Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 722/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 lutego 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 1259/16 w sprawie ze skargi D. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1259/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, oddala skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w postanowieniu nr [...] z [...] marca 2016 r., wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] września 2015 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...]/39 położonej w m. L., gm. P..

W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p., projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...]/39 zlokalizowana jest na terenie zespołu dworskiego – L. obejmującego dwór oraz park i ujętego w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010, Nr 75, poz. 474). Przepis art. 8 ust. 1 ww. ustawy z 18 marca 2010 r. stanowi, że do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 niniejszej ustawy.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji ustala warunki zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...]/39, określając następujące parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

- dopuszcza się budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych;

- budynki do dwóch kondygnacji naziemnych w tym poddasze użytkowe:

- maksymalna wysokość budynków do 10 m każdy;

- powierzchnia projektowanej zabudowy budynków do 300 m2 każdy;

- maksymalna szerokość elewacji frontowej budynków do 25 m każdy;

- geometria dachów: dachy dwu i wielospadowe: kąt nachylenia połaci dachowych budynków od 10 do 45°;

- minimum 60% powierzchni terenu objętego niniejszą decyzją należy zachować w formie biologicznie czynnej;

- linia zabudowy – nieprzekraczalna zgodnie z załącznikiem graficznym.

Dalej organ, powołując się na treść protokołu z wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 28 września 2015 r., wskazał, że teren działki nr [...]/39 jest porośnięty drzewostanem wielogatunkowym składającym się z dębów, jesionów, kasztanowców, klonów, sosny. Przedstawiciel skarżącego w toku wizji podniósł, że drzewa są słabo ukorzenione, co powoduje ich zasychanie i samozniszczenie. Sporządzona w trakcie tej czynności dowodowej dokumentacja fotograficzna oraz dostępne zdjęcia satelitarne ukazuje, że cały obszar działki [...]/39 pokryty jest wysokimi, dość gęsto rosnącymi drzewami w tym licznymi okazami dorodnych drzew parkowych. Wprawdzie z całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w wyniku wieloletnich zaniedbań pielęgnacyjnych pierwotny układ kompozycyjny założenia parkowego jest nieczytelny, tym niemniej nadal stanowi on integralny element zespołu dworskiego w L., jako teren zieleni wysokiej w sąsiedztwie dworu i folwarku, o łącznej powierzchni ponad 3,5 ha.

Porównanie teleinformatycznych danych geodezyjnych z informacją zawartą w karcie ewidencyjnej "zespołu folwarcznego – L." pozwala bezspornie stwierdzić, że działka [...]/39 stanowi integralną część historycznego parku w zespole dworskim w L.. Takie, uzasadnione historycznie, przeznaczenie tego terenu, w ocenie organu, zasługuje na ochronę organów konserwatorskich przed sprzecznymi z tym przeznaczeniem zmianami w sposobie jego zagospodarowania.

Przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy przewiduje zmianę historycznego terenu zieleni parkowej na obszar zurbanizowany, w 40 % zabudowany budynkami i inną towarzyszącą im infrastrukturą. W tej sytuacji, jak wskazał organ, przedsięwzięcie to w oczywisty sposób godzić będzie w chronione wartości tego obszaru.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że stan zabytkowego parku, względem 1993 r. nie uległ poprawie, to równocześnie nie doszło do jego zniszczenia powodującego utratę zabytkowych wartości.

Przedmiotem oceny, w przedmiotowej sprawie, jest wpływ ustaleń uzgadnianego projektu decyzji na wartości zespołu dworskiego w L., którego częścią jest park położony na działce [...]/39. Dlatego wartości innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie pozostają bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2016 r. wniósł inwestor D. B.. Zaskarżonemu postanowieniu oraz postanowieniu organu I instancji skarżący zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) poprzez nieuzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., w sytuacji gdy przedmiotowa działka nie stanowi zabytku w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1 c i g ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem nie ma zastosowania art. 7 pkt 4 tej ustawy i nie następuje ustalenie ochrony w decyzji o warunkach zabudowy wg art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

b) względnie poprzez przyjęcie, że działka nr [...]/39 zlokalizowana jest na terenie zespołu dworskiego – L. obejmującego dwór i jego park objętego formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazanie jakoby przedsięwzięcie "miało godzić w chronione wartości tego obszaru", mimo braku przesłanek, w sytuacji gdy stan faktyczny sprawy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, że należało dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39, bowiem zamierzenie budowlane nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu, ani też nie stanowi zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku, czym naruszono art. 1, art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 64, 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. poprzez ich pominięcie i ingerencję w prawo własności jednostki przekraczające ograniczenia ustawowe;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. gdyż materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący, zaś zebrany rozpatrzony został przez organ nieprawidłowo, bowiem dawał on podstawę do uzgodnienia projektu lub niestosowania procedury uzgodnienia. Naruszono tym samym zasadę prawdy obiektywnej.

Ponadto według skarżącego, naruszono zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W toku postępowania, ani w uzasadnieniu postanowienia organ nie odniósł się do wskazań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartych w postanowieniu z 21 sierpnia 2015 r. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2015 r.

Organ nie ustalił i nie wykazał precyzyjnie przedmiotu ochrony i jego wartości oraz w sposób nie budzący wątpliwości nie określił granic rzekomo zabytkowego założenia, nie wykazał też jakoby posiadał on nadal wartości, których ochrona uzasadniałaby ingerencję w słuszne prawa jednostek, nie odniósł się w sposób wystarczający do treści uzgadnianego projektu decyzji, zaś nie przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego i analizy kwestii wskazanych jako zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy spowodowało, iż tak doniosłe okoliczności nie zostały uwzględnione w toku wydawania zaskarżonego postanowienia.

W konsekwencji powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 9 września 2016 r., sygn. IV SA/Wa 1259/16 wskazał, że doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2016 r. utrzymujące postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...]/39 położonej w m. L., gm. P. odpowiada prawu.

Według Sądu I instancji, właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...]/39 zlokalizowana jest na terenie zespołu dworskiego – L. obejmującego dwór i park, ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474).

W ocenie Sądu I instancji, z materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. pismem z 2 grudnia 2010 r. poinformował Urząd Miasta i Gminy P. jakie obiekty znajdujące się na terenie gminy P. są wpisane do rejestru zabytków województwa [...] bądź ujęte są w ewidencji zabytków. Z pisma tego wynika, że wśród obiektów ujętych w ewidencji zabytków znajduje się zespół dworski: dwór i park w L.. W świetle powyższego fakt ujęcia parku zlokalizowanego na działce nr [...]/39 w L. w wykazie zabytków nie może pozostawać bez znaczenia w sprawie. Nie mogą zostać pozbawione ochrony zabytki, które zostały uznane za zasługujące na wpisanie do ewidencji gminnej, jednak formalnie w tej ewidencji nie zostały umieszczone.

Nie można uznać, że wykaz zabytków nieruchomych był jedynie przejściową formą ochrony zabytków i z mocy prawa utracił znaczenie prawne. Jak już wyżej wskazano, stosownie do art. 8 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...), wykaz ten stanowi podstawę do uzgodnień i opinii wydawanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków aż do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że treść art. 6 ust. 2 w związku z art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) wskazuje, że obiekty ujęte przez wojewódzkiego konserwatora zabytków w wykazie zabytków przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) obligatoryjnie podlegają ujawnieniu w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji podkreślił, że wpis do gminnej ewidencji zabytków powoduje powstanie pewnego rodzaju ochrony konserwatorskiej. W określonych bowiem sprawach wymagane jest uzyskanie uzgodnienia konserwatorskiego, wynikającego z przepisów m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Według Sądu I instancji, w sprawie nie budzi wątpliwości, co potwierdza materiał dowodowy, że zespół dworski: dwór i park w L. jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Skutkiem włączenia do wojewódzkiej ewidencji zabytków kart ewidencyjnych obiektów zabytkowych z terenu województwa jest powstający po stronie wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązek, zawiadomienia o tym właściwej gminy w celu ujęcia tychże zabytków w gminnej ewidencji zabytków, obowiązek ten został wykonany co wynika z pisma Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. z dnia [...] grudnia 2010 r.

Konsekwencją zaś włączenia zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków jest ograniczenie wykonywania prawa własności do nieruchomości, aczkolwiek o charakterze najlżejszym spośród wszystkich możliwych skutków, jakie wywołują formy ochrony zabytków wymienione w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zawiadomienie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków Gminy P. o zabytkach ujętych w wojewódzkiej ewidencji zabytków, musi skutkować ujęciem ich także w gminnej ewidencji zabytków. Skoro Gmina P. mimo ciążącego na niej obowiązku nie założyła gminnej ewidencji zabytków, to nie oznacza, że obowiązku tego nie musi wykonać. Potwierdza to treść art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie, tryb założenia gminnej ewidencji zabytków określony przepisami art. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) został zapoczątkowany ale nie dokończony.

Nie oznacza to jednak, że Gmina P. zwolniona jest z obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków. Takie działanie szkodzi zabytkom, gdyż w obowiązującym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków jest w istocie nienazwaną (tzn. niewymienioną w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) prawną formą ochrony zabytków.

Wskazują na to zapisy np. art. 19 ust. 1a pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym m.in. w decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Sąd I instancji wyjaśnił, że przekazanie wykazu zabytków w trybie art. 7 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) uruchomiło proces związany z założeniem gminnej ewidencji zabytków, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w odniesieniu do zabytków, które znalazły się w wykazie zabytków przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) istnieje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżącego jako strony toczącego się postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo uzasadnione zgodnie z normą art. 107 § 3 k.p.a. Sąd nie znalazł podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej D. B. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. P. W. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając:

I. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- przepisu art. 3 pkt 1 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1c i g, art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.2014. 1446), art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 2015.199), polegającym na błędnym przyjęciu, że działka nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., jest zabytkiem, i koniecznym było wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki i że zasadne było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z [...] września 2015 r. nr [...] o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie stanowi zabytku w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 1 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1c i g ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), a zatem nie ma zastosowania art. 7 pkt 4 tej ustawy i nie następuje ustalenie ochrony w decyzji o warunkach zabudowy wg art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199), zgodnie bowiem z art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków jedynie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a przedmiotowa działka nie jest działką z tej kategorii, co potwierdza wydane zaświadczenie przez organ Urząd Gminy P.,

- art. 6, 7, 8 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010.75.474), poprzez uznanie, że nie mogą zostać pozbawione ochrony zabytki, które zostały uznane za zasługujące na wpisanie do ewidencji gminnej, jednak formalnie w tej ewidencji nie zostały umieszczone, mimo że ustawa ta wygasła z 6 czerwca 2013 r. i poprzez wyciąganie negatywnych skutków dla strony postępowania, nieuzgodnienia projektu decyzji, w sytuacji niedopełnienia obowiązku przez organ poprzez nieujęcie nieruchomości w rejestrze gminnej ewidencji zabytków,

- art. 1, art. 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U.2014. 1446), art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199), polegającym na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja, polegająca na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P. jest niedopuszczalna i skutkować będzie całkowitą degradacją tego założenia parkowego, w sytuacji, gdzie nie wynika to z zebranego materiału dowodowego, zaś stan faktyczny sprawy oraz projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, że należało dokonać uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., bowiem zamierzenie budowlane nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu, ani też nie stanowi zagrożenia mogącego spowodować uszczerbek dla wartości zabytku,

-przepisu art. 64, 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. poprzez ich pominięcie i ingerencję w prawo własności jednostki przekraczające ograniczenia ustawowe,

II. naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania:, tj. polegające na naruszeniu:

- przepisu art. 3 § 1 i 2 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U.2016.718), przez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2016 r., sygn. akt [...] utrzymującym w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. nr [...] o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P. oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. nr [...] o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., w kwestii przeprowadzonych w sprawie dowodów oraz ich mocy dowodowej, podczas, gdy sądy administracyjne zostały powołane do kontroli działalności administracji publicznej, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a. i utrzymał w mocy postanowienie wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 218 k.p.a. poprzez jego pominięcie polegające na tym, że Urząd Gminy P. wydał zaświadczenie, że brak wpisu w ewidencji zabytków dla przedmiotowej nieruchomości, zaś Sąd bezpodstawnie uznał, że organy mogły pominąć w sprawie jego treść, mimo że zaświadczenia wydane w postępowaniu administracyjnym potwierdzają, fakty i stan prawny w nim określony,

- art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi skarżącego, a tym samym obrazę, zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem organ [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał postanowienie z [...] września 2015 r. nr [...] o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., a nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, zaś zebrany materiał dowodowy rozpatrzony został przez organ nieprawidłowo, bowiem dawał on podstawę do uzgodnienia projektu lub niestosowania procedury uzgodnienia, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, przyjmując za podstawę rozstrzygnięcia twierdzenia nieudowodnionego w zgromadzonym materiały dowodowym jakoby przedmiotowy projekt nie zasługiwał na uzgodnienie podczas, gdy winien być uzgodniony, a nadto w toku postępowania, ani w uzasadnieniu postanowienia organ nie odniósł się do wskazań Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zawartych w postanowieniu z [...] sierpnia 2015 r. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] czerwca 2015 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji i nie wyjaśnił istotnych okoliczności stanu faktycznego, które organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. wskazał organowi pierwszej instancji do wyjaśnienia, organ nie ustalił i nie wykazał precyzyjnie przedmiotu ochrony i jego wartości oraz w sposób nie budzący wątpliwości nie określił granic rzekomo zabytkowego założenia, nie wykazał; też jakoby posiadał on nadal wartości, których ochrona uzasadniałaby ingerencję w słuszne prawa jednostek, nie odniósł się w sposób wystarczający do treści uzgadnianego projektu decyzji, zaś nie przeprowadzenie przez organ postępowania dowodowego i analizy kwestii wskazanych jako zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy spowodowało, że tak doniosłe okoliczności nie zostały uwzględnione w toku wydawania zaskarżonego postanowienia, natomiast Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] marca 2016 r. sygn. akt [...] utrzymał ww. wadliwie wydane postanowienie, a mimo to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na skutek poczynionych naruszeń przepisów doszedł do błędnego wniosku o oddaleniu skargi skarżącego mimo że powyższe naruszenia przepisów miało istotny wpływ na wynik postępowania.

Wskazując na powyższe, wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego

4) rozpoznanie skargi na rozprawie.

Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 1 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1c i g, art. 7 pkt 4 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Błędnie przyjął, że działka nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., jest zabytkiem i koniecznym było wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki i że zasadne było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z [...] września 2015 r. nr [...] o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie stanowi zabytku w rozumieniu przepisu art. 3pkt 1 i 13, art. 6 ust. 1 pkt 1c i g ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem nie ma zastosowania art. 7 pkt 4 tej ustawy i nie następuje ustalenie ochrony w decyzji o warunkach zabudowy wg. art. 60 ust. 1, art. 64 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie bowiem art. 64 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ww. ustawy, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków jedynie w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych i formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, a przedmiotowa działka nie jest działką z tej kategorii.

Według skarżącego kasacyjnie, przedmiotowy wyrok został wydany z naruszeniem przepisu art. 218 k.p.a., albowiem Urząd Gminy P. wydał zaświadczenie o brak wpisu w ewidencji zabytków dla przedmiotowej nieruchomości, zaś Sąd bezpodstawnie uznał, że organy mogły pominąć w sprawie jego treść, mimo, że zaświadczenia wydane w postępowaniu administracyjnym potwierdzają fakty i stan prawny w nim określony.

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że żadne ograniczenia wskazywane przez organy nie zostały wskazane w księdze wieczystej nieruchomości.

Zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie - art. 6, 7, 8 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. 2010.75.474), poprzez uznanie przez Sąd, że nie mogą zostać pozbawione ochrony zabytki, które zostały uznane za zasługujące na wpisanie do ewidencji gminnej, jednak formalnie w tej ewidencji nie zostały umieszczone, bowiem ustawa ta wygasła z dniem 6 czerwca 2013 r. W związku z tym nie można wyciągać negatywnych skutków dla strony postępowania, uchylić się od uzgodnienia projektu decyzji, w sytuacji niedopełnienia obowiązku przez organ poprzez nieujęcie nieruchomości w rejestrze gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ wydał postanowienie na podstawie inwentaryzacji z 1993 r. czyli z przed 22 lat oraz na podstawie powielanego starego opisu drzewostanu bez jego szczegółowej inwentaryzacji i oceny stanu przez dendrologa. Wykonana obecnie wizja i treść protokołu wizji nie daje żadnego uprawnienia i podstaw do postawienia wniosku, jakoby przedmiotowa działka była zabytkiem i jakoby stanowiła ona obszar dawnego parku dworskiego założonego w XIX w. i jakoby zasługiwała na ochronę naruszającą istotne prawa jednostek. Wizja, jak i protokół wizji nie daje ku temu żadnych podstaw. Obecny stan obrazują także załączone do skargi fotografie i mapy z opisem, które również nie dają ku temu żadnych podstaw.

Organy nie wskazały jednoznacznych dowodów będących podstawą zaskarżonego postanowienia, bo brak jest takich dowodów obiektywnych jednoznacznych i faktów, aby móc wysnuć wniosek, że teren ten to zabytek.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, historyczny stan jest nieaktualny, a obecne teren już jest pozbawiony waloru historycznego wymagającego ochrony konserwatorskiej. Bowiem założenie dworsko-parkowe uległo wieloletniemu procesowi degradacji, zabytek w obecnym stanie może stanowi jedynie murowany dworek, który obecnie, także nie ma waloru historycznego z uwagi na to, że przekształcił się na budynek wielorodzinny o unowocześnionej technologii. Dawny zespół został dawno temu podzielony i każda z części terenu należy do innego właściciela, a na części z nich także dawnego parku istnieją pobudowane już domy jednorodzinne, a więc teren pierwotny już nieodwracalnie zmienił swoje przeznaczenie.

Organ pierwszej instancji sam przyznał, iż w tut. urzędzie znajduje się dokumentacja, dotycząca stanu zachowania parku w L., pochodząca z 1993 r. Organ dalej podał, iż po weryfikacji w terenie stwierdzono, że historyczny układ kompozycyjny parku jest w chwili obecnej nieczytelny, w związku z wieloletnim zaniedbaniem i brakiem pielęgnacji zabytkowe zieleni, jednakże granice parku nie uległy zmianie.

Teren przedmiotowej działki jest porośnięty przez drzewa i samosiejki, nie posiada on w żadnej mierze charakteru parku, który odznaczałby się cechami parku jak np. istnienie ścieżek, kompozycji roślinnej, trawnika i który byłby zgodny z definicją ustawową parku jako formy zaprojektowanej zieleni (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g) ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Występuje tu roślinność bez żadnego ładu kompozycyjnego, który nadawałby temu terenowi chociaż najmniejsze walory parku. Jest to teren zwyczajnie porośnięty drzewami i krzewami.

Skarżący kasacyjnie uważa, że teren ten nie jest zabytkiem, bowiem nie ma cechy będącej elementem definicji ustawowej zabytku wskazanego w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 pkt 3, nie ma już bowiem wartości historycznej, bowiem nie została ona zachowana.

Przedmiotowa działka nie jest zabytkiem, a więc nie wymaga ochrony konserwatorskiej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego słusznie wskazuje w postanowieniu z dnia 21.08.2015 r. o uchyleniu zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia 02-[...]-2015 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na okoliczność czy potrzebna jest ochrona konserwatorska tak przekształconego i nieprecyzyjnie opisanego terenu.

Skarżący kasacyjnie podkreśla zatem, że sama wizja przyjęta za podstawę zaskarżonego postanowienia organu i wyroku Sądu nie może stanowić jego podstawy, bowiem jest dokonana autorytatywnie, a nie obiektywnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie zwrócić należy uwagę na niedokładność w sporządzeniu zarzutów skargi kasacyjnej. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego.

Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Naczelny Sąd Administracyjny miał jednakże na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 sprowadzający się do stanowiska, że zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet, nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera wskazanie sposobu rozumienia zarzutu pozwalające na jego merytoryczne rozpoznanie. Niedokładność w sporządzeniu skargi kasacyjnej nie mogłaby zatem prowadzić do braku rozpoznania zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. W realiach niniejszej sprawy istniały bowiem podstawy do rekonstrukcji tych zarzutów na podstawie całej treści obszernego uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez organy administracji, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji była prawidłowa.

Skarżący kasacyjnie koncentruje głównie swoje zarzuty na rzekomych naruszeniach przepisów postępowania i prawa materialnego przez orzekające organy, a nie na ocenie postanowień organów dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia. Sąd I instancji rozpoznał skargę D. B. i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa oraz władczo rozstrzygnął spór w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy.

Przepis art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Zarzut naruszenia powyższego przepisu nie może być zatem uznany za usprawiedliwiony. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis ten został naruszony przez bezkrytyczne i błędne przyjęcie przez Sąd I instancji stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2016 r., w którym utrzymano w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2015 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji lub postanowienia, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie.

Warunkiem zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. dyspozycji jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie może stosować tego przepisu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

W rozpoznanej sprawie Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 tej ustawy, zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Wbrew temu co zarzucono w skardze kasacyjnej, w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy zebrały wystarczająco materiał dowodowy do prawidłowego zastosowania prawa materialnego i tym samym nie naruszyły art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie stara się wykazać, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie było prowadzone przez organy administracji publicznej z naruszeniem art. 7, 10, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., a zatem rozstrzygnięcie sprawy nie zostało poprzedzone należytą koncentracją materiału dowodowego sprawy i rzetelnymi ustaleniami stanu faktycznego.

Z tymi zarzutami skarżącego kasacyjnie nie można się zgodzić. Ma rację Sąd I instancji, który wskazał, że poczynione przez organ zarówno I jak i li instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zaś dokonana przez te organy ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.). Nie doszło również do naruszenia praw skarżącego jako strony toczącego się postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało prawidłowo uzasadnione zgodnie z normą art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie zatem podstaw do uznania zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 218 k.p.a. Przepis ten składa się z dwóch paragrafów, a skarżący kasacyjnie nie wskazał, której jednostki redakcyjnej dotyczy zarzut. Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 218 k.p.a. przez jego pominięcie polegające na tym, że Urząd Gminy P. wydał zaświadczenie o brak wpisu w ewidencji zabytków dla przedmiotowej nieruchomości, zaś Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że organy mogły pominąć w sprawie jego treść, mimo że zaświadczenia wydane w postępowaniu administracyjnym potwierdzają, fakty i stan prawny w nim określony. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że skoro Gmina P. mimo ciążącego na niej obowiązku nie założyła gminnej ewidencji zabytków, to nie oznacza, że obowiązku tego nie musi wykonać.

Potwierdza to treść art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm., dalej: u.o.z.), który wskazuje, że w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd I instancji zasadnie wyjaśnił, że tryb założenia gminnej ewidencji zabytków określony przepisami art. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) został zapoczątkowany ale nie dokończony. Nie oznacza to jednak, że Gmina P. zwolniona jest z obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków. Takie działanie szkodzi zabytkom, gdyż w obowiązującym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków jest w istocie nienazwaną (tzn. niewymienioną w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) prawną formą ochrony zabytków.

Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego, jak również nie ma charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Zaświadczeniem organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu na podstawie posiadanych już danych, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, zaświadczenie, zważywszy na jego charakter i funkcje, nie wiąże organu i może być zawsze uchylone lub zmienione, w sytuacji gdy dojdzie do zmiany faktów lub stanu prawnego. Nie posiada więc ono waloru res iudicata, albowiem wraz ze zmianą faktów lub stanu prawnego staje się nieaktualne, co umożliwia wydanie nowego zaświadczenia odpowiadającego aktualnemu stanowi prawnemu lub faktycznemu, bez uprzedniego korygowania czy unieważnienia zaświadczenia pierwotnie wydanego. Wartość zaświadczenia oceniać należy więc w kategoriach wyrażania prawdy obiektywnej co do faktów lub prawa, co oznacza, że można zanegować jego wartość, wykazując, że potwierdza ono stan niezgodny z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie może być ono jednocześnie - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego - oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. W trybie dotyczącym wydania zaświadczenia nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że działka nr nr [...]/39 (część dawnej działki nr [...]/18) obręb L. gmina P., jest zabytkiem i koniecznym było wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki i że zasadne było wydanie przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z [...] września 2015 r. o nieuzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki [...]/39 obręb L. gmina P.. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.). Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie zabytku, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony zabytków, którym ustawodawca nadał priorytet, zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przedmiot zadań ustawowych wojewódzkiego konserwatora zabytków w uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowany w dużej mierze funkcjami przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wymagania ochrony zabytków w procesie inwestycyjno- -budowlanym nie występują w formie sumarycznego połączenia pewnej grupy przepisów, ale obejmują instrumenty prawne o charakterze międzygałęziowym. Zalicza się do nich w szczególności decyzję o warunkach zabudowy.

W procesie uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez wojewódzkiego konserwatora zabytków występują nie pojedyncze zadania, lecz systemie zadań związanych z ochroną zabytków. Najważniejszą właściwością takiego systemu jest obecność w nim zadań integrujących. Ważną cechą tych zadań jest odpowiednia konstrukcja struktury celów związanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym, uwzględniających wymagania ochrony prawnej zabytków. Z funkcją zadań wojewódzkiego konserwatora zabytków wiąże się także potrzeba hierarchizacji wartości, które organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien uwzględnić. Ważne znaczenie ma rozkładanie ich w czasie realizacji procesu inwestycyjno-budowlanego oraz koncentrowanie rozstrzygnięć organu uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy na realizację wartości uznanych za najważniejsze i najpilniejsze, z punktu widzenia celów ochrony zabytków, na danym etapie realizacji inwestycji. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z wojewódzkim konserwatorem zabytków ma również na celu zabezpieczenie zabytków, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony zabytków, którym ustawodawca nadał priorytet, zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków wynikających z ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jeżeli istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony zabytków i jeżeli prawo ma tworzyć po temu warunki, to zadania w tym zakresie wojewódzkiego konserwatora zabytków powinniśmy traktować jako obowiązkowy element składowy zapewnienia realizacji funkcji ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w procesie ustalania warunków zabudowy. Obowiązek prawny sprowadza się do tego, że przepis prawa ustanawia, np. dla wojewódzkiego konserwatora zabytków, nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania) w związku z otrzymaniem do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona zabytków, wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo. W piśmiennictwie podnosi się, że "do wspólnego mianownika dają się sprowadzić trzy formy współdziałania, a mianowicie: »w porozumieniu«, »po uzgodnieniu« i »za zgodą«. Wspólną ich cechą będzie to, że aby decyzja mogła być wydana, musi być zbieżność woli organów współdziałającego i wydającego decyzję" (zob. J. Borkowski, Współdziałanie organów administracji państwowej przy wydawaniu indywidualnych decyzji administracyjnych, ZNUŁ, Nauki Humanistyczne, seria I, z. 31, Łódź 1963, s. 78). Zwrot »po uzgodnieniu« rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...]/39 położonej w m. L., gm. P.. W ramach uzgadniania przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy do wojewódzkiego konserwatora zabytków należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony zabytków. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się w oderwaniu od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji. Na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., wojewódzki konserwator zabytków zobligowany jest do rozważenia, czy w oparciu o obowiązujące przepisy z zakresu ochrony zabytków możliwe jest uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wojewódzki konserwator zabytków zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. Przedmiotem uzgodnienia jest projekt decyzji o warunkach zabudowy, a nie wniosek inwestora wszczynający postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ dokonujący uzgodnienia nie jest zobligowany do abstrakcyjnego badania, czy zamierzona inwestycja może być zrealizowana na określonej działce z punktu widzenia przepisów szczególnych, ale powinien się przede wszystkim skoncentrować na ustaleniu, czy sporządzony projekt decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia ograniczenia wynikające z przepisów dotyczących ochrony zabytków.

Sąd I instancji na str. 9 uzasadnienia wyroku prawidłowo uznał, że w toku postępowania administracyjnego organy wykazały, że działka [...]/39 stanowi obszar dawnego parku dworskiego założonego w XIX wieku. Historyczny układ kompozycyjny parku jest obecnie nieczytelny, jednak granice parku nie uległy zmianie. Pierwotny układ kompozycyjny założenia parkowego choć nieczytelny, nadal stanowi integralny element zespołu dworskiego w L., jako teren zieleni wysokiej w sąsiedztwie dworu i folwarku, o łącznej powierzchni ponad 3,5 ha. Na działce zachował się stary drzewostan wielogatunkowy. Należy zgodzić się z organami, że ze stanowiska konserwatorskiego planowana inwestycja, polegająca na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [...]/39 obręb L. jest niedopuszczalna i skutkować będzie całkowitą degradacją tego założenia parkowego.

Zgodzić należy się z oceną Sądu I instancji, że zamierzenie budowlane stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego terenu i stanowi zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości zabytku.

Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że przekazanie wykazu zabytków w trybie art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) uruchomiło proces związany z założeniem gminnej ewidencji zabytków, o którym mowa w art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w odniesieniu do zabytków, które znalazły się w wykazie zabytków przekazanych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) istnieje obowiązek wydania decyzji o warunkach zabudowy po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Fakt przekazania powyższego wykazu zabytków spowodował obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powyższej ustawy. Upływ terminów określonych w art. 6 i 7 tej ustawy spowodował wygaśnięcie tych przepisów. Jednakże w sytuacji przekazania w ustawowym terminie wykazu zabytków przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgodnienia, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy.

W prawidłowej ocenie Sądu I instancji, organy wykazały swoją właściwość rzeczową do dokonania uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Uzgodnienia dokonano na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 8 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...). Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w tej sprawie wynika z faktu, że działka nr [...]/39 zlokalizowana jest na terenie zespołu dworskiego – L. obejmującego dwór i park, ujętego w wykazie zabytków nieruchomych przeznaczonych do wskazania w gminnej ewidencji zabytków, spełniającym wymogi art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474).

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 6, 7, 8 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75 poz. 474). Sąd I instancji wyjaśnił, że w art. 7 i art. 6 ust. 2 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) zostały ustalone przez ustawodawcę terminy na wykonanie obowiązków w nich zapisanych. Jednocześnie ustawodawca określając terminy w ww. przepisach nie ustalił żadnych konsekwencji towarzyszących ich przekroczeniu. Skoro Gmina P. mimo ciążącego na niej obowiązku nie założyła gminnej ewidencji zabytków, to nie oznacza, że obowiązku tego nie musi wykonać. Potwierdza to chociażby cytowana wyżej treść art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.

Sąd I instancji słusznie zauważył, że w przedmiotowej sprawie, tryb założenia gminnej ewidencji zabytków określony przepisami art. 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków (...) został zapoczątkowany ale nie dokończony. Nie oznacza to jednak, że Gmina P. zwolniona jest z obowiązku założenia gminnej ewidencji zabytków. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takie działanie szkodzi zabytkom, gdyż w obowiązującym stanie prawnym gminna ewidencja zabytków jest w istocie nienazwaną (tzn. niewymienioną w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) prawną formą ochrony zabytków.

Sąd I instancji wyjaśnił, że z materiału dowodowego wynika, że Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w T. Delegatura w B. pismem z 2 grudnia 2010 r. poinformował Urząd Miasta i Gminy P. jakie obiekty znajdujące się na terenie gminy Pakość są wpisane do rejestru zabytków województwa kujawsko-pomorskiego bądź ujęte są w ewidencji zabytków. Z pisma tego wynika, że wśród obiektów ujętych w ewidencji zabytków znajduje się zespół dworski: dwór i park w L..

Ma rację Sąd I instancji, że w świetle powyższego, fakt ujęcia parku zlokalizowanego na działce nr [...]/39 w L. w wykazie zabytków nie może pozostawać bez znaczenia w sprawie. Nie mogą zostać pozbawione ochrony zabytki, które zostały uznane za zasługujące na wpisanie do ewidencji gminnej, jednak formalnie w tej ewidencji nie zostały umieszczone.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd (wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. II OSK 2041/15, LEX nr 1987083), który w pełni podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego, założenie ewidencji zabytków przez organ wykonawczy gminy pozostaje w związku z działaniami wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązanego do sporządzenia wykazu zabytków, o których mowa w art. 1 pkt 5 lit. b ustawy zmieniającej oraz wykazu zabytków nieruchomych wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. W okresie przejściowym, wykaz ten stanowić miał wiążącą informację co do wyznaczenia nieruchomości, wobec których decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzje o warunkach zabudowy, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzje o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej, decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego, jak również decyzję, o której mowa w art. 39 ust. 3 i art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 8 ustawy zmieniającej). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta przejściowa regulacja, w sposób wyraźny kształtująca obowiązek uzgadniania wskazanych decyzji z organami ochrony zabytków, w powiązaniu z generalnym obowiązkiem ochrony zabytków nałożonym na organy administracji publicznej, powinna w znaczący sposób oddziaływać na rozumienie obowiązku organu wykonawczego gminy polegającego na założeniu gminnej ewidencji zabytków. Posłużenie się wykazem przekazanym wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) przez wojewódzkiego konserwatora zabytków należy przyjąć za wyraz woli ustawodawcy objęcia ochroną konserwatorską możliwie najszerszej liczby nieruchomości zabytkowych znajdujących się na terenie danej jednostki samorządowej docelowo, nie zaś tylko w okresie przejściowym.

W świetle okoliczności niniejszej sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skarżącego kasacyjnie, zgodnie z którymi organ nadinterpretuje swoje kompetencje przyjmując bezzasadnie, że zaniedbana przyroda terenu, który nie jest parkiem ma świadczyć o walorze zabytkowym całego terenu, teren ten nie jest zabytkiem, bowiem nie ma cechy będącej elementem definicji ustawowej zabytku wskazanego w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w art. 3 pkt 3, nie ma już bowiem wartości historycznej, bowiem nie została ona zachowana. Zarówno zespół dworski – L. obejmujący dwór i otaczający go park stanowią jedną całość urbanistyczną.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 32, 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy odmowa uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, na terenie działki nr [...]/39 położonej w miejscowości L. gm. P. ma związek z ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności nieruchomości. Przedmiotowa odmowa nie narusza jednak istoty tego prawa i jest wynikiem zamierzonego i celowego działania ustawodawcy, mieszczącego się w uprawnieniach konstytucyjnych do stanowienia prawa. Prawo własności, mimo bowiem, że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia i prawidłowo zastosował środek przewidziany w art. 151 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty sformułowane przez skarżącego kasacyjnie pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.