięcy) złotych za wykonywanie przewozu regularnego bez zezwolenia; 2. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej GITD) utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej WITD) z [...] sierpnia 2014 r., którą nałożono na J.. P. (dalej skarżący) łączną karę pieniężną w wysokości 9.000 złotych. Jako postawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji podano art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1, art. 18b ust. 1, art. 92a ust. 1-2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), dalej u.t.d. oraz art. 13i ust. 3 pkt a i b rozdziału VI załącznika I do rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE nr L 370 z 31.12.1985, Dz. U. UE. L. 1985.370.8 ze zm.) oraz lp. 2.1 i lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2014 r. w P. została przeprowadzona kontrola drogowa autobusu o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował skarżący J. P., wykonując przewóz osób na trasie [...]. Skarżący nie okazał do kontroli zezwolenia lub zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym, gdyż jak oświadczył takowych dokumentów nie posiada. Okazał natomiast m.in. dokumenty ww. pojazdu oraz wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, jak również wykresówki i rozkład czasu pracy kierowcy. W wyniku kontroli stwierdzono wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym oraz brak aktualnego badania kontrolnego tachografu - ostatnie badanie było przeprowadzone dnia [...] marca 2011 r. Przebieg oraz ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole, który skarżący podpisał bez uwag.

W toku tej kontroli skarżący został przesłuchany i zeznał, że wykonuje okazjonalny przewóz pasażerów z M. do Z. i każdy z pasażerów wynajmuje go indywidualnie, za co skarżący wystawia tym osobom faktury. Nadto wyjaśnił, że nie ma rozkładu jazdy, ani nie sprzedaje biletów jednorazowych, gdyż nie jeździ na linii regularnej.

W toku postępowania WITD uzyskał informację z Starostwa Powiatowego w Z., że kontrolowany autobus został zgłoszony do licencji w marcu 2014 r.

Jednocześnie w dniu [...] marca 2014 r. organ I instancji przeprowadził ponowną kontrolę wykonywania przez skarżącego spornych przewozów. W tym celu organ posłużył się pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego świadkiem K. P. S., który na potrzeby tej kontroli podróżował na trasie [...]. Przesłuchiwany na okoliczność tego przejazdu świadek ten zeznał, że kierowca zaproponował mu bilet tygodniowy lub miesięczny. Z obserwacji tego świadka wynikało, że autobus z każdego przystanku, na jakim się zatrzymał, a mianowicie w Z., M. i G. zabierał pasażerów. Od innych pasażerów autobusu świadek dowiedział się, że koszt jednorazowego biletu na przejazd do P. to [...] zł , zaś biletu miesięcznego to [...] zł. Przy wysiadaniu z autobusu kierowca powiedział do świadka, że " za ten bilet rozliczymy się wieczorem podczas powrotu".

Z akt sprawy wynika, że tego samego dnia t.j. [...] marca 2014 r. skarżący został ponownie przesłuchany i w tym przesłuchaniu opisał przebieg trasy przejazdu w tym dniu. Wyjaśnił , że kursy takie wykonuje każdego tygodnia ( oprócz sobót i niedziel - w sobotę zabiera ludzi tylko z nocnej zmiany) i zawsze jadą ci sami pasażerowie - pracownicy T. i K. Jednocześnie skarżący zeznał, że nie posiada umowy z zakładem pracy o dowożeniu pracowników. Informacja ta o braku umowy została potwierdzona pisemnie przez firmę K. i M. (M.), do których zwracał sie organ I instancji.

Skarżący w toku postępowania złożył także wyjaśnienia pisemne, w których podał m.in., że z uwagi na awarię pojazdu zgłoszonego do licencji usługa przewozu w dniu kontroli odbyła się nowo zakupionym autobusem. Nadto wyjaśnił, że skontrolowany przewóz był to przewóz klientów, z którymi zawarł umowy i jako taki nie wymagał specjalnych zezwoleń.

Na żądanie organu skarżący złożył do akt sprawy kserokopie 4 faktur za " przewozy okazjonalne na trasie [...]" na kwotę [...] zł każda.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez WITD decyzji, którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej kwocie 9.000 złotych, tj.:

• 8.000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym,

• 1.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

W uzasadnieniu decyzji WITD stwierdził, że wykonywanie przez stronę przewozy nie są przewozami okazjonalnymi bowiem przewozy te są dokonywane więcej niż jednokrotnie i wozi się tych samych pasażerów z tych samych miejsc.

Z zachowaniem terminu skarżący złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych i niesprawdzonych w trakcie postępowania;

2. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym oraz nieuwzględnienie argumentów strony;

3. art. 93 u.t.d. przez przez błędną kwalifikację prawną wykonywanego przewozu;

4. art. 92a ust. 1, 6 i 7 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez jego zastosowanie.

Zdaniem skarżącego przewóz wykonywany w dniu kontroli nie spełniał wszystkich przesłanek przewidzianych dla przewozu regularnego, więc uznanie tegoż przewozu za regularny było niewłaściwe i doprowadziło do absurdalnej sytuacji wybierania przesłanek pasujących do danego przypadku. Dla uznania czy w danym przypadku mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym, konieczne jest zaistnienie przesłanki wykonywania przewozu określonej grupy osób, wykonywania transportu w sposób regularny i określonymi niezmiennymi trasami, a więc według stałego rozkładu jazdy, podanego do publicznej wiadomości. W niniejszej sprawie nie miał miejsca przewóz regularny specjalny z uwagi na zmienność godzin jazdy, tras przewozu i zmiennej grupy przewożonych osób, a ustalenie rozkładu jazdy zgodnego z obowiązującymi przepisami w ogóle nie było możliwe. Dodatkowo wskazał, że warunki przewozu osób korzystających z jego usług zostały określone w ustnej umowie, zawartej pomiędzy stronami tej umowy i tylko przesłuchanie tych osób pozwoli ustalić kwestie przewozu. Dodał, że przewóz pasażerów nie zawsze odbywa się na jednej oznaczonej trasie, ani też o ściśle ustalonych godzinach i pasażerowie nie są zabierani zawsze z tych samych przystanków, więc taki przewóz nie posiada cech przewozu regularnego specjalnego. Skarżący wyjaśnił również, że warunki przewozu pracowników w przedmiotowej sprawie narzucił dyrektor zakładu pracy, a nie on jako przewoźnik.

Mając powyższe fakty na uwadze skarżący stwierdził, że WITD nie przeprowadził w tej sprawie postępowania dowodowego, lecz oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodach zebranych w postępowaniu udokumentowanym protokołem kontroli z dnia [...] marca 2014 r., dotyczącym innego zdarzenia - nie powiązanego ze zdarzeniem będącym przedmiotem niniejszej sprawy. Skarżący podniósł, że również przesłuchanie pracownika Urzędu Marszałkowskiego dotyczyło innego zdarzenia, a on, jako strona tego postępowania, nie miał zagwarantowanego udziału w tym przesłuchaniu, zatem zeznania te nie mogą być dowodem w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że przewóz regularny został zdefiniowany jako przewóz osób i ich bagażu, który ma charakter publiczny, wykonywany jest w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.). Natomiast przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 165/12, LEX nr 1337102) w którym podkreślono, że do uznania przewozu za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Według NSA podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest bowiem jego regularność oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów), z wyłączeniem innych osób (pasażerów).

Zdaniem GITD ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że przewóz wykonywany przez skarżącego spełniał obydwie wymienione powyżej cechy. Mianowicie był przewozem wykonywanym regularnie i w jego ramach przewożono konkretną kategorię osób.

Organ mając na uwadze zgromadzony materiał dowodowy doszedł do wniosku , że zarówno podczas przejazdu wykonywanego w dniu kontroli, jak i wykonywanego w dniu [...] marca 2014 r. skarżący przewoził pasażerów będących pracownikami zakładów pracy mieszczących się na terenie P. i wynika to z jego zeznań, które złożył podczas przesłuchania w charakterze strony w dniu [...]marca 2014 r. GITD powołał się także na zeznania świadka K. P. S., który był przewożony jako pasażer.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 4 pkt 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Przewóz ten musi więc mieć cechę regularności, cykliczności i być przeznaczony dla określonej grupy osób. Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 11 u.t.d. przewozy okazjonalne to przewozy, które nie stanowią przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Z tej definicji wynika zatem, że przewozem okazjonalnym będzie przewóz, który nie ma cech regularności i nie jest przeznaczony dla określonej grupy osób.

W ocenie GITD w rozpatrywanej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącego, wykonywał on właśnie przewóz regularny, gdyż było one wykonywane codziennie od poniedziałku do piątku, i to świadczy o ich regularności. Nadto przewożeni pasażerowie byli pracownikami zakładów pracy mieszczących się w Pruszkowie, a więc była to ściśle określona grupa osób. Zdaniem organu spełnienie obu tych przesłanek uniemożliwia zaliczenie przewozu wykonywanego przez skarżącego do przewozów okazjonalnych. Wobec tego skarżący obowiązany był posiadać zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w transporcie drogowym. Ponieważ zezwolenia nie posiadał to przewóz wykonywany przez niego w dniu kontroli był z naruszeniem przepisów i dlatego WITD prawidłowo nałożył na niego karę pieniężną w wysokości 8.000 złotych na podstawie art. 92a ust. 1, 2 i 6 u.t.d. oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym.

W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje również, że tachograf zamontowany w skontrolowanym autobusie nie został poddany badaniu kontrolnemu. Na tabliczce pomiarowej tego tachografu widnieje bowiem, że jego ostatnie sprawdzenie miało miejsce dniu [...] marca 2011 r. Wobec tego termin ważności badania ww. tachografu upłynął dniu [...] marca 2013 r., gdyż termin ten wynosi dwa lata. Dodatkowo GITD wyjaśnił, że obowiązek przeprowadzania okresowych badań tachografów nakłada na przedsiębiorcę przepis pkt 3a rozdziału VI rozporządzenia 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Po upływie terminu ważności przeprowadzonego badania przedsiębiorca jest zobowiązany zgłosić tachograf do ponownego badania okresowego. Zdaniem GITD wobec niewypełnienia przez skarżącego omawianego obowiązku WITD właściwie nałożył na niego karę 1.000 złotych, czyniąc to w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do wymienionej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania GITD uznał je za nietrafne. Przewóz regularny specjalny jest rodzajem przewozu regularnego i tym samym wykonywanie przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia jest sankcjonowane tak jak wykonywanie przewozów regularnych. Tym samym za prawidłowe uznał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za brak zezwolenia na wykonywanie tych przewozów, gdyż takie zezwolenie stosownie do treści art. 18 ust. 1 u.t.d. winien był posiadać.

Odnośnie wykorzystania w tej sprawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji w innym postępowaniu GITD wskazał, że dotyczył on wykonywania przez skarżącego przewozów o tym samym charakterze, jak będący przedmiotem rozważań w tej sprawie. Wobec tego WITD zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dopuścił dowód z tego protokołu i z zeznań strony oraz świadka, czyniąc to postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., o czym skarżącego zawiadomił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. P., wnosząc o uchylenie kary pieniężnej zarzucił naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w sposób prawidłowy do zgłoszonych przez niego w sprawie dowodów i twierdzeń;

2. art. 7 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności oparcie decyzji na okolicznościach nieudowodnionych oraz niesprawdzonych w trakcie postępowania;

3. art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez porzucenie obowiązku zgromadzenia pełnego, obiektywnego i rzetelnego materiału dowodowego w sprawie oraz poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, oraz nieuwzględnienie jego argumentów;

4. art. 93 ust. 1 u.t.d. poprzez błędną kwalifikację prawną wykonywanego przewozu;

5. art. 92a ust. 1, 6, 7 u.t.d. oraz załącznika nr 3 lp.2.1 do u.t.d. poprzez jego zastosowanie;

6. art. 4 pkt. 9 u.t.d. poprzez uznanie, że nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek (w dosłownym rozumieniu) zamieszczonych w przedmiotowym artykule do uznania, że mamy do czynienia z przewozem regularnym specjalnym.

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia bez wykazania przez organ faktów oraz okoliczności, które uznał za udowodnione, a którym nie dał wiary oraz wykazania przyczyn, dla których nie uwzględnił jego argumentów.

W uzasadnieniu skarżący podtrzymał stanowisko, że z art. 4 pkt 7 i 9 oraz z art. 18 ust 1 u.t.d. wynika, że o przewozie regularnym można mówić tylko i wyłącznie wtedy, gdy przewóz jest wykonywany w z góry określonych odstępach czasowych i określonymi niezmiennymi trasami. Zatem bez wątpienia z treści przytoczonych przepisów literalnie wynika, że przewóz regularny specjalny jest także przewozem regularnym. Natomiast aby możliwym było stwierdzenie, że określony podmiot wykonuje przewóz regularny specjalny, to zgodnie z brzmieniem art. 4 pkt 9 u.t.d. koniecznym jest łączne spełnienie następujących przesłanek:

• wykonywanie:

o w sposób regularny;

o niepublicznego przewozu określonej grupy osób.

Zatem za niewłaściwe skarżący uznał twierdzenia organu, że aby uznać dany przewóz za regularny, nie jest konieczne wykazanie spełnienia wszystkich przesłanek zamieszczonych w art. 4 pkt 7 u.t.d. Takie stanowisko prowadzi jego zdaniem do absurdalnej sytuacji, w której ustawodawca określa przesłanki, które charakteryzują przewóz regularny, natomiast w zależności od stanu faktycznego sprawy organ, albo sąd może dobierać i wybierać akurat te przesłanki, które bardziej pasują i przystają do danego przypadku, czego dowodzi użycie w ww. przepisie spójnika "i".

Zdaniem skarżącego bezspornym zatem jest, że "zmienność godzin jazdy oraz tras związana m.in. z chociażby chwilową zmianą osób przewożonych musi oznaczać, że przewozy takie nie mają charakteru przewozów regularnych specjalnych". Na tą okoliczność przypomniał swoje zeznania złożone w czasie kontroli, że nie zawsze zatrzymuje się na tych samych przystankach, gdyż zasadniczo to na jakich przystankach się zatrzymuje, gdzie wsiadają pracownicy, wynika ze zlecenia. Fakt ów uznał za kluczowy dla tej sprawy, bowiem ta okoliczność dowodzi, że nie ma możliwości stworzenia jednego rozkładu jazdy. Skarżący zarzucił, że organ nie podjął wysiłku, aby zweryfikować jakie były ustalenia stron w tym zakresie, czym bezsprzecznie w jego ocenie naruszył przepisy postępowania w zakresie zebrania materiału dowodowego.

Skarżący podniósł również, że sam fakt przewozów określonej grupy osób nie jest w świetle przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 4 pkt 9) okolicznością wystarczającą do przyjęcia, iż wykonywany przewóz jest przewozem regularnym specjalnym, gdyż jak już wcześniej stwierdził, aby dokonać takiej kwalifikacji konieczne jest zaistnienie również innych (wyżej opisanych) elementów.

Skarżący zarzucił, że z treści kwestionowanej decyzji nie wynika wprost, jak organ zakwalifikował przedmiotowy przewóz, gdyż przytoczył w niej zarówno przepisy dotyczące przewozu regularnego, jak i regularnego specjalnego. Nie podał także, które przesłanki, jakie dowody jego zdaniem przesadzają o takiej kwalifikacji - przewozie regularnym specjalnym. Skarżący podkreślił, że organ jedynie przywołał zeznania świadka, który podał, że kierowca zaproponował mu bilet miesięczny lub jednorazowy, pomijając to milczeniem. Mając to na uwadze stwierdził, że skoro organ kwalifikuje przewóz jako regularny specjalny, to w takim przypadku winien wykazać, że grupa, którą przewożono, była grupą zamkniętą, gdyż w praktyce wyklucza to sprzedaż jakichkolwiek biletów postronnym osobom, ponieważ przewóz taki nie jest powszechny w tym rozumieniu, że każda osoba, może zakupić bilet i skorzystać z usługi. W tym zakresie uzasadnienie skarżonej decyzji jest niespójne i niekonsekwentne.

Odnośnie dołączenia do akt niniejszej sprawy dowodów zgromadzonych w innym postępowaniu stwierdził, że protokół kontroli z [...] marca 2014 r. jest dowodem wyłącznie na okoliczności w nim wskazane i dotyczące tego właśnie dnia, a nie kontroli przeprowadzonej w niniejszej sprawie. W związku z powyższym skarżący zakwestionował także zeznania świadka - pracownika, jako mające miejsce w związku z innym postępowaniem. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut, że w niniejszej sprawie nie ustalono - nie ma informacji w aktach sprawy, czy miał zagwarantowane prawo do czynnego uczestnictwa w przedmiotowym przesłuchaniu.

Kwestionując zakwalifikowanie przedmiotowego przewozu jako regularnego specjalnego skarżący wskazał przy tym, że za zarzucane mu w tej sprawie naruszenie brak jest sankcji, bowiem w załączniku nr 3 l.p. 2.1, którego nie można interpretować rozszerzająco, kara 8.000 złotych została przewidziana jedynie za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

W odpowiedzi na skargę GITD wnosząc o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, podtrzymał stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.- dalej jako: p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na częściowe uwzględnienie t.j. w części obejmującej karę pieniężną w kwocie 8.000 złotych za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym.

W tym zakresie za trafny należy uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez oparcie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej na materiale dowodowym nieprawidłowo zgromadzonym.

Analizując sposób gromadzenia przez organy transportu tego materiału dowodowego można zauważyć, że swoje ustalenia o wykonywaniu przez J. P. przewozu regularnego specjalnego organ oparł przede wszystkim na dwóch kontrolach przeprowadzonych w dniach: [...] lutego 2014 r. i [...] marca 2014 r. O ile protokół kontroli z [...] lutego 2014 r. nr [...] znajduje się w aktach sprawy administracyjnej, o tyle protokołu kontroli z 20 marca 2014 r. nr [...] w tych aktach brak. O tym, że druga kontrola przewozu wykonywanego przez skarżącego została w ogóle przeprowadzona można wywnioskować z innych dokumentów, a mianowicie;

- postanowienia [...] WITD z [...] czerwca 2014 r. o włączeniu do materiału dowodowego protokołu zeznań świadka i przesłuchania strony z [...] marca 2014 r.

- notatki służbowej z [...] maja 2014 r. sporządzonej prze Inspektora K. B.

Ponadto Sąd zauważa, że ze znajdujących się w aktach sprawy protokołu przesłuchania świadka K. P. S. i protokołu przesłuchania skarżącego J. P. wynika, iż dowody te zostały przeprowadzone w dniu [...] marca 2014 r. przez Inspektora R. K., przy czym skarżący został przesłuchany o godz. [...] w P. przy ulicy K. Natomiast w protokole z przesłuchania ww. świadka nie ma żadnej adnotacji o miejscu i o godzinie przesłuchania. Jednocześnie w tymże protokole oraz w aktach administracyjnych przedstawionych Sądowi nie ma dowodów, że skarżący jako strona postępowania został prawidłowo zawiadomiony o przesłuchaniu ww. świadka będącego przecież pracownikiem Urzędu Marszałkowskiego, i którego zeznania zostały uznane za kluczowe w sprawie. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości czy skarżący miał zagwarantowane prawo do czynnego udziału w przeprowadzonym przesłuchaniu świadka K.P. S., a w konsekwencji w całym postępowaniu administracyjnym.

Po drugie, można mieć również zastrzeżenia co do zastosowanego przez organ I instancji sposobu zbierania materiału dowodowego, w szczególności odnosi się to do " użycia" w sprawie pracownika Urzędu Marszałkowskiego jako świadka na okoliczność ustalenia charakteru przewozów wykonywanych przez skarżącego.

Niewątpliwie stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przy realizacji tej zasady organy administracyjne powinny mieć na uwadze prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu. Prawo to wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 k.p.a., które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się do przeprowadzenia dowodów (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W-wa 2000, str. 69-70).

Wskazany wyżej sposób działania organów nabiera szczególnego znaczenia w sprawach, gdzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego wymaga przeprowadzenia wielowątkowego postępowania dowodowego. Taka sytuacja zazwyczaj ma miejsce w przypadku badania charakteru przewozu jako przewozu regularnego specjalnego. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite dlatego też niejednoznaczny charakter sprawy wymagał od organów szczególnej dbałości w tym zakresie. W orzecznictwie tym podkreśla się bowiem obowiązek badania kto był stroną umowy przewozu i w jaki sposób dochodzi do jej zawarcia. Przykładowo można by wskazać na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2008 r. sygn. akt II GSK 535/08, w którym wyjaśniono, że cechą charakterystyczną przewozów regularnych specjalnych jest w istocie dominująca pozycja przewoźnika w stosunku do podmiotów korzystających z tej usługi. Przewoźnik w takich sytuacjach ustala cennik, godziny odjazdów, miejsca w których usytuowane są przystanki. Natomiast potencjalny klient jest, co do zasady związany tymi ustaleniami. Mówiąc najogólniej, dyspozycyjność przewoźnika w stosunku do podmiotu zlecającego wykonywanie usługi, oznaczająca możliwość zmiany, w zależności od potrzeb, ustalonych wcześniej zasad, niejako wyklucza możliwość przyjęcia, że w danym przypadku chodzi o przewóz regularny (Lex nr 526571). Natomiast w innym wyroku z 12 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 305/14 Naczelny Sąd Administracyjny omówił rozumienie pojęcia przewozu okazjonalnego, a mianowicie: "Przewóz okazjonalny w rozumieniu art. 18 ust. 3 pkt 1-3 u.t.d. dotyczy transportu tej samej grupy osób z miejsca początkowego do miejsca początkowego, albo z miejsca początkowego do miejsca docelowego, a także z miejsca docelowego do miejsca początkowego, bez zatrzymywania się w innych miejscach (przystankach) i rotacji przewożonych osób, co z kolei cechuje przewóz regularny." (Lex nr 1666191).

W tym aspekcie sprawy zasadne są zatem zarzuty skargi naruszenia art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy co wiąże się również z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a.

Tym samym organ, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny wydanej w sprawie decyzji o nałożeniu kary 8.000 złotych.

W ocenie Sądu, aby rozstrzygnięcie to ocenić w sposób prawidłowy, Sąd musi dysponować całokształtem materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ. Sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola nie jest jednak możliwa jeśli w aktach sprawy przedstawionych sądowi administracyjnemu brak jest dowodów, na których to organ oparł swoje podstawowe ustalenia faktyczne lub dowody te zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę w uchylonej części organy powinny szczegółowe wyjaśnić rodzaj przewozów dokonywanych przez skarżącego posiłkując się dowodami prawidłowo zgromadzonymi, w szczególności jeśli chodzi o zeznania świadków, o przesłuchaniu których skarżący powinien być prawidłowo powiadomiony. Ustalając rodzaj przewozów wykonywanych przez skarżącego organy powinny uwzględnić stanowisko skarżącego, że nie zawsze zatrzymuje się na tych samych przystankach oraz, że nie ma możliwości stworzenia jednego rozkładu jazdy. Celowe wydaje się zbadanie umowy przewozu zawieranej przez skarżącego z przewożonymi pasażerami, czego dowodem są wystawiane przez skarżącego faktury.

Skarga nie jest natomiast zasadna w części dotyczącej nałożenia kary 1.000 złotych za wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji.

Sąd podziela stanowisko organu, że w niniejszej sprawie zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że tachograf zamontowany w skontrolowanym autobusie nie został poddany badaniu kontrolnemu. Z informacji na tabliczce pomiarowej tego tachografu wynika, że jego ostatnie sprawdzenie miało miejsce dniu [...] marca 2011 r. , zatem termin ważności badania ww. tachografu , który wynosi dwa lata, upłynął [...] marca 2013 r. zaś kontrola miała miejsce [...] lutego 2014 r. W konsekwencji organy transportu drogowego właściwie nałożyły na skarżącego karę 1.000 złotych w oparciu o art. 92a ust. 1 u.t.d. oraz lp. 6.1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. Zresztą skarga w tym zakresie nie zawiera zarzutów podważających prawidłowość stanowiska organów.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uchylając zaskarżoną decyzję GITD w części orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O oddaleniu skargi w części orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.