Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 176/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Odmówiono wstrzymania wykonania  decyzji w całości
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku R. G., J. J., [...] sp. z o.o. z/s w [...], H. R., W. Z. o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w sprawie ze skargi R. G., J. J., [...] sp. z o.o. z/s w [...], H. R., W. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r.


UZASADNIENIE

R. G., J. J., [...] sp. z o.o., H. R. i W. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisane w sentencji postanowienie Wojewody [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Prokuratora Okręgowego w [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła m.in. o wstrzymanie wykonania ww. decyzji z dnia [...] września 2019 r.

Uzasadniając powyższy wniosek skarżący wskazali, że z opisu stanu faktycznego i prawnego zawartego we wniosku wynika wprost, że skutki realizacji przedsięwzięcia będą trwałe, poważne i nieodwracalne lub połączone z ogromnym nakładem sił i środków. W ocenie skarżących, na konieczność zastosowania ochrony tymczasowej, wskazują również opisane w skardze okoliczności uzasadniające niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Uzasadnienie skargi odnosi się bowiem do konkretnych okoliczności, zaś sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Całokształt uzasadnienia faktycznego skargi opisuje, jakie skutki mogą nastąpić w związku z realizacją decyzji Starosty. Będą to skutki całkowicie nieodwracalne, rujnujące mieszkańców gminy. Wnioskodawcy podnieśli, że trudne do odwrócenia skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą być zarówno skutkami prawnymi, jak i faktycznymi, a także równolegle prawnymi i faktycznymi. Skutki te, raz zaistniałe, spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po długim czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Ponadto podkreślili, że konieczność niezwłocznego wydania orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest podyktowany postępem prac budowlanych.

Przedstawiając dalej okoliczności uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej w sprawie autorzy skargi wskazali, że w sprawie istnieje zagrożenie środowiskowe związane z rozbudową składowiska odpadów, z uwagi na spływ wód podziemnych w kierunku studni głębinowych położonych w odległości około 500 m od składowiska, które zaopatrują miejscowość [...]. Wyjaśnili, że takie zjawisko jest naturalne, spowodowane czerpaniem wody i skutkuje ruchem wody z sąsiedztwa dla wyrównania jego zwierciadła. Studnie zaopatrują w wodę pitną gminę [...]. Ponadto, istnienie podziemnej rynny z utworów mało przepuszczalnych opadającej z kierunku [...] w stronę ujęć wody w [...], oznacza migrację tą drogą wód z obszaru składowiska odpadów w pobliże tych ujęć. W próbkach wody zarówno ze studni w [...] jak i z ujęcia [...] jest rejestrowane, wg. pracowników obsługujących te ujęcia, podwyższony poziom azotanów i azotynów, co może mieć źródło w zanieczyszczeniach ze składowiska w [...]. Migracja taka wiąże się ze skażeniem ujęć wody pitnej, a to z kolei prowadzi do konieczności negatywnego zaopiniowania uwarunkowań środowiskowych realizacji spornego przedsięwzięcia. Realizacja inwestycji spowoduje dalszą degradację środowiska naturalnego, a jej powiększenie ten stan tylko pogłębi. Skarżący przedstawili również analizę statusu prawnego działek ewidencyjnych znajdujących się w zasięgu bezpośredniego oddziaływania składowiska odpadów w [...]. Podali, że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] stanowią jednolity kompleks leśny. Obecna droga poprowadzona jest wzdłuż północnej granicy działki nr [...] i na jej powierzchni jest drogą leśną. W ich ocenie, aby obecny ruch pojazdów przewożących odpady był zgody z przepisami, musiałoby nastąpić wydzielenie geodezyjne tej części działki nr [...], co wiąże się z koniecznością przeprowadzenia procedury związanej z uzyskaniem decyzji środowiskowej oraz zmianą mpzp z gruntu leśnego na drogę. Wskazali, że droga publiczna prowadzi jedynie z drogi wojewódzkiej (działka o nr ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha) do granicy działki nr [...], tj. na odcinku ok. 270 m. Dalej, na dystansie ok. 550 m droga ma status leśnej (aż do granicy działki kiedyś oznaczonej nr [...], a dziś podzielonej na dwie działki o nr [...] lub [...]). Wzdłuż działki o nr [...] ponownie pojawia się droga gminna (działki o nr [...] i [...], obręb [...], o pow. [...] ha) o długości ok. 1800 m, a następnie (działki o nr [...] i [...], obręb [...]) o długości ok. 1400 m. Dopiero w tym miejscu droga gminna łączy się z drogą wojewódzką. Łączna odległość działki nr [...] od drogi wojewódzkiej wynosi ponad 3 km. Zdaniem skarżących, opisane okoliczności prowadzą do powstania niepokojącej sytuacji, w której zarządzający składowiskiem organizuje ruch pojazdów przewożących odpady właśnie drogą leśną poprowadzoną wzdłuż północnej granicy działki nr [...]. Wskazali na brak dojazdu do IV kwatery i do części obecnego składowiska odpadów. Istnieje uzasadnione podejrzenie, że działania zarządzającego składowiskiem prowadzą do degradacji stanu prowadzącej aktualnie do wysypiska drogi leśnej i bezpośredniej okolicy.

Nadto wnioskodawcy podkreślili, że prowadzone jest obecnie śledztwo pod sygn. akt [...] mające za przedmiot ustalenie, czy w związku z wydaniem decyzji przez Starostę nie doszło do popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 k.k. i art. 231 k.k. W takiej sytuacji nie można pominąć tego, że dalsze realizowanie działań zmierzających do wykonania decyzji może z dużym prawdopodobieństwem wiązać się z ww. postępowaniem karnym, bowiem jeśli organ ścigania stwierdzi, że decyzja nie mogła być wydana, to z całą stanowczością należy uznać, że również organy administracyjne będą zobowiązane do podjęcia adekwatnych działań celem sanowania aktualnie niedopuszczalnej sytuacji prawnej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżących, zasadnym jest również wstrzymanie wykonania decyzji Starosty ze względu na złożenie w niniejszej skardze żądania stwierdzenia jej nieważności z uwagi na wypełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 i ewentualnie również art. 156 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. W tym zakresie autorzy skargi wskazali, że zgodnie z art. 159 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślono przy tym, że w treść powołanego przepisu - ustawodawca wyraźnie wskazuje, że organ "wstrzyma", a nie "może wstrzymać" wykonanie decyzji potencjalnie dotkniętej nieważnością.

W piśmie przygotowawczym z [...].04.2020 r. skarżący ponowili wniosek o wstrzymanie wykonania, powtarzając dla jego uzasadnienia dotychczasową argumentację zawartą w skardze. W ocenie skarżących, wobec konieczności zastosowania ochrony tymczasowej przedstawiono w skardze szereg okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W szczególności w sprawie istnieje zagrożenie środowiskowe związane z rozbudową składowiska odpadów, z uwagi na spływ wód podziemnych w kierunku studni głębinowych położonych w odległości około 1000 m od składowiska. Ponownie podkreślono konieczność niezwłocznego wydania orzeczenia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji z uwagi na postępy prac budowlanych. Aktualnie prace na składowisku są realizowane mimo toczących się postępowań, bowiem skarżący nie są w stanie w żadnym z nich uzyskać realnej ochrony prawnej. Taki stan pozostaje niedopuszczalny. Według skarżących, stanowisko wyrażone w postanowieniu Wojewody [...] z [...].04.2020 r. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania dobitnie pokazuje, że organy administracji zamiast próbować znaleźć rozwiązanie bezprawnej sytuacji, wykorzystują jedynie przesłanki formalne, w efekcie czego wniosek inwestora jest realizowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Co istotne – rozważając zasadność zastosowania instytucji wstrzymania wykonania – Sąd nie bada zasadności skargi, czy też zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania aktu stanowi bowiem jedynie postępowanie o charakterze wpadkowym, które jest prowadzone w ściśle określonych granicach wyznaczonych treścią cyt. art. 61 § 3 p.p.s.a. Instytucja wstrzymania wykonania aktu ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Ocena tych przesłanek jest więc pozostawiona każdorazowo sądowi, który bierze pod uwagę nie tylko okoliczności wskazane we wniosku, ale także wszelkie okoliczności i dokumenty znane sądowi z urzędu, mając także na względzie interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania. Sąd rozpatrując argumentację wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu ma obowiązek uwzględniać z urzędu fakty przemawiające za uwzględnieniem lub odmową wstrzymania wykonania aktu lub czynności. Interpretacja art. 61 § 3 p.p.s.a. nie pozostawia też wątpliwości, że to strona skarżąca zgłaszając wniosek o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności powinna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania znacznej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków jej wykonania. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie aktu jest w stosunku do wnioskodawcy zasadne.

Analizując pod tym kątem złożony w sprawie wniosek Sąd stwierdził, że pomimo jego obszerności, skarżący nie uprawdopodobnili w nim niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji Starosty [...]. Podkreślić przy tym należy, że wykonanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stanowi realizację określonego w art. 4 ustawy Prawo budowlane, prawa zabudowy, w związku z czym wstrzymanie wykonania takiej decyzji musi być zawsze traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe i może dotyczyć tylko tych przypadków, w których rzeczywiście zachodzi prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Specjalny charakter wstrzymania wykonania takiej decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w art. 35a Prawa budowlanego, zgodnie z którym sąd może uzależnić wstrzymanie wykonania decyzji od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora (por. postanowienia: NSA z dnia 7.02.2012 r., sygn. akt II OZ 54/12 i z 22.11.2005 r. sygn. akt II OZ 1026/05, WSA we Wrocławiu z 23.11.2011 r., sygn. akt II SA/Wr 467/11). Z treści tego przepisu wynika, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może dużą dolegliwość przede wszystkim dla inwestora, a jedynie w niektórych przypadkach może odnieść się także do innych podmiotów. Inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Ponadto zauważyć należy, że kontynuowanie prac budowlanych zanim Sąd rozstrzygnie wszelkie sprawy dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę, odbywa się na wyłączne ryzyko inwestora, a niekorzystne dla niego rozstrzygnięcie może spowodować konieczność poniesienia ewentualnych kosztów związanych z rozbiórką wznoszonych obiektów budowlanych.

Wobec tego, aby Sąd mógł stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, wnioskodawca musi wskazać na istnienie konkretnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że wstrzymanie wykonania tego aktu jest zasadne oraz wykazać dlaczego osoba uprawniona do prowadzenia robót budowlanych na podstawie zaskarżonej decyzji ma ponosić ujemne skutki związane ze wstrzymaniem jej wykonania, skoro to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi przez Sąd i to na nim spoczywać będzie obowiązek przywrócenia stanu poprzedniego, w razie gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi decyzja zostanie uchylona (por. postanowienie NSA z 14.01.2011 r., sygn. akt II OZ 1335/10).

Takiej argumentacji nie przedstawiono w przypadku analizowanego wniosku. Złożony wniosek został oparty na ogólnych stwierdzeniach, nieuprawdopodabniających wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków. Nie zostały również wskazane konkretne okoliczności faktyczne przemawiające za wstrzymaniem wykonania decyzji ze względu na niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Skarżący uzasadnili wniosek jedynie przypuszczeniami, że objęte pozwoleniem na budowę składowisko odpadów może negatywnie wpływać na środowisko i ludzi, ponieważ stanowić będzie źródło zanieczyszczeń dla wód podziemnych, z których zasobów korzystają mieszkańcy gminy [...]. Powołano się również na kwestie mające świadczyć o degradacji stanu drogi leśnej prowadzącej do wysypiska i jej bezpośredniej okolicy. Tak uzasadniony wniosek oparto zatem na przypuszczeniach dotyczących negatywnego oddziaływania na ogół mieszkańców gminy [...] oraz na środowisko. Skarżący nie wskazali jednak żadnej okoliczności stanowiącej o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków bezpośrednio dla nich samych. Nie chodzi przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. O ile, zatem można przyjąć twierdzenia skarżących, że realizacja takiej inwestycji, jaką jest rozbudowa składowiska odpadów, będzie się wiązać z szeregiem niedogodności i uciążliwości, o tyle nie można uznać, że okoliczności te, jak powyżej przytoczone, mają charakter jaki wymagany jest przez art. 61 § 3 p.p.s.a.

Również sam fakt prowadzenia karnego postępowania przygotowawczego nie dotyczy przesłanek wstrzymania decyzji wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a. Prowadzenie postępowania przygotowawczego może co najwyżej w jakimś stopniu uprawdopodobnić postawione w skardze zarzuty, nie stanowi jednakże przesłanki do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Nie stanowi też okoliczności uprawdopodabniającej udzielenie ochrony tymczasowej żądanie skargi dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z [...].09.2019 r. i powołanie się w tym zakresie na art. 159 § 1 k.p.a. Przepis ten adresowany jest bowiem do organu administracyjnego, właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, nie natomiast do Sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na ostateczną decyzję, w której sformułowane zostało żądanie stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

W związku z powyższym należało uznać, że w sprawie nie zaistniały podstawy do udzielenia skarżącym ochrony tymczasowej. W tych okolicznościach, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji.