Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 26/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. L. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt [..], którą Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt [..] i orzekło co do istoty sprawy stwierdzając wydanie decyzji Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r., nr [..], z naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 12 września 2000 r. Wójt Gminy ustalił na wniosek A. L. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy budynku magazynowo - składowego na działce nr [..] położonej w S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła J. K., S.T. i L. S. wskazując, że orzeczenie to narusza art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwanej dalej k.p.a. Zdaniem wnioskodawców decyzja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. z 1992 r. Nr 14 poz. 76) oraz z ustaleniami rozporządzenia Wojewody nr [..] z dnia 3 września 1998 r. o [..] Parku Krajobrazowym, a także nie uwzględnia braku prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając powyższy wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że istotnie kwestionowana decyzja jest sprzeczna z ustaleniami szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S., a zatem zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, o której mowa w art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej dalej u.z.p. Przepis ten przewiduje bowiem, że decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Wprawdzie organ wyjaśnił, że z uwagi na znaczne zużycie treści umieszczonych na rysunku planu miejscowego z 1992 r. nie jest możliwe odczytanie niektórych z nich, lecz analiza całego planu wskazuje, że teren inwestycji położony był na obszarze przeznaczonym pod tereny upraw polowych do adaptacji i tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego. W tej sytuacji stwierdzono, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-składowego na przedmiotowej działce, albowiem w żadnej swojej części nie jest ona oznaczona symbolem B19, a więc nie była przeznaczona pod teren rzemiosła uciążliwego, jak przyjął to organ wydający warunki zabudowy. W konsekwencji tych ustaleń Kolegium decyzją z dnia 7 lipca 2017 r. stwierdziło nieważność kwestionowanej decyzji Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r.

Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 21 listopada 2017 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchyliło decyzję własną z dnia 7 lipca 2017 r. i na podstawie art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zgodził się, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja obarczona jest wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. jest nieważna z mocy prawa jako niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak bowiem trafnie wskazał organ pierwszej instancji, w treści decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzono, że działka nr [..] oznaczona jest w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako grunt mieszany, "tzn. część działki oznaczona w załączonym załączniku kolorem brązowym jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową - jednorodzinną zaś pozostała część to teren oznaczony symbolem B19 - co oznacza teren rzemiosła uciążliwego". Tymczasem obowiązujący w dniu wydania kwestionowanej decyzji miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzony uchwałą Nr XXII/110/92 Rady Gminy z dnia 30 kwietnia 1992 r. w istocie nie przewidywał przeznaczenia części działki nr [..] na rzemiosło uciążliwe. Takie przeznaczenie miała częściowo działka sąsiednia nr [..]. Natomiast działka inwestycyjna wchodziła w skład terenu oznaczonego w planie symbolami B2 RP, B21 (oznaczenie literowe nieczytelne), 03 (oznaczenie literowe nieczytelne). Zgodnie z pkt 42 załączonego tekstu planu (str. 35) symbol B2 RP oznacza tereny upraw polowych do adaptacji. W pkt 61 planu (str. 37) istnieje zapis - symbol B 21 MN - pow. 14,45 ha - tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, częściowo rezerwa terenu pod nowoprojektowane budownictwo w pierwszym etapie zagospodarowania. Z kolei z wyrysu z rysunku planu wynika, że działka nr [..] jest oznaczona kolorem żółtym, co zgodnie z załączoną legendą (planszą operacyjną) oznacza R/Rm - tereny upraw polowych, ogrodniczych i sadowniczych z dopuszczeniem zabudowy.

W świetle tego organ uznał, że działka nr [..] w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania warunków jej zabudowy przeznaczona była pod uprawy rolne i częściowo pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, zatem budowa na jej terenie budynku magazynowo-składowego była sprzeczna z ustaleniami tego planu. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwestionowana decyzja ustalająca warunki zabudowy dla takiej inwestycji była sprzeczna z postanowieniami planu miejscowego, a w konsekwencji w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Nie mniej jednak Kolegium wskazało, że w związku z doręczeniem kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy we wrześniu 2000 r., co wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru znajdujących się w aktach Urzędu Gminy w S., od dnia wydania niniejszej decyzji ostatecznej upłynęło 10 lat, co w myśl art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiało stwierdzenie jej nieważności, a jedynie stwierdzenie, że wydana została z naruszeniem prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej pkt 2, zarzucając wadliwą interpretację art. 156 k.p.a. poprzez stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa w sytuacji, gdy okoliczności sprawy na to nie wskazują. W tym zakresie jednak organy, wbrew treści art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie uczyniły zadość obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, w szczególności zaś zaniechały pozyskania czytelnej mapy spornej nieruchomości w sytuacji, gdy nieczytelność załącznika do decyzji o warunkach zabudowy – wyrysu z mapy – jest podstawowym zarzutem podniesionym przez Kolegium, które nie uznało wyjaśnień Wójta Gminy w tym zakresie. W ocenie skarżącej wobec rozbieżności między organami, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji, dlatego zaskarżona decyzja winna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przy tym, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Kontrola legalności przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie w tak zakreślonych granicach kognicji doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 lipca 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżeniem objęto decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2017 r. uchylającą decyzję tego organu z dnia 7 lipca 2017 r. i stwierdzającą wydanie decyzji Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r., ustalającej warunki zabudowy dla budynku magazynowo – składowego na terenie działki nr [..] położonej w S., z naruszeniem prawa. Lektura uzasadnień obu rozstrzygnięć Kolegium wskazuje na to, że organ konsekwentnie przyjął, że ustalenie warunków zabudowy we wskazanej wyżej decyzji nastąpiło sprzecznie z postanowieniami obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. z 1992 r. Nr 14 poz. 76). To według Kolegium uzasadniało nieważność decyzji z mocy prawa. Przytoczono bowiem przepis art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), zwanej dalej u.z.p., zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas stwierdzenie nieważności decyzji, o której mowa w ust. 1, następuje na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego (ust. 2). Zgodnie z powyższym przepisem Kolegium orzekając po raz pierwszy oparło się o dyspozycję art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, i stwierdził nieważność decyzji z dnia 12 września 2000 r. Natomiast rozpoznając sprawę wskutek wniosku o jej ponowne rozpoznanie Kolegium w pełni akceptując poprzednie stanowisko co do wystąpienia wady nieważności z mocy prawa, uwzględniło przesłankę negatywną stwierdzenia nieważności związaną z upływem czasu i stosując art. 156 § 2 k.p.a. stwierdziło wydanie powyżej decyzji z naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu żadne z podjętych przez Kolegium rozstrzygnięć nie mogło się ostać z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję wydaną w trybie stwierdzenia nieważności. Dokonanie oceny jej zgodności z prawem poddane jest więc specyficznym regułom odnoszącym się do kontroli decyzji wydanych w trybach nadzwyczajnych. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym i stwierdzenie nieważności kontrolowanej w tym postępowaniu decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych wad, w tym w razie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy. W trybie nadzoru konieczność uznania decyzji za nieważną zachodzi jedynie w enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. przypadkach, których wykładnia winna mieć charakter ścieśniający, gdyż sprzeciwiają się one fundamentalnej zasadzie trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Postępowanie nadzwyczajne nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zwieńczonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Wskazać należy, że wady decyzji wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. noszą znamiona wad istotnych kwalifikowanych. Mają one charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Źródłem tych wad może być jednak nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W niniejszej sprawie wnioskodawcy jako przesłankę stwierdzenia nieważności wskazali art. 156 § 1 pkt 2, 6 i 7 k.p.a. Treść tego wniosku potwierdzała, że podstawy opisane w punktach 2 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. w sposób oczywisty nie zachodziły. Zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) bądź decyzji, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie został w żaden sposób uzasadniony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r. Okoliczności takich Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie stwierdziło, a Sąd ocenę te podziela.

Kolegium natomiast stwierdziło nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy ustalając, że zaistniała wadliwość określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Otóż wyjaśnić należy, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy z dnia 12 września 2000 r. wydana została w poprzednim stanie prawnym, w którym kwestie planistyczne i zagospodarowania przestrzennego regulowały przepisy powołanej wyżej u.z.p. Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.z.p. zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast przepis art. 40 ust. 1 u.z.p. stanowił, że w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Z dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wynikało, że obszar podlegający zainwestowaniu działki o numerze ewidencyjnym [..] objęty był w dacie procedowania wniosku o ustalenie warunków dla budynku magazynowo – składowego, postanowieniami obowiązującego wówczas miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego wsi S., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy nr XXII/110/92 z dnia 30 kwietnia 1992 r.

W ocenie Sądu tylko niewątpliwe stwierdzenie przeznaczenia działki nr [..] we wskazanym planie miejscowym mogło stanowić punkt wyjścia do oceny ewentualnej sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z jego postanowieniami. Tymczasem wnikliwa analiza zgromadzonych akt administracyjnych, w tym dokumentacji postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia 12 września 2000 r., wyrys i wypis z planu z 1992 r. oraz treść uzasadnienia decyzji Kolegium potwierdzają, że odtworzenie dokładnego przeznaczenia planistycznego działki nr [..] nie było możliwe. Skutkiem tego stwierdzenie sprzeczności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [..] z planem było bezpodstawne i wadliwe.

Kolegium analizując postanowienia planu miejscowego odwołało się do informacji uzyskanej w tym zakresie od Wójta Gminy w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r., w którym Wójt wskazał, że działka nr [..] wchodziła w skład terenu oznaczonego symbolami B2 RP, B 21 (oznaczenia literowe nieczytelne), 03 (oznaczenia literowe nieczytelne). Z część tekstowej planu wynika, że symbol B2 RP oznacza tereny upraw polowych do adaptacji, a symbol B 21 MN oznacza tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego, częściowo rezerwa terenu pod nowoprojektowane budownictwa w I etapie zagospodarowania.

Z kolei w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r. Wójt Gminy wyjaśnił, że w wyrysie planu zaznaczono, jakimi kolorami i symbolami był oznaczony teren działki nr [..]. Natomiast w tekście planu zostało to uszczegółowione. Legenda na wyrysie planu wyjaśnia ogólnie przeznaczenie. Oznaczenie symbolami to uszczegółowienie przeznaczenia, które zostały wyjaśnione w tekście planu. Z uwagi na znaczne zużycie treści umieszczonych na rysunku planu w związku z jego użytkowaniem w latach 1992-2003 brak jest możliwości odczytania niektórych treści. Jednak rysunek i treść planu stanowią integralną część i należy je czytać łącznie.

Pomimo jednak wskazanych przez Wójta nieusuwalnych trudności w odtworzeniu rzeczywistej treści postanowień planu umieszczonych na rysunku stanowiącym integralną część planu Kolegium stwierdziło, że z planu jednoznacznie wynika, że działka nr [..] nie była w żadnej swej części oznaczona symbolem B19, a co za tym idzie przeznaczona pod teren rzemiosła uciążliwego. Uznał w konsekwencji, że decyzja z dnia 12 września 2000 r. błędnie określiła przeznaczenie działki i dopuściła na jej terenie zabudowę magazynowo – składową sprzeczną z przeznaczeniem w planie pod tereny upraw polowych do adaptacji i tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego.

Według Sądu ze względu na dostrzegalne, po analizie rysunku planu, trudności w odczytaniu faktycznej jego treści spowodowane zniszczeniem, nie było możliwe niewątpliwe stwierdzenie sprzeczności ustalonych warunków zabudowy z postanowieniami planu miejscowego. Z rysunku planu wynika, że część działki nr [..] oznaczona jest na przemian kolorem brązowym i żółtym. Według legendy rysunku planu tereny brązowe przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, a tereny oznaczone kolorem żółtym pod uprawy polowe, ogrodnicze i sadownicze z dopuszczeniem zabudowy. Natomiast pozostała część oznaczona była kolorem żółtym o przeznaczeniu opisanym powyżej. Jednocześnie jednak na rysunku planu obszar działki oznaczony został symbolami, których znaczenie wyjaśniają postanowienia części opisowej planu. Oprócz czytelnych oznaczeń B 21 na części mieszkaniowo – rolniczej i B2.RP – na części rolniczej, na części działki nr [..] widnieje nieczytelny w pełni symbol literowy "B", który ma dodatkowo nieczytelne uzupełnienie, niewykluczone że liczbowe bądź może również literowe. Taka treść rysunku planu może nasuwać przypuszczenie, że widnieje na nim symbol "B19 UR", który według części opisowej planu oznacza teren rzemiosła uciążliwego, istniejący tartak do adaptacji z zachowaniem strefy ochrony sanitarnej 100 m. Zmiana lokalizacji obiektu w przypadku realizacji projektowanej zabudowy mieszkaniowej – rezerwy celowe. Z pewnością taki stan rysunku planu nie pozwala na kategoryczne wykluczenie, że oznaczenie B19 UR nie zostało naniesione na rysunek planu i nie obejmowało części działki nr [..]. W tych okolicznościach jednoznaczne stwierdzenie Kolegium o braku przeznaczenia jakiejkolwiek części działki pod rzemiosło uciążliwe jest pozbawione podstaw faktycznych i nie może stanowić okoliczności uzasadniającej stwierdzenie sprzeczności decyzji z dnia 12 września 2000 r. z planem miejscowym, a co za tym idzie podstawy jej nieważności z mocy prawa. Tym bardziej, że oznaczenia literowo - liczbowe, według wyjaśnień Wójta zawartych w piśmie z dnia 19 kwietnia 2017 r., uszczegółowiają oznaczenia kolorystyczne zastosowane na rysunku planu.

Powyższej oceny nie może zmienić nieprecyzyjność sformułowań zawartych w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia 12 września 2000 r. W decyzji tej organ wyjaśniając, że działka nr [..] ma przeznaczenie mieszane: pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (oznaczone na załączonej mapie kolorem brązowym) i pod rzemiosło uciążliwe – B19 (pozostała część oznaczona na mapie), wskazał, że projektowany budynek należy usytuować na terenie przeznaczonym pod zabudowę, oznaczonym w załączniku do decyzji kolorem brązowym. Z zestawienia opisu przeznaczenia działki i preferowanego położenia budynku wynikałoby, że jego usytuowanie przewidziano na terenach zabudowy mieszkaniowej, a nie na terenie przeznaczonym pod rzemiosło uciążliwe. Jednak w ocenie Sądu tego rodzaju sprzeczność nie stanowi wady, która przesądzałaby o sprzeczności decyzji z planem. Uchybienie tego rodzaju można by raczej zakwalifikować w postępowaniu zwyczajnym jako naruszenie przepisów, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem o sprzeczności z planem decyzji ustalającej warunki zabudowy przesądziło, według Kolegium, błędne założenie tego organu, że Wójt ustalając warunki zabudowy wadliwie przypisał działce nr [..] częściowe przeznaczenie jej terenu pod rzemiosło uciążliwe.

Skoro w świetle dostępnych materiałów planistycznych nie jest możliwe wykluczenie takiego przeznaczenia działki nr [..] to brak było uzasadnionych podstaw do stwierdzenia, że w myśl art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p., decyzja o warunkach zabudowy była sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego i z mocy samego prawa jest nieważna (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Wobec tego koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Kolegium z dnia 7 lipca 2017 r. W tych dwóch rozstrzygnięciach Kolegium bowiem konsekwentnie uznało, że ze względu na brak przeznaczenia w planie działki nr [..] pod rzemiosło uciążliwe niedopuszczalne było ustalenie warunków zabudowy dla budynku magazynowo – składowego, co uzasadniało jego nieważność z mocy prawa. Podejmując zaskarżoną decyzję Kolegium stanowisko swoje podtrzymało, stwierdziło jednak zamiast nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 46a ust. 1 pkt 1 u.z.p., wydanie decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. W jego ocenie upływ 10 lat od dnia wydania decyzji z dnia 12 września 2000 r. wykluczał stwierdzenie jej nieważności. Na przeszkodzie uchyleniu obu powyższych decyzji nie stał określony w skardze zakres zaskarżenia decyzji, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie pomimo składania się z dwóch punktów stanowiło nierozerwalną całość opartą o dyspozycję art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., podlegającą łącznej kontroli sądowoadministracyjnej.

Na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku Sąd umorzył postępowanie administracyjne uznając, że stało się ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 3 p.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2 (tj. uchylenie decyzji, stwierdzenie jej nieważności), sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty. W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. P. Szustakiewicz. A. Skoczylas, (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2016, wyd. elektr.; zob. też uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17). Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. Z akt sprawy oraz z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w przeprowadzonym postępowaniu nie stwierdzono kwalifikowanych wad decyzji ustalającej warunki zabudowy innych niż nieważność z mocy prawa, z czym Sąd orzekający w pełni się zgadza. Natomiast kontrola legalności doprowadziła Sąd do uznania, że również i wada określona w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w odniesieniu do decyzji z dnia 12 września 2000 r. nie miała miejsca. To oznacza, że brak jest podstaw prawnych do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy, a w związku z tym zaistniały podstawy do umorzenia postępowania. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 200 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. 2018 r., poz. 265).