Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2804/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 ust, 1, ust. 4, art. 93 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 790
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 28, art. 106 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1372/16 w sprawie ze skargi Izby Komorniczej w Łodzi na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2017r., sygn. akt VI SA/Wa 1372/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu skargi Izby Komorniczej w Łodzi - w pkt 1 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego; w pkt 2 orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.

Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy, Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości - po rozpatrzeniu wniosków Izby Komorniczej w Łodzi i D.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2016r. o powołaniu M.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...], po odwołanej A.B. i odmowie powołania na to stanowisko J.K., A.B., D.K., B.W. i W.P. - w pkt 1 uchylił tę decyzję w części dotyczącej wniosku D.K. i w tym zakresie w całości umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pkt 2 umorzył postępowanie odwoławcze w pozostałym zakresie, tj. w zakresie wniosku Izby Komorniczej w Łodzi. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał art. 138 § 1 pkt 2 i pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r., poz. 23), zwanej k.p.a., oraz w zw. z art. 10 i 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 790 ze zm.), zwanej u.k.s.e.

W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał w zakresie pkt 1, że w związku z cofnięciem przez D.K. wniosku o powołanie na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] należało uchylić decyzję wydaną w dniu [...] marca 2016r. w części dotyczącej wniosku D.K. oraz w całości umorzyć postępowanie pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe w tej części. W tym zakresie ma bowiem zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a.

W zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji - Minister wskazał natomiast, że wniosek Izby Komorniczej w Łodzi o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania M.K. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym [...] nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, iż został złożony przez podmiot nie będący stroną w sprawie.

Minister Sprawiedliwości, powołując art. 28 k.p.a. oraz poglądy zarówno doktryny i orzecznictwa w zakresie interpretacji pojęcia "interesu prawnego", uznał, że Izba Komornicza w Łodzi nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem żaden przepis prawa materialnego, tj. u.k.e.s., nie przyznaje organom samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego, a decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio, ani też pośrednio o prawach, czy też obowiązkach samorządu komorniczego. Wskazał, że z przepisu art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika wprost, że samorząd komorniczy jest jedynie organem opiniodawczym, współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Samorządowi komorniczemu, jako organowi opiniodawczemu nie przysługuje zatem prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Zdaniem Ministra, w tym samym postępowaniu ten sam organ nie może występować jednocześnie jako strona i jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., gdyż te role procesowe wykluczają się wzajemnie.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, ustawodawca konsekwentnie wskazał jedynie na kompetencje opiniodawcze organów samorządu komorniczego, co znajduje potwierdzenie m.in. w art. 11 ust. 1, art. 11 ust. 4, art. 15a ust. 3, art. 93 ust. 1 pkt 2, czy też art. 15b ust. 1, art. 27 ust. 3 u.k.s.e., a także art. 32 ust. 3, 4, 6, 7a i art. 32b ust. 3 u.k.s.e.. Podkreślił, że w tym postępowaniu został zapewniony udział Rady Izby Komorniczej w Łodzi w charakterze organu opiniodawczego. Ta pismem z dnia 4 stycznia 2016r. przekazała podjęte w tym przedmiocie uchwały.

Minister Sprawiedliwości uznał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o stanowisko komornika sądowego. Udział samorządu komorniczego w postępowaniu sprowadza się zaś do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Minister stwierdził, że opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy. Opinie te, według Ministra, są zbliżone charakterem do opinii biegłych.

Minister Sprawiedliwości uznał, iż organy samorządu komorniczego nie są stroną postępowań w przedmiocie powołania na stanowisko komornika, gdyż ich opinie nie są dla Ministra Sprawiedliwości wiążące i mają jedynie pomóc organowi w podjęciu trafnej decyzji. Za nieuprawnione uznał powoływanie się przez Izbę na uchwałę NSA z dnia 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14, gdyż pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieje zasadnicza różnica w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego. Różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 pr.n.), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 pr.n.). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza, niż notariusza. W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej. Inny w porównaniu do notariuszy jest też charakter opłat związanych z działalnością komornika, przysługują one komornikowi na innych zasadach niż na rzecz osób wykonujących inne zawody prawnicze. Komornik uprawniony jest do przymusowego wyegzekwowania należnych opłat egzekucyjnych w prowadzonej sprawie egzekucyjnej. Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach, jak również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy prawa notarialnego. Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym. Przyznane sądowi uprawnienia nadzorcze mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Uwzględniając skargę Izby Notarialnej w Łodzi w zakresie zaskarżonego pkt 2 tej decyzji - Sąd I instancji stwierdził, że argumentacją uchwały z dnia 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14, można posłużyć się także w tej sprawie, mając na względzie, że nie ma ona charakteru wiążącego na gruncie tej sprawy i w konsekwencji przyjąć, że samorząd komorniczy ma status strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika. Zaaprobowanie odmiennego stanowiska Ministra Sprawiedliwości prowadziłoby, w ocenie Sądu, do zakwestionowania gwarantowanej przez Konstytucję RP roli samorządu komorniczego i w konsekwencji naruszenia jego uprawnień.

Powołując art. 17 ust. 1 Konstytucji Sąd I instancji stwierdził, że zawody zaufania publicznego, to zawody polegające na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążące się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowane w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, polega zaś na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość oraz kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Piecza, która jest konstytucyjnym obowiązkiem organów samorządów zawodowych zawodów zaufania publicznego, powinna być rozumiana jako suma działań podejmowanych w celu zapewnienia ochrony interesu publicznego.

Sąd I instancji podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny, na tle art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, wielokrotnie wypowiadał się o dopuszczalności kwalifikowania komornika właśnie jako zawodu zaufania publicznego i możliwości korzystania przez samorząd komorniczy ze statusu wskazanego w tym przepisie, a komornikowi przyznał status funkcjonariusza publicznego. Analizując charakter działań komornika Trybunał wskazał, że komornik jest monokratycznym organem, wyposażonym przez państwo w określone władcze kompetencje zarówno wobec osób (art. 761 i art. 764 k.p.c.), jak i wobec innych instytucji publicznych (art. 761 i art. 765 k.p.c.); komornik został upoważniony do nakładania kar, co jest atrybutem władzy publicznej; a art. 758 k.p.c., jak i art. 1 u.k.s.e., podkreślają organizacyjne i funkcjonalne powiązanie komornika z władzą sądowniczą, tj. z konstytucyjnie wyodrębnioną postacią władzy publicznej (komornicy działają przy sądach rejonowych, nie wchodząc jednak w ich strukturę; nie są też organem władzy sądowniczej). Komornicy są strukturą wyodrębnioną, wyposażoną we władztwo, o własnych kompetencjach; komorników powołuje organ państwowy, tj. Minister Sprawiedliwości (art. 11 ust. 1 u.k.s.e.; symbolicznym wyrazem publicznoprawnego statusu komornika jest prawo do używania pieczęci urzędowej z godłem państwa - art. 4 u.k.s.e.); komornika i strony postępowania egzekucyjnego (wierzyciela i dłużnika) nie łączy stosunek o charakterze prywatnoprawnym, lecz stosunek publicznoprawny; od pozycji prawnej komornika jako organu państwa (organu egzekucji sądowej), oddzielić należy kwestie osobistego i majątkowego statusu komornika jako określonej osoby, tzw. piastuna organu; komornik prowadzi swoją działalność zawodową na własny rachunek (art. 3a u.k.s.e.). Pogląd ten w całości podzielił Sąd I instancji.

Zdaniem Sądu I instancji podzielającego powyższy pogląd zakres sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu powinien być rozumiany szeroko. Możliwość wywiązania się korporacji zawodowej z obowiązku zapewnienia należytego wykonywania zawodu jest bowiem warunkowana "jakością" przygotowania osób ubiegających się o dostęp do tego zawodu. Piecza powinna obejmować także dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu. Sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada więc - jak wskazał Sąd I instancji - pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu.

Sąd I instancji uznał, że zróżnicowania co do zakresu przekazanej samorządowi zawodowemu pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego nie mogą sięgać tak daleko, aby było dopuszczalne pozbawienie niektórych samorządów zawodowych możliwości sprawowania pieczy. Piecza jest rodzajem nadzoru nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, mającym charakter władztwa publicznego. Samorząd zawodowy uczestniczy w ten sposób w sprawowaniu władzy publicznej, podmiotem władztwa publicznego i dlatego jest określany jako związek publicznoprawny. Sprawowanie przez samorząd pieczy ma na celu ochronę interesu publicznego, co by oznaczało, że w tym zakresie Konstytucja nie chroni wąsko rozumianych interesów korporacyjnych. Zaangażowanie samorządu zawodowego w wykonywanie zadań państwa z zakresu administracji publicznej nie przekreśla możliwości przypisania samorządowi własnych, indywidualnych praw i obowiązków, legitymujących do występowania w charakterze strony postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego, w sprawach dotyczących powołania na stanowisko komornika lub odwołania z tego stanowiska. Prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony jest warunkowane interesem prawnym indywidualnego podmiotu, nie zaś konkretną normą prawną, przyznającą taki status. Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem, że żaden przepis prawny nie przyznaje radzie izby komorniczej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika i dlatego izba nie może być stroną w takim postępowaniu. Samorząd zawodowy jest, z woli państwa, samodzielnym, odrębnym i różnym od państwa podmiotem jemu przypisanych praw (w tym praw publicznych), które wykonuje we własnym imieniu. Prawo korporacji zawodowej jest źródłem jej indywidualnego interesu prawnego, polegającego na domaganiu się skontrolowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, czy nie zostało naruszone jej prawo i obowiązek do sprawowania pieczy, przez wydanie decyzji np. o powołaniu komornika z naruszeniem prawa, niezgodnie z wymaganiami ustawowymi, stawianymi kandydatom na to stanowisko. To zaś pozwala zweryfikować pogląd, że uczestniczenie izby komorniczej w procedurze podejmowania decyzji o powołaniu na stanowisko komornika lub odwołaniu z tego stanowiska pozbawia korporację prawa uczestniczenia w tym postępowaniu w charakterze strony. Trudno bowiem przyjąć, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, że relacje prawne organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu komornika ulegają zredukowaniu wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Nie ma przepisów prawnych, które uzasadniałyby stwierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo jego ochrony wyłącznie z powodu współdziałania z organem decydującym.

Powyższe prowadzi zdaniem Sądu I instancji do wniosku, że instytucja współdziałania organów administracji uregulowana w art. 106 k.p.a., nie może mieć zastosowana w pełnym zakresie, że wszelkimi jej konsekwencjami do sytuacji, w której organ samorządu komorniczego realizuje prawo tej korporacji do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika poprzez wyrażenie opinii w kwestii powołania lub odwołania ze stanowiska komornika.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości, zaskarżając ten wyrok w całości, tj. w zakresie pkt 2 zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 p.p.s.a. i art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi temu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku, polegające na braku odniesienia się do argumentów prezentowanych przez organ administracji dotyczących różnic w statusie prawnym komorników sądowych i notariuszy,

- naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 11 ust. 1 u.k.s.e. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w występowaniu w postępowaniu administracyjnym dotyczącym powołania na stanowisko komornika sądowego, a w konsekwencji na uznaniu, że izba komornicza jest stroną postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego,

b) art. 106 k.p.a. z zw. z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z 11 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rada izby komorniczej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego może występować jednocześnie jako organ współdziałający w postępowaniu w trybie art. 106 k.p.a. oraz jako strona tego postępowania.

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie mają usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter i sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich wzajemne powiązanie powodowały konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności odnieść się jednakże trzeba do spełnienia przez skargę kasacyjną wymogów formalnych. Oceniając tę skargę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 106 k.p.a. powiązany z art. 28 k.p.a. oraz w zw. z 11 ust. 1 i ust. 3 u.k.s.e. W tym zakresie należy zauważyć, że zarówno w petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu skarżący organ nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 106 k.p.a., który to przepis zawiera sześć paragrafów. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 2 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z dnia 14 marca 2013r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Nie wskazanie w rozpoznawanej skardze kasacyjnej jednostki redakcyjnej art. 106 k.p.a. powoduje, że nie został spełniony wymóg prawidłowego sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej. Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanego zarzutu.

Jako kolejny należy rozpatrzyć najdalej idący zarzut procesowy skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przez wadliwe, nieodpowiadające wymogom formalnym uzasadnienie wyroku. W tym zakresie należy stwierdzić, że zarzut ten jest pozbawiony merytorycznego uzasadnienia, tym bardziej, że skarżący organ nie wykazał, aby ewentualne naruszenie tego przepisu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nietrafny. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z dnia 4 października 2018r., sygn. akt II GSK 2983/16, publ. http://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Konkludując wywody dotyczące zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania tego przepisu, gdyż zawiera ono wszystkie istotne elementy określone w tym przepisie, w tym również przytoczenie zarzutów strony skarżącej i stanowisko organu wraz z jego argumentacją, a ponadto wyjaśnienie szczegółowe podstawy prawnej i wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wyraził jednoznaczny pogląd prawny w sprawie legitymacji organu samorządu komorniczego w sprawach powołania, który sprowadza się do stanowiska, że Izba Komornicza miała interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. i mogła być stroną w rozumieniu tego przepisu w postępowaniu z wniosku o powołanie na stanowisko komornika.

Uzasadnienie tego stanowiska i argumentacja Sądu I instancji nawiązywała prawidłowo do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14, przyznającej status strony izbom notarialnym w sprawach powołania na stanowisko notariusza, ale nie była to wyłączna argumentacja, gdyż przede wszystkim Sąd I instancji właściwie przeanalizował stan prawny wynikający z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o komornikach sądowych i egzekucji, prawidłowo zastosował przepis art. 93 ust. 1 pkt 2, 3 tej ustawy, dokonując pełnej jego wykładni, która zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w tej sprawie nie budzi zastrzeżeń (podobnie np. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2019r., II GSK 1313/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednakże, że zasadniczym zarzutem skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości jest zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji oraz art. 11 ust. 1 u.k.s.e. polegający na uznaniu, że izba komornicza ma interes prawny w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika sądowego. Wokół tego zagadnienia koncentruje się też kluczowa argumentacja uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Rozpoznając tak sformułowany zarzut kasacyjny - Sąd kasacyjny stwierdza, że w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, rozważając status izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na komornika sądowego, poza odwołaniem się do uchwały NSA z dnia 22 września 2014r., sygn. akt II GPS 1/14, powołał się na wykładnię konstytucyjną art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, której dokonywał wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach dotyczących również komorników w sprawach o sygn. akt K 5/02, K 2/07, K 21/08 i SK 26/03.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela poglądy zawarte w tych wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, co do statusu zawodu komornika, do którego niewątpliwie ma zastosowanie przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a wywody Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na temat sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu komornika przez organ samorządu komorniczego, zakres tej pieczy sięgający również do naboru do tego zawodu realizowanego w ramach art. 11 u.k.s.e., nie może być przez Ministra Sprawiedliwości kwestionowany.

Wyrazem powierzenia tej pieczy przez ustawodawcę samorządowi zawodowemu komorników jest opinia rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Osoba prawna – izba komornicza (działająca przez swój organ – radę) ma, wynikające z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji, uprawnienie do zajmowania stanowiska w formie opinii w sprawie powołania komornika. To uprawnienie daje jej legitymację do występowania na podstawie art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji sądowym w tego rodzaju sprawach. Należy się zgodzić z poglądem wyrażonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (między innymi w wyrokach z dnia: 23 maja 2017r., sygn. akt II GSK 2439/15, oraz 20 grudnia 2017r., sygn. akt II GSK 762/16), że wyrażenie przez radę izby komorniczej opinii w sprawie powołania i odwołania komornika nie kwalifikuje się jako współdziałanie organów, o którym mowa w art. 106 § 1 k.p.a.

W doktrynie i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje przekonanie, że o dopuszczalności zastosowania art. 106 k.p.a. przesądza dopiero konkretny pozakodeksowy przepis prawa, a w tym przypadku ewentualnie miałby o tym zadecydować przepis art. 11 ust. 1 u.k.s.e. Jednakże przepis art. 11 ust. 1 należy interpretować w zw. z ust. 4 tegoż artykułu, który przewiduje, że nieprzedstawienie opinii w terminie ustawowym (21 dni) nie stanowi przeszkody do nadania wnioskom dalszego biegu i w konsekwencji wydania decyzji bez opinii rady izby komorniczej. Przepis ten oznacza, że wydanie decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie jest uzależnione od zajęcia stanowiska organu samorządu, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie, gdzie dopuszczalność wydania decyzji bez uwarunkowania jej wyrażeniem opinii przez radę, traktowana powinna być jako opinia nie podlegająca procedurze z art. 106 k.p.a. (M. Stahl, Zakres stosowania kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, "Przegląd Prawa Egzekucyjnego" nr 10-11 z 2007r.).

Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji dokonał wszechstronnej i prawidłowej wykładni przepisów prawa, w tym art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i art. 11 ust. 1 i 4 u.k.s.e., a w wyniku tej wykładni nie mógł dojść do innego przekonania, jak uznanie, że izba komornicza ma interes prawny w niniejszym postępowaniu i jest stroną tego postępowania w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Absolutnie nie może stać temu na przeszkodzie wykładnia przepisu art. 106 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e., gdyż - jak już zaznaczono wyżej - z mocy art. 11 ust. 4 u.k.s.e., brak opinii wyklucza stosowanie art. 106 k.p.a. przy podejmowaniu decyzji o powołaniu na podstawie art. 11 ust. 1. Dlatego też nie można było przyjąć, że zgodnie z treścią przepisu art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.k.s.e. nie mamy w tej sprawie współdziałania i współkompetencji w podejmowaniu decyzji według reguł przewidzianych w art. 106 k.p.a. i w konsekwencji ta przeszkoda w uczestniczeniu samorządu komorniczego w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym w charakterze strony nie występuje.

Powyższej oceny nie zmienia podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument odnoszący się do opinii Rady Legislacyjnej z dnia 17 lutego 2017r. o projekcie ustawy o komornikach sądowych, której zastrzeżeń nie budzi projektowany przepis art. 12 ust. 1 ustawy, stanowiący iż rada izby komorniczej nie ma statusu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Opinia organu opiniodawczego w sprawie zmian prawa wyrażona w procesie legislacyjnym nie stanowi podstawy faktycznej rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a projektowane czy opiniowane zmiany stanu prawnego w kierunku pozbawienia samorządu komorniczego statusu strony w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie mogą mieć wpływu na ocenę skargi kasacyjnej. Rolą sądu administracyjnego jest bowiem kontrola zgodności z prawem aktów lub czynności administracyjnych wydanych w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym (art. 3 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 1534, poz. 1269). Sąd administracyjny nie zastępuje organu, nie wykonuje czynności administracyjnych i dlatego ma wyłącznie uprawnienia kasacyjne. Przeprowadzana przez sąd kontrola może nastąpić wyłącznie na podstawie stanu faktycznego istniejącego w czasie podejmowania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Następuje ona również na podstawie stanu prawnego obowiązującego w tej dacie a nie w dniu orzekania (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2007r., sygn. akt II OSK 1675/06). Nie oznacza to jednak, że zmiany stanu prawnego lub faktycznego, które nastąpiły po wydaniu zaskarżonego aktu nie mają żadnego znaczenia. W razie bowiem uchylenia przez sąd tego aktu, organ rozpoznający sprawę ponownie będzie musiał rozważyć znaczenie tych zmian dla rozpoznawanej sprawy i w razie konieczności je uwzględnić przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.