Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 410/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 7 marca 2022 r. nr SKO Gd/6138/21 w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 7 marca 2022 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z 1 marca 2017 r. nr RAA.6730.12.2017.ES-1016/23, Prezydent Miasta Gdyni ustalił warunki zabudowy dla legalizacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. R. w Gdyni na działkach nr [...] obręb [...], dopuszczającą dla części przyziemia budynku usytuowanie na granicy z działką nr [...] obręb [...]. Ustalanie powyższych warunków zabudowy nastąpiło w celu legalizacji zwiększonej kubatury garażu, spowodowanej nadbudową części garażu o około 90 m3.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego powyższą decyzją wystąpił, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Z. G. wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w tym postępowaniu oraz zwracając uwagę na wadliwości, którymi obarczona jest decyzja z 1 marca 2017 r.

Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r. Prezydent Miasta Gdyni wznowił postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z 1 marca 2017 r.

Rozpoznając sprawę, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 30 września 2021 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z 1 marca 2017 r., wskazując, że strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 1 marca 2017 r. ustalono w oparciu o przewidywany zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Organ I instancji uwzględnił, że funkcja mieszkalna nie należy do inwestycji, których uciążliwość wykracza poza granice własnej działki. Uznano, że wnioskowane zamierzenie oddziaływać może na działki bezpośrednio sąsiadujące, graniczące z wnioskowaną nieruchomością, tj. położone w obrębie [...] działki nr [..]-[..]. Wniosek dotyczył części budynku, tj. wykonania nadbudowy części garażu (uzyskując pomieszczenie na wózki i rowery dostępne z poziomu parteru z wnętrza budynku). Nadbudowę o kubaturze ok. 90 m3 usytuowano na zapleczu działki, na granicy z działką nr [...] jako kondygnacją podziemną. Organ uznał, że wnioskowana nadbudowa nie ma wpływu na zmianę istniejącego wskaźnika powierzchni zabudowy, na podstawie którego budynek uzyskał pozwolenie na budowę w 1996 r. Całość inwestycji została zrealizowana w latach 1996 r. – 2002 r. - część budynku uzyskała pozwolenie na użytkowanie w 2002 r.

Organ I instancji wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uwzględnił przy tym, że w każdym postępowaniu strony postępowania określane są odrębnie. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi wynikać dla danej osoby z prawa materialnego. Natomiast interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej. Oznacza to, że legitymację strony określają przepisy prawa. We wniosku o wznowienie postępowania należałoby więc powołać taki przepis prawa, z którego wynikałoby, że lokalizacja budynku mieszkalnego na działce położonej w sąsiedztwie inwestycji, uniemożliwi prawidłowe korzystanie lub jej zagospodarowanie, a więc naruszać będzie "chroniony prawem interes publiczny osób trzecich". U podstaw żądania o wznowienie postępowania nie mogą lec przypuszczenia, ani też subiektywne odczucia osób, iż realizacja inwestycji może utrudniać lub zmienić korzystanie z nieruchomości, a wyłącznie przepisy prawa. Zdaniem organu we wniosku o wznowienie postępowania nie podano żadnego związku o charakterze materialno-prawnym między wydaną decyzją o warunkach zabudowy, a sytuacją prawną wnioskodawcy, polegającą na tym, że ustalenia decyzji będą miały wpływ na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości przy ul. R. przez jej właścicieli. Żądanie to nie zostało poparte żadnym przepisem prawa materialnego, z którego wynikałby przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] obręb [..] przy ul. R., to znaczy takim przepisem, którego naruszeni godziłoby w prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących praw. Inwestycja objęta decyzją z 1 marca 2017 r. nie ustala żadnych wskaźników kształtowania zabudowy odmiennych od ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy z 2 stycznia 1996 r. Przedmiotem ww. decyzji jest nadbudowa fragmentu podziemnej części budynku (nad garażem), zlokalizowanej na zapleczu działki. Toteż zdaniem organu I instancji nie można uznać, że zagraża prawnie chronionym interesom właściciela działki przy ul. R. Organ I instancji wskazał także, że funkcja mieszkalna należy do inwestycji których uciążliwość nie wykracza poza granice własnej działki. Ponadto, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy wziąć pod uwagę cel i sens ustawy mającej służyć zapewnieniu ładu i porządku przestrzennego oraz innym dobrom i wartościom wskazanym w jej art. 1, a nie ograniczaniu inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższą ocenę organ I instancji uznał, że wnioskodawca nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Po rozpoznaniu odwołania Z. G., decyzją z 7 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w uzasadnieniu wskazując, że stwierdzenie, po wznowieniu postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, z uwagi na niepotwierdzenie wystąpienia przestanki wznowieniowej.

Dokonując oceny interesu prawnego skarżącego do udziału jako strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 1 marca 2017r. Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy; tj. z 2016 r. Dz. U. poz. 778), każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy posiadanie interesu prawnego jest ustalane na podstawie art. 28 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. O interesie prawnym, a co za tym idzie - przymiocie strony w przedmiotowym postępowaniu decydują okoliczności konkretnej sprawy.

W ocenie Kolegium, skarżący nie sprecyzował, jakie przepisy prawa zostały naruszone poprzez wydanie decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 1 marca 2017 r. Powołując się na art. 140 k.c. nie wskazał, w jaki sposób decyzja o warunkach zabudowy z dnia 1 marca 2017 r. może wywrzeć (bądź wywarła) negatywny wpływ na jego uprawnienia jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. R. Wskazanie hipotetycznego wpływu na wartość nieruchomości położonych w okolicy, która przestanie być jednorodzinną "willową", nie jest wykazaniem interesu prawnego, warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazanie przez odwołującego przepisów art. 140 czy też art. 144 k.c. w sytuacji, gdy w jakikolwiek sposób nie wykazał on związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji o warunkach zabudowy a naruszeniem uprawnień właścicielskich wynikających z powołanych przepisów prawa cywilnego, nie daje wnioskodawcy przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem Kolegium, obawy skarżącego dotyczące obniżenia wartości sąsiednich nieruchomości, pogorszenia warunków życia oraz obawy przed naruszeniem ładu przestrzennego dotyczą interesu faktycznego, a nie prawnego. Stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo przyjął, że brak było podstaw do uznania, iż odwołujący miał interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej w decyzji z 1 marca 2017 r., obejmującej nieruchomość położoną przy ul. R., stwierdzając brak podstaw do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i tym samym, wbrew zarzutowi skarżącego organ I instancji nie miał podstaw prawnych do oceny merytorycznych zarzutów w sprawie.

W skardze Z. G. zarzucił, że w zaskarżonej decyzji podano błędną wartość wskaźnika powierzchni zabudowy niedokończonych fundamentów na działce sąsiedniej przy ul. R. W decyzji wskaźnik ten podano jako 0,60 a w rzeczywistości wynosił on 0,30. Podniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do 0,60 niepotwierdzonego analizą jest naruszeniem przepisów prawa. Tak wysoki nie uzasadniony wskaźnik 0,60 powierzchni zabudowy bezpośrednio oddziałuje na sąsiednie zabudowy, co ma bezpośredni wpływ na otoczenie skarżącego. Ostatecznie wykazanie tak dużej powierzchni zabudowy dla działki przy ul. R. miało swój finał w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Gdańsku (sygn. akt SKO Gd/3266/17, decyzja z 18 września 2017 r.) Decyzja została uchylona w całości. W ocenie skarżącego, nieprawdą jest, że budynek przy ul. R. został zbudowany zgodnie z projektem z 1996 roku decyzją RAAill.6740.11.1.2018.OS-1016/23, gdyż na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr PlNB-JC/7141/49/17/02/1016/22 z 9 stycznia 2018 r. zostało cofnięte pozwolenie na budowę ze względu na to, że roboty budowlane zostały zrealizowane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i projektu budowlanego. Cofnięte pozwolenie na budowę wskazywało zgodnie z obowiązującym na tym terenie planem miejscowym na zabudowę jednorodzinną a w decyzji z 2017 r. widnieje zabudowa wielorodzinna.

Analiza urbanistyczna do decyzji z 2017 r. została, w opinii skarżącego, sporządzona z rażącymi błędami. Obszar analizy obejmował działki przy ul. R. [..]-[..], ul. B. [..]-[..], ul. S. [...]-[..]. Na tym terenie objętym analizą nie ma żadnego budynku wielorodzinnego, a w opisie analizy podano, że obszar analizy obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną oraz usługową. Jest to nieprawda, gdyż żaden budynek nie uzyskał pozwolenia na budowę jako wielorodzinny, a usług na tym obszarze nie ma.

Według wyliczeń z analizy wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,27 to jak można przyjąć wskaźnik 0,60 podając nieprawdziwe wartości wskaźnika działek sąsiadujących. Od ul. M. są niezbudowane działki które to bezpośrednio sąsiadują z posesjami przy ul. R. [..]-[..]. Bezzasadne podniesienie wskaźnika zabudowy w tym rejonie umożliwi w przyszłości zabudowę, która to będzie kolidowała z sąsiednią zabudową, a jednocześnie zostanie naruszony ład przestrzenny. W analizie występuje szereg błędów, gdyż jako bezpośrednio sąsiadujące uznano nieruchomości przy ul. S. [..] i [..], podczas gdy powinno być ul. R. [..] i [..]. Nadto wysokość elewacji frontowej podano na ul. Ś., nie mającej nic wspólnego z obszarem analizy.

Niedopuszczalne jest, zdaniem skarżącego, wysunięcie części elewacji frontowej przed wyznaczoną linię zabudowy bez wymaganych zgód. Zwiększenie intensywności zabudowy w rejonie jego posesji, a szczególnie zabudowa wielorodzinna naruszy ład przestrzenny co spowoduje znaczny spadek należącej do skarżącego nieruchomości, a jednocześnie zmieni charakter otoczenia, co ma związek z jego interesem prawno-materialnym .

Skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 140 i 144 kodeksu cywilnego, tj. z przepisów dotyczących ochrony prawa własności do nieskrępowanego korzystania z własnej nieruchomości i zakazu ingerowania w to prawo w następstwie oddziaływań z nieruchomościami sąsiednich, wykraczających ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, tj. nadmiernej zabudowy nieruchomości znajdujących się na działkach [..] – [..] i zmiany charakteru zabudowy. Będzie to miało wpływ co najmniej na wartość nieruchomości położonych w okolicy, która przestanie być jednorodzinną, "willową".

W tym przypadku brak jest bezpośredniego sąsiedztwa z działkami nr [..] – [..], ale sąsiedztwo w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może też obejmować działki położone dalej, na co wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 czerwca 2016 r,, II OSK 2665/14: "Pojęcie sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć szeroko. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie."

Skarżący wskazał, że dopuszczenie do nadbudowy części garażu na terenie działek zakłóca ład architektoniczny. Działki znajdujące się w sąsiedztwie tej nieruchomości są domami jednorodzinnymi (typowe piętrówki). Nieruchomość przy ulicy R. wyróżnia się zaś znacząco swoją wielkością przed nadbudową części garażowej. Nadbudowa wynosi 90 m3 i ma kształt dużej bryły, która bardzo odstaje od innych znajdujących się na ulicy budynków. Wskaźnik zabudowy na tej działce wynosi według organu 0,6, a w rzeczywistości wynosi 0,38. Nie ma podstaw do uznania takiego wskaźnika, związane jest to z nieprawidłowym ustaleniem wskaźnika na działkach sąsiadujących.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym, dla ustalenia statusu strony nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie, na co wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z 21 stycznia 2017 r., II SA/Op 520/17: "wystarczającym jest ustalenie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogą wykraczać poza granice nieruchomości, na której znajduje się inwestycja". Według skarżącego interes prawny przysługuje mu również co do wszystkich działek objętych wnioskiem zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 20 grudnia 2016 r., II SA/Op 376/16: "Osoba trzecia ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. i 144 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu ustalającym warunki zabudowy, w wyniku którego zapaść może lub zapadła decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na sposób wykonywania przez nią prawa własności na jej nieruchomości, nawet jeśli nieruchomość ta nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Oddziaływanie inwestycji może bowiem rozciągać się także na nieruchomości położone dalej, nie graniczące bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Nie musi to przy tym być oddziaływanie ponad przeciętną miarę". Ochronę mojej własności gwarantuje art. 6 ust 2 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z którym - "każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych". Nieprzyznanie statusu strony w przedmiotowym postępowaniu doprowadziło do utraty możliwości ochrony prawa własności. Również art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przyznają i potwierdzają prawo skarżącego do ochrony własności. Zgodnie z tymi przepisami, decyzja o warunkach zabudowy określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Nikt inny jak właściciel działki sąsiedniej, zatroszczy się o ochronę ładu przestrzennego.

Niezrozumiałym dla skarżącego jest przy tym, że organ nie odnosi się merytorycznie do przedmiotowej sprawy, co sugeruje, że nie jest to związane z dostrzeżeniem błędu, którego organ się dopuścił i próbą jego pominięcia. Nie ma podstaw do uznania takiego wskaźnika, związane jest to z nieprawidłowym ustaleniem wskaźnika na działkach sąsiadujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi, a ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, w tak zakreślonych granicach kognicji Sąd uznał, że jest ona zgodna z prawem.

Kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje wydane zostały na skutek rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 1 marca 2017 r., ustalającą warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. R. w Gdyni, stanowiących działki nr [...]-[..] obręb [..]. Z treści decyzji oraz dołączonej do niej analizy urbanistycznej wynika, że wskazane warunki zabudowy określono dla legalizacji zwiększonej kubatury wskazanego budynku mieszkalnego wskutek nadbudowy części garażu, w wyniku której uzyskano 90 m3 zabudowy na granicy z działką nr [..], służącej jako pomieszczenie do przechowywania wózków i rowerów, dostępne z poziomu parteru budynku.

Złożony przez skarżącego wniosek o wznowienie postępowania został oparty na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i uznany przez Prezydenta Miasta Gdyni postanowieniem z 4 grudnia 2020 r. za mogący stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia 1 marca 2017 r. Przeprowadzone zaś po wydaniu tego postanowienia postępowanie, stosownie do treści art. 149 § 2 k.p.a., słusznie doprowadziło orzekające w sprawie organy do uznania, że decyzja Prezydenta Miasta Gdyni z 1 marca 2017 r. nie jest dotknięta wskazaną przez skarżącego wadą, co uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi nadzwyczajny tryb postępowania, którego przedmiotem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale zbadanie prawidłowości ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu jurysdykcyjnym. Przy czym, instytucja wznowienia postępowania może być wykorzystywana tylko w razie wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności i to dopiero po zakończeniu postępowania instancyjnego. Stwarza ona prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a. W konsekwencji możliwość ponownego merytorycznego zbadania sprawy administracyjnej, tu dotyczącej warunków zabudowy, aktualizuje się dopiero w razie wystąpienia jednej z wad postępowania określonej w art. 145 § 1 k.p.a., w tym m.in. pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego można wyróżnić fazę wstępną, w której dokonuje się oceny wniosku o wznowienie postępowania pod kątem dopuszczalności wznowienia postępowania oraz postępowanie rozpoznawcze, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Wskazana przez skarżącego podstawa wznowienia postępowania, określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W związku z tym zasadniczym zadaniem organu weryfikującego podstawę wznowienia było ustalenie, czy żądający wznowienia podmiot ma przymiot strony w ostatecznie zakończonej sprawie warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane jest w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Decyzja o warunkach zabudowy określa rodzaj i charakter zabudowy dopuszczalnej na danym terenie. W decyzji o warunkach zabudowy określa się podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Zgodnie z art. 63 § 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi także praw do terenu oraz nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sytuacji zagrożenie czyichś praw dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję bądź nieruchomości sąsiedniej, w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy ma charakter potencjalny.

W przypadku postępowań o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustalany jest w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dany podmiot posiada interes prawny, o którym mowa w powołanym przepisie wtedy, gdy na podstawie konkretnego przepisu prawa może skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tego podmiotu. Nie ma wątpliwości, że przedstawione w powołanym art. 28 k.p.a. pojęcie "strony" jest kategorią prawa materialnego, a więc interes prawny uprawniający do wszczęcia postępowania i bycia w nim stroną musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Nie wystarczy zatem samo wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się z interesem faktycznym a nie prawnym (tak wyrok NSA z 26 września 2019 r., I OSK 178/18, dostępny htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). To nie art. 28 k.p.a. wyznacza w danym postępowaniu dla konkretnej osoby status strony, ale odrębny przepis (norma prawna), który chroni prawa danej osoby, a celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia ingerującego lub kształtującego te prawa (zob. wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., II OSK 388/17, dostępny htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przyjęta w art. 28 k.p.a. przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wyprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. W przypadku braku podstaw w przepisach administracyjnego prawa materialnego do rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej żądania jednostki, z przepisów prawa cywilnego nie ma podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego (zob. wyroki NSA z 15 października 2019 r., II OSK 2879/17, z 8 stycznia 2020 r., II OSK 1094/18, dostępne htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy tym podkreślić należy, że interes prawny uzasadniający status strony postępowania ma być osobisty, konkretny, bezpośredni i aktualny, a nie hipotetyczny czy potencjalny.

W konsekwencji nieprawidłowy jest pogląd, zgodnie z którym interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, jak i wszystkie osoby, których działki bezpośrednio graniczą z terenem inwestycji. Stroną tego postępowania są bowiem jedynie te spośród nich, które wykażą swój indywidulany i konkretny interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy oprócz wnioskodawcy, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu przeznaczonego pod inwestycję, mogą być zatem właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio lub pośrednio z nieruchomością, na której planowana jest realizacja inwestycji. Przymiot strony tych podmiotów za każdym razem musi być jednak oceniany przez pryzmat wymogów wymienionych w art. 28 k.p.a. Sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się na niego powołuje (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2016 r., II OSK 2665/14, wyroki WSA w Gdańsku z 4 sierpnia 2021 r., II SA/Gd 102/21, z 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 106/22, dostępne htttps://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy w pierwszej kolejności należy podkreślić, że kształt postępowania, w którym ustalono podważane warunki zabudowy z 1 marca 2017 r., wyznaczyło postępowanie legalizacyjne odnoszące się do budynku zrealizowanego na nieruchomości przy ul. R. w Gdyni na podstawie pozwolenia na budowę z 1996 r., czego w toku postępowania nie podważono. Jak wynika z analizy urbanistycznej oraz z decyzji z 1 marca 2017 r. warunki zabudowy niezbędne były do legalizacji nadbudowy garażu w poziomie przyziemia, skutkującej zwiększeniem kubatury budynku o 90 m3. Powyższe uwarunkowania legalizacji nadbudowy determinowały uwarunkowania oceny interesu prawnego skarżącego w tym postępowaniu. Z ustaleń organów, odzwierciedlonych materiałem zgromadzonym w sprawie wynika, że wniosek inwestora o warunki zabudowy dla legalizacji dotyczył części budynku, dla którego w dniu 2 stycznia 1996 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a następnie pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, budynek został powiększony względem "pierwotnego" projektu budowlanego poprzez dobudowę pomieszczenia o kubaturze ok. 90 m3, usytuowanego nad garażem znajdującym się kondygnację niżej (w przyziemiu). Opisane wyżej pomieszczenie zostało dobudowane do północnej zewnętrznej ściany budynku, przy granicy z działką nr [..].

Na gruncie rozpatrywanej sprawy Sąd podziela stanowisko orzekających organów, że skarżący nie ma interesu prawnego, który legitymowałby go do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr [..]-[..] obręb [..], dotyczącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co stanowiłby podstawę do uznania go za stronę uprawnioną do skutecznego wniesienia podania o wznowienie postępowania w tej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że inwestycja na terenie wskazanych wyżej działek objęta kwestionowaną decyzją, polegająca w istocie na nadbudowie fragmentu podziemnej części budynku (nad garażem), zlokalizowanej na zapleczu działki, będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób na nieruchomość skarżącego.

Z niekwestionowanych ustaleń dokonanych przez organy obu instancji, na podstawie materiału dowodowego sprawy, bezspornie wynika, że teren inwestycji nie przylega bezpośrednio do nieruchomości skarżącego. Skarżący jest właścicielem działki nr [...] obręb [...], zlokalizowanej przy ul. R.[..], zaś teren inwestycji wynikający z decyzji o warunkach zabudowy obejmuje działki o numerach [..]-[..] obręb [..]. Z załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika przy tym, że teren inwestycji oddzielają od nieruchomości skarżącego działki oznaczone numerami [..] i [..], a działka skarżącego usytuowana jest na zachód od działek zainwestowanych. Natomiast legalizowana nadbudowa garażu umiejscowiona jest w północno – wschodniej części terenu inwestycji, graniczącej wyłącznie z działką nr [..]. Ponadto, funkcja planowanej zabudowy nie odbiega w sposób istotny od funkcji zabudowy już istniejącej, albowiem budynek przy ul. R. [..] w Gdyni pomimo, że spełnia normatywną definicję budynku wielorodzinnego, obejmuje tylko trzy odrębne mieszkania. Poza tym skarżący nie podważył ustaleń organów co do braku wykraczania przedmiotowej inwestycji oddziaływaniem poza jej granice.

Sąd uznał, że skarżący nie wykazał, aby stanowiąca jego własność działka nr [..], podlegała jakimkolwiek negatywnym oddziaływaniom inwestycji, dla której Prezydent Miasta Gdyni decyzją z 1 marca 2017 r. ustalił warunki zabudowy. Sam zaś fakt sąsiedztwa nieruchomości czy pozostawania jej w obszarze analizowanym inwestycji nie jest wystarczającą przesłanką istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 § 1 k.p.a. Co więcej, skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby jego interes prawny. Należy bowiem jeszcze raz podkreślić, że wskazywane przez skarżącego przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140 i art. 144 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przepisy administracyjnego prawa materialnego dają do tego podstawę. Tym samym wskazywane prawo własności działki skarżącego bez konkretyzacji przepisu administracyjnego prawa materialnego dającego podstawę do wyprowadzenia własnego interesu prawnego w tej sprawie nie pozwala uznać, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a.

Do tego, aby przyznać skarżącemu przymiot strony w zakończonym postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w legalizacji nadbudowy garażu od strony działki nr [..] skarżący musiałby wykazać, że ustalone w decyzji z 1 marca 2017 r. warunki zabudowy nieruchomości zainwestowanych będą miały rzeczywisty wpływ na sposób wykonywania prawa własności na jego nieruchomości, poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń z swobodzie właścicielskiej czy zwiększenie ściśle określonych obowiązków skarżącego bądź pozbawienie go określonych możliwości inwestycyjnych. Tego rodzaju ograniczeń skarżący w toku postępowania nie wykazał, a analiza uwarunkowań inwestycji objętej warunkami zabudowy z 1 marca 2017 r. ich nie potwierdza, co prawidłowo ustaliły orzekające organy.

Natomiast formułowane przez skarżącego, na etapie postępowania administracyjnego, jak i postępowania sądowoadministracyjnego, argumenty dotyczące obniżenia wartości nieruchomości skarżącego, pogorszenia warunków życia poprzez wprowadzenie w dzielnicy willowej zabudowy wielomieszkaniowej oraz obawy przed naruszeniem ładu przestrzennego spowodowanej zawyżonym w decyzji wskaźnikiem powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie potwierdzają realnych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości skarżącego, a mogą co najwyżej kreować jego interes faktyczny, nie podlegający ochronie prawnej.

Z uwagi na powyższe, brak jest podstaw do przyjęcia, że inwestycja na terenie obejmującym działki nr [..]-[..], w zakresie objętym decyzją z 1 marca 2017 r. w istocie potrzebną do legalizacji nadbudowy garażu o 90 m3, będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżącego, a zatem zasadne było wydanie przez orzekające w sprawie organy decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji z dnia 1 marca 2017 r. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi bowiem, że organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, że nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może być podjęta po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodowego, w wyniku którego jednoznacznie można stwierdzić, że nie istniały określone w k.p.a. podstawy wznowienia postępowania. Postępowanie wznowieniowe nie może być wykorzystywane do pełnej merytorycznej kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to może bowiem odnosić się wyłącznie do kwestii ustalenia istnienia kwalifikowanych wad procesowych wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i z tej przyczyny w jego toku organ nie można prowadzić rozważań materialnoprawnych. Dlatego też zarzuty odnoszące się do merytorycznej treści warunków zabudowy (kontynuacja funkcji, wskaźnik zabudowy) pozostawały poza zakresem badania organu ograniczonego wskazaną przez stronę przesłanką wznowieniową.

W tej sytuacji brak było podstaw do analizowania merytorycznych zarzutów skarżącego wobec wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Kwestie te mogłyby bowiem stanowić przedmiot rozpoznania wyłącznie w przypadku, gdyby podanie o wznowienie postępowania pochodziło od strony tegoż postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie wznowienia domagała się osoba, która nie mogła zostać uznana za stronę, co oznacza, że nie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. To zaś uzasadniało odmowę uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.