Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 489/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 250/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Lu 250/19 , po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1970 r. wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa między innymi nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą własność spadkobierców J.D.: M.S., J.D., Z.D., oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. Wywłaszczenie nastąpiło zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni uwzględnionej w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta [...]. Na zgodny wniosek stron orzeczenie zostało zmienione decyzją PWRN z [...] października 1970 r., w ten sposób, że wywłaszczeniem objęto, oprócz działki nr [...] również działkę nr [...], a ustalone za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł, zastąpiono odszkodowaniem w wysokości [...] zł.

Wnioskiem z [...] kwietnia 2017 r. M.S., J.H. i Z.P. wystąpiły o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - działki nr [...] wchodzącej w skład aktualnej działki nr [...], podnosząc, że nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem, na jaki została wywłaszczona.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Wojewoda [...] wyłączył Prezydenta Miasta [...] od prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości, stanowiącej własność Gminy [...] i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę [...].

Do akt postępowania złożona została dokumentacja geodezyjno-prawna, sporządzona przez geodetę uprawnionego, z której wynika, że dawna działka nr [...], stanowiąca część działki nr [...], została oznaczona jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha.

W toku postępowania ustalono, że teren objęty wnioskiem o zwrot zajęty jest pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] ", który to ogród istnieje na spornym gruncie od 1984 r. i ma charakter ogrodu stałego, wpisanego do rejestru pracowniczych ogrodów działkowych Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców. Stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem znajduje się pięć parceli. Trzy z nich są w użytkowaniu osób fizycznych, znajdują się na nich nasadzenia roślin ogrodniczych i warzywnych. Czwarta parcela pozostaje w dyspozycji PZD, na piątej parceli znajduje się część terenu wspólnego, stanowiącego dojazd drogą gruntową i parking o nawierzchni trawiastej.

Decyzją z [...] marca 2018 r., Starosta [...], orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako działka nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej obecnie jako projektowana działka nr [...] o pow. [...] ha na rzecz M.S., J.H. i Z.P. po 1/3 części. Jednocześnie Starosta ustalił na rzecz działkowców oraz PZD odszkodowanie za składniki majątkowe, zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę [...]. Starosta zobowiązał Gminę do odtworzenia likwidowanego ogrodu działkowego poprzez zawarcie z PZD umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej decyzją o zwrocie nieruchomości, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości dotychczas zajmowanej przez likwidowany ROD.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sporna działka nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, wobec czego zachodzą przesłanki do orzeczenia o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Ponadto, z uwagi na to, że funkcjonujący na podlegającej zwrotowi nieruchomości ogród działkowy jest ogrodem działkowym stałym w niniejszej sprawie należało zastosować przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017, poz. 2176, ze zm.; dalej jako: u.r.o.d.) i orzeczono o obowiązku odtworzenia ogrodu oraz odszkodowaniu za nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], decyzją z [...] kwietnia 2019 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Wojewoda uznał za prawidłowe ustalenia Starosty co do celu wywłaszczenia spornej nieruchomości. Nie budzi żadnych wątpliwości, że wywłaszczona nieruchomość była przeznaczona pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni, co jasno wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej. Objęta wnioskiem nieruchomość nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, gdyż znajduje się w obszarze ogrodu działkowego działającego pod nazwą ROD "[...] ", czego nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia.

Okoliczność, że w Ogólnym Planie Zagospodarowania Przestrzennego wskazano, że grunt ten przeznaczony był m. in. pod tereny rolne bez prawa zabudowy, nie może świadczyć, że powstały na tym terenie ogród działkowy stanowi realizację celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej został wskazany jako "budowa strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni", a cel wywłaszczenia powinien być interpretowany ściśle, zgodnie z jego językowym rozumieniem wyrażonym w decyzji wywłaszczeniowej. Nie budzi wątpliwości fakt, że strzelnica z zielenią towarzyszącą na przedmiotowym gruncie w ogóle nie powstała, zatem nie budzi również wątpliwości, że na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Brak jest podstaw do uznania, że urządzenie na spornym terenie ogrodu działkowego jest realizacją tego celu wywłaszczenia. Ponadto Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego m. [...], na który powołuje się Gmina powstał na długo przed wywłaszczeniem nieruchomości i nie przewidywał jeszcze inwestycji na jaką wywłaszczenia dokonano.

Gmina została zobowiązana do odtworzenia ogrodu działkowego i wypłaty odszkodowania za składniki majątkowe pozostawione na terenie działek podlegających zwrotowi, zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Wbrew argumentom podniesionym w odwołaniu, w ocenie Wojewody ROD "[...] " funkcjonujący na podlegającej zwrotowi działce stał się ogrodem stałym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Okoliczność tą potwierdza znajdująca się w aktach sprawy decyzja z [...] grudnia 1984 r. o przekazaniu na okres 10 lat w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Wojewódzkiego Polskiego Związku Działkowców w [...] terenu położonego przy ul. [...] w [...] o pow. [...] ha. Jak bowiem stanowił art. 11 ust. 3 wspomnianej ustawy, w przypadku braku decyzji o likwidacji czasowego ogrodu działkowego, czasowy pracowniczy ogród działkowy staje się ogrodem stałym. Skoro brak jest decyzji o likwidacji ogrodu działkowego należy stwierdzić, że ogród stał się ogrodem stałym. Okoliczność, że Pracowniczy Ogród Działkowy "[...] " stał się ogrodem stałym, przerejestrowanym z ogrodu czasowego, w 1994 r. potwierdza znajdująca się w aktach sprawy karta rejestracyjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi Gminy [...], wskazał, że kwestią o podstawowym znaczeniu jest zagadnienie realizacji celu publicznego wywłaszczenia na spornej działce. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia został precyzyjnie określony w akcie wywłaszczeniowym. Zgodnie z treścią orzeczenia Prezydium WRN w [...] z [...] stycznia 1970 r. wywłaszczenie nastąpiło, zgodnie z decyzją lokalizacji szczegółowej, pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni uwzględnionej w zatwierdzonych planach urbanistycznych miasta [...].

Sąd I instancji podkreślił, że nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju inwestycja (strzelnica) nigdy nie powstała na działkach objętych wywłaszczeniem. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że co najmniej od 1984 r. na tym terenie istnieją ogródki działkowe.

Sąd nie zgodził się z argumentacją Gminy że cel publiczny został zrealizowany, gdyż sporna nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z jej przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wywłaszczenia. Sąd zwrócił uwagę, że przesłanką zwrotu nieruchomości w świetle art. 136 i art. 137 u.g.n. jest zbędność nieruchomość na cel publiczny określony w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś na cel wynikający z ogólnego przeznaczenia spornej nieruchomości w ówcześnie obowiązujących aktach planistycznych. Nie sposób zatem zaakceptować argumentacji gminy, że cel publiczny wywłaszczenia został zrealizowany, skoro niesporne jest, że inwestycja, na potrzeby której dokonano wywłaszczenia, nigdy nie powstała na spornych działkach. Cel kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości precyzyjnie określał akt wywłaszczeniowy. Inwestycji wskazanej w tym akcie nigdy nie zrealizowano na spornych działkach.

Zasadność zarzutów Gminy podważa, w ocenie Sądu, również analiza relacji pomiędzy aktami planistycznymi i orzeczeniem wywłaszczeniowym. Powoływane przez Gminę akty planistyczne z 1969 r. i 1972 r. miały charakter ogólniejszy (w pierwszym przypadku dodatkowo – wcześniejszy) niż orzeczenie wywłaszczeniowe, oparte na "decyzji o lokalizacji szczegółowej" (zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami, do wniosku o wywłaszczenie należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, a w przypadku wywłaszczania kompleksu nieruchomości na cele określone w art. 3 ust. 2 ustawy, kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan; zob. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94, ze zm.). Biorąc pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie wywłaszczenia (tj. ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym; w brzmieniu obowiązującym w 1970 r. – Dz. U. z 1961 r., Nr 7, poz. 47, ze zm.), relacja między ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego a decyzją o lokalizacji szczegółowej była następująca: plan ogólny określał w sposób wszechstronny podstawowe kierunki i skalę rozwoju oraz zasady zagospodarowania przestrzennego terenu na cały okres planu, jak również program i sposób zagospodarowania przestrzennego jednostki osadniczej w okresie najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego. Stanowił podstawę gospodarki terenami i ustalania potrzeb inwestycyjnych na obszarze danej jednostki osadniczej; obejmował podstawowe wytyczne dla opracowania planów szczegółowych na tym obszarze, określa tereny wymagające takich opracowań w odpowiedniej kolejności (art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z 1961 r.). W oparciu o ustalenia planu ogólnego mógł być sporządzony tzw. plan szczegółowy, dla części obszaru jednostki osadniczej, przewidzianej do zagospodarowania (zabudowy, odbudowy, przebudowy) w okresie bieżącego i najbliższego wieloletniego narodowego planu gospodarczego (art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z 1961 r.). Z kolei zasady szczegółowej lokalizacji inwestycji były rozstrzygane w decyzji ustalającej lokalizację szczegółową (art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy), której podstawą wydania były co do zasady zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego (art. 31 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu lokalizacji szczegółowej konkretyzowała ustalenia planu miejscowego (ogólnego lub szczegółowego), między innymi również w aspekcie realizacji inwestycji, która stanowiła cel publiczny wywłaszczenia.

Wobec powyższego nie sposób zasadnie twierdzić, że w perspektywie badania realizacji celu wywłaszczenia, jako podstawowej przesłanki zwrotu nieruchomości pierwszeństwo przez decyzją wywłaszczeniową precyzyjnie określającą cel wywłaszczenia mają akty planistyczne o zdecydowanie ogólniejszym charakterze.

W świetle tych wywodów chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i art. 136 u.g.n., gdyż wbrew argumentacji Gminy organy prawidłowo ustaliły cel publiczny wywłaszczenia i prawidłowo uznały, że cel ten nie został zrealizowany. Zasadnicza przesłanka zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została zatem spełniona.

Niezasadny jest, w ocenie Sądu I instancji, również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n. Zarzut ten Gmina opiera na argumentacji, że ustalając zakres obowiązku zwrotu kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia organy nie uwzględniły wzrostu wartości nieruchomości o wartość składników majątkowych znajdujących się na tym terenie w postaci urządzeń i nasadzeń związanych z funkcjonowaniem ogródków działkowych.

Odpowiadając na ten zarzut Sąd zauważył, że w aktualnym orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym, wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego (por. przykładowo wyroki NSA: z 12 czerwca 2013 r., I OSK 113/12; z 19 lutego 2014r., I OSK 1727/12; z 21 stycznia 2015 r., I OSK 1323/13; z 13 lipca 2016 r., I OSK 205/16; z 29 maja 2019 r., I OSK 1984/17). Przywoływany w tym kontekście w skardze wyrok tutejszego Sądu z 20 września 2016 r. (II SA/Lu 371/16), w którym wyrażono pogląd przeciwny, został uchylony przez NSA wyrokiem z 17 stycznia 2019 r. (I OSK 436/17), w którym to wyroku NSA wyraźnie odwołał się do wspomnianej aktualnej linii interpretacyjnej art. 140 ust. 4 u.g.n., wywodząc: "[...] przepis art. 140 ust. 4 u.g.n. nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego".

W rozpoznawanej sprawie nie było zatem żadnych podstaw prawnych do tego, aby ustalając byłym właścicielom kwotę odszkodowania wywłaszczeniowego przypadającą do zwrotu, uwzględnić wartość tych składników majątkowych, które były związane z funkcjonowaniem na tym terenie ogródków działkowych. Istnienie ogródków działkowych nie miało żadnego związku z realizacją celu wywłaszczenia, już zatem z tego powodu nie można było zwiększyć kwoty odszkodowania przypadającego do zwrotu o wartość wspomnianych składników majątkowych.

Ponadto forsowany przez skarżącą kierunek interpretacji art. 140 ust. 4 u.g.n. w rozpoznawanej sprawie prowadziłby do tego, że ustalając wysokość odszkodowania, jakie mają zwrócić osoby, na rzecz których zwracana jest wywłaszczona nieruchomość, należałoby uwzględnić wysokość składników majątkowych, które tracą działkowcy i stowarzyszenie działkowe w związku ze zwrotem. Jeśli wziąć pod uwagę fakt, że zgodnie z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych to Gmina (jako podmiot będący właścicielem w dniu zwrotu) jest zobowiązana do odszkodowania za te składniki, to w efekcie przyjęcia takiej interpretacji nastąpiłoby przerzucenie ciężaru ekonomicznego tego odszkodowania na beneficjentów zwrotu i zwolnienie z tego ciężaru podmiotu publicznego.

W ocenie Sądu niezasadne są także zarzuty naruszenia ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Wbrew argumentacji Gminy, w sprawie miały zastosowanie przepisy tej ustawy, gdyż ogród "[...] " uzyskał status prawny ogrodu stałego.

Sąd zauważył, że do ogrodu nie mógł mieć zastosowania przywoływany przez Gminę art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz. U. z 1996 r., nr 85, poz. 390, ze zm.). Przepis ten zawarty był w rozdziale Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe. W sposób jednoznaczny rozstrzygał o statusie prawnym tych ogrodów, które istniały w dacie wejścia w życie ustawy z 1981r. Niesporne jest, że ogród "[...] " powstał dopiero w 1984 r., zatem analizowany przepis przejściowy nie mógł mieć do niego zastosowania

Trafne jest stanowisko Wojewody, że o statusie prawnym ogrodu rozstrzygał art. 11 ustawy z 1981 r. Z przepisu tego wynikało, że na gruntach, które w planie zagospodarowania przestrzennego mają inne przeznaczenie pracownicze ogrody działkowe mogły być zakładane czasowo. Czasowe ogrody zakładane były na okres nie krótszy niż 5 lat (ust. 1). Co najmniej na rok przed terminem, na który udzielona została lokalizacja powinna być wydana decyzja o likwidacji czasowego ogrodu działkowego (ust. 2). W braku takiej decyzji, czasowy pracowniczy ogród działkowy stawał się ogrodem stałym (ust. 3).

Z przywołanego art. 11 wynika ewidentnie, że rozstrzyga o statusie prawnym czasowych ogrodów działkowych. Ze znajdującej się w aktach sprawy (k. 89 akt adm.) decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w Lublinie z 12 października 1984 r. wynika, że grunt oddawany w nieodpłatne użytkowanie na rzecz PZD był przeznaczony pod urządzenie czasowych ogrodów działkowych. Z kolei w karcie rejestracyjnej ogrodu nr [...], dotyczącej pracowniczego ogrodu działkowego "[...] " zawarto adnotację (pkt 13): "przerejestrowany z ogrodu czasowego nr [...] w 1994 r." (k. [...]). W świetle tych wywodów ogród "[...] " miał charakter ogrodu czasowego i uzyskał status prawny ogrodu stałego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z 1981 r. Z kolei na mocy art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2005 r., nr 169, poz. 1419, ze zm.) stał się rodzinnym ogrodem działkowym. Wreszcie, na podstawie art. 66 pkt 1 u.r.o.d., ogród "[...] " stał się rodzinnym ogrodem działkowym w rozumieniu aktualnie obowiązującej ustawy z 2013 r.

Niezasadne są również zarzuty Gminy odnoszące się do rzekomej niewykonalności nałożonego zaskarżoną decyzja obowiązku odtworzenia ogrodu.

W rozpoznawanej sprawie obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisów prawa – z art. 21 u.r.o.d., który określa obowiązki podmiotu zobowiązanego do odtworzenia ogrodu (zawarcie stosownej umowy oraz założenie nowego ogrodu i odtworzenie urządzeń). Powoływany przez Gminę tryb, w którym ogród działkowy tworzy się na wniosek stowarzyszenia ogrodowego (art. 8 ust. 1 u.r.o.d.) nie ma w tym przypadku zastosowania. Innymi słowy: art. 8 ust. 1 u.r.o.d. ma charakter regulacji ogólnej, dotyczącej "zwykłego" trybu tworzenia ogrodu W rozpoznawanej sprawie pierwszeństwo zastosowania ma regulacja szczególna, tj. art. 21 u.r.o.d., z której wynika, że obowiązek odtworzenia ogrodu wynika wprost z przepisu prawa, jest konkretyzowany w decyzji starosty o zwrocie i nie ma podstaw, aby w tej sytuacji stosować tryb zwykły z art. 8 ust. 1 u.r.o.d.

Nie sposób również zgodzić się z zarzutem nieokreślenia zakresu obowiązku Gminy do odtworzenia ogrodu. Również w tej kwestii treść rozstrzygnięcia wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 21 pkt 1 u.r.o.d. (stosowanym odpowiednio na podstawie odesłania zawartego w art. 26 ust. 2 u.r.o.d.), podmiot likwidujący (tu: podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie nieruchomości) obowiązany jest do odtworzenia ROD, polegającego na zawarciu ze stowarzyszeniem ogrodowym umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni likwidowanego ROD w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego ROD, odpowiadający tytułowi prawnemu, który posiadało ono do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD. Obowiązek odtworzenia ogrodu będzie miał zakres dokładnie odpowiadający zakresowi, w jakich działkowcy i stowarzyszenie utracili nieruchomość, na skutek zwrotu.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Starosty, zaakceptowane przez Wojewodę, odzwierciedla dokładną treść przywołanego przepisu. Kwestii tych dotyczy punkt [...] decyzji Starosty. Skoro z punktu tego wynika, że realizacja obowiązku Gminy w zakresie odtworzenia ogrodu ma polegać na zawarciu z PZD "umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości o powierzchni nie mniejszej od zajętej przez ROD "[...] ", objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości", a w punkcie I decyzji wskazano, że zwrotowi podlega nieruchomość stanowiąca działkę o pow. [...] ha, przy czym z ustaleń poczynionych w toku postępowania wynika, że cały teren objęty zwrotem stanowi obszar ogrodu działkowego, to nie sposób zgodzić się z argumentacją Gminy, że zakres obowiązku odtworzenia ogrodu określono nieprecyzyjnie, co uniemożliwi wykonanie decyzji w tym aspekcie.

Niezasadne są także podniesione przez Gminę zarzuty nieuwzględnienia jej stanowiska co do terminu wypłaty odszkodowania. Żaden przepis ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie wiąże terminu odtworzenia ogrodu z wnioskiem (propozycją) działkowców. Brak wypowiedzi działkowców nie oznacza, że Starosta był związany propozycją Gminy (wypłata odszkodowania w terminie roku od daty wykonalności decyzji). Przepisy ustawy nie zawierają żadnych dyrektyw co do terminu wypłaty odszkodowania, pozostawiając jego określenie uznaniu organu. Starosta przedstawił w uzasadnieniu swojej decyzji racjonalne argumenty, z powodu których uznał propozycję Gminy za niemożliwą do zaakceptowania i uznał za właściwy termin 3-miesięczny.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiednio precyzyjnego wskazania stron postępowania (adresy zamieszkania, PESEL, imiona rodziców) także jest chybiony. Powołany przepis Kodeksu nakazuje oznaczenie stron w decyzji, co sprowadza się w praktyce do podania ich imion i nazwisk oraz adresów zamieszkania. Jeżeli adresy zamieszkania są znane z akt sprawy, nie ma potrzeby podawania ich w samej decyzji, zwłaszcza w rozstrzygnięciu. Nie ma żadnych podstaw do tego, aby formułować obowiązek podawania numerów PESEL adresatów decyzji, nie jest to konieczne dla prawidłowego ich oznaczenia.

Jeżeli chodzi o treść pisma procesowego z [...] maja 2019 r. uczestniczki postępowania, to w odniesieniu do kwestii charakteru prawnego ROD "[...] " oraz terminu wypłaty odszkodowania określonego w decyzji Starosty, Sąd wypowiedział się wyżej, wyrażając ocenę zbieżną z argumentacją skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta Lublina.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r poz. 2204, z późn. zm.- dalej UGN) poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie został zrealizowany cel wywłaszczenia i jako zbędna powinna ona" zostać zwrócona byłym właścicielom pomimo, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, iż nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczenia;

-art. 140 ust. 4 UGN i nie zastosowanie tej normy, a tym samym nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, co doprowadziło do zaniżenia należnego Gminie [...] odszkodowania;

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) PPSA w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) poprzez zaakceptowanie błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, a w konsekwencji przyjęcie, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany,

- art. 151 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 PPSA i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 - dalej PUSA) w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 UGN oraz z art. 7, 77 §1 i 80 KPA - poprzez wadliwe wykonanie obowiązku kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych skutkujące oddaleniem przez Sąd skargi i zaakceptowaniem wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, oraz pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie o - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie i uwzględnienie w całości skargi Gminy [...], rozpoznanie

skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest niezasadna, a Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania- art. 145 § 1 pkt 1 lit c) PPSA w zw. z art. 7, 77 §1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej KPA) polegające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, na zaakceptowaniu błędnych ustaleń faktycznych organów obu instancji, a w konsekwencji przyjęciu, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, jak również - art. 151 PPSA w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) PPSA w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 PPSA i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 - dalej PUSA) w zw. z art. 136 ust. 3 i z art. 137 ust. 1 UGN oraz z art. 7, 77 §1 i 80 KPA - poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie wadliwych decyzji administracyjnych, pomimo naruszenia przez organy prawa materialnego i błędnego uznania, iż nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości, oraz pomimo tego, że organy naruszyły przepisy postępowania poprzez nienależytą i powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie wszystkie okoliczności istotne z punktu widzenia sprawy zostały wyjaśnione, przy czym w oparciu o te okoliczności prawidłowo ustalono, że na spornej nieruchomości nie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia. Dodatkowo w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, WSA dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Ponadto wskazane art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. mają charakter wynikowy, co oznacza, że określają one sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez wojewódzki sąd administracyjny w zależności od tego, czy organy administracji publicznej dopuściły się takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, czy też do takiego naruszenia nie doszło. Zastosowanie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Jeżeli zaś Sąd nie stwierdzi naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to wówczas zastosowanie ma art. 151 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie WSA konsekwentnie zastosował art. 151 p.p.s.a., uznając zarzuty skargi za nieusprawiedliwione. Dodatkowo skoro przepisy te zawierają przeciwstawne normy wynikowe, to nie mogą pozostawać ze sobą w związku. Z kolei przepis art. 3 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Również art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ma charakter ustrojowy i może stanowić podstawę kasacyjną jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, gdy sąd orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, gdy rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę sąd dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności. Nie sposób również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 i 77 K.p.a. Skarżąca nie powiązała tych zarzutów z brakami dowodowymi sprawy, nie wykazała również, że jakiekolwiek okoliczności faktyczne nie zostały ustalone. W istocie skarżąca kasacyjnie usiłowała poprzez zarzuty naruszenia przepisów postępowania kwestionować zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem podlegała ona zwrotowi byłym właścicielom. Również w tym zarzucie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdzał, że nieruchomość zagospodarowana została zgodnie z celem wywłaszczania.

Stosownie do art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jak stanowi zaś przepis art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z przytoczonych przepisów wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot nieruchomości ma ustalenie celu wywłaszczenia.

Przechodząc do oceny ziszczenia się materialnoprawnej przesłanki zwrotu nieruchomości, którą stosownie do treści art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, wskazać należy, że organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy przesłanka ta zaistniała na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności będzie zatem w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje należy dokonać rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie jest i nie był realizowany, przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży).

W judykaturze utrwalony jest pogląd, że cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1044/14, CBOSA). Innymi słowy, ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Wątpliwa jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

W przedmiotowej sprawie cel, na jaki zajęto sporną nieruchomość, został określony precyzyjnie w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1970 r. – wywłaszczenia dokonano z przeznaczeniem pod budowę strzelnicy z możliwością urządzenia zieleni. Tymczasem obecnie, co znajduje potwierdzenie w aktach i czego nie neguje żadna ze stron, przedmiotowa działka stanowi część większego ogrodzonego terenu zajętego pod Rodzinny Ogród Działkowy "[...] " i wchodzi w całości w obszar 5 parceli ogrodowych.

Argumentacja Skarżącej nie jest zatem uzasadniona, a wręcz przeciwnie wskazuje na to, że od samego początku wywłaszczenie było bezzasadne. Skoro, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, plany miejscowe nie przewidywały na tym terenie budowy strzelnicy, i nigdy nie było zamiaru jej budowy, to nie było podstaw do wywłaszczenia nieruchomości. Tym samym sama skarżąca kasacyjnie przyznaje, że cel wywłaszczenia nie tylko został zrealizowany lecz również, że w ogóle takiej zabudowy nie przewidywano. Bez znaczenia przy tym są "standardy prawno-formalne w zakresie dokładności decyzji administracyjnych wydawanych prawie pół wieku temu". Standardy te miałyby znaczenie, gdyby cel oznaczony w decyzji wywłaszczeniowej był na tyle ogólny, że należałoby dokonać jego uszczegółowienia w kontekście historycznym, biorąc pod uwagę zarówno zmiany prawa, jak zmiany planów miejscowych. W tej sprawie cel wywłaszczenia jest sprecyzowany w sposób ścisły – budowa strzelnicy. Plan miejscowy do którego odwołuje się skarżąca mógłby co najwyżej wskazać sposób zabudowy gruntu przeznaczonego na ten cel. Nie budzi wątpliwości zatem, że wywłaszczona nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Podstawą oceny zbędności nieruchomości jest wyłącznie okoliczność faktycznego zrealizowania celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Nie jest dopuszczalna wykładnia, która wyprowadza zbędność nieruchomości ze zdarzeń przyszłych, które nastąpiły po wydaniu aktu o wywłaszczeniu czy po zawarciu umowy sprzedaży. Co więcej w przedmiotowej sprawie, wbrew twierdzeniom skarżącej nie ma podstaw by umożliwić szerszą interpretację celu wywłaszczenia. Nie ma też potrzeby dywagować o tym czy ogródki działkowe zawierają się w rolniczym, zgodnym z planem miejscowym, celu wywłaszczenia nieruchomości. Przede wszystkim zaś nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że odnośnie spornej nieruchomości cel wywłaszczenia nie został określony w sposób ścisły.

Reasumując dokonane w sprawie ustalenia odnośnie braku realizacji celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości należało uznać za prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej wszystkie istotne okoliczności w sprawie okoliczności zostały uwzględnione, i w sposób prawidłowy zinterpretowane. Słusznie uznano, że grunt objęty wnioskiem nie został wykorzystany na cel wywłaszczenia z decyzji z 1970 r., gdyż zamiast strzelnicy na nieruchomości znajdują się ogrody działkowe. Zarzuty stawiane przez skarżącą kasacyjnie nie podważyły przyjętego stanu faktycznego, ani nie wskazały na błędy w rozumowaniu sądu pierwszej instancji, opierając się jedynie na polemice z niekorzystnym dla niej stanowiskiem.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 140 u.g.n. Skarga kasacyjna wskazuje na brak zastosowania tego przepisu i nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości, w kontekście wielkości odszkodowania, jakie gmina musi zwrócić na rzecz działkowców i PZD za składniki majątkowe znajdujące się na zwracanej nieruchomości, które przewyższają wartość odszkodowania zwracanego (przez uprawnionych do zwrotu) na rzecz gminy. Zauważyć w związku z tym należy, że zgodnie z art. 140 ust. 2 u.g.n. "Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa." Wysokość zwracanego gminie odszkodowania podlega więc waloryzacji w stosunku do kwoty wypłaconej w chwili wywłaszczenia, z tym tylko, że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu. Tryb ustalania wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi na podstawie art. 140 ust. 1 u.g.n. nie ma zatem nic wspólnego z odszkodowaniem ustalanym na podstawie art. 22 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o ROD, które ma być równe wartości składników pozostawionych na zwracanej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela też pogląd, że wskazane w art. 140 ust. 4 u.g.n. zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami nie związanymi z realizacją celu wywłaszczenia, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania (zob. wyrok NSA z 21.01.2015 r. I OSK 1323/13, LEX nr 1769174). W tym wypadku, skoro celem wywłaszczenia nie było urządzenie ogrodów działkowych, nakłady realizujące ten cel nie mogą powiększać wartości nieruchomości, w rozumieniu art. 140 ust. 4 u.g.n.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.