Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1786/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6167 Rybołówstwo morskie, i rybactwo śródlądowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 16, art. 77 par. 1, art. 136, art. 139, art. 140, art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2007 nr 180 poz 3  art. 1, art. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 r. ustanawiające zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32,  wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 358 poz 59  art. 26 ust. 4, art. 263
law: Rozporządzenie Rady (WE) NR 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w  ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. R. i R. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2010 roku, Nr [...] Okręgowy Inspektor Rybołówstwa w S. na podstawie art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie oraz na podstawie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie wymierzył Z. R. i R. M. karę pieniężną w kwocie 20.000 zł.

W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Inspektor Rybołówstwa stwierdził, że w dniach od [...] października 2007 do [...] października 2007 roku statek rybacki [...] prowadził połowy dorsza w Morzu Bałtyckim, w podobszarze 25. W trakcie rejsu jednostka złowiła i przywiozła do portu 292,5 kg dorsza w relacji pełnej. Połów prowadzony był w czasie zakazu wprowadzonego Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE.L.07.180.3). Rozporządzenie to weszło w życie w dniu 11 lipca 2007 roku.

Z art. 63 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 54 ze zm.) wynika, że wykonywanie rybołówstwa morskiego statkiem rybackim z naruszeniem przepisów ustawy i aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie oraz przepisów Wspólnej Polityki Rybackiej Unii Europejskiej, podlega, w przypadku armatora statku rybackiego o długości całkowitej równej albo większej niż 10 m, karze pieniężnej do wysokości nieprzekraczającej dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Wysokość kar pieniężnych za te naruszenia określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 54 ze zm.). Z § 2 pkt 22 wymienionego wyżej rozporządzenia wynika, że wysokość kary pieniężnej, która może być wymierzona armatorowi statku rybackiego o długości całkowitej równej lub większej niż 10 m za prowadzenie połowów organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana, wynosi od 20.000 zł do 110.000 zł.

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

Kara w wysokości 20.000 zł, zdaniem Okręgowego Inspektora Rybołówstwa, będzie stanowić środek współmierny do wagi czynu skutecznie zniechęcający obwinionego do popełnienia podobnych czynności w przyszłości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. R. i R. M., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie

i rozpatrzenie materiału dowodowego polegające na niedokonaniu

jakichkolwiek ustaleń w zakresie wyczerpania bądź niewyczerpania ogólnej

kwoty połowowej za 2007 rok w momencie dokonywania przez odwołującego

się rejsów połowowych w tym czasie, w szczególności niepowołanie biegłego

na okoliczność tego, czy w rzeczywistości doszło do wyczerpania ogólnej

kwoty połowowej za 2007 rok,

2. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 rozporządzenia

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych

poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy zarzucane odwołującym się czyny

nie wypełniają znamion wynikających z tych przepisów,

3. art. 16 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż odwołującemu się,

na mocy niewyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji administracyjnej

w postaci specjalnego zezwolenia połowowego i licencji połowowej,

przysługiwało w momencie dokonywania wskazanego przez organ

administracji rejsu połowowego uprawnienie do dokonywania połowów.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 roku, Nr [...] Minister

Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. B. utrzymał w mocy decyzję Okręgowego Inspektora Rybołówstwa w S. z dnia [...] kwietnia 2010 roku.

W uzasadnieniu decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. uznać należy za niezasadny. Minister stwierdził, że ustalenia Komisji, co do przekroczenia kwoty połowowej nie są oficjalnie zakwestionowane, wobec czego nie można uznać, że są one wadliwe, bez przedłożenia przekonujących dowodów na tę okoliczność.

Zdaniem Ministra niezasadny jest również zarzut, iż nie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej.

Ustanowiony w rozporządzeniu wspólnotowym bezpośrednio obowiązującym zakaz prowadzenia połowów dorszy podyktowany był znacznym przekroczeniem

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

przez polskich rybaków ogólnej kwoty połowowej dorszy, jaka została przyznana Polsce do odłowienia w 2007 roku rozporządzeniem Rady Nr 1941/2006. Jednocześnie, zgodnie z konstytucyjną wartością, jaką jest ochrona środowiska, prawo polskich rybaków do prowadzenia połowów dorszy na obszarze 25-32 Bałtyku zostało całkowicie zakazane przez Komisję w wydanym rozporządzeniu nr 804/2007, które weszło w życie i obowiązywało od dnia 11 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 roku.

W preambule rozporządzenia Komisji nr 804/2007 wyraźnie wskazano, iż "połowy stada dorsza, przez polskie statki rybackie w 2007 r. trzykrotnie przekroczyły ilości zgłoszone przez Polskę. W związku z tym wielkości dopuszczalne połowów wspomnianego stada, przyznane Polsce na 2007 rok uznaje się za wyczerpane" (akapit 3). Ponadto Komisja w akapicie 5 preambuły jednoznacznie stwierdza, że połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim na samym tylko obszarze Bałtyku Wschodniego (podobszar 25-32) wyczerpały całą kwotę połowową przyznaną Polsce i należy bezzwłocznie zakazać połowu tego stada. Odwołujący się właśnie na tym podobszarze prowadził połowy.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 obowiązuje bezpośrednio i nie wymaga dla swej skuteczności podjęcia przez państwo członkowskie działań implementacyjnych mających na celu wdrożenie do krajowego porządku prawnego tego aktu.

Stosownie zaś do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: "Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich". Zasada bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń oznacza m.in. zakaz podejmowania działań implementacyjnych, których przedmiotem byłaby zmiana znaczenia lub uzupełnienie przepisów rozporządzenia jak również zakaz dokonywania przez państwa członkowskie wiążącej wykładni wspólnotowego rozporządzenia.

Z danych pochodzących z Europejskiego Systemu Wymiany Danych (FIDES III) wynika, że przyznana kwota połowowa dorsza na obszarze 25-32 Morza Bałtyckiego została wykorzystana w 162,5 % przez polskie statki rybackie, co oznacza, iż została wyłowiona kwota dorsza przyznana na cały obszar Morza Bałtyckiego.

W związku z powyższym Minister wskazał, że zastosowany przepis prawny wymiaru kary przez organ I instancji, tj. § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie jest właściwy, a tym samym zarzut odwołującego się Minister uznał za bezzasadny.

Przepisy rozporządzenia Komisji nr 804/2007 zostały ogłoszone w Dz. Urz. UE i z dniem 11 lipca 2007 roku zaczęły obowiązywać, zatem jako prawo powszechnie obowiązujące powinny być znane Stronie. Ponadto, dane z Systemu Informacji Rybołówstwa Morskiego (SIRM) nie są wiarygodnymi danymi, gdyż opierają się o informacje, jakie składali rybacy wypełniając dzienniki połowowe. Z uwagi na fakt, że połowy dorsza w 2007 roku nie były w pełni raportowane przez polskich rybaków, SIRM nie odzwierciedla faktycznego wykorzystania ogólnej kwoty połowowej dorsza.

W ocenie Ministra zarzut, naruszenia art. 16 k.p.a. ustanawiającego ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez fakt, że decyzja, jaką jest specjalne zezwolenie połowowe nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jest niezasadny. Decyzja ta nie musiała być wyeliminowana, gdyż nastąpiła częściowa utrata uprawnień w niej określonych z mocy prawa, właśnie wskutek zaistnienia przesłanek określonych w art. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007. Uprawnienia w zakresie kwoty połowowej dorszy, określone w tym zezwoleniu wygasły, po wyłowieniu ogóinej kwoty połowowej dorszy przyznanej Polsce. W rezultacie decyzja w zakresie możliwości połowu dorszy była wiążąca tak długo jak długo istniały elementy decydujące o istnieniu określonego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji czynników odbiegających od tych, które kształtowały dany stosunek prawny określony w decyzji (zmiana stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji, czyli brak dorszy do odłowienia), eliminuje częściowo tę decyzję, ponieważ przestał istnieć przedmiot rozstrzygnięcia zawarty w tej decyzji - uprawnienia w zakresie połowu dorszy na danym obszarze. Specjalne zezwolenie połowowe po wprowadzeniu zakazu połowu dorszy przez Komisję Europejską, czyli wskutek zmiany okoliczności, na których uregulowanie był częściowo skierowane, przestało w tym zakresie odpowiadać rzeczywistemu stanowi faktycznemu, stało się bezprzedmiotowe i wygasło wskutek utraty uprawnień w nim określonych.

Zastosowanie § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia

4

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

przepisów o rybołówstwie i art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie, w ocenie Ministra, było uzasadnione i zarzut naruszenia tych przepisów uznać należy za niezasadny.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. R. i R. M., podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 140

k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału

dowodowego, polegające na niedokonaniu jakichkolwiek ustaleń w zakresie

wyczerpania bądź nie wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 rok

w momencie dokonywania przez skarżących rejsów połowowych

w inkryminowanym okresie, w szczególności nie powołanie biegłego

na okoliczność tego, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania ogólnej kwoty

połowowej za 2007 roku, nie przeprowadzenie dowodu z oficjalnych rejestrów

połowowych, treści skargi Rzeczypospolitej Polskiej przeciwko Komisji

Europejskiej o stwierdzenie nieważności rozporządzenia 804/2007 z uwagi

na to, że kwota połowowa nie została wyczerpana oraz oficjalnych stanowisk

Ministerstwa w 2007 rok dotyczących braku przekroczenia ogólnej kwoty

połowowej za 2007 rok,

2. art. 34 ust. 4 ustawy o rybołówstwie w zw. z § 2 pkt 22 Rozporządzenia

Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie

wysokości kar pieniężnych za naruszenie przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr

76, poz. 671) poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniała

przesłanka odpowiedzialności z tych przepisów w postaci wyczerpania ogólnej

kwoty połowowej,

3. art. 16 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że inkryminowane

połowy dokonywane były na podstawie niewyeliminowanych z obrotu

prawnego ostatecznych decyzji administracyjnych w postaci licencji

i specjalnego zezwolenia połowowego,

4. art.139 k.p.a. poprzez ukaranie skarżących na podstawie przepisów

przewidujących surowszą odpowiedzialność po uchyleniu przez Ministra

Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy temu

organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że podstawą do wymierzenia kary na mocy § 2 pkt 22 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

21 kwietnia 2005 roku, jest dokonywanie połowów w czasie, gdy limit ogólnej kwoty połowowej został faktycznie wyczerpany. Zdaniem skarżących nie można utożsamiać zakazu połowów wprowadzonego Rozporządzeniem Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku z faktem wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 rok.

Rozporządzenie Komisji (WE) nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku (oparte na przyjęciu przez Komisję Europejską, że istnieje ryzyko rzekomego wyczerpania ogólnej kwoty połowowej w 2007 roku) samo w sobie nie jest dowodem w sprawie. To, że Komisja subiektywnie przyjęła, że istnieje takie zagrożenie nie oznacza, że ono faktycznie nastąpiło. Co znamienne, Rozporządzenie nr 804/2007 stało się przedmiotem zaskarżenia przez stronę polską do Sądu Pierwszej Instancji w Luksemburgu właśnie w oparciu o wątpliwości, co do tego czy ogólna kwota połowa faktycznie została wyczerpana.

Kwestia stanu zasobów dorsza na Bałtyku jest, w ocenie skarżących, jedną z bardziej kontrowersyjnych kwestii dotyczących rybołówstwa bałtyckiego i rodzące się wątpliwości należy w tym postępowaniu wyjaśnić. W październiku i listopadzie 2007 roku Ministerstwo Gospodarki Morskiej kilkakrotnie przedstawiało oficjalne stanowisko, że do przekroczenia ogólnej kwoty połowowej w 2007 roku nie doszło. Jako przykład skarżący wskazali stanowisko Ministerstwa Gospodarki Morskiej w sprawie kłamliwego artykułu "Koniec wojny o dorsza?" zamieszczonego na stronie internetowej http: //www, portal morski. pl/Stanowisko-Ministra-Gospodarki-Morskiej-w-sprawie-klamliweao-artykulu-Koniec-wojny-o-dorsza-w-Gazecie-Wyborczeja7450. W wypowiedzi tej stwierdzono, że: "Zakaz wydany przez Komisję Europejską został przez nas zakwestionowany poprzez zgłoszenie sprawy do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z powodu m.in.:

1. Dokonania pomiaru odłowionego dorsza na niereprezentatywnej ilości kutrów

(sprawdzono tylko kilka wyładunków).

2. Sprawdzono wyładunki tylko w kilku portach, w których były dokonane

wyładunki,

3. Nie przedstawiono sposobu obliczania przełowionej kwoty, wskazującej

na 300% przekroczenie.

Do dnia dzisiejszego nie uzyskaliśmy od Komisji Europejskiej metodologii wg której rzekomo polscy rybacy przełowili kwoty połowowe".

Skarżący podnieśli, że jak wynika z powszechnie dostępnych informacji (fakty notoryjne) skarga do ETS została cofnięta w wyniku kompromisu osiągniętego przez

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

stronę polską z Komisją Europejską, co do określenia wysokości przełowienia. Oznacza to, że określenie faktycznej ilości złowionych w 2007 roku dorszy było traktowane nie jako przedmiot badań tylko politycznych ustaleń. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera więc określenie, czy faktycznie doszło do wyczerpania ogólnej kwoty połowowej za 2007 rok.

Nadto, wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni wskazują, że do końca 2007 roku Polska wykorzystała jedynie 8,6 tys. ton dorsza, kiedy limit wynosił 12,8 tys. ton. (źródło: Wiadomości Rybackie, nr 1-2/2008, s.10). Zdaniem skarżących, dane do których odwołuje się Minister są skrajnie niedokładne i zróżnicowane. Z jednej bowiem strony "niepodważalne" szacunki unijne mówią

o trzykrotnym przełowieniu, z drugiej np. "niepodważalne" dane FIDES III o około

160% (prawie 100% różnicy w szacunkach), czy wreszcie inne dane - dane ICES -

mówią o różnicy pomiędzy połowami raportowanymi i nieraportowanymi rzędu 32% -

45% (zsumowanie tej niższej wartości z oficjalnymi danymi nie przekroczy 100%).

Szacunki są bardzo niedokładne, rozbieżne i nie można uznać, że mogą stanowić

bezsporną podstawę do ukarania, bez dodatkowego dogłębnego zbadania sprawy,

to jest, jaki był zakładany błąd pomiarowy, jaką metodę szacunku przyjęto itd.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem skarżących, wydaje się oczywistym, że wykonywali oni jedynie swoje uprawnienia.

Zdaniem skarżących, naruszenie samego zakazu połowów - po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 13/08 - nie stanowi podstawy do wymierzenia kary.

Zakazu połowów dorsza wynikającego z Rozporządzenia Komisji (WE) nr 804/2007 nie należy jednoznacznie utożsamiać z faktycznym spełnieniem przesłanki dokonywania połowów, gdy ogólna kwota połowowa została faktycznie

1 obiektywnie wyczerpana. To właśnie czynność dokonywania połowów w czasie, gdy

ogólna kwota połowowa została wyczerpana, jest warunkiem koniecznym dla

wymierzenia kary pieniężnej, jaką organ nałożył na skarżących i okoliczność

ewentualnego przekroczenia ogólnej kwoty połowowej powinna znaleźć oparcie

w zgromadzonym materiale dowodowym. Faktem powszechnie znanym jest

to, że - jak wynika to choćby z cytowanego oficjalnego stanowiska Ministra

Gospodarki Morskiej - wyczerpanie kwoty połowowej budziło wątpliwości. Pomimo

to w zasadzie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że fakt ten zaistniał. Same

motywy wydania rozporządzenia 804/2007 nie mogą stanowić dowodu

7

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

w postępowaniu o charakterze penalnym. Odwołanie się jedynie do tych motywów, zdaniem skarżących, w praktyce pozbawia ich prawa do obrony. Nie są oni bowiem w stanie w żaden sposób bronić się przed nieudokumentowanymi motywami przyświecającymi Komisji Europejskiej.

Zdaniem skarżących, ich sytuację można obrazowo porównać do sytuacji Józefa K. z "Procesu" Franza Kafki. Podobnie, jak bohater tej książki, skarżący nie mogą się odnieść do jakichkolwiek dowodów stanowiących podstawę ukarania, gdyż nie ma rzekomo takiej potrzeby, bo ponoć gdzieś takie dowody istnieją, nie budzą wątpliwości i Komisja Europejska kierowała się nimi w jakiejś innej sprawie. Idąc dalej tym tropem Minister nie dostrzega potrzeby przedstawienia jakichkolwiek dowodów, którymi ponoć kierowała się Komisja Europejska lub choćby ich skomentowania przez biegłego, gdyż nieomylna Komisja Europejska gdzieś w innej sprawie, oparła się na tych rzekomych dowodach. Ten sposób myślenia, zdaniem skarżących, oparty jest na kruchym założeniu nieomylności Komisji Europejskiej.

Zdaniem skarżących, podkreślenia wymaga, że domniemaniem legalności objęte są akty prawne, a nie przesłanki, jakie przyświecały wydaniu tych aktów prawnych. W zależności od celu aktu prawnego przesłanki mogą być mniej lub bardziej pewne i udokumentowane. Wymogi ochrony środowiska i zasobów naturalnych mogą bowiem uzasadniać natychmiastową i głęboką ingerencję w prawa jednostki z uwagi na samo uzasadnione przypuszczenie, że może dojść do niepowetowanej straty. Pomimo, że zagadnienia te są na ogół kontrowersyjne, to jednak wzgląd na to, że zwłoka może doprowadzić do nieodwracalnych skutków uzasadnia czasem takie działanie. Tak jest np. z globalnym ociepleniem rzekomo wywołanym działalnością człowieka. Już zostały podjęte pewne działania, wprowadzono pewne zakazy i ograniczenia, ale samo zagadnienie nadal nie jest do końca zbadane i jasne. W obszarze szeroko pojętego prawa penalnego nie ma jednak miejsca na stosowanie analogicznych "uproszczeń" dowodowych i dozwalania na szybką interwencję bez zbadania sprawy. Ważne jest rozróżnienie wspominanej specyfiki postępowań penalnych i "interwencyjnych" procedur z zakresu ochrony środowiska i zasobów.

Mając na uwadze powyżej przedstawione argumenty, zdaniem skarżących, można pokusić się o przywołanie przykładu, który w jednoznaczny sposób pokazuje irracjonalność i absurdalność przyjętych przez organy administracji założeń

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

i argumentacji. Wyobrazić można sobie bowiem sytuację, w której Komisja Europejska w celu ochrony jabłoni wydałaby rozporządzenie, które w swej preambule wskazywałoby na przykład: "Z uwagi na fakt, że skończyły się jabfka, zakazuje się wycinania jabłoni." W związku z tym, w ocenie skarżących można zadać następujące retoryczne, pytania.

1. Czy Komisja Europejska ma kompetencje do ustalania raz na zawsze istnienia

określonego stanu faktycznego - w przykładzie powołanym powyżej, czy

Komisja mogła ustalić fakt, że "skończyły się jabłka"; czy "ustalenia faktyczne"

Komisji Europejskiej, związane z wprowadzeniem "zakazu wycinania jabłoni"

są wiążące dla innych organów administracji Państw Członkowskich oraz

obywateli Unii Europejskiej w innych postępowaniach administracyjnych

związanych ze stosowaniem przepisów prawa?

2. Czy w związku z "ustaleniami faktycznymi" Komisji Europejskiej organy

administracji Państw Członkowskich zwolnione są od dokonywania ustaleń

faktycznych w konkretnych sprawach administracyjnych?

3. Czy w związku z "ustaleniami faktycznymi" Komisji Europejskiej niemożliwe

stało się przeprowadzenie przeciwdowodu zmierzającego do ustalenia

przeciwnych faktów?

4. Czy jeśli jednak, wbrew "ustaleniom faktycznym" Komisji Europejskiej

na terenie Unii Europejskiej jednak zachowało się jedno, lub więcej jabłek,

to w świetle przyjętego przez Unię Europejską aktu normatywnego, jednak

jabłko / jabłka to owoce te nie istnieją?

5. Czy organy administracji w świetle powyżej przedstawionego stanu

faktycznego zobowiązane byłyby do zignorowania zachowanych, wbrew treści

aktu Komisji Europejskiej, jabłka lub jabłek poprzez stwierdzenie, że jabłka

te w rzeczywistości nie istnieją?

Skarżący podnieśli, że powyżej przedstawione pytania, które można by mnożyć pokazują jednak, że nawet jeśli określone przesłanki powodowały Komisją Europejską przy wprowadzeniu określonych unormowań, to jednak sam fakt wejścia w życie tychże przepisów nie ma absolutnie żadnego znaczenia dla usankcjonowania określonego stanu faktycznego. Nie ma bowiem żadnych wątpliwości, że organy Unii Europejskiej (jak zresztą także inne organy stanowiące prawo) nie mają żadnych kompetencji do ustalania stanów faktycznych istniejących w rzeczywistości, lecz w zakresie swoich kompetencji mogą jedynie nakładać

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

na określone jednostki zakazy lub nakazy dotyczące określonego zachowania (normy prawne). Z kolei rolą organów stosujących prawo (w tym organów administracji publicznej) jest właśnie ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego sprawy przy wykorzystaniu wszelkich możliwych środków dowodowych.

W świetle powyżej przedstawionych rozważań, zdaniem skarżących, można stwierdzić, że doszło do fatalnego w skutkach pomieszania ról organów stosujących prawo z kompetencjami organów, które prawo stanowią. Paradoksalnie bowiem organ administracji stwierdził, że skoro Komisja Europejska wprowadziła zakaz połowu to w rzeczywistości, w związku z treścią preambuły przedmiotowego rozporządzenia, została wyczerpana kwota połowowa. W ocenie skarżących jest to stanowisko błędne. Kwestia ta należy bowiem do stanu faktycznego sprawy, który należy ustalić w celu zastosowania odpowiednich przepisów prawa, a wchodzi to w zakres obowiązków organów stosujących prawo. W związku z tym organy zobowiązane były do wyczerpującego, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana.

Skarżący stwierdzili, że przenosząc powyżej przedstawione rozważania dotyczące jabłek na grunt niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że kwestia "ustaleń" Komisji Europejskiej, co do wyczerpania kwoty połowowej dorsza nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ ten bowiem nie ma żadnych kompetencji co do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego, co sprawia, że treść "preambuły" rozporządzenia nr 804/2007 nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jeżeli zaś w istocie Komisja Europejska prowadziła, przed wydaniem aktu prawnego, o którym mowa powyżej, jakiekolwiek badania w celu ustalenia, czy w istocie kwota połowowa dorsza została wyczerpana, czy też nie, to nie było żadnych przeciwwskazań (co więcej, byłoby to jak najbardziej wskazane), żeby skontrolować prawidłowość działań Komisji Europejskiej w ww. zakresie poprzez prowadzenie postępowania dowodowego z dokumentów, które legły u podstaw wydania rozporządzenia Komisji nr 804/2007, opinii biegłych (jeśli takowe w rzeczywistości były sporządzone), przesłuchania osób odpowiedzialnych za poszczególne czynności podejmowane przy wprowadzaniu przez Komisję rozporządzenia nr 804/2007. W ten sposób strona postępowania mogłaby, aktywnie uczestnicząc w postępowaniu, wypowiadać się, co do zebranego

10

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

materiału dowodowego kontrolując tym samym zasadność wniosków, do których doszli członkowie Komisji Europejskiej wydając takie, a nie inne rozporządzenie.

Podkreślić przy tym należy, zdaniem skarżących, że stan odłowionych zasobów dorsza na Bałtyku w stosunku do ogólnej kwoty połowowej stanowi okoliczność, która ma charakter wiadomości specjalnych, a tym samym wymaga opinii biegłych. W wyniku analizy możliwa byłaby ocena ustanowionego w sprawie biegłego w kwestii tego, czy w momencie dokonywania rejsów połowowych w inkryminowanym czasie ogólna kwota połowowa była już faktycznie wyczerpana. Organ jednakże, mimo tylu wątpliwości, co do stanu faktycznego i kilku opinii niezależnych instytucji, nie powołał biegłych w celu ich wyjaśnienia, co należy uznać za sprzeczne z określoną w k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej nakazującą organowi podejmowanie wszelkich koniecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący podnieśli, że dokonali połowu ryb morskich w inkryminowanym okresie na warunkach decyzji - specjalnego zezwolenia połowowego. W przeciwieństwie do stanowiska organu administracji pierwszej i drugiej instancji, zdaniem skarżących, uznać należy, iż strona postępowania nie naruszyła prawa, albowiem realizowała kompetencję do połowu dorsza, co stanowiło realizację praw nabytych przez armatora. Nie sposób jest doprowadzić do odebrania przedmiotowego prawa, bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przyznającej prawo nabyte i bez stosownego odszkodowania. Jak wskazuje się w doktrynie, celem zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 kpa), jest ochrona praw nabytych przez stronę, ochrona porządku prawnego oraz ochrona pewności obrotu prawnego. Dzieje się tak dlatego, że stabilność ostatecznych rozstrzygnięć budzi w obywatelach zaufanie do władz państwowych.

W tym świetle, zdaniem skarżących, należy podkreślić, że istotną treścią decyzji administracyjnych w postaci specjalnych zezwoleń połowowych i licencji połowowych jest określenie indywidualnego limitu połowowego na dany gatunek ryby. Przedmiotowe zezwolenie nie zawiera warunku zezwalającego na dokonywanie połowów jedynie wtedy, gdy nie wykorzystano ogólnej kwoty połowowej. W związku z tym, wbrew stanowisku organu drugiej instancji, przedmiotowe uprawnienie przewidziane w decyzji nie wygasło na skutek połowów, bowiem warunki wykonywania tejże decyzji nie łączą połowów z uznaniem ogólnej kwoty połowowej

11

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

za wyczerpaną. Skarżący wskazali, że wykonywali połowy zgodnie z postanowieniami specjalnego zezwolenia połowowego, zgodnie z którymi warunkiem prowadzenia połowów jest wykonywanie połowów w określonym przedziale czasu i do wielkości przyznanej kwoty.

Rozporządzenie działa erga omnes, w związku z tym słusznym wydaje się, aby działało ono także w stosunku do organów administracji, które powinny eliminować z obrotu prawnego decyzje niezgodne z prawem. Zdaniem skarżących, należy wskazać na art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. lub ewentualnie art. 161 k.p.a., który daje w tym względzie odpowiednie kompetencje Ministrowi, gdy nie ma ku temu podstawy prawnej w innych przepisach. W niniejszej sprawie organ administracji nie dokonał żadnych zmian w specjalnych zezwoleniach np. odnośnie do wskazania akwenów połowowych, w których połowy dorszy zostały zakazane. Na podkreślenie zasługuje również fakt, iż specjalne zezwolenie połowowe pomimo przewidzianych w regułach przepisu k.p.a. zasad uchylenia lub zmiany ostatecznych decyzji administracyjnych przyznających stronie postępowania uprawnienie, nie podlegało żadnym zmianom. Wykonania decyzji nie ograniczono też w jakikolwiek inny sposób. Tym samym można byłoby uznać, iż w niniejszej sprawie organy przerzuciły odpowiedzialność będącą skutkiem ich bezczynności na obywatela, co nie powinno mieć miejsca. Opisane wyżej kompetencje do prowadzenia połowów wynikające z licencji oraz specjalnego zezwolenia połowowego stały się prawem, które w obliczu zmian stanu prawnego będących skutkiem wejścia w życie rozporządzenia Komisji WE nr 804/2007 z 9 lipca 2007 roku należy traktować jako prawo nabyte.

W opinii skarżących zasada ochrony praw nabytych stoi na przeszkodzie skutecznemu pozbawieniu uprawnień podmiotu, który prawa te nabył skutecznie i w sposób ostateczny, nawet w warunkach następczej zmiany stanu prawnego.

Zdaniem skarżących w orzecznictwie utarł się pogląd, że zasada ochrony praw nabytych jest jedną z najważniejszych zasad państwa prawa, wyższej w hierarchii od szeregu innych zasad. W szczególności nie jest możliwym odbieranie prawa nabytego bez odszkodowania uwzględniającego realną wysokość szkody. Można jedynie przypuszczać, iż Minister nie wyeliminował przedmiotowych decyzji z obrotu prawnego właśnie ze względu na wiążącą się z tym konieczność wypłaty stosownego odszkodowania. Należy podkreślić, że Konstytucja Rzeczypospolitej w art. 21 ust. 2 wskazuje, że pozbawienie praw nabytych możliwe jest jedynie wtedy, gdy poszkodowany uzyska słuszne odszkodowanie.

12

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

Zdaniem skarżących, organy państwa, działając w przedstawiony powyżej sposób, naruszyły także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący przywołali glosę Elżbiety Morawskiej do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lipca 2003 roku, w której wyrażony został pogląd, że: "Zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa zalicza się do kanonu zasad składających się na pojęcie państwa prawnego. Jest to oczywista cecha demokratycznego państwa prawnego, a więc państwem prawnym może być tylko takie państwo, w którym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa. Istotę tej zasady, określanej także, jako zasada lojalności państwa wobec obywatela wyraża nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela. (...) Przestrzeganie tych reguł implikuje nie tylko pewność prawa, ale i przewidywalność postępowania organów władzy publicznej, a to z kolei gwarantuje jednostce bezpieczeństwo prawne, a z drugiej - chroni ją przed arbitralnością tychże organów." (Elżbieta Morawska, glosa do wyroku TK z dnia 7 lipca 2003 r., sygn. akt SK 38/01).

Zdaniem skarżących powinni oni mieć zapewnione prawo do działania w zaufaniu do organów administracji publicznej i wydanych przez nie ostatecznych decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie organy administracji nie podjęły żadnych działań w stosunku do decyzji administracyjnych funkcjonujących w obrocie po wejściu w życie Rozporządzenia 804/2007, zaś od obywatela wymagają stosownej reakcji w stosunku do tychże decyzji w związku z wejściem tego rozporządzenia w życie. Takie zachowanie, zdaniem skarżących, należy uznać za naruszające dyrektywę ochrony zaufania obywatela do państwa czy zasadę bezpieczeństwa prawnego wyrażoną w k.p.a.

Zdaniem skarżących, doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., gdyż po uchyleniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji organu I instancji do ponownego rozpatrzenia, po wydaniu kolejnej decyzji nałożono na nich karę surowszą. Skarżący wskazali, że zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony. Zakaz ten, zdaniem skarżących, dotyczy całego przebiegu postępowania, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Nadto, w ocenie skarżących, nie było przesłanek do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Minister powinien wydać decyzję reformatoryjną.

13

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadny uznać należy podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. oraz w zw. z art. 140 k.p.a.

Niezasadne jest twierdzenie skarżących, że organy administracji nie ustaliły, czy została wyczerpana ogólna kwota połowowa określona na 2007 rok. Zgodnie z treścią art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski (Dz. U. UE.L.07.180.3) uznaje się, że z dniem wejścia w życie tego rozporządzenia połowy dorsza dokonywane w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski wyczerpały część kwoty przyznaną Polsce na 2007 rok.

Przepis ten, będący jedną z podstaw prawnych wydania decyzji, wprost stwierdza, że limity połowowe zostały wyczerpane, a nie, że okoliczność tę należy najpierw ustalić. Twierdzenie, iż zakazu połowów wprowadzonego wymienionym wyżej rozporządzeniem nie można utożsamiać z wyczerpaniem ogólnej kwoty połowowej określonej na 2007 rok nie znajduje żadnego uzasadnienia. Jest ono sprzeczne z treścią tego przepisu.

Argumenty skarżących, iż przyjęte przez Komisję Europejską stanowisko oparte jest na niezasadnych założeniach, że polscy rybacy przekroczyli kwoty połowowe, oraz iż nastąpiło pomieszanie ról organów stanowiących prawo z kompetencjami organów, które prawo stanowią, zmierzają w istocie rzeczy, do podważenia ważności powołanego rozporządzenia.

Z art. 288 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że w celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich.

Mogą oczywiście zaistnieć sytuacje graniczne, gdy normy zawarte w rozporządzeniu mają charakter norm mieszanych: ogólno - konkretnych i konkretno - abstrakcyjnych. Europejski Trybunał Sprawiedliwości wielokrotnie

14

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

wypowiadał jednak pogląd, że akt prawny nie traci cechy ogólności, a przez to waloru rozporządzenia tylko z tego powodu, iż adresaci tego aktu mogą być zidentyfikowani według ich liczby i cech charakterystycznych w konkretnym miejscu i czasie; dana regulacja zachowuje bowiem charakter regulacji rozporządzeńiowej, jeżeli cecha ogólności wynika z określonego w normie stanu faktycznego i stanu prawnego powiązanej z celem wydania tej normy. Zasada ta obowiązuje także wówczas, gdy w momencie wydania aktu może on być faktycznie zastosowany tylko w odniesieniu do jednego konkretnego adresata (Stosowanie Prawa Unii Europejskiej przez Sądy, pod redakcją Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2005, str. 45).

Okoliczność, iż zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) dotyczy statków pływających pod banderą Polski nie skutkuje niemożnością uznania Rozporządzenia ustalającego taki zakaz za akt normatywny, jak również okoliczność ta nie może być podstawą do kwestionowania jego ważności.

Zasadą jest domniemanie ważności aktów prawnych wydawanych przez organy wspólnotowe. Dlatego też akty prawne obarczone wadami cechują się prawną skutecznością tak długo, aż nie zostaną one uchylone lub Trybunał Sprawiedliwości nie stwierdzi ich nieważności. Wyjątek od tej zasady stanowią akty prawne, które obarczone są tak oczywistymi wadami prawnymi, iż porządek wspólnotowy nie może ich tolerować (Mathias Hedegen. Prawo europejskie. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2004, str. 129).

Z art. 263 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wynika, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej kontroluje legalność aktów ustawodawczych, aktów Rady, Komisji i Europejskiego Banku Centralnego, innych niż zalecenia i opinie, oraz aktów Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej zmierzających do wywarcia skutków prawnych wobec podmiotów trzecich.

Art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjainym o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania.

15

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

W ocenie Sądu brak jest podstaw do kwestionowania ważności Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski. Nie jest ono w sposób oczywisty sprzeczne z porządkiem wspólnotowym. Jego celem jest ochrona i zrównoważona eksploatacja zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa. Realizacja tych celów może być dokonywana poprzez wydanie aktu prawnego, jakim jest Rozporządzenie. Jest to sposób ochrony zasobów rybołówstwa stosowany bardzo często. Przykładowo można wymienić następujące rozporządzenia:

a) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 802/2007 z dnia 5 lipca 2007 roku

ustanawiające zakaz połowów dorsza w obszarze ICES IV oraz wodach WE

obszaru Ma przez statki pływające pod banderą Szwecji (Dz. Urz.

UE.L.07.179.36),

b) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 870/2007 z dnia 20 lipca 2007 roku

ustanawiające zakaz połowów dorsza w podobszarach 25-32 Morza

Bałtyckiego (wody terytorialne WE) przez statki pływające pod banderą

Niemiec (Dz. Urz. UE.L.07.192.20),

c) Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 765/2009 z dnia 20 sierpnia 2009 roku

ustanawiające zakaz połowów dorsza w cieśninie Skagerrak przez statki

pływające pod banderą Niderlandów(Dz. Urz. UE.L.09.218.5).

Zdaniem Sądu, brak jest także podstaw do występowania przez Sąd z pytaniem o ocenę ważności Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku ustanawiającego zakaz połowów dorsza w Morzu Bałtyckim (podobszary 25-32, wody WE) przez statki pływające pod banderą Polski.

Wskazywane przez skarżących argumenty sprowadzają się do twierdzenia, iż zakaz połowów oparty został na błędnej ocenie wielkości połowów dorsza przez polskie statki rybackie. Istotnie sposób ustalenia faktu dokonania nadmiernych połowów przez służby kontrolne Komisji Europejskiej daleki jest od doskonałości. Nie przeprowadzano kontroli kutrów dokonujących połowów tak, aby badana próba była reprezentatywna. Poddano też ocenie niewielką ilość statków. Nie zmienia to jednak faktu, że w wyniku tych kontroli stwierdzono istnienie znaczących różnic między deklarowanymi połowami dorsza a faktycznymi połowami. Nie sposób, zdaniem Sądu, przyjąć, że różnice te miały miejsce wyłącznie na kontrolowanych statkach. Wyniki dokonanych kontroli, w ocenie Sądu, uprawniały Komisję Europejską

16

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

do sformułowania generalnego wniosku, że połowy przekroczyły zgłaszane przez rybaków ilości.

Przeprowadzenie badań przy zastosowaniu lepszej metodologii mogłoby może skutkować uzyskaniem bardziej dokładnych wyników. Możliwe, że przekroczenie dopuszczalnych limitów połowów byłoby mniejsze lub większe niż wskazane w rozporządzeniu (punkt 3 preambuły) przekroczenie trzykrotne. Brak jest jednak, zdaniem Sądu, podstaw do przyjęcia, że nie wykazałby one w ogóle przekroczenia limitu połowów wobec faktu, iż przeprowadzone kontrole wykazywały jednak niezgodność wielkości deklarowanych połowów z połowami faktycznymi. Tylko wykazanie, iż w wyniku niedokładnych badań błędnie ustalono, że limity połowowe zostały przekroczone, w ocenie Sądu, uzasadniałoby wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości. Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak nie jest. Samo wykazanie prawdopodobieństwa, że u podstaw wydania Rozporządzenia legło błędne ustalenie, iż limity połowowe zostały przekroczone, nie jest zdaniem Sądu, wystarczającą podstawą do występowania z takim pytaniem.

Skarżący, zdaniem Sądu, nie przedstawili żadnych wiarygodnych dowodów, które wskazywałyby na to, że limity połowowe nie zostały przekroczone. Nie można za taki dowód uznać informacji zawartych w piśmie "Wiadomości Rybackie" Nr 1 -2/2008, str. 10, gdzie zamieszczone zostały wyliczenia Morskiego Instytutu Rybackiego w Gdyni. Skarżący, zarzucając Komisji Europejskiej opieranie się na niesprawdzonych danych, sami powołują się nawet nie na raport, tylko informację

o raporcie, co do którego nie są znane metody jego sporządzenia.

Załączona do skargi opinia także nie podważa okoliczności, które legły u podstaw wydania Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku. Autorka opinii nie przedstawia wniosków wynikających z własnych badań, tylko wskazuje na badania wykonane przez inne podmioty, z których wynikać ma, że Polska nie wykorzystała przyznanych jej limitów połowowych. Ponownie stwierdzić należy jednak, że nie jest znana metodologia tych badań. Jeśli dane przyjęte do badań nie uwzględniały połowów, które nie były ewidencjonowane, to oczywistym jest, że nie wykażą one przekroczenia limitu połowów.

Organy administracji, wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej, mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa. Takim przepisem jest art. 1

i art. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku. Nie jest

rolą organów administracji gromadzenie materiału dowodowego, który miałby

17

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

podważać ważność tego rozporządzenia. Wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości możliwe jest na etapie postępowania sądowego. Tym samym to na skarżących ciąży obowiązek przedstawienia dowodów, które uzasadniałyby wystąpienie z takim pytaniem. Nie jest bowiem również rolą Sądu gromadzenie tego rodzaju dowodów. Skarżący dowodów takich, zdaniem Sądu, nie przedstawili. Organy administracji mogą zbierać dowody mające wykazać, że akt prawny wydany przez Komisję Europejską jest nieważny wówczas, gdy Rząd Rzeczypospolitej Polskiej samodzielnie występuje do Trybunału Sprawiedliwości. Rząd Rzeczypospolitej Polskiej z taką skarga wystąpił. Wniesiona została ona w dniu 3 października 2007 roku - sprawa T - 379/07. Skarga ta została wycofana w wyniku czego postanowieniem Sądu Pierwszej Instancji z dnia 11 września 2008 roku nastąpiło wykreślenie sprawy (Dz. U.C 283 z 24.11.2007).

Uzasadnieniem dla wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Sprawiedliwości nie mogą być efektowne stwierdzenia zawarte w skardze, to jest retoryczne pytanie skarżących, czy Komisja Europejska mogłaby wydać rozporządzenie, które w swej preambule wskazywałoby, że "Z uwagi na fakt, że skończyły się jabłka, zakazuje się wycinania jabłoni". Jeśli już skarżący uważają za konieczne odwoływanie się do przykładów, to powinni odwoływać się do sytuacji porównywalnych ze stanem faktycznym, jaki wystąpił w ich sprawie. Tymczasem wskazany przez skarżących przykład takim nie jest. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku nie zakazuje połowu ryb, gdyż "ryby się skończyły" tylko stwierdza, że limit połowu określonego gatunku ryb (dorsz) został wyczerpany i z tego powodu zakazuje dalszych połowów. Gdyby "ryby się skończyły" wydawanie Rozporządzenia byłoby zbędne. Problem limitów połowowych rozwiązałby się sam, gdyż nie byłoby już czego łowić.

Komisja Europejska nie stwierdziła "raz na zawsze", że limit połowu został wyczerpany, tylko, że został wyczerpany w 2007 roku. Rozporządzenie jest aktem prawnym, który wiąże organy administracji publicznej wszystkich Państw będących członkami Unii Europejskiej. Rozporządzenie stwierdza, że limity połowowe zostały przekroczone i jest to przepis prawa. Organy administracji nie muszą więc dokonywać samodzielnie ustaleń, czy limity te zostały przekroczone. Nie jest możliwe przeprowadzanie dowodów w celu ustalenia, czy przepis prawa obowiązuje. Jak to już zostało wcześniej wskazane, gdyby jednoznacznie zostało wykazane, iż rozporządzenie Komisji błędnie stwierdzało, że limity połowowe zostały

18

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

przekroczone możliwe byłoby wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym o dokonanie oceny jego ważności. Dopóki jednak akt prawny w postaci Rozporządzenia Komisji obowiązuje organy administracji oraz sądy mają obowiązek jego stosowania.

Fakt przekroczenia limitów połowowych, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wynika jedynie z preambuły Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku ale także z treści art. 1 tego Rozporządzenia. Zarzut, iż zapisy zawarte w preambule rozporządzenia nie mogą być uznane za podstawę prawną decyzji jest więc zarzutem chybionym. Podstawą tą był bowiem art. 1 tego Rozporządzenia.

Wbrew twierdzeniom skarżących nie są oni pozbawieni możliwości wykazania, że limity połowowe nie zostały wyczerpane. Jak to zostało już wyżej wskazane możliwe jest to poprzez zakwestionowanie ważności Rozporządzenia stwierdzającego ten fakt. Skarżący nie przedstawili jednak przekonujących argumentów, które uzasadniałyby wystąpienie przez Sąd z pytaniem do Trybunału Sprawiedliwości o dokonanie takiej oceny. Pozbawione podstaw jest więc twierdzenie, iż sytuacja skarżących jest porównywalna z sytuacją Józefa K. z "Procesu" Franza Kafki. Skarżący znają treść art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku i wiedzą, za co nałożono na nich karę pieniężną. Sięganie przez skarżących do tego rodzaju porównań jest więc nieuzasadnione.

Podkreślić należy, iż nie jest niczym szczególnym przesądzanie przez prawodawcę w przepisie powszechnie obowiązującego prawa, że zaistniał określony stan faktyczny. Prawodawstwu polskiemu oraz nauce prawa znana jest instytucja tzw. domniemań prawnych. Wśród tych domniemań można wyróżnić domniemania, co do faktu oraz domniemania, co do prawa. Domniemania prawne dzieli się na domniemania, które mogą być podważone przeciwdowodem (preasumptio iuris tantum) oraz domniemania niewzruszalne (preasumptio iuris ac de iure). W celu ustanowienia normy domniemania przepisy prawa nie muszą zawierać słowa "domniemanie" lub pochodnych do niego zwrotów (Zbigniew Radwański. Prawo cywilne - część ogólna. C.H. Beck/PWN. Warszawa 1993, str. 56, 57).

Zawarte w Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku stwierdzenie, iż limity połowowe zostały przez Polskę wyczerpane, zdaniem Sądu, należy zakwalifikować jako domniemanie niewzruszalne, co do faktu. Brak jest więc

19

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

podstaw do przyjęcia, że przy stanowieniu tego przepisu doszło do pomieszania ról organów stosujących prawo z kompetencjami organów, które prawo stanowią.

Ustalony przez organy administracji stan faktyczny wskazuje, iż skarżący prowadzili połowy organizmów morskich, których ogólna kwota połowowa została wyczerpana. Przesłanki określone w art. 34 ust. 4 ustawy z dnia 19 lutego 2004 roku o rybołówstwie ( Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) oraz w § 2 pkt 22 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 kwietnia 2005 roku w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o rybołówstwie (Dz. U. Nr 76, poz. 671 ze zm.) zostały spełnione. Zarzut, iż wskazane wyżej przepisy zostały naruszone nie znajduje więc uzasadnienia.

Okoliczność, iż skarżący posiadali specjalne zezwolenie połowowe nie podważa prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W dacie uzyskania przez skarżących specjalnego zezwolenia połowowego oraz w dacie prowadzenia połowów w krajowym porządku prawnym pozostawał bezpośrednio skuteczny, art. 26 ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 roku w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki i rybołówstwa (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne z 2004 roku, t. 5, s. 460).

Stosownie do treści tego przepisu Komisja Europejska była podmiotem odpowiadającym za ocenę i kontrolę stosowania zasad wspólnej polityki rybołówstwa przez Państwa Członkowskie. Treść art. 26 ust. 4 rozp. Nr 2371/2002 wskazywał, że Komisja była uprawniona do wprowadzenia bezwzględnego zakazu działalności połowowej na podstawie dostępnych sobie informacji.

Istnienie w porządku prawnym normy, która jednoznacznie upoważniała Komisję Europejską do wprowadzania bezpośrednio skutecznego natychmiastowego zakazu kontynuowania połowów przez wszystkie statki pływające pod banderą określonego państwa, gdy wystąpią określone przesłanki - wyczerpanie ogólnej kwoty połowowej dla konkretnego państwa - powoduje, iż decyzja w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego dla konkretnego podmiotu przysparzała temu podmiotowi prawo połowu jedynie w granicach wyznaczonych obowiązującym porządkiem prawnym. Dany podmiot mógł korzystać z tego prawa do wyczerpania indywidualnie przyznanej kwoty połowowej, bądź w sytuacji szczególnej do chwili ustanowienia stosownego zakazu o charakterze ogólnym.

20

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

W kontekście powyższych uwarunkowań, nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji pozostawanie w obrocie prawnym decyzji uprawniającej do prowadzenia połowów - specjalnego zezwolenia połowowego, z którego wynikający limit indywidualny nie był wyczerpany (czy też samej licencji połowowej), w czasie, gdy wymierzono administracyjną karę pieniężną za prowadzenie działalności ujętej w zezwoleniu. Z decyzji tej, gdy chodzi o połów dorsza po wprowadzeniu zakazu, nie wynikały dla strony żadne skutki w sferze materialnoprawnej. W tej sytuacji organ administracji mógł z urzędu lub na wniosek strony orzec o wygaśnięciu decyzji w zakresie niewykorzystanych kwot połowu dorsza (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Podkreślić jednak należy, iż ewentualne wygaszenie byłoby jedynie pośrednim następstwem prawnym ustanowienia zakazu, jednak sama utrata uprawnień do połowu wynika z Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 804/2007 z dnia 9 lipca 2007 roku i nie jest skutkiem ewentualnej decyzji o wygaszeniu.

Odmienna interpretacja, to jest, że skuteczność zakazu ustanowionego w drodze rozporządzenia przez upoważnioną instytucję Unii Europejskiej następowałaby dopiero po wydaniu stosownego orzeczenia administracyjnego przez organ władzy publicznej pozostawałaby w sprzeczności z zasadą bezpośredniej skuteczności rozporządzeń, a tym samym w sprzeczności z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Z uwagi na konstytucyjną zasadę pierwszeństwa norm umów międzynarodowych jak i pierwszeństwo norm stanowionych na podstawie umów międzynarodowych (art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji) taką wykładnię uznać należy, zdaniem Sądu, za niedopuszczalną. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez organy administracji art. 16 k.p.a.

Za niezasadny uznać należy również podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art.139 k.p.a.

W uchwale z dnia 4 maja 1998 roku, sygn. akt FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a."

W uzasadnieniu wymienionego wyżej orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że problematyka związana z obowiązywaniem konkretnych ograniczeń w postępowaniu przed organem pierwszej instancji toczącym się

21

Sygn. akt IV SA/Wa 1786/10

ponownie, to jest po uchyleniu jego wcześniejszego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, stanowi ważną materię, wymagającą wyraźnego uregulowania w ustawie. Postanowienia takie zawiera np. kodeks postępowania karnego, który w art. 443 wyraźnie normuje te kwestie. Przepis art. 139 k.p.a. ani inne unormowania tego kodeksu nie zawierają żadnych postanowień, które rozszerzałyby zakres obowiązywania zakazu reformatio in peius na postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji toczące się po wydaniu wspomnianej decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że brak jest jednoznacznej podstawy normatywnej do przyjęcia, iż art. 139 k.p.a. ma zastosowanie w wymienionym ostatnio postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Uzasadnianie takich ograniczeń faktem "wywołania" ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją organu odwoławczego nie może być w tym wypadku skuteczne, gdyż art. 139 k.p.a. nie dotyczy tej kategorii decyzji (tj. decyzji kasacyjnych). Nie można zaś przyjąć, aby decyzja organu odwoławczego, do której nie odnosi się zakaz reformatio in peius, mogła "przenosić" ograniczenia związane z tym zakazem do "wynikającego" z niej postępowania przed organem pierwszej instancji.

Przytoczony wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i uzasadniającą go argumentację, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Zachowuje on nadal swą aktualność.

Kwestia tego, czy istniały podstawy do wydania wcześniej przez Ministra decyzji kasatoryjnej nie może być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Skarżący mogli zaskarżyć tę decyzję do sądu administracyjnego, po jej wydaniu i wówczas mogłaby zostać ona poddana kontroli.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności z powodów, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

22