Postanowienie NSA, sygn. akt I OZ 62/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.29 ust. 1 pkt 2-3 i 3a
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/19 odmawiające dopuszczenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy W. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. G. i P. G. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr KR VI R 20/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania decyzji z naruszeniem prawa postanawia: oddalić zażalenie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/19, po rozpoznaniu skarg Miasta Stołecznego Warszawy oraz A. G. i P. G., uchylił pkt I decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z 2 kwietnia 2019 r. nr KR VI R 20/18 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy (dalej również, jako "Zakład"), pismem z 18 maja 2021 r., wniósł o dopuszczenie go do udziału w charakterze uczestnika postępowania. W uzasadnieniu pisma wskazał na interes prawny Zakładu wynikający z zarządzania nieruchomością, której dotyczy przedmiotowe postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1288/19, odmówił dopuszczenia Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

Sąd podał, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, co wynika z § 1 Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy stanowiącego załącznik do uchwały nr XLIII/1015/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z 2 grudnia 2004 r. w sprawie przekształcenia zakładu budżetowego m.st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych "[...]" w jednostkę budżetową m.st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy". Zaznaczono, że choć przy tym w § 3 i 4 statutu określono zadania Zakładu, to jednak zgodnie z § 7 statutu Dyrektor Zakładu realizuje działania określone w statucie w imieniu m.st. Warszawy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305), jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zgłosić udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym może tylko ten podmiot, który ma zdolność sądową, czyli zdolność do występowania jako strona w postępowaniu sądowym. Zgodnie zaś z art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową posiadają osoby fizyczne i osoby prawne. Jednostka budżetowa gminy nie posiada osobowości prawnej. Sąd wskazał że zdolność sądową posiadają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (art. 25 § 2 p.p.s.a.).

Sąd podkreślił, że jednostka budżetowa gminy nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Samorządowe jednostki organizacyjne to bowiem takie jednostki, które zostały utworzone uchwałą rady gminy (lub zarządzeniem wójta) celem wykonywania przekazanych im konkretnych zadań publicznych gminy i których to utworzenie przewidują ustawy. Żaden natomiast przepis ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2018 r. poz. 1817), ani też ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) nie wskazuje jednostki budżetowej jako jednostki samorządowej mogącej wykonywać konkretne zadania. Wszystkie zaś zadania przewidziane w statucie jednostki budżetowej, w tym przypadku Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jak już wskazano powyższej, na mocy § 7 statutu, realizowane są w imieniu m.st. Warszawy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy (w konsekwencji również do wniosku o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu załączono pełnomocnictwo udzielone osobie podpisującej wniosek przez Prezydenta m.st. Warszawy, nie zaś przez Dyrektora Zakładu).

Sąd I instancji wskazał, że jednostki budżetowe gminy nie są także organizacjami społecznymi.

Sąd podał że stosownie do art. 25 § 3 p.p.s.a. zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Podano, że jednostki budżetowe gminy nie mogą posiadać własnych obowiązków ani uprawnień, ani też prawo administracyjne nie dopuszcza nakładania na nich nakazów, bądź zakazów. Sąd podkreślił, że wywodząc swój interes prawny w niniejszym postępowaniu, sam wnioskodawca wskazał, że zarządza przedmiotową nieruchomością w imieniu m.st. Warszawy i to miasto, nie zaś Zakład zawiadamiane jest o ewentualnych toczących się postępowaniach sądowych dotyczących tej nieruchomości.

Końcowo Sąd wskazał, że ostatnią podstawą prawną przyznania zdolności sądowej jest art. 25 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym, zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Ponieważ jednostka budżetowa nie jest organizacją społeczną, to także i ten przepis – w ocenie Sądu – nie znajduje w tej sprawie zastosowania.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie posiadając zdolności sądowej i tym samym nie mogąc uczestniczyć jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym, nie może skutecznie złożyć wniosku o dopuszczenie jej do udziału w sprawie na prawach strony. Wskazano, że jednostka budżetowa m.st. Warszawy nie jest jednostką samorządu terytorialnego, ale stanowi część większej struktury jaką jest m.st. Warszawa. Z kolei m.st. Warszawa w niniejszej sprawie jest jednym ze skarżących, a zatem jest stroną tego postępowania, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. Sąd uznał zatem, że wszystkie interesy miasta związane z przejęciem zarządu nieruchomością na podstawie decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich są chronione dzięki udziałowi miasta w niniejszym postępowaniu.

Sąd podał, że skoro wniosek Zakładu nie pochodzi od podmiotu mającego zdolność sądową, to Sąd nie badał, czy wynik tej sprawy dotyczy jego interesu prawnego lub sprawa ta dotyczy zakresu działalności statutowej Zakładu.

Na powyższe postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu zażalenie złożył Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 i art. 33 § 2 w zw. z art. 25 § 2 i art. 26 § 1 p.p.s.a., poprzez uznanie, że jednostka budżetowa nie posiada zdolności sądowej, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy w zakresie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. st. Warszawy w charakterze uczestnika.

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 21 czerwca 2019 r. doręczono Zakładowi Uchwałę nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 19 czerwca 2019 r. (zmienioną uchwałą nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy z dnia 2 lipca 2021 r.) w sprawie powierzenia w zarząd i administrowanie Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, części ułamkowej zabudowanej nieruchomości, położonej w Warszawie przy ul. [...] na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...], mocą której uznano, że:

- powierza się Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przejęcie w zarząd części nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej udział wynoszący 5614/10000 w prawie użytkowanie wieczystego, w zabudowanym gruncie o powierzchni 613 m2, opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...],

- powierza się Zakładowi Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy przejęcie w zarząd części nieruchomości położonej przy ul. [...] stanowiącej udział wynoszący 4/6 w prawie użytkowania wieczystego, w zabudowanym gruncie o powierzchni 303 m2, opisanym w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanym w księdze wieczystej KW nr [...].

Wskazano, że w dniu 15 października 2019 r. sporządzono – przy próbie sprzeciwu A. G. – protokół stanu faktycznego nieruchomości przy udziale Komornika Sądowego M. P.

Podano, że pozostali właściciele nieruchomości kwestionują decyzje Komisji ds. reprywatyzacji warszawskiej i nie dopuszczają Zakładu chociażby do pobierania pożytków z nieruchomości – np. sprawa zawisła przed Sądem Rejonowym dla Warszawy Woli w Warszawie (II C 2588/20 upr), gdzie Sąd z urzędu zawiadomił miasto stołeczne Warszawę o toczącym się procesie i wezwał do udziału, w sprawie w charakterze powoda – postępowanie toczy się o zapłatę czynszu za najem lokalu nr [...], natomiast A. G. i P. G. (wynajmujący) nie podali w toku postępowania, że współwłaścicielem nieruchomości jest miasto stołeczne Warszawa, które chce uczestniczyć w zarządzie i administrowaniu budynkiem w ramach struktur Zakładu.

Podkreślono, że zaskarżone postanowienie nie skupia się na interesie prawnym Zakładu, we wstąpieniu do sprawy, albowiem kwestionuje sam fakt istnienia zdolności sądowej do występowania w postępowaniu administracyjnym. Z takim rozstrzygnięciem żalący się nie zgadza.

Podniesiono, że Zakład posiada status samorządowej jednostki organizacyjnej, a przyznawanie mu odmiennego statusu nie ma uzasadnienia w prawie. Nawet jednak, jeśli by uznać, że Zakład to jednostka budżetowa działająca na podstawie statutu, która wykonuje wyłącznie zadania w ramach osobowości prawnej przyznanej m.st. Warszawie, to nie jest to wystarczająca przyczyna do odmowy dopuszczenia go do udziału w postępowaniu. Powołano się tu na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 110/12. Ponadto wskazano, że Zakład pozostaje stroną/uczestnikiem w wielu postępowaniach sądowoadministracyjnych, jak chociażby w tożsamej sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sygn. akt I OSK 1711/20.

W odpowiedzi na zażalenie, uczestnicy postępowania – A. G. i P. G. – wnieśli o jego oddalenie.

Podniesiono, że jednostka budżetowa to jednostka sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej. Pokrywa ona swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego (gminy) – wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 664/09. Zatem Zakład Gospodarowania Nieruchomościami jako jednostka budżetowa, pomimo jego uformowania przez jednostkę samorządu terytorialnego pozostaje częścią tej jednostki i nie prowadzi odrębnej działalności gospodarczej w sposób samodzielny czy niezależny od m.st. Warszawy jako gminy. Zwrócono uwagę, że co prawda przekazane mu jest przez Prezydenta m.st. Warszawy umocowanie do dysponowania określonymi środkami finansowymi czy też użytkowanie określonego mienia, jednak mienie to pozostaje nadal własnością gminy, a zakres innych przyznanych Zakładowi uprawnień wynikać musi wprost z udzielonego mu przez Prezydenta m.st. Warszawy umocowania.

Wskazano, że zgodnie z nadanym Zakładowi jako jednostce pomocniczej (budżetowej) m.st. Warszawa w jego Statucie uprawnieniem, Zakład zarządza mieniem komunalnym i korzysta z niego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w Statucie. Podkreślono, że obecnie dominuje pogląd, iż jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności do samodzielnego występowania w obrocie prawnym, nie mogą być samodzielnym podmiotem praw i obowiązków z zakresu materialnego prawa administracyjnego, a zatem nie mają zdolności prawnej w postępowaniu administracyjnym i zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Wobec tego uczestnicy uznali, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Urzędzie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jako jednostka budżetowa wykonująca zadania Prezydenta m.st. Warszawy będącego zarządcą wszystkich nieruchomości należących do Miasta Stołecznego wywodzi swoje kompetencje od Prezydenta m.st. Warszawy, nie posiadając odrębnych, samodzielnych uprawnień.

Uczestnicy w całej rozciągłości poparli stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie w zaskarżonym przez postanowieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią, która wymaga rozważenia w niniejszej sprawie jest określenie statusu prawnego Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Urzędzie Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w kontekście zdolności sądowej, rozumianej jako zdolność występowania przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika.

Krąg podmiotów, którym przysługuje zdolność sądowa przed sądami administracyjnymi został określony przez ustawodawcę w art. 25 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona mają oprócz osób fizycznych i prawnych, nieposiadające osobowości prawnej: państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jak również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Dla potrzeb niniejszej sprawy rozważenia wymaga, jaki status w rozumieniu powołanego art. 25 p.p.s.a. posiada Zakład Gospodarowania Nieruchomościami, czy jest samorządową jednostką organizacyjną nie posiadającą osobowości prawnej ( tzw. stationes communes), czy też może inną nie posiadającą osobowości prawnej jednostką organizacyjną, o której mowa w omawianym przepisie. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że: " Terminy "jednostka organizacyjna gminy", "jednostka organizacyjna powiatu" i "jednostka organizacyjna samorządu województwa" budzą wątpliwości prawne z uwagi na nieścisłe posługiwanie się nimi przez ustawodawcę. Brak definicji legalnej tych pojęć utrudnia identyfikację desygnatów jednostki. Ustawodawca posługuje się pojęciem jednostki organizacyjnej w znaczeniu węższym i szerszym. Rozróżnienie to nie jest jednak prawnie irrelewantne, w zależności bowiem od przyjętego znaczenia powstają określone skutki prawne (...). Przez jednostkę organizacyjną można rozumieć strukturę organizacyjną, która została utworzona w celu wykonywania zadań danej jednostki samorządu terytorialnego, w jej ramach prawnych lub poza nimi, wyposażoną w osobowość prawną albo jej pozbawioną, funkcjonującą niezależnie od jej statusu własnościowego. Z punktu widzenia cywilistycznego należy rozróżnić dwa rodzaje jednostek: prawnie wyodrębnione i prawnie niewyodrębnione. Pierwsze z nich zostały wyposażone w osobowość prawną i funkcjonują poza podmiotowością prawną jednostki samorządu terytorialnego, np. kapitałowe spółki prawa handlowego, spółdzielnie, fundacje tworzone przez gminy, powiaty, województwa oraz samorządowe instytucje kultury. Do jednostek prawnie niewyodrębnionych, funkcjonujących w ramach osobowości prawnej gminy, powiatu, województwa należy zaliczyć samorządowe jednostki i zakłady budżetowe oraz gospodarstwa pomocnicze samorządowych jednostek budżetowych . Rozróżnić możemy "jednostkę organizacyjną" w znaczeniu węższym (jednostka nieposiadająca osobowości prawnej, tj. jednostka budżetowa i zakład budżetowy) i szerszym (gminną, powiatową, wojewódzką jednostkę organizacyjną). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że przez jednostki organizacyjne należy rozumieć takie jednostki, które mogą być przez gminę, powiat, województwo tworzone, likwidowane i przekształcane (z wyjątkiem tych tworzonych z mocy prawa ). Istotną cechą samorządowej jednostki organizacyjnej jest to, że gmina, powiat, województwo mają bezpośredni wpływ na powoływanie osób zarządzających oraz mogą sprawować nadzór nad działalnością tych jednostek" ( tak: w monografii: Augustyniak Monika, Moll Tomasz, Tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych samorządu terytorialnego monografia lex 2015).

Ustawa z dnia 8 marca 1980 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. tj. 2022, poz.559) przewiduje możliwość tworzenia jednostek pomocniczych (art.5) oraz podejmowanie przez Radę Gminy uchwał w sprawach majątkowych gminy, m.in. dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Do wyłącznej kompetencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego należy tworzenie samorządowych jednostek organizacyjnych oraz uchwalanie ich statutu ( art. 18 ust.2 pkt 9 lit.h). Kompetencja ta obejmuje również reorganizację oraz proces likwidacji. Dotyczy też wyposażania przedmiotowych jednostek w majątek. Szczegółowe zasady i tryb funkcjonowania jednostek organizacyjnych regulują odrębne przepisy: w przypadku gminnych zakładów i jednostek budżetowych – przepisy ustawy o finansach publicznych, a w przypadku gminnych spółek kapitałowych – przepisy kodeksu spółek handlowych.

Podstawą prawną utworzenia gminnych jednostek organizacyjnych jest art. 9 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. W przepisie tym nie określa się, o jakiego typu jednostki organizacyjne chodzi. Pojęcie jednostki organizacyjnej oznacza więc podmiot posiadający określoną strukturę organizacyjną. Pojęcie "jednostka organizacyjna gminy" oznacza gminną jednostkę organizacyjną, która dodatkowo spełnia warunek bycia częścią struktury organizacyjnej gminy (np. jako zakład czy jednostka budżetowa).

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, że jednostki pomocnicze gminy nie mają zdolności sądowej. Jednostki pomocnicze gminy nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Osobowość taką posiada tylko gmina - art. 2 pkt 2 u.s.g. Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej, jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym (postanowienie NSA z dnia 30 listopada 2013 r., sygn. akt II OZ1107/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. ( por. wyroki NSA z: 26 maja 1992 r., sygn. SA/Wr 1248/91; 29 kwietnia 2003r., sygn. akt IV SA 2841/2001; 20 września 2001r., sygn. akt II SA 1539/2000; 17 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1591/12http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wnioskujący o dopuszczenie do udziału podmiot nie jest jednostką pomocniczą, lecz gminną jednostką budżetową powstałą w wyniku przekształcenia się z dniem 1 stycznia 2005 r. zakładu budżetowego m.st. Warszawy pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych "[...]", z siedzibą w Warszawie, w jednostkę budżetową m.st. Warszawy pod nazwą "Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy", z siedzibą w Warszawie w drodze uchwały [...] Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 roku. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z art. 18 ust. 3 pkt 2 i ust. 6 oraz art. 19 ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.).

Stosownie do art.18 ust.2 pkt 9 lit.h pierwszej z wymienionych ustaw stanowiących podstawę podjęcia uchwały, Rada Gminy podejmuje uchwały w sprawach majątkowych gminy, m.in. dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Zgodnie z art.18 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 2003 r. o finansach publicznych jednostkami budżetowymi są takie jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem art. 18a ust. 1-3. Na mocy art. 18 ust. 3 pkt 2 ostatnio wymienionej ustawy gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe tworzą, łączą i likwidują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią §1 pkt 1 Statutu Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 2 grudnia 2004 r. o jego utworzeniu, Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jest jednostką budżetową m.st. Warszawy. Stosownie do § 3 Statutu zadaniem Zakładu jest m.in. gospodarowanie w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów m.st. Warszawy: mieszkaniowym zasobem m.st. Warszawy, powierzonym zasobem nieruchomości m.st. Warszawy ( pkt 1), wykonywanie innych zadań powierzonych przez organy m.st. Warszawy z zakresu zarządu mieszkaniowym zasobem i zasobem nieruchomości m.st. Warszawy ( pkt 3). Zakładem kieruje Dyrektor, którego zatrudnia i zwalnia Prezydent m.st. Warszawy ( § 6 Statutu). Dyrektor Zakładu realizuje działania określone w statucie w imieniu m.st. Warszawy, w granicach pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta m.st. Warszawy ( §7 Statutu). Strukturę organizacyjną i zasady funkcjonowania Zakładu określa regulamin organizacyjny. Regulamin organizacyjny zatwierdza Dyrektor w uzgodnieniu z Prezydentem m.st. Warszawy po zaopiniowaniu przez Zarząd Dzielnicy ( §9 pkt 3 Statutu). Zakład prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych dla jednostek budżetowych. Podstawą gospodarki finansowej Zakładu jest roczny plan finansowy obejmujący dochody i wydatki. Projekt rocznego planu finansowego opiniuje Rada Dzielnicy i Zarząd Dzielnicy ( §10 pkt 1 i 2 Statutu). Roczne sprawozdania z działalności Zakładu opiniuje Rada Dzielnicy w formie uchwały i przedstawia Prezydentowi m.st. Warszawy (§12 pkt 2 Statutu). Zarząd Dzielnicy udziela Dyrektorowi wskazówek dotyczących bieżącego funkcjonowania Zakładu, a w przypadku ich nieuwzględnienia zawiadamia Prezydenta m.st. Warszawy ( §13 pkt 2 ).

Z treści powołanej uchwały z dnia 2 grudnia 2004 r., w związku ze stanowiącymi podstawę jej podjęcia przepisami ustawowymi, oraz z przytoczonych zapisów Statutu wynika, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, jest jednostką budżetową m.st. Warszawy, nieposiadającą osobowości prawnej gminną samorządową jednostką organizacyjną. Ta samorządowa jednostka organizacyjna została utworzona w celu realizacji zadań gminy m.st. Warszawy wynikających z ustaw w celu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w granicach zwykłego zarządu, w sposób i na zasadach określonych przepisami prawa oraz ustaleniami organów m.st. Warszawy określonych w § 4 Statutu i zakres jej działania zawiera się w tak wyznaczonych granicach. Także działanie dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami zostało ograniczone zakresem udzielonego mu przez Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnictwa. Ta gminna samorządowa jednostka organizacyjna nie jest również samodzielna finansowo, gdyż swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, jak również pobrane dochody odprowadza na rachunek budżetu tej jednostki. Jako gminna jednostka organizacyjna podlega też kontroli i nadzorowi komisji rewizyjnej ( art.18 a ustawy o samorządzie gminnym).

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy jest niesamodzielną, tak finansowo, jak i w zakresie podejmowanych działań, gminną samorządową jednostką organizacyjną, powołaną wyłącznie do realizacji zadań m.st. Warszawy, działa na rzecz i w imieniu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślić należy, że m.st. Warszawa w niniejszej sprawie jest stroną postępowania, reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że w postępowaniu cywilnym jednostki organizacyjne gminy, niedziałające w formach spółek prawa handlowego lub w innych formach, z którymi ustawy wiążą przymiot osobowości prawnej, działają wyłącznie jako stationes communes, a zatem w zastępstwie osoby prawnej, jaką jest gmina. W postępowaniu sądowoadministracyjnym tym jednostkom przysługuje wprawdzie zdolność sądowa, ale – nawet przy braku wyraźnego zastrzeżenia w art. 25 § 2 p.p.s.a.– przyjąć trzeba, że wtedy gdy przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki bezpośrednio (a nie na osobę prawną, w skład której wchodzą) obowiązków lub przyznania im określonych uprawnień (tak: Tadeusz Woś w komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie VI).

O tym, czy wnioskodawca ubiegający się o udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma interes prawny w danej sprawie ( art. 33 § 2 p.p.s.a.), decyduje norma prawa materialnego, na której oparto zaskarżony akt administracyjny. Kategoria interesu prawnego jednolicie odnosi się zarówno do skarżącego, jak i uczestników postępowania, stanowiąc łącznik pomiędzy ich sytuacją prawną - sferą indywidualnych praw i obowiązków - a zaskarżonym aktem, czynnością albo bezczynnością. Związek ten musi być przy tym bezpośredni oraz realny.

W zażaleniu nie wskazano jakiegokolwiek przepisu będącego źródłem interesu prawnego podmiotu wnioskującego o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu. Przedstawione w zażaleniu okoliczności dowodzą jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Podkreślenia wymaga również i to, że interes prawny wnioskującego do bycia stroną niniejszego postępowania nie wynika z art. 40 e ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa ( Dz.U. tj.2021, poz. 795), bowiem zgodnie z treścią tego przepisu obowiązek przejęcia zarządu nad nieruchomością warszawską ustawodawca nałożył na gminę lub Skarb Państwa. Należy też mieć na uwadze okoliczność, że działania gminnej jednostki samorządowej nie mogą być sprzeczne z interesem m.st. Warszawy i nie powinno dojść do kolizji interesów tych obu podmiotów.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 w zw. z art. 193 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.