Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1098/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 1523/13 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę A. Z. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 15 maja 2012 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. do pakietu 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 49,46 ha oraz pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.2 – ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach Natura 2000 - do powierzchni 49,46 ha.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał skarżącemu płatności w ramach pakietu 2 i 3, w obydwu przypadkach do powierzchni 47,40 ha.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. zaskarżoną decyzją utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę przypomniał na wstępie, że przepisami krajowymi mającymi zastosowanie w sprawie są ustawa z dnia 7 marca 2007 r. w sprawie wspierania obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.; dalej: ustawa o wspieraniu obszarów wiejskich) oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33 poz. 262; dalej: rozporządzenie z dnia 26 lutego 2009 r.)

Sąd za bezsporne uznał, że skarżący w 2012 r. złożył wniosek o przyznanie mu płatności rolnośrodowiskowej do działek rolnych A, C, F o łącznej powierzchni 49.46 ha w odniesieniu do każdego z pakietów. Niesporne jest również, że uprzednio Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] października 2012 r. obejmującą płatność za 2011 r., przyznał skarżącemu płatność do powierzchni stwierdzonej 47,40 ha zamiast do powierzchni deklarowanej 49,36 ha. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. stając się decyzją ostateczną. Wydając decyzje dotyczące 2011 r. organy miały na względzie m.in. treść protokołu z dnia 22 maja 2012 r., sporządzonego dla potrzeb prowadzonej sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za ten rok, celem zweryfikowania prawidłowości danych dotyczących działek A, C i F.

Wydając decyzję dotyczącą płatności za 2012 r. organ I instancji w odniesieniu do obydwu pakietów uwzględnił powierzchnię 47,40 ha, przyjętą jako stwierdzona do płatności za 2011 r. - i jako stanowiąca zobowiązanie rolnośrodowiskowe skarżącego.

Sąd wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, że składając wniosek za 2012 r. wnioskodawca dokonał modyfikacji realizowanego zobowiązania 5-letniego poprzez powiększenie powierzchni działek, na których ten program jest realizowany (w stosunku do przyjętego zobowiązania, które od 2011 r. stanowiło wielkość 47,40 ha), co stoi w sprzeczności z treścią § 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Sąd stwierdził, że z treści § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika m.in., że zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że zmiana ta polega na zmianie miejsca uprawy roślin w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 czyli - Rolnictwo ekologiczne. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że w odniesieniu do pakietu nr 3 nie jest możliwe zwiększenie powierzchni, na której jest on realizowany, a w odniesieniu do pakietu nr 2 jest to możliwe jedynie pod warunkiem zmiany miejsca uprawy roślin w ramach tego pakietu. Z materiału dowodowego w sprawie nie wynika jednak, ażeby okoliczność taka, dotycząca pakietu nr 2, miała miejsce i nie dowodzi tego w żaden sposób sam skarżący. Skarżący twierdzi jedynie, że co do zasady zwiększenie powierzchni działek rolnych w zakresie realizowanych pakietów nie miało miejsca ponieważ w 2008 r. (wtedy rozpoczęto realizację zobowiązania, co wynika z planu rolnośrodowiskowego i z decyzji) powierzchnia działek rolnych, która została zgłoszona wynosiła 59,15 ha.

Zdaniem Sądu fakt wskazania przedstawionych powierzchni jako pierwotnie zgłoszonych, nie dowodzi jednak tego, że na takiej powierzchni realizowane było zobowiązanie rolnośrodowiskowe, zwłaszcza, że w sprzeczności z tym stoi treść weryfikacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (k. 38 akt administracyjnych) z którego wynika, że w 2008 r. w obydwu wariantach powierzchnia deklarowana wynosiła 46,76 ha a stwierdzona 36,97 ha, w 2009 i w 2010 r. deklarowano powierzchnię 36,97 ha, która została uznana, a w 2011 r. powierzchnia ta wobec przejęcia zobowiązania od E. Z. została określona w deklaracji rolnika na 49,36 ha i uznana w 2011 r. na 47,40 ha., w 2012 r. zadeklarowano 49,46 ha, co nie zostało uwzględnione przez organ, który przyjął powierzchnię taką jak stwierdzona w 2011 r.

Sąd podkreślił, że skarżący zarzucając nieprawidłowość wydanych decyzji, podważa je, kwestionując ich oparcie na treści protokołu z dnia 22 maja 2012 r. z kontroli na miejscu. W ocenie Sądu skarżący poza twierdzeniem, że gdyby był na gruncie to mógłby przedstawić wyjaśnienia, które przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, nie przedstawia żadnych twierdzeń, czy dowodów, z których wynika, że przyjęte we wspomnianym protokole powierzchnie są nieprawidłowe. Z treści protokołu, który istotnie sporządzony został dla potrzeb sprawy dotyczącej płatności rolnośrodowiskowej za 2011 r. wynika, że jedynie w odniesieniu do działki A sprawdzono jej powierzchnię metodą pomiaru terenowego i metodą Foto, zaś jeśli chodzi o działki C i F przyjęto ich pomiar metodą Foto, zatem, zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącego wiadomo skąd się wzięły wspomniane pomiary. Powierzchnie działek zostały w 2011 r. uznane za zawyżone w związku z faktem, że jeśli chodzi o działkę A uznano, iż z powierzchni deklarowanej należy wykluczyć część działki stanowiącej sad będący w posiadaniu innej osoby oraz inne jej części podlegające wyłączeniu, zaś jeśli chodzi o działkę F uznano, iż jej powierzchnia została również zawyżona, co wynikało z przyjętej metody Foto (z uwzględnieniem danych ortofotomapy). Sąd przypomniał, że jeśli chodzi o działkę F to w decyzji organu I instancji dotyczącej płatności za 2011 r. wskazano, że z jej powierzchni należało wykluczyć części zakrzaczone i zadrzewione. Powierzchnia działek przyjęta do płatności za 2011 r. w porównaniu do deklarowanej 49,36 ha wyniosła więc 47,40 ha i taka powierzchnia została uznana za zobowiązanie realizowane przez skarżącego. Tym samym, w ocenie Sądu, przyjęcie takiej powierzchni za podstawę płatności za 2012 r. było prawidłowe i zgodne z § 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r.

Sąd podkreślił, że w tym stanie rzeczy zasadniczą przesłanką wydania zaskarżonej decyzji było uznanie wielkości powierzchni przyjętej jako zobowiązanie rolnośrodowiskowe, sam zaś protokół z kontroli, co do zasady nie miał decydującego znaczenia dla ustaleń przyjętych przez organy, przy czym nie było przeszkód ażeby organy mogły przyjąć go za dowód w sprawie i powoływać się na jego treść.

Sąd wskazał, że wyniki kontroli w sposób bezpośredni miały znaczenie dla płatności za 2011 r. i wydania w związku z tym ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Istnienie ostatecznej decyzji dotyczącej 2011 r. mimo jej zaskarżenia do WSA, powodowało zatem możliwość wydania decyzji przez organ w zakresie płatności za 2012 r., w której to decyzji za podstawę rozstrzygnięcia przyjęto okoliczność, że możliwa do przyjęcia powierzchnia do płatności może odpowiadać jedynie realizowanemu przez rolnika zobowiązaniu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku powtórzenia kontroli z dnia 22 maja 2012 r. Sąd podkreślił, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie zgłaszał takiego wniosku, nie zgłaszał również żądania dotyczącego udzielania mu niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, jak również nie zgłaszał żądania dotyczącego możliwości brania czynnego udziału w sprawie.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

II

Skargę kasacyjną wniósł A. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt. 1, 3 i 4 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w zw. z art. 10 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 20 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, przepisu art. 27 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającej szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą oddaleniem skargi w sytuacji, gdy organ administracji publicznej, pomimo wniosku skarżącego w tym przedmiocie, nie dokonał wcześniejszego powiadomienia skarżącego o terminie planowanej kontroli celem umożliwienia skarżącemu wzięcia w niej udziału, wyjaśnienia stanu faktycznego na gruncie i zajęcia stanowiska w sytuacji, gdy powiadomienie skarżącego o terminie planowanej kontroli nie zagroziłoby w żaden sposób jej celowi, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, błędnego zinterpretowania rzeczywistego obszaru gruntu rolnego i stanu na przedmiotowym gruncie, a także naruszenie ww. przepisów poprzez przeprowadzenie w dniu 22 maja 2012 r. kontroli na miejscu w sposób nieprawidłowy, a polegający na przeprowadzeniu jej w celu weryfikacji danych zawartych we wniosku dopłatowym za 2011 r., a nie za rok 2012, niedokonanie w toku kontroli pomiaru działki C i F, przyjęcie powierzchni działki F z uprzedniej kontroli administracyjnej. Nadto naruszenie przez organ powołanych powyżej przepisów polegało na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, co było konsekwencją niezapewnienia stronie czynnego udziału w toku przeprowadzania planowanej kontroli, bowiem udział skarżącego w ww. czynności umożliwiłby uzyskanie wyników kontroli obrazujących rzeczywisty stan faktyczny nieruchomości;

2. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 4 oraz art. 15 ust 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 34 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie skutkujące oddaleniem przez WSA w W. skargi, pomimo wydania decyzji przez organ administracji z naruszeniem powołanych powyżej przepisów polegających na oparciu się przez organ, przy weryfikacji deklarowanej przez rolnika powierzchni działek rolnych, jedynie na nieodpowiadających rzeczywistej powierzchni użytków rolnych ortofotomapach oraz przeprowadzonej w toku postępowania administracyjnego weryfikacji w terenie bez udziału rolnika, co skutkowało nierzetelnym i błędnym obliczeniem powierzchni gruntów uprawnionej do płatności rolnośrodowiskowej, gdyż wybór wskazanej metody kontroli w żaden sposób nie uwzględniał specyficznego ukształtowania terenu na przedmiotowych działkach, pagórkowatości terenu;

3. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) skutkujące oddaleniem skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pomimo niezastosowania przez organ administracji ww. przepisów, co skutkowało nieprawidłową weryfikacją powierzchni gruntu będącej podstawą obliczenia wysokości płatności, bowiem organ administracji publicznej nie podjął w niniejszej spawie wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, nadto organ administracji nie przeprowadził niniejszego postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się w trakcie załatwiania niniejszej sprawy;

4. przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z przepisem § 5 i § 27 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na oddaleniu skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., pomimo naruszenia przez organ ww. przepisów polegającego na przyznaniu skarżącemu płatności rolnośrodowiskowych za 2012 r. w pomniejszonej wysokości wobec błędnego uznania, iż skarżący zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone w trakcie jego realizacji, w sytuacji, gdy rolnik w deklaracjach w 2008 r. zgłosił do programu rolnośrodowiskowego następujące powierzchnie: działki A - 46,22 ha, działki F - 12,39 ha, działki C - 0,54 ha, nie zadeklarował zatem zwiększenia ich powierzchni, co też skutkowało niezasadnym stwierdzeniem uchybień w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów we wniosku o dopłaty RŚ za 2012 r.

Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wedle norm prawem przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

Przed odniesieniem się do jej zarzutów niezbędne jest uporządkowanie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z akt postępowania wynika, że decyzja, którą skontrolował Sąd I instancji dotyczyła płatności rolnośrodowiskowej za 2012 r. Wniosek o przyznanie tej płatności został rozpoznany po dokonaniu jedynie jego kontroli administracyjnej. W postępowaniu o przyznanie płatności za 2012 r. nie była przeprowadzona kontrola na miejscu. Ustalenie wysokości płatności nastąpiło w odniesieniu do takiej powierzchni jaka została przyjęta w ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności w poprzednim roku realizacji programu rolnośrodowiskowego (za 2011 r.). To zatem treść decyzji z 2011 r., a ściślej rzecz ujmując powierzchnia, do której przyznano płatność determinowała przyjęcie w następnym roku, że program jest realizowany na takiej samej powierzchni jak w roku poprzednim.

Prawny wymóg realizacji 5-letniego zobowiązania, ustanowiony w § 2 ust.1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r., sprawia, że zachodzi szczególny rodzaj związania decyzji administracyjnych w przedmiocie płatności za poszczególne lata. Związanie to polega na tym, że w kolejnych latach realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego organ zobowiązany jest wydać decyzje, które co do konstytutywnych elementów przyjętego zobowiązania (a więc także w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych) zatwierdzonych poprzednią decyzją o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, muszą pozostawać z nią zgodne.

Ten szczególny charakter powiązania kolejnych decyzji wydawanych w sprawie płatności w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego wynika także z określonego w § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. zakazu zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego w trakcie jego realizacji. Wyjątki od tego zakazu określone w punktach od 1 do 5 tego przepisu, w tej sprawie nie występują. Oznacza to, że pozostając w zgodzie z prawem organ nie mógł przyznać skarżącemu płatności do powierzchni większej niż ta, która została ustalona w ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności w 4 roku realizacji zobowiązania (za 2011 r.).

Mimo istnienia tego rodzaju związania pomiędzy decyzjami o przyznaniu płatności za kolejne lata, nie można skutecznie kwestionować prawidłowości postępowania organu, który wydał decyzję za poprzedni rok, w postępowaniu dotyczącym płatności za rok następny. Każda bowiem decyzja rozstrzygająca konkretną sprawę administracyjną, w tym wypadku sprawę dotyczącą płatności za określony rok realizacji zobowiązania, może być przedmiotem oceny sądowoadministracyjnej w przypadku wniesienia na nią skargi. Tak też się stało w tej sprawie, w której skarżący wniósł skargę na decyzję o przyznaniu płatności za 2011 r. i skargę na decyzję o przyznaniu płatności za 2012 r. Ocena zgodności z prawem decyzji o przyznaniu płatności za 2011 r. stanowiła przedmiot odrębnej sprawy sądowoadministracyjnej.

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty postawione w punkcie 1, 2 i 3 jej petitum dotyczą naruszenia przepisów w związku z przeprowadzoną kontrolą na miejscu w dniu 22 maja 2012 r. Stawiając je skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzi, że "nie zachodziły żadne okoliczności, które uzasadniałyby zagrożenie celowi kontroli, w sytuacji gdyby skarżący został wcześniej powiadomiony o planowanej kontroli na miejscu". Podnosi, że kontrola została przeprowadzona "przed koszeniem przedmiotowych działek" a ukształtowanie terenu i "wydzierżawienie przez skarżącego innemu rolnikowi mniejszych działek" stwarzało "dużą trudność przeprowadzenia prawidłowego pomiaru". Jednocześnie jednak skarżący zauważa i podkreśla, że "przedmiotowa kontrola dotyczyła weryfikacji danych zawartych we wniosku dopłatowym za 2011 r. i nie dotyczyła roku 2012. Została przeprowadzona wskutek złożenia odwołania od decyzji dotyczącej płatności za 2011 r.".

Nie budzi więc wątpliwości nawet skarżącego, że potencjalne naruszenie przepisów wskazanych w ocenianych zarzutach skargi kasacyjnej dotyczy postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu płatności za 2011 r. Z przyczyn powyżej wskazanych zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione, gdyż, co raz jeszcze należy wyraźnie podkreślić, nie dotyczą legalności postępowania organów i zgodności z prawem decyzji w przedmiocie przyznania płatności za 2012 r.

Nieusprawiedliwiony jest także czwarty zarzut skargi kasacyjnej obejmujący błędną wykładnię § 5 i § 27 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009. Zarzucając naruszenie prawa materialnego w tej formie autor skargi kasacyjnej nie podał, na czym polegał błąd Sądu I instancji w zrozumieniu treści norm prawnych zawartych w tych przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji z treści § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wywiódł, że "zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcje jego realizacji". Wobec jasnej treści przepisu, która wszak została zacytowana przez Sąd I instancji bez żadnego komentarza dotyczącego jego wykładni, nie sposób ustalić, w czym skarżący upatruje błąd w zrozumieniu treści § 5 powołanego rozporządzenia.

Z kolei odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego naruszenia § 27 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania, a tym samym nie mógł być naruszony. Ponieważ skarżący w ogóle nie uzasadnił w skardze kasacyjnej zarzutu w zakresie naruszenia § 27 ust.1 powołanego rozporządzenia, merytoryczne odniesienie się do wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu jest niemożliwe, a tym samym zarzut należy uznać za nieusprawiedliwiony. Stosownie bowiem do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, gdyż ma obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie występuje. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej wyklucza dokonywanie przez Naczelny Sąd Administracyjny konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej.

Zauważyć także należy, że uzasadnienie naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. wskazuje na inną formę obrazy tego przepisu, a mianowicie na niewłaściwe jego zastosowanie. Skarżący wywodzi bowiem, że "błędna wykładnia" polegała na "błędnym uznaniu, iż skarżący zmienił zobowiązanie rolnośrodowiskowe w pakiecie ekstensywne trwałe użytki zielone w trakcie jego realizacji, w sytuacji, gdy rolnik w deklaracji w 2008 r. zgłosił do programu działki A - 46,22 ha, działki F - 12,39 ha, działki C – 0,54 ha, nie zadeklarował zatem zwiększenia ich powierzchni". Przyjmując w oparciu o tak przeprowadzony wywód, że zarzut naruszenia § 5 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2009 r. dotyczy niewłaściwego jego zastosowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie doszło do obrazy tego przepisu również w tej formie. Powierzchnia, na której jest realizowane zobowiązanie rolnośrodowiskowe to powierzchnia, do której przyznana jest płatność w decyzjach ostatecznych za poszczególne lata, a nie powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności. Na marginesie jedynie należy zatem zauważyć, że Sąd I instancji odniósł się do tego zarzutu wskazując i wykazując, że dane co do deklarowanej powierzchni w pierwszym roku realizacji programu, podane przez skarżącego w skardze i powtórzone w skardze kasacyjnej, pozostają w sprzeczności z treścią wniosku za 2008 r.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.