Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 857/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 22 ust. 2 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91, art. 94
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...]9 roku nr 291/5/XXXIV/09 w przedmiocie odpłatności za korzystanie za świadczeń w Przedszkolu Miejskim w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego I. stwierdza nieważność § 3, § 4 i § 5 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia [...] grudnia 2009 r. Rada Miejska podjęła uchwałę Nr 291/5/XXXIV/09 w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Miejskim w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Uchwałę podjęto na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 póz. 2577). Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2010 r. Nr 6, poz. 70.

W § 3 powyższej uchwały Rada ustaliła, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczne, emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo-rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój dziecka,

pobierana będzie opłata w wysokości 1 zł za jedną godzinę realizacji tych zajęć.

W § 4 uchwały zastrzeżono, iż miesięczna wysokość w/w opłaty ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz listy obecności dzieci i liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej.

Z kolei w § 5 przedmiotowej uchwały ustalono, iż zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

Pismem z dnia [...] października 2010 r. skargę na w/w uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożył Prokurator Rejonowy iu skarżąc ją w części obejmującej § 3, § 4 i § 5. Jednocześnie skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2009 r. w całości.

Skarżący zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w jej § 3 -5 stałej opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń przedszkoli w czasie przekraczającym czas realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego i bez wskazania za jakie konkretnie świadczenia, które mogłyby przekraczać podstawy programowe wychowania przedszkolnego, opłata ta będzie pobierana, a nadto że opłata ta będzie pobierana za prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych i dydaktycznych faktycznie wchodzących w skład podstawy programowej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 ust. 1 tej ustawy tj. z zastrzeżeniem, iż przedszkole publiczne musi prowadzić bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Stąd opłaty wynikające z działalności tego rodzaju jednostek mogą być ustalane i pobierane jedynie za świadczenia, które nie mieszczą się w podstawach programowych wychowania przedszkolnego.

Tymczasem jak wskazał skarżący Rada Miejska w przedmiotowej uchwale określiła miesięczną opłatę obejmującą pobyt dziecka w przedszkolu w czasie przekraczającym czas niezbędny do realizacji podstawy programowej ustalając ją na podstawie liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, a nie w oparciu o faktyczne, konkretne świadczenia, które miałyby wykraczać poza podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Za niedopuszczalne uznał także skarżący odesłanie w § 5 w/w uchwały do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami i opiekunami, a określających zakres świadczeń, zasady pobierania opłat i faktyczne uchylenie się od regulacji tych kwestii w uchwale Rady Miejskiej. Skarżący podkreśli, iż obowiązkiem rady gminy ustalającej opłatę za usługi przedszkolne jest wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku z oferowaną mu usługą, wykazując szczegółowo z jakiego tytułu opłata jest pobierana tj. wskazanie rodzaju i wymiaru świadczenia oraz poszczególnych stawek). Sposób ustalenia wysokości opłaty nie może być przy tym oderwany od faktycznych nakładów czynionych przez gminę na finansowanie świadczeń przedszkoli wykraczających poza podstawę programową.

Zdaniem skarżącego wbrew w/w wymogom ustalona w zaskarżonej uchwale opłata ma charakter opłaty stałej i dodatkowo należnej faktycznie za świadczenia, które nie wykraczają poza podstawy programowe wychowania przedszkolnego określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4, poz. 17).

Skarżący zwrócił uwagę, iż porównując zakres podstawy programowej określony w cyt. rozporządzeniu z treścią zaskarżonej uchwały (§ 3) uznać należy, iż zajęcia za które Rada uchwaliła opłatę w zdecydowanej większości wchodzą w skład podstawy programowej określonej w rozporządzeniu, a która winna być realizowana bezpłatnie.

Na poparcie swojej argumentacji Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego niedopuszczalne jest określanie opłat za korzystanie ze świadczeń wykraczających poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposób stały, niezależny od faktycznego korzystania z tych świadczeń przez wychowanków przedszkola.

Prokurator wskazał ponadto, iż ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991), która weszła w życie 1 września 2010 r., dokonano modyfikacji dotychczasowej treści art. 6 i art. 14 ustawy o systemie oświaty. Jednakże zdaniem skarżącego powyższa modyfikacja nie ma wpływu na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym przez skarżącego, gdyż sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności aktów prawa miejscowego ocenia zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi według stanu z daty podjęcia danego aktu prawa miejscowego. Prokurator podkreślił, iż stwierdzenie nieważności konkretnych przepisów aktu prawa miejscowego skutkuje ich eliminacją z systemu prawa z mocą ex tunc, czyli od chwili ich podjęcia. Akta taki może znajdować zastosowanie zarówno do sytuacji z przeszłości jak i do sytuacji przyszłych będąc jednocześnie podstawą do egzekwowania nieziszczonych dotychczas opłat za świadczenia przedszkoli. Żądanie stwierdzenia nieważności uchwały w całości skarżący uzasadnił tym, iż wyeliminowanie kwestionowanych niniejszą skargą przepisów aktu prawa miejscowego, z uwagi na ich decydujące znaczenie dla stosowania zaskarżonego aktu, praktycznie pozbawi go bytu prawnego i uczyni go bezprzedmiotowym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na podjęcie przez Radę Miejską w dniu [...] września 2010 r. uchwały nr 366/5/XLI/10 ustalającej wysokość opłaty za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony czas, w trakcie którego zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym dla którego organem prowadzącym jest gmina. Powyższa uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa (Nr 96, poz. 1387) z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011 r. Organ wskazał, iż zgodnie z treścią § 5 tejże uchwały z datą wejścia w życie uchwały z [...] września 2010 r. utraciła moc zaskarżona uchwała z [...] grudnia 2009 r. Mając na uwadze powyższe zdaniem organu zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) postępowanie sądowoadministracyjne winno zostać umorzone.

Ewentualnie w sytuacji nieuwzględnienia wniosku o umorzenie organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż w zaskarżonych uchwałach nie nastąpiło istotne naruszenie przepisu art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż gmina jest uprawniona do ustalania opłat za świadczenia prowadzonych przez nią przedszkoli, które przekraczają podstawy programowe. Zdaniem organu w/w przepis ma charakter bardzo ogólny tj. nie zawiera żadnych norm jakie winna stosować rada gminy ustalając wysokość przedmiotowych opłat za przedszkole. Wobec powyższego w ocenie organu uznać należy, iż ustawodawca w w/w zakresie pozostawił organowi uchwałodawczemu gminy dość dużą dowolność zakreśloną jedynie treścią wcześniej wskazanych przepisów prawa.

Zdaniem organu ustalona w zaskarżonej uchwale opłata nie wykazuje charakteru opłaty stałej, gdyż jest ona ustalana za każdą rozpoczętą godzinę realizacji zajęć i pobierana jest jedynie w sytuacji, gdy świadczeniobiorca korzysta z oferowanego mu świadczenia. Zatem wysokość przedmiotowej opłaty jest za każdym razem zróżnicowana w zależności od ilości godzin w jakich dziecko korzysta ze świadczenia.

Organ nie podzielił także stanowiska skarżącego zawartego w skardze co do braku wskazania w skarżonej uchwale konkretnych świadczeń za jakie pobierana jest opłata oraz co do niedopuszczalności odesłania w uchwale do umów cywilnoprawnych pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub opiekunami dziecka, która miałaby określać zakres świadczeń czy zasady pobierania opłat. W ocenie organu ustalenie konkretnych świadczeń na etapie podejmowania uchwały jest wykraczające poza nakazy wynikające z dyspozycji art. 14 ust. 5 ustawy, a ponadto jest to niemożliwe biorąc pod uwagę przesłanki jakie muszą być spełnione aby konkretne świadczenie mogło być ustalone jako proponowane do zaoferowania, gdyż nakładałoby to na radę gminy obowiązek sprawdzenia przed podjęciem takiej uchwały zakresu proponowanych na danym terenie świadczeń wykraczających zakresem poza podstawę programową i obowiązek podjęcia decyzji, które z tych świadczeń można zaproponować świadczeniobiorcom.

Za zbyt daleko idące stwierdzenie uznał ponadto organ wnioskowanie skarżącego, iż świadczenia określone w treści § 3 uchwały mieszczą się w podstawie programowej, gdyż kierując się takim rozumowaniem każde proponowane świadczenie niezależnie od jego charakteru mieści się zatem w ramach podstawy programowej.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010 r. Prokurator oświadczył, iż wniosek o umorzenie postępowania nie znajduje uzasadnienia, gdyż pomimo podjęcia uchwały z dnia [...] września 2010 r. postępowanie dotyczące uchwały z [...] grudnia 2009 r. nie jest bezprzedmiotowe i nie przesądza o zbędności wydania wyroku w sprawie. Zaskarżona uchwała bowiem zachowuje moc obowiązującą od lutego 2010 r. do chwili wejścia w życie uchwały podjętej w dniu [...] września 2010 r. Dodał także, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny naruszając prawo może w dalszym ciągu rzutować na prawa i obowiązki podmiotów powstałe przed datą ewentualnej utraty mocy obowiązującej. W pozostały zakresie skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Mając na względzie stanowisko zaprezentowane przez organ samorządu terytorialnego w piśmie z dnia 26 listopada 2010r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Sąd ten uznał za konieczne, jeszcze przed wdaniem się w rozważania merytoryczne, ocenić słuszność przedstawionego tam wniosku o umorzenie postępowania wszczętego skargą Prokuratora.

Uchwała Rady Miejskiej będąca przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, podjęta została w dniu [...] grudnia 2009r. Przedstawiona przez Radę wraz z odpowiedzią na skargę uchwała Nr 366/5/XLI/10 z dnia [...] września 2010r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielone przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym ustalony czas w trakcie którego zapewnia się bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w przedszkolu publicznym dla którego organem prowadzącym jest gmina w § 5 zawiera postanowienie o utracie mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały uchwałę nr 291/5/XXXIV/09 z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Miejskim w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego. Natomiast w § 7 stwierdzono, że uchwałą wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2011r.

Na podstawie wskazanej regulacji uznać należy, że zaskarżona uchwała obowiązuje jeszcze w chwili orzekania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i nie jest bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodności z prawem.

Dodać też należy, że zaskarżona uchwała istniała w obrocie prawnym przez rok i jako powszechnie obowiązujące w tym czasie prawo wywoływała skutki prawne. Abstrahując zatem od faktu, iż zaskarżona uchwała stanowi obowiązujący w chwili orzekania przez Sąd akt prawny, zważyć należy także, iż zaskarżenie uchwały samorządu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności ex tunc. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie uchwały wywierające skutki od daty uchylenia (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).

W uchwale z dnia 14 września 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybunał Konstytucyjny - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały (por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s.141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W.Chróścielewski, Z.Kmieciak Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną. W-wa 1995,s.137), a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Wskazana konstatacja powoduje konieczność podjęcia dalszych, merytorycznych rozważań, co do słuszności zarzutów postawionych w skardze.

Na ich wstępie zauważyć należy, iż po wniesieniu skargi Sąd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzględnienia, orzeka o nieważności uchwały albo stwierdza, że wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym, gdyż została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisów.

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała nr 291/5/XXXIV/09 z dnia [...] grudnia 2009r. w sprawie odpłatności za korzystanie ze świadczeń w Przedszkolu Miejskim w zakresie przekraczającym podstawę programową wychowania przedszkolnego.

Zdaniem Sądu, w pierwszej kolejności przesądzenia wymagała kwestia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg adresatów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi już wątpliwości, że uchwała podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa oświatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogląd taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (I OSK 971/05, LEX nr 196727) został zaaprobowany i podzielony również w innych orzeczeniach sądów administracyjnych.

W ocenie NSA, za takim charakterem uchwały podejmowanej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej przemawia przede wszystkim to, że jest ona wydawana na podstawie upoważnienia ustawowego i zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale będzie bliżej nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W zaskarżonej uchwale w § 3 Rada postanowiła, iż za zajęcia świadczone przez przedszkole ponad czas realizacji podstawy programowej a obejmujące następujące zajęcia opiekuńczo-wychowawcze i dydaktyczne:

1) gry i zabawy edukacyjne wspomagające rozwój psychofizyczne, emocjonalny i społeczny dziecka;

2) zabawy aktywizujące oraz badawczo-rozwijające zainteresowania otaczającym światem;

3) zabawy plastyczne, muzyczne, teatralne, twórcze i inne rozwijające zdolności dzieci oraz zaspokajające ich potrzebę aktywności i zainteresowania;

4) gry i zabawy ruchowe wspomagające rozwój dziecka,

pobierana będzie opłata w wysokości 1 zł za jedną godzinę realizacji tych zajęć.

W § 4 uchwały zastrzeżono, iż miesięczna wysokość w/w opłaty ustalana jest na podstawie stawki godzinowej oraz listy obecności dzieci i liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas realizacji podstawy programowej. Z kolei w § 5 przedmiotowej uchwały ustalono, iż zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiedzenia, określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem przedszkola a rodzicami lub prawnymi opiekunami.

Uchwalając powyższe regulacje jako podstawę prawną aktu normatywnego, w którym je zawarto Rada Miejska wskazała art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996r., Nr 67, poz. 329 z późn. zm.), w którym ustawodawca upoważnił radę gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy.

Z przywołanego wyżej przepisu wynika jasno, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty.

W tym miejscy należałoby określić znaczenie użytego w treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty pojęcia "opłata", gdyż nie istnieje jego definicja ustawowa.

Bezwzględnie, pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej ), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa ( opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Zdaniem Sądu, taki właśnie charakter ma opłata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157).

Definicję pojęcia "podstawa programowa wychowania przedszkolnego lub podstawa programowa kształcenia ogólnego" zawarto w art. 3 pkt 13 ustawy oświatowej – oznacza ono obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych.

Zgodnie z delegacją zawartą w art. 22 ust. 2 pkt 2 lit a ustawy o systemie oświaty, podstawę programową wychowania przedszkolnego ustala w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw o światy i wychowania. W dacie uchwalania przedmiotowej uchwały podstawę programową wychowania przedszkolnego określono w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r. Nr 4, poz. 17). Normodawca wskazał, iż podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Przedszkola, oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych oraz inne formy wychowania przedszkolnego w równej mierze pełnią funkcje opiekuńcze, wychowawcze i kształcące. Zapewniają dzieciom możliwość wspólnej zabawy i nauki w warunkach bezpiecznych, przyjaznych i dostosowanych do ich potrzeb rozwojowych. Określając cele wychowania przedszkolnego (1-10) rozporządzenie wskazuje, iż są one realizowane we wszystkich obszarach działalności edukacyjnej przedszkola. W każdym z obszarów podane są umiejętności i wiadomości, którymi powinny wykazywać się dzieci pod koniec wychowania przedszkolnego. Dalej podstawa programowa wskazuje 15 obszarów w jakich należy wspomagać rozwój, wychowywać i kształcić dzieci, aby osiągnąć cele wychowania przedszkolnego.

Nadto wskazać należy, iż w przepisie § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) określono, że statut przedszkola określa dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

W świetle przywołanych przepisów, nie budzi również wątpliwości kompetencja rady do ustanowienia opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych, przy czym opłaty te mogą być ustalane tylko za świadczenia przekraczające minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie może zaś ustalać w uchwale opłat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeżeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdyż mieszczące się w tym zakresie świadczenia są bezpłatne.

Konsekwentnie do powyższego rada gminy nie może ustalać odpłatności za świadczenia, które mieściłyby się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia takie są bezpłatne, a także nie może obciążać opłatami rodziców dziecka korzystającego wyłącznie z pięciogodzinnej opieki przedszkolnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie podkreślano, że uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opłata nie może mieć charakteru stałego, wynika z niej bowiem wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 września 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r. II SA400/09 i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 3 września 2009r. sygn. akt II SA/Go 497/09 ( Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl).

Ustawową zasadą jest, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, określonej w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz. U. z 2009 r, Nr 4, poz. 17).

Działalność przedszkoli w pozostałym zakresie, w szczególności obejmującym zajęcia ponadprogramowe jest odpłatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodziców (opiekunów) dzieci korzystających z przedszkoli publicznych opłat za zajęcia, które mieszczą się w ramach określonych w załączniku nr 1 do wspomnianego wyżej rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy określając zajęcia mieszczące się w granicach podstawy programowej kieruje się głównie celem, jaki poprzez te zajęcia należy osiągnąć w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisów prawa może powodować trudności w zdefiniowaniu przez organ uchwałodawczy gminy tych zajęć, które tą podstawę programową przekraczają i mogą być realizowane przez przedszkole za opłatą. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowiązku. Organ uchwałodawczy musi w taki sposób oznaczyć zakres oferowanych przez przedszkole odpłatnych usług, aby dały się one w sposób bezpośredni i jednoznaczny odróżnić od zajęć zdefiniowanych w ramach podstawy programowej określonej wskazanym rozporządzeniem.

Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne jest również wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowanym mu świadczeniem. Uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Organ samorządu terytorialnego, ustanawiając opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Zasadnie wskazywał skarżący, iż sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych i odpowiadającej im opłaty, pozbawia rodziców dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie.

Zdaniem Sądu zaskarżona uchwała powyższych wymogów nie spełnia. W istocie bowiem wprowadza ona jedną, stałą opłatę w wysokości 1 zł za godzinę zajęć w przedszkolu. Na stały charakter opłaty wskazuje przede wszystkim ogólnikowe i zbiorcze określenie rodzaju świadczeń z przypisaniem każdej z ich kategorii opłaty w wysokości 1 zł. Takie ogólnikowe i zbiorcze ujęcie zajęć "rozszerzonych" uznanych za przekraczające podstawę programową jest niewystarczające. Analiza uregulowań uchwały Rady prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący tej gminy nie zrealizował powinności wykazania, iż wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Skoro ustawodawca upoważnia organ samorządu terytorialnego do ustalenia opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowiący nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej, bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń ( rodzajowego i czasowego ) oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń opiekuńczo wychowawczych i odpowiadającej im opłaty pozbawia rodziców lub opiekunów dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola, możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Za przedstawienie przekonywującej kalkulacji ekonomicznej nie może być uznane odniesienie poszczególnych, tematycznie tylko opisanych rodzajów świadczeń ponadprogramowych do opłaty w wysokości 1 zł za godzinę zajęć. Nie wynika bowiem z niego, na jakich przesłankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposób opłata jest adekwatna do oferowanego świadczenia. Zauważyć należy, że przypisanie poszczególnym rodzajom zajęć "rozszerzonych" wymienionych w § 3 uchwały, określonej stawki godzinowej oznacza jedynie, iż nadal mamy do czynienia ze stałymi opłatami, którą ponosić ma rodzic ( opiekun ) dziecka. Ujęcie kosztów jako całość sprawia, że poza kontrolą pozostaje czy w opłacanych zajęciach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego czy mieszczą się także świadczenia zaliczone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej do podstawy programowej. Przepis § 3 zaskarżonej uchwały nie zawiera jakiejkolwiek kalkulacji opłaty i brak jest wyjaśnienia, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w wysokości wskazanej w tym przepisie.

Podkreślenia też wymaga, że porównanie treści § 3 kontrolowanej uchwały z treścią załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół wskazuje, iż tak ogólnikowo sformułowanie i obejmujące szeroki zakres tematyczny "rozszerzone zajęcia" o jakich mowa w uchwale w znacznej części wchodzą w skład podstawy programowej, w ramach realizacji której świadczenia muszą być oferowane przez gminę bezpłatnie.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał odesłanie w § 5 zaskarżonej uchwały Rady do ustalenia zakresu świadczeń i zasad pobierania opłat w drodze umów cywilnoprawnych zawieranych przez dyrektora przedszkola z rodzicami ( opiekunami 0 dzieci. Taka regulacja wykracza poza przyznane radzie kompetencje uchwałodawcze.

Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3, § 4 i § 5.

Zauważyć należy, iż w dacie rozstrzygania przez Sąd w niniejszej sprawie obowiązywała treść przepisów art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy oświatowej znowelizowana przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991). Od dnia 1 września 2010r. art. 14 ust. 5 ww. ustawy otrzymał brzmienie: "organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2." Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Powyższa zmiana przepisów pozostaje jednak bez wpływu na sądową ocenę legalności aktu prawa miejscowego, której należało dokonać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przez radę gminy. Nadto w kontekście powyższej nowelizacji ustawy oświatowej aktualne pozostają powyższe wywody w zakresie obowiązku właściwej konkretyzacji i ekwiwalentności opłaty publicznej ustalanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Kwestią końcową pozostawało jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa.

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie skłania się ku poglądowi, że instytucja w strzymania zaskarżonego aktu dotyczy także w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec należy, iż pogląd konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwołujący się przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, póz. 134) dotyczył art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowiązującąjuż treścią "wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, jednakże sąd może na wniosek strony lub z urzędu wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynności, zwłaszcza jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 § 1 i § 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynności". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy ).