Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1708/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2152/13 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M. Ł. na rzecz Z. M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 marca 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2152/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda[...], decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia z urzędu nieważności ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. i Z. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] stwierdzając, że decyzja ta nie jest obarczona rażącym naruszeniem prawa. Wojewoda wskazał, że usytuowanie otworów okiennych w rozbudowywanej części budynku mieszkalnego w ścianie znajdującej się w granicy z sąsiednią działką jest niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r., Nr 17, poz. 62 ze zm.), uznał jednak, iż przepis ten nie ma w sprawie bezpośredniego zastosowania, ponieważ z § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia wynika, iż przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejącym budynku przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie w miarę technicznych możliwości. Ocena tych możliwości należy do projektanta. W związku z tym nie można było mówić o oczywistym naruszeniu prawa poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Ponadto zdaniem organu nie bez znaczenia dla sprawy jest fakt, iż inwestor był jednym ze współwłaścicieli działki, w granicy której usytuowana jest ściana z otworami okiennymi.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, że chociaż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. narusza prawo, to brak jest podstaw do jej wyeliminowania z obrotu prawnego z powodu rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że zatwierdzony projekt obejmuje również działkę nr[...]. Z uwagi na to, że ściana rozbudowywanego budynku znajduje się na granicy działki nr ewidencyjny[...], zaprojektowana studzienka piwniczna niewątpliwie znajduje się na działce nr[...]. Inwestor był jednym ze współwłaścicieli działki nr[...], jednak brak było zgody pozostałych współwłaścicieli działki na sytuowanie studzienki piwnicznej na wspólnej działce. W ocenie organu nie jest to jednak rażące naruszenie prawa, bowiem za wyjątkiem M. Ł., nikt nie zgłaszał zastrzeżeń do przedmiotowej budowy. Natomiast M. Ł. akceptowała taki stan przez 15 lat, także w dniu 22 grudnia 2003 r. kiedy inwestor Z. M. darował jej swój udział we współwłasności przedmiotowej działki. W świetle powyższych okoliczności niewątpliwie inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr[...]), ale ze względu na okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, że w tym zakresie doszło do rażącego naruszenia prawa. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż z projektu budowlanego wynika, że w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji północnej na wysokości kondygnacji piwnicy parteru i strychu zaprojektowano otwory okienne skierowane w stronę działki nr[...], zaś w projektowanej rozbudowie w elewacji wschodniej na wysokości kondygnacji piwnicy, parteru i piętra zaprojektowano otwory okienne i drzwiowy skierowane w stronę działki nr[...]. Z planu realizacyjnego wynika, że te dwie działki w odległości co najmniej 8 m nie są zabudowane. W kontekście tych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia nie jest jednolite. W związku z tym rozbieżność orzecznictwa wskazuje na to, iż nie można stwierdzić oczywistej sprzeczności miedzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Brak jest więc podstaw do uznania, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. narusza prawo w sposób rażący.

M. Ł. zaskarżyła powyższą decyzję do sądu administracyjnego podnosząc, że obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przepisy prawa budowlanego wymagały zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Poza tym wskazała, iż zatwierdzona inwestycja narusza w sposób oczywisty przepisy rozporządzenia z 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Naruszenie to dotyczy nie tylko działki nr[...], ale również innych sąsiadujących działek. Skarżąca wskazała ponadto, iż organy nie zwróciły uwagi na to, że rozbudowa dotyczyła budynku gospodarczego, a nie budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Z. M. również wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie podzielił stanowiska organu I instancji, że sprawa usytuowania przedmiotowych otworów okiennych należała do kompetencji projektanta. Wskazał, że zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie: 1) w całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń; 2) w zakresie związanym z koniecznością usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz poprawą warunków zdrowotnych, ochrony środowiska i warunków pracy - w stosunku do istniejących części budynków i urządzeń; 3) w miarę technicznych możliwości - w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejących budynkach lub urządzeniach. W przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania ust. 3, gdyż dotyczy on przede wszystkim prac budowlanych takich jak modernizacja i remont. Zatwierdzony projekt budowlany dotyczy rozbudowy z wykorzystaniem niektórych elementów istniejącego budynku. Wobec tego adekwatnym jest zastosowanie ust. 1, co oznacza konieczność stosowania przedmiotowego rozporządzenia w całości.

Sąd nie podzielił też stanowiska organu odwoławczego o niejednoznaczności § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia. W jego ocenie jest rzeczą oczywistą, iż zmniejszenie odległości budynków od granicy zgodnie z tym przepisem mogło nastąpić, gdy na działce sąsiedniej istniała zabudowa i zachowane były odległości między budynkami, natomiast nie dotyczyło tych przypadków, gdy na działce sąsiedniej nie było zabudowy. Jednostkowe rozstrzygnięcie NSA zawierające odmienny pogląd nie może uzasadniać stanowiska o niejednoznaczności wskazanego wyżej przepisu. Odnosząc się do kwestii naruszenia ww. przepisu Sąd wskazał natomiast, że decyzja o pozwoleniu na rozbudowę budynku wydana wbrew normom określonym w cytowanym rozporządzeniu rażąco narusza art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., który mówi o ochronie uzasadnionych interesów osób trzecich. Oczywiste jest przy tym, że zwrot "powinny" zawarty w § 12 ust. 1 rozporządzenia należy rozumieć jako bezwzględny nakaz. Taka bowiem jest przyjęta powszechnie interpretacja tego rodzaju sformułowań w języku prawnym, którymi posługuje się ustawodawca. Niewątpliwie obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymane w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.). Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze, o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 6 cytowanego Prawa budowlanego można mówić jedynie wtedy, kiedy naruszone są w tym względzie konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy obowiązujące w budownictwie. W rozpoznawanej sprawie prawidłowo ustalono, że w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji północnej na wysokości kondygnacji piwnicy parteru i strychu zaprojektowano otwory okienne skierowane w stronę działki nr[...], zaś w projektowanej rozbudowie w elewacji wschodniej na wysokości kondygnacji piwnicy, parteru i piętra zaprojektowano otwory okienne i drzwiowy skierowane w stronę działki nr[...]. Natomiast obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepis § 12 ust.1 i 2 ww. rozporządzenia wykluczał możliwość wydania tej decyzji w przypadku usytuowania okien budynku bezpośrednio na granicy działki. Usytuowanie ściany budynku z oknami w granicy z działką sąsiednią lub odległości sprzecznej z ww. rozporządzeniem utrudnia w sposób znaczący prawidłową zabudowę działek sąsiednich. Natomiast pozwalając na budowę w granicy z działką obiektu dodatkowo posiadającego otwory okienne, bezspornie w sposób rażący naruszono przepis art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z § 12 ust.1 i 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu odwoławczego w zakresie oceny prawnej braku oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr[...]. Zdaniem Sądu fakt, że skarżąca nie kwestionowała przez wiele lat legalności przedmiotowej rozbudowy pozostaje bez wpływu na ocenę społecznych skutków naruszenia prawa. Nie można bowiem przyjąć, że brak reakcji strony na naruszenie jej praw pozbawi ją ochrony, w momencie kiedy z tej ochrony zechce skorzystać. Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego). Ponadto budowa obiektu budowlanego na nieruchomości objętej współwłasnością w częściach ułamkowych należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W świetle powyższego Sąd stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skargą kasacyjną Z. M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię, polegającą na dowolnym przyjęciu, iż doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osoby trzeciej, w sytuacji, gdy skarżąca M. Ł. była uczestnikiem postępowania o udzielenie zezwolenia na rozbudowę budynku przez Z. M., która aprobowała sposób rozbudowy przez niemalże 20 lat; ponadto nie doszło do naruszenia interesu M. Ł., bowiem wybudowała ona dom na swojej działce nr[...], a uczestnik nie wybudował żadnej studzienki piwnicznej, która zostałaby usytuowana na działce sąsiedniej;

2. prawa materialnego, tj. § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., poprzez błędne przyjęcie, iż do rozbudowy budynku Z. M. miał zastosowanie pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki zastosowania pkt 3, bowiem mieliśmy do czynienia z rozbudową i modernizacją istniejącego już budynku.

3. prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. poprzez błędne oparcie rozstrzygnięcia na tej podstawie prawnej, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki formalne do zastosowania przepisu, z uwagi na niezaktualizowanie się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zaskarżona decyzja nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w postaci oczywistej, rażącej sprzeczności z prawem, bowiem doszło do utrwalenia stanu rzeczy, który był aprobowany również przez uczestniczkę, która nie zaskarżyła decyzji zezwalającej na rozbudowę w normalnym toku instancyjnym.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i utrzymanie w mocy rozstrzygnięć organów, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według spisu kosztów, a w razie jego braku według norm przepisanych od skarżącej M. Ł. na rzecz uczestnika.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. Ł. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę, z urzędu, jedynie nieważność postępowania.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 P.p.s.a. można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Złożona w sprawie skarga kasacyjna nie w pełni wypełnia wymagania normatywne art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. dotyczące elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia. Zarzucając bowiem naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania skarżący nie wskazał naruszenia jakiejkolwiek normy P.p.s.a. Ponadto skarżący błędnie umiejscowił art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sferze prawa procesowego, podczas gdy stanowi on przepis prawa materialnego. Biorąc jednak pod uwagę pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) i przywołane tam stanowisko Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95, uznać trzeba, że zauważone uchybienia nie mogą bezwarunkowo, z powołaniem się na niedopełnienie wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a., dyskwalifikować tej skargi. Zgodnie bowiem z zasadą falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie, uchybienie takie nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy rozpoznania zarzutów. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał merytorycznej oceny skuteczności przedstawionych zarzutów.

Sąd Wojewódzki uznał, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 roku zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca E. i Z. M. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w[...], rażąco narusza prawo i należy ją wyeliminować z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w dacie wydania decyzji, do rozbudowy budynku zastosowanie znajdował przepis § 2 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17 poz. 62) – dalej: "rozporządzenie", ponieważ mieliśmy do czynienia z rozbudową i modernizacją istniejącego już budynku. Zgodnie z § 2 przepisy rozporządzenia stosuje się także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie:

1) w całości - w stosunku do nowo budowanych części budynków i urządzeń,

2) w zakresie związanym z koniecznością usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz poprawą warunków zdrowotnych, ochrony środowiska i warunków pracy - w stosunku do istniejących części budynków i urządzeń,

3) w miarę technicznych możliwości - w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejących budynkach lub urządzeniach.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, skoro zatwierdzony projekt budowlany dotyczy rozbudowy z wykorzystaniem niektórych elementów istniejącego budynku, to adekwatnym jest zastosowanie ust. 1 § 2, co z kolei oznacza konieczność stosowania przedmiotowego rozporządzenia w całości. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Należy bowiem mieć na uwadze, że przepisy § 2 pkt 3 rozporządzenia znajdują zastosowanie także przy odbudowie, przebudowie, rozbudowie i połączonym z modernizacją lub wymianą elementów remoncie, przy czym w stosunku do nowych elementów zastosowanych w istniejących budynkach lub urządzeniach, przepisy te znajdowały zastosowanie w miarę technicznych możliwości. Natomiast ocena tych możliwości, tj. właściwa jakość robót, zgodnie z art. 18 ust. 2 i art. 19 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., należała do projektanta, jako osoby wykonującej, ex lege, samodzielne funkcje techniczne w budownictwie i odpowiedzialnej za wykonywanie tych funkcji zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej, przepisami i normami oraz za należytą staranność w wykonywaniu pracy, właściwą jej organizację i jakość.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie narusza rażąco prawa. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia.

W świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "rażące" naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być identyfikowane z naruszeniem podstawy prawnej decyzji. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jej podstawy prawnej jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy z uwzględnieniem konsekwencji prawnych wynikających z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zasadniczo o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy bowiem uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jednocześnie – jako, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, dostępny [w:] CBOSA; wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23; wyroki SN: z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNAP 1994/3/36, z dnia 20 grudnia 1994 r., sygn. akt III ARN 71/94, OSNAP 1995/13/156).

W myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Jednocześnie § 12 ust. 2 rozporządzenia przewidywał, że przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, została wydana z odstępstwem od przepisu § 12 rozporządzenia, przy czym charakter tego naruszenia jest rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z materiału aktowego wynika, że zatwierdzony projekt obejmuje również działkę nr[...]. Z uwagi na to, że ściana rozbudowywanego budynku znajduje się na granicy działki nr ewidencyjny[...], zaprojektowana studzienka piwniczna znajduje się na działce nr[...]. Skarżący kasacyjnie inwestor był jednym ze współwłaścicieli działki nr[...], jednak brak było zgody pozostałych współwłaścicieli działki na sytuowanie studzienki piwnicznej na wspólnej działce. Organ uznał, że nie stanowi to rażącego naruszenie prawa, bowiem za wyjątkiem M. Ł., nikt nie zgłaszał zastrzeżeń do przedmiotowej budowy. Z projektu budowlanego wynika, że w istniejącym budynku mieszkalnym w elewacji północnej na wysokości kondygnacji piwnicy parteru i strychu zaprojektowano otwory okienne skierowane w stronę działki nr[...], zaś w projektowanej rozbudowie w elewacji wschodniej na wysokości kondygnacji piwnicy, parteru i piętra zaprojektowano otwory okienne i drzwiowy skierowane w stronę działki nr[...]. Z planu realizacyjnego wynika natomiast, że te dwie działki w odległości co najmniej 8 m nie są zabudowane. W kontekście tych okoliczności organy orzekające uznały, że skoro orzecznictwo sądowoadministracyjne dotyczące wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednolite, to brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja rażąco narusza prawo. Rozbieżność orzecznictwa dowodzi, iż nie można stwierdzić oczywistej sprzeczności miedzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko, że orzecznictwo sądowe dotyczące wykładni § 12 ust. 2 rozporządzenia nie jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2000 r. sygn. akt II SA/Ka 2223/98 oraz Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 lipca 1995 r. sygn. akt III ARN 17/95 zaprezentowały pogląd, że wyjątek z § 12 ust. 2 zachodzi tylko wtedy, gdy sąsiadująca z działką inwestora nieruchomość jest zabudowana, a istniejący na niej obiekt budowlany usytuowany jest w odległościach podanych w tym przepisie. Z kolei w wyroku z dnia 13 lutego 2001 r. sygn. akt SA/Rz 2241/99 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że możliwa jest lokalizacja obiektu z naruszeniem powyższych odległości, również w sytuacji gdy na sąsiedniej działce brak jest w ogóle zabudowań. Również taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn.. akt II OSK 441/07 (dostępny, [w:] CBOSA). Już ta rozbieżność poglądów, na tle możliwości zastosowania § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazuje, że nie można uznać podstawowej cechy nadającej naruszeniu prawa przymiotu rażącego – oczywistej sprzeczności między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. O oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Trzeba mieć też na uwadze stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 listopada 1984 r., sygn. akt II SA 1188/84 (nie publ.), że głównym celem przepisu § 12 rozporządzenia jest zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego. Z tych względów uznać należy, że rozbudowa obiektu budowlanego z naruszeniem odległości określonych w § 12 ust. 2 rozporządzenia, w tej konkretnej sytuacji, nie nosi cech rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (działka nr [...] ale ze względu na okoliczności sprawy nie można uznać, że w tym zakresie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa.

Oceniając legalność ostatecznej decyzji z dnia 5 sierpnia 1994 r. trzeba też odwołać się do stanowiska zawartego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015 r., nr 5, poz. 62) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tym wyroku Trybunał uznał przepis art. 156 § 2 K.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił przekonująco, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Zdaniem Trybunału, w sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa (por. wyroki NSA: z dnia 28 września 2016 r., sygn. II OSK 450/15, i z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2791/16, dostępne [w:] CBOSA).

W ocenie Trybunału "trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. [...] Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. W szczególności występuje to w razie powołania się na otwartą i nieostrą przesłankę (wadę) "rażącego naruszenie prawa", która w istocie dopełniająco obejmuje sytuacje rażącego naruszenia prawa inne niż te, które zostały wyraźnie opisane w pozostałej części wyliczenia zawartego w art. 156 § 1 K.p.a.".

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z utrwalonym stanem rzeczy, istniejącym, w dacie orzekania przez Sąd Wojewódzki, nieprzerwanie od ok. 20 lat, zgodnie z którym skarżący dokonał rozbudowy domu zgodnie z projektem oraz pozwoleniem na budowę, zatwierdzonym decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego. Ta decyzja nie została zaskarżona w normalnym toku postępowania instancyjnego, korzystając przez ten czas z domniemania zgodności z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że M. Ł. akceptowała taki stan przez 15 lat, także w dniu 22 grudnia 2003 roku, kiedy skarżący darował jej swój udział we współwłasności przedmiotowej działki.

W świetle powyższych uwag i analiz bezzasadne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że poprzez wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 1994 r. doszło do naruszenia art. 5 ust 6 Prawa budowlanego z 1974 r., czyli uzasadnionych interesów osób trzecich. Przywołany przepis w ust. 1 pkt 6 stanowi, że obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający między innymi ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami i dalej w ust. 2 mówi, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny. Chodzi bowiem o takie utrudnienia, które mogą dotyczyć naruszeń interesu prawnego, a nie interesu faktycznego innych osób. O naruszeniu interesu osób trzecich można zatem mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy. Ponadto ochrona interesów osób trzecich polega na umożliwieniu tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/07, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 86). Z akt sprawy wynika, że M. Ł. wybudowała dom na swojej działce, a jego usytuowanie wobec działki skarżącego (inwestora), uniemożliwia ewentualne wybudowanie kolejnego domu pomiędzy przedmiotowymi budynkami.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.