Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3348/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej także "postanowieniem") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu zażalenia Wójta Gminy [...] (dalej także "Wójta" albo "Skarżącego") na postanowienie Wojewody [...] (dalej także "Wojewody") z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...], wymierzające Wójtowi karę pieniężną w wysokości 42 500 zł (słownie: czterdzieści dwa tysiące pięćset złotych) za wydanie decyzji NR [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...] , gmina [...] z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", orzekł w następujący sposób: (-) uchylił postanowienie Wójta w całości i (-) w uchylonym zakresie orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Wójtowi kary pieniężnej w wysokości 41 500 zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy pięćset złotych) za 83 dni zwłoki w wydaniu ww. decyzji.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonego obecnie postanowienia z dnia [...] października 2017 r., przedstawia się następująco:

1. W dniu 3 kwietnia 2013 r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku datowanego na 5 października 2012 r., złożonego w dniu 18 października 2012 r. przez [...] Spółka Jawna" z siedzibą w [...], zwaną dalej "inwestorem", reprezentowaną przez [...], wydał decyzję NR [...], znak: [...], o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości,

współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...] (dalej "decyzja lokalizacyjna").

2. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda nałożył na Wójta karę pieniężną w wysokości 42 500 zł za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. Pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. Wójt wniósł do Ministra zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r., wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania. W/w postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

- art. 51 ust. 2 w zw. z ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie czasu trwania postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], Gmina [...], bez wyłączenia wszystkich zaistniałych w sprawie terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresu opóźnienia powstałego z przyczyn niezależnych od organu;

- art. 7 oraz art. 77 k.p.a., wskutek braku wszechstronnego rozważenia i uwzględnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, które należycie rozpatrzone przemawiają za odstąpieniem od nałożenia kary.

III. Jak już wskazano zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Minister rozpatrzył zażalenie Wójta na postanowienie Wojewody, reformując je w sposób wskazany na wstępie.

Uzasadniając wydane orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

Materialnoprawną podstawę wydania postanowienia Wojewody [...] stanowił art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie,

karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa.

Określenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, którego przekroczenie skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej, stanowi gwarancję dla inwestora rozpatrzenia jego wniosku w odpowiednim - wedle ustawodawcy - terminie, a poza tym mobilizuje organ administracji do szybkiego działania i eliminuje opieszałość, a w konsekwencji przedłużenie się procesu inwestycyjnego dla inwestycji o publicznym charakterze, która w przyszłości służyć ma zaspokojeniu potrzeb szerokiego kręgu osób.

W tej sytuacji organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 51 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma obowiązek wymierzenia kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje podstaw do uznaniowości. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w któryrfi to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3245/15, z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3543/15, i z dnia 24 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3502/15).

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej, prowadzone przez Skarżącego, toczyło się przez 167 dni. Organ I instancji, po odliczeniu od ww. okresu trwania postępowania ustawowych 65 dni, 3 dni związanych z uzupełnieniem wniosku przez inwestora (licząc od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji (licząc od dnia 20 lutego 2013 r. do dnia 5 marca 2013 r.), orzekł, że decyzja lokalizacyjna została wydana z 85-dniową zwłoką.

3. Po przeanalizowaniu akt przedmiotowej sprawy należy odnotować, że w dniu 18 października 2012 r. inwestor złożył w Urzędzie Gminy podanie z dnia 5 października 2012 r., zawierające w nagłówku zapis "Wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy". W treści ww. pisma inwestor wskazał, że na podstawie art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnosi o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na: budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkującej energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., położonej w miejscowości [...], na działce nr [...].

Z kolei w piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r., przekazującym ww. wniosek, inwestor wskazał, iż zwraca się "z prośbą o wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości [...] gmina [...] ".

Wójt, działając na podstawie art. 64 k.p.a., pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], wezwał inwestora do "uzupełnienia wniosku z dnia 05.10.2012 r. (wpłynął w dniu 18.10.2012 r.) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]".

Po uzupełnieniu wniosku przez inwestora, pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], oraz obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: jw., umieszczonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniach od 6 grudnia 2012 r. do 21 grudnia 2012 r., Wójt zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla opisanego powyżej przedsięwzięcia.

Pismami z dnia [...] lutego 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...], organ gminny, działając na podstawie art. 53 ust. 1 i 4 oraz art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrócił się do właściwych organów z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt, działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 i art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz art. 104 § 1 k.p.a., odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwerterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię dostarczaną do sieci energetycznej [...] Sp. z o.o., na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]. W rozstrzygnięciu przedmiotowej decyzji zawarto stwierdzenie, że odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpiła "po rozpatrzeniu wniosku z dnia 18.10.2012 r. (...) dotyczącego ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej (...)". Z kolei w uzasadnieniu ww. decyzji wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, że "przedmiotowa inwestycja narusza zasady zagospodarowania przestrzennego wynikające z przepisów odrębnych". Wójt uznał, że zaliczenie ww. inwestycji do katalogu inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wersja obowiązująca w dacie orzekania przez Wójta - Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), dalej "u.g.n.", jest niedopuszczalne.

Wyjaśnienia wymaga, że zarówno postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak i ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest postępowaniem wnioskowym. Inicjuje je wnioskodawca, składając właściwe podanie do organu administracji. Zatem to wnioskodawca jest dysponentem złożonego wniosku i to on określa kwalifikację planowanego przedsięwzięcia. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego i nie pozbawia organu możliwości działania. W toku postępowania wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1411/16).

Trzeba nadmienić, że na gruncie procedury administracyjnej (art. 61 Kpa) żądanie strony wszczyna postępowanie administracyjne z chwilą doręczenia go organowi i wyznacza jego przedmiot. Oznacza to, że o treści żądania decyduje jedynie strona, a organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania tego żądania i modyfikowania jego zakresu. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 510/07, i z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 771/07). W rezultacie, organ w razie wątpliwości co do charakteru żądania, jest zobowiązany wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powinność owa wynika z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych chociażby w art. 9 Kpa, zgodnie z którym na organie spoczywa obowiązek czuwania, aby strona z powodu nieznajomości prawa, czy też nieprecyzyjnego sformułowania swoich żądań, nie poniosła uszczerbku w dochodzeniu swoich racji. Organy administracji obowiązane są również prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 Kpa). Ponadto treść art. 7 Kpa, w której określono zasadę prawdy obiektywnej, sprowadza się do obowiązku dokładnego ustalenia żądania strony, ponieważ to ono zakreśla granice danej sprawy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, należy dostrzec, iż wniosek inwestora złożony w Urzędzie Gminy [...] w dniu 18 października 2012 r. nie zawierał precyzyjnie określonego żądania, albowiem wnioskodawca, jak wynika z treści złożonego podania, wystąpił "o ustalenie lokalizacji inwestycji/celu publicznego", natomiast samo podanie opatrzył tytułem "wniosek o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy". Ponadto w piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r. przekazującym ów wniosek, zwrócił się z prośbą o "wydanie warunków zabudowy dla działki nr [...] ". Jednak akta postępowania prowadzonego przez Skarżącego nie wskazują na to, aby Wójt podjął czynności procesowe mające na celu jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. W aktach sprawy brak jest bowiem jakiegokolwiek pisma informującego inwestora o konieczności precyzyjnego określenia swojego żądania, bądź innych dokumentów (np. protokołu spełniającego warunki określone w art. 68-71 Kpa), z których wynikałoby, iż organ takie działania podejmował.

Organ gminny zamiast podjąć czynności wyjaśniające treść żądania strony, potraktował z urzędu podanie złożone w dniu 18 października 2012 r., jako wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej. W rezultacie organ przeprowadził postępowanie w trybie właściwym dla wydania tej decyzji (którego charakterystycznym elementem są obwieszczenia, o których mowa w art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu I zagospodarowaniu przestrzennym), kończąc je wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. A zatem przedmiotowy wniosek został rozpatrzony przez Wójta poprzez wydanie decyzji lokalizacyjnej.

Dlatego też zasadnym jest przyjęcie, że 65-dniowy termin, wskazany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu

Gminy [...] wpłynął wniosek inwestora o wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie. Powyższe wynika z art. 57 § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym to zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Tym samym przedmiotowy termin zakończył swój bieg w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. w dniu [...] kwietnia 2013 r., który to dzień jest ostatnim dniem podlegającym uwzględnieniu przy obliczaniu okresu prowadzenia przez Skarżącego postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji ww. inwestycji celu publicznego.

Wobec tego, jak słusznie ustalił organ I instancji, postępowanie zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego trwało 167 dni, z zastrzeżeniem art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z treścią art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

W analizowanej sprawie pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], Wójt, działając w oparciu o art. 64 k.p.a., wezwał osoby reprezentujące inwestora do uzupełnienia braków wniosku z dnia 5 października 2012 r. o ustalenie lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego. Jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru przedmiotowe wezwanie zostało nadane w placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 20 listopada 2012 r., co umożliwiło jego odbiór przez adresatów w dniu 22 listopada 2012 r.

Wymaga zauważenia, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa z dnia 23 listopada 2012 r., sporządzona przez pracownika Urzędu. Z treści ww. notatki służbowej wynika, że w dniu 23 listopada 2012 r. wniosek o ustalenie lokalizacji opisanego powyżej przedsięwzięcia inwestycyjnego został uzupełniony poprzez "umiejscowienie na kopii mapy zasadniczej, stanowiącej integralny załącznik do wniosku, zespołów paneli fotowoltaicznych".

W aktach przedmiotowego postępowania znajduje się również kopia mapy ewidencyjnej, dołączona do wniosku inwestora z dnia 5 października 2012 r., na

której zaznaczono odręcznie panele fotowoltaiczne. Adnotacja ta została opatrzona datą (23 listopada 2012 r.) oraz nieczytelnym podpisem.

Z uwagi na niemożność ustalenia, kto naniósł powyższą uwagę na kopię mapy ewidencyjnej, Minister pismem z dnia 9 lutego 2016 r. wezwał Wójta do przedstawienia dowodów potwierdzających uzupełnienie wniosku przez inwestora, stosownie do wezwania organu gminnego z dnia 16 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Ministra Wójt wyjaśnił w piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r., że dowodem potwierdzającym datę uzupełnienia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest notatka służbowa sporządzona przez pracownika organu, oraz adnotacja naniesiona przez inwestora na kopię mapy ewidencyjnej, stanowiącej załącznik graficzny wniosku. Dodał również, że "do uzupełnienia wniosku w przedmiotowej sprawie nie przedłożono żadnego pisma przewodniego".

Biorąc pod uwagę powyższe wyjaśnienia Skarżącego, stwierdzić należy, że braki formalne wniosku z dnia 5 października 2012 r. zostały uzupełnione przez inwestora w dniu 23 listopada 2012 r.

W ocenie Ministra okres oczekiwania na ustosunkowanie się przez inwestora do powyższego wezwania organu gminnego podlega odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie przedmiotowej decyzji. Do opóźnień spowodowanych z winy strony, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu np. usunięcie nieprawidłowości wniosku. Kompletność wniosku nie jest rzeczą przez organ przewidywalną. Podkreślenia wymaga, że w okresie wyznaczonym na uzupełnienie braków wniosku organ prowadzący postępowanie nie ma możliwości podjęcia żadnych działań zmierzających do wydania decyzji. Opóźnienie w prowadzeniu postępowania związane z tym okresem jest niezawinione przez organ i powinno podlegać odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji. Od ustawowego terminu 65 dni należy zatem odliczyć czas związany z wezwaniem inwestora do usunięcia braków podania, tj. okres od dnia wezwania przez organ do dnia uzupełnienia wniosku (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/16).

Mając na uwadze powyższe, odliczeniu od biegu terminu postępowania, przy uwzględnieniu treści art. 57 § 1 k.p.a., podlega okres od dnia następującego po dniu

nadania wezwania do usunięcia braków wniosku, tj. od dnia 21 listopada 2012 r., do dnia jego uzupełnienia, tj. do dnia 23 listopada 2012 r. Zatem odliczeniu od 65 -dniowego terminu podlega okres 3 dni.

W dalszej kolejności pismem z dnia 18 lutego 2013 r. Wójt wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (za pośrednictwem Wydziału Spraw Terenowych I w [...]), Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] oraz Starosty Powiatu [...]. Ponadto pismem z dnia 19 lutego 2013 r., znak: jw., organ gminny wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] .

W ocenie Ministra wystąpienie o uzgodnienie projektu decyzji stanowi termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu ¡zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższe pismo z dnia 18 lutego 2013 r., skierowane do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (za pośrednictwem Wydziału Spraw Terenowych I w [...]), jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało nadane w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w dniu 19 lutego 2013 r., zaś doręczone adresatowi w dniu 22 lutego 2013 r.

Brak pieczęci placówki nadawczej oraz oddawczej operatora wyznaczonego na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pisma z dnia 18 lutego 2013 r., zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji, skierowanego do Starosty Powiatu [...] oraz Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...], oraz pisma z dnia 19 lutego 2013 r., skierowanego do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] wskazuje, iż pisma te zostały doręczone ww. adresatom bez pośrednictwa operatora pocztowego (w sposób bezpośredni).

W tym miejscu warto wskazać, że zgodnie z treścią art. 39 Kpa, organ administracji publicznej ma co do zasady wybór podmiotu doręczającego pismo spośród: operatora pocztowego, swoich pracowników lub innych upoważnionych osób lub organów (z zastrzeżeniem art. 391 Kpa). Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej nie dokonuje oceny, jakimi motywami kierował się organ prowadzący postępowanie lokalizacyjne, wybierając określony sposób doręczenia. Jest to natomiast istotne dla ustalenia początku okresu podlegającego odliczeniu. W myśl bowiem art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie

uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Zaś zdarzeniem tym w omawianej czynności jest moment wprowadzenia pisma do obrotu prawnego. W przypadku wyboru bezpośredniego doręczenia przez pracownika organu momentem wprowadzenia pisma do obrotu prawnego jest dzień doręczenia pisma adresatowi.

Omawiane wnioski o uzgodnienie projektu decyzji, jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru, zostały skutecznie doręczone Staroście Powiatu [...] w dniu 19 lutego 2013 r., natomiast Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowemu Oddziałowi w [...] oraz Zarządowi Dróg Powiatowych w [...] w dniu 20 lutego 2013 r.

Projekt przedmiotowej decyzji został uzgodniony przez Zarząd Dróg Powiatowych w [...] , 'działający z upoważnienia Zarządu Powiatu w [...] z zachowaniem 2-tygodniowego terminu przewidzianego w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] (data wpływu do Urzędu Gminy [...]: 27 lutego 2013 r.), pod warunkiem "umieszczenia w pkt 2.4 decyzji znak: [...] zapisu: "dojazd do działki Nr [...] z drogi powiatowej Nr [...] N [...] poprzez drogę gminną działka Nr [...]".

W dniu 27 lutego 2013 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], w którym organ uzgadniający poinformował, iż uznaje złożony przez Wójta Gminy [...] wniosek o uzgodnienie projektu decyzji lokalizacyjnej za bezprzedmiotowy, ze względu na treść art. 6 pkt 2 ugn, który nie pozwala na zaliczenie budowy urządzenia wytwarzającego energię elektryczną do inwestycji celu publicznego. W ww. piśmie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wskazał ponadto, że inwestycja projektowana na terenie Obszaru Chronionego [...] zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (brzmienie obowiązujące w dacie wystąpienia o uzgodnienie projektu decyzji - Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.), dla których wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Natomiast stanowiska w niniejszej sprawie nie zajął Starosta Powiatu [...] .

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak zajęcia przez organ uzgadniający stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie uważa się za uzgodnienie projektu decyzji. Należy zauważyć, że powyższy przepis, w przeciwieństwie np. do art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie daje organowi, który wystąpił o uzgodnienie, żadnego "luzu decyzyjnego", ponieważ jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu uzgodnienie uważa się za dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2546/15, oraz z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 501/16).

Z uwagi na fakt, że Starosta Powiatu [...] nie zajął stanowiska w wyznaczonym terminie, uznać należało, że uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji zostało dokonane w ostatnim dniu 2-tygodniowego terminu w drodze tzw. "milczącej zgody", tj. w dniu 5 marca 2013 r. (licząc termin 2 tygodni, zgodnie z art. 57 § 2 Kpa, od dnia doręczenia pisma z prośbą o uzgodnienie projektu decyzji, tj. od wtorku 19 lutego 2013 r.).

W dniu 5 marca 2013 r. do Urzędu Gminy Ostróda wpłynęło pismo Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] z dnia 4 marca 2013 r., znak: [...], informujące, iż projekt decyzji został uzgodniony.

Powyższe uzgodnienie zostało dokonane w 2-tygodniowym terminie, przewidzianym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega okres od dnia następującego po dniu nadania pisma o uzgodnienie (bądź bezpośredniego doręczenia), do dnia wpływu postanowienia w sprawie uzgodnienia do organu "głównego", bądź - jeśli takowe nie zapadło - do dnia uzgodnienia projektu decyzji w trybie tzw. "milczącej zgody" (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa

888/12, oraz z dnia 10 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 243/13). Jeśli jest kilka organów uzgadniających, odliczeniu powinien podlegać okres od dnia następującego po dniu najwcześniejszego nadania (bezpośredniego doręczenia) pisma o uzgodnienie, do dnia wpływu ostatniego postanowienia uzgadniającego, wydanego w ustawowym terminie, lub do dnia najpóźniejszego uzgodnienia projektu decyzji "milczącą zgodą" organu współdziałającego.

Tak więc w realiach niniejszej sprawy odliczeniu od ustawowego terminu podlega okres 14 dn'i\ liczonych od dnia 20 lutego 2013 r., tj. od dnia następującego po dniu nadania pisma z dnia 18 lutego 2013 r., znak: [...], zawierającego prośbę o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (a zarazem dnia następującego po dniu bezpośredniego doręczenia ww. pisma Staroście Powiatu [...] ), do dnia 5 marca 2013 r., tj. do dnia wpływu do Urzędu Gminy [...] stanowiska Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Rejonowego Oddziału w [...] w sprawie uzgodnienia tegoż projektu (a jednocześnie do dnia, w którym nastąpiło uzgodnienie projektu decyzji przez Starostę Powiatu [...] w trybie tzw. "milczącej zgody").

Zdaniem Ministra w postępowaniu lokalizacyjnym przeprowadzonym przez Skarżącego nie miały miejsca żadne inne czynności ani zdarzenia, których terminy mogłyby zostać odliczone od czasu trwania postępowania na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W szczególności do takich okoliczności nie można zaliczyć złożenia przez uczestników postępowania, tj. Państwa I. i A.R., sprzeciwu co do lokalizacji przedmiotowej inwestycji celu publicznego, wyrażonego w piśmie z dnia 24 grudnia 2012 r.

Wyłączeniu z biegu 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej co do zasady podlega okres przeznaczony przez organ na poinformowanie inwestora o uwagach wniesionych przez strony postępowania w przedmiocie realizacji inwestycji, wraz z okresem oczekiwania na ustosunkowanie się przez wnioskodawcę do powyższych uwag. Organ, kierując się zasadą wyrażoną chociażby w art. 9 Kpa, zobowiązany jest do zawiadomienia inwestora o złożonych przez strony postępowania zastrzeżeniach, zaś okres przeznaczony na wypowiedzenie się przez wnioskodawcę co do zgłoszonych uwag należy uznać za okres opóźnienia z przyczyn niezależnych od organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). W wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1843/16, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w razie wpływu do organu pism wraz z uwagami stron postępowania do projektowanego przedsięwzięcia, dopiero zwrócenie się przez organ do inwestora o zajęcie stanowiska w sprawie mogłoby uzasadniać zastosowanie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z akt postępowania nie wynika jednak, aby Wójt Gminy [...] , zgodnie z obowiązkiem należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć istotny wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 w zw. z art. 14 Kpa), zawiadomił inwestora o sprzeciwie wniesionym przez pisma Państwa I. i A. R. w odniesieniu do projektowanej inwestycji.

Dlatego też powyższe pismo Państwa I. i A. R. nie może stanowić podstawy do dokonania odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odliczeniu od ustawowego terminu na wydanie decyzji nie podlega również okoliczność związana z zawiadomieniem Zespołu Parków Krajobrazowych [...] pismem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], o wszczęciu postępowania lokalizacyjnego, w związku z uznaniem ww. podmiotu za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji omawianej inwestycji celu publicznego.

Po pierwsze wymaga zaznaczenia, że czynności związane z ustaleniem stron postępowania są to czynności konieczne do spełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i mieszczą się one w maksymalnym ustawowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w 65-dniowym terminie, przewidzianym przez ustawodawcę dla załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mieszczą się czynności, które zgodnie z Kpa

powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym ustalenie stron postępowania (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 7 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1969/15, z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/15, z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 631/14).

Czynności związane z ustaleniem kręgu stron postępowania, wynikają zatem z podstawowych obowiązków organu prowadzącego każde postępowanie administracyjne, a więc nie są czynnościami nadzwyczajnymi, angażującymi organ w nietypowy sposób, blokującymi jego dalsze działania.

Po drugie, z akt przedmiotowej sprawy nie wynika, aby w trakcie prowadzonego postępowania lokalizacyjnego inwestor dokonał zmiany wniosku, która skutkowałaby koniecznością rozszerzenia kręgu stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w tym postępowaniu, co wiązałoby się z obowiązkiem podjęcia przez organ dodatkowych czynności koniecznych dla zapewnienia prawidłowego toku postępowania administracyjnego oraz zachowania reguł i zasad postępowania (w tym również czynności polegających na ponownym zawiadamianiu stron o wszczęciu postępowania). W przypadku bowiem, gdy w wyniku zmiany wniosku dokonanej przez inwestora w toku prowadzonego postępowania lokalizacyjnego organ ponawia niezbędne czynności procesowe zmierzające do rozpatrzenia wniosku w zmienionym kształcie, to okoliczność ta uzasadnia dokonanie stosownych odliczeń w trybie art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że czasu potrzebnego na realizację czynności związanych z załatwieniem zmienionego wniosku (tj. ponownych czynności) nie powinno wliczać się do terminu 65-dniowego, ponieważ termin ten przeznaczony jest - co do zasady - na rozpatrzenie wniosku bez jego istotnych modyfikacji, będących źródłem powtarzania szeregu czynności (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r.: sygn. akt IV SA/Wa 2184/14, sygn. akt IV SA/Wa 2185/14, i sygn. akt IV SA/Wa 2186/14).

Warto dodać, że za okoliczność przerywającą bieg 65-dniowego terminu nie można również uznać zgłoszenia uwag co do projektowanej inwestycji przez Dyrektora Zespołu Parków Krajobrazowych [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], albowiem z akt analizowanej sprawy nie wynika, aby Wójt Gminy [...] w związku z

otrzymaniem ww. pisma, podejmował jakiekolwiek czynności wyjaśniające, czy też przekazał inwestorowi stanowisko strony postępowania.

Niezależnie od regulacji zawartej w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga zauważenia, że w rozpatrywanej sprawie koniec 65-dniowego terminu, przewidzianego dla organu na wydanie decyzji lokalizacyjnej, przypadł na dzień 25 grudnia 2012 r., tj. na pierwszy dzień Bożego Narodzenia, który w myśl art. 1 pkt 1 lit. I ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, zwanej dalej "ustawą o dniach wolnych od pracy" (tekst obowiązujący w dacie prowadzenia postępowania lokalizacyjnego - Dz. U. z 1951 r., Nr 4, poz. 28, z późn. zm.), jest dniem wolnym od pracy. Tym samym ostatnim dniem przedmiotowego terminu był najbliższy dzień powszedni, tj. czwartek 27 grudnia 2012 r. Zgodnie bowiem z art. 57 § 4 Kpa w brzmieniu obowiązującym w dacie ustalania warunków lokalizacji omawianej inwestycji, jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

W związku z powyższym, wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają 2 dni wynikające z art. 57 § 4 Kpa.

W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że organ wojewódzki błędnie przyjął, iż przy uwzględnieniu okresów podlegających odliczeniu (uzupełnienie braków formalnych wniosku oraz uzgodnienie projektu decyzji), koniec 65-dniowego terminu przypadł na dzień 8 stycznia 2013 r., tj. na wtorek.

Reasumując, po arytmetycznym odliczeniu od okresu trwania całego postępowania, tj. od 167 dni, ustawowych 65 dni przewidzianych na wydanie decyzji lokalizacyjnej, 3 dni związanych z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu decyzji, oraz dodatkowych 2 dni wynikających z art. 57 § 4 Kpa, otrzymujemy rzeczywistą zwłokę organu w wydaniu przedmiotowej decyzji, która wynosi 83 dni, a nie jak ustalił organ wojewódzki - 85 dni, co jest równoznaczne z wymierzeniem Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w wysokości 41 500 zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy pięćset złotych).

Mający znaczenie w niniejszej sprawie błąd Wojewody [...] w zakresie ustalania ilości dni zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej polegał na nieprawidłowym określeniu dnia, na jaki przypadł koniec 65-dniowego terminu. Jak już wskazano wyżej, koniec ustawowego terminu przypadł na dzień 25 grudnia 2012 r., tj. na pierwszy dzień Bożego Narodzenia określony jako dzień wolny

od pracy, w związku z czym odliczeniu od ustawowego terminu na podstawie art. 57 § 4 Kpa podlegają dodatkowe 2 dni.

Tym samym zaznaczyć wypada, że Wojewoda [...] błędnie ustalił okres podlegając wyłączeniu z biegu ustawowego 65-dniowego terminu, natomiast wskazany błąd wpłynął na wymiar kary pieniężnej nałożonej na Wójta Gminy [...].

Wobec powyższego należy stwierdzić, iż postanowienie Wojewody [...] wydane zostało z naruszeniem art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem organu I instancji było określenie wysokości kary w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej 65 wskazanych przez ustawodawcę.

Stąd też Minister, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, uchylił zaskarżone postanowienie [...] wymierzające karę pieniężną w wysokości 42 500 zł (słownie: czterdzieści dwa tysiące pięćset złotych) i orzekł o wymierzeniu Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej w kwocie odpowiadającej rzeczywistej zwłoce, mierzonej liczbą dni powyżej okresu wskazanego przez ustawodawcę w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. w wysokości 41 500 zł (słownie: czterdzieści jeden tysięcy pięćset złotych) za 83 dni zwłoki w wydaniu przedmiotowej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów Skarżącego, zawartych w zażaleniu na postanowienie Wojewody [...], należy mieć na względzie poniższe ustalenia.

Odpowiadając na zarzut dotyczący nieodliczenia przez organ I instancji 14-dniowego terminu wyznaczonego obwieszczeniem z dnia 30 listopada 2012 r. o wszczęciu postępowania na składanie przez strony postępowania uwag i wniosków do planowanej inwestycji (wraz z okresem niezbędnym dla przyjęcia skutku doręczenia korespondencji dla stron zawiadamianych w formie obwieszczenia) oraz 7-dniowego terminu wyznaczonego przez Wójta Gminy [...] na zapoznanie się z aktami sprawy (wraz z okresem przeznaczonym na doręczenie korespondencji), zaznaczyć należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest stanowisko, że do czynności, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można zaliczyć zwykłych czynności

procesowych, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kpa, to stanowią zwykłe działania organu składające się na to postępowanie i nie wymagają dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można więc uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania (art 61 § 4 Kpa), zawiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 Kpa), czy też oczekiwania organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 6 maja 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 40/16, z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1959/15, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2041/14, z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1913/12).

Za brakiem możliwości odliczenia od ustawowego terminu okresu związanego z podejmowaniem czynności mających na celu wypełnienie dyspozycji art. 10 § 1 Kpa, opowiedział się również Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie dotykającym kwestii naliczania kar pieniężnych za wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem 65-dniowego terminu. W wyroku z dnia 29 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 986/14, Sąd stwierdził, że ustawodawca, regulując przeprowadzenie czynności procesowych w trybie art. 10 § 1 Kpa, nie przewidział żadnych terminów na ich dokonanie. Zdaniem Sądu nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także w wyrokach z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2160/14, sygn. akt II OSK 2162/14, sygn. akt II OSK 48/15, sygn. akt II OSK 60/15, sygn. akt II OSK 1842/15, zapadłych na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za nieterminowe wydawanie decyzji lokalizacyjnych. Www. wyrokach Sąd zauważył, że: "Nieprawidłowe jest stanowisko (...), że do terminu, o którym mowa w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie powinno się wliczać 7 dniowego terminu wyznaczonego do zapoznania się przez stronę z zebranym materiałem dowodowym, albowiem jest to czynność, o jakiej mowa w art. 51 ust. 2c powołanej ustawy. Stanowiska tego nie można podzielić z dwóch powodów. Po pierwsze, do czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o

planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można zaliczyć zwykłych czynności procesowych, a do takich czynności należy zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy (art. 10 K.p.a.). Jest to czynność konieczna do dokonania w każdym postępowaniu administracyjnym i mieści się w maksymalnym czasie postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, ustawodawca, w art. 10 K.p.a. nie przewidział żadnych terminów na zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy. Nie można więc przyjąć, że chodzi w tym przypadku o terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1392/16, wydanym na tle analogicznej sprawy dotyczącej wymierzenia Wójtowi Gminy [...] kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej: "Zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest obowiązkiem organu mającym wprost swą podstawę w art. 61 § 4 k.p.a. Dobrą praktyką, znajdującą oparcie w art. 10 § 1 k.p.a., jest też wskazywanie w takim zawiadomieniu o możliwości wypowiedzenia się przez strony postępowania i w związku z tym wyznaczanie im stosownego terminu. Nie jest to jednakże termin przewidziany przepisami prawa. Ponadto w związku z tym, że związany jest on ze zwykłymi obowiązkami organu administracji, wynikającymi z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a., nie można uznać go za zdarzenie nadzwyczajne i niezależne od organu administracji lub zawinione przez strony" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r.: sygn. akt II OSK 28/16, sygn. akt II OSK 501/16, sygn. akt II OSK 540/16, sygn. akt II OSK 658/16, sygn. akt II OSK 659/16, sygn. akt II OSK 660/16 i sygn. akt II OSK 2487/15, również wydane na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za niewydanie decyzji lokalizacyjnej w 65-dniowym terminie).

Warto też wskazać, że nałożenie ustawowego obowiązku zachowania 65-dniowego terminu do załatwienia sprawy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest dla organu mniej korzystne w porównaniu z terminami zawartymi w art. 35 § 3 Kpa, które przewidują dla załatwienia sprawy odpowiednio miesiąc (w przypadku sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego) lub 2 miesiące (w odniesieniu do sprawy szczególnie skomplikowanej). Nie ulega zatem

wątpliwości, że przewidziany w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym termin na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został przez ustawodawcę ustalony ze świadomością konieczności zapewnienia właściwemu w sprawie organowi możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz dokonania niezbędnych czynności procesowych. Dlatego też należy przyjąć, że przedmiotowy 65-dniowy termin obejmuje wszystkie te czynności, które zgodnie z Kpa i przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien wykonać organ w każdej sprawie dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym również czynności, o których mowa w art. 10 Kpa. Gdyby retorykę Skarżącego uznać za słuszną to wówczas okazałoby się, że wyznaczenie przez ustawodawcę 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest w ogóle zbędne, skoro wszystkie czynności podejmowane w tym postępowaniu podlegałyby odliczeniu.

Podjęcie czynności na podstawie art. 10 Kpa nie jest zatem czynnością o charakterze nadzwyczajnym. Samo nadanie korespondencji jest zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym miejscu dodać wypada, że ustawowy 65-dniowy termin może zostać zachowany, gdy przy doręczaniu korespondencji nie mają miejsca żadne opóźnienia. W sytuacji, gdy zwłoka w wydaniu decyzji powstała w następstwie przekroczenia zwykłych terminów doręczenia przesyłek, a opóźnienie w doręczeniu pism wynikło nie z winy organu i organ niezwłocznie podjął dodatkowe działania, aby doręczenia przebiegały sprawnie i skutecznie, wówczas zastosowanie powinna znaleźć zasada wyrażona w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 592/14).

Z akt sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] nie wynika, aby w trakcie analizowanego postępowania lokalizacyjnego nastąpiły jakiekolwiek trudności w doręczaniu stronom zawiadomienia o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, takie jak np. zaginięcie przesyłki lub zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma i związana z tym konieczność złożenia reklamacji u operatora pocztowego, co mogłoby zostać uznane za okres opóźnienia

z przyczyn niezależnych od organu, o którym mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Trzeba wspomnieć, że wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleni lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron o poszczególnych etapach prowadzonego postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zawiadomienie stron w formie obwieszczenia, podobnie jak zawiadomienie doręczane drogą pocztową, nie ma charakteru nadzwyczajnego i nie powoduje przerwania biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiadomienie dokonane na podstawie art. 53 ust. 1 ww. ustawy w zw. z art. 49 Kpa nie wymaga od organu prowadzącego postępowanie lokalizacyjne podjęcia działań wykraczających poza typowe czynności, charakterystyczne dla tego typu postępowania, które to powinny być dokonane w 65-dniowym terminie przewidzianym na wydanie rozstrzygnięcia. Ponadto, jak podkreśla się w doktrynie, zawiadamianie stron o czynnościach organu w drodze obwieszczenia służy usprawnieniu i przyśpieszeniu postępowania, likwiduje praktyczne trudności z właściwym ustaleniem stron (vide: Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, str. 417). Skoro publikacja obwieszczenia służy poinformowaniu wszystkich zainteresowanych o toczącym się postępowaniu, to nie sposób uznać, że jest to sytuacja, która w jakikolwiek sposób uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 187/15, z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 955/15, z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1240/15).

Reasumując, godzi się stwierdzić, że czynności podjęte w niniejszej sprawie przez organ lokalizacyjny na podstawie art. 10 Kpa należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a tym samym nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Ministra błędne jest również stanowisko Skarżącego, iż bieg 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego rozpoczyna się z chwilą doręczenia organowi kompletnego żądania.

Uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostaje bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu. Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ powinien wydać decyzję w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, celowym było wprowadzenie zapisu, zgodnie z którym termin na wydanie ww. deqyzji liczony jest "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Skoro z jednoznacznego brzmienia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustawodawca wiąże określoną sankcję z niewydaniem przez właściwy organ decyzji w kwestii ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego "w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie tej decyzji", to zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu, za początek biegu tego terminu przyjąć należy datę wpływu wniosku o wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. W omawianym przepisie nie użyto sformułowania "od daty wszczęcia postępowania", nie uzależniono też początku biegu przedmiotowego terminu od tego, czy wniosek jest kompletny, czy też nie. W ocenie Ministra, jeżeli dany przepis jest sformułowany jednoznacznie, to każda próba innego jego odczytania wkracza nieuchronnie w rejony prawotwórstwa, a w każdym bądź razie stanowi nadinterpretację tego, co ustawodawca wyraził w sposób jasny i stanowczy.

Stanowisko, że złożenie wniosku niekompletnego w stosunku do wymagań ustawowych otwiera dla organu administracji publicznej bieg 65-dniowego terminu, którego przekroczenie przy wydaniu decyzji skutkuje wymierzeniem kary pieniężnej, zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 3257/15, i z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 3092/16). W wyroku z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż nie jest możliwe, aby organ własnym działaniem mógł modyfikować ustawowe obowiązki, nałożone na niego, a taki skutek nastąpiłby w przypadku przyjęcia koncepcji, że 65-dniowy termin rozpoczyna bieg z chwilą uzupełnienia wniosku. Sąd wskazał, iż po wpływie niekompletnego wniosku organ mógłby w sposób właściwie dowolny podejmować wstępne czynności zmierzające do ustalenia kompletności i poprawności złożonego wniosku, bowiem z przepisów Kpa nie wynika, w jakim terminie organ winien podjąć ww. czynności.

Powyższe mogłoby zaś doprowadzić do zwlekania przez organ z wystosowaniem wezwania do usunięcia nieprawidłowości wniosku, w celu opóźnienia momentu, w którym następuje początek biegu ustawowego terminu, a takie działanie jest niedopuszczalne.

Za przedstawionym stanowiskiem przemawia konieczność realizacji celów wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Wniosek powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1982/15).

W ocenie Ministra w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.), bowiem jest to okres opóźnienia powstałego z winy strony. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, brak jest natomiast przesłanek przemawiających za uznaniem, że terminem podlegającym odliczeniu jest również okres pomiędzy wpływem niekompletnego wniosku, a wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia braków we wniosku. Ocena wniosku pod względem zachowania wymogów formalnych stanowi zwykłą czynność procesową konieczną do dopełnienia w każdym postępowaniu administracyjnym i nie podlega odliczeniu od terminu załatwienia sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r.f sygn. akt IV SA/Wa 1182/16). Uwypuklenia wymaga, iż weryfikacja przez organ wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi żadnej z okoliczności, o których mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ wymierzający karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej ma obowiązek zbadać zachowanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po wpływie do urzędu wniosku pod kątem szybkości w podejmowaniu działań służących zapewnieniu właściwego toku postępowania. Jak wyjaśniono powyżej, w sytuacji gdy

organ takie kroki podejmuje, tj. prawidłowo wzywa stronę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, to okres oczekiwania na uzupełnienie tychże braków nie wlicza się do terminu 65-dniowego, ale podlega odliczeniu jako czynność niezależna od organu, zawiniona przez stronę. Podkreślić zaś należy, że czas reakcji organu po wpływie wniosku jest szczególnie ważny w tych postępowaniach, w których ustawodawca wprost w ustawie przewidział termin na wydanie decyzji, mając na uwadze priorytetowość spraw, których to postępowanie dotyczy. Przyjęcie odmiennego poglądu mogłoby doprowadzić do swoistego paraliżu postępowania, spowodowanego przeświadczeniem organu, iż dopóki wniosek inwestora pozostaje niekompletny, to termin 65-dniowy nie biegnie i tym samym organ nie naraża się na ewentualną karę za przekroczenie ww. terminu. Z kolei warunkiem koniecznym do zachowania terminu ustawowego jest prawidłowe przeprowadzenie wstępnej analizy materiałów sprawy i podejmowanie niezbędnych czynności bezpośrednio po wpływie wniosku.

Wobec powyższego, dostrzeżenia wymaga, że na piśmie przewodnim z dnia 17 października 2012 r. przekazującym wniosek z dnia 5 października 2012 r. widnieje adnotacja o treści "wniosek kompletny", opatrzona datą 22 października 2012 r. oraz parafą pracownika Urzędu Gminy [...], co sugeruje, że początkowo, po wpływie w dniu 18 października 2012 r. do Urzędu przedmiotowego wniosku, organ uznał, iż podanie inwestora nie zawiera żadnych braków. Dopiero po upływie blisko miesiąca od dnia otrzymania ww. wniosku Wójt wystosował do inwestora wezwanie do usunięcia braków formalnych podania.

Przedstawiona argumentacja uzasadnia w pełni stwierdzenie, że w analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg w dniu 19 października 2012 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania, a nie jak utrzymuje Skarżący - w dniu uzupełnienia wniosku przez inwestora. W związku z tym organ instancji prawidłowo określił początek biegu terminu przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując datę wpływu wniosku do organu właściwego w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Warto również zwrócić uwagę, iż Wójt Gminy [...] pismem z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], zawiadomił strony postępowania, że: "w dniu [...] października 2012 r. (...) zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni

fotowoltaicznej (słonecznej) o mocy do 5 MW, składającej się z zespołów paneli fotowoltaicznych podzielonych na 250 części o takiej samej wartości, współpracujących z inwenterami (falownikami) po 20 kW i produkujących energię elektryczną przewidziana do realizacji na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], obręb geodezyjny [...], gmina [...]". Z powyższego wymierzenia kary ani też nie uzależnił jej nałożenia od stanowiska wnioskodawcy, czy też stron postępowania. Wymierzenie kary jest zatem obligatoryjne.

Przyznać natomiast należy rację Skarżącemu rację, że orzekając w sprawie Wojewoda błędnie ustalił okres podlegający odliczeniu od ustawowego terminu, co poskutkowało wymierzeniem Wójtowi kary pieniężnej w kwocie, która nie odpowiada rzeczywistej zwłoce w wydaniu przedmiotowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

IV. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra z dnia [...] października 2017 r., podnosząc przeciwko temu orzeczeniu następujące zarzuty:

1) naruszenia art. 51 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wadliwe przyjęcie że z 65 - dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlegają wyłączeniu:

- terminy wyznaczone przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj. 14 - dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 30 listopada 2012 r., jak również 7 - dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji;

- daty wszczęcia postępowania na [...] października 2012 r., a nie [...] listopada 2012 r.;

2) naruszenie art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zasadne jest nałożenie kary za opóźnienie w wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji celu publicznego.

Skarżący wniósł o: (-) uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz umorzenie postępowania administracyjnego w

przedmiocie wymierzenia kary, (-) zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wadliwie Minister nie uwzględnił zarzutów zawartych w zażaleniu na postanowienie o wymierzeniu kary, wskazując na brak możliwości wyłączenia z 65-dniowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, terminów wyznaczonych przez organ w toku postępowania w związku z obowiązkiem zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, tj.: 1) 14 - dniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, jak również 2) 7 - dniowego terminu na zapoznanie się z aktami sprawy. Stosownie bowiem do przepisu art. 51 ust. 2c ustawy p.z.p. do terminu, o którym mowa w ust. 2, nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przepis wyłącza zatem z terminu załatwienia sprawy, terminy przewidziane w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, nie precyzując szczegółowo rodzaju terminów, ani charakteru czynności. Powyższe należy odnosić do każdego terminu przewidzianego w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, w tym terminy, który obowiązek wyznaczenia przez organ wynika wprost z tych przepisów, w tym z art. 10 k.p.a.

2. Wadliwie Minister nie uwzględnił też argumentacji, że datą wszczęcia postępowania w sprawie był dzień 23 listopada 2012 r., tj. dzień w którym wnioskodawca usunął braki formalne, a przyjął, że datą wszczęcia postępowania był dzień 18 października 2012 r. Wadliwie przyjęto zatem, że niekompletny wniosek powoduje rozpoczęcie biegu 65-dniowego terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 ustawy p.z.p. W ocenie Skarżącego termin ten może rozpocząć bieg dopiero wtedy, gdy wniosek będzie kompletny. Inwestor uzupełnił swój wniosek 23 listopada 2012r. i dopiero od tej daty można liczyć ustawowy termin wyznaczony na wydanie decyzji.

3. Organy wadliwie przyjęły, że postępowanie w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zakończone wydaniem decyzji odmownej, jest postępowaniem do którego także stosuje się przepisy o nałożeniu kary za przekroczenie 65-dniowego terminu, wyznaczonego przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Tymczasem tak zakończone

postępowanie (tj. postępowanie zakończone decyzją odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego) nie podlega rygorom ustalonym w art. 51 ust. 2 ustawy planistycznej. Obowiązują one wyłącznie w odniesieniu do tych postępowań, w których jest wydawana decyzja pozytywna. Powyższe jest konsekwencją posłużenia się przez ustawodawcę – w art.51 ust. 2 ustawy p.z.p - zwrotem "w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Przepis ten w ocenie Skarżącego jest sformułowany jednoznacznie i nie może być odczytywany w inny sposób.

W tym stanie rzeczy, mniejsza skarga jest zasadna i wnoszę o jej uwzględnienie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2017 roku z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie do art.119 pkt 1 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, na które służy zażalenie.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego obecnie postanowienia Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu była prawidłowość zastosowania wobec Skarżącego przepisu art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem, w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień

spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c ustawy). W ocenie Sądu organ II instancji trafnie uznał, podzielając w tym zakresie stanowisko organu I instancji, tj. Wojewody [...] , że Wójt pozostawał w nieuzasadnionej zwłoce z wydaniem decyzji lokalizacyjnej łącznie przez okres 83 dni, co musiało skutkować wymierzeniem Wójtowi kary w kwocie 41 500 zł. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty skargi nie zasługują w tej sytuacji na uwzględnienie.

2. Niespornymi w rozpatrywanej sprawie są następujące okoliczności faktyczne, ustalone przez organy: (-) postępowanie prowadzone przez Skarżącego toczyło się przez 167 dni pomiędzy dniem następnym po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu, tj. dniem 19 października 2012 r., a dniem wydana decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. dniem [...] kwietnia 2013 r., (-) od czasu trwania postępowania (167 dni) należało odliczyć: 1) 65 - dniowy termin, wynikający z art. 51 ust. 2 ustawy, 2) 3 dni związane z uzupełnieniem braków formalnych wniosku, 3) 14 dni przeznaczonych na uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji. Spornym w sprawie jest natomiast to, czy katalog w/w odliczeń jest pełny.

Analiza akt sprawy prowadzi jednakże do jednoznacznego wniosku, prawidłowo sformułowanego przez organy, iż przesłanki do dokonywania jakichkolwiek innych odliczeń niż wskazane powyżej nie wystąpiły. Sąd stwierdza przy tym, iż w swojej odpowiedzi na skargę, zawartej w piśmie z dnia 12 grudnia 2017 r., Minister odniósł się wyczerpująco i prawidłowo do wszystkich zarzutów skargi. Stanowisko to w pełni koresponduje ze stanowiskiem Sądu. Stosownie do powyższego:

3. Nie można zgodzić się ze skargą, iż w analizowanej sprawie 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej rozpoczął bieg od dnia doręczenia organowi kompletnego żądania, tj. od dnia 23 listopada 2012 r. Na stronach 12-14 zaskarżonego postanowienia Minister wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w powyższej kwestii. Organ II instancji wyjaśnił, że uzupełnienie braków podania przez wnioskodawcę pozostają bez wpływu na początek biegu 65-dniowego terminu, albowiem zgodnie z literalnym brzmieniem art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, termin na wydanie decyzji w sprawia ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest liczony "od dnia złożenia wniosku", bez względu na jego kompletność. Należy ponownie podkreślić, że celem ustawodawcy

przy wprowadzeniu ww. regulacji było przyśpieszenie postępowań w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i skrócenie procesu inwestycyjnego. Stanowisko takie zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zapadłym na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 127/16, i z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 55/1| wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 lutego 2017 r., sygn. al IV SA/Wa 3092/16, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1976/16, z dnia 2 grudnia 2015 § sygn. akt IV SA/Wa 3257/15, i z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/15).

W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.). Do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy pomieścić również czynności związane z usuwaniem braków podania inicjującego postępowanie lokalizacyjne.

4. Nie można także przyjąć, że odliczeniu od 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej podlega 14-dniowy termin na złożenie ewentualnych uwag i wniosków do planowanej inwestycji, wyznaczony w obwieszczeniu z dnia 30 listopada 2012 r., jak również 7-dniowy termin na zapoznanie się z aktami sprawy wraz z okresem niezbędnym dla doręczenia korespondencji.

Jak zostało szczegółowo opisane na stronach 10-12 postanowienia organu odwoławczego, czynności podjęte w niniejszej sprawie przez organ lokalizacyjny na podstawie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), należą do kategorii zwykłych działań organu administracji publicznej, które występują każdorazowo w toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu

publicznego, a tym samym nie wstrzymują biegu terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2017 r.: sygn. akt II OSK 28/16, sygn. akt II OSK 501/16, sygn. akt II OSK 540/16, sygn. akt II OSK 658/16, sygn. akt II OSK 659/16, sygn. akt II OSK 660/16 i sygn. akt II OSK 2487/15, wydane na tle analogicznych spraw dotyczących kar pieniężnych nałożonych na Wójta Gminy [...] za niewydanie decyzji lokalizacyjnej w 65-dniowym terminie).

Samo nadanie korespondencji jest również zwykłą czynnością organu, charakterystyczną dla postępowania administracyjnego, a oczekiwanie na jej skuteczne doręczenie mieści się w ustawowym terminie przewidzianym na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

5. Nie można podzielić stanowiska, że art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłącza możliwość wymierzenia kary pieniężnej za nieterminowe wydanie decyzji negatywnej dla inwestora. Kara, o której mowa w ww. przepisie, jest wymierzana za wydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z uchybieniem 65-dniowego terminu. Użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" obejmuje swym zakresem zarówno decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i decyzję o odmowie ustalenia warunków lokalizacji tego typu inwestycji.

Podkreślić trzeba, że z punktu widzenia art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotne dla wymierzenia kary pieniężnej są okoliczności takie jak: złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, wydanie decyzji końcowej, przekroczenie 65-dniowego terminu i ilość dni zwłoki. Kara pieniężna dotyczy zatem zwłoki organu w wydaniu decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, niezależnie od wyniku prowadzonego przez organ gminny postępowania. Uwypuklenia wymaga, iż posłużenie się przez ustawodawcę w treści przepisu art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrotem "decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego" oznacza, że chodzi o każdą decyzję kończącą postępowanie wszczęte wskutek złożonego wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Trzeba pamiętać, że sankcja przewidziana w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu i przestrzennym ma stanowić gwarancję dla

inwestora, który oczekuje, że jego wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zostanie rozpatrzony w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Opieszałość w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, czy wręcz długotrwała bezczynność organu powoduje niejednokrotnie sytuację, w której żądanie strony traci dla niej znaczenie i wartość, co z kolei skutkuje brakiem możliwości realizacji zagwarantowanych jej konstytucyjnie praw. Niebezpieczeństwo wystąpienia wspomnianej sytuacji nabiera szczególnego wymiaru w odniesieniu do postępowania dotyczącego wydania decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu! publicznego, w którym stroną jest inwestor podejmujący szereg czynności zarówno o charakterze: organizacyjno-technicznym, jak i angażujący odpowiednie środki finansowe. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładający wprost na organ administracji publicznej obowiązek zakończenia postępowania lokalizacyjnego w ściśle określonym terminie, podj rygorem wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki, wprowadzony został] przepisem art. 70 pkt 5 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci! telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) i miał właśnie na celu wyeliminowanie występujących przypadków nieuzasadnionego wydłużania przez organy postępowania związanego z wydawaniemj| decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana sankcja w założeniu ma więc dyscyplinować organy administracji publicznej do podejmowania decyzji we wnioskowanym przedmiocie w zakreślonym terminie (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1182/16, i z dnia 22 czerwca 2015 r.; sygn. akt IV SA/Wa 808/15).

W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obarczony jest brakami, wówczas odliczeniu od okresu trwania postępowania podlega okres związany z wezwaniem inwestora do uzupełnienia wniosku, liczony od dnia następującego po dniu nadania wezwania do dnia wpływu uzupełnionych braków (tak jak w przedmiotowej sprawie odliczono okres od dnia 21 listopada 2012 r. do dnia 23 listopada 2012 r.). Do opóźnień spowodowanych z winy strony, o jakich

mowa w art. 51 ust. 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy bowiem zaliczyć konieczność podjęcia przez organ czynności mających na celu usunięcie nieprawidłowości wniosku. Termin 65 dni na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego należy rozumieć jako termin przewidziany na merytoryczne rozpatrzenie wniosku, a nie termin, w którym należy pomieścić również czynności związane z usuwaniem braków podania inicjującego postępowanie lokalizacyjne.

Warto również nadmienić, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o ustaleniu/odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jest postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania lokalizacyjnego. Organ właściwy do wymierzenia kary za niewydanie decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w 65-dniowym terminie dokonuje ustaleń na podstawie akt dotyczących wydania takiej decyzji, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z regulacji odnoszących się do tego szczególnego postępowania, tj. z regulacji zawartych w przepisach art. 51 ust. 2, 2a, 2b, 2c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15). Rolą organu wymierzającego karę za nieterminowe wydanie decyzji lokalizacyjnej jest ocena prawidłowości I skuteczności działań podejmowanych przez organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego pod kątem ustalenia, czy do przekroczenia 65-dniowego terminu doszło z winy organu (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1396/14). W przypadku stwierdzenia, iż przekroczenie ww. terminu nastąpiło z przyczyn zawinionych przez organ, właściwy wojewoda ma obowiązek wymierzyć temu organowi karę pieniężną za nieprzestrzeganie ustawowego terminu przy załatwieniu sprawy (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1896/16).

Dlatego też wydanie w realiach niniejszej sprawy decyzji o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego po upływie ustawowego terminu 65 dni poskutkowało wymierzeniem kary przewidzianej w art. 51 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej obowiązkiem organu było podjęcie w terminie 65 dni

odpowiedniego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie prowadzone w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W związku z powyższym podnoszona przez Skarżącego kwestia, iż w analizowanej sprawie wydana została decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie wyłącza możliwości nałożenia kary w sytuacji, gdy organy I i II instancji ustaliły, że postępowanie lokalizacyjne prowadzone przez Wójta Gminy [...] na wniosek inwestora z dnia 5 października 2012 r. nie zostało zakończone w ustawowym terminie.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w następstwie czego podlega oddaleniu na postawie art.151 p.p.s.a.