Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 220/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6341 Pozbawienie uprawnień kombatanckich oraz pozbawienie uprawnień dla wdów /wdowców/ po kombatantach
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Gl 563/06 w sprawie ze skargi L. Z. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2000r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r., nr 142, poz. 950 ze zm., dalej: ustawa o kombatantach) pozbawił L. Z. uprawnień kombatanckich przyznanych przez ZW ZBoWiD w Katowicach decyzją z dnia [...] listopada 1985 r. z tytułu utrwalania władzy ludowej od 12 lutego 1953 r. do 20 lipca 1953 r., wskazując w uzasadnieniu, że na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy, uprawnienia w niej przewidziane tracą osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej.

W piśmie z dnia 25 maja 2000 r. L. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i zarzucił, że w dotychczasowym postępowaniu nie uwzględniono jego działalności kombatanckiej w okresie okupacji hitlerowskiej, od 1944 r. do 1945 r., w charakterze łącznika oddziału partyzanckiego dowodzonego przez Aleksieja Łotowa.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją nr [...] z dnia [...] września 2001 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2000 r. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu walki o utrwalenie władzy ludowej w ramach służby w Wojsku Polskim po 30 czerwca 1947 r. i podczas tej służby nie brał udziału w walkach z oddziałami wymienionymi w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Wobec tego, zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach, został pozbawiony uprawnień kombatanckich. Ponadto rozpatrzenie wniosku o przyznanie uprawnień kombatanckich z tytułu wskazanego w odwołaniu, udziału L. Z. w ruchu oporu, byłoby naruszeniem przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o kombatantach, z uwagi na brak dokumentów i rekomendacji właściwego stowarzyszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Katowicach, wyrokiem z dnia 28 listopada 2003 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Ka 2779/01, uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że organ orzekający naruszył obowiązek wynikający z art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie wyjaśnił wszechstronnie sprawy. Nie rozważył kwestii uzyskania przez skarżącego uprawnień z innych tytułów, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. Skarżący w postępowaniu weryfikacyjnym - we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł okoliczności dotyczące udziału w ruchu oporu państwa sojuszniczego, tj. służby w oddziale partyzanckim. Należało zatem wyjaśnić, czy zostały spełnione przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach, tym bardziej, że w aktach ZBoWiD znajdowały się dokumenty pozwalające na merytoryczną ocenę tych przesłanek i to także pod kątem wyłączeń zawartych w art. 1 ust. 2 pkt 4.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach pozbawił L. Z. uprawnień kombatanckich nabytych mocą decyzji ZW ZBoWiD w Katowicach z dnia [...] października 1985 r. z tytułu: "walka zbrojna o utrwalenie władzy ludowej" od 12 lutego 1953 r. do 20 lipca 1953 r. Wskazując, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził działalność skarżącego w okresie od lipca 1944 r. do 1945 r. w oddziale partyzantki sowieckiej, dowodzonym przez kpt. Aleksieja Łotowa ps. "Sabinow", a z uwagi na pełnioną funkcję i wykonywane zadania, działalność skarżącego miała charakter służby w oddziale. Jednakże według danych Instytutu Pamięci Narodowej, wymieniony oddział partyzancki podlegał bezpośrednio organom bezpieczeństwa ZSRR, otrzymywał i wykonywał na bieżąco polecenia sowieckich organów dowódczych, związane m. in. z rozpoznaniem polskiego podziemia niepodległościowego. Działalność tego oddziału - podobnie jak innych leśnych sowieckich oddziałów dywersyjnych w południowej Polsce - była elementem przygotowań do rozbicia jednostek Armii Krajowej po zajęciu zachodniej Małopolski przez Armię Czerwoną. Organ administracji wskazał, że z uwagi na to, iż oddział "Sabinowa" podlegał bezpośrednio organom bezpieczeństwa ZSRR, a jego działalność skierowana była przeciwko Narodowi i Państwu Polskiemu zostały spełnione przesłanki art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, a wobec tego nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. W związku z tym istnieją podstawy do pozbawienia L. Z. uprawnień kombatanckich.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy L. Z. podniósł, że opisana przez niego działalność stanowiła wyłącznie walkę przeciwko niemieckiemu okupantowi. Nie występował przeciwko narodowi i państwu polskiemu, ani też nie działał na rzecz ZSRR.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...], na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podniesiono, że L. Z. otrzymał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej, tj. pełnienia służby w Ludowym Wojsku Polskim. Natomiast jako podstawę zachowania uprawnień kombatanckich wskazał działalność w latach 1944 -1945 w charakterze łącznika w oddziale partyzanckim dowodzonym przez kpt Aleksieja Łotowa ps. "Sabinow", działającym w okolicach Stryszawy, Suchej Beskidzkiej, Zawoji. Z informacji Oddziałowego Biura Edukacji Publicznej Instytutu Pamięci Narodowej z dnia 15 września 2005 r. wynika, że wymieniony oddział partyzancki do końca niemieckiej okupacji realizował wytyczne sowieckiego dowództwa będące elementem realizacji wojennych i politycznych celów ZSRR i jego struktur bezpieczeństwa. Przy czym zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach, za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej. Organ stwierdził, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, zwłaszcza w świetle informacji Instytutu Pamięci Narodowej, uznać należało, że służba w oddziale partyzanckim "Sabinowa", nie stanowiła podstawy do zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, L. Z. podniósł, że jego służba w okresie od początku lipca 1944 r. do stycznia 1945r. w oddziale partyzanckim "Sabinowa", stanowiła wyłącznie walkę przeciwko niemieckiemu okupantowi, nie była działalnością na rzecz Rosji Sowieckiej. Nigdy też nie występował przeciwko narodowi polskiemu. Dodał, że pod nadzorem NKWD pozostawała całość Armii Czerwonej oraz formowana w Rosji I Armia Wojska Polskiego, której żołnierze zachowują uprawnienia kombatanckie, podobnie jak żołnierze GL i AL. W związku z tym wniósł o przyznanie uprawnień kombatanckich.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 18 kwietnia 2007r. w sprawie sygn. akt IV SA/GL 563/06 skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie zgodności z prawem, uznać należało, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania i nie stwierdzono naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 28 listopada 2003r., wskazano, że w niniejszej sprawie zostały poddane analizie przesłanki, określone w art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach. Przepis ten stanowi, że za działalność kombatancką uznaje się pełnienie służby wojskowej w armiach sojuszniczych, a także w sojuszniczych organizacjach ruchu oporu w okresie wojny 1939-1945, z wyjątkiem formacji Ludowego Komisariatu Spraw Wewnętrznych Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich (NKWD) oraz innych specjalnych formacji, które prowadziły działalność przeciwko ludności polskiej.

Sąd I instancji przyjął, że organ administracji prawidłowo ustalił, że z uwagi na pełnioną funkcję i wykonywane zadania, działalność skarżącego – pomimo jego młodego wieku – miała charakter służby w tym oddziale partyzanckim. Jednakże oddział ten podlegał bezpośrednio organom bezpieczeństwa ZSRR, otrzymywał i wykonywał na bieżąco polecenia sowieckich organów dowódczych, związane m. in. z rozpoznaniem polskiego podziemia niepodległościowego. Stąd też uznano, że działalność tego oddziału była elementem przygotowań do rozbicia jednostek Armii Krajowej po zajęciu zachodniej Małopolski przez Armię Czerwoną.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 18 kwietnia 2007r. Sąd uznał ocenę organu w zakresie charakteru działań wymienionej jednostki partyzanckiej, uznać należało za prawidłową, albowiem została ona poparta wnikliwą analizą Instytutu Pamięci Narodowej. Dlatego też przyjęto, że organ administracji zasadnie stwierdził, że służba skarżącego w oddziale partyzanckim "Sabinowa" nie stanowiła działalności kombatanckiej, określonej w art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważona została także kwestia uzyskania przez skarżącego uprawnień kombatanckich z innych tytułów, o których mowa w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach.

W oparciu o ustalenia faktyczne organu administracji, Sąd I instancji przyjął, że oddział partyzancki, w którym skarżący pełnił służbę, podlegał bezpośrednio organom bezpieczeństwa ZSRR, a jego działalność była skierowana przeciwko polskiemu podziemiu niepodległościowemu.

Skargę kasacyjną opartą na art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wywiódł L. Z., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 21 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 22 pkt 1a ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego podniósł, że Sąd I instancji błędnie przyjął za organem, jakoby oddział partyzancki w którym służył skarżący, podlegał organom bezpieczeństwa ZSRR i w efekcie niezasadnie uznał że działalność skarżącego nie mieści się w definicji działalności kombatanckiej. Nadto zarzucono, że wadliwa, rozszerzająca wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oparta została jedynie na opinii z Instytutu Pamięci Narodowej i nie znajduje oparcia w innych dowodach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej są naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Sądu podstawami przytoczonymi w skardze kasacyjnej nakłada na stronę wnoszącą ten środek zaskarżenia obowiązek prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uchybił sąd I instancji, jak również uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że zarzucone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, lub pozbawiona tych istotnych elementów uniemożliwia Sądowi ocenę jej zasadności.

Jedyną podstawą zarzutów skargi kasacyjnej jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może przybrać dwie formy – błędną wykładnię, bądź niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Zdaniem pełnomocnika organu w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne uchybiło – art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 21 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 2 pkt 1a ustawy o kombatantach wskutek błędnej wykładni tych przepisów.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (por. wyrok NSA z 13.09.2005r. w sprawie sygn. akt II OSK 16/05, publ.: LEX nr 192124, wyrok NSA z 23.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 539/04, publ.: LEX nr 165771, wyrok NSA z 02.02.2005r. w sprawie sygn. akt OSK 1026/04, publ.: LEX nr 171170). Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy ocenić w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na wadliwość zarzutu skargi kasacyjnej opartego na art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który został oparty w istocie na zakwestionowaniu ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji. Składający skargę kasacyjną nie wskazał i nie uzasadnił, na czym miałby polegać błąd wykładni rozszerzającej. Brak jest argumentacji wskazującej na wadliwie dokonaną subsumcję – nie zarzucono błędnego zrozumienia znaczenia odpowiedniej regulacji prawa materialnego, zakwestionowano natomiast prawidłowość ustaleń faktycznych leżących u podstawy przepisów zastosowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Ze skargi kasacyjnej jasno wynika, że naruszenie wskazanych tam materialnoprawnych przepisów ustawy o kombatantach, strona wywodzi z wadliwie ustalonego jej zdaniem stanu faktycznego. Przy czym nie został sformułowany żaden zarzut naruszenia przepisów postępowania, który mógłby prowadzić do próby podważenia ustaleń Sądu I instancji. Należy wskazać, że ustalenia faktyczne mogą być kwestionowane jedynie poprzez oparty na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego – albowiem to one regulują postępowanie prowadzące do ustalenia okoliczności istotnych dla danej sprawy.

Reasumując, należy podkreślić że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być oparty na kwestionowaniu stanu faktycznego przyjętego w danej sprawie, stan ten jest bowiem ustalany w oparciu o regulacje proceduralne.

Dlatego też mając na uwadze zasadę związania granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia wykładni przepisów art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 21 ust. 2 pkt 3 i art. 25 ust. 2 pkt 1a ustawy o kombatantach. W świetle nie podważonych okoliczności dotyczących charakteru działań oddziału w którym służył skarżący, skarga kasacyjna oparta jedynie na zarzucie naruszenia prawa materialnego nie zasługiwała na uwzględnienie.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że profesjonalny pełnomocnik składającego skargę kasacyjną, wskazał art. 1 pkt 2.4 ustawy o kombatantach, czyli jednostkę redakcyjną nie istniejącą w powołanym akcie prawnym. Przepis art. 1 ustawy o kombatantach dzieli się na dwa ustępy, z których ust. 2 dzieli się na 7 punktów. Zadaniem Sądu II instancji związanego granicami skargi kasacyjnej, nie jest domniemywanie woli i ustalanie intencji autora skargi kasacyjnej, a jedynie odniesienie się do przepisów poprawnie i wyraźnie wskazanych w skardze kasacyjnej. W tej mierze warto zwrócić uwagę zarówno na formalistyczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do prawidłowego formułowania zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 10.07.2007r., sygn. akt I OSK 1134/06, publ.: LEX nr 366213, wyrok NSA z 10.02.2005r., sygn. akt OSK 1735/04, publ.: LEX nr 165775), jak i bardziej liberalny pogląd wyrażany w tym orzecznictwie (por. wyrok NSA z 24.11.2006r., sygn. akt II OSK 1313/06, publ.: LEX nr 310881, wyrok NSA z 20.10.2006r., sygn. akt I OSK 1376/05, publ.: LEX nr 281299, wyrok NSA z 23.09.2004r., sygn. akt OSK 479/04, publ.: LEX 162201). W niniejszej sprawie skutki niewątpliwie błędnie skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej, jakim było wskazanie na nieistniejący przepis art. 1 pkt 2.4, zniwelowało przytoczenie treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 4 ustawy o kombatantach.

Z tych wszystkich względów, uznając że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

/-/ P. Miładowski /-/ R. Hauser /-/ Z. Niewiadomski