Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 87/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 1, art. 12 ust. 2-4, art. 14 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 10 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Giżycku na uchwałę Rady Gminy w Wydminach z dnia 21 czerwca 2018 roku nr XLIV/302/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Wydminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 21 czerwca 2018 r. Rada Gminy Wydminy, działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) dalej jako: "u.s.g.", w związku z art. 12 ust. 3, 5 i 7 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.), podjęła uchwałę Nr XLIV/302/2018 w sprawie ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy Wydminy, miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwała ta jako akt prawa miejscowego została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego.

W § 1 ust. 1 wskazanej uchwały określono ogólnie obowiązujące zasady usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy Wydminy stanowiąc, że punkty sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane w odległości mniejszej niż 20 metrów od punktów chronionych. W ust. 2 tego paragrafu ustalono obiekty ochronne, do których zaliczono żłobki, przedszkola, szkoły, ogrodzone place zabaw, w tym szkolne i boiska, placówki opiekuńczo-wychowawcze, kościoły, zaś w ust. 3 zastrzeżono, że odległość, o której mowa w ust. 1 mierzy się ciągiem komunikacyjnym od drzwi wejściowych przeznaczonych dla klientów punktu sprzedaży lub podawania napojów alkoholowych do ogólnodostępnego wejścia do obiektu chronionego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Prokurator Prokuratury Rejonowej (dalej jako: "Prokurator", "Skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej jej § 1 ust. 1. Zarzucił, że uchwała we wskazanej części została podjęta z rażącym naruszeniem art. 12 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2137) dalej: "u.w.t.p.a.", Wskazano w treści zarzutu, że § 1 ust. 1 ww. uchwały pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

W uzasadnieniu Skarżący opierając się na dyspozycji art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. wskazał, że rada gminy ustala, w drodze uchwały zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Ocena zaskarżonej uchwały pozwala tymczasem na wysunięcie stwierdzenia, że została ona uchwalona wbrew wskazanej regule. Swoboda rady gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ww. ustawy, natomiast tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. Podniósł Prokurator, że celem prawodawcy przy tworzeniu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi było ograniczenie dostępności napojów alkoholowych dla społeczeństwa , przede wszystkim dla nieletnich i nadużywających alkoholu, zapobieganie chorobom alkoholowym oraz walka z nimi, a także kontrola sprzedaży alkoholu. Jeżeli celem ustawy jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest podporządkowanie się tym celom, gdyż nie jest to jedynie postulat, lecz norma o charakterze wiążącym. Podkreślono, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, rozstrzygnięcie zawarte w § 1 ust. 1 wskazanej uchwały, stanowi naruszenie realizacji zadań postawionych przed gminą na mocy art. 1 i art. 2 u.w.t.p.a. Odległości 20 metrów od obiektów chronionych oznacza ich bliskie sąsiedztwo i kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku ograniczania dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich. Przyjęta przez Radę Gminy odległość 20 m od obiektów chronionych sprzeciwia się celom ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi tj. walce z patologią społeczną jaką pozostaje problem nadużywania alkoholu w społeczeństwie.

W odpowiedzi na skargę Gmina Wydminy wniosła o jej oddalenie. W motywach uzasadnienia wskazano, że przepisy u.w.t.p.a. nie wskazują, aby ustalenie "rozmieszczenia" czy też "usytuowania" miejsc sprzedaży alkoholu względem innych obiektów miało obligatoryjnie nastąpić poprzez posłużenie się kryterium odległości. Wskazana ustawa nie określa minimalnych odległości, które organ winien wziąć pod uwagę. Zdaniem Rady Gminy Wydminy (dalej: "Rada") odległość sytuowania punktów sprzedaży alkoholu winna uwzględniać uwarunkowania miejscowe, zagospodarowanie terenu, odległości pomiędzy budynkami. W skarżonej uchwale Rada uznała, że odległość nie mniejsza niż 20 metrów punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych jest wystarczająca z punktu widzenia ograniczenia jego dostępności i zabezpieczenia braku zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów chronionych. Brak jest jakichkolwiek przesłanek by uznać, że zwiększenie tej odległości przełożyłoby się na ograniczenie dostępności alkoholu. Podano, że miejsce usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie ma wpływu na wykonanie celu ustawy i zabezpieczenie nieletnich przed dostępnością alkoholu. Jedynie bowiem świadoma sprzedaż alkoholu przez sprzedawcę i poszanowanie przepisów prawa, w tym brak sprzedaży alkoholu małoletnim może prowadzić do realizacji celów ustawy. Rada mając na uwadze wszystkie cele ww. ustawy podjęła skarżoną uchwałę i ustaliła odległość nie mniejszą niż 20 m uznając, że jest ona wystarczająca dla potrzeb ograniczania dostępności alkoholu określonej w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Wskazano nadto na niezbędność indywidualnego podejścia do zaskarżonej uchwały i ocenienia jej w oparciu o realia panujące w Gminie Wydminy. Jest ona bowiem stosunkowo małą gminą wiejską, obejmuje swoim obszarem 232,99 km ², którą zamieszkuje 6257 osób. Siedzibą gminy jest wieś Wydminy skupiająca największą liczbę mieszkańców. Poza siedzibą gminy życie jej mieszkańców skupione jest w niewielkich wsiach Gawliki Wielkie, Orłowo, Siedliska oraz Mazuchówka. Wskazano, że w dużych miastach województwa tj. Olsztynie, Elblągu istnieje możliwość wyłączenia sprzedaży napojów alkoholowych poza skupiska ludności, przeniesienia ich poza granice miasta lub usytuowania w znacznych odległościach od obiektów chronionych. Jednak w Gminie Wydminy większość terenów stanowią tereny rolne, leśne oraz znajduje się tutaj 21 jezior i stawów zajmujących łącznie 1210 ha. Gęstość zaludnienia to 27 mieszkańców na km². Podano, że na terenie Gminy funkcjonuje niezmiennie od wielu lat 25 stałych punktów, w których prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, w dużej mierze są to punkty sklepowe. Żaden z tych punktów nie jest otwierany w bezpośrednim sąsiedztwie placówek oświatowo – wychowawczych, kościołów, cmentarzy, zakładów opieki zdrowotnej. Terenów przeznaczonych pod działalność handlową i usługową jest stosunkowo niewiele. Ludzie mieszkają w kilku większych wioskach, w których wszelkie obiekty - szkoła, ośrodek zdrowia, kościół i sklepy usytuowane są w niewielkich od siebie odległościach. Nie ma w związku z tym możliwości przeniesienia punktów sprzedaży w inne miejsca, gdyż usytuowanie ich w znacznej odległości od miejsc chronionych pociągnie za sobą utrudnienia dla mieszkańców w zakupie podstawowych produktów żywnościowych, a nie tylko alkoholu. Z uwagi na dużą lesistość gminy i istnienie jezior, miejscowości gminne położone są na stosunkowo niewielkim terenie, co powoduje zagęszczenie i koncentrację budownictwa jednorodzinnego i letniskowego. Zwiększenie odległości spowodowałoby zakaz sprzedaży alkoholu, ale też upadek małych sklepów, dla których sprzedaż alkoholu stanowi istotny dochód. Oprócz skoncentrowanej zabudowy wskazano także na bariery komunikacyjne i położenie peryferyjne (np. od miejscowości Berkowo do najbliższego sklepu we wsi Wydminy jest odległość 15 km), które wywierają bezpośredni wpływ na konieczność utrzymania małych sprzedaży detalicznych. Podkreślono nadto, że w miejscach, w których obecnie prowadzona jest sprzedaż alkoholu, historycznie ta sprzedaż także się odbywała i obecnie w świadomości mieszkańców nie ma negatywnego oddziaływania. Poza tym konieczność zmiany miejsc sprzedaży napojów alkoholowych skutkować może zamknięciem niektórych działalności gospodarczych w związku z ograniczoną ilością lokali przeznaczonych pod działalność handlową i usługową w Gminie Wydminy. To pociągnie za sobą zwalnianie zatrudnionych tam pracowników, zwiększenie bezrobocia, co nie było zamiarem ustawodawcy. Podano, że skarżona uchwała była przedstawiona Wojewodzie, który nie dopatrzył się uchybień prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej jako: "p.p.s.a."

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych. Za istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały takiego organu przyjmuje się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.09.2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określoną normą prawną, która jest oczywista i wynika wprost z treści przepisu prawa. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rzeczonej sprawie pozostaje uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie tego rodzaju zawiera m.in. art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Pod pojęciem zasad usytuowania należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej, jak też innych obiektów, które rada uzna za zasługujące na szczególną ochronę (por. wyrok NSA z 17.05.2018 r., sygn. akt II GSK 3190/16, publ. w CBOSA).

W niniejszej sprawie kwestią sporną pomiędzy Prokuratorem, a organem stanowiącym Gminy Wydminy pozostaje określenie odległości punktów sprzedaży napojów alkoholowych od tzw. miejsc podlegających ochronie. Zdaniem Skarżącego odległość określona w uchwale jest zbyt mała i pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z celami ustawy, tj. koniecznością realizowania obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, czemu oponuje organ Gminy.

Sąd orzekający w tej sprawie podziela stanowisko Prokuratora, że skoro ustawodawca wskazuje, że celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest m.in. ograniczenie dostępności alkoholu i motywowanie obywateli do powstrzymywania się od jego spożywania, to obowiązkiem organu stanowiącego przepisy prawa miejscowego jest uwzględnianie tych celów. Jednak zawarte w ustawie upoważnienie dla rady gminy ani żaden inny przepis ustawy nie zawiera dyrektyw w jaki sposób należy ustalać zasady, o których mowa w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. Jest to przepis pozostawiający kwestię usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych prawodawcy samorządowemu. Nie zawiera on jakichkolwiek wskazówek czy wytycznych dotyczących realizacji kompetencji stanowienia przedmiotowych zasad. Oznacza to, że granice władztwa w zakresie stanowienia prawa miejscowego na podstawie ww. przepisu wyznaczają nie tylko cele ustawy o wychowaniu w trzeźwości, ale także konstytucyjne zasady: samodzielności samorządu terytorialnego i stanowienia prawa miejscowego, wynikające odpowiednio z art. 163 i art. 94 Konstytucji RP (wyrok NSA z 19.12.2018 r., sygn. akt II GSK 1546/18, publ. CBOSA). Poza tym lokalny prawodawca - jeśli nie stoi to w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi - ustanawiając określone normy prawne, musi brać pod uwagę interes lokalnej społeczności i uwarunkowania faktyczne charakterystyczne dla określonego, poddanego regulacji obszaru - dyrektywy te wywieść można z zasady racjonalnego prawodawcy. Należy podzielić wyrażony przez NSA w cytowanym wyroku z 19.12.2018 r. pogląd, że podejmując próbę uzasadnienia zarzutu, jaki podniósł w rozpoznawanej sprawie Prokurator, należałoby wykazać, że istnieje ścisły i bezpośredni związek pomiędzy wielkością spożycia napojów alkoholowych, a dostępnością tych napojów, ocenianą wyłącznie na podstawie odległości punktów sprzedaży od miejsc chronionych. Jest to pogląd tym bardziej zasadny, że podnoszone przez Prokuratora pojęcie zbyt bliskiej odległości pomiędzy tymi obiektami jest wyrażeniem nieostrym, niedookreślonym i może być wypełnione różną subiektywną treścią, w zależności od uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy. Z tego powodu trudno postawić organowi stanowiącemu gminy zarzut, iż w sposób istotny naruszył art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. poprzez działanie niezgodne z celami ustawy, tzn. realizowanie obowiązku ograniczenia dostępności alkoholu. W ramach oceny, czy w niniejszym przypadku rada gminy wykroczyła poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 12 ust. 3 u.w.t.p.a. i tym samym dopuściła się istotnego naruszenia tego przepisu, istotne znaczenie ma fakt, że ustawodawca w ogóle nie wymaga, aby wśród określonych zasad usytuowania miejsc sprzedaży alkoholu znalazły się zasady ustalania odległości i sposoby ich mierzenia, pomiędzy punktem sprzedaży alkoholu a innymi obiektami (por. wyrok NSA z 17.05.2018 r. sygn. akt II GSK 2934/16, publ. w CBOSA). Stosownie do art. 14 ww. ustawy cele tej ustawy są realizowane przede wszystkim poprzez zakazy sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w określonych przez ustawodawcę obiektach i miejscach publicznych. Pozostaje wskazać również, że w myśl art. 1 u.w.t.p.a. organy jednostek samorządu terytorialnego są obowiązane do ograniczania spożycia napojów alkoholowych przede wszystkim poprzez stosowanie działań edukacyjnych i profilaktycznych w zakresie wychowania w trzeźwości. Także nowelizacja ustawy dokonana ustawą z 10 stycznia 2018r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. z 2018r. poz. 310), która zmieniła dotychczasowe brzmienie m.in. art. 12 ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy z dniem 9 marca 2018 r. potwierdza, że przy ustaleniu zasad lokalizacji miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych organ stanowiący gminy może brać pod uwagę różne aspekty. Prawodawca zrezygnował ze stawiania nacisku, aby sytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych było bezwzględnie podporządkowane tylko dyrektywie ograniczania dostępności do alkoholu. Przed wskazaną nowelizacją art. 12 ust. 2 u.w.t.p.a. stanowił, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowił, że usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Obecnie ustawodawca zrezygnował z tego zapisu, wskazując ogólnie w art. 12 ust. 3 omawianej ustawy, że rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jednocześnie cytowana ustawa zmieniająca wprowadziła zasadę zakazu spożywania alkoholu w miejscach publicznych z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów (art. 14 ust. 2a u.w.t.p.a.). Zatem to zakazy i edukacja mają gwarantować cel ustawy, który ma prowadzić do ograniczenia, a nie zapobiegania, czy uniemożliwiania spożycia alkoholu. Gdyby intencja ustawodawcy była inna niż wskazana wykładnia zaprezentowanych wyżej przepisów, to nie budzi wątpliwości, że prawodawca odgórnie określiłby kryterium odległości, w jakiej nie jest dopuszczalne lokalizowanie punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od miejsc chronionych. Brak takiego jednego wskaźnika jest zrozumiały, w kontekście celów i założeń ustawodawcy, które muszą być realizowane przez lokalnego prawodawcę z uwagi na konkretne uwarunkowania lokalne, sposób zagospodarowania terenu, czy też wielkość samej lokalnej społeczności. Z tego też względu odległość nie mniejszej niż 20 m od obiektów chronionych w realiach jednej gminy może stanowić o naruszeniu celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, natomiast w realiach innej gminy jest to odległość wystarczająca dla zrealizowania takich celów.

Odnosząc się do kwestionowanej przez Prokuratora w tej sprawie minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od obiektów chronionych wyjaśnić pozostaje, że nie można w sposób precyzyjny i uniwersalny określić prawidłowej odległości jaka dzielić winna te obiekty. Brak bowiem wytycznych w tym zakresie, odczytany powinien być jako celowe działanie prawodawcy, który kwestię tą pozostawił wyłącznej ocenie organu stanowiącego gminy. Ten zaś, biorąc pod uwagę zarówno cele ustawy jak i lokalne uwarunkowania, władny jest do ustanowienia odpowiednich regulacji w tym zakresie. W rozpoznawanej sprawie Prokurator kwestionuje wskazaną w uchwale odległość 20 m wskazując, że nie gwarantuje ona realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Nie wskazuje jednak jaka wielkość pozwoli na ich realizację. Uznać należy, że ustalenie tego typu wielkości w sposób generalny nie jest możliwe. Co więcej trudne okazać może się nawet wykazanie na ile określone zwiększanie lub zmniejszanie tej odległości wpłynie na faktyczną realizacje celów ustawy. Podkreślić należy zatem, że ustalenie odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych z zasady czynione będzie do pewnego stopnia arbitralnie. Brak bowiem zarówno wytycznych, jak i metodologii pozwalającej w obiektywny sposób ocenić skuteczność przyjętych w tym zakresie rozwiązań. Poza tym przy ustalaniu wskazanych wyżej ograniczeń dotyczących odległości punktów sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych organ stanowiący gminy nie może ignorować uwarunkowań urbanistycznych konkretnej gminy i specyfiki terenu objętego regulacjami.

Sądowi rozpoznającemu tę sprawę znane jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 08.01.2020 r. sygn. akt II GSK 1349/19, w sprawie w której Prokurator uznał, że odległość nie mniejsza niż 20 m od obiektów chronionych dla miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest niewystarczająca dla realizacji celów ustawy, w którym stwierdzono, że "usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w odległości nie mniejszej niż 20 metrów od obiektów chronionych, tj. szkół, przedszkoli, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych – oznacza w rzeczywistości bliskie, bezpośrednie sąsiedztwo z tymi obiektami, co w oczywisty sposób kłóci się z koniecznością realizowania obowiązku dostępności do alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich, co słusznie podkreślił autor skargi kasacyjnej". Jednakże orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, bowiem w wyroku NSA z 25.02.2020 r. sygn. akt II GSK 1440/19 zaprezentowany został pogląd odmienny, gdzie przy identycznej odległości sytuowania miejsc podawania i sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, skarga kasacyjna Prokuratora została oddalona, zaś Sąd pierwszoinstancyjny w zaskarżonym wyroku podkreślił, że w realiach konkretnej sprawy z uwagi na indywidualne cechy zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej gminy taka odległość może być wystarczająca dla realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Jak z powyższego wynika, to indywidualne cechy istniejące na terenie konkretnej gminy decydują o tym, czy wprowadzona w uchwale odległość od miejsc chronionych pozwala na realizację celu ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, czyli konieczność ograniczenia dostępności alkoholu, w szczególności w stosunku do osób nieletnich.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpoznawanej sprawy, pamiętać należy, na co zwróciła uwagę Gmina w odpowiedzi na skargę, że lokalny prawodawca realizując wynikającą z art. 12 u.w.t.p.a. kompetencję do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, nie może abstrahować zarówno od realiów urbanistycznych obszaru, na którym zasady te mają obowiązywać, jak również konsekwencji stosowania innych regulacji prawa miejscowego, w tym reguł wynikających z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza tych, że zdecydowaną większość obszaru Gminy stanowią tereny leśne, rolne oraz jeziora i stawy, zaś lokalna społeczność skoncentrowana jest w kilku wsiach. W jednej z nich znajduje sią siedziba Gminy, natomiast pozostałe niewielkie wsie rozrzucone są w znacznej odległości od siebie. W szczególności należy zwrócić uwagę na warunki zagospodarowania terenu Gminy Wydminy oraz charakter występującej na jej terenie zabudowy, która skoncentrowana jest na zabudowie jednorodzinnej i letniskowej. Przy czym notorii powszechnej przypisać należy w tej sprawie okoliczności, że wieś Wydminy oraz pozostałe wsie charakteryzują się relatywnie zwartą zabudową, gdzie obiekty szkolne, kultu religijnego, placówki zdrowia oraz sklep, w którym dopuszczona jest sprzedaż napojów alkoholowych skoncentrowane są w zwartej zabudowie w bliskim sąsiedztwie od siebie. Tym samym naturalne dla miejscowości jest skoncentrowanie na relatywnie małym obszarze punktów zapewniających realizację różnych potrzeb lokalnej małej społeczności. Nadto jak wskazano w odpowiedzi na skargę na terenie gminy znajduje się bardzo niewiele terenów przeznaczonych pod usługi i handel, na których może być prowadzona sprzedaż napojów alkoholowych. Poza tym, na co także zwrócono uwagę, w tak skoncentrowanej zabudowie wiejskiej brak jest lokali, które mogłyby zostać przeznaczone na prowadzenie działalności związanej ze sprzedażą napojów alkoholowych w znacznej odległości od obiektów chronionych. Poza tym, co także podniosła Gmina, na jej terenie historycznie już zlokalizowanych jest 25 takich punków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, i nie stwierdzono aby w tym czasie doszło do naruszenia zasad przeciwdziałania alkoholizmowi wynikających z obowiązującego gminnego programu profilaktyki i przeciwdziałania alkoholizmowi. Poza tym poprzednia uchwała w zakresie usytuowania na terenie gminy Wydminy miejsc sprzedaży napojów alkoholowych pochodziła z 1993 r. i została uchylona dopiero obecnie skarżoną uchwałą. Nie zauważono aby taka lokalizacja historycznie istniejących punktów sprzedaży wpłynęła na naruszenie zasad ustawy, tj. aby negatywnie wpływała na ograniczanie sprzedaży napojów alkoholowych w szczególności osobom małoletnim. Oznacza to, że brak jest możliwości aby wyprowadzić poza obszar wsi placówki handlowe lub punkty gastronomiczne, w których odbywa się sprzedaż napojów alkoholowych. Okoliczności te nie mogły być zatem ignorowane przez Radę w toku realizacji przysługującej jej kompetencji do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, jak też nie mogły być pominięte przy kontroli legalności zapisów ww. uchwały dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie.

Reasumują w realiach niniejszej sprawy nie można uznać by zapis § 1 ust. 1 uchwały, że punkty sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie mogą być usytuowane bliżej niż 20 metrów od szkół, przedszkoli, innych placówek oświatowo-wychowawczych, obiektów kultu religijnego i podmiotów leczniczych, stanowił istotne naruszenie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi mogące skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.