Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1617/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] maja 2014 r. – zaskarżoną skargą przez T. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] listopada 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, słupowej stacji transformatorowej, kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia i kablowej linii oświetleniowej na działkach ewidencyjnych o numerach ew. [...],[...],[...],[...] i [...] we wsi A. oraz na działkach ewidencyjnych o numerach [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...], [...], [...] i [...] we wsi C. w gminie S.

Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy S. decyzją z [...] listopada 2012 r. - wydaną na wniosek [...] S.A. z siedzibą w L. – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującą budowę kablowej linii elektroenergetycznej średniego napięcia, słupowej stacji transformatorowej, kablowej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia i kablowej linii oświetleniowej na działkach ewidencyjnych o numerach [...],[...], [...],[...] i [...] we wsi A. oraz na działkach ewidencyjnych o numerach [...],[...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] we wsi C. w gminie S.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. K. Podniósł, że nie mógł zapoznać się z załącznikiem graficznym do zaskarżonej decyzji, projekt decyzji nie został z nim skonsultowany i decyzja narusza jego prawo własności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] maja 2014 r. – wydaną po rozpatrzeniu środka zaskarżenia T. K. – utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy najpierw zauważył, że w toku postępowania odwoławczego przesłano odwołującemu się załącznik do zaskarżonej decyzji celem umożliwienia mu zapoznanie się z dokumentacją sprawy. Dalej, powołując treść art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Stosownie do treści art. 56 wymienionej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to, iż organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musiałby wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Takiej niezgodności w sprawie nie stwierdził zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy. Prawidłowo więc doszło do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Kolegium stwierdziło, że po zapoznaniu się z całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, znajdujący się w aktach sprawy wniosek inwestora spełnia wymagania ustawowe. Zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym załączono do niego kopię właściwej mapy, na której określono granice terenu planowanej inwestycji. W treści wniosku określono charakterystykę inwestycji obejmującą dane wymagane przez art. 52 ust. 2 pkt 2 wymienionej ustawy. Dalej Kolegium podało, że organ wypełnił wynikające z art. 53 ust. 1 ww ustawy obowiązki w zakresie zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania oraz decyzji kończącej postępowanie. Nadto, po przeanalizowaniu zapisów art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz materiałów znajdujących się w aktach sprawy, Kolegium uznało, iż organ dokonał uzgodnień decyzji. Tym samym za prawidłową należało uznać skarżoną decyzję, która zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odnosząc się jeszcze do twierdzeń odwołującego się Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 52 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia - nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków". Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z właściwymi przepisami, a zdaniem niniejszego składu orzekającego, planowana inwestycja jest zgodna, organ zobowiązany był do podjęcia decyzji. Podstawą do rozpoczęcia realizacji inwestycji nie jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego lecz decyzja o pozwoleniu na budowę. To w toku badania przesłanek do wydania tego pozwolenia badane jest, czy inwestor posiada tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i rozpatrywane są interesy właścicieli nieruchomości, przez które ma przebiegać inwestycja oraz właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji.

T. K w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2014 r. wniósł o uchylenie "decyzji Wójta Gminy S. z [...] listopada 2012 r." Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3, art. 127 § 1 i § 2 i art. 28 K.p.a. Zdaniem skarżącego organ pierwszej instancji w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podał imienia i nazwiska skarżącego; nie podał numeru nieruchomości, której skarżący jest właścicielem; nie określił, czy nieruchomość skarżącego zostanie w całości przeznaczona pod inwestycję, która jest przedmiotem wydanej przez Wójta decyzji i zostanie ponownie bezprawnie podzielona dla potrzeb inwestycji określonej w decyzji z [...] listopada 2012 r., a jeśli zostanie podzielona to Wójt Gminy S. nie podał numerów działek, które powstaną w wyniku podziału. Dla Wójta skarżący nie jest stroną postępowania, a wydana decyzja nie zawiera oznaczenia stron postępowania. Z punktu [...] pozycji "otrzymują" wynika, że sporna decyzja dotyczy wielu nieruchomości, ale nie określa, która nieruchomość stanowiąca prywatną własność zostanie w całości zajęta pod inwestycję, a która nieruchomość ulegnie rozgraniczeniu, bo z punktu [...] decyzji wynika, że teren inwestycyjny ulegnie rozgraniczeniu. Linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czerwonym na mapach sytuacyjno-wysokościowych stanowiących załącznik nr [...] do wydanej decyzji, niemniej Wójt Gminy S. nie przesłał skarżącemu tego załącznika, będącego integralną częścią decyzji. W decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na str. [...], stwierdzono, że: "Kolegium przesłało załączniki celem umożliwienia skarżącemu zapoznania się z pełnią akt sprawy." Istotnie fakt ten miał miejsce, ale Kolegium przesłało skarżącemu czarno-białe kserokopie map, nie poświadczone za zgodność z oryginałem. Na mapach tych nie ma linii rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych kolorem czerwonym. Nadto skarżący zauważył, że dostarczenie T. K. oraz pozostałym właścicielom nieruchomości załącznika nr [...] było obowiązkiem Wójta, a nie Kolegium. Skarżący zauważył również, że w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy S. stwierdzono, że: "Realizacja wnioskowanego przedsięwzięcia nie wymaga przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze" i nieruchomość, której właścicielem jest skarżący i pozostali współwłaściciele jest gruntem rolnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) – dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2014r. i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy S. z [...] listopada 2012 r. nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego. W wyniku analizy akt sprawy i treści wydanych w sprawie decyzji Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane zgodnie z prawem. Oznacza to, że nie naruszają przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze art. 104 § 2, art. 107 § 1 i § 3 oraz art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. oraz prawa materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanego w skardze art. 28 K.p.a. Po pierwsze, stosownie do art. 104 § 2 K.p.a., zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji rozstrzygnęły sprawę co do jej istoty w całości. Organ odwoławczy - po rozpatrzeniu środka zaskarżenia wniesionego przez skarżącego - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, czyli uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Zatem rozstrzygnął sprawę merytorycznie i zakończył ją w administracyjnym toku instancji. Z kolei organ pierwszej instancji - po rozpoznaniu wniosku inwestora - [...] S.A. z siedzibą w L. – ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego opisaną w stanie sprawy. Również więc rozstrzygnął sprawę merytorycznie i zakończył ją w danej instancji.

Po drugie, zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzje te zawierają: 1) oznaczenie organów administracji publicznej, które je wydały, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. i Wójta Gminy S.; daty wydania, tj. [...] maja 2014 r. i [...] listopada 2012 r.;

2) oznaczenie stron, czyli wskazano w nich adresatów decyzji, tj. wnoszącego odwołanie T. "K." (choć prawidłowo nazwisko skarżącego winno brzmieć "K.", co wynika z rozdzielnika decyzji, odwołania i pozostałych akt sprawy) oraz wnioskodawcę [...] S.A.;

3) podstawy prawne, tj. w przypadku decyzji wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania przede wszystkim art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaś w przypadku decyzji organu pierwszej instancji stosowne przepisy regulujące wydawanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego; 4) rozstrzygnięcia, tj. decyzja organu drugiej instancji utrzymuje w mocy decyzję organu pierwszej instancji, a decyzja organu pierwszej instancji ustala lokalizację inwestycji celu publicznego określając poszczególne elementy wymagane dla tego rodzaju decyzji przez art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. z 2012 r., poz. 607, ze zm.) – dalej w skrócie: u.p.z.p.]. I tak określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w szczególności: warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie odpowiadającej wymogom z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; 5) pouczenia – odpowiednio do rodzaju decyzji, tj. o dopuszczalności skargi i prawie wniesienia odwołania; 6) podpisy, w przypadku decyzji z [...] maja 2014 r. składu orzekającego Kolegium, a w przypadku decyzji z [...] listopada 2012 r. działającej z upoważnienia Wójta – sekretarz gminy. Z kolei w zakresie elementu składowego, tj. uzasadnienia, w tym i § 3 art. 107 K.p.a. kontrolowana decyzja zawiera uchybienie, o którym będzie mowa poniżej, niemniej – w ocenie Sądu – nie jest to uchybienie, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tymczasem tylko taki stopień naruszenia przepisów postępowania mógłby doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. Otóż w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2014 r. na stronie 2, organ wskazując na rodzaj i miejsce lokalizacji wnioskowanej w sprawie inwestycji, omyłkowo powołał inwestycję, która nie była przedmiotem niniejszej sprawy. Omyłka ta mogłaby mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tylko w sytuacji gdyby w innych częściach decyzji nie określono prawidłowo rodzaju inwestycji i terenu, przez który ta inwestycja ma przebiegać. Z taką sytuacją jednak nie mieliśmy do czynienia w sprawie, albowiem we wstępnej części zaskarżonej decyzji, jak również i w innej części uzasadnienia organ opisał wnioskowaną inwestycję i teren jej lokalizacji w sposób zgodny z brzmieniem decyzji organu pierwszej instancji i wniosku [...] S.A.

W pozostałej zaś części uzasadnień, zgodnie ze stanem sprawy, podano m. in., że wniosek inwestora spełniał wymagania z art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., wypełniono dyspozycję z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., realizacja przedsięwzięcia nie wymagała przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dopuszczalnego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonano uzgodnień i warunki na jakich je dokonano wpisano w treść decyzji. Po trzecie prawidłowo zastosowano w postępowaniu regulacje dotyczące norm art. 127 § 1 i § 2 K.p.a. Od decyzji Wójta Gminy S. służyło odwołanie i pouczenie o prawie wniesienia odwołania było jednym z elementów składowych wymienionej decyzji. Stosując się od tego pouczenia skarżący wniósł odwołanie. Właściwy do rozpatrzenia tego środek zaskarżenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia w stosunku do Wójta Gminy S., czyli Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. i odwołanie to rozpatrzyło Kolegium.

Po czwarte nie doszło w sprawie do naruszenia art. 28 K.p.a. w zakresie nieuznania skarżącego za stronę postępowania o ustalenie lokalizacji celu publicznego przez Wójta Gminy S. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący jest właścicielem działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej we wsi C. w Gminie S. Z załącznika graficznego nr [...] do decyzji z [...] listopada 2012 r. wynika, że działka ta w części została objęta liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Skarżący brał udział w postępowaniu jakie toczyło się przed Wójtem Gminy S. i otrzymał wydaną przez niego decyzję z [...] listopada 2012 r. Dalej wniósł nawet odwołanie, które merytorycznie rozpoznał organ odwoławczy. Po piąte z opisu w decyzji z [...] listopada 2012 r. rodzaju i lokalizacji inwestycji wynika, że inwestycja będzie zlokalizowana m. in. na działce o numerze [...] będącej własnością skarżącego. Decyzja ta – w myśl art. 54 pkt 3 u.p.z.p. - określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie zgodnej z wymogami wynikającymi z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczają maksymalny zasięg inwestycji. Ostateczny przebieg inwestycji zostanie przesądzony dopiero w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku planowanej inwestycji linie te obejmują swoim zakresem część działki skarżącego. Inwestor chcąc realizować inwestycję na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, będzie musiał w przyszłości, na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, uzyskać oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego – stosownie do art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. – określa zaś warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, w tym w szczególności wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, o których mowa wyżej mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Zatem, na obecnym etapie postępowania inwestycyjnego zarzuty skarżącego dotyczące jego własności należy uznać za nietrafne. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiera wymagane ustalenia, o których stanowi art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. i ma charakter deklaratoryjny, nie konstytuuje żadnych praw czy obowiązków dla właściciela nieruchomości. Natomiast za zasadne należało uznać dwa zarzuty podniesione w skardze, choć wykazane w nich uchybienia organów nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. I tak organ pierwszej instancji winien był doręczyć wszystkim stronom postępowania, w tym skarżącemu decyzję z [...] listopada 2012 r. wraz ze stanowiącym jej integralną część załącznikiem graficznym obrazującym linie rozgraniczające teren inwestycji. Obowiązkowi temu jednak nie zadośćuczynił. Załącznik ten został przesłany skarżącemu dopiero przez organ odwoławczy i choć skarżący podniósł, że w postaci kserokopii, do tego niepoświadczonej za zgodność z oryginałem, to doręczenie załącznika w kwestionowanej formie – w ocenie Sądu - nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a i skarżący takiego wpływu nie wykazał. Nadto, organ pierwszej instancji w rozdzielniku wydanej decyzji wymienił numery działek ewidencyjnych, na których ma nastąpić lokalizacja planowanej inwestycji. Tymczasem strony postępowania powinny być oznaczone przez podanie imienia i nazwiska oraz miejsca zamieszkania. Uchybienie to – w ocenie Sądu – również nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem po wskazanych numerach działek i na podstawie danych wynikających z akt sprawy można było zidentyfikować strony. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę.