Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 698/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61  ust. 4  pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Mirosław Bator (spr.) Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31 stycznia 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku K. J. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budyniu mieszkalnego jednorodzinnego, gospodarczego i inwentarskiego w zabudowie zagrodowej, ze zjazdem z ul. [...], drogą wewnętrzną, siecią wodociągową i energetyczną - na dz. nr [...], [...] obr. [...] oraz dz. nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, że dla przesądzenia, iż na danym obszarze mamy do czynienia z funkcją zagrodową zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest ustalenie, że dana zabudowa zagrodowa stanowi faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest/działalność o charakterze rolniczym. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako część siedliska rolniczego związanego z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową. Inwestor był zatem zobowiązany wykazać iż planowana zabudowa zagrodowa jest w sposób funkcjonalny związana z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, a ściśle mówiąc ma stanowić zaplecze mieszkalne i gospodarcze dla prowadzanego przez inwestora gospodarstwa rolnego konieczne było zatem ustalenie, czy istnieje realny funkcjonalny związek pomiędzy gruntami wnioskodawcy a planowaną zabudową, a więc czy tworzą one łącznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy, a w szczególności, czy planowana przez wnioskodawcę zabudowa będzie powiązana z tym gospodarstwem - będzie je tworzyć. Dopiero bowiem funkcjonalna i ekonomiczna więź tych dwóch elementów czynić będzie z typowej zabudowy jednorodzinnej z częścią gospodarczą zabudowę zagrodową, a tym samym stanowić podstawę do wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto do uzyskania statusu rolnika nie wystarczy samo posiadanie gospodarstwa rolnego o odpowiednim areale, ale również niezbędne jest posiadanie stosownych kwalifikacji, pozwalających na prowadzenie takiego gospodarstwa. Art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która z kolei sama jest wyjątkiem od zasady lokalizacji nowych inwestycji na postawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowieniem z dnia 20.07.2018 r. nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentu potwierdzającego osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego . W odpowiedzi przesłanej w dniu 13 sierpnia 2018 r. inwestor podtrzymał stanowisko i wnioski dowodowe wyrażone w pismach z dnia 12 maja 2017 r. oraz 15 września 2017 r., oraz powołał się na wytyczne organu w zakresie postępowania dowodowego. Podkreślono, że inwestor w dalszym ciągu nie przedstawił więc zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które to zaświadczenie stanowiłoby dowód potwierdzający osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. Organ wskazał już w toku postępowania, że przedłożone przez inwestora fotografie takiego dowodu nie stanowią, w przeciwieństwie do zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. W odniesieniu do zawartego w piśmie z dnia 16 sierpnia 2018 r. podtrzymania wniosków dowodowych, w tym w szczególności o dopuszczenie dowodu z przedłożonych fotografii oraz o przeprowadzenie oględzin należących do wnioskodawcy nieruchomości należy ponownie podkreślić, że - jak wprost wynika z treści art. 85 § 1 K.p.a. - jest to środek dowodowy o charakterze fakultatywnym,. Jak wskazano już wyżej w niniejszym uzasadnieniu, dopuszczenie takich materiałów i przeprowadzenie wnioskowanych czynności nie wniosłoby do sprawy dowodów, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Inwestor nie wykazał również związku funkcjonalnego pomiędzy gruntami wnioskodawcy a planowaną zabudową, a więc czy tworzą one (mogą tworzyć) łącznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy, a w szczególności, czy planowana przez wnioskodawcę zabudowa będzie powiązana z tym gospodarstwem. Podkreślono, że nie jest rzeczą organu doszukiwanie się takiego związku, rolą inwestora zamierzającego skorzystać z dobrodziejstwa przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest przedłożenie takich dokumentów, które w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wykażą, że zastosowanie wyjątku jest zasadne. W sytuacji bowiem, gdy organ ma wątpliwości w tym zakresie, nie może domniemywać, że przesłanki lex specialis zostały spełnione, a więc ustalać warunków zabudowy z pominięciem zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa, co w sposób oczywisty jest niedopuszczalne. W związku z powyższym wobec wykazania, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p., zbadano spełnienie wszystkich warunków art. 61 ust. 1 ustawy. Na podstawie sporządzonej przez osobę uprawnioną analizy urbanistyczno -architektonicznej ustalono, iż w obszarze analizowanym nie znajduje się żadna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołanie złożył K. J. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym prowadzonych przez "rolnika indywidualnego" w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wymagania legitymowania się przez inwestora statusem "rolnika indywidualnego". Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wnioskowanego przez inwestora dowodu w postaci oględzin należących do niego nieruchomości, na których prowadzona jest działalność rolnicza, podczas gdy organ administracji publicznej jako dowód powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a art. 61 ust. 4 nie wskazuje, by oświadczenie prowadzącego gospodarstwo rolne, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) było jedynym środkiem dowodowym potwierdzający osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że w rozpatrywanej sprawie inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Należy mieć na uwadze, że przepis art. 61 ust.4 u.p.z.p. podobnie jak sytuacje wskazane w ust. 2 i 3 stanowi wyjątek od ogólnej zasady realizacji inwestycji na obszarach, na których nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego wyrażonej w ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Wobec odrębności tej regulacji nie obowiązują wobec niej zasady ogólne wydawania decyzji o warunkach zabudowanych, zgodnie z którymi decyzja taka może być wydana każdemu, bez względu na posiadanie tytułu prawnego do danego terenu. W przypadku, o którym mowa w art. 61 ust.4 decyzja o warunkach zabudowy może być wydana jedynie osobie prowadzącej gospodarstwo rolne, którego częścią jest działka, na której ma być realizowana inwestycja w postaci budowy zagrodowej. Inwestycja w postaci zabudowy zagrodowej korzysta więc ze swoistego uprzywilejowania. Jest to zatem przepis wyjątkowy. Korzystanie ze wskazanego w tym przepisie uprawienia możliwe jest w przypadku spełnienia warunków, do których należy posiadanie i prowadzenie gospodarstwa rolnego, spełniającego cechę wskazaną w art. 61 ust.4 ustawy. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową - na co wskazywał organ I instancji - należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Z uwagi na brak definicji legalnej w ustawie kwestię definicji legalnej "zabudowy zagrodowej" rozstrzygnęło ukształtowane już orzecznictwo. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. Samo siedlisko nie jest jeszcze gospodarstwem rolnym, stanowi bowiem tylko zaplecze i bazę gospodarstwa rolnego.

W ślad za orzecznictwem Sądu Najwyższego przyjęło się, iż działka siedliskowa to wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Działka siedliskowa może być wydzielona z jednej lub kilku działek ewidencyjnych wchodzących w skład danego gospodarstwa rolnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 stycznia 2009 r., sygn. SA/Lu 777/08). Aby więc można było przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy zastosować art. 61 ust.4 u.p.z.p., działka, na której rolnik zamierza realizować zabudowę siedliskową (zagrodową), stanowiącą zaplecze mieszkalno-gospodarcze gospodarstwa rolnego, winna stanowić część jego gospodarstwa rolnego. W aktualnym orzecznictwie zabudowę zagrodowa, czyli inaczej siedlisko definiuje się jako funkcjonalnie zorganizowane w ramach jednego podwórka zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zwrot "zabudowa zagrodowa" odnosi się do pewnego zespołu obiektów budowlanych, w ramach którego przynajmniej jeden budynek ma charakter mieszkalny. Uwaga ta zdaje się prima facie prowadzić do wniosku, że zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa pełnią identyczną funkcję, skoro obie nakierowane są na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Taka konkluzja byłaby jednak nietrafna. Należy bowiem podkreślić, że zabudowa zagrodowa związana jest głównie z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Nie można bowiem pominąć faktu, że na wymienioną zabudowę składają się przede wszystkim budynki gospodarcze i inwentarskie, którym jedynie towarzyszy budynek mieszkalny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.10.2015 r. sygn. akt II SA/Po 797/15). Dla przyjęcia, że poszczególne grunty stanowią jedno gospodarstwo rolne nie ma decydującego znaczenia ich wzajemne położenie, a więc to czy tworzą one zwarty kompleks, czy też są rozproszone, czy znajdują się w granicach administracyjnych jednej lub kilku gmin. Istotne jest bowiem ich funkcjonalne powiązanie, które pozwala na stwierdzenie, że stanowią one zorganizowaną całość gospodarczą. W każdej sprawie konieczne jest dokonanie indywidualnej oceny, jakie gospodarstwo rolne związane jest z planowaną zabudową, czy ta zabudowa pełni funkcję zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego oraz jaki jest związek poszczególnych części gospodarstwa rolnego położonych na różnych nieruchomościach (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12.08.2015 r. sygn.. akt II SA/Bd 195/15). W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy - mając na uwadze całokształt materiału dowodowego zgormadzonego w aktach oraz zarzuty podniesione w sprawie - Kolegium podzieliło argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji, że w sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie, iż z treści przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. bezspornie wynika, że warunkiem do jego zastosowania jest jednoznaczne ustalenie, że - po pierwsze - inwestor planuje zabudowę zagrodową i - po drugie - prowadzi gospodarstwo rolne, które - po trzecie - ma określoną powierzchnię jest większe niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie). Mając na uwadze treść art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego prawidłowo wezwano wnioskodawcę do przedłożenia dokumentu potwierdzającego osobiste prowadzenie. gospodarstwa rolnego. Inwestor w dalszym ciągu nie przedstawił więc zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które to zaświadczenie stanowiłoby dowód potwierdzający osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego. Inwestor nie wykazał ponadto związku funkcjonalnego pomiędzy gruntami wnioskodawcy a planowaną zabudową, a więc czy tworzą one (mogą tworzyć) łącznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy, a w szczególności, czy planowana przez wnioskodawcę zabudowa będzie powiązana z tym gospodarstwem. Dopiero bowiem funkcjonalna i ekonomiczna więź tych dwóch elementów czynić będzie z typowej zabudowy jednorodzinnej z częścią gospodarczą zabudowę zagrodową, a tym samym stanowić podstawę do wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Należy podzielić pogląd organu I instancji, że w sytuacji, gdy organ ma wątpliwości w tym zakresie, nie może domniemywać, że przesłanki lex specialis zostały spełnione, a więc ustalać warunków zabudowy z pominięciem zasady wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem prowadziłoby to do obejścia przepisów prawa, co w sposób oczywisty jest niedopuszczalne.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w K. wniósł K. J. zarzucając naruszenie:

1/ art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż zabudowa zagrodowa możliwa jest tylko w gospodarstwach rolnych o charakterze rodzinnym prowadzonych przez "rolnika indywidualnego" w rozumieniu ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 roku p kształtowaniu ustroju rolnego w sytuacji, gdy brak jest podstaw do wymagania legitymowania się przez inwestora statusem "rolnika indywidualnego" w rozumieniu ukur dla potrzeb niniejszego postępowania;

2/ art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez brak rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie wnioskowanego przez inwestora dowodu w postaci oględzin należących do niego nieruchomości, odebrania wyjaśnień od wnioskodawcy oraz zaliczenia w poczet zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uwierzytelnionej kopii prawa jazdy wnioskodawcy kategorii B i T (uprawniającego do kierowania m.in. ciągnikiem rolniczym z przyczepą) oraz uwierzytelnionego dowodu zakupu na rzecz wnioskodawcy ciągnika rolniczego [...] - które to dowody potwierdzają prowadzenie przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego oraz związek planowanej inwestycji z prowadzeniem tego gospodarstwa;

3/ § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w

sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania

terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania poprzez ich niewłaściwe zastosowanie tj. wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w takim zakresie, iż wytyczona granica dzieli działki objęte analizą w ten sposób, iż ich zabudowana część pozostaje poza obszarem analizy;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię pojęcia działki sąsiedniej

dostępnej z tej samej drogi publicznej i ograniczenie analizy do działek

znajdującej się po zachodniej stronie ulicy [...] i B. w sytuacji, gdy

obszar analizy obejmował również inne, zabudowane nieruchomości;

5/ art. 7, 77 oraz 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia szczegółowej analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich w ramach wyznaczonego obszaru analizowanego, a przez to uznanie, iż brak jest działek sąsiednich, pozwalających na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji;

6/ art. 61 ust. 1 pkt upzp polegające na jego błędnej wykładni i odmowie wyrażenia zgody na realizację zamierzenia inwestycyjnego skarżącego, w sytuacji gdy planowana inwestycja stanowi kontynuację zabudowy występującej na tym obszarze i jest zgodne z zasadą "dobrego sąsiedztwa" wyrażoną w powyższym przepisie.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławczego wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego, gospodarczego i inwestorskiego w zabudowie zagrodowej. W ocenie organów obu instancji, skarżący nie wykazał, że prowadzi gospodarstwo rolne w szczególności nie przedłożył zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1362). Dowody jakie wnioskował skarżący by fakt ten wykazać (oględziny nieruchomości, dowody z fotografii) mają w ocenie organu charakter fakultatywny a "dopuszczenie takich materiałów i przeprowadzenie wnioskowanych czynności nie wniosłoby do sprawy dowodów, które mogły by mieć wpływ na rozstrzygnięcie" (dec. organu II instancji k. 9). W ocenie sądu stanowisko to nie znajduje oparcia o obowiązujące przepisy.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei przepis art. 61 ust 4 ustawy stanowi, iż przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W orzecznictwie podkreśla się, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego – po ustaleniu, że zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. II OSK 1137/17). Podkreślany w orzecznictwie jest także wyjątkowy charakter decyzji ustalających warunki zabudowy zagrodowej, z uwagi na fakt odstąpienia od obowiązku zachowania przez zamierzenie inwestycyjne zasady tzw. dobrego sąsiedztwa (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 października 2019 r. II SA/Bk 561/19). Sam termin, którym posługuje się ustawa "zabudowa zagrodowa" nie jest w tej ustawie definiowane. Definicja taka jest zamieszczona w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065). Stanowi on, że ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o zabudowie zagrodowej należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. W orzecznictwie jednakże podkreśla się, że niedopuszczalnym jest uznanie by akt niższego rzędu mógł definiować pojęcia zamieszczone w akcie wyższego rzędu. Zgodnie bowiem z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Jak zasadzie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2016 r. II OSK 101/15 każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Nie sposób też nie zauważyć, że samo brzmienie przepisu – "ilekroć w rozporządzeniu jest mowa" determinuje to, że ma on ograniczone tylko do terminów użytych w rozrządzeniu.

Wobec tego faktu definiując termin zabudowy zagrodowej na potrzeby ustawy nawiązuje się do definicji gospodarstwa rolnego zamieszczonego w art. 553 k.c. - za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. II OSK 2674/17). Zwrócić jednak uwagę należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też przepisy k.c. nie uzależniają możliwości prowadzenia gospodarstwa (budowy siedliska) od statusu rolnika, o którym mowa w art. 6 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta ma zresztą inne, sprecyzowane w art. 1 zasady i cele niż te wynikające z zasad dotyczących zabudowy, także zabudowy zagrodowej, rozumianej szerzej jako zabudowa rolnicza lub siedliskowa.

Nie ma prawnych zakazów by osoba nie posiadająca kwalifikacji rolnika indywidualnego, o których mowa w art. 6 w/w ustawy a posiadająca nieruchomość o wymaganej ustawą powierzchni (musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie) i mająca zamiar rozpoczęcia szeroko rozumianej działalności rolnej mogła się legalnie domagać ustalenia warunków zabudowy dla siedliska - także nowego. Ustawa nie uzależnia możliwości ustalenia warunków zabudowy zarodowej od tego żeby dane gospodarstwo już istniało tj. żeby nowa zabudowa stanowiła uzupełnienie już istniejącej zabudowy zagrodowej. Reguły takie nie sposób wywieść z brzmienia art. 61 ust 4 ustawy. Jeżeli zatem wniosek o ustalenie zabudowy zagrodowej obejmuje dom mieszkalny i budynki gospodarcze, a ustalone przez organ okoliczności (fakty) należycie uprawdopodabniają, że faktycznie nie chodzi wnioskodawcy o obejście przepisów prawa dotyczących zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, w ocenie sądu brak podstaw by odmówić wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Dowody, na które się wnioskodawca powołuje i których przeprowadzenia się domaga nie mogą być przez organ ignorowane a sam organ nie może się domagać dowodów prawem nie wymaganych w szczególności zaświadczenia, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego szczególnie w brzmieniu obowiązującym do dnia 26 czerwca 2019 r. tj w formie poświadczenia organu administracji

Odmawiając przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów i opierając się jedynie na fakcie nieprzedłożenia żądanej (w ocenie sądu bezprawnie) zaświadczenia o posiadanym statusie rolnika indywidualnego organy obu instancji (zwłaszcza organ II instancji o czym niżej) rażąco naruszyły przepis art. 7 K.p.a. który to stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie sądu organy naruszyły także art. § 77 1 K.p.a.- organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W postępowaniu nie został bowiem zgromadzony materiał dowodowy wystarczający, by uznać go za wyczerpujący a wnioski jakie z tego materiału wywodzą organy w ocenie sądu mają charakter dowolny. Tego typu postępowanie narusza zasadę praworządnością – nie można bowiem uznać, że organy podjęły wystarczające czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Jak wskazuje art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Reguła ta została także naruszona. Organ orzekł bowiem na podstawie materiału dowodowego niewystarczającego do wydania tego typu rozstrzygnięcia.

Jak mowa wyżej, żądnie zaświadczenia o którym mowa w 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego jako warunku wydania decyzji ustalające warunki zabudowy zagrodowej nie miało oparcia w obowiązującym prawie. Zauważyć też należ, iż przepis ten brzmi dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest pisemne oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo. Brzmienie takie ustawa uzyskała z dniem 26 czerwca 2019 r. Wcześniej przepis ten miał brzmienie dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). O ile zatem organ I instancji orzekał w dacie obowiązywania art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w brzmieniu z przed nowelizacji dokonanej z dniem 26 czerwca 2019 to organ II instancji mając obowiązek orzekać o aktualne przepisy mógł co najwyżej żądać od wnioskodawcy pisemnego oświadczenia, które jak wynika z art. 7 ust 5a jest składane z rygorem odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia (poświadczenia nieprawdy). W ocenie sądu ustalenia organu na okoliczność czy zamierzenie inwestycyjne spełniłoby warunek dobrego sąsiedztwa było przedwczesne. Wniosek o wydanie decyzji dotyczył wyraźnie zabudowy zagrodowej, co do której tego warunku się nie bada. Inne są przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jak i decyzji odmownej.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi wnioskowane przez skarżącego dowody oceniając ich wiarygodność także w oparciu o składane przez skarżącego oświadczenia ewentualnie przesłuchanie go w charakterze strony.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.