Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 287/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Stanisław Marek Pietras, Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. D. na bezczynność PKP Cargo S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje PKP Cargo S.A. z siedzibą w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącej R.D. z dnia [...] października 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od PKP Cargo S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej R. D. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. R. D. zwróciła się do PKP CARGO S.A. z siedzibą w [...] w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie informacji dotyczących umowy na podstawie której PKP CARGO S.A. weszła w posiadanie 13 wagonów Orient Expressu, znajdujących się na terenie portu przeładunkowego w M.:

1) rodzaju umowy zawartej z właścicielem ww. wagonów (czy jest to umowa najmu, dzierżawy, przechowania, czy może jeszcze jakaś inna umowa; jeśli tak - to jaka?);

2) formy, w jakiej umowa ta została zawarta (czy została zawarta w formie ustnej, pisemnej, aktu notarialnego, czy może w jakiejś innej formie; jeśli tak - to w jakiej?);

3) daty zawarcia ww. umowy;

4) okresu, na jaki ww. umowa została zawarta;

5) obowiązków, jakie wynikają z ww. umowy dla Spółki,

6) wierzytelności przysługujących Spółce na podstawie ww. umowy (w szczególności, czy za przechowywanie wagonów Spółka ma prawo do wynagrodzenia; jeśli tak - to w jakiej wysokości).

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. PKP CARGO S.A. z siedzibą w [...] wyjaśniło, iż informacje o które skarżąca wnioskuje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej w związku z tym nie podlegają ani udostępnieniu ani ponownemu wykorzystaniu na zasadach określonych w ww. ustawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność PKP CARGO S.A. R. D. wskazała, iż PKP CARGO S.A. w [...] należy do podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 udip, a zatem ma prawo otrzymać informacje o zobowiązaniu zaciągniętym przez tę Spółkę. Wskazała, iż zadane przez nią pytania dotyczą stosunku obligacyjnego łączącego posiadacza zależnego (PKP CARGO S.A. w [...]) z właścicielem wagonów a pytania dotyczące rodzaju zawartej umowy, daty i formy zawartej umowy, okresu na jaki została zawarta w szczególności obowiązków i wierzytelności wynikających z tej umowy dla PKP CARGO S.A. są pytaniami o zobowiązania zaciągnięte przez tę Spółkę.

W odpowiedzi na skargę PKP CARGO S.A. z siedzibą w [...] wniosło o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. W uzasadnieniu Spółka wskazała, iż nie odmawia udostępnienia informacji publicznej, a jedynie czynnością materialno-techniczną poinformowała skarżącą, że przedmiot jej wniosku nie stanowi informacji publicznej. Zatem w sytuacji gdy skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem Spółki powinna zgodnie z art. 52 § 3 ppsa wezwać PKP CARGO S.A. do usunięcia naruszenia prawa czego skarżąca nie uczyniła, a zatem skarga w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ppsa winna zostać odrzucona. Nadto Spółka wskazała, iż PKP CARGO S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy bowiem nie należy do żadnej kategorii podmiotów wskazanych w art. 4 udip. PKP CARGO S.A. podniosła, iż od dnia [...] października 2013 r. jest spółką publiczną notowaną na Giełdzie Papierów Wartościowych S.A. a Skarb Państwa nie dysponuje bezpośrednio ani pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu PKP CARGO, nie jest uprawniony do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej Spółki, nie ma prawa do całości lub części mienia Spółki. PKP CARGO i Skarbu Państwa nie łączy również żadna umowa przewidująca zarządzanie PKP CARGO lub przekazywanie zysku do Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ppsa. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1-2a udip). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 ppsa, zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 udip.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W ocenie Sądu, skarga na bezczynność Spółki w kontrolowanej sprawie zasługuje na uwzględnienie, przy czym w pierwszej kolejności stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Spółki o odrzucenie skargi, bowiem nie wystąpiła żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny sprawy wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Skarga na bezczynność ma na celu zwalczenie zwłoki w załatwieniu sprawy poprzez spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności.

Podmiot zobowiązany na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pozostaje w bezczynności w szczególności w przypadku, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej bądź też nie podjął rozstrzygnięcia stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym powyższej ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ww. ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n. wraz z powołanym orzecznictwem).

Odnośnie zakresu podmiotowego ustawy w skazać należy na treść przepisu art. 4 ust. 1 U.d.i.p. zgodnie z którym, do udostępnienia informacji publicznej zobowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca stworzył w tym przepisie katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, który to katalog nie jest zamkniętym, z uwagi na użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności". Podmioty te można w zasadzie podzielić na dwie zasadnicze kategorie, tj. na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

W pkt 5 omawianego przepisu jako podmiot zobowiązany ustawodawca wskazał m.in. jednostki organizacyjne wykonujące zadania publiczne. Termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 U.d.i.p. zamiast pojęcia "zadania władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i - co należy podkreślić - bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiągnięciu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, publ: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sprawie zagadnieniem kluczowym jest czy PKP CARGO S.A. z siedzibą w [...] jest w świetle przepisów ustawy o informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do udostępnienia żądanych informacji.

Bezsporne jest, iż Spółka wykonuje bardzo istotne działania polegające na szerokim publicznie dostępnym transporcie kolejowym towarowym i pasażerskim. Ten przedmiot działalności Spółki wynika zarówno w wypisu z Krajowego Rejestru Sądowego numer KRS [...] jak również ze statutu PKP CARGO S.A. Wskazać również należy, że PKP CARGO S.A. jest pierwszym co do wielkości podmiotem świadczącym tego typu usługi w kraju. Należy zwrócić uwagę (na co wskazuje również skarżąca), że w jednym z raportów sporządzonych już po wejściu spółki na giełdę Prezes PKP CARGO S.A. nazwał tę Spółkę narodowym przewoźnikiem (raport ten dostępny jest pod adresem internetowym [...]).

Zdaniem Sądu usługi transportowe w zakresie przewozu towarowego jak i pasażerskiego mają istotne znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu.

Zauważyć także należy, że traktat lizboński zapewnia ochronę usług świadczonych w ogólnym interesie w Unii Europejskiej. Dodał on do traktatów założycielskich "Protokół w sprawie usług świadczonych w interesie ogólnym (nr 26), mający taką samą moc prawną, co traktaty. "Usługi świadczone w interesie ogółu", to usługi świadczone w interesie ogółu i podlegające szczególnym obowiązkom z tytułu świadczenia usług publicznych. Klasycznym przykładem takiego obowiązku jest obowiązek świadczenia danej usługi na terytorium całego kraju, w przystępnych cenach, na porównywalnym poziomie jakości, niezależnie od opłacalności poszczególnych operacji. Takie świadczenia przyczyniają się do osiągnięcia celów solidarności i równości i obejmują: a) usługi nierynkowe (tj. obowiązkowa edukacja szkolna, bezpieczeństwo socjalne itp.); b) obowiązki państwa (tj. bezpieczeństwo, wymiar sprawiedliwości itp.); c) usługi świadczone w ogólnym interesie gospodarczym (podstawowe usługi w zakresie dostaw energii elektrycznej, telekomunikacja, usługi pocztowe, transportowe, gospodarka rolno-kanalizacyjna, gospodarowanie odpadami itp.).

Pojęcie "usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym" nie zostało szczegółowo określone w prawie unijnym. Zazwyczaj oznacza to komercyjne usługi służące interesowi ogólnemu, na które władze publiczne mogą nakładać szczególne obowiązki z tytułu świadczenia usług publicznych (usługi transportowe, pocztowe, energetyczne i telekomunikacyjne). Państwa członkowskie samodzielnie "określają, jakie usługi należą ich zdaniem do usług "świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym".

W sferze transportu ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa.

Na tym polu mamy do czynienia z prywatyzacją zadań publicznych, co wiąże się z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi są usługi transportowe.

Tym samym stwierdzić należy, że PKP CARGO S.A. aczkolewiek jest podmiotem prywatnym – co nie jest sporne pomiędzy stronami, wykonuje zadania związane z szerokim, publicznie dostępnym transportem kolejowym w szczególności w zakresie kolejowego transportu towarów.

Reasumując uznać należy, iż PKP CARGO S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne a w konsekwencji podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, że PKP CARGO S.A. nie jest osobą prawną, w której Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie był to jednak wyznacznik decydujący o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyznacznikiem tym była realizacja zadań publicznych.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie został zrealizowany zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spełniony został również jej zakres przedmiotowy, bowiem żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywistym jest, że zakres stosowania ww. ustawy wytycza tylko dostęp do informacji publicznej, nie zaś publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 U.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. W przepisie art. 6 ust. 1 U.d.i.p. ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną.

W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych.

Wspomniany przepis art. 6 ust. 1 w pkt 4 U.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto walor informacji publicznej posiada treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego takim organem, związanych z nimi bezpośrednio poprzez ich wytworzenie bądź też przez nie niewytworzonych, lecz używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań.

Zaznaczenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 2 ust. 2 U.d.i.p. od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Oznacza to, że o tym, czy dany dokument ma charakter informacji publicznej nie decyduje cel, w jakim strona chce go uzyskać.

Z tego względu żądane przez skarżącą informacje dotyczące umowy, na podstawie której PKP CARGO S.A. weszła w posiadanie 13 wagonów Orient Expressu znajdujących się na terenie portu przeładunkowego w M. opisane w punktach 1-6 wniosku stanowią informację publiczną.

Uwzględniając powyższe, uznać więc należy, że żądane przez skarżącą informacje stanowią - co do zasady - informację publiczną. Inną kwestią jest natomiast dostęp do danych osobowych w nich zawartych, bądź objętych tajemnicą służbową lub państwową lub też tajemnicą przedsiębiorstwa, lecz rozważania w tym zakresie na tym etapie postępowania są przedwczesne.

Ubocznie zauważyć należy, że przepis art. 5 U.d.i.p. wprowadza ograniczenie w zakresie udzielania informacji publicznej. Stanowi on, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Nadto, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem w sytuacji uznania, że udostępnienie wnioskowanych nie jest możliwe z powodu zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 5 U.d.i.p., Spółka powinna odmówić udostępnienia informacji. Odmowa ta - stosownie do art. 16 U.d.i.p. - winna przyjąć procesową formę decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji pozwala wdrożyć kontrolę administracyjną i sądową. Natomiast odmowa udostępnienia żądanych dokumentów w drodze pisma nie stanowi udzielenia informacji publicznej, nie znosi stanu bezczynności.

Stwierdzić zatem należy, że skoro PKP CARGO S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej a wniosek skarżącej z [...] października 2014 r. dotyczył takich właśnie informacji, to w sytuacji gdy Spółka dysponuje żądanymi informacjami - powinna je zgodnie z art. 13 ust. 1 U.d.i.p., bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać decyzję na podstawie art. 16"ust. 1 U.d.i.p. o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że istnieją podstawy do takiej odmowy z powodu ograniczeń, o których mowa w art. 5 U.d.i.p. Zaznaczyć przy tym należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 U.d.i.p., poza organami administracji publicznej, również inne podmioty wymienione w art. 4 U.d.i.p.

Wobec powyższego Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] października 2014 r., który to wniosek nie został dotychczas rozpoznany.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, a zwłaszcza spór co do spoczywającego na Spółce obowiązku informacyjnego w związku z wykonywaniem zadań publicznych i przekonaniem Spółki, że nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępniania informacji publicznej, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 149 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów orzeczono w trybie art. 200 P.p.s.a.