Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 30 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 61/20 w sprawie ze skargi Miasta Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 25 listopada 2019 r., nr NK-II.4131.144.2019.BG w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XV/243/19 Rady Miasta Białystok z dnia 28 października 2019 r. w sprawie nadania nazwy ulicy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Białystok na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 26 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 61/20 oddalił skargę Miasta Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 25 listopada 2019 r., NK N.4131144.2019.BG

w sprawie nadania nazwy ulicy.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego.

W dniu 18 października 2019 r. wpłynął do Rady Miasta Białystok wniosek

o podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy. W projekcie uchwały zaproponowano nadanie ulicy nazwy 100-lecia Praw Kobiet oraz utratę mocy uchwały Nr XLIX/745/18 Rady Miasta Białystok z 23 kwietnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy.

W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano m.in., że nadanie ulicy nazwy 100-lecia Praw Kobiet, która zastąpi przyjętą nazwę mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko" jest próbą naprawienia niefortunnie przeprowadzonej procedury nazwania ulicy tym imieniem. Następnie w dniu 28 października 2019 r. do Rady Miasta Białystok wpłynęła poprawka do projektu uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy. Ulicy zaproponowano nadanie nazwy Podlaska. W uzasadnieniu projektu wskazano, że proponowana nazwa ulicy komponuje się z już istniejącymi nazwami w tym rejonie, m.in. Warmińską, Kujawską, Pomorską. Opisano też historię Podlasia jako regionu

i jako województwa.

W dniu 28 października 2019 r. Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę Nr XV/243/19 w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy. W § 1 uchwały ulicy położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy, w obrębach: nr 17 - Bojary i nr 19 - Skorupy (obejmującej działki oznaczone kolorem żółtym na mapie stanowiącej załącznik do tej uchwały) nadano nazwę Podlaska, zaś w § 2 uchwalono, że traci moc uchwała Nr XLIX/745/18 Rady Miasta Białystok z 23 kwietnia 2018 r.

w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy (Dz. Urz. Woj. Podlaskiego z 2018 r. poz. 2136).

Wojewoda Podlaski rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2019 r., nr NK-II.4131.144.2019.BG stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W uchwale nadano nazwę ulicy Podlaska, jak gdyby nie miała ona nazwy, gdy tymczasem ulica nosiła już nazwę mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko". W ocenie Wojewody stanowi to naruszenie § 8 ust. 1

i § 18 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów

z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym w ustawie/uchwale należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że przepisy uchwały zostały zredagowane

z naruszeniem zasad legislacji. Na mocy § 2 uchwały straciła w całości moc uchwała Rady Miejskiej Białystok Nr XLIX/745/18 z 23 kwietnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy. Spowodowało to, że ulica wróciła do wcześniejszych nazw,

tj. w części jako Warmińska i w części jako Wołyńska. Tymczasem zaskarżona uchwała nadała nową nazwę całej ulicy, co oznacza, że nazwy te na siebie się nakładają i funkcjonują równolegle.

W ocenie Wojewody uzasadnienie do projektu uchwały nie dotyczy podjętej uchwały. Z § 1 uchwały wynika, że ulicy nadano nazwę Podlaska, a tymczasem uzasadnienie do projektu przekazanego radnym dotyczyło nadania nazwy 100-lecia Praw Kobiet, co oznacza, że uchwała została podjęta bez uzasadnienia wbrew § 25 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta Białystok.

Organ nadzoru wskazał również, że rozpatrywanie projektu uchwały nastąpiło z naruszeniem regulaminu Rady Miasta Białystok z uwagi na uwzględnienie wniosku radnego w sprawie nadania nazwy ulicy jako poprawki. Wniosek zatytułowany "poprawka" był w istocie inicjatywą podjęcia nowej uchwały z pominięciem procesu uchwałodawczego wynikającego z regulaminu Rady Miasta Białystok. Powyższy tryb procedowania narusza przepisy § 23 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4, ust. 3 i 5, § 26 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta Białystok.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że pierwotne uzasadnienie wskazuje na fakty nie znajdujące potwierdzenia w dokumentach historycznych. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że mjr Zygmunt Szendzielarz ps. "Łupaszko" – dowódca

V Brygady Wileńskiej – to postać niejednoznaczna, a w swoim życiorysie, oprócz czynów chwalebnych, ma także czarne karty związane z ofiarami wśród ludności cywilnej. Tymczasem w piśmie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z 28 października 2019 r. zakwestionowano te fakty i wyjaśniono rzeczywisty przebieg zdarzeń. Ponadto postanowieniem Sądu Warszawskiego Okręgu Wojskowego z 1 października 1993 r., sygn. akt Cs.Un.300/92 oraz postanowieniem Sądu Najwyższego - Izby Wojskowej

z 10 grudnia 1993 r., sygn. akt WZ 213/93 unieważniono w stosunku do mjr. Zygmunta Szendzielarza wyrok byłego Wojskowego Sądu Rejonowego w Warszawie

z 2 listopada 1950 r. /Sr. 1154/50/, postanowienie byłego Najwyższego Sądu Wojskowego w Warszawie z 29 grudnia 1950 r. /Sn.Odw.S.3941/50/ oraz wyrok Izby Karnej Sądu Najwyższego z dnia 31 stycznia 1957 r. /I.K.Rn.10151/56/. Także postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 9 listopada 2007 r., Zygmuntowi Szendzielarzowi nadano pośmiertnie Krzyż Wielki Odrodzenia Polski. Jest on również kawalerem Krzyża Virtuti Militari i Krzyża Walecznych, natomiast 23 marca 2006 r., w 55. rocznicę jego śmierci, Sejm RP podjął uchwałę oddającą mu cześć. Pośmiertnie otrzymał on także awanse: podpułkownika (29 lutego 2016 r.)

i pułkownika (24 kwietnia 2016 r.).

Zdaniem Wojewody preambuła Konstytucji RP nakazuje wdzięczność

i szacunek "przodkom za ich walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami". Wykonywanie więc przez organ stanowiący przysługującego mu uprawnienia do zmiany nazwy ulic powinno się odbywać z poszanowaniem wartości będących pod ochroną prawną. Natomiast sposób procedowania nad kwestionowaną uchwałą, przygotowane materiały na sesję, a w szczególności uzasadnienie do uchwały przekazane radnym – zawierające treści nieprawdziwe – naruszyło tę zasadę.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego wniosło Miasto Białystok, reprezentowane przez Prezydenta Miasta Białegostoku, z wnioskiem

o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Białymstoku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506, ze zm.; dalej jako: u.s.g.) określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne

i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wyjaśnił również, że organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, pod względem zgodności z prawem, nie tylko samej treści uchwały, lecz także prawidłowości trybu, w jakim akt został wydany. Zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotne uchybienia w zakresie norm procesowych i ustrojowych stanowią przesłankę materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Brak uzasadnienia uchwały lub niewłaściwe uzasadnienie może stanowić istotne naruszenie prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia, gdyż w przeciwnym razie będzie to stanowiło istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 479/2019).

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest przepisu, który nakładałby na Radę Miasta Białystok obowiązek podjęcia uchwały określonej treści (uchwała nie została bowiem podjęta na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1103; dalej: ustawa dezubekizacyjna). Uchwała z 28 października 2019 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i jest ona aktem prawa miejscowego. Uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Zatem sposób rozstrzygnięcia przyjęty w takiej uchwale musi wynikać z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw.

z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), obowiązkowe. Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1

w zw. z § 143 z.t.p. kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1070/14).

Sąd wyjaśnił, że uchwała, co wynika nawet z jej tytułu, dotyczy nadania nazwy ulicy, położonej w Białymstoku na osiedlach: nr 11 - Piasta I i nr 13 - Skorupy jako ulica Podlaska, gdy faktycznie jest to zmiana nazwy ulicy z dotychczasowej nazwy, tj. mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko" na nową nazwę, tj. Podlaska. Powyższe stanowi naruszenie § 8 ust. 1 i § 18 ust. 1 w zw. z § 141 z.t.p., zgodnie z którymi uchwała winna posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, że uzasadnienie projektu uchwały

w sprawie zmiany nazwy ulicy, podejmowanej pod rządami art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., musi składać się z dwóch elementów, tj. wyjaśnienia powodów dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienia wyboru nowej nazwy ulicy. Brak jednego z tych elementów stanowi naruszenie art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, kierując się zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Z przebiegu prac nad uchwałą wynika, że najpierw został złożony projekt zmiany nazwy ulicy mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. Łupaszko" na ulicę im. 100-lecia Praw Kobiet (k. 76 akt). Wprawdzie projekt ten zatytułowano "w sprawie nadania nazwy ulicy, a nie "zmiany nazwy ulicy", ale w uzasadnieniu projektu wyraźnie wskazano, że chodzi o zmianę nazwy. Uzasadnienie to zawiera także dwa elementy, tzn. wyjaśnia, dlaczego dotychczasowa nazwa nie może pozostać oraz dlaczego nowa nazwa będzie odpowiednia (k. 78 akt). Natomiast poprawka z 28 października 2019 r. (k. 80 akt) dotycząca nadania ulicy nazwy Podlaska, zawiera jedynie uzasadnienie, dlaczego to ta nazwa jest odpowiednia. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania, dlaczego dotychczasowa nazwa ulicy mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko" jest nieodpowiednia. Zestawienie więc uzasadnienia projektu uchwały z k. 78 akt i "poprawki" z k. 80 akt rodzić mogło wrażenie, że "poprawka" zmienia jedynie zamiar Rady Miasta Białystok nadania ulicy nazwy Podlaska zamiast 100-lecia Praw Kobiet, w miejsce dotychczasowej jej nazwy jako mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko". Stąd w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda poświęcił wiele miejsca na wykazanie, że dotychczasowy patron ulicy to osoba, która została prawomocnie uniewinniona ze wszystkich stawianych jej zarzutów, że jest to bohater, któremu nadano odznaczenia, którego pośmiertnie dwukrotnie awansowano, oraz którego imieniem i nazwiskiem upamiętniono

wiele ulic w miastach Polski. Tymczasem w zarzutach skargi strona skarżąca jednoznacznie stanęła na stanowisku, że "poprawka" z 28 października 2019 r. (k. 80) jest nowym wnioskiem o nadanie nazwy ulicy o nazwie Podlaska wraz z nowym uzasadnieniem tego projektu, które zastąpiło wcześniejsze uzasadnienie projektu uchwały.

Przy takim stanowisku Rady – zdaniem Sądu – nie można inaczej potraktować "poprawki" jako całkowitej zmiany projektu uchwały oraz jego uzasadnienia

i zastąpienia nimi wcześniejszego projektu uchwały wraz z dołączonym do niego uzasadnieniem. Zdaniem Sądu powyższe jednoznacznie oznacza, że uchwała (jej projekt) nie zawiera uzasadnienia, dlaczego dotychczasowa jej nazwa mjr. Zygmunta Szendzialarza ps. "Łupaszko" wymaga zmiany na inną nazwę i narusza to art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż skoro uchwała opiera się na uznaniu administracyjnym, to powinna zawierać stosowne uzasadnienie pozwalające na analizę pod względem legalności argumentacji, którą kierował się organ stanowiący podejmując akt. Sąd przyznał więc rację organowi nadzoru, że powyżej opisane naruszenie prawa jest istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i dawało organowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały.

Sąd podzielił także stanowisko organu nadzoru, że uchwała w sposób istotny narusza preambułę Konstytucji RP nakazującą "wdzięczność naszym przodkom za ich pracę i za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami". Wprawdzie uzasadnienie projektu uchwały – na co powołuje się sama Rada – w żaden sposób nie kwestionuje przymiotów mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko" jako osoby mogącej być zaliczoną do osób, o których mowa w preambule Konstytucji RP, co

z kolei stara się wykazać Wojewoda, ale przez sam fakt pozbawienia go patronatu

w nazwie ulicy, faktycznie to czyni. Sąd wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie nie wypowiada się w kwestii oceny osoby mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko"

i jego działalności, bowiem pozostaje to irrelewantne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślił jednak, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że jeden organ (w tym przypadku nadzoru) szeroko uzasadnia bohaterstwo patrona ulicy,

a drugi (w tym przypadku organ stanowiący) z jednej strony tego nie kwestionuje

i pomija milczeniem, a z drugiej jednak pozbawia tę osobę patronatu. Przy zaaprobowaniu powyższego stanowiska Rady, każda rada gminy, w oparciu

o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., uprawniona byłaby do zmiany nazwy każdej ulicy na obszarze swojej właściwości, bez żadnego uzasadnienia, potrzeby i celu,

a każdy nowy skład takiej rady mógłby robić to samo.

W ocenie Sądu zasadne jest także stanowisko organu nadzoru wskazujące, że uchylając w całości uchwałę z 23 kwietnia 2018 r. doprowadzono do tego, że ulica wróciła do nazwy sprzed tej daty, tj. w części jako ul. Warmińska, a w części jako ul. Wołyńska. Obecnie mamy do czynienia z niedopuszczalną prawnie sytuacją, w której jedna ulica ma kilka nazw. Jeśli więc nawet uznać stanowisko Rady Miasta Białystok, że ostatecznie da się wyinterpretować, że ulica, od czasu uchwalenia uchwały z 28 października 2019 r., miała nosić wyłącznie nazwę Podlaska, to i tak konstrukcja zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż jest sprzeczna z § 6, § 8 ust. 1, § 18 ust. 1 w zw. z § 141 z.t.p., zgodnie z którymi przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, zaś przedmiot uchwały określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści. Naruszenie powyższe stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd wskazał również, że trafnie Wojewoda podniósł, że uchwała jest niezgodna z przepisami Regulaminu Rady Miasta Białystok uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z 5 lutego 1996 r., Nr XXXII/221/96 w sprawie ustalenia Statutu Miasta Białegostoku (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 3646). W sprawie poza sporem pozostaje, że "poprawka" z 28 października 2019 r. nie była poprawką do projektu uchwały, tylko nowym wnioskiem wraz z nowym uzasadnieniem. A skoro tak, to nie można stosować do niej regulacji § 28 ust. 4 Regulaminu (Załącznik Nr 3 do powyższej uchwały). Również z § 24 ust. 1 Regulaminu wynika, że wniosek

o podjęcie uchwały przez Radę składa się na piśmie do Przewodniczącego Rady,

w terminie nie krótszym niż 14 dni przed planowanym terminem sesji. Wprawdzie, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, za zgodą Przewodniczącego Rady wniosek, o którym mowa w ust. 1 może być złożony w terminie krótszym, ale zdaniem Sądu, złożenia wniosku w dniu posiedzenia Rady nie można traktować jako skrócenie terminu, tylko jako naruszenie terminu, o którym mowa w ust. 1 przepisu. Także z § 26 ust. 1 Regulaminu wynika, że Przewodniczący Rady przed skierowaniem projektu uchwały na sesję kieruje go do zaopiniowania przez właściwą przedmiotowo komisję lub Prezydenta, z wyjątkiem projektów uchwał wymienionych w § 23 ust. 4. O ile więc projekt z 18 października 2019 r. został zaopiniowany przez Prezydenta – k. 79 akt,

o tyle projekt z 28 października 2019 r. takiej opinii nie posiada. Ponadto z § 25 ust. 1 Regulaminu wynika, że projekty uchwał muszą być zredagowane w sposób jasny

i precyzyjny, zaś w ust. 2 tego przepisu uregulowano, że do wniosku o podjęcie uchwały należy załączyć uzasadnienie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Białystok, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez uznanie, że możliwe jest pozostawienie w obrocie prawnym rozstrzygnięcia nadzorczego pomimo tego, że wskazywane uzasadnienie faktyczne i prawne nie dawało podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta, z równoczesnym dopuszczeniem przez Sąd możliwości konwalidacji tego braku na etapie odpowiedzi na skargę oraz oparcie o to wydanego wyroku;

- art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że objęta aktem nadzoru uchwała Rady Miasta Białystok dotknięta jest kwalifikowaną – istotną wadą sprzeczności z prawem, co miałoby uzasadniać konieczność wyeliminowania jej

z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, pomimo tego, że Rada Miasta nie naruszyła przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu oparte zostało na właściwej podstawie materialnoprawnej wyznaczonej przez art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., uchwała została opatrzona odpowiednim uzasadnieniem i podjęta z należytym zachowaniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał;

- § 131 ust. 1 i § 12 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283 – z.t.p.) oraz w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. przez:

a) błędną jego wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie uchwały

w sprawie zmiany nazwy ulicy musi składać się z dwóch elementów, tj. wyjaśnienia powodów, dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienie wyboru nowej nazwy ulicy, w sytuacji, gdy wskazywane przepisy rozporządzenia ani odrębnych ustaw nie formułują takich wymogów w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego;

b) bezpodstawne przyjęcie, że brak wprost wskazania w uzasadnieniu uchwały, dlaczego dotychczasowa nazwa wymaga zmiany na inną nazwę, pomimo istnienia uzasadnienia wyboru nowej nazwy, stanowi kwalifikowaną wadę samej uchwały:

- § 8 ust. 1 i § 18 ust. 1 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia oraz

w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez akceptację stanowiska organu nadzoru

i przyjęcie, jakoby tytuł uchwały był niepoprawny językowo, co stanowić miało

o istnieniu kwalifikowanej wady uchwały – sprzeczności z prawem w stopniu istotnym, uzasadniającym konieczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania uchybieniem mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 148 p.p.s.a. poprzez:

a) brak odniesienia do zarzutów skargi i zastąpienie tego odniesienia ogólnikowym stwierdzeniem, że są one niezasadne; w szczególności Sąd pominął milczeniem zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, podjętej w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych,

b) brak jednoznacznego wskazania, jaki stan faktyczny w zakresie uzasadnienia wskazywanej uchwały Rady Miasta Białystok został w istocie przyjęty za podstawę orzekania – Wojewódzki Sąd Administracyjny opiera się zamiennie o stwierdzenia, jakoby uchwała pozbawiona była uzasadnienia, jak też, że uzasadnienie istniało, ale było wadliwe; na poparcie swojego rozstrzygnięcia Sąd powołuje się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do stanu całkowitego braku uzasadnienia podjętych uchwał, co w sprawie niniejszej nie ma miejsca;

c) brak wyjaśnienia, dlaczego uzasadnienie uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, podjętej przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, miałoby pozostawać w zgodności z twierdzeniami uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, antycypując je, co miałoby stanowić kwalifikowaną wadę uchwały, co powoduje, że nie jest możliwe ustalenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżanego wyroku nie można poddać kontroli instancyjnej;

- art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że uzasadnienie faktyczne i prawne rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego wskazywało na inne przesłanki wydania tego rozstrzygnięcia, a Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za właściwą wykładnię prawa przywołaną przez organ nadzoru dopiero w odpowiedzi na wniesioną skargę.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewody Podlaskiego

z dnia 25 listopada 2019 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego kasacyjnie Miasta Białystok podkreślił, że Wojewoda Podlaski błędnie przyjął, że uzasadnienie do uchwały podjętej w jej ostatecznym brzmieniu, ukształtowanym wskutek przyjęcia zgłoszonej poprawki, nie dotyczyło podjętej uchwały pomimo tego, że wraz

z poprawką zostało przedłożone również jej uzasadnienie, które w sposób oczywisty odnosiło się do nowej treści uchwały, zastępując uzasadnienie dołączone do pierwotnego projektu uchwały. W konsekwencji, pomijając fakt, że pierwotny tekst uzasadnienia projektu uchwały został wyeliminowany z obrotu i zastąpiony nowym brzmieniem, organ nadzoru w obszernym wywodzie zarzucił, że uzasadnienie uchwały zawiera błędy historyczne i podaje nieprawdę w odniesieniu do postaci mjr. Zygmunta Szendzielarza "Łupaszki". W istocie uzasadnienie uchwały, w brzmieniu ustalonym wskutek zgłoszonej poprawki, nie odnosiło się w jakikolwiek sposób do zdarzeń historycznych, wskazując jedynie na podobieństwo charakteru zgłoszonej nazwy z istniejącym nazewnictwem sąsiednich ulic, co w pełni uzasadniało potrzebę dostosowania nazwy ulicy do nazewnictwa używanego w jej bezpośrednim otoczeniu.

W ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie nie zostało przy tym wyjaśnione ani w odpowiedzi na skargę, ani w zaskarżonym wyroku, jakie argumenty o charakterze prawnym miałyby przemawiać za prawidłowością zaprezentowanego poglądu, w sytuacji, gdy wskazywane przepisy rozporządzenia ani odrębnych ustaw nie formułują takich wymogów w odniesieniu do przepisów prawa miejscowego.

W istocie uzasadnienie kwestionowanej uchwały wskazuje na zasadniczy powód, dla którego jej treść została ukształtowana w przyjętej wersji, tj. zbieżności nazwy "Podlaska" z funkcjonującym w tym rejonie miasta nazewnictwem innych ulic, m.in. Warmińską, Kujawską, Pomorską.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podlaski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w przypadkach określonych w § 2 powyższego przepisu, z których żaden

w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten,

w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W aktualnym stanie prawnym, w świetle art. 85 u.s.g. jedynym kryterium nadzoru nad działalnością gminy jest zgodność z prawem. Ograniczenie podstaw ingerencji organu nadzoru tylko do naruszeń prawa jest wyrazem ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, gwarantowanej na poziomie regulacji konstytucyjnej (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP). W nawiązaniu do tej fundamentalnej zasady, treść art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wskazuje, że wyłączną przesłanką wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały rady gminy jest sprzeczność uchwały z prawem, przy czym naruszenie prawa przez organ gminy musi mieć charakter istotny. Organ nadzoru musi zatem wskazać konkretny przepis lub przepisy, które zakwestionowana uchwała narusza oraz wykazać istotny charakter tego naruszenia. Działanie organu nadzoru, biorąc pod uwagę tożsamość kryterium weryfikacji aktu, przypomina mechanizm kontroli sądowoadministracyjnej. Organ nadzoru musi zatem wskazać normę odniesienia, stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

Konfrontacja trybu podjęcia i treści zakwestionowanej uchwały z wzorcami normatywnymi powołanymi przez Wojewodę pozwalały na sformułowanie wniosku

o istotnej niezgodności uchwały z prawem. Należy jednak zastrzec, że ocena Wojewody jest prawidłowa tylko w zakresie niezgodności uchwały z niektórymi wzorcami ustawowymi, odnoszącymi się przede wszystkim do zagadnień proceduralnych. Części argumentów Wojewody, uznanych za zasadne przez Sąd

I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie w pełni podziela. Tym niemniej jednak, wady uchwały, co do których ocena Wojewody i Sądu I instancji była prawidłowa, wystarczyły do uznania uchwały za naruszającą prawo i dawały podstawy do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, a w konsekwencji – do oddalenia skargi Rady Miasta na to rozstrzygnięcie. Innymi słowy, pomimo pewnych błędów w argumentacji (co czyni zasadnymi niektóre zarzuty skargi kasacyjnej, jednakże bez wpływu na wynik sprawy), orzeczenie Sądu I instancji jest prawidłowe. Sąd prawidłowo oddalił skargę, nie mając podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Przede wszystkim zasadne jest stanowisko Wojewody i Sądu I instancji co do wadliwego uzasadnienia projektu uchwały. Zmiana nazwy ulicy generuje konkretne koszty społeczne, w perspektywie zarówno publicznej (m.in. konieczność wymiany znaków oraz tablic z oznaczeniami ulicy), jak i indywidualnej (obowiązek aktualizacji danych w rejestrach urzędowych – m.in. ewidencja ludności, EDG, KRS, wymiana dokumentów oraz przedmiotów wskazujących na siedzibę prowadzonej działalności – pieczątki, szyldy, etc.). Działający racjonalnie prawodawca miejscowy powinien dokonać wyważenia, czy potrzeba zmiany nazwy ulicy w perspektywie interesu publicznego jest działaniem na tyle istotnym, że uzasadnia konieczność poniesienia tych kosztów społecznych. Innymi słowy należy dokonać bilansu korzyści i kosztów, wykazując, że korzyści dla interesu społecznego przeważają nad kosztami społecznymi. Projekt uchwały powinien w sposób przekonujący wyjaśniać potrzebę zmian normatywnych. W rozpoznawanej sprawie prawodawca miejscowy nie sprostał temu obowiązkowi.

Należy zauważyć, że motywy dotyczące konieczności zmiany dotychczasowej nazwy zostały podane w pierwotnym projekcie, który przewidywał zmianę nazwy ulicy na 100-lecia Praw Kobiet. Z kolei motywy wyboru nowej nazwy ulica Podlaska pojawiły się w nowym projekcie, zakwalifikowanym błędnie jako poprawka.

W konsekwencji w nowym projekcie zabrakło wyjaśnienia przyczyn konieczności zmiany dotychczasowej nazwy mjr. Zygmunta Szendzielarza – "Łupaszki". Uzasadnienie projektu uchwały musi natomiast odnosić się do całokształtu kluczowych elementów nowej regulacji. Wbrew argumentom podniesionym

w skardze kasacyjnej, skoro istotą regulacji jest usunięcie dotychczasowej nazwy

i nadanie danemu fragmentowi ulicy nazwy, to prawidłowo sformułowane uzasadnienie projektu uchwały winno odnosić się do obu tych kluczowych elementów. Niedopuszczalna jest bowiem sytuacja, w której radny rady gminy, a po uchwaleniu uchwały również adresat normy prawnej, zmuszony jest poszukiwać motywów zmiany normatywnej "ukrytych" w kilku projektach uchwał.

W uzasadnieniu spornej uchwały z 25 października 2019 r. brak jest natomiast argumentacji wskazującej na dokonanie przez prawodawcę wspomnianej wyżej analizy korzyści i kosztów społecznych. Zasadnicza zmiana kluczowego elementu regulacji doprowadziła do tego, że nie sposób odnaleźć motywy, jakimi kierował się prawodawca miejscowy, dlaczego uznał za tak istotną zmianę nazwy ulicy.

Oceniając błędy Rady Miasta należy dodatkowo podkreślić, że zwłaszcza

w sprawach tak istotnych z perspektywy wspólnoty lokalnej (o czym świadczą ogromne kontrowersje i spory w społeczności lokalnej, jakie towarzyszyły podjęciu uchwały, co znalazło odzwierciedlenie w obradach Rady i samym głosowaniu

w sprawie podjęcia uchwały), prawodawca miejscowy winien zachować szczególną staranność. Projekt nowej regulacji powinien zawierać uzasadnienie, w którym zostanie wykazana potrzeba zmiany nazwy ulicy, przeprowadzony bilans korzyści

i kosztów z tym związanych, a także zostanie jednoznacznie i przekonująco wykazane, że korzyści przeważają nad kosztami. Wszystkie te motywy powinny być jasno i precyzyjnie przedstawione, co jest istotne zarówno dla radnych, którzy mają podjąć decyzję co do przyjęcia proponowanej uchwały, jak i dla społeczeństwa, które musi być przekonane, że zmiana nazwy ulicy jest racjonalnie uzasadniona,

a korzyści wynikające z tej zmiany są na tyle istotne, że przeważają nad kosztami społecznymi. Podkreślić należy, że rada miasta ma prawo do zmiany nazwy ulicy, jednakże zmiana ta powinna być w sposób przejrzysty umotywowana. Ponadto nowe rozwiązania normatywne powinny przejść wszystkie etapy przewidzianej prawem procedury uchwałodawczej, tak aby zapewnić należyte rozważenie wszystkich argumentów mających przemawiać za ich wprowadzeniem. Wprowadzanie w trybie poprawki zapisów stanowiących w istocie propozycję całkowicie nowego rozwiązania normatywnego w elemencie podstawowym dla całej regulacji oraz brak w projekcie uchwały argumentów wyjaśniających motywy wszystkich istotnych rozwiązań normatywnych, stanowią natomiast istotne naruszenie trybu uchwałodawczego określonego w regulaminie rady gminy, dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Argumentem za obroną tezy o zgodności zakwestionowanej uchwały

z prawem nie może być powoływanie się na "utrwaloną praktykę rozstrzygania spraw". Argument ten opiera się na twierdzeniu, że w podobnych okolicznościach prawnych i faktycznych została podjęta poprzednia uchwała – z 23 kwietnia 2018 r. Odpowiadając na te argumenty należy po pierwsze zauważyć, że granice sprawy sądowoadministracyjnej wyznacza jej przedmiot, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego odnoszące się do uchwały z 28 października 2019 r., a nie do uchwały z 23 kwietnia 2018 r. Sąd administracyjny nie może formułować wypowiedzi oceniających zgodność z prawem poprzedniej uchwały, byłoby to wyjściem poza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Po drugie, trudno mówić

o utrwalonej praktyce w sytuacji, gdy uchwała z 23 kwietnia 2018 r. nie była przedmiotem postępowania nadzorczego toczącego się przed Wojewodą. Po trzecie, potencjalne, podobne błędy popełnione przy podejmowaniu innej uchwały, pozostającej w obrocie prawnym, nie mogą stanowić uzasadnienia dla akceptowania błędów w uchwale, która jest aktualnym przedmiotem sporu. Argument "utrwalonej praktyki" nie uzasadnia powielania potencjalnych błędów popełnionych w przeszłości.

Konsekwencją powyższej argumentacji jest zasadność dalszych zarzutów odnoszących się do naruszenia trybu uchwałodawczego.

Zasadne są argumenty dotyczące naruszenia Regulaminu Rady Miasta ze względu na wadliwy tryb zgłoszenia poprawki. Należy zgodzić się z argumentacją Wojewody, że w istocie wniosek radnego Karola Masztalerza dotyczył nowej uchwały, co stanowiło istotne naruszenie trybu uchwałodawczego. Istotą zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały była zmiana określenia danego fragmentu przestrzeni publicznej. Kluczowym elementem zmiany normatywnej była określona nazwa nadana fragmentowi przestrzeni publicznej, czyli konkretna nowa nazwa ulicy, zastępująca istniejącą już nazwę. W tej sytuacji uwzględniając też szerokie społeczne zainteresowanie tą konkretną zmianą nazwy ulicy, nie można było uznać, że zmiana dotycząca nowej nazwy ulicy jest jedynie poprawką projektu uchwały. Taka zmiana projektu dotyczyła jego istotnej kwestii i w związku z tym powinna była być uznana za nową uchwałę. Zatem wniosek radnego Karola Masztalerza był w istocie nowym projektem uchwały, który powinien spełnić wszystkie wymogi formalne i przejść całą procedurę uchwałodawczą. Te przesłanki nie zostały spełnione, przez co uchwała została przyjęta z naruszeniem trybu uchwałodawczego określonego w Regulaminie Rady Miasta Białystok, stanowiącym załącznik nr 3 do Statutu Miasta Białegostoku. Doszło do naruszenia przepisów regulaminu odnoszących się do inicjatywy uchwałodawczej (§ 23 ust. 1 inicjatywa przysługuje grupie 5 radnych, a nie jednemu radnemu), wymogu zaopiniowania pod względem zgodności z prawem (§ 23 ust. 2), terminu przedłożenia projektu do Przewodniczącego Rady (§ 24), niezbędnych elementów projektu uchwały wraz

z załącznikami (§ 25 ust. 1, ust. 2 i ust. 3), zaopiniowania przez właściwą komisję (§ 26).

Trafna jest też argumentacja Wojewody, że § 2 uchwały narusza zasady przyzwoitej legislacji poprzez stworzenie niejednoznacznej regulacji prawnej, mogącej wprowadzać w błąd adresatów norm prawnych. Zamierzona przez Radę Miasta zmiana normatywna miała doprowadzić do zmiany określenia danego fragmentu przestrzeni publicznej. Dotychczasowe określenie wynikało z uchwały Rady Miasta z 23 kwietnia 2018 r., składającej się z dwóch paragrafów. Na skutek uchylenia w całości uchwały z 2018 r. z systemu prawnego został usunięty również

§ 2 uchwały z 2018 r., pozbawiający nazwy części dotychczasowego przebiegu ulic Warmińskiej i Wołyńskiej. Po usunięciu tej regulacji, należało ją zastąpić nową. Tymczasem nowa uchwała zmienia wyłącznie treść normatywną § 1 uchwały

z 2018 r., a nie odnosi się w ogóle do kwestii, będącej przedmiotem uregulowania

w § 2 uchwały z 2018 r. Może to powodować zasadnicze wątpliwości co do tego, jaki jest status prawny (z perspektywy nazewnictwa) fragmentu przestrzeni, do którego odnosił się § 2 uchwały z 2018 r. Taki stan rzeczy jest wadliwy, zarówno

z perspektywy zasad przyzwoitej legislacji, jak i bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego. Jednakże uchybienie to nie jest istotne, gdyż wskazane wątpliwości mogą być usunięte w drodze wykładni. Jest bowiem oczywiste, że celem podjęcia uchwały, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, nie było to, aby ta sama ulica nosiła dwie nazwy, lecz zmiana nazwy ulicy z mjr. Zygmunta Szendzielarza ps. "Łupaszko" na Podlaską.

Zasadne są również argumenty organu nadzoru o naruszeniu przepisów rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez wadliwe sformułowanie tytułu zakwestionowanej uchwały. Trzeba jednak zastrzec, że samo to uchybienie nie byłoby wystarczające do uznania, że mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta. Wojewoda ma rację, że w języku powszechnym istnieje różnica znaczeniowa pomiędzy "nadaniem nazwy ulicy", a "zmianą nazwy ulicy". Pierwsze pojęcie odnosi się do fragmentu przestrzeni publicznej, który dotychczas nie miał nazwy, drugie, zmienia określenie wcześniej nadane we właściwej procedurze. Wypada zgodzić się z Wojewodą, że lepszym rozwiązaniem byłoby wskazanie w tytule zakwestionowanej uchwały, że dotyczy ona zmiany, a nie nadania nazwy ulicy. Nie sposób jednak uchybienia tego uznać za istotne, skutkujące koniecznością usunięcia z obrotu prawnego uchwały rady gminy. Treść art. 91 ust. 4 u.s.g. jest wyrazem dążenia do równowagi między wartościami legalizmu i bezpieczeństwa prawnego. Organ nadzoru powinien ingerować tylko tam, gdzie wartość legalizmu musi przeważyć, gdyż błędy organu gminy są na tyle istotne, że nie mogą być zaakceptowane

w państwie praworządnym. Regulując zakres kompetencji rady gminy, ustawodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem "podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic" (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.), nie wskazując na rozróżnienie pomiędzy nadaniem

a zmianą nazwy ulicy. Sposób sformułowania tytułu uchwały był nieprawidłowy, tym niemniej jednak błąd Rady Miasta był błahy, a nie istotny, nie miał żadnego znaczenia dla prawidłowego stosowania uchwały.

Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazane błędy były wystarczające dla uznania, że uchwała Rady Miasta Białystok została wydana

z istotnym naruszeniem prawa, dającym podstawę do stwierdzenia jej nieważności przez organ nadzoru. W konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody jest zgodne z prawem, a zatem prawidłowo Sąd I instancji oddalił skargę Rady Miasta.

Istotnym naruszeniem trybu uchwałodawczego, określonego w regulaminie rady gminy, stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w oparciu o art. 91 ust. 1 u.s.g. i art. 147 § 1 p.p.s.a. jest wprowadzanie w trybie poprawki zapisów stanowiących propozycję całkowicie nowego rozwiązania normatywnego

w elemencie podstawowym dla całej regulacji oraz brak w projekcie uchwały argumentów wyjaśniających motywy wszystkich istotnych rozwiązań normatywnych (potrzeby zmiany dotychczasowej nazwy ulicy, bilansu korzyści i kosztów społecznych związanych ze zmianą oraz motywów nadania nowej nazwy).

W świetle powyższych argumentów należy uznać za niezasadne zarzuty kasacyjne naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 3 u.s.g., w zw. z § 7 ust. 1, § 12, § 18 ust. 1, § 131 ust. 1 i § 143 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej oraz art. 148 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 91 u.s.g. Ta konstatacja była już wystarczająca dla oddalenia skargi kasacyjnej, bowiem wadliwość uchwały Rady Miasta z powyższych przyczyn musiała przesądzać o prawidłowości wyroku Sądu I instancji oddalającego skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są natomiast argumenty Wojewody oraz Sądu I instancji, dotyczące oceny motywów działania Rady Miasta, ponieważ – jak już wskazano na wstępie – podstawą ingerencji organu nadzoru może być wyłącznie istotne naruszenie prawa przez organ gminy, Wojewoda musi wskazać przepisy, z których da się wywieść wzorzec normatywny,

z którym zakwestionowana uchwała jest sprzeczna. Kwestionując motywy podjęcia uchwały, Wojewoda nie wskazał takiego wzorca, nie da się go wywieść z przepisów powołanych przez organ nadzoru.

W przepisach ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca powierzając radzie gminy wyłączną kompetencję do podejmowania uchwał w sprawach nazw ulic będących drogami publicznymi (art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g.) nie wyraził żadnych dyrektyw wskazujących na sposób korzystania z tej kompetencji. Zakres władztwa normatywnego rady gminy w tym zakresie, z woli samego ustawodawcy jest zatem szeroki, co nie oznacza, że nieograniczony. Nie istnieją prawnie określone kryteria merytorycznej oceny zasadności nadania (zmiany) nazwy ulicy. Choć nie ma przepisów, które wyznaczałyby gminom kryteria ustalania nazw ulic, to do obowiązków rady gminy należy ochrona tych wartości, na których opiera się system prawny.

Rada gminy samodzielnie decyduje o zmianie nazwy ulicy, biorąc pod uwagę m.in. uwarunkowania historyczne i kulturowe oraz zasadność uhonorowania wskazanej osoby patronatem ulicy. Oczywiście – jak wskazuje praktyka – nadanie lub zmiana nazwy ulicy może niekiedy wywoływać kontrowersje zarówno w samej radzie, jak i w społeczności lokalnej, w szczególności w odniesieniu do nazwy odwołującej się do postaci lub zdarzeń historycznych.

Swobodę prawodawcy miejscowego ograniczają regulacje szczególne, np. ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r., poz. 1103, ze zm.). Zasadnicza różnica pomiędzy wymienioną ustawą a przepisami, na które powołuje się Wojewoda tkwi

w możliwości budowania wzorca normatywnego, który będzie stanowił punkt odniesienia dla oceny działań prawodawcy miejscowego.

Wzorca normatywnego, który zakazywałby zmiany nazwy ulicy w sposób zastosowany w zakwestionowanej uchwale nie sposób wywodzić z przepisów ustawy o kombatantach. Zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy odbiega od materii, której dotyczy zakwestionowana uchwała.

Wzorca normatywnego, z którym miałaby być sprzeczna zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała nie sposób również budować w oparciu o preambułę Konstytucji RP. Nie kwestionując wartości normatywnej preambuły, potwierdzonej przez doktrynę i orzecznictwo (por. M. Piechowiak, w: Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 153-158), nie sposób ze sformułowania o "wdzięczności przodkom za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami" wywodzić normy wyłączającej zmianę nazwy ulicy.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że częściowo zasadne są zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które odnoszą się do wadliwej oceny przez Wojewodę i Sąd I instancji motywów podjęcia uchwały Rady Miasta (art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 148 p.p.s.a.). Ta konstatacja nie jest jednak wystarczająca do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Jak wskazano wyżej, z powodu istotnych błędów proceduralnych, uchwała Rady Miasta w istotnym stopniu narusza prawo, co oznacza, że Wojewoda miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały, a Sąd I instancji prawidłowo oddalił skargę Miasta.

W tej sytuacji, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.