Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1049/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1952
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Grażyna Staniszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/18 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł na podstawie następujących okoliczności faktycznych i prawnych.

W dniu [...] czerwca 2018 r. K. C. (dalej w skrócie: "skarżąca"), złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M. ur. [...] grudnia 1936 r. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2018 r. A. M. uznana została za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, a orzeczenie wydane zostało na stałe. W treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wskazano, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności, a orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 30 stycznia 2009 r. Skarżąca nie jest aktywna zawodowo, nie pracuje, nie jest zarejestrowania w urzędzie Pracy, nie prowadzi działalności gospodarczej, sprawuje opiekę nad matką A. M.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił przyznania K. C. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką A. M.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył treść art. 17 ust. 1, art. 1a i ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 o świadczeniach rodzinnych (DZ.U. z 2017 r. poz. 1952) dalej w skrócie: u.ś.r. i stwierdził, że wobec tego, iż nie można ustalić daty powstania niepełnoprawności A. M., wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego rozpoznany został ze skutkiem negatywnym.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie w którym podniosła, że opiekuje się swoją mamą codziennie i z tego względu nie pracuje. Opisała również stan zdrowia A. M. oraz wskazała przy jakich czynnościach wymaga ona pomocy. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] chyliło decyzję organu I instancji i orzekło o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Jako podstawę prawną decyzji SKO powołało art. 17 u.ś.r., oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1257).

W uzasadnieniu decyzji SKO przytoczyło treść przepisów art. 17 ust. 1, 1a i 1b u.ś.r. stanowiących podstawę prawną decyzji, następnie powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. SKO wskazało, że z mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodzą one w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Następnie SKO wskazało, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę.

Wobec powyższego SKO stwierdziło, że pominięcie przez organ I instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną matką na przesłance wieku powstania niepełnoprawności stanowiło naruszenie prawa materialnego i bezpośrednio wpłynęło na treść wydanej decyzji. Dlatego też zaskarżona decyzja została przez SKO uchylona.

Rozpatrując wniosek skarżącej SKO wyjaśniło, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest formą wynagrodzenia przez Państwo osoby, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia.

Dalej SKO wyjaśniło, że jedną z podstawowych przesłanek uprawniających do uzyskania tego świadczenia jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednakże z art. 17 ust. 1 tej ustawy wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała. SKO stwierdziło, że wspomniana "stałość" opieki, wyraża się w konieczności jej sprawowania w sposób ciągły, codziennie, bez jakiejkolwiek przerwy i w zasadzie przez całą dobę, co w konsekwencji wyklucza możliwość wykonywania pracy w ramach stosunku pracy czy innej pracy zarobkowej. Nie sposób przypisać więc osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne sprawowania opieki nad niepełnosprawnym, w sytuacji gdy osoba odrębnie zamieszkuje od osoby niepełnosprawnej, choćby nawet odległość pomiędzy miejscem zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne a miejscem zamieszkania osoby która wymaga opieki, nie była znaczna.

SKO wskazało, że skarżąca nie mieszka z matką lecz w odległości około 5 km od jej miejsca zamieszkania, co oznacza niemożność sprawowania przez nią stałej opieki, w tym podjęcia przez nią natychmiastowej opieki w sytuacji gdyby taka konieczność wystąpiła. W ocenie SKO, okoliczność ta wyklucza przyjęcie sprawowania przez skarżącą opieki nad matką w rozumieniu art. 17 u.ś.r.

SKO zaznaczyło, że ocena stanu faktycznego i wynikłych z niej dla skarżącej skutków prawnych może ulec zmianie wskutek zmiany okoliczności faktycznych, którą byłoby wspólne zamieszkanie i sprawowanie opieki w sposób stały, co powodowałoby możliwość ponownego ubiegania się o przyznanie świadczenia rekompensującego utratę zatrudnienia lub możliwość jego podjęcia.

W ustawowym terminie skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w której zarzuciła organowi naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) oraz art. 17 i art. 24 u.ś.r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jej [...] - letnia mama jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Opieka skarżącej nad matką ma charakter stały pomimo odległości pomiędzy miejscami zamieszkania. Skarżąca wyjaśniła, że opiekuje się mamą w każdy dzień tygodnia od rana do późnego wieczora, a nawet przez całą dobę. Przez większość czasu przebywa w miejscu zamieszkania mamy. Skarżąca powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13, a także na treść wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2017 r., sygn. III SA/Gd 47/17 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. III SA/Gd 203/17.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

W ocenie Sądu I instancji kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez jego przedwczesne zastosowanie oraz przepisów prawa procesowego - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Sąd nie zgodził się tezą prezentowaną przez SKO, że ustalenie sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną wyklucza fakt odrębnego zamieszkiwania opiekuna, choćby odległość pomiędzy miejscem jego zamieszkania a miejscem zamieszkania osoby wymagającej opieki była nieznaczna. Zdaniem Sadu I instancji formułowanie takiego wniosku a limine, bez oceny okoliczności charakteryzujących dany układ faktyczny uznać należy za wadliwe. Sąd wskazał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., jak też inne przepisy tej ustawy nie określają precyzyjnie sposobu sprawowania opieki, który uprawniałby do przyznania przewidzianego w nim świadczenia. Stanowi jednak, że musi ona mieć charakter stały lub długotrwały. Ustalając, czy ma ona taki właśnie charakter w konkretnym badanym przez organ przypadku, organ musi wyjaśnić wiele okoliczności, które o powyższym przesądzają. Winien zatem ustalić codzienne konsekwencje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej tj. w zakresie np. możliwości samodzielnego poruszania się, przygotowania i spożywania posiłków i lekarstw, utrzymania higieny osobistej czy sprzątania mieszkania. Ustalenia powinny objąć też kwestie czasu poświęcanego osobie chorej na czynności opiekuńcze względem niej.

W ocenie Sądu, stanowisko Kolegium o braku sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad matką jest co najmniej przedwczesne, bowiem nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Opiera się zaś na argumencie dotyczącym posiadania przez skarżącą innego miejsca zamieszkania niż matka, nad którą sprawuje opiekę w sytuacji, gdy w świetle regulacji prawnych wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (podobnie wyroki WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18 i z 10.04.2018 II SA/Rz 254/18). Zdaniem Sądu w sytuacji gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas - mając na uwadze zgromadzony w sprawie określony materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy - jak w sprawie niniejszej - odległość ta wynosi ok. 5 km, to niewłaściwe jest arbitralne stwierdzenie, iż wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Konieczne są natomiast w takim wypadku szczegółowe ustalenia w zakresie wyżej podanym, w szczególności więc co do wymagań niepełnosprawnego oraz czasu, który potrzebny jest do dokonania wszystkich koniecznych czynności opiekuńczych. Sąd zwrócił uwagę, że w wywiadzie środowiskowym, sporządzonym w niniejszej sprawie wprost znajdują się stwierdzenia, że: "K. C. jeździ do matki codziennie, opieka ma charakter stały od godzin porannych do godzin wieczornych"; "Opieka jest sprawowana w sposób stały od kilku do kilkunastu godzin dziennie". W wywiadzie szczegółowo opisano zakres opieki, stan zdrowia matki skarżącej oraz wynikające z niego potrzeby. Do przedmiotowych ustaleń SKO w ogóle się nie odniosło, co należy ocenić jako uchybienie procesowe mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił uwagę na potrzebę ustalenia, czy zamieszkiwanie przez skarżącą 5 kilometrów od matki uniemożliwia jej sprawowanie nad nią stałej i osobistej opieki w zakresie opisanym w wywiadzie i czy w związku z powyższym są podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podzielił wyrażony przez SKO pogląd, co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. K 38/13.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosło do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została na przepisach art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2018r. poz. 1302), zwana dalej ustawą p.p.s.a.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1) błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego - art. 17 ust.1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, poprzez przyjęcie, że fakt zamieszkiwania osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne w odległości ok. 5 km od miejsca zamieszkiwania osoby niepełnosprawnej, może nie mieć wpływu na ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2) błędne zastosowanie przepisu prawa materialnego art. 17 ust. 1 ustawy u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby, wypełnia przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji;

3) błędne uznanie, iż organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego regulujące wymogi, jakie należy zrealizować w procesie zbierania i oceny materiału dowodowego - tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji naprowadziło Sąd I instancji do uwzględnienie skargi i uchylenia decyzji organu II instancji w sytuacji, w której nie było podstaw do uchylenia, gdyż przeprowadzona przez organ II instancji ocena sposobu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną została przeprowadzona uwzględniając wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co zostało w sposób dostateczny wyjaśnione w zaskarżonej decyzji;

4) błędną ocenę wpływu stwierdzonego przez Sąd naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w sprawie - wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie miało miejsca naruszenie norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne przedstawienia stanu sprawy przez Sąd I instancji i wskazanie uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy nie zachodzi konieczność ustalania takich okoliczności jak konsekwencje stanu zdrowia osoby niepełnosprawnej czy też kwestię czasu poświęcanego osobie chorej na czynności opiekuńcze względem niej

- co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy p.p.s.a.

Wskazując na powyższe naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 176 p.p.s.a w zw. z art. 185 § 1 i 188 ustawy p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na treść art. 17 ust. 1 u.ś.r., kasator wskazał, że przepis ten określa przesłanki podmiotowe i przedmiotowe, które muszą zaistnieć do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą, która tej opieki wymaga i jest uprawniona w rozumieniu ustawy. W judykaturze akcentuje się, że "świadczenie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest przyznawane za samą opiekę nad rodzicem, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku dzieci względem rodziców, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu". Podkreśla się również, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że istotą niniejszej sprawy jest nie to czy osoba niepełnosprawna A. M. otrzymuje jakąkolwiek opiekę wskutek swego stanu zdrowia, ale czy K. C. świadczy matce stałą lub długotrwała opiekę, a zdaniem skarżącego przesłanka ta nie jest spełniona. K. C. bowiem nie sprawuje nad matką opieki stałej, ale pomaga choć regularnie i codziennie to tylko przez część doby ( od kilku do kilkunastu godzin dziennie - ustalenia części IV dokumentu zwanego "wywiadem środowiskowym"). Oczywistym bowiem jest, że K. C. w pozostałym czasie prowadzi własne gospodarstwo rodzinne oraz gospodarstwo rolne ( opłaca składki KRUS) w miejscowości [...], gdzie zamieszkuje z mężem, córką, zięciem i wnukami. Tak świadczona pomoc niepełnosprawnej matce nie uniemożliwia podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a tym wypadku prowadzenia gospodarstwa rolnego. Tylko opieka uniemożliwiająca pracę jest przesłanką przyznania zasiłku dla opiekuna.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że opisany w aktach sprawy zakres opieki ogranicza się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane popołudniami, poza godzinami pracy. Codzienne obowiązki domowe, do których należy zaliczyć gotowanie, sprzątanie robienie zakupów i pomoc w higienie osobistej, są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy czy prowadzące gospodarstwo rolne, które nadto z uwagi na swoją specyfikę, pozwala wyodrębnić dziennie kilka godzin wolnego czasu, bez szkody dla jego prowadzenia, w którym K. C. może wykonać na rzecz swojej niepełnosprawnej matki w/w czynności opiekuńcze. Co więcej z analizy akt sprawy wynika złożony stan zdrowia niepełnosprawnej A. M. ( w tym m.in.: przebyty udar, utrudnienia w samodzielnym poruszaniu , cukrzyca, niewydolność nerki) co w ocenie tut. Kolegium przesądza - także z uwagi na wiek A. M. - iż wymaga ona opieki stałej oraz pielęgnacji lub pomocy we wszystkich czynnościach samoobsługowych. Nie wiedząc też czemu skarżąca K. C. nie pozostaje z matką we wspólnym gospodarstwie domowym, skoro w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności A. M. istnieje wskazania, iż wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tej pomocy jak wskazuje K. C. nie jest w stanie zapewnić jej brat S. który zamieszkuje wspólnie z niepełnosprawną matką, ponieważ sam wymaga opieki z uwagi na upośledzenie umysłowe i trwająca chorobę boreliozy. To wskazanie lekarskie przesądza o tym, że opieka nad A. M. musi mieć charakter stały, a doświadczenie życiowe uczy także to, że niepełnosprawny brat z uwagi na swoje schorzenie nie jest w stanie wykonać żadnej racjonalnej czynności opiekuńczej względem niepełnosprawnej matki. Oznacza to, że niepełnosprawna A. M. nie ma zagwarantowanej stałej lub długotrwałej opieki. Jako zgoła realne jest zagrożenie życia A. M. w następstwie nagłego pogorszenia stanu jej zdrowia w porze nocnej, gdy nie ma przy jej boku opiekuna, tylko równie jak ona, niepełnosprawny syn S.

Nie oferując takiego charakteru opieki niepełnosprawnej matce, K. C. wyklucza się z grona osób uprawnionych do otrzymania wsparcia w postaci świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie można podzielić argumentacji, że nawet codzienny i kilkugodzinny pobyt córki u niepełnosprawnej matki i wykonanie w/w czynności oznacza, iż jest ona osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia z art. 17 ust. 1 omawianej ustawy

W żadnym wypadku, regulacja ta nie powinna mieć natomiast zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z możliwością wykonywania pracy czy podjęciem innego zatrudnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.,) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie ze względu na konstrukcję skargi kasacyjnej, na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie. Skarga kasacyjna rozpoznawana w tych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z wymienionego przepisu wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przepis ten wskazuje, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, że ustawodawca wymaga aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w ust. 1 i 1a art. 17 u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Przy czym należy odróżnić pojęcie niepodejmowania i rezygnacji z zatrudnienia. Wskazany związek przyczynowo - skutkowy winien polegać na tym, że potencjalny świadczeniobiorca nie podejmuje zatrudnienia, musi bowiem się opiekować niepełnosprawnym. Świadczenie przyznawane na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że opieka sprawowana nad osobą niepełnosprawną nie może być fikcyjna i stanowić rozwiązania problemu ze znalezieniem zatrudnienia zgodnego z oczekiwaniami osoby zarejestrowanej jako poszukującej pracy...Zasadne jest zatem, aby w każdym przypadku, gdy dana osoba ubiega się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, badać okoliczności faktyczne sprawy oraz istnienie związku przyczynowo - skutkowego między niepodejmowaniem zatrudnienia lub rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem osobistej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Wskazać przy tym jednak należy, że przepis art. 17 ust. 1 nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę, na którą to okoliczność zwraca uwagę orzecznictwo sądowe. Norma prawna wynikająca z art. 17 ust. 1 u.ś.r. określa warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i w tym zakresie regulację tę należy uznać za kompletną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko autora skargi kasacyjnej o braku sprawowania przez skarżącą stałej opieki nad matką jest błędne, bowiem nie uwzględnia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej opiera się jedynie na argumencie dotyczącym posiadania przez skarżącą innego miejsca zamieszkania niż matka, nad którą sprawuje opiekę w sytuacji, gdy – jak wyżej zaznaczono - w świetle regulacji prawnych wspólne mieszkanie osoby niepełnosprawnej i tej, która się nią opiekuje, nie jest warunkiem uzyskania świadczenia, którego sprawa dotyczy (podobnie wyroki: NSA z dnia 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18 i WSA w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1329/18, WSA w Rzeszowie z 8 marca 2018 r. II SA/Rz 156/18 i z 10.04.2018 II SA/Rz 254/18). Oczywiście, w razie gdy odległość pomiędzy miejscami zamieszkania powyższych osób jest zbyt duża, wówczas rzeczywiście - mając na uwadze zgromadzony w sprawie określony materiał dowodowy obrazujący przede wszystkim stan zdrowia osoby niepełnosprawnej i wynikające z niego wymagania - można przyjąć, że uniemożliwia to sprawowanie opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. W wypadku jednak, gdy - jak w sprawie niniejszej - odległość ta jest niewielka, to niewłaściwe jest arbitralne stwierdzenie, iż wyklucza ona możliwość sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że K. C. wystąpiła o świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad swoją matką. Matka skarżącej – A. M. - legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stałą opiekę A. M. zapewnia jej córka wykonując wszystkie konieczne czynności, każdego dnia przychodząc do miejsca zamieszkania matki. Hipotezą art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zostały objęte dodatkowe warunki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, na które wskazał autor skargi kasacyjnej. Stąd też wykładnię tego przepisu przeprowadzoną przez Sąd I instancji należy uznać za prawidłową. W okolicznościach danej sprawy słusznie przyjął Sąd I instancji, że stanowisko organu o braku sprawowania opieki przez skarżącą nad matką nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ponadto zostało oparte na błędnej interpretacji przepisu art. 17 ust. 1, która sprawowanie opieki uzależnia od wspólnego zamieszkiwania osoby wymagającej opieki oraz osoby tę opiekę sprawującą. Prezentując określone w decyzji stanowisko organ II instancji całkowicie pominął materiał dowodowy, z którego wynika zakres i sposób sprawowanej przez skarżącą opieki nad matką, a w szczególności organ nie ocenił czy opieka ta spełnia wymogi wynikające z orzeczenia o niepełnosprawności A. M., naruszając w ten sposób przepisy prawa procesowego. W tym też zakresie winno być przeprowadzone postępowanie dowodowe przez organ II instancji, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd I instancji. Stwierdzone przez Sąd I instancji naruszenia przepisów prawa procesowego, przy jednocześnie błędnie przeprowadzonej przez organ wykładni przepisu prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.