Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2493/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi I.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oraz odmowy wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], którym odmówiono I. C. wznowienia postępowania sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na terenie dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...] dzielnicy [...] oraz odmówiono wstrzymania wykonania ww. decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r nr [...]. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. P. pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II-kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym projektowanej na działkach o nr ew. [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. C. (dalej jako skarżąca), która wskazała, iż jest właścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...], a jej indywidualny interes prawny w sprawie wywodzi z tego, że jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania ww. budynku wielorodzinnego, przy którego budowie nie zachowano odległości budynku, która umożliwia naturalne oświetlenie jej nieruchomości oraz znajdującego się na jej terenie domu jednorodzinnego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postepowanie odwoławcze w związku odwołaniem I. C. od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...]. Wskazał, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony.

I. C. złożyła skargę od powyższej decyzji. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1786/15 oddalono przedmiotową skargę. Podniesiono, że skarżąca nie wykazała żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i powodowałaby, że nieruchomość skarżącej usytuować by należało w obszarze oddziaływania przedmiotowej decyzji, co dawałoby skarżącej przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W skardze skarżąca zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 22 października 2015 r. odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. sygn. akt II OZ 1303/15 oddalił zażalenie na powyższe postanowienie.

Strona skarżąca złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zawarła ponowy wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt: II OSK 1042/17 wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącej pozwolenia na budowę.

W dniu 14 listopada 2017 r. inwestor – B. P. - złożyła wniosek o pozwolenie na użytkowanie dotyczący ww. inwestycji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] r., powołując się na art 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) dalej jako "Prawo budowlane", udzielił pozwolenia na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na terenie dz. ewid. nr [...] w obrębie [...], położonych przy ul. [...] w [...].

Pismem z dnia 29 czerwca 2018 r. I. C. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wniosek o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r, którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w [...], oraz, na podstawie art. 152 § 2 k.p.a., wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego.

Skarżąca wskazała, że Naczelny Sąd Administracyjnym postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt: II OSK 1042/17 wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącej pozwolenia na budowę ww. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w [...]. Zdaniem skarżącej wstrzymanie wykonania decyzji polega m.in. na wstrzymaniu skutków prawnych, które ta decyzja wywołuje. Skoro istotą prowadzenia pozwolenia na użytkowanie jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, jaki został określony w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to pierwszorzędne znaczenie ma, czy decyzja o pozwoleniu na budowę wywołuje skutki prawne (jest ostateczna lub czy jej wykonanie nie zostało wstrzymane). Regulacja art. 145 par. 1 pkt 8 k.p.a. zawiązuje do sytuacji, w której mamy do czynienia z ciągiem działań prawnych, gdy jedna decyzja stanowi podstawę do wydania innej decyzji. Natomiast wydanie tej drugiej decyzji nie jest możliwe bez uprzedniego wydania decyzji pierwszej. Dotyczy to w szczególności ciągu zdarzeń stanowiących proces inwestycyjny w sprawie.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "organ I instancji") postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], odmówił skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych.

Organ I instancji podniósł, że z przyczyn podmiotowych odmowa wznowienia postępowania następuje, gdy żądanie złoży podmiot nie będący stroną w sprawie, przy czym w postępowaniu w sprawie wznowienia krąg podmiotów mający przymiot strony jest tożsamy z postępowaniem zwykłym. Zgodnie z art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego przysługuje wyłącznie inwestorowi. Ustawodawca mocą wskazanej regulacji zawęził krąg uczestników postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i jednocześnie przesądził, że podmiotem praw i obowiązków tego postępowania oraz wydanej w jego ramach decyzji, jest jedynie konkretna jednostka (osoba), czyli inwestor. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi zatem normę szczególną w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu z ww. przepisu ustawy - Prawo budowlane wynika, że w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] skarżącej nie przysługiwał przymiot strony. Bezpośrednie zainteresowanie skarżącej rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania.

Organ I instancji podniósł, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, tym samym brak podstaw do wznowienia, z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych, postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018r..

Odnosząc się do złożonego na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. wniosku, o wstrzymanie wykonania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego - zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II przy ul. [...] w [...], organ stwierdził, że aktualnie nie ma jakichkolwiek podstaw do wstrzymania wykonania powyższej decyzji, skoro brak jest przesłanek ustawowych do wznowienia postępowania.

Pismem z dnia 3 sierpnia 2018 r. skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Postawiła zarzuty naruszenia:

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.), przez wadliwe przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1042/17, na wniosek skarżącej, wstrzymał wykonanie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], tj. pozwolenia na budowę, na podstawie którego wydano Decyzję o pozwoleniu na użytkowanie;

- art. 152 § 1 K.p.a. przez odmowę wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo, że wobec wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia z dnia 20 czerwca 2018 roku, sygn. akt: II OSK 1042/17 o wstrzymaniu wykonania pozwolenia na budowę, prawdopodobne jest, że zachodzi potrzeba uchylenia Decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego ww. pozwolenia na budowę.

W wyniku rozpoznania zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] września 2018 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego dotyczy decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Procedurę udzielenia pozwolenia na użytkowanie regulują przepisy zawarte w art. 59 Prawa budowlanego. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Wskazany przepis ma charakter przepisu legis specialis w stosunku do unormowania art. 28 k.p.a., ponieważ ogranicza krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie tylko do inwestora. Przepis art. 59 ust. 7 ww. ustawy ma zastosowanie również w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną i prawomocną decyzją o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" ma szeroki zakres pojęciowy i należy uznać, że nie jest on tożsamy z wąsko ujętym sformułowaniem "postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie". Zatem "sprawa pozwolenia na użytkowanie" oznacza również sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego.

Ochrona praw osób trzecich w takim wypadku winna odbywać się w ramach innych postępowań administracyjnych (m.in. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi, rozwiązującymi roszczenia negatoryjne i odszkodowawcze.

Jedynym wyjątkiem od ww. zasady jest sytuacja, w której w ramach procesu inwestycyjnego odstąpiono w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę i w związku z tym organ wdrożył postępowanie naprawcze. Z akt sprawy wynika zaś, że przedmiotowy proces inwestycyjny prowadzony był w zwykłym trybie, tj. nie była wobec niego wdrażana procedura art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, iż inwestorem spornej inwestycji była wyłącznie B. P. Skarżąca I. C. nie może w niniejszej sprawie uzyskać przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, ponieważ nie była inwestorem przedmiotowego obiektu. Ponadto na skarżącą nie przeniesiono zarówno decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, czy też decyzji o pozwoleniu na budowę tej inwestycji.

Zdaniem organu odwoławczego w niniejszym przypadku wnioskodawcy nie przysługiwał, na dzień rozpatrywania wniosku z dnia 29 czerwca 2018 r. przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie ostateczną decyzją nr [...].

W związku z tym, że wniosek o wznowienie postępowania złożony przez I. C. nie spełnia przesłanek formalnych tzn. pochodzi od podmiotu, któremu nie przysługuje status strony, organ odwoławczy podniósł, że odstępuje od ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów zażalenia, pozostają one bowiem bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślił, że powoływane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1042/17 wstrzymujące wykonanie zaskarżonego aktu jest środkiem tymczasowym, bowiem zgodnie z art. 61 § 6 w zw. z art. 193 p.p.s.a., upada w razie wydania przez sąd orzeczenia merytorycznego kończącego postępowanie.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2018 r. skarżąca I. C. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji, zobowiązanie organu do wydania postanowienia o wznowieniu postepowania w sprawie zakończonej decyzja o pozwoleniu na użytkowanie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca ponownie postawiła zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowalnego oraz w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a oraz art. 152 § 1 k.p.a., powtarzając argumentację zawartą w zażaleniu.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącej będących przedmiotem zaskarżonego postanowienia, w oparciu o całokształt materiału dowodowego oraz nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powodując uchylenie się organu od rzeczonej kontroli w postępowaniu zażaleniowym, co godzi w zasadę dwuinstancyjności postępowania, w sytuacji gdy organ odwoławczy po zapoznaniu się z zażaleniem skarżącej zobowiązany był odnieść się do zarzutów w nim zawartych i dokładnie wyjaśnić dlaczego zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu organu I instancji w zakresie dotyczącym braku po stronie skarżącej interesu prawnego niezbędnego do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia lakoniczne stwierdzenie organu odwoławczego, iż "wniosek (...) I. C. nie spełnia przesłanek formalnych" nie mogło przekonać skarżącej o nieprawidłowości jej stanowiska w zakresie braku podstaw do wznowienia postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Z powyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty.

W przedmiotowej sprawie skarżąca I. C., właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wniosek o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r, którą udzielono B. P. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych II kondygnacyjnych z poddaszem użytkowym i garażem podziemnym na terenie dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] położonych przy ul. [...] w [...] dzielnicy [...], oraz, na podstawie art. 152 § 2 k.p.a., oraz wniosek o wstrzymanie wykonania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu budowlanego. Skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1786/15 oddalił jej skargę na decyzję Wojewoda [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], którą umorzono postepowanie odwoławcze w związku odwołaniem I. C. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B. P. pozwolenia na budowę dla ww. obiektu, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając zawarty w skardze kasacyjnej wniosek p wstrzymanie wykonania decyzji, postanowieniem z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt: II OSK 1042/17 wstrzymał wykonanie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dotyczącej pozwolenia na budowę ww. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych położonych przy ul. [...] w [...]. W ocenie skarżącej, w świetle ww. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu wypełnia przesłankę wznowienia postepowania administracyjnego zawartą w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 7 oraz art. 59a ust. 1 Prawa budowlanego oraz w związku z art. 61 § 3 p.p.s.a., przez wadliwe przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje interes prawny niezbędny do złożenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., jest bezzasadny.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1894/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn.. akt VII SA/Wa 1139/17. CBOSA), zgodnie z którym postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie prowadzone jest w oparciu o treść art. 59 Prawa budowlanego i decyzja ta stanowi potwierdzenie wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę. W myśl art. 59 ust. 7 ww. ustawy, stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Z treści tego przepisu wynika, że ustawodawca jednoznacznie określił kto może w sprawie dotyczącej pozwolenia na użytkowanie występować jako strona w tym postępowaniu. Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego zawęża krąg podmiotów mogących być stroną postępowania w stosunku do definicji strony, wynikającej z art. 28 k.p.a.. Podmiotem tym może być tylko inwestor, co w konsekwencji wyłącza możliwość uzyskania statusu strony przez inne podmioty, chociażby miały one interes prawny w innych postępowaniach dotyczących inwestycji objętej decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, np. o wydanie pozwolenia na budowę.

Ograniczenie to rozciąga się również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności), dotyczących decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W postępowaniach tych stroną postępowania również może być tylko i wyłącznie inwestor, ewentualnie organ w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie".

Zdaniem Sądu nie po to ustawodawca zawęził pojęcie interesu prawnego strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie obiektu, przypisując taki interes wyłącznie inwestorowi, aby dopuścić do ograniczonego wyłącznie hipotezą art. 28 k.p.a. przyznania interesu prawnego innym podmiotom, występującym z żądaniem wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie może być nie tylko inwestor, ale także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej specyficznej decyzji jest zbyt daleko idące i – w tym wypadku – pozbawione racjonalnego uzasadnienia prawnego.

Wniosek taki jest uprawniony wówczas, gdy wprawdzie dotyczy nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji, ale wyłącznie decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, w którym ustawodawca nie ograniczył podmiotów, którym przymiot strony przysługuje. Jeżeli natomiast ustawodawca enumeratywnie określa krąg podmiotów, posiadających przymiot strony postępowania zwykłego (inwestor i ew. organ, a obecnie, w przypadku inwestycji KZN - inwestor i Prezes Krajowego Zasobu Nieruchomości), to stwierdzenie, że inny podmiot może mieć interes prawny we wzruszeniu takiej decyzji w trybie nadzwyczajnym niweczy istotę tego enumeratywnego katalogu stron. Faktycznie bowiem każdy, kto nie mógł być stroną postępowania zwykłego będzie mógł usiłować wzruszyć decyzję o pozwoleniu na użytkowanie; warunkiem będzie tylko odczekanie do uzyskania przymiotu ostateczności takiej decyzji i wykazanie ogólnie pojmowanego interesu prawnego z art. 28 k.p.a.

Nie taki był – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – cel zmiany art. 59 Prawa budowlanego poprzez dodanie ust. 7 zawężającego krąg stron postępowania, dokonany ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie 11 lipca 2003 r. Należy zwrócić uwagę, że celem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu jest – zgodnie z art. 59 ust. 3 w zw. z art. 59a ust. 2 Pr. bud. – sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu i z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Celem tego postępowania jest także sprawdzenie wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu i uporządkowania terenu budowy.

Po przeprowadzeniu ww. kontroli, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 59 ust. 1 prawa budowlanego).

Powyższe oznacza, że przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest dokonanie oceny zgodności wykonanej budowy z pozwoleniem na budowę i projektem budowlanym. Skoro więc ta ocena dotyczy wyłącznie prawa inwestora do legalnego użytkowania obiektu, to dokonane przez ustawodawcę ograniczenie stron, zawarte w art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego jest jak najbardziej uzasadnione.

Ponadto wskazać należy, że kontrola legalności budowy obiektu w aspekcie uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie dotyczy ostatecznego wyniku postępowania, jakim było udzielenie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. W postępowaniu tym – zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. – krąg stron również był ograniczony, choć w mniejszym zakresie, niż w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie.

Brak jest więc racjonalnych przyczyn, dla których w postępowaniu nadzwyczajnym, ale dotyczącym z natury rzeczy postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie – należałoby rozszerzyć katalog stron, pomijając ograniczenia z art. 59 ust. 7 a także z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i ustalać przymiot strony w oparciu o ogólny przepis, jakim jest art. 28 k.p.a.

Jak słusznie zauważył WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 260/17, orzekając o przymiocie strony w postępowaniu nadzwyczajnym (wznowieniowym) "Krąg stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie w sytuacji gdy budowa realizowana jest na podstawie funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym ograniczony został na podstawie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego z 1994r do inwestora. Dopuszczalna była więc jest odmowa wznowienia postępowania z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a.".

Jak ponadto wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny "w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie stroną był wyłącznie Inwestor, zgodnie z przepisem art. 59 ust. 7 P.b. będącego lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. Prawidłowe zastosowanie art. 59 ust. 7 P.b. w dacie wydawania pozwolenia na użytkowanie było konsekwencją legalnego zrealizowania inwestycji, w oparciu o funkcjonujące w owym czasie pozwolenie na budowę. (...) Jeszcze raz wskazać należy, że legalna realizacja inwestycji przesądziła o kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie (art. 59 ust. 7 P.b.), wykluczając tym samym stosowanie art. 28 K.p.a. Zatem zarzut naruszenia wymienionych przepisów jest nieusprawiedliwiony" (vide: wyrok z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1989/16, CBOSA).

Sąd ponadto wyjaśnia, że nie należy ograniczać kręgu stron jedynie do inwestora, ale ustalać go na podstawie art. 28 k.p.a., wyłącznie wówczas, gdy wydanie pozwolenia na użytkowanie nie było następstwem zakończenia budowy realizowanej na podstawie ważnego pozwolenia na budowę (por też wyrok NSA z dnia 9 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2672/26). Przepis art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podkreślić należy, że decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze w związku odwołaniem I. C. od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę, gdyż skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym uczestnictwo w postępowaniu w charakterze strony. Tym samym decyzja o pozwoleniu na budowę spornego obiektu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, a decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie obiektu nie jest skutkiem postępowania legalizacyjnego w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, legalizacji samowoli budowlanej lub też legalizacji odstępstw od warunków pozwolenia na budowę.

Tym samym słusznie odmówiono skarżącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., którą udzielono pozwolenia na użytkowanie ww. zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, gdyż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 152 k.p.a., wskazać należy, że jest on bezpodstawny. Przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o uchyleniu decyzji. Norma z art. 152 k.p.a. powinna być oceniana w zestawieniu z przepisem art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc przez podanie przesłanki wznowieniowej, która ma być zastosowana, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę przesłankę oraz przez omówienie względów, dla jakich zdaniem organu możliwe jest uchylenie decyzji. W przypadku zaś wydania postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji, organ powinien odpowiednio odnieść się do treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przedstawić stosowną argumentację, wskazującą na brak możliwości uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

W ocenie Sądu słusznie organ I instancji podniósł, że aktualnie nie ma jakichkolwiek podstaw do wstrzymania wykonania powyższej decyzji, skoro brak jest przesłanek ustawowych do wznowienia postępowania. Nie uszło uwadze Sądu, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 152 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu, powyższe naruszenia organu odwoławczego są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia, albowiem rozstrzygnięcie w nim zawarte odpowiada prawu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy, wbrew zarzutom skarżącej, nie dopuścił się również obrazy unormowań zawartych w przepisach art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku opisanej weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje merytorycznej oceny trafności uwag zawartych we wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.