Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2725/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6052 Akty stanu cywilnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: M.P. 1983 nr 33 poz 184 art. 184
law: Zarządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 września 1983 r. w sprawie wysokości oraz zasad ustalania i pobierania opłat za pobyt w domach pomocy społecznej oraz w dziennych ośrodkach adaptacyjnych.

SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Andrzej Irla sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2905/13 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2905/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. P. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] października 2008 r. Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] (dalej: KUSC) sporządził akt zgonu nr [...] na imię i nazwisko M. K. W akcie zgonu, na podstawie karty zgonu, wpisano jedynie datę ujawnienia zwłok M. K., tj. 31 lipca 2007 r.

W dniu 12 kwietnia 2010 r. W. K. złożył wniosek o uzupełnienie ww. aktu zgonu nr [...] poprzez wpisanie daty zgonu.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. KUSC odmówił uzupełnienia sporządzonego aktu zgonu nr [...] poprzez wpisanie do aktu brakującej daty zgonu.

Na skutek odwołania wniesionego przez W. K., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił ww. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu postępowania uzupełniającego, KUSC decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił uzupełnienia aktu zgonu nr [...] poprzez wpisanie do aktu brakującej daty zgonu. Powyższa decyzja została doręczona W. K. 18 stycznia 2011 r., natomiast R. P. 19 stycznia 2011 r. W zakreślonym terminie strony nie wniosły odwołania i decyzja stała się ostateczną.

W dniu 22 sierpnia 2011 r. R. P. oraz W. K. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją KUSC z dnia [...] 2011 r. Jako podstawę swojego żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "k.p.a."), stwierdzając, że w sprawie powstało "zagadnienie wstępne", które zostało następnie rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11 Sądu Okręgowy w Warszawie oddalił zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 794/10 odrzucające wniosek stron o uzupełnienie aktu zgonu M. K. o brakującą datę zgonu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że obowiązek taki spoczywa na Kierowniku Urzędu Stanu Cywilnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. KUSC wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. KUSC odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2011 r. orzekającej o odmowie uzupełnienia aktu zgonu nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania R. P. oraz W. K. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję KUSC.

Na skutek wniesionej przez R. P. i W. K. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 856/12 uchylił powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję KUSC z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał m.in., że wniosek R. P. oraz W. K. o wznowienie postępowania nie zawierał informacji, kiedy dowiedzieli się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.

W odpowiedzi na wezwanie KUSC z dnia 11 stycznia 2013 r. zarówno R. P., jak i W. K. oświadczyli, że o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wymienionych we wniosku dowiedzieli się w dniu 19 sierpnia 2011 r.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] 2011 r.

Wojewoda Mazowiecki, w wyniku odwołań wniesionych przez R. P. i W. K. oraz Prokuratora Rejonowego w P., decyzją z [...] czerwca 2013 r. uchylił ww. decyzję KUSC z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że R. P., jak i W. K., nie przedstawili żadnych dowodów na poparcie stanowiska, że o okolicznościach będących podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie dowiedzieli się w dniu 19 sierpnia 2011 r.

W. K. w dniu 15 lipca 2013 r. dostarczył do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] kserokopię potwierdzenia odebrania 19 sierpnia 2011 r. postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11, które stanowiło w jego ocenie podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. KUSC odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2011 r. orzekającej o odmowie uzupełnienia aktu zgonu nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołań R. P., W. K. oraz Prokuratora Rejonowego w P., Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy decyzję KUSC z dnia [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie zawieszał postępowania w sprawie uzupełnienia aktu zgonu nr [...] sporządzonego w USC w [...] na imię i nazwisko M. K., ani nie rozstrzygał zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Postępowanie sądowe, zakończone postanowieniem Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11 oddalającym zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 794/10 w sprawie uzupełnienia aktu zgonu, toczyło się bowiem niezależnie od postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją KUSC z dnia [...] 2011 r. W ocenie organu, postępowania sądowe nie stanowiły zagadnienia wstępnego, określonego w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., w przedmiotowym postępowaniu. W przypadku braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia nie jest zatem dopuszczalne ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy uprzednio załatwionej decyzją ostateczną.

Odnosząc się do zarzutów stron Wojewoda wskazał, że zasadnie KUSC odmówił uzupełnienia aktu zgonu o brakującą datę zgonu M. K. z uwagi na brak możliwości ustalenia tej daty w prowadzonym postępowaniu. W ocenie Wojewody Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest jedynie rejestratorem zdarzeń z zakresu stanu cywilnego, natomiast nie posiada wiedzy medycznej, w związku z powyższym winien on sporządzić akt zgonu w oparciu o udostępnioną dokumentację lekarską. Tym bardziej, że precyzyjne oznaczenie chwili śmierci wywołuje daleko idące skutki dla sytuacji prawnej osób, w szczególności w zakresie ustalenia kolejności dziedziczenia oraz ustalenia składników majątku spadkowego. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o uzyskane przez KUSC dokumenty - tj. badanie DNA przeprowadzone przez Warszawski Uniwersytet Medyczny, Katedrę i Zakład Medycyny Sądowej, opinię wydaną przez Laboratorium Kryminalistyczne Komendy Stołecznej Policji, protokół sądowo-lekarskich oględzin szczątków wydany przez Warszawski Uniwersytet Medyczny, Katedrę i Zakład Medycyny Sądowej, zeznania świadków przesłuchanych przez Policję, protokół oględzin i otwarcia zwłok sporządzony w Zakładzie Medycyny Sądowej w Warszawie, zeznania świadków we wznowionym: I. G., P. K. i E. C. - nie pozwoliło na uzupełnienie aktu zgonu nr [...] sporządzonego w Urzędzie Stanu Cywilnego w [...] na imię i nazwisko M. K.. Zauważono nadto, że zaginięcie M. K. zostało zgłoszone do Komisariatu Policji w [...] w dniu 26 lipca 1999 r., natomiast zwłoki zostały znalezione dopiero w dniu 31 lipca 2007 r. Ustalenie konkretnej daty zgonu M. K. możliwe jest, więc jedynie na drodze postępowania sądowego w trybie art. 30 ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. P. i W. K., zarzucając organom błędną interpretację ustawy Prawo o aktach stanu cywilnego, brak oceny merytorycznej ich argumentów oraz bezczynność, poprzez niepodejmowanie decyzji o ustaleniu daty śmierci M. K.. Wskazano, że uzupełnienie aktu zgonu pozostaje we właściwości KUSC, który może, stosownie do art. 22 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 z późn. zm.), przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do daty, godziny oraz miejsca zgonu osoby wymienionej w akcie i dokonać na tej podstawie wiążących ustaleń, które pozwoliłyby organowi przyjąć najbardziej prawdopodobną datę śmierci, gdyż ustalenie dokładnej daty nie jest możliwe.

Strona zwróciła uwagę, że podstawą wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną były wyroki Sądu Rejonowego i następnie Sądu Okręgowego. W ocenie skarżących wątpliwości kompetencyjne stwierdzone przez KUSC w uzasadnieniu decyzji można uznać za zagadnienie wstępne. W momencie bowiem uznania przez KUSC, iż nie on jest właściwy do prowadzenia sprawy, organ winien sprawę zawiesić i skierować ją na drogę postępowania sądowego.

Podkreślono nadto, że prowadząc postępowanie wyjaśniające, które skutkowało wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, KUSC posiadał w aktach pismo strony z dnia 19 października 2011 r., w którym przedstawiła ona okoliczności oraz świadków mogących wnieść istotne informacje dotyczące śmierci M. K. Powyższe przemawia za uznaniem, że wypełnione zostały przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę W. K..

W motywach wyroku uwzględniającego skargę R. P. Sąd pierwszej instancji podniósł, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu przedwczesnego uznania, że istnieją podstawy do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej ze względu na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. oraz jednoczesnej wypowiedzi, co do podstawy wymienionej w art. 146 § 2 k.p.a., jak również sformułowania błędnej oceny prawnej co do art. 67 ust. 1 ustawy – Prawo o aktach staniu cywilnego.

Sąd wyjaśnił, że analiza prawidłowości decyzji ocenianej w postępowaniu wznowieniowym może być podjęta jedynie w przypadku stwierdzenia podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 K.p.a. Odnosząc się do wskazywanej przez skarżących podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd wskazał, że przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogłaby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. W związku z powyższym strona prawidłowo wywiodła, że badaniu pod kątem zaistnienia powyższej przesłanki powinny być poddane zawarte w piśmie z dnia 19 października 2011 r. informacje dotyczące śmieci brata skarżących. Organ co prawda podejmował czynności procesowe, o których mowa w tym piśmie (przesłuchanie świadków), nie odniósł się jednak do tych okoliczności w wydanych w postępowaniu wznowieniowym decyzjach w kontekście art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie zostały poddane analizie w świetle wskazanego przepisu także wnioski wypływające z treści postanowienia Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny - Odwoławczy z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11 oddalającego zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 794/10 w sprawie uzupełnienia aktu zgonu. Skoro Sądy powszechne wypowiedziały się co do właściwości organu w sprawie wyjaśnienia daty zgonu, to wywodzenie przez organ, że treść tych postanowień nie ma wpływu na postępowanie administracyjne nie jest wystarczające bowiem nie odnosi się zupełnie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wskazanie jaki jest zakres kognicji sądów i organów w tej sprawie nie tylko wpływa bowiem na dotychczasową ocenę materiału dowodowego, lecz nawet sięga dalej – tj. wskazuje na organ właściwy do zebrania tego materiału i jego oceny.

Sąd pierwszej instancji podniósł nadto, że przepis art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o aktach stanu cywilnego w pierwszej kolejności nakazuje zamieszczenie w akcie zgonu daty, godziny oraz miejsca zgonu osoby, której dotyczy akt. Dopiero w razie niemożności ustalenia tych danych przepis nakazuje umieszczenie danych odnoszących się do daty znalezienia zwłok. Nie istnieją przesłanki, aby przepis ten interpretować w ten sposób, że organ rejestrujący zdarzenie zgonu ma wybór pomiędzy zamieszczeniem danych odnoszących się do zgonu i danych dotyczących znalezienia zwłok. Ustalenie daty i godziny zgonu jest niezbędnym elementem treści aktu zgonu i nie może być zastąpione ustaleniem dotyczącym daty znalezienia zwłok. Organ obowiązany do sporządzenia aktu zgonu powinien podjąć wszelkie możliwe działania dowodowe i na ich podstawie poczynić odpowiednie ustalenia, aby z tego obowiązku się wywiązać.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego:

- art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264) polegające na błędnej wykładni przepisu poprzez uznanie, że Kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest obowiązany do podjęcia wszelkich możliwych działań dowodowych i na ich podstawie poczynienia odpowiednich ustaleń, aby z tego obowiązku się wywiązać, przez co jest to obowiązek o charakterze bezwzględnym skutkującym koniecznością określenia daty i godziny zgonu niezależnie od wyników postępowania dowodowego;

2) naruszenie prawa procesowego:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Co do zasady, jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu wykładni norm prawa materialnego bądź ich subsumcji do danego stanu faktycznego.

Skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że negatywnie kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie skutecznie uprawdopodobnił istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego wyroku.

Za uzasadniony przyjdzie uznać zarzuty naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1, art. 151 § 1 pkt 1, art. 146 § 2 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - zwanej dalej: "k.p.a.").

Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie toczyło się w trybie wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe, jako postępowanie nadzwyczajne, toczy się w zawężonych ramach. Jego przedmiotem nie jest bowiem ponowne rozpoznanie sprawy we wszystkich jej aspektach, a jedynie zbadanie, czy zaszły wyjątkowe okoliczności wymienione w art. 145 § 1 k.p.a. Jak stanowi przepis art. 149 § 2 k.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przesłanek wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przedmiotem tego postępowania nie może być powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy tak, jak to odbywa się w zwykłym postępowaniu, gdyż w sposób oczywisty naruszałoby to zasadę trwałości decyzji stanowiącą, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne (art. 16 § 1 k.p.a.). Warunkiem skutecznego wszczęcia takiego postępowania jest po pierwsze - powołanie się na jedną z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8, art. 145a lub art. 145b k.p.a., po drugie - złożenie wniosku o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 1 k.p.a. lub odpowiednio w art. 145a § 2 k.p.a. i art. 145b § 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uznanie, że doszło do pominięcia tego przepisu przez organ, podczas gdy przepis ten w ogóle nie stanowił podstawy wznowieniowej w przedmiotowej sprawie. Wznowione przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] postępowanie dotyczyło badania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Należy odnotować, że analiza prawidłowości decyzji ocenianej w nadzwyczajnym postępowaniu wznowieniowym może być podjęta jedynie w przypadku stwierdzenia jednej z podstaw wznowienia. Ponieważ wznowione postępowanie zostało wszczęte na wniosek, a przesłanką wznowienia miało być, na podstawie art. 145 § 1 pkt 7, zagadnienie wstępne, to organ nie mógł prowadzić postępowania w ramach innych przesłanek wznowieniowych. Sąd pierwszej instancji zatem błędnie przyjął, że organ wadliwie pominął art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W przypadku postępowania wszczętego na wniosek wskazujący na konkretną przesłankę wznowienia postępowania, badanie wystąpienia jeszcze innych – nie wskazanych we wniosku - przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., jest rozpatrywaniem sprawy wykraczającym poza zakres żądania strony. Skoro w przedmiotowej sprawie organ nie stwierdził zaistnienia przesłanki wskazanej we wniosku o wszczęcie postępowania, to nie miał prawa badać wystąpienia w sprawie innej przesłanki wznowieniowej.

Wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania, ponieważ w ich ocenie doszło do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji ostatecznej. Przez zagadnienie wstępne, do którego ustawodawca odwołał się w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., należy rozumieć taką kwestię prawną, która sama w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania. Nadto, postępowania prowadzonego przez inny organ lub sąd. Wydanie zaś orzeczenia merytorycznego w sprawie winno być ściśle uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1521/11, LEX nr 1409715). Żądając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2011 r. orzekającą o odmowie uzupełnienia aktu zgonu nr [...], wnioskodawcy, jako "zagadnienie wstępne odmiennie rozstrzygające sprawę" wskazali postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11, którym Sąd oddalił zażalenie na postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie z dnia 24 lutego 2011 r., sygn. akt I Ns 794/10 odrzucające wniosek stron o uzupełnienie aktu zgonu M. K. o brakująca datę zgonu. Wnioskodawcy podali, że o okolicznościach będących podstawą wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. dowiedzieli się w dniu 19 sierpnia 2011 r.

Nie można podzielić stanowiska Sądu Wojewódzkiego, że informacje dotyczące okoliczności śmierci brata skarżących, które wyszły na jaw dopiero po wydaniu przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego decyzji z dnia [...] 2011 r., i które są na tyle nową istotną okolicznością nieznaną organowi poprzednio, stanowią przesłankę do wznowienia postępowania na tej podstawie. Nie ma racji Sąd Wojewódzki zarzucając organowi niepoddanie analizie wniosków wypływających z treści orzeczeń sądów cywilnych, jako spełniających przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończoną decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję. Trzeba przy tym zauważyć, że ostateczna decyzja kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...] została wydana w dniu [...] 2011 r. natomiast postanowienie Sądu Rejonowego w Piasecznie wydane zostało w dniu 24 lutego 2011 r., a postanowienie Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział Cywilny Odwoławczy w dniu 9 sierpnia 2011 r. Porównanie terminów wydania decyzji i postanowień sądów powszechnych wskazuje, że postanowienia te nie istniały jeszcze w dniu wydania decyzji o odmowie uzupełnienia aktu zgonu przez kierownika Urzędu Stanu Cywilnego, dlatego też nie mogą być uznane za nowe okoliczności faktyczne, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Pamiętać trzeba, że wznowione postępowanie prowadzone było na wniosek i dotyczyło przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., a nie pkt 5. Dlatego też inne, aniżeli wskazane w art. 147 § 1 pkt 7 k.p.a., przesłanki wznowieniowe nie mogły być brane pod uwagę w tym postępowaniu, gdyż spowodowałoby to wykroczenie poza zakres żądania strony, a tym samym stanowiłoby istotne naruszenie procedury administracyjnej. Zresztą biorąc za podstawę wznowienia inne przesłanki niż wskazana w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., organ wcześniej zmuszony byłby także do oceny czy został zachowany miesięczny termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Dopiero zbadanie zasadności tej przesłanki pozwoliłoby ewentualnie na wznowienie postępowania z przyczyny wskazanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Sąd Wojewódzki pominął tą kwestię, zaś w swoich rozważaniach skupił się na analizie wpływu pominięcia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. na wynik sprawy.

Sąd Wojewódzki naruszył również przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja jest wewnętrznie sprzeczna gdyż jednocześnie mówi o braku przesłanek do wznowienia postępowania, jak i o powodach nieuwzględnienia wniosku skarżących. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w decyzji odniesiono się szczegółowo do wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, czemu dano wyraz, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a, w wyczerpującym uzasadnieniu decyzji. Wojewoda stwierdził, że kierownik Urzędu Stanu Cywilnego w [...] swoją odmowę uzupełnienia aktu zgonu o brakującą datę zgonu M. K., trafnie uzasadnił brakiem możliwości ustalenia tej daty w postępowaniu administracyjnym. Wskazał, że kierownik Urzędu Stanu Cywilnego prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy. Uzyskał stosowne dokumenty (opinie biegłych protokoły oględzin), jak również przesłuchał świadków. Zwrócił uwagę, że zaginięcie M. K. zostało zgłoszone do Komisariatu Policji w [...] w dniu [...] lipca 1999 r. natomiast zwłoki zostały znalezione dopiero w dniu 31 lipca 2007 r. Nie można, więc abstrahować, że administracyjne postępowanie wyjaśniające toczyło się wiele lat po śmierci M. K., co samo w sobie stanowiło utrudnienie w przeprowadzeniu dowodów, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie daty i godziny jego śmierci. W tych okolicznościach trafne było stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że ustalenie daty i godziny zgonu M. K. nie było możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał też na naruszenia przez organ art. 151 § 1 pkt 1 oraz 146 § 2 k.p.a. Jednakże uchylił tylko zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego, nie uchylił natomiast poprzedzającej jej decyzji kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w [...]. Wskazać należy, że w przypadku stwierdzenia, iż podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła organ wydaje decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, prawidłowo uznał, że skoro w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. to nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją ostateczną z dnia [...] 2011 r. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter decyzji procesowej, a zatem w jej podstawie prawnej, nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej. Przedmiotem wznowienia postępowania jest decyzja, a nie sprawa administracyjna.

Trafny jest też zarzut kasacji naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd Wojewódzki stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozważy możliwość uwzględnienia, w kontekście przesłanek wznowienia postępowania, okoliczności zarówno wskazanych przez skarżących w piśmie z dnia 19 października 2011 r., jak i w postanowieniu Sądu Okręgowego w Warszawie V Wydział Cywilny - Odwoławczy z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt V Cz 2499/11. "Jednocześnie organ uwzględni, że zastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. może nastąpić tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną." Organ będzie ponadto związany przedstawioną oceną prawną, co do niezbędnych elementów treści aktu zgonu.

Strona skarżąca zasadnie upatruje naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a w braku ustosunkowania się Sądu do podstawy prawnej zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki nie wskazał, w jakim zakresie stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe pomimo tego, że decyzja została obszernie uzasadniona. Brak oceny odnośnie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów postępowania dokonanej przez Wojewodę przy jednoczesnym nakazaniu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, uwzględnienia oceny prawnej dokonanej przez Sąd powoduje, że uchybienie to należy uznać za istotne, gdyż powstaje u organu niepewność, co do dalszych czynności w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że naruszeniem normy art. 141 § 4 P.p.s.a. może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania, bądź zalecenia niezrozumiałe, pozostające w sprzeczności z oceną prawną, niemożliwe do wykonania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2453/12, LEX nr 1495296). W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponowionym na skutek wyroku postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz - w następstwie tego - doprowadzenie w sprawie do pełnej i niewątpliwej zgodności z prawem. Wymogów tych nie spełnia uzasadnienie wyroku, którego wskazania co do dalszego postępowania są nieprecyzyjne, a wręcz niezrozumiałe co może skutkować niepewnością organu i strony w zakresie dalszych - mających mieć miejsce po wyroku - czynności postępowania administracyjnego, dla przeprowadzenia których sąd uchylił zaskarżoną decyzję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13, LEX nr 1590675). Trzeba też mieć na uwadze, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu mają istotne znaczenie, skoro wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 P.p.s.a.).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego trzeba wskazać, że zdaniem skarżącego polegało ono na błędnej wykładni art. 67 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. - Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1264 z późn. zm. – dalej powoływanej jako "Prawo o aktach stanu cywilnego") poprzez uznanie, że kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jest obowiązany do tego, aby podjąć wszelkie możliwe działania dowodowe i na ich podstawie poczynić odpowiednie ustalenia, aby z tego obowiązku się wywiązać.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w realiach sprawy, Sąd Wojewódzki dokonał wadliwej wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 2 Prawa o aktach stanu cywilnego do aktu zgonu wpisuje się datę, godzinę oraz miejsce zgonu lub znalezienia zwłok. Dane, co do daty i godziny zgonu wpisuje się na podstawie karty zgonu wystawionej w sposób określony w art. 11 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2126 ze zm.). Obowiązek zgłoszenia zgonu spoczywa przede wszystkim na osobach bliskich zmarłego (art. 65). Jeżeli jednak okoliczności zgonu były przedmiotem postępowania przygotowawczego prowadzonego przez organ państwowy, akt zgonu sporządza się na podstawie pisemnego zgłoszenia dokonanego przez ten organ (art. 66 ust. 2 Prawa o aktach stanu cywilnego). Zgłoszenie powinno obejmować wszystkie dane podlegające wpisaniu do aktu zgonu chyba, że zgłaszający zgon nie zna niektórych danych. Wówczas zgodnie z art. 67 ust. 1 pkt 2 Prawa o aktach stanu cywilnego do aktu zgonu wpisuje się odpowiednią adnotację o miejscu znalezienia zwłok. Treść art. 67 ust. 1 pkt 2 Prawa o aktach stanu cywilnego wskazuje zatem, że prawidłowo sporządzony akt zgonu powinien zawierać datę i godzinę a jeśli zgłaszający zgon nie wskazał tych danych, powinna zostać poczyniona w akcie zgonu stosowana adnotacja dotycząca miejsca znalezienia zwłok. Z tekstualnego brzmienia tego przepisu wynika, że ex lege zamieszczanie w akcie zgonu informacji dotyczących zgonu należy uznać za regułę, natomiast zamieszczanie adnotacji dotyczących znalezienia zwłok, jako wyjątek. Zaznaczyć należy, że tylko prawidłowo sporządzony akt zgonu może, jako dowód zdarzeń w nim stwierdzonych, korzystać z przewidzianego w art. 4 Prawa o aktach stanu cywilnego waloru wyłączności stanowiącego, że akty stanu cywilnego stanowią wyłączny dowód zdarzeń w nich stwierdzonych a ewentualna niezgodność z prawdą może być udowodniona jedynie w postępowaniu sądowym.

Zgodnie z art. 36 Prawa o aktach stanu cywilnego akt stanu cywilnego niezawierający wszystkich danych, które powinny być w nim zamieszczone, podlega uzupełnieniu. W odróżnieniu od unieważnienia, sprostowania aktu stanu cywilnego, jak i ustalenia jego treści w sytuacjach wymienionych w art. 32 Prawa o aktach stanu cywilnego, które są rozpoznawane w sądowym postępowaniu nieprocesowym (art. 33), decyzje w sprawie uzupełnienia aktu stanu cywilnego podejmuje kierownik właściwego urzędu stanu cywilnego. W postępowaniu o uzupełnienie takiego aktu właściwy kierownik urzędu stanu cywilnego może prowadzić postępowanie wyjaśniające co do daty, godziny oraz miejsca zgonu osoby wymienionej w akcie i dokonać na tej podstawie wiążących ustaleń. Ewentualność taką przewiduje art. 22 Prawa o aktach stanu cywilnego, upoważniający kierownika urzędu stanu cywilnego do ustalania okoliczności faktycznych w celu potwierdzenia danych podlegających wpisowi do aktu stanu cywilnego, o ile zgromadzone dotąd dowody okazały się niewystarczające.

Prawidłowe rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy, wiążące się z właściwym zastosowaniem odpowiednich norm materialnoprawnych, uzależnione jest od uprzedniego dokładnego ustalenia stanu faktycznego, zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnego rozważenia i oceny, w myśl zasad określonych w przepisach k.p.a. regulujących postępowanie dowodowe. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwala dopiero na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy prawa materialnego. W istocie prowadząc postępowanie w sprawie uzupełnienia aktu stanu cywilnego organ zobowiązany jest do przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego jednakże, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, jeżeli postępowanie to nie da jednoznacznych podstaw do ustalenia daty zgonu to organ nie może przyjąć jakiejkolwiek daty, która nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. Po przeprowadzeniu postępowania organ może odmówić uzupełnienia aktu zgonu, albowiem nie można uznać, że mamy tu do czynienia z obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, ustalenia daty zgonu. Wykładnia literalna, systemowa i celowościowa norm art. 67 ust. 1 pkt 2 Prawa o aktach stanu cywilnego prowadzi do wniosku, że w akcie zgonu nie można wpisać innej daty czy godziny niż faktyczna data i godzina zgonu. Ustawodawca bowiem nie przewidział możliwości wpisania daty najbardziej prawdopodobnej, ani też nie przewidział uprawnień dla kierownika Urzędu Stanu Cywilnego do arbitralnego przyjmowania dat czy czasookresu zgonu za najbardziej prawdopodobny. Trzeba mieć na uwadze, że organ administracji - kierownik Urzędu Stanu Cywilnego jedynie rejestruje zdarzenia z zakresu stanu cywilnego. Nie posiada wiedzy medycznej, dlatego powinien sporządzić akt zgonu w oparciu o udostępnioną dokumentację lekarską. "Z tego, że przepis art. 36 Prawa o aktach stanu cywilnego dopuszcza uzupełnienie aktu stanu cywilnego, i to, że w judykaturze zaaprobowano, aby tym elementem możliwym do uzupełnienia była data zgonu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 992/05, LEX nr 189911, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 140/08, LEX nr 516113, wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 455/08, LEX nr 598351) nie wynika jeszcze, aby w każdym przypadku dało się ustalić taką datę zgonu. Nie wynika również w żaden sposób, by miała to być data najbardziej prawdopodobna" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2641/14, [w:] CBOSA). Skoro w postępowaniu wyjaśniającym nie dało się ustalić daty i godziny zgonu M. K., to brak było - w aspekcie także przeprowadzonych czynności dowodowych - podstaw do uzupełnienia aktu zgonu w kierunku żądanym przez skarżących.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.