Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1038/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części
Powołane przepisy: article: art. 134 § 2, art. 184, art. 185 § 1, art. 200, art. 209, art. 210 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 1461/16 w sprawie ze skargi Z.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 roku sygn. akt II SA/Kr 1461/16 wydanym w sprawie ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. z dnia [...] października 2016 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a ponadto na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. na rzecz skarżącej kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 roku znak: [...] na podstawie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej: u.d.i.p.) Burmistrz R.-Z. odmówił Z. N. udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich umów zawartych w okresie dnia 15 marca 2014 roku do dnia wydania decyzji pomiędzy Gminą R. Z. a Kancelarią Radcy Prawnego P. K. Powołano się na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.

Po rozpoznaniu odwołania Z. N., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] października 2016 roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszoinstancyjne w sprawie odmowy żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał, że udostępnienie żądanej we wniosku informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, ponieważ ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach mających związek z pełnieniem funkcji publicznej, a taką osobą jest radca prawny wykonujący zawód w ramach umów zawartych z jednostką samorządu terytorialnego. Ponadto organ wyjaśnił, że umorzenie postępowania w sprawie wynika z faktu, iż brak jest podstaw prawnych do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania lub wydania decyzji reformatoryjnej.

W skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego Z. N., wskazała, że w pełni aprobuje stanowisko organu odwoławczego wyrażone w zaskarżonej decyzji, jednak ma obawy, czy treść decyzji pozostaje jasna i zrozumiała dla Burmistrza R. – Z. jako dysponenta informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 tego kodeksu. Wskazano, że art. 138 k.p.a. nie przewiduje w ogóle możliwości uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenia postępowania "w części", nie ma natomiast żadnych przeszkód, aby w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także stworzy możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej i udostępnienia żądanej informacji. Jednocześnie organ I instancji będzie związany oceną prawną organu odwoławczego co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p.

Ponadto Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji zapadłej w pierwszej instancji, a to ze względu na wydanie jej z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Sąd podzielił poglądy organu odwoławczego odnoszące się do tej kwestii.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wywołanych wniesieniem skargi kasacyjnej, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. bezpodstawne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w wyniku błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na wadliwym zastosowaniu przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało doprowadzić do umorzenia postępowania w całości, a co za tym idzie zwolnienia organu I instancji od dalszego procedowania, w tym od pozytywnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej - będące konsekwencją uznania przez organ odwoławczy, że odmowa udostępnienia informacji w stanie faktycznym sprawy była niezgodna z prawem - nie spowodowało niemożności ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku o udostępnienie informacji publicznej, bowiem - jak wyraźnie wskazano w decyzji organu odwoławczego - umorzenie postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej oznacza, że z chwilą doręczenia organowi I instancji decyzji o takiej treści, organ ten winien rozpoznać wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przy czym - przy zachowaniu identycznych okoliczności faktycznych i prawnych - nie może odmówić wnioskodawcy udzielenia żądanej przez niego informacji, powołując taką samą podstawę prawną, która doprowadziła do wydania wcześniejszej decyzji odmownej, zaś konieczność orzeczenia w stanie faktycznym o umorzeniu postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej wynika z braku podstaw prawnych do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w sprawie tej nie ma potrzeby przeprowadzania chociażby uzupełniającego postępowania wyjaśniającego; w konsekwencji takiej oceny Sąd Wojewódzki uchylił zaskarżoną decyzję zamiast oddalić skargę w oparciu o dyspozycję art. 151 p.p.s.a.;

2. naruszenie art. 134 § 2 p.p.s.a. i wynikającego z tego przepisu zakazu orzekania na niekorzyść skarżącego - polegające na orzeczeniu o uchyleniu korzystnej dla skarżącego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. umarzającej postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy decyzja tej treści oznaczała, że dysponent informacji publicznej, rozpatrując powtórnie wniosek o jej udostępnienie, nie mógłby ponownie odmówić jej udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę prawną odmowy - polegające na orzeczeniu o uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o oddalenie skargi w całości;

3. naruszenie art. 200, art. 209 i art. 210 p.p.s.a. polegające na zasądzeniu od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego pomimo braku zgłoszenia przez skarżącą wniosku o zwrot takich kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że treść kwestionowanej w sprawie decyzji wynikała z faktu, iż przepisy obowiązującego prawa nie przewidują możliwości stosowania przepisów k.p.a., a więc prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Zwrócono uwagę na brak podstaw prawnych do przekazania niniejszej sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w myśl art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślono wyjątkowy charakter tego przepisu i niedopuszczalność rozszerzającej jego wykładni. Ponadto w ocenie autora skargi kasacyjnej nie ma podstaw do wydania w sprawie decyzji reformatoryjnej, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a to ze względu na niedopuszczalność nakazywania organowi administracji przez inny organ (w tym także organ wyższego stopnia) udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że organ II instancji, będąc związanym treścią art. 138 k.p.a., nie mógł poprzestać wyłącznie na uchyleniu decyzji organu I instancji (takiej możliwości kodeks nie przewiduje), stąd umorzył postępowanie.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wydana przez Kolegium decyzja była oczywiście korzystna dla skarżącego. Oznaczała, że dysponent, rozpatrując powtórnie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie mógłby ponownie odmówić udostępnienia z powołaniem się na tą samą podstawę prawną, bowiem taka decyzja byłaby obarczona wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ewentualne wydanie przez organ odwoławczy decyzji jedynie kasatoryjnej w żaden sposób nie zagwarantuje wnioskodawcy, że w następstwie ponownego rozpatrzenia jego wniosku dysponent nie wyda powtórnej decyzji odmownej opartej na tej samej co uprzednio podstawie prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza R.-Z. o odmowie udostępnienia informacji publicznej, decyzją z [...] października 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia Z. N. żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję stwierdzając, że Kolegium uznając nietrafność rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez ten Sąd argumentację przemawiająca za tym stanowiskiem. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym już poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w sprawach, w których adresatem wniosku był Burmistrz R.-Z. (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1218/13, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1226/15, z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16, z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17).

Dlatego Sąd kasacyjny uznał za nietrafny opisany wyżej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1218/13 i I OSK 1250/14).

Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona.

Należy tu przypomnieć, że zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a. Oznacza to, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, czyli chodzi o przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, jak i te, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania. W tej kwestii wyrażono w piśmiennictwie dwa przeciwstawne poglądy. Tym niemniej w judykaturze za dominujący uznaje się pogląd, że brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela nieaktualnego już odmiennego stanowiska prezentowanego przez NSA w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć tu trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Reasumując, trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że w sytuacji, gdy skarżąca żądała rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - fakt, iż odmowna decyzja organu I instancji została oceniona jako niezgodna z prawem, nie powoduje, że cała sprawa stała się bezprzedmiotowa. Wobec bowiem przyjętego wyżej poglądu prawnego, nie ma podstaw do umorzenia postępowania w części dotyczącej odmowy, gdyż jest to cały czas jedno postępowanie. W konsekwencji organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania przed organem pierwszej instancji z tej przyczyny, że Burmistrz R.-Z. w sposób nieuzasadniony odmówił skarżącej udzielenia informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. Taka jednak decyzja – uchylająca odmowną decyzję Burmistrza R.-Z. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji, została w przedmiotowej sprawie wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S.. Oznacza to, że przed organem I instancji nie mogłoby się już toczyć żadne postępowanie wywołane wnioskiem Z. N. z dnia 27 czerwca 2016 r., organ nie miałby obowiązku podejmować jakichkolwiek dalszych czynności z tym wnioskiem związanych.

Słusznie również przyjął Sąd pierwszej instancji, że nie można zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, iż jedynym rodzajem orzeczenia jakie mógł wydać w niniejszej sprawie uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, było uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie był władny rozpoznać sprawy co do istoty, tj. udostępnić żądanej przez stronę informacji publicznej, w sytuacji, gdy uznał, iż istnieją postawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej, przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, powinien wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie stanowią, przeszkody w jego wydaniu w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji odmawiająca udostępnienia informacji publicznej jest błędna, a sam nie jest jednocześnie władny rozstrzygnąć sprawy co do istoty. Jest to bowiem specyfika postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało tak a nie inaczej skonstruowane z woli ustawodawcy. Wobec tego przy stosowaniu przepisów proceduralnych koniecznym jest czynienie tego w sposób uwzględniający tę specyfikę (w tym wypadku brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego). Wbrew bowiem twierdzeniom SKO, jak już wskazano wyżej, organ pierwszej instancji wskutek wydania decyzji o umorzeniu postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie mógłby w dalszym ciągu rozpatrywać tej sprawy, albowiem umorzenie postępowania pierwszej instancji oznaczałoby definitywne zakończenie postępowania zainicjowanego wnioskiem Z. N. z 27 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej. To czyni niezasadnym także zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. tj. zakazu orzekania na niekorzyść skarżącej (reformationis in peius). Zaskarżona decyzja SKO spowodowałaby bowiem formalne zwolnienie Burmistrza z dalszego rozpoznania wniosku z 27 czerwca 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej (patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17). Tymczasem zaskarżony wyrok eliminuje tę barierę. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, w tym spornego pomiędzy stronami pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy w sposób korzystny dla wnioskodawczyni. Stwierdził również, że radca prawny jest osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych, nie może zatem korzystać z ochrony w zakresie opisanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie ma zatem w ocenie tego Sądu żadnych powodów, aby określone umowami warunki świadczenia na rzecz gminy usług, nie mogły być ujawnione. Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji SKO ponownie otwiera drogę do ewentualnego zakończenia postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tej sytuacji bez znaczenia jest to, że skarżąca wnosiła o oddalenie jej skargi, skoro w istocie chodziło jej o usunięcie niepewności co do prawidłowości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna w zakresie zaskarżenia punktu pierwszego zaskarżonego wyroku nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. w tej części skargę kasacyjną oddalono.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 200, art. 209 i art. 210 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji błędnie bowiem w punkcie II zaskarżonego wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Stosownie do treści art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Skarżąca takiego wniosku nie złożyła. Zatem brak było podstaw do zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną w tej części i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II.