Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1281/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1; art. 145 par pkt 1; art. 153; art. 156 par 1 pkt 2 i 7
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 16; art. 41 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz 196
law: Ustawa  z dnia 31 stycznia 1980 r.  o ochronie i kształtowaniu środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 5 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.M. i F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 332/09 w sprawie ze skargi K. oraz K.M. i F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 332/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę K.G. oraz K. i F.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Wyrok ten został wydany w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję własną z dnia [...] września 2003 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia F.M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującej działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone we wsi D., gmina W. i stwierdziło nieważność tej decyzji. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Aktem notarialnym z dnia 17 lipca 1992 r. F. i K. małżonkowie M. nabyli gospodarstwo rolne o powierzchni 6,96 ha położone we wsi D., gmina W.. W § 1 in fine aktu znalazło się stwierdzenie, iż działka nr [...] zabudowana jest drewnianą stodołą i drewnianym domem mieszkalnym.

Na skutek wniosku złożonego przez Zarząd [...] Parku Krajobrazowego w dniu 15 kwietnia 1994 r. Urząd Rejonowy w S. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie remontu obiektu budowlanego zlokalizowanego przy jeziorze J. we wsi S. gmina D., należącego do małżeństwa M. (znajdującego się na działkach objętych w/w aktem notarialnym). We wniosku wskazano, iż remont jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...], obiekt położony jest bowiem w strefie ochronnej jeziora J., którą obejmują zakazy odbudowy starych, opuszczonych siedlisk. Podniesiono, iż usytuowanie obiektu może stwarzać zagrożenie dla podstawowego systemu biologicznego czynnego, jakim są tereny wokół jeziora.

W toku postępowania w dniu 29 kwietnia 1994 r. przeprowadzono oględziny w trakcie których stwierdzono, iż na przedmiotowych działkach znajdują się dwa obiekty budowlane: nowy, drewniany budynek letniskowy o wym. 6,30 x 5,75 z dwuspadowym dachem, wyposażony w piec kaflowy; i płytę paleniskową oraz drewniana wyeksploatowana szopa o wymiarach 4m x :4m, jak również fragmenty kamiennych fundamentów.

Decyzją z dnia [...] maja 1994 r. Urząd Rejonowy w S. umorzył postępowanie w sprawie remontu obiektu budowlanego wskazując, iż utrzymanie obiektu w należytym stanie technicznym jest obowiązkiem właściciela lub zarządcy wynikającym z art. 43 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, zatem małżonkowie M. wypełnili ten obowiązek nie naruszając jednocześnie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

Na skutek kolejnego zawiadomienia Urząd Rejonowy w S. w dniu 9 lipca 1997 r. wszczął postępowanie w sprawie zamierzenia inwestycyjnego polegającego na prowadzeniu robót budowlanych przy remoncie obiektu przeznaczonego do rozbiórki znajdującego się na działkach nabytych przez małżonków M. w 1992 r.

W trakcie przeprowadzonych w dniu 18 lipca 1997 r. oględzin ustalono, iż na działce znajduje się nowy drewniany parterowy obiekt budowlany z poddaszem użytkowym oraz drewniana szopa (obiekty wymienione w protokole oględzin z roku 1994, z tym że określono, iż szopa jest w średnim stanie technicznym). Dodatkowo wskazano, iż w trakcie budowy znajduje się obiekt drewniany jednospadowy o wymiarach 10,20 x 4,20 m oraz wcześniej wybudowany suchy ustęp. Ponadto na działce zlokalizowano stare fundamenty domu mieszkalnego oraz zgromadzono duże ilości kamienia.

Na wniosek F.M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Wójt Gminy W., stwierdzając zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994r., wydał w dniu [...] października 1997 r. decyzję nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującą działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone we wsi D., gmina W..

Od powyższej decyzji w dniu 7 lipca 2003 r. sprzeciw złożył Prokurator Rejonowy w S., który zakwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 439) poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje w strefie ochronnej jeziora J. budowy jakichkolwiek obiektów poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek, zaś zabudowy nierolniczej poza granicami skupionej zabudowy wiejskiej. Zdaniem prokuratora, decyzja jest również sprzeczna z art. 73 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 169), gdyż zezwalając na przedmiotową inwestycję nie uwzględnia niebezpieczeństwa naruszenia walorów krajobrazowych środowiska na obszarze, który wymaga szczególnej ochrony ze względu na szczególne położenie terenu w [...] Parku Krajobrazowym oraz w strefie ochronnej jeziora J. Ponadto prokurator wskazywał na obrazę art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zarzucając nienależyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a tym samym brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przedstawiając powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Sprzeciw ten był przedmiotem licznych postępowań toczących się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w S. jak i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy w W. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył prokurator oraz T.M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. orzekło o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] września 2003 r. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wywiódł Prokurator Rejonowy w S. Wyrokiem z dnia 13 maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 47/04 oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S. wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2005 r. w sprawie o sygn. akt OSK 1090/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na naruszenie przez Sąd I instancji art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) przez błędną jego wykładnię. Wskazano, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pomimo braku wyraźnej w tej mierze regulacji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracyjny II instancji było związane nie tylko przepisami aktualnego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, ale również innymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powołując się na związanie wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 czerwca 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 380/05 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2003 r. i podniósł, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie wyjaśniono, czy kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie naruszyła przepisów ustaw o ochronie przyrody i ochronie środowiska. Organy nie wyjaśniły też, czy w dacie złożenia wniosku małżonkowie M. spełniali warunki, zgodnie z którymi mogli uzyskać kwestionowaną decyzję, tj. czy byli właścicielami zagrody rolnej w dobrym lub średnim stanie technicznym. W szczególności nie rozważono tych dowodów, które wskazywały, że po zakupie w 1992 r. siedliska na terenie wsi D. przebudowali oni prowizoryczne budynki na dom letniskowy, tworząc działkę rekreacyjną.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. po raz kolejny utrzymało w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 79/06 po rozpatrzeniu skargi Prokuratora Rejonowego w S., jako wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 oraz 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Sąd w uzasadnieniu wskazał szczegółowo powody swego stanowiska. Odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 12 sierpnia 1997 r. (następującej treści: "Proszę o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] we wsi D., gm. W."), Sąd stwierdził, że nie spełniał on wymogów art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Określał on bowiem ogólnie funkcje i sposób zagospodarowania terenu, nie zawierał żadnej charakterystyki planowanej inwestycji (np. wskazania stanu istniejącego, rozmiarów oraz sposobu rozbudowy w stosunku do tego stanu, czy budynek będzie wielokondygnacyjny, czy parterowy itp.) - a przy zapisie planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymogach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. ten warunek wniosku był szczególnie istotny dla dokonania prawidłowej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem i wymogami przepisów o ochronie środowiska. Ogólne określenie zamierzenia inwestycyjnego bez bliższego jego sprecyzowania uniemożliwiało realizację przez organ orzekający w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy podstawowego obowiązku - zbadania zgodności zamierzenia z ustaleniami planu i przepisami prawa oraz dawało szeroką możliwość dowolności w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Sąd podkreślił także, że zgodnie z wymogami art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy wniosek winien zawierać określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko (taka w niniejszej sprawie nie była wymagana) - dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Przy zapisie w planie zagospodarowania przestrzennego w pkt 5 ppkt 1 na str. 46 części tekstowej planu i w pkt 4 ppkt 2 str. 45 tego tekstu ten warunek wniosku był szczególnie istotny, co zostało zupełnie zignorowane przez organ wydający decyzję z dnia [...] października 1997 r. i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności. Sąd wskazał, że Kolegium nie poddało tej kwestii ocenie, tak samo nie zauważyło wyjścia w decyzji o warunkach zabudowy poza granice wniosku F.M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. Wniosek nie obejmował bowiem instalacji i urządzeń technicznych, a o tych orzeczono wskazaną decyzją. Odnośnie samej decyzji wskazano, że zawiera ona następujące wady:

- w pkt 2 "warunki wynikające z przepisów szczególnych" nie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r.;

- w pkt 3 określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Także z akt sprawy wynika, że podłączenie do sieci energetycznej już istniało (od 1995 r.). Sąd wskazał, że w tym samym punkcie zawarto również stwierdzenie, że "uzgodniono projekt z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego...", gdy tymczasem "uzgodnienie" to nosi datę 9 września 1997 r. i jego treść wskazuje raczej na negatywną opinię Parku, z uwagi "na wątpliwości odnośnie lokalizacji w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności ograniczeń i zakazów zawartych w rozdziale 3, pkt 6.1.2 oraz 6.3.2, jak również w rozdziale 2.1, 4.1 i 5. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienia (pozytywnego) nie uzyskano, a treść decyzji w tym przedmiocie nie odpowiada stanowi faktycznemu, podkreślając, że nie może być brane pod uwagę w tym postępowaniu uzgodnienie projektu budowlanego (z dnia 22 lipca 1997 r. tom II akt adm.), bowiem dotyczy ono innego postępowania i wyłącznie projektu budynków, nota bene także ono zawiera zastrzeżenia co do lokalizacji.

- uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 1997 r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy w stwierdzeniu: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji" - skoro wniosek nie określał ani wielkości, ani żadnych innych parametrów technicznych inwestycji.

W ocenie Sądu najbardziej istotną sprawą wymagającą oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy była kwestia dopełnienia lub niedopełnienia obowiązku badania zgodności zgłoszonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek Wójt Gminy W. powołał się na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalonym uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994 r., nr [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Suw. z dnia 13 grudnia 1994 r. - to faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. Przede wszystkimi skoro ocenił, że warunki wynikające z planu to przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, to winien był ustalić, czy sporna inwestycja będzie odpowiadać regulacji planu w tym przedmiocie. Powołując definicję zabudowy zagrodowej ([...]) wynikającą z zapisów planu Sąd wskazał, że obowiązkiem organu było ustalenie czy inwestor prowadzi produkcję rolną i czy sporne budynki mają służyć efektywnemu prowadzeniu tej produkcji. Tych ustaleń nie poczyniono. Zdaniem Sądu nie można się również zgodzić z wyjaśnieniem inwestorów dowodzących w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r. (k. 203 tom I akt adm.), iż prowadzili oni gospodarstwo rolne, dowodem czego miało być zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia [...] maja 1998 r. (k. 200), gdyż zaświadczenie to potwierdza jedynie fakt podlegania gospodarstwa rolnego opodatkowaniu podatkiem rolnym, nie świadczyło natomiast o jakiejkolwiek produkcji rolnej, a inwestorzy nie wykazali nawet w późniejszym okresie, by jakąkolwiek produkcję rolną wykonywali. Jako powierzchowną Sąd ocenił także analizę tego zagadnienia dokonaną w zaskarżonej decyzji Kolegium. Ocena zgodności z planem zaprezentowana w zaskarżonej decyzji winna być, zdaniem Sądu, poprzedzona bardziej dogłębną analizą, przy tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się do braku tej oceny w decyzji z dnia [...] października 1997 r., bez czego nie można uznać, by przesłanki art. 156 § 1 k.p.a. zostały należycie przeanalizowane. Biorąc pod uwagę ustalenia planu odnoszące się do terenu inwestycji i zakazy z niego wynikające, Sąd stwierdził, że aby móc ocenić, czy nie zachodzi sprzeczność objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego prowadzący postępowanie organ winien był dokonać analizy stanu technicznego budynku mieszkalnego objętego wnioskiem i pozostałych budynków znajdujących się na terenie realizacji inwestycji, czego bezspornie nie uczyniono. Sąd nie podzielił także oceny Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że brak tych ustaleń był nieistotnym naruszeniem prawa. Sąd stanął na stanowisku, że ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a stwierdzenie sprzeczności z ustaleniami planu przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W dniu [...] października 1997 r. obowiązywał bowiem art. 16 ustawy, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem niezgodność z planem powodowała ten sam skutek, jaki przewidywał wskazany przez Prokuratora późniejszy art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze poddając ocenie decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. miało obowiązek badania dokładnych relacji decyzji z planem zagospodarowania przestrzennego, jak i przepisami ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz ustawy o ochronie przyrody, jak to już wcześniej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 9 czerwca 2005 r., którego zalecenia były dla Kolegium wiążące z mocy art. 153 p.p.s.a. Zdaniem Sądu w zaskarżonej decyzji co prawda Kolegium dokonało oceny pod kątem przepisów dotyczących ochrony środowiska i ochrony przyrody, ale oceny takiej nie dokonał Wójt Gminy W. przed podjęciem decyzji z dnia [...] października 1997 r., natomiast Kolegium uznało sporną inwestycję za niezaliczającą się do szkodliwie oddziałujących na środowisko, biorąc aktualny stan inwestycji i wiedzę uzyskaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności oraz stosując bardzo liberalne kryteria, w tym w zakresie oceny charakteru zabudowy jako zagrodowej. Przy zapisach planu zagospodarowania przestrzennego mających znaczenie z uwagi na położenie inwestycji w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochronnej jeziora J., dokonana w zaskarżonej :decyzji ocena zgodności z przepisami o ochronie środowiska wydaje się być bardzo powierzchowna i liberalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazując na cele utworzenia parku krajobrazowego oraz wprowadzanych zakazów i nakazów zachowania się na terenie parku, stwierdził, że nakazy i zakazy zawarte w rozporządzeniach Wojewody Suwalskiego oraz w planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 24 listopada 1994 r. oceniane powinny być przy zastosowaniu wykładni celowościowej, z uwzględnieniem powodu ich wprowadzenia. Zdaniem Sądu takiej wykładni nie zastosowało Kolegium, a wcześniej organ wydający decyzję o warunkach zabudowy w ogóle tym zagospodarowaniem się nie zajął, wbrew ustawowemu obowiązkowi. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił Kolegium po raz kolejny dokonanie analizy przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., (wskazując, że w grę mogą wchodzić przesłanki z punktu 7 oraz punktu 2 in fine) w stosunku do decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. z uwzględnieniem powyższych uwag i oceny prawnej.

Natomiast skarga kasacyjna złożona przez K. i F. małżonków M. od powyższego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, w którym podzielono stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy z wniosków Prokuratora Rejonowego w S. i T.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2003 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], uchyliło w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2003 r., nr [...] i stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji Wójta Gminy W. W wyniku skutecznie złożonej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku przez K.G. decyzja ta została uchylona z uwagi na to, że wydana została z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 269/08). Sąd stwierdził, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...] lutego 2008 r. bez własnej winy nie brała udziału strona postępowania K.G., która z mocy umowy darowizny stała się następcą prawnym R.G. w stosunku do części nieruchomości położonej w D. składającej się z działek nr ewid. [...],[...],[...], [...],[...],[...], i [...],.

Skutkiem powyższego sprawa powróciła ponownie na etap postępowania wszczętego wnioskami T.M. z dnia 7 października 2003 r. oraz Prokuratora Rejonowego w S. z dnia 9 października 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. W trakcie prowadzonego postępowania T.M. w piśmie z dnia 2 lutego 2009 r. uzupełnionym pismem z dnia 6 lutego 2009 r. oświadczył, że cofa swój wniosek z dnia 7 października 2003 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. W związku z tym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], umorzyło postępowanie wszczęte tymże wnioskiem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Kolegium nie przeprowadziło bowiem wszechstronnej i wyczerpującej analizy okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i całości materiałów znajdujących się w aktach sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. ocenę zaistnienia, we wzruszanej decyzji Wójta Gminy W. przesłanek nieważnościowych. Z tych też względów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję tut. Kolegium z dnia [...] września 2003 r. w całości i orzec co do istoty sprawy. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium stwierdziło, że oceniana decyzja Wójta Gminy W. obarczona jest wadami nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine oraz pkt 7 k.p.a. Zdaniem składu orzekającego Kolegium omawiana decyzja Wójta Gminy W. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego tj.: art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Oceniana decyzja Wójta Gminy W. zawiera również wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa tj. z mocy art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż jest sprzeczna z planem.

Przedmiotowa decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. wydana była w czasie obowiązywania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Według art. 39 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu, w szczególności jego zabudowa, wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 tejże ustawy ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. W dniu [...] października 1997 r. na terenie Gminy W. obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. zatwierdzony Uchwałą nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994 r. ogłoszoną w Dz. U. Woj. Suw. Nr 42 z dnia 13 grudnia 1994 r., poz. 323. Zatem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie powinno nastąpić na podstawie ustaleń w/w planu. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w części graficznej planu teren inwestycji objęty wzruszaną decyzją (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w obrębie [...]) położony jest w całości na obszarze chronionego krajobrazu tj. [...] Parku Krajobrazowego, a ponadto działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] w całości i działki nr [...] i [...] w części - w strefie ochronnej jeziora J. oraz poza granicami skupionej zabudowy wsi. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdziale 3 pkt 3.2.2 tekstu planu (str. 7 i 8) jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, zachowuje się istniejącą kolonijną zabudowę zagrodową i ogrodniczą z możliwością jej modernizacji, uzupełnienia lub wymiany obiektów urządzeń technicznych. Na terenie [...] Parku Krajobrazowego nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana tylko dla gospodarstw rolnych o powierzchni powyżej 10 ha ([...]) i w miejscu uzgodnionym z Zarządem Parku (rozdz. 3 pkt 3.2.2 lit. b tekstu planu). W rozdziale 4 na str. 36 tekstu planu zawarte są ustalenia szczegółowe odnośnie wsi [...]. W pkt 28.0. wieś [...] określona jest jako wieś o funkcji rolniczej z przysiółkami C. i kolonia J., położona w granicach [...] Parku Krajobrazowego i w jego strefie ochronnej. W granicach strefy ochronnej [...] Parku Krajobrazowego nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 5 ha ([...]), a w granicach [...] Parku Krajobrazowego nowa kolonijna zabudowa zagrodowa może być realizowana wyłącznie dla gospodarstw o powierzchni powyżej 10 ha ([...]), z zastrzeżeniem pkt 4.1 ppkt 2 w rozdziale 6 tekstu planu. Realizacja nowych siedlisk rolniczych dla gospodarstw o powierzchniach niższych od w/w możliwa była tylko w ustalonych planem granicach skupionej zabudowy wsi. W rozdziale 6 tekstu planu określone zostały ustalenia szczegółowe dotyczące wyróżnionych elementów zagospodarowania przestrzennego gminy. W pkt 2.1 tego rozdziału określono zakazy, nakazy i ograniczenia obowiązujące na terenie [...] Parku Krajobrazowego wynikające z Uchwały nr [...] WRN w S. z dnia [...] stycznia 1976 r. (o utworzeniu parku). W ppkt 2 zawarto ograniczenia dotyczące realizacji wszelkich innych (niż ośrodki rekreacyjne określone w ppkt 1) inwestycji budowlanych poza terenami wyznaczonymi w planie zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc przy tym, że forma i usytuowanie tych obiektów nie mogą kolidować z krajobrazem (str. 44 tekstu planu). W pkt 4 określono ustalenia dotyczące obszarów chronionego krajobrazu, w tym w ppkt 2 ustanowiono zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej i ustawiania barakowozów w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów jezior i rzek (str. 45 tekstu planu). W pkt 5 zawarto ustalenia dotyczące stref ochronnych wokół wszystkich jezior i rzek. Według ppkt 1 (str. 4.6. tekstu planu) w strefie ochronnej jezior i rzek obok zakazów wymienionych w pkt 4.1 zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Z powyższych ustaleń wynika, że na terenie objętym ocenianą decyzją z dnia [...] października 1997 r. tj. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w całości i części działek nr [...] i [...] istniał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami, w dobrym i średnim stanie technicznym oraz na całym terenie zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, gdyż cały teren inwestycji położony jest w odległości mniejszej niż 200 m od brzegu jeziora J. (kopia mapy planu z wrysowaną przez autora planu - [...] Biuro Planowania Przestrzennego w B. Oddział w S. 200 m strefą od jeziora J. - znajdująca się w aktach Prokuratora Rejonowego w S.). W świetle cytowanych wyżej zapisów planu dotyczących obszaru inwestycji i wprowadzonych tam zakazów wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych poza istniejącymi zagrodami w dobrym lub średnim stanie technicznym oraz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, bezwzględnym obowiązkiem organu było ustalenie istniejącego sposobu zagospodarowania nieruchomości i stanu znajdujących się tam budynków tj. ustalenie czy na terenie nieruchomości objętej wnioskiem istnieje zagroda w dobrym lub średnim stanie technicznym, a następnie konfrontacja zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu. Mimo, iż organ powołał się w decyzji na zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie wynika z niej, że poddał to ocenie, ani że inwestycja jest zgodna z postanowieniami planu. Brak takiej oceny jest rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W tym konkretnym przypadku wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i bez oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu stanowi, zdaniem Kolegium, rażące naruszenie powołanych powyżej przepisów proceduralnych, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Na podstawie akt sprawy zgromadzonych przez Wójta Gminy W. przed wydaniem wzruszanej decyzji i samej treści wzruszanej decyzji stwierdzono bowiem, że Wójt Gminy W. wbrew obowiązkom wynikającym z powyżej wskazanych przepisów nie badał i: nie oceniał zgodności zamierzenia wnioskodawcy z ustaleniami planu. Akta sprawy świadczą bowiem o braku prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż składają się w istocie z trzech dokumentów, tj. wniosku F.M. z dnia 12 sierpnia 1997 r., pisma Wójta Gminy z dnia 22 sierpnia 1997 r. kierowanego do Dyrektora Zarządu [...] Parku Krajobrazowego o wyrażenie opinii w sprawie przedmiotowej inwestycji oraz pisma Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia 9 września 1997 r. wyrażającego negatywną opinię dla planowanej lokalizacji inwestycji. Wskazano przy tym, że już sam wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiący podstawę wydania wzruszanej decyzji, nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W przedmiotowej sprawie wniosek F.M. z dnia 12 sierpnia 1997 r. nie określał funkcji sposobu zagospodarowania terenu, ani też charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określał też wymaganych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, tj.: zapotrzebowania na wodę, energię, sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, czy też innych potrzeb w tym zakresie. We wniosku nie podano również żadnych parametrów technicznych zamierzenia inwestycyjnego, ani danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko. W takiej sytuacji jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa – organ z mocy przepisu art. 64 § 2 k.p.a. obowiązany był wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Wójt Gminy W. wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 64 § 2 k.p.a. nie wezwał wnoszącego podanie do uzupełnienia tego wniosku. Tym samym wydając decyzję z dnia [...] października 1997 r. w oparciu o wniosek niespełniający podstawowych wymogów Wójt Gminy W. dopuścił się rażącego naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto wskazano, że:

- w pkt 1 decyzji, w którym określono jako warunki wynikające z planu

zagospodarowania przeznaczenie pod zabudowę zagrodową, organ nie ustalił czy sporna inwestycja będzie odpowiadać regulacji planu w tym zakresie. Zgodnie z pkt 1.2 ppkt 1 rozdziału 4 tekstu planu, ilekroć w planie jest mowa o zabudowie zagrodowej ([...]) należy przez to rozumieć zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi, integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczającym w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej. Wójt Gminy W. wydając przedmiotową decyzję nie badał, czy istniejąca na terenie inwestowania zabudowa stanowi zabudowę zagrodową w świetle definicji wynikającej z planu, ani też nie badał, czy planowane zamierzenie inwestycyjne odpowiada cechom podanym w tejże definicji, a przede wszystkim czy budynki te służą prowadzeniu efektywnej produkcji rolnej i czy temu będą też służyły projektowane obiekty. Ustalenia te były tym bardziej istotne z punktu widzenia zakazów wprowadzonych planem zawartych w rozdziale 6 pkt 4 ppkt 2 i pkt 5 ppkt 1, a pozwalających na przedmiotowym terenie na wznoszenie obiektów budowlanych jedynie w ramach istniejących zagród w dobrym i

średnim stanie technicznym. Kolegium w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a zwłaszcza zeznań świadków J.M. i T.M., złożonych w trakcie postępowania prowadzonego przez Prokuratora

Rejonowego w S., wyjaśnień stron i zeznań świadków w trakcie rozpraw

przeprowadzonych przez tut. Kolegium w dniu 2 września 2003 r., 4 listopada 2005 r. i w dniu 2 grudnia 2005 r. oraz oświadczenia K. i F. M. zawartego w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r., a także akt zgromadzonych w trakcie postępowań

prowadzonych przez Urząd Rejonowy w S. stwierdziło, że na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa w rozumieniu powyżej cytowanego zapisu planu. Wskazano, że definicja zabudowy zagrodowej nie ogranicza się do posiadania gruntów rolnych i jakichkolwiek budynków, a wymaga żeby zespół budynków lub pojedynczy budynek gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami technicznymi był integralnie powiązany z gospodarstwem rolnym i zabezpieczał w niezbędnym zakresie efektywne prowadzenie produkcji rolnej. Pomimo, że na przedmiotowym terenie istniały w momencie wydawania ocenianej decyzji dwa budynki określone jako mieszkalny i gospodarczy, to jednak nie stanowiły one zabudowy zagrodowej. Nie służyły one bowiem prowadzeniu produkcji rolnej, ani nie były integralnie powiązane z gospodarstwem rolnym. Właściciele nie prowadzili żadnej produkcji rolnej na tym terenie. Przede wszystkim, jak oświadczyli sami zainteresowani, nie mieszkali tam na stałe, nie prowadzili w latach 1992 - 1997 upraw przydomowych, a na łące wypasali krowy i konie, które to jednak, jak wynika z zeznań świadków, były własnością okolicznych rolników. Żaden z istniejących budynków nie był też przeznaczony do chowu zwierząt, bowiem budynek gospodarczy określany był przez świadków jako szopa drewniana lub stodółka, a nie obora, stajnia, czy chlewnia. Dowodem prowadzenia gospodarstwa rolnego przez inwestorów nie jest zaświadczenie Urzędu Gminy w W. z dnia [...] maja 1998r. potwierdzające fakt podlegania nieruchomości opodatkowaniu podatkiem rolnym. Zabudowy zagrodowej na przedmiotowym terenie nie było również wcześniej, przed nabyciem nieruchomości przez inwestorów. Zgodnie z zeznaniem poprzedniego właściciela nieruchomości J.M., złożonym w Prokuratorze Rejonowej w S. w dniu 4 listopada 2002 r. wybudowany na jednej z działek przez jego matkę (w ramach samowoli budowlanej) obiekt nazywany budynkiem mieszkalnym nie został nigdy przez nią wykończony i nie był użytkowany. Omawiane obiekty nie stały: się też zagrodą poprzez sam fakt wyremontowania budynku mieszkalnego po nabyciu nieruchomości, skoro właściciele nie prowadzili ani upraw, ani chowu zwierząt, ani też nie wykorzystywali tych budynków do innej produkcji rolnej. W świetle powyższego, skoro na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa, ustalenia decyzji z dnia [...] października 1997 r. w omawianym zakresie stały w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. Sprzeczność zaś decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania z ustaleniami planu powoduje jej nieważność, gdyż art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem oprócz wad wymienionych wyżej, decyzja Wójta Gminy obarczona jest także wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa.

- w pkt 2 decyzji "Warunki wynikające z przepisów szczególnych" organ określił wymogi dla projektu architektoniczno - budowlanego (wskazał, że ma on spełniać wymogi określone w przepisach techniczno - budowlanych, a w szczególności warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie), nie określił natomiast warunków wynikających z ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 49, poz. 196 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 114, poz. 492 ze zm.). Zgodnie z wykładnią art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wydając decyzję o warunkach zabudowy należy uwzględnić, oprócz ustaleń planu także i inne przepisy prawa, w szczególności przepisy wskazanych powyżej ustaw. Z art. 69 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wynikał dla organu bezwzględny obowiązek uwzględniania przy lokalizacji inwestycji wymagań ochrony środowiska wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego i przepisów o ochronie środowiska. Plan zagospodarowania przestrzennego gminy W. uchwalony uchwałą Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994 r. zawierał ustalenia w zakresie ochrony środowiska i ochrony przyrody w rozdziale 6. W pkt 4 określono warunki dotyczące obszarów i chronionego krajobrazu, w tym w pkt 1 zakazy m.in. tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej i ustawiania barakowozów w odległości mniejszej niż 200 m od brzegów, jezior i rzek (ppkt 2), natomiast w pkt 5 określono strefy ochronne wokół wszystkich jezior i rzek i obowiązujące w tych strefach zakazy, w tym, w ppkt 2 zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym na potrzeby rolnictwa, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk. Z kolei w art. 73 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. ustanowione zostały zakazy budowy określonych obiektów na obszarach podlegających ochronie oraz na innych terenach w celu ochrony zdrowia ludzi, a także w celu ochrony zbiorników wodnych. Ustawa o ochronie przyrody z dnia 18 października 1991 r. w art. 24 ust. 5 przewidywała, że obowiązujące na terenie parku krajobrazowego ograniczenia, zakazy i nakazy przewidziane w art. 37 ust. 1 zostaną określone w rozporządzeniu wojewody o utworzeniu parku. [...] Park Krajobrazowy utworzony był jednakże przed wejściem w życie tejże ustawy uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. nr III/14/76 z dnia 12 sierpnia 1976 r. (Dz. Urz. Woj. Suw. Nr 1, poz. 3). W § 5 w/w uchwały zawarto zakazy, nakazy i ograniczenia, w tym ograniczenie realizacji wszelkich innych inwestycji budowlanych poza terenami wyznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc też, że forma i usytuowanie tych obiektów nie może kolidować z krajobrazem. Na terenie objętym wzruszaną decyzją obowiązywało również rozporządzenie Wojewody Suwalskiego nr 6/91 z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarach chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa suwalskiego (Dz. Urz. Woj. Suw. Nr 17, poz. 167) ustanawiające strefy ochronne wokół jezior oraz nakazy i zakazy obowiązujące na obszarach chronionego krajobrazu i w strefach ochronnych, które zostały również uwzględnione w cytowanych wyżej przepisach planu zagospodarowania przestrzennego. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 69 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska Wójt Gminy W. ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji położonej w granicach obszaru chronionego, tj. [...] Parku Krajobrazowego oraz w strefie ochronnej jeziora J., nie uwzględnił w swojej decyzji żadnych warunków wynikających z przepisów ustawowych, ani przepisów prawa miejscowego tj. rozporządzeń wojewody, czy planu zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia wskazanego przepisu art. 69 § 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem organu na ocenę wskazanego naruszenia prawa jako rażącego, ma wpływ przede wszystkim charakter naruszonego przepisu, stanowiącego swego rodzaju gwarancję uwzględniania przepisów ochrony środowiska przy lokalizacji inwestycji oraz charakteru i celu wprowadzanych w planach zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących ochrony środowiska i przyrody.

- decyzja w części, w jakiej orzeka o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę instalacji i urządzeń technicznych, została wydana z rażącym naruszeniem art. 41 ust. 1 ustawy. Według tego przepisu ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Tymczasem F.M. w swoim wniosku z dnia 12 sierpnia 1997r. nie wnioskował o ustalenie warunków zabudowy dla instalacji i urządzeń technicznych. Z kolei w punkcie 3 decyzji określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej tj. podłączenie do sieci energetycznej, zaopatrzenie w wodę, odprowadzenie ścieków oraz wysokość fundamentów, geometrię dachu oraz okien, bez wcześniejszego wskazania rozwiązań w tym zakresie przez inwestora we wniosku, ani też w toku postępowania, działając w tym zakresie wbrew dyspozycji art. 41 ust. 1 i 2 ustawy tj. bez wniosku zainteresowanego,

- w pkt 3 organ stwierdził, że uzgodniono projekt z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego. Tymczasem Zarząd [...]PK w piśmie z dnia 9 września 1997 r. wyraził negatywną opinię dla zamierzenia inwestycyjnego F.M. z uwagi na zapisy planu zagospodarowania przestrzennego oraz zakłócenie przez tę inwestycję najcenniejszego widokowo fragmentu [...] Parku Krajobrazowego. Zatem nie może tu być mowy o uzgodnieniu projektu, skoro stanowisko uzgadniającego jest negatywne. Na ocenę w tym zakresie nie może wpłynąć uzgodnienie projektu budowlanego dokonane przez [...] Park Krajobrazowy w dniu 22 lipca 1997 r., bowiem dotyczy innego postępowania i wyłącznie projektu budynków, a ponadto zawiera zastrzeżenia do lokalizacji. Nadto podkreślono, że obowiązek dokonania uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z zarządem parku krajobrazowego nie wynikał z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wynikał z zapisów prawa miejscowego tj. planu zagospodarowania przestrzennego i dotyczył jedynie inwestycji polegających na budowie nowej kolonijnej zabudowy zagrodowej na terenie [...] Parku Krajobrazowego (pkt 3.2.2 ppkt b str. 8 tekstu planu). Zatem wystąpienie Wójta Gminy W. o uzgodnienie inwestycji przez Zarząd Parku może również świadczyć o tym, że zamierzenie inwestycyjne wnioskodawcy organ traktował jako tworzenie nowej zabudowy zagrodowej,

- uzasadnienie decyzji nie odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z akt sprawy, bowiem nieprawdziwym jest stwierdzenie, że: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji", skoro wniosek nie zawierał żadnych określeń w tym zakresie. Ponadto wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a. wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. Wskazane powyżej wady decyzji i naruszenia jakich dopuścił się organ wydający decyzję, powodują, że nie może ona ostać się w obrocie prawnym, gdyż nie może być ona zaakceptowana w praworządnym państwie. Na ocenę zaistniałych naruszeń prawa nie mogą mieć wpływu okoliczności podnoszone przez strony postępowania w trakcie prowadzonych przez tut. Kolegium postępowań, w tym przedłożona przez inwestorów opinia z dnia 12 sierpnia 2005 r. odnośnie wpływu zrealizowanej przez nich inwestycji na otaczający krajobraz, czy też "Ocena techniczna elementów konstrukcyjnych budynku mieszkalnego wchodzącego w skład zabudowy zagrodowej na nieruchomości położonej w miejscowości D. [...], [...] S., gm. W. - dz. nr ew. gruntów [...] i [...]" ze stycznia 2009 r. Po pierwsze, ocena wpływu na otaczający krajobraz dotyczy zabudowy istniejącej na terenie objętym przedmiotową inwestycją w 2005 r., decyzja zaś Wójta Gminy W. wydawana 8 lat wcześniej powinna uwzględniać stan z chwili jej wydania i w takim zakresie podlega ocenie przez organ nadzoru. Po drugie, ekspertyza dotycząca stanu technicznego elementów konstrukcyjnych jednego z budynków znajdujących się na działkach nr [...] i [...] w m. D. potwierdza, że stan techniczny jakiegoś bliżej nieokreślonego budynku jest dobry. Na podjęte rozstrzygnięcie nie może również mieć wpływu ocena sprawy zawarta w piśmie pełnomocnika strony K.G. z dnia 2 marca 2009 r., bowiem zawiera ona w istocie polemikę z poglądami wyrażonymi w sprawie przez Prokuratora Rejonowego w S. i Kolegium oraz nieznajdujące oparcia w aktach sprawy twierdzenia odnośnie stanu faktycznego sprawy, tj. istnienia na przedmiotowym terenie zagrody i prowadzenia w niej efektywnej produkcji rolnej przez inwestorów w czasie wydawania wzruszanej decyzji. Za bezpodstawne uznano również twierdzenia pełnomocnika strony co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy W. przed wydaniem omawianej decyzji, co wykazano w niniejszej decyzji. Dokumenty dotyczące postępowań prowadzonych przez Urząd Rejonowy w S. w latach 1994 - 1997, w tym protokół z dnia 18 lipca 1997 r., które nota bene nie wyjaśniały okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały posiłkowo dopuszczone jako dowód w sprawie dopiero na etapie postępowania nadzorczego prowadzonego przez tut. Kolegium. Także bezzasadne jest twierdzenie jakoby Wójt Gminy W. przed wydaniem decyzji dysponował tymi dokumentami. Końcowo organ wyjaśnił, że nie może stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji z powodu zaistnienia drugiej wykazanej wady nieważnościowej, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. jako zawierającej wadę powodującą nieważność z mocy prawa, albowiem od daty doręczenia decyzji stronie ([...] października 1997 r.) minęło ponad 10 lat.

Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wywiodła K.G. oraz inwestorzy K. i F. M. (skargi te postanowieniem Sądu z dnia 8 października 2009 r. zostały połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia).

K.G. wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi wywiodła, że postępowaniu prowadzonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze można zarzucić naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy jak i nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez strony postępowania.

Inwestorzy w wywiedzionej skardze skupili się na wykazaniu, że od chwili kupna, aż do dzisiaj prowadzą gospodarstwo rolne (agroturystyczne). Zdaniem skarżących ich działanie jest zgodne z planem, jak również jest społecznie pożyteczne. Skarga inwestorów została uzupełniona pismem procesowym pełnomocnika z dnia 29 września 2009 r. do którego została dołączona opinia prawna sporządzona przez prof. zw. dr hab. M.W. W piśmie tym pełnomocnik wywiódł przede wszystkim, że rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. nie powinno być kwalifikowane w ramach pojęcia "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ewentualne uznanie naruszenia przepisów postępowania jako samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powinno być obwarowane dodatkowym warunkiem, a mianowicie za rażące uważać należy jedynie niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania w stopniu, w jakim powodują ograniczenia uprawnień strony w postępowaniu, czy też mający wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie zakładając ewentualne naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. wskazać należy, że w sytuacji ich prawidłowego zastosowania zostałaby wydana taka sama decyzja, gdyż decyzja ta pozostaje w zgodzie z obowiązującym w dacie jej wydania planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, generalnie podtrzymując swoje stanowisko zwarte w zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesione skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył przepis art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnił również, że związanie samego sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Sąd nie może powracać do kwestii już wcześniej przesądzonych. Ocena prawna, o której mowa w w/w przepisie dotyczy zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, natomiast wskazania mają wytyczyć kierunek działalności organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy.

Nadto Sąd orzekający w sprawie wskazał, że na stronie 16 wyroku o sygn. akt II SA/Bk 79/06, Sąd podniósł: "w jej uzasadnieniu skład orzekający SKO ocenił brak podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa) stawianej przez prokuratora jako główna podstawa stwierdzenia nieważności oraz uznał, iż "nie zachodzą także ... pozostałe przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji." Tej ostatniej konkluzji faktycznie nie uzasadniono, jedynie w końcowym fragmencie uzasadnienia organ stwierdził, iż dostrzega uchybienia zaistniałe przy podejmowaniu decyzji przez Wójta Gminy W., wymieniając kilka z nich. Zaprezentowanego stwierdzenia (oceny faktycznie brak), iż uchybienia Wójta nie mają charakteru rażącego naruszenia prawa, nie sposób podzielić po dokładnym zapoznaniu się z aktami sprawy i zebranym materiałem. Należy uznać jako zasadny zarzut skargi w postaci obrazy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem stwierdzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchybienia oraz wiele innych niedostrzeżonych zaprzeczają możliwości zakwalifikowania uchybień zaistniałych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako nieistotne. Zarówno ciężar gatunkowy, jak i ilość tych nieprawidłowości uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa z następujących powodów." W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że o rażącym naruszeniu prawa świadczą: okoliczność, iż wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełniał wymogów art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; w punkcie 2 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r.; w punkcie 3 tej decyzji określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Ponadto Sąd wskazał, że ten punkt decyzji zawiera stwierdzenie, iż projekt "uzgodniono z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego", podczas gdy nie ulega wątpliwości, że takiej zgody nie uzyskano. Sąd zauważył również, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 1997 r. nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. i nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy.

Analizując tę sekwencję wypowiedzi (strony 16-19 uzasadnienia wyroku, sygn. akt II SA/Bk 79/06) uznano, że Sąd przesądził, iż wymienione naruszenia prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...] października 1997 r., stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Przypomnienia wymaga, iż Sąd stwierdził, że zarówno ciężar gatunkowy, jak i ilość nieprawidłowości decyzji Wójta W. uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa (strona 16 uzasadnienia).

W dalszej części uzasadnienia wyroku, sygn. akt II SA/Bk 79/06 (strony 19 in fine – 23 uzasadnienia) Sąd odniósł się do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że Wójt W. faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego (strona 20). W konkluzji Sąd stwierdził: "Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pk 2 k.p.a." (strona 21 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 79/06).

W świetle przedstawionego uzasadnienia Sąd I instancji uznał, że niewątpliwie w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 79/06 tut. Sąd stwierdził, że decyzja Wójta W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, których ciężar i ilość świadczą o rażącym naruszeniu prawa (naruszenia wskazane na stronach 16 in fine – 19). Ponadto Sąd stwierdził, że rażące naruszenie prawa stanowi także brak oceny w decyzji Wójta W. w zakresie niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej Sąd orzekający w sprawie w I instancji przypomniał, że zgodnie z powołanym art. 153 p.p.s.a. sąd rozpoznający skargę jest związany stanowiskiem poprzedniego składu oraz, że argumentacja prawna sądu wyrażona w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 79/06 została zaaprobowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, oddalającym skargę kasacyjną. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, ocena kwestionowanej decyzji Kolegium musi być pozytywna, bowiem organ ten uwzględniając ocenę prawną i wskazówki Sądu dokonał zgodnej z prawem oceny decyzji Wójta W. Sąd dodał także, uzupełniając argumentację Kolegium, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 63 § 2 k.p.a. gdy podanie nie czyni zadość wymogom przewidzianym przepisami prawa, wówczas organ wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Wskazał również, że art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem; funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu; zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów; charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz w przypadku braku obowiązku wykonania oceny oddziaływania na środowisko, o której mowa w art. 40 ust. 5 pkt 2 lit. b, dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie. Tymczasem wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy jest następującej treści: "Proszę o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], we wsi D., gm. W.". W ocenie Sądu nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że tak sformułowany wiosek nie spełniał wymogów wymienionych w art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji organ nie miał podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bez uprzedniego wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Prowadzenie postępowania administracyjnego, z istoty swojej wnioskowego, wobec istotnych braków w owym wniosku stanowiło rażące naruszenie prawa, bowiem wniosek zawierający braki formalne nie powoduje wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego. Zatem Wójt W. prowadził postępowanie administracyjne bezpodstawnie, bez wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Tym samym Sąd rozstrzygający sprawę w I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, uwzględniającym ocenę prawną Sądu w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 79/06, że: lakoniczność wniosku, sprzeczność niektórych stwierdzeń zawartych w decyzji organu I instancji z materiałem dowodowym, nieokreślenie warunków wynikających z przepisów szczególnych, tj. uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Suwałkach Nr III/14/76, rozporządzenia Wojewody Suwalskiego nr 6/91 z dnia 2 maja 1991 r., brak w decyzji organu I instancji oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; w istocie brak uzasadnienia decyzji - przesądzają o tym, że organ I instancji ustalając warunki zabudowy dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Dlatego też Sąd nie podzielił argumentacji prawnej zawartej w złożonej do akt postępowania opinii prof. M.W., że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że niewątpliwie w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Zarząd [...] Parku Krajobrazowego nie wyraził zgody na lokalizację planowanej inwestycji. W piśmie z dnia 9 września 1997 r. organ ten stwierdził, że "podtrzymuje swą negatywną opinię w sprawie planowanej lokalizacji inwestycji." Zatem stwierdzenie zawarte w punkcie 3 decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest zgodne z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zdaniem Sądu oznacza to, że nawet gdyby przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], dotyczy nowej zabudowy zagrodowej, to niewątpliwy brak zgody Zarządu [...] Parku Krajobrazowego powodował, że Wójt W. nie mógł zgodnie z prawem wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro według postanowień planu warunkiem wydania takiej decyzji było uzgodnienie lokalizacji inwestycji z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego (pkt 3.2.2 ppkt b, str. 8 tekstu planu). Dalej Sąd I instancji uznał, że brak zgody organu wymienionego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na lokalizację inwestycji stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż organ właściwy do wydania decyzji administracyjnej nie respektuje kompetencji innego organu, upoważnionego z mocy postanowień planu do wyrażenia oświadczenia woli w przedmiocie dopuszczalności lokalizacji inwestycji.

Ponadto Sąd orzekający w sprawie wskazał, iż w dalszej części uzasadnienia wyroku o sygn. akt II SA/Bk 79/06 Sąd odniósł się do kwestii zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oceniając zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem Sąd stwierdził, że nie jest dowodem prowadzenia produkcji rolnej zaświadczenie z Urzędu Gminy z dnia [...] maja 1998 r., bowiem przedłożone zaświadczenie potwierdza jedynie fakt podlegania gospodarstwa opodatkowaniu podatkiem rolnym. Ponadto Sąd stwierdził, że inwestorzy nie wykazali nawet w późniejszym okresie by jakąkolwiek produkcję rolną wykonywali. Do 1997 r., jak sami stwierdzili w piśmie z dnia 5 grudnia 2005 r., nie prowadzili żadnych upraw. Ponadto Sąd wyraził pogląd, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na gruntach Państwa M. były wypasane zwierzęta gospodarskie okolicznych rolników (strona 20 uzasadnienia). Z tych też względów stanowisko co do rozumienia pojęcia gospodarstwa rolnego oraz rolniczego charakteru gruntu, zawarte w skardze z dnia 4 września 2009 r., należało uznać za chybione.

W świetle powyższych konstatacji, Sąd orzekający w sprawie stanął na stanowisku, iż należało uznać, że w istocie Sąd przesądził, że zgromadzony przez Kolegium materiał dowodowy wskazuje, że małżonkowie M. nie prowadzili żadnych form działalności dotyczących produkcji rolniczej, a w konsekwencji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że planowana inwestycja jest sprzeczna z postanowieniami planu, w rozumieniu art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy W. Nadto Sąd wskazał, że Kolegium ustaliło, iż działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], położone są w całości na obszarze chronionego krajobrazu, tj. [...] Parku Krajobrazowego, a ponadto działki nr [...],[...],[...],[...] i [...] w całości i działki nr [...] i [...] w części, są w strefie ochronnej Jeziora J. W konkluzji Kolegium stwierdziło, że na terenie objętym ocenianą decyzją, tj. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w całości i części działek nr [...] i [...] istniał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym oraz na całym terenie zakaz tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonijnej, gdyż cały teren inwestycji położony jest w odległości mniejszej niż 200 m od brzegu jeziora J. W konkluzji Kolegium stwierdziło, iż skoro na przedmiotowym terenie nie istniała zabudowa zagrodowa, to ustalenia decyzji z dnia [...] października 1997 r. stały w sprzeczności z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. (strona 13 uzasadnienia). Zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, w świetle oceny dokonanej w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 79/06, stwierdzenie przez organ sprzeczności inwestycji z postanowieniami planu jest zgodne z prawem. Ocenę zeznań świadków z której, zdaniem Kolegium wynika, że istniejącą na działkach Państwa M. zabudowę, w świetle całokształtu okoliczności, trudno uznać za zabudowę zagrodową - należy uznać za nienaruszającą prawa. Ponadto z określenia przedmiotu inwestycji zawartego w decyzji Wójta W. "rozbudowa istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowa nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi" wynika, że nie dotyczy on zabudowy zagrodowej lecz mieszkaniowej, co w świetle rozróżnień zawartych w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądza o sprzeczności inwestycji określonej w kwestionowanej decyzji.

W ocenie Sądu zasadnie twierdzi Kolegium, że ustalenie sprzeczności planowanej inwestycji z postanowieniami planu nie mogło stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z uwagi na zaistnienie tzw. przesłanki negatywnej do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat. Art. 156 w § 1 pkt 7 k.p.a. stanowi, że organ stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa. Taką wadą, wynikającą z art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zdaniem Sądu I instancji, jest sprzeczność planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto Sąd zauważył, że skoro decyzja Wójta Gminy W. została doręczona stronie w dniu 3 października 1997 r., to Kolegium zasadnie przyjęło, że z uwagi na upływ dziesięcioletniego okresu od daty jej wejścia do obrotu prawnego, odpadły podstawy do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Zgodzić się również należy z Kolegium, że decyzja Wójta Gminy W. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powoduje zniesienie prawa do zabudowy na mocy aktu administracyjnego. Nawet wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o następnie unieważnioną decyzję o warunkach zabudowy nie czyni tej ostatniej wywołującą nieodwracalne skutki prawne. Zatem wobec ustalenia, że owa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z prawem drugi skład Kolegium uchylił swoją wcześniejszą decyzję i stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy W.

W tej sytuacji, mając na uwadze, że zarzuty skarg nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, zdaniem Sądu wniesione skargi podlegały oddaleniu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną opracowaną przez dwóch pełnomocników wywiedli K. i F.M. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997r. (Nr [...]) na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi konsekwencję związania oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006r. (II SA/Bk 79/06) w sytuacji, gdy ocena prawna wyrażona w przedmiotowym rozstrzygnięciu sprowadzała się do określenia stopnia ustalonych naruszeń przepisów prawa, nie zaś stwierdzenia, czy do stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., czy też przepis art. 145 § 1 k.p.a.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu, iż naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest objęte dyspozycją tego przepisu, zaś kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowi przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.);

b) art. 145 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu, iż kwalifikowane naruszenie

przepisów postępowania administracyjnego stanowi przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności,

c) art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu, iż podstawy

stwierdzenia nieważności decyzji są rozłączne i ten sam stan faktyczny nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności w oparciu o odmienne podstawy prawne, a w konsekwencji art. 16 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 1999 r. Nr 15, poz. 139) oraz art. 7 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196), jako że przewidują nieważność decyzji z mocy prawa, nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa;

Powyższe zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie stawiają uwzględniając treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/2005, gdzie Sąd wskazał, iż "naruszenie przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej". Jednocześnie wskazano, iż uchybienie powyższym przepisom miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku nieuwzględnienia wskazanych wyżej uchybień organów administracji orzekających w przedmiotowej sprawie doszło do oddalenia skargi w sytuacji, gdy ich stwierdzenie uzasadnia tezę, iż: po pierwsze, stwierdzenie naruszenia przepisów procedury administracyjnej nie może stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji; po drugie, stwierdzenie uchybienia przez Wójta Gminy W. art. 16 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, nie uzasadnia zakwalifikowania powyższego pod dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., lecz pod dyspozycję art. 156 § 1 pkt 7, a z uwagi na upływ dziesięciu lat od doręczenia decyzji, orzeczenia w oparciu o art. 158 § 2 k.p.a.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

3. art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe

zastosowanie przejawiające się w błędnym przyjęciu związku, jaki zachodzi

pomiędzy ustalonymi faktami, a normą prawną rekonstruowaną w oparciu o ten

przepis i uznanie, iż decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997r.

rażąco narusza ten przepis w sytuacji, gdy ustalenie warunków zabudowy nastąpiło

na wniosek zainteresowanego;

4. niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę ochrony praw

nabytych w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz

art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych

wolności przejawiające się w nieuwzględnieniu dyrektyw interpretacyjnych

wynikających z tych regulacji, tj. zakazu domniemania ograniczeń korzystania z

własności, konieczności ścisłej interpretacji przepisów, które mogłyby stanowić

podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, niebudzące wątpliwości uzasadnienie

wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji oraz ochrony praw nabytych skarżących,

którzy w zaufaniu do Państwa korzystali ze swej własności w oparciu o wiążące akty

administracyjne.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzupełnieniu wniesionej skargi kasacyjnej w piśmie z dnia 28 kwietnia 2010 r. zatytułowanym "skarga kasacyjna", wniesionym w terminie otwartym do złożenia skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie K. i F.M. zakwestionowanemu wyrokowi dodatkowo zarzucili:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez pominięcie okoliczności, iż w świetle brzmienia art. 156 § 2 w zw. z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. istnienie powołanej regulacji wyklucza zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji dotkniętych wadami objętymi hipotezą unormowania zawartego w powołanym na wstępie przepisie.

2. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu

środowiska przez pominięcie okoliczności, iż w świetle brzmienia art. 156 § 2 w zw. z treścią art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. istnienie powołanej regulacji wyklucza zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji dotkniętych wadami objętymi hipotezą unormowania zawartego w powołanym na wstępie przepisie.

3. art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu

przestrzennym w zw. z treścią pkt 1.2. ppkt 1 rozdziału 4 ówcześnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania oraz w świetle przepisu art. 553 k.c. przez ich błędną wykładnię i przyjęcie za prawidłowe wykorzystanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. sposobu rozumienia sformułowania "integralnego powiązania z gospodarstwem rolnym" jako rzeczywistego wykorzystania do prowadzonej przez siebie produkcji rolnej.

Uchybienia wskazane w pkt 3 powyżej pozwoliły Sądowi I instancji uznać za słuszne ustalenie poczynione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. co do tego, że budynki znajdujące się na przedmiotowej dla sprawy działce nie miały charakteru zabudowy zagrodowej. Powyższe ustalenie jest zupełnie nieuprawnione w świetle regulacji zawartej w art. 553 k.c., który to przepis definiując pojęcie gospodarstwa rolnego (tak obecnie, jak i przed dniem 25 września 2003 r.) nie zawierał wymogu faktycznego prowadzenia produkcji rolnej, gdyż wystarczające jest, aby składniki mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą.

4. art. 2 Konstytucji RP przez nieprzestrzeganie reguły trwałości aktów administracyjnych, które stając się ostatecznymi rozstrzygnięciami winny określać prawa i obowiązki adresatów w sposób wiążący.

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a dotyczy to:

5. art. 153 p.p.s.a. przez bezpodstawne zastosowanie powołanej regulacji w związku z przyjęciem szerszego niż rzeczywisty zakresu związania Sądu I Instancji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wydanym w dniu 1 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 79/06, który następnie podlegał weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrokiem z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt. II OSK 1388/06 NSA oddalił skargę kasacyjną skarżących).

Przy rozpoznawaniu skarg skarżących Sąd I Instancji bezpodstawnie przyjął, że w świetle istnienia w obrocie prawnym powołanych wyżej wyroków ocena kwestionowanej przez skarżących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. musi być pozytywna, bowiem organ administracji prawidłowo uwzględnił ocenę prawną i wskazówki sądów administracyjnych, a zatem dokonał zgodnej z prawem oceny przedmiotowej w sprawie decyzji Wójta W. ustalającej skarżącym (1) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I Instancji założył bowiem, że powołane powyżej orzeczenia sądów administracyjnych przesądzają, iż decyzja Wójta W. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego (przepisy art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a.), w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Powyższe stanowisko nie bierze jednak pod uwagę konkurencyjności regulacji zawartej w przepisie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w stosunku do art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. Powyższa okoliczność nie była dotychczas rozważania przez składy orzecznicze sądów administracyjnych, które orzekały w niniejszej spawie, a jest ona istotna w świetle tego, że zgodnie z treściami zawartymi w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Bk 79/06), przedmiotowa w sprawie decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

6. art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominiecie okoliczności, iż:

a) zaistniałe w toku wydawania przedmiotowej w sprawie decyzji Wójta Gminy W. uchybienia mogły co najwyżej skutkować sankcją nieważności z mocy przepisów art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska, co implikuje stosowanie przepisów art. 156 § 1 pkt 7 oraz art. 156 § 2 k.p.a. i wyklucza wykorzystanie regulacji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

b) postępowaniu prowadzonemu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w

S. można zarzucić naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Powołany organ administracji nie przeprowadził bowiem postępowania w sposób pozwalający na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i nie odniósł się do argumentacji podnoszonej przez strony postępowania. W szczególności w toku postępowania przed Kolegium nie doszło do ustalenia, że zabudowania znajdujące się na nieruchomości inwestorów nie spełniały ustalonych planem wymagań umożliwiających wznoszenie nowych budynków. Uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym zakresie wskazuje jedynie na to, że organ administracji wycofał się z zarzutów podnoszonych uprzednio, że przedmiotowe w sprawie budynki nie były w dobrym lub średnim stanie technicznym i zawierało jedynie bardzo wątpliwą tezę, że budynki te nie stanowiły zabudowy zagrodowej.

Powołane wyżej uchybienia pozwoliły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na oddalenie skarg w oparciu o przyjęcie związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Bk 79/06) w stopniu uniemożliwiającym zbadanie, czy:

- zaistniałe w toku wydawania przedmiotowej w sprawie decyzji błędy i braki

proceduralne nie były jedynie przyczyną naruszenia unormowania zawartego w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, która to regulacja również została wskazana w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Bk 79/06);

- dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. ocena stanu faktycznego sprawy nie została dokonana z naruszeniem regulacji zawartych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.

Powyższe uchybienie pozwoliło na oddalenie skargi strony skarżącej małżonków M. oraz skargi K.G.

7. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy nie ma legalnej możliwości stwierdzenia nieważności przedmiotowej w sprawie decyzji Wójta W. ustalającej skarżącym (1) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zaś możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. prekludowała zgodnie z regulacją zawartą w art. 156 § 2 k.p.a.

Powyższe uchybienie pozwoliło Sądowi I Instancji na przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. słusznie orzekło o nieważności decyzji Wójta W. w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

8. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię powołanej regulacji polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji administracyjnej z naruszeniem przepisów art. 40 oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym lub art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska pozwala na stwierdzenie nieważności takiej decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy powołane akty prawne zawierają (odpowiednio w przepisach art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska) unormowania przewidujące sankcje nieważności, co obligowało do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w zw. z treścią art. 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym lub art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.

Przedstawione powyżej uchybienie pozwoliło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku na pominięcie faktu, iż doszło do upływu dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego ujętego w art. 156 § 2 k.p.a. i sankcjonowanie rozstrzygnięcia zapadłego w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

9. sankcjonowania obejścia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a. w celu stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów art. 40 oraz art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym lub art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co doprowadziło do oddalenia skargi strony skarżącej małżonków M.

10. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez sankcjonowanie jego bezpodstawnego zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., czego wynikiem było stwierdzenie nieważności decyzji Wójta W. ustalającej skarżącym (1) warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy uchybienia regulacjom zawartym w przepisach art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 64 § 2 k.p.a., jakie zaistniały w toku postępowania nie noszą znamion rażących naruszeń prawa.

Co doprowadziło do oddalenia skargi strony skarżącej małżonków M.

Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie podtrzymali swoje żądanie uchylenia zakwestionowanego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według prawem przepisanych norm.

W uzasadnieniu obydwu pism skarżący kasacyjnie rozwinęli wskazane wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż skarga kasacyjna K. i F. małżonków M. sporządzona została przez dwóch pełnomocników w dwóch pismach procesowych, a wpłynęły one do sądu administracyjnego w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny w sprawie przysługuje skarga kasacyjna, a więc jeden środek odwoławczy dla konkretnie oznaczonej strony co powoduje, że skarżący może złożyć tylko jedną skargę kasacyjną, a nie kilka. Skargę kasacyjną należy wnieść do sądu, który wydał zaskarżony wyrok w terminie 30 dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (art. 177 § 1 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że obaj pełnomocnicy skarżących małżonków M. wystąpili o doręczenie im uzasadnienia wyroku Sądu I instancji a zgodnie z tym żądaniem doręczenie takie nastąpiło, w konsekwencji czego obaj pełnomocnicy w terminie 30 dni wnieśli pisma procesowe nazwane skargą kasacyjną. Jak wynika z porównania dat pierwsza wpłynęła skarga kasacyjna sporządzona przez adw. A.Z. a następnie złożono skargę kasacyjną podpisaną przez adw. P.B. Tym samym mając powyższe na uwadze uznano w okolicznościach przedmiotowej sprawy, iż skarga kasacyjna sporządzona przez adw. A.Z. została następnie uzupełniona dodatkowymi zarzutami wraz ze stosowną argumentacją, zawartymi w piśmie procesowym adw. P.B. W konsekwencji w niniejszej sprawie rozpoznano jedną skargę kasacyjną K. i F. małżonków M. obejmującą wszystkie podniesione zarzuty w obu wskazanych wyżej pismach procesowych, które w zasadniczej części pokrywają się ze sobą.

Natomiast odnosząc się do tych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy że stosownie do treści przepisu art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Taka sytuacja następuje gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania rozpoznawczego Sąd stwierdzi, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa albo, że naruszono prawo jednak nie w takim stopniu, który dawałby podstawę do uwzględnienia skargi.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji). Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego przez sąd uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna.

Stwierdzenie wad będących przyczynami wznowienia postępowania decyzji skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa ma wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1b, ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego.

Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązkach organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mówiąc innymi słowy, sąd uchylając decyzję na tej podstawie będzie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne.

W przedmiotowej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził prawidłową kontrolę legalności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2003 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r. w przedmiocie ustalenia F.M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji stwierdzającą nieważność decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] października 1997 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującymi działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone we wsi D. gm. W., i zasadnie oddalił wniesione w tej sprawie skargi, w tym skargę K. i F. małżonków M.

Przede wszystkim podstawowe znaczenie ma w rozpoznawanej sprawie to, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi konsekwencję związania w trybie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a. nie może być w tej sprawie uznany za usprawiedliwiony.

Należy w pełni podzielić stanowisko Sądu I instancji, że już z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 wynika ocena kwalifikująca wskazane w nim naruszenia prawa materialnego oraz procesowego jako rażące naruszenie prawa o jakich mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim prawidłowo w motywach zaskarżonego wyroku przywołano te fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r., które jednoznacznie już przesądziły o kwalifikacji stwierdzonych naruszeń prawa w kontekście zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jako rażące. Na stronie 16 tego wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. Sąd mając przecież na uwadze wcześniejszą wielokrotną odmowę stwierdzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nieważności decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r. jednoznacznie uznał tak zaprezentowane stanowisko za nieprawidłowe – bowiem jak wyjaśniono cytat: "stwierdzone przez SKO uchybienia oraz wiele innych niedostrzeżonych zaprzeczają możliwości zakwalifikowania uchybień zaistniałych w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jako nieistotne. Zarówno ciężar gatunkowy jak i ilość tych nieprawidłowości uzasadniały ocenę rażącego naruszenia prawa z następujących podwodów" - koniec cytatu. Natomiast w dalszej części tego uzasadnienia wskazano właśnie na te uchybienia, które zdaniem Sądu świadczą o kwalifikowanym charakterze tych naruszeń w okolicznościach rozpoznawanej sprawy poczynając od wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 12 sierpnia 1997 r., który jak podniesiono wprost nie spełniał wymogów z art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), poprzez wyjście w decyzji o warunkach zabudowy poza granice wniosku F.M. z dnia 12 sierpnia 1997 r., nie obejmującego swą treścią instalacji i urządzeń technicznych, o których orzeczono wskazaną decyzją a skończywszy na nie zbadaniu samej decyzji z dnia [...] października 1997 r. podczas gdy zawiera ona wady. Natomiast wady te to w jej pkt 2 "warunki wynikające z przepisów szczególnych" gdzie nie odniesiono się do przepisów ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska z dnia 31 stycznia 1980 r. oraz ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r., w pkt 3 określono warunki w zakresie infrastruktury technicznej bez wcześniejszego wskazania we wniosku zasad rozwiązań w zakresie infrastruktury. Także z akt sprawy jak zaznaczono wynika, że podłączenie do sieci energetycznej już istniało (od 1995 r.). Sąd wskazał, że w tym samym punkcie zawarto również stwierdzenie, iż "uzgodniono projekt z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego...", gdy tymczasem "uzgodnienie" to nosi datę [...] września 1997 r. i jego treść wskazuje raczej na negatywną opinię Parku, z uwagi "na wątpliwości odnośnie lokalizacji w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności ograniczeń i zakazów zawartych w rozdziale 3, pkt 6.1.2 oraz 6.3.2, jak również w rozdziale 2.1, 4.1 i 5. Już wówczas Sąd przyjął, że nie ulega wątpliwości, iż uzgodnienia (pozytywnego) nie uzyskano, a treść decyzji w tym przedmiocie nie odpowiada stanowi faktycznemu.

Również podniesiono, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 1997 r. nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a. jak też nie odpowiada stanowi wynikającemu z akt sprawy w stwierdzeniu: "treść decyzji sformułowano w oparciu o wniosek inwestora określający wielkość i program inwestycji" - skoro wniosek nie określał ani wielkości, ani żadnych innych parametrów technicznych inwestycji.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, na co również trafnie zwrócono uwagę w motywach zaskarżonego wyroku, że w dalszej części uzasadnienia wyroku, sygn. akt II SA/Bk 79/06 z dnia 1 czerwca 2006 r. (strony 19 in fine do 23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odniósł się do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując, że Wójt Gminy W. faktycznie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami planu zagospodarowania przestrzennego (strona 20). W konkluzji Sąd stwierdził: "Ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego stanowi podstawowy obowiązek organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak takiej oceny stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." (strona 21 uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 79/06).

Powyższe stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarte w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 79/06, w szczególności odnoszące się do kwestii zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego stanu faktycznego sprawy związanego z wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego co trafnie uznano w zaskarżonym wyroku pozwala przyjąć, że Sąd ten prawidłowo stwierdził, że decyzja Wójta Gminy W została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pk 2 in fine k.p.a., gdyż w prowadzonym postępowaniu organ I instancji dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego, których ciężar i ilość świadczą o rażącym naruszeniu prawa (naruszenia wskazane na stronach 16 in fine – 19), a nadto rażące naruszenie prawa stanowi także brak oceny w decyzji Wójta W. w zakresie niesprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, wiążąc tym stanowiskiem w trybie art. 153 p.p.s.a. organ orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r. jak i Sąd I instancji orzekający w sprawie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że stanowisko zawarte w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 dotyczyło tylko oceny prawnej wyrażonej w tym rozstrzygnięciu i wyłącznie sprowadzało się do określenia stopnia ustalonych w tym postępowaniu naruszeń przepisów prawa a nie stwierdzenia, że do ustalonego stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Gdyby tak w istocie było to przede wszystkim w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. Sąd I instancji musiałby zastosować przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a więc stwierdzić nieważność zaskarżonej wówczas decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2005 r., natomiast rozstrzygnięcie podjęte w tym właśnie wyroku wskazuje jednoznacznie, że ocena prawna dotyczyła zarówno stanu faktycznego sprawy jak i kwestii zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż skarga kasacyjna K. i F.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. została oddalona w dniu 16 października 2007 r. (sprawa o sygn. akt II OSK 1388/06) przez Naczelny Sąd Administracyjny a tym samym ocena prawna wyrażona w tym orzeczeniu Sądu I instancji nie została podważona.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji i na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze skargi kasacyjnej, czego w tej sprawie jednak nie uczyniono, a w rozpoznawanej sprawie nie można również mówić o zmianie stanu faktycznego czy też prawnego sprawy, tym bardziej, że przedmiotowe postępowanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a więc trybu nadzwyczajnego, gdzie sprawa oceniana jest według stanu prawnego i faktycznego z dnia, w którym wydano ostateczną decyzję będącą przedmiotem postępowania.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż zakres oddziaływania takiej oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Sądu oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie zaś samego sądu administracyjnego taką oceną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Tym samym w opisanych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. będąc związane oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 nie mogło podjąć innego rozstrzygnięcia jak tylko uchylić własną decyzję z dnia [...] września 2003 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W z dnia [...] października 1997 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia F.M. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi obejmującej działki oznaczone nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] położone we wsi D., gmina W. i w konsekwencji stwierdzić nieważność w/w decyzji w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to z powodu rażącego naruszenia przepisu prawa materialnego art. 40 i 41 ust. 1 i 2 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz związanych z tym kwalifikowanych naruszeń przepisów prawa procesowego, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast Sąd I instancji rozpoznając skargę na taką decyzję nie mógł odstąpić od oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 79/06, wskazującej na wydanie przedmiotowych warunków zabudowy z rażącym naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego jak również prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia w tej sprawie, dlatego też próba zwalczenia tego stanowiska w skardze kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Zatem już sam fakt opisanego wyżej związania oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 determinował zakres rozstrzygnięcia wydanego w zaskarżonym wyroku. Rozstrzygnięcie to jest prawidłowe i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a więc tym samym nie można było wydać innego rozstrzygnięcie jak tylko na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić skargę stron wobec jej niezasadności, skoro organ administracji w pełni zastosował się do oceny prawnej zawartej w przywołanym wyżej orzeczeniu. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można było wydać rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a. gdyż nie zachodziły ku temu jakiekolwiek przesłanki. Wskazywany również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. odnoszący się granic orzekania przez Sąd administracyjny nie mógł w okolicznościach rozpoznawanej sprawy odnieść zamierzonego skutku i jako nieusprawiedliwiony nie zasługiwał na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie niespornym pozostaje to, że działki objęte decyzją z dnia [...] października 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku gospodarczego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi położone są w strefie [...] Parku Krajobrazowego oraz strefie ochronnej jeziora J. w stosunku do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Gminy w W. z dnia [...] listopada 1994 r. w szczególności przewidywał zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym i na potrzeby rolnictwa poza istniejącymi zagrodami w dobrym i średnim stanie technicznym, niezwiązanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani wodnych i kąpielisk oraz zakazywał tworzenia nowej rolniczej zabudowy kolonialnej w odległości mniejszej niż 200 m. od brzegów jezior i rzek. Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż teren objęty ocenianą decyzją z dnia [...] października 1997 r. na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] w całości i części działek nr [...] i [...] położony jest w odległości mniejszej niż 200 m. od brzegu jeziora J.

Wydając zaś przedmiotową decyzję z dnia [...] października 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy Wójt Gminy W uczynił to nie przeprowadzając jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, czego odzwierciedleniem jest zebrany w tej sprawie "materiał dowodowy" – składający się z trzech dokumentów (wniosku inwestora z dnia 12 sierpnia 1997 r., pisma Wójta Gminy W. z dnia 22 sierpnia 1997 r. do Dyrektora Zarządu [...] Parku Krajobrazowego o wyrażenie opinii oraz pisma Zarządu [...] Parku Krajobrazowego z dnia 9 września 1997 r. wyrażającego negatywne stanowisko w sprawie). Tym samym mając na uwadze decyzję z dnia [...] października 1997 r. i zakres jej rozstrzygnięcia w konfrontacji z tym właśnie wyżej wskazany "materiałem dowodowym" oczywistym jest, że organ administracji wydając to rozstrzygnięcie nie poczynił żadnych ustaleń zmierzających do konfrontacji zamierzenia inwestycyjnego z warunkami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym także tego czy inwestor prowadzi produkcję rolną i czy sporne budynki mają służyć efektywnemu prowadzeniu tej produkcji. Natomiast zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem organ w oparciu o ustalenia prawa miejscowego musi wskazać przy wydawaniu decyzji pozytywnej, że dany teren może być wykorzystany w ściśle określony i pod wskazanymi warunkami sposób. Tym samym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie dokonując konfrontacji ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z określonym ogólnikowo zamierzeniem inwestycyjnym niewątpliwie naruszono rażąco powołaną wyżej normę art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Konsekwencją braku podstawowych ustaleń niezbędnych do końcowego załatwienia sprawy jest również brak uzasadnienia dla decyzji z dnia [...] października 1997 r., albowiem jedno krótkie zdanie zawarte w tym rozstrzygnięciu nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. przy jednoczesnym przecież braku przesłanek z art. 107 § 4 i 5 k.p.a. do odstąpienia od uzasadnienia decyzji.

Podstawowe znaczenie z punktu zaistnienia kwalifikowanych wad tego postępowania ma również to, że wniosek inwestora z dnia 12 sierpnia 1997 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie spełniał podstawowych wymogów wynikających z dyspozycji art. 41 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 41 ust. 1 i 2 pkt 2, 3, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek zainteresowanego. Wniosek powinien zawierać określenie funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zaopatrzenie w wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji. W rozpoznawanej sprawie wniosek inwestora zawierał lakoniczne stwierdzenie, że prosi o wydanie warunków zabudowy na rozbudowę istniejącego domu mieszkalnego i budowę nowego budynku gospodarczego na działkach o oznaczonym numerze. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż organ, przy tak sformułowanym wniosku, nie mógł przesądzić o zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wniosek inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy co zasadnie przyznano w tej sprawie nie zawierał w istocie określenia funkcji i sposobu zagospodarowania terenu jak też charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie określał również wymaganych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej a ponadto nie zawierał żadnych parametrów technicznych zamierzenia inwestycyjnego. Mimo, że powołany wyżej wniosek nie czynił zadość wymaganiom wskazanego wyżej przepisu prawa materialnego to organ nie wezwał inwestora do usunięcia braków podania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. a to było przecież niezbędne do tego by móc prawidłowo procedować w sprawie rozstrzyganej przecież wyłącznie na wniosek.

Pomimo takich kwalifikowanych wad przepisów procesowych nie tylko regulujących przyjętą w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego jak i przepisów prawa materialnego, wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, a sama decyzja jak już podniesiono w wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 zawierała również wady, które nie pozwalają na uznanie jej za zgodną z prawem. Niewątpliwe w pkt 2 decyzji określającej warunki wynikające z przepisów szczególnych co jest bardzo istotne z uwagi na lokalizację spornej inwestycji nie odniesiono się do przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska czy też ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, a w szczególności całkowicie zignorowano obowiązujące na terenie parku krajobrazowego ograniczenia, zakazy i nakazy określone w przepisach szczególnych tj. uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 12 sierpnia 1976 r. Nr III/14/76 o utworzeniu [...] Parku Krajobrazowego czy też rozporządzenia Wojewody Suwalskiego Nr 6/91 z dnia 2 maja 1991 r. w sprawie zasad gospodarki przestrzennej na obszarze chronionego krajobrazu i wokół jezior województwa suwalskiego, co jednoznacznie wskazano w zaskarżonym wyroku.

Ponadto decyzja z dnia [...] października 1997 r. została wydana wbrew negatywnemu uzgodnieniu z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego z dnia [...] września 1997 r., który wyraźnie wskazał, że lokalizacja ta budzi poważne wątpliwości w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pomimo tego, że nie uzyskano pozytywnego uzgodnienia w opisanym zakresie to w decyzji z dnia [...] października 1997 r. wadliwie przywołano takie pozytywne uzgodnienie a to wskazuje na sprzeczność niektórych stwierdzeń w decyzji z dnia [...] października 1997 r. z materiałem dowodowym. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji zawarte w motywach zaskarżonego wyroku, że gdyby nawet przyjąć, że zamierzenie inwestycyjne na działkach o nr ewidencyjnym [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] dotyczy nowej zabudowy zagrodowej to niewątpliwie brak zgody Zarządu [...] Parku Krajobrazowego powodował, iż Wójt Gminy W nie mógł zgodnie z prawem wydać pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, skoro według postanowień planu warunkiem wydania takiej decyzji było uzgodnienie lokalizacji inwestycji z Zarządem [...] Parku Krajobrazowego (pkt 3.2.2. ppkt b, str. 8 tekstu planu). Również wydanie decyzji wbrew jednoznacznemu negatywnemu stanowisku uprawnionego organu nie może być oceniana jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. (jako nie uzyskanie wymaganego prawem miejscowym stanowiska innego organu) lecz jest to tak naprawdę rażące naruszenie prawa wiązane z nieprzeprowadzeniem oceny zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami prawa miejscowego.

Generalnie więc przy uwzględnieniu powyższych rozważań podnieść należy, że występujące w sprawie uwarunkowania wynikające z wymogów prawa miejscowego i przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych jak też nie poczynienie elementarnych ustaleń w sprawie, przy jednoznacznie negatywnym stanowisku Zarządu [...] Parku Krajobrazowego (a więc braku takiego uzgodnienia), nie pozwalały tylko w oparciu o przedmiotowy wniosek z dnia 12 sierpnia 1997 r. na wydanie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy w tym kształcie, tym bardziej, że organ I instancji wyszedł poza granice wniosku strony rozstrzygając w decyzji o kwestii instalacji i urządzeń technicznych, których nie było w złożonym wniosku. Natomiast podjęcie takiej decyzji w dniu [...] października 1997 r. co już przecież prawidłowo przesądzono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 pozwalało w sposób oczywisty i niebudzący jakichkolwiek wątpliwości uznać, że decyzja ta z dnia [...] października 1997 r. podjęta została z rażącym naruszeniem prawa zarówno materialnego jak i rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej o czym była przecież wyżej mowa. Oceny tej nie zmienia okoliczność, podnoszona w kasacji, że decyzję tę wydano na wniosek inwestora i w uwzględnieniu jego żądania. Ocena dokonywana w ramach trybu nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a nie rozpoznanie sprawy co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. Natomiast oczywistość naruszeń prawa materialnego i procesowego wykazana w tej sprawie jak i zakres wpływu tych naruszeń na sposób załatwienia sprawy jednoznacznie przy uwzględnieniu także powyższych rozważań pozwalają w sposób oczywisty uznać, że w sprawie wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy z rażącym naruszeniem prawa.

Dlatego też zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 1 i 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z błędną wykładnią art. 55³ k.c. czy też zarzut niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w tej sprawie nie zasługiwały całkowicie na uwzględnienie mając na uwadze powyższe rozważania. Przy czym nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie można Sądowi I instancji przy takiej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej zarzucić błędnej wykładni art. 55³ k.c. stanowiącego legalną definicję gospodarstwa rolnego gdyż Sąd I instancji takiej wykładni w zaskarżonym wyroku nie przeprowadzał. Poza tym przyjęcie w zaskarżonym wyroku ustaleń za organem administracji, iż znajdujące się na spornych nieruchomościach budynki skarżących nie miały charakteru zabudowy zagrodowej nie można wiązać w tej sprawie z przyjętym rażącym naruszeniem art. 40 i 41 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, uzasadniającym zastosowanie podstawy z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko z naruszeniem art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym skutkującym przyjęciem wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (patrz str. 30 zaskarżonego wyroku) stwierdzającej sprzeczność planowanego zamierzenia z prawem miejscowym. Tym samym zarzut kasacji odnoszący się do tej kwestii nie mógł odnieść zamierzonego skutku przy przyjętej podstawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r.

Wskazany nadto w kasacji zarzut odnoszący się do tego, że przepisy procedury administracyjnej, a to art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 64 § 2 k.p.a. nie noszą znamion rażącego naruszenia prawa nie zasługiwał na uwzględnienie. Przede wszystkim taka kwalifikacja tych naruszeń wynika już z powołanego wyżej wyroku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06. Nawet gdyby nie było w tej sprawie związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skala nieprawidłowości jakich dopuszczono się w tej sprawie przed organem wydającym decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, ich ciężar gatunkowy, a przede wszystkim ich ilość uprawniały w sposób oczywisty do uznania ich jako rażąco naruszających prawo.

Przypomnieć jedynie należy w tym miejscu mając na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej, że rażące naruszenie szeregu przepisów postępowania jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, które wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego (porównaj wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/09 publikowany w zbiorze Lex nr 746688). Generalnie bowiem należy uznać, iż jako rażące kwalifikowane są nie tylko naruszenia przepisów prawa materialnego, lecz także przepisów kompetencyjnych, jak również przepisów procesowych, co oznacza wyjście poza ramy wąsko rozumianego stosunku materialnoprawnego nawiązywanego na podstawie decyzji administracyjnej, ale zawsze podważa to byt prawny decyzji jako ciężko wadliwego aktu rozstrzygnięcia władczo i jednostronnie o prawach lub obowiązkach jednostki.

Jednocześnie zaznaczyć należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r. nastąpiło nie tylko w oparciu o kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego ale również powołano się na rażące naruszenie prawa materialnego (art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - przypomnienie Sądu) co jest o tyle istotne, że w skardze kasacyjnej wskazuje się na naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. czy też art. 145 § 1 k.p.a. podnosząc, iż naruszenie przepisów postępowania przywołane w zaskarżonym wyroku nie stanowi rażącego naruszenia prawa bowiem kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania administracyjnego stanowi przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zarzutu tego jednak nie można podzielić.

Ogólna tożsamość przedmiotu obu trybów nadzwyczajnych wznowienia postępowania administracyjnego jak i stwierdzenia nieważności, która ma zasadniczo odmienne następstwa dla weryfikacji decyzji i dla sprawy administracyjnej, nie może powodować przyjęcia tezy, że kwalifikowane naruszenie przepisów prawa procesowego jakie miało miejsce w tej sprawie a odnoszące się do przepisów nie tylko przecież regulujących w postępowaniu administracyjnym teorię dowodów i postępowania dowodowego (art. 7, 77 i 80 k.p.a.) stanowi przesłankę wznowieniową, albowiem przeczy temu wykazane przecież wyżej jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jedynie okoliczności wskazane w art. 145 k.p.a. a więc dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania mogą stanowić podstawę wznowienia. W szczególności odnosi się to do naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących sposobu uczestnictwa w administracyjnym postępowaniu dowodowym (np. art. 10, 79-81 k.p.a.) czy też wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych czy też nowych dowodów istniejących w chwili wydawania decyzji, wydania decyzji przez pracownika lub organ podlegający wyłączeniu, wydania decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu, oparcia się na fałszywym dowodzie, odmiennym rozstrzygnięciu o zagadnieniu wstępnym niż przyjęte w rozstrzygnięciu, czy też wydania decyzji w wyniku przestępstwa jak i wydania decyzji w oparciu o inną decyzję, która następnie została uchylona lub zmieniona – przy czym z takimi naruszeniami prawa procesowego nie mamy do czynienia w tej sprawie a to pozwala jednoznacznie podkreślić, że przyjęte w tej sprawie, niezależnie od rażącego naruszenia prawa materialnego, także kwalifikowane wady przepisów prawa procesowego w zakresie szeroko pojmowanego postępowania dowodowego a także innych (art. 107 § 3 k.p.a., art. 64 § 2 k.p.a. zw. z art. 63 § 2 k.p.a.) nie uzasadniały przyjęcia konstrukcji wystąpienia w tej sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie zaznaczyć należy, jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze przypadki działania wbrew przepisom proceduralnym (co miało przecież miejsce w tej sprawie) są kwalifikowane jak rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji administracyjnej, nie prowadzą zaś one do ponownego rozpoznania sprawy co do jej istoty, jak to jest w przypadku wznowienia postępowania - (porównaj Komentarz do K.p.a.- B. Adamiak/J. Borkowski, wydanie 10 z 2009 r., Wydawnictwo C.H.Beck str. 580). Dlatego też argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie jako całkowicie chybiona nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezależnie od podstawy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r. wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine, a wyżej wykazywanej, jednocześnie konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 było zobowiązanie organu administracji do ponownej oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (strona 21 wyroku WSA z dnia 1 czerwca 2006 r.) a więc przeprowadzenia oceny również i zaistnienia kolejnej przesłanki stwierdzenia nieważności. W ramach tej podstawy zgodnie z brzmieniem art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdzenie nieważności następuje na skutek wady, którą decyzja zawiera od chwili jej wydania a więc tkwi ona w jej elementach. Na dzień [...] października 1997 r. przepis art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowił regulację określającą przesłanki materialnoprawne nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że decyzja taka jest nieważna jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie co jest niesporne w ramach kolejnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji przyjęto, iż planowana inwestycja jest sprzeczna z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozważania Sądu I instancji przedstawione na poparcie tej tezy zawarte w motywach zaskarżonego wyroku (strona 30 i 31 uzasadnienia) należy w pełni podzielić. Jednakże stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie było możliwe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a to z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 156 § 2 k.p.a. – upływ 10-letniego okresu od dnia doręczenia spornej decyzji. Tym samym ta przesłanka stwierdzenia nieważności nie została w tej sprawie zastosowana, natomiast przyjęto inną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie nie można uznać, że w świetle brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. istnienie tej ostatniej podstawy stwierdzenia nieważności wyklucza zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do decyzji objętej wadą powodującą nieważność jej z mocy prawa. Stąd też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wskazane w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić bowiem należy, że wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 pkt 1- 6 oraz wada nieważności ustanowiona w przepisach odrębnych (pkt 7) są to wady, które się wzajemnie nie wykluczają, a przepis art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje w odniesieniu do pkt 1, 3, 4 i 7 art. 156 § 1 k.p.a. jedynie przesłankę negatywną ograniczającą zakres stosowania instytucji stwierdzenia nieważności. To, iż działania związane z wydaniem przez Wójta Gminy W decyzji z dnia [...] października 1997 r. wyczerpywało znamiona dwóch podstaw do stwierdzenia nieważności, z których jedna z powodu przedawnienia nie mogła doprowadzić do wydania decyzji orzekającej w tym zakresie nie stanowi o braku podstaw zastosowania tej drugiej podstawy, z którą nie wiążą się ograniczenia w ich stosowaniu. Często w orzecznictwie występują takie sytuacje, kiedy w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji naruszenia ujawnione w ramach takiego postępowania wyczerpują znamiona dwóch lub więcej wad decyzji wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przykładem takim jest w szczególności doręczenie decyzji osobie zmarłej co implikuje przecież jednocześnie rażące naruszenie prawa, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie i niewykonalność decyzji w dniu jej wydania a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 2, 4 i 5 k.p.a.). Każda ta podstawa z osobna jak i łącznie stanowią one przesłankę do stwierdzenia nieważności w opisanym zakresie, przy czym wystąpienie przesłanki ograniczającej zakres stosowania w stosunku do jednej z nich nie stanowi przeszkody do zastosowania pozostałych. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Dlatego też mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że brak podstaw do stwierdzenia w tej sprawie nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie stanowił przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine skoro jak ustalono w sposób niebudzący wątpliwości niezależnie od wykazanej sprzeczności inwestycji z prawem miejscowym, organ administracji przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działał wbrew przepisom proceduralnym i przepisom prawa materialnego wskazanym w tym uzasadnieniu, a naruszenia te miały charakter kwalifikowany. Tym samym nie można w takich okolicznościach czynić zarzutu jak wskazuje to kasacja o konkurencyjności regulacji z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w stosunku do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Obie te normy zawierają inne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i to rozgraniczenie wyraźnie zaznaczono w motywach zaskarżonego wyroku. Sprzeczność spornej inwestycji z planem w żadnym wypadku nie wpłynęła więc na ocenę rażącego naruszenia prawa, a konsekwencji na zastosowanie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku zarzuty skargi kasacyjnej wyprowadzone z naruszenia prawa materialnego wywodzone z ustawy zasadniczej, a to art. 2, 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności, których przedmiotem jest ochrona prawa własności. Tak naprawdę w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja stwierdzająca nieważność decyzji z dnia [...] października 1997 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z powodu podjęcia jej z rażącym naruszeniem prawa w istocie nie przesądzała o prawie własności. Nie można też zapominać, że zaskarżona decyzja wydana została w wyniku związania organu oraz Sądu oceną prawną w trybie art. 153 p.p.s.a. wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 1 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 79/06 o czym wyżej wspominano. Tym samym nie można skutecznie uznać, że doszło w tej sprawie do naruszenia art. 2 Konstytucji RP statuującego, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Gdyby więc nie zastosowano się w sprawie do tej oceny, to wówczas należało by mówić o takim naruszeniu art. 2 Konstytucji. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, albowiem w wyroku z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. akt II FSK 502/09 (publikowany w zbiorze LEX nr 596484) jednoznacznie przyjęto, że pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania w zakresie oceny prawnej w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego.

Nie można również przyjąć wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 21 ust. 1 Konstytucji stanowiącego, że Rzeczypospolita Polska chroni prawo własności i prawo dziedziczenia jak i przepisu art. 64 ust. 1 ustawy zasadniczej statuującego w katalogu wolności i praw zasadę, iż każdy ma prawo do własności i innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stwarza prawną możliwość przewidzianą w przepisie ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a więc wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem takie prawidłowe działanie co wyżej wykazano jakie miało miejsce w oparciu o przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w tej sprawie nie mogło naruszać wskazanych norm Konstytucji, których przedmiotem jest ochrona własności. Samo też oddalenie skargi przez Sąd I instancji nie prowadzi do unicestwienia konstytucyjnej ochrony prawa własności w postaci naruszenia jego istoty. Nie można również w takiej sytuacji mówić o ochronie praw nabytych, gdyż prawa te na podstawie decyzji dotkniętej wadą nieważności, nie znajdują oparcia w przepisach prawa materialnego i dlatego też nie mogą podlegać ochronie prawnej.

Z kolei Protokół nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. nr 36 z 1995 r. poz. 175 ) w art. 1 stanowi o ochronie własności przyjmując, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności chyba, że w interesie publicznym na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Zgodnie z niekwestionowaną wykładnią w/w Protokołu nr 1 do Konwencji jego postanowienia stwarzają możliwość wprowadzenia przez przepisy ustawowe krajowych ograniczeń prawa własności. W rozpoznawanej sprawie dotyczącej przecież stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu rażącego naruszenia prawa nie można mówić, na tym etapie procesu inwestycyjnego o naruszeniu tej normy tym bardziej, że zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie został rozwinięty tak, aby mógł mieć samodzielne znaczenie argumentacyjne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny wobec zgłoszenia nieusprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.