Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 498/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7, art. 2 pkt 12, ART. 14 UST 8,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Sekretarz Sądowy Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D., A. D. i L. D. na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), podjęła w dniu 25 listopada 2009 r. uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy A w G., rejon ulic K. i D..

J., L. i A. D., pismem z dnia 22 lutego 2010 r., które wpłynęło do Urzędu Miasta dniu 2 marca 2010 r., wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wskazaną uchwałą, polegające na:

- ustaleniu dojazdu do terenu oznaczonego numerem [...], w tym do działki nr [...], jedynie "od ulicy K. przez przebudowanie skrzyżowania ul. K. z ul. B. i przez teren 15 KS" oraz "drogami wewnętrznymi",

- nieuwzględnieniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dojazdu do działki nr [...] bezpośrednio z drogi publicznej – ul. K.,

- ustaleniu, że dojazd do działki nr [...] objętej terenem numer 03 będzie się odbywał od ulicy k. przez działkę o nr ewidencyjnym [...].

Rada Miasta uchwalą nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie uwzględniła wezwania. Uchwała ta została doręczona wnoszącym wezwanie dnia 4 maja 2010 r.

W dniu 28 maja 2010 r. J., L. i A. D., właściciele nieruchomości położonej w G. przy ul. K. stanowiącej działkę nr [...], wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 25 listopada 2009 r., nr [...].

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części określającej zasady obsługi infrastrukturą poprzez ustalenie dojazdu do terenu oznaczonego numerem 03 "od ulicy K. przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z ul. B. i przez teren 15KS" przy czym w odniesieniu do działki nr [...] również w zakresie rozstrzygnięcia, iż dojazd do tej działki ma się odbywać dodatkowo "drogami wewnętrznymi zrealizowanymi na terenie 03 U/MW3 (nowy nr 03 U,UC/MW3)" (ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 2 do uchwały) oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżący zarzucili, iż przedmiotowa uchwała narusza ich interes prawny, gdyż uniemożliwia im korzystanie z działki nr [...] poprzez zawarcie w planie kwestionowanego ustalenia dotyczącego dojazdu do działki, w miejsce dotychczasowego - od ul. K.. Zdaniem skarżących Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego poprzez zaniechanie skonfrontowania interesu indywidualnego, rozumianego jako interes właścicieli nieruchomości położonej w G. przy ul. K. stanowiącej działkę nr [...], z interesem wspólnoty samorządowej w sferze dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego, co znalazło odzwierciedlenie w odcięciu możliwości dostępu nieruchomości do drogi publicznej bezpośrednio przez teren działki nr [...], stanowiącej własność Gminy oraz poprzez wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie możliwości wykonania "zjazdu" z nieruchomości w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, podczas gdy zakres swobody regulacyjnej Gminy w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego, nie obejmuje kompetencji do wydawania takich rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż źródłem naruszenia interesu prawnego skarżących jest uchwalony planem zapis zawarty w części dotyczącej "Zasad obsługi infrastrukturą" (pkt 9) karty terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr [...] numer terenu [...]. Naruszenie interesu prawnego skarżących polega na uniemożliwieniu im korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność, poprzez odcięcie dostępu do drogi publicznej - ul. K., przez działkę nr [...]. Zdaniem skarżących bezsprzecznie taki dojazd istniał w dacie nabycia nieruchomości. Wynikało to z decyzji z dnia 23 lutego 1999 r. nr [...] oraz z treści art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami oraz z wypisu z rejestru gruntów. Skarżący podnieśli, że działkę nr [...] nabyli od Gminy Miasta na podstawie umowy zamiany zawartej w dniu 1 kwietnia 1999 r., na podstawie której J. i L. D. przenieśli na rzecz Gminy Miasta własność nieruchomości położonej w G. przy ul. Ś.. W ramach umowy zamiany J. i L. D. dopłacili kwotę 47.388 zł ze względu na fakt, iż działka nr [...] jest działką z dostępem do drogi publicznej. A. D. otrzymała udział we własności działki w drodze darowizny od J. i L. D..

Zdaniem skarżących, w obowiązującym poprzednio na terenie przedmiotowej działki miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic W. i K.j w G. (uchwała Rady Miasta nr [...] z dnia 25 czerwca 2003 r.) przewidziany był dojazd do działki nr [...] od ul. K. - bez konieczności dokonania dodatkowych prac lub remontów. Określenie w planie miejscowym warunków dojazdu do terenu oznaczonego numerem 03 jest wadliwe i narusza obowiązujące przepisy prawa. Skarżący wskazali, iż swoje zastrzeżenia przedstawili w formie uwag do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygając o sposobie rozpatrzenia uwag organ gminy wskazał w uzasadnieniu, iż dojazd do działki [...] powinien odbywać się przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z B. i przez teren 15 KS oraz drogami wewnętrznymi na terenie 03. Skarżący stwierdzili, że organ gminy nie rozróżnił w sposób właściwy pojęć "dostęp/dojazd do drogi publicznej". Ich zdaniem w wyniku uchwalenia planu miejscowego utracili zagwarantowany w umowie zamiany dostęp działki do drogi publicznej. W planie nie wskazano, w jaki sposób i przez jakie nieruchomości mają przebiegać "drogi wewnętrzne" i jakie konsekwencje będą się z tym wiązały. Zdaniem skarżących przy tego typu nieprecyzyjnych określeniach mogą zostać zmuszeni do oddania części pasa gruntu, który miałby być następnie przeznaczony pod "drogę wewnętrzną", w zamian za dojazd przez teren należący do osób, które w zamianie nie brały udziału. Nadto w planie miejscowym nie został oznaczony termin rozpoczęcia przebudowy skrzyżowania ul. K. z ul. B.. Zdaniem skarżących dojazd do ich nieruchomości powinien odbywać się bezpośrednio przez teren działki nr [...], gdyż teren działki nr [...] oznaczony jest w planie miejscowym jako droga, a działka nr [...] przylega bezpośrednio do działki nr [...].

Według skarżących istotnym przekroczeniem kompetencji przysługujących Gminie w ramach władztwa planistycznego było zastosowanie przy rozstrzyganiu uwag do planu przepisów rozporządzenia, a pośrednio przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Tymczasem postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego zakończenie następuje w formie decyzji administracyjnej. Kwestia możliwości wykonania zjazdu nie może być przedmiotem innego postępowania, jak tylko tego określonego w ustawie o drogach publicznych. Przepisy rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie dotyczące ograniczenia liczy zjazdów mają charakter postulatywny, a zatem organ rozstrzyga w tej kwestii w ramach uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie a z ostrożności procesowej o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odrzucenia wskazano, iż termin do złożenia skargi upłynął w dniu 4 maja 2010 r. a skarga została wniesiona w dniu 28 maja 2010 r.

Ponadto pełnomocnik podał, że działka nr [...] usytuowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy A w G., rejon ulic K. i D. symbolem 03 U,UC/MW3 - zabudowa usługowa, teren dopuszczalnej lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 / zabudowa wielorodzinna. Plan miejscowy przewiduje dojazd do terenu 03 U,UC/MW3 od ul. K., przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z ul. B. i przez teren 15 KS. W trakcie sporządzania projektu planu J. i L. D. złożyli uwagi, w których wnieśli o uwzględnienie dojazdu do działki nr [...] bezpośrednio z ul. K.. W wyniku przeprowadzonej analizy ustalono, że dojazd do działki nr [...] powinien odbywać się przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z ul. B. i przez teren 15 KS oraz drogami wewnętrznymi zrealizowanymi w terenie 03 U,UC/MW3. Uzasadnione jest to przepisami rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z dnia 14 maja 1999 r.). Zgodnie z rozporządzeniem, na ulicach zbiorczych, jaką jest ul. K., odstępy między skrzyżowaniami na terenie zabudowy nie powinny być mniejsze niż 300 m, dopuszcza się wyjątkowo odstępy między skrzyżowaniami nie mniejsze niż 150 m, przy czym na drodze tej klasy należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Działka nr [...] jest położona w bardzo małej odległości (ok. 25 m) od istniejącego już i przewidzianego do rozbudowy skrzyżowania ul. K. z ul. B., w związku z czym, dojazd do działki skarżących bezpośrednio z ul. Kieleckiej nie został uwzględniony.

Następnie organ wskazał, iż działka nr [...] nie jest i nigdy nie była zlokalizowana bezpośrednio przy ul. K.. Z projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] zatwierdzonym decyzją nr [...] wynika, że działka nr [...] oddzielona była od ul. K. częścią działki nr [...], a następnie wydzieloną z tej działki działką nr [...]. Stan taki istniał w dacie zawarcia przez J. i L. D. oraz Gminę Miasta umowy zamiany działek, tak więc nie ma podstaw do twierdzenia, że był możliwy bezpośredni dojazd od ul. K.

Organ podkreślił, że nawet gdyby działka skarżących zlokalizowana była bezpośrednio przy liniach rozgraniczających ul. K., to z uwagi na obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, bezpośredni dojazd do działki od ulicy zbiorczej, w odległości ok. 25 m od pobliskiego skrzyżowania, nie byłyby możliwy. Działka nr [...] oddzielająca sporną działkę od ul. K. ma szerokość ok. 2,3 do 2,8 m i biegnie w kierunku działki [...], stanowiącej teren ogólnodostępnego parkingu i fragment skrzyżowania ul. K. z ul. B.. Działka nr [...] została wydzielona jako rezerwa pod przyszłe rozwiązania komunikacyjne. Działka ta zapewnia obecnie dostęp do działki wnoszących wezwanie, jako działki niezabudowanej. Natomiast ze względu na ograniczoną szerokość, działka [...] nie może ona stanowić samodzielnego dojazdu do przylegających nieruchomości, jeśli zostaną one zabudowane zgodnie z możliwościami ustalonymi w planie miejscowym. Działka skarżących usytuowana jest na obszarze, na którym plan miejscowy dopuszcza realizację zabudowy usługowej (w tym lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2) oraz realizację zabudowy wielorodzinnej. Mając na uwadze ustalenia planu miejscowego, zdaniem organu, konieczne jest urządzenie odpowiedniego, bezpiecznego i zgodnego z przepisami prawa, dojazdu do tej nieruchomości w przypadku jej zabudowy.

W obowiązującym poprzednio na przedmiotowym obszarze miejscowym planie zagospodarowania Przestrzennego terenu w rejonie ulic W. i K. w G. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 25 czerwca 2003 r. również nie dopuszczono bezpośredniego dojazdu od ulicy K. do działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu dojazd do tej nieruchomości mógł odbywać się od ulicy K. jedynie poprzez włączenie w strefie oznaczonej na rysunku planu i przez nieruchomości sąsiednie. Włączenie to, na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie ulic W. i K. w G., oznaczone zostało w granicach terenu 05 KS, w rejonie skrzyżowania ul. K. z ul. B. Ponadto plan dopuszczał dojazd do przedmiotowego terenu od ul. Ś. również poprzez włączenie w strefie oznaczonej na rysunku planu oraz poprzez połączenie z wewnętrznym układem drogowym terenu 10 UC3,UP2.

Organ podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/05, OTK-A 2008/7/121, wskazał m. in., że legitymacja z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opiera się na twierdzeniu strony o naruszeniu konkretnie rozumianych jej interesów lub uprawnień i nie ma charakteru actio popularis. W pojęciu interesu prawnego mogą się mieścić zarówno uprawnienia jak i obowiązki prawne. Legitymację do złożenia skargi posiada jednostka, której prawa lub obowiązki kształtuje zaskarżony akt (przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną). Wkroczenie przez organ w tę sferę stanowi przejaw naruszenia interesu prawnego. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym służy do ochrony innych podmiotów przed skutkami wykorzystywania przez gminę swojej samodzielności poza granice wyznaczone przepisami prawa, ze szkodą dla uprawnień jednostki w sferze administracji publicznej. Aby uznać skargę za zasadną, należy wykazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny. Kwestionując uchwałę należy więc dowieść, iż narusza ona prawo jednocześnie wpływając negatywnie na sferę prawno - materialną skarżącego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2009 roku, sygn. akt II SA/Gd 893/08). Organ wskazał, iż nieruchomość skarżących może być wykorzystywana w dotychczasowy sposób i zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem ustalonym w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy A w G., rejon ulic K. i D. nie wpływają negatywnie na sferę prawno - materialną skarżących, nie ograniczają ich prawa własności, stwarzają natomiast możliwości atrakcyjnego zagospodarowania nieruchomości, określając niezbędne warunki dla realizacji takiego zagospodarowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargę jako niezasadną należało oddalić.

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 156, poz. 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego, jak również inne niż określone w punkcie akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przedmiotowa skarga podlega regulacji przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142. poz. 1591 ze zm.), dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przytoczony przepis określa warunki sądowej kontroli legalności wskazanych aktów organów gminy. Niewątpliwie uchwała o planie miejscowym mieści się wśród aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. - służy realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, znajduje oparcie w ustawie o samorządzie gminnym, zwłaszcza w jej art. 18 ust. 2 pkt 5, w którym wskazuje się, że do wyłącznej kompetencji rady gminy pozostawiono sprawy uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, będąc również przepisem prawa miejscowego, o którym mowa w art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Dalszymi warunkami skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego celem zaskarżenia uchwały podjętej przez właściwy organ gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi oraz wykazanie przez wnoszącego skargę naruszenia jego interesu prawnego (lub uprawnienia). Warunek formalny przedmiotowej skargi, polegający na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa został spełniony (vide: wezwanie z dnia 9 lutego 2010 r. w aktach administracyjnych). Zachowany został także termin do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przewidziany w art. 53 p.p.s.a., liczony od daty doręczenia uchwały nieuwzględniającej wezwania. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy Rada Miasta uchwałą Nr [...] z dnia 28 kwietnia 2010 r. nie uwzględniła wezwania, uchwała ta została doręczona wnoszącym wezwanie dnia 4 maja 2010 r. (vide: fotokopia uchwały Nr [...] i dowodu doręczenia w aktach administracyjnych), natomiast skarga do Sądu wniesiona została w dniu 28 maja 2010 r. Jak już wskazano wyżej, terminy do wniesienia skargi do sądu administracyjnego określa art. 53 p.p.s.a. W paragrafie drugim tego przepisu zostały wskazane terminy do wniesienia skargi na akty, które mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Skargę w takim przypadku wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Kwestię sposobu obliczania terminu do wniesienia skargi na uchwały lub zarządzenie organu gminy przesądziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/2007 (ONSA z 2007 r., Nr 3, poz. 60), zgodnie z którą przepis art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z tych przyczyn, ponieważ skarga została wniesiona w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wniosek Rady Miasta o odrzucenie skargi nie może zostać uwzględniony.

Rozważając następnie skargę ocenić trzeba, że niewątpliwie skarżącym mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a to z uwagi na fakt, iż jej postanowienia dotyczą terenu obejmującego nieruchomość stanowiącą ich własność. Natomiast postanowienia planu, według Sądu, nie ingerują w sferę własności skarżących w taki sposób, że ograniczają wykonywanie tego prawa. Dotyczy to wykonywania prawa własności polegającego na prawie do zabudowy, w istocie bowiem zarzuty skargi, sprowadzające się do kwestionowania rozwiązań komunikacyjnych przyjętych w zaskarżonym postanowieniu planu, odnoszą się do pojęcia "działki budowlanej" związanym z dostępem do drogi publicznej. W takiej zaś sytuacji, gdy interes prawny, w tym przypadku wynikający z prawa własności, nie mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą, legitymacja skargowa określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. nie przysługuje.

J. i L. D. oraz A. D., właściciele działki nr [...], skarżą opisaną wyżej uchwałę w części określającej zasady obsługi infrastrukturą poprzez ustalenie dojazdu do terenu oznaczonego numerem 3 "od ulicy K. przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z ul. B. i przez teren 15KS", oraz co do rozstrzygnięcia, iż dojazd do działki nr [...] ma się odbywać dodatkowo "drogami wewnętrznymi zrealizowanymi na terenie 03 U/MW3 (nowy nr 03 U,UC/MW3)" (ust. 3 pkt 1 Załącznika nr 2 do uchwały).

Istotne postanowienia uchwały, w tym zaskarżone, mają brzmienie następujące:

Karta terenu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr [...]

1) Numer terenu 03 2) Powierzchnia – 1,98 ha

3) Przeznaczenie terenu

U,UC/MW3 – zabudowa usługowa, teren dopuszczalnej lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 / zabudowa wielorodzinna (...)

9) Zasady obsługi infrastrukturą

a) dojazd – od ul. K. przez przebudowane skrzyżowanie ul. K. z B. i przez teren 15 KS

(...)

W § 10 uchwały przewidziano zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji, obejmujące w szczególności (pkt 1 lit. g) przebudowę skrzyżowania ul. K. z ul. B. i wjazdem na teren parkingu 15 KS oraz przebudowę ul. K. (poza obszarem objętym planem). Karta terenu dotycząca nr 15, przeznaczająca teren KS – tereny urządzeń komunikacji samochodowej – parking w ramach programu węzła integracyjnego (przesiadkowego) zlokalizowanego po obu stronach ul. K. ustala w warunkach kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w punkcie 6 lit. a, iż przez teren parkingu ustala się dojazd do terenu 03U.UC/MW3.

Przytoczone wyżej i kwestionowane przez skarżących postanowienia planu stanowią w szczególności o skomunikowaniu terenu obejmującego działkę nr .[...] z drogą publiczną - ulicą K.. Brak dostępności do ul. K. poprzez "odcięcie" dojazdu przez gminną działkę nr [...] i brak możliwości wyjazdu z nieruchomości skarżących bezpośrednio na ulicę K. (zarzut przekroczenia swobody regulacyjnej gminy) stanowią zaś zarzuty skargi. Przedmiotowy zakres skargi zdaniem Sądu świadczy o braku legitymacji skargowej, ponieważ wbrew zarzutom skargi przeznaczenie przedmiotowego terenu w żaden sposób nie ogranicza wykonywania własności przez skarżących. Działka nr [...] mieści się na terenie przeznaczonym pod zabudowę. Nie traci zatem charakteru działki budowlanej, jak błędnie wywodzą skarżący, przez to, że gmina określa zasady dostępu do drogi publicznej inaczej, niżby właściciele działki sobie tego życzyli.

Co do pojęcia "działki budowlanej" odwołać się trzeba do definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 2 pkt 12 określa, iż przez "działkę budowlaną" należy (...) rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego.

Podobną regulację zawiera art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm) stanowiąc, że ilekroć w ustawie mowa jest o: działce budowlanej - należy przez to rozumieć zabudowaną działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń położonych na tej działce.

Pojęcie "dostępu do drogi publicznej" nie ogranicza się do bezpośredniego dostępu, a więc do przypadku, gdy działka budowlana graniczy z drogą zaliczoną do jednej z kategorii dróg publicznych. W tym przypadku, jak zasadnie wywodzi Rada Gminy, skarżący bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (ul. K.) nigdy nie mieli, a zjazd poprzez działkę drogową [...] na dzień dzisiejszy, gdy działka nr [...] jest niezabudowana nadal jest możliwy. Wskazać trzeba, odwołując się do z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, jak i dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wyraża się przekonanie, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lutego 2008 r. II SA/Gd 514/2007, dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy, akt prawa miejscowego stanowi o przeznaczeniu przedmiotowej działki (a zatem jej charakterze) na cele budowlane, zaś dostępność do drogi publicznej plan określa poprzez drogi wewnętrzne (vide: Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, Załącznik nr 2 do uchwały nr [...], oraz część graficzna planu, w aktach administracyjnych). Skoro zatem działka skarżących nie utraciła charakteru działki budowlanej, co błędnie podnosi się w skardze, interes prawny skarżących nie został naruszony wskazanymi postanowieniami miejscowego planu.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że nawet gdyby przyjąć, iż opisane postanowienia planu ograniczają wykonywanie prawa własności przez skarżących, co dalej wiązałoby się z naruszeniem ich interesu prawnego, skarga i tak pozostawałaby bezzasadna. Naruszenie swego interesu prawnego upatruje strona w takim działaniu Rady Miasta, które pozostaje w sprzeczności z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymienione przepisy stanowią, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6); prawo własności (pkt 7). W tym miejscu podkreślić należy, że mimo treści pkt 7 ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym nie ma charakteru bezwzględnego, jak również z regulacji tej nie wynika, że prawu własności nadaje się pierwszeństwo nad innymi wartościami wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy, mającymi charakter równorzędny w planowaniu przestrzennym.

Zgodzić się następnie trzeba ze skarżącymi, że ochrona prawa własności stanowi konstytucyjnie zagwarantowany obowiązek państwa, co wynika z art. 21 w związku z art. 64 Konstytucji RP. Tym samym, w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedłożenie interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego polegać musi na wykazaniu, że w interesie publicznym leżało ograniczenie (lub odjęcie) chronionego przez Konstytucję RP prawa własności. Zatem z tego powodu zaskarżona uchwała musiałaby podlegać ocenie pod kątem zgodności z takimi przepisami Konstytucji, jak art. 64 i art. 31 ust. 3. Przepisy te po pierwsze stanowią podstawę zaliczenia własności do konstytucyjnych praw: art. 64 ust. 1 stanowiący, że każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia), po drugie określają warunki (formalne i materialne) ograniczenia tego prawa: art. 64 ust. 3 stanowiący, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności oraz art. 31 ust. 3 stanowiący, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz wtedy, gdy nie naruszają istoty wolności i praw. W świetle powyższych unormowań ograniczenie wykonywania prawa własności jest według Konstytucji dopuszczone.

Rozważając dalej przedmiotową kwestię należy zauważyć, że na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei przepis art. 1 ust. 2 wymienia szereg równorzędnych przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność uwzględniania w planowaniu przestrzennym wszystkich warunków określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje dokonywaniem przez radę gminy wyboru, na podstawie oceny stanu faktycznego, któremu z warunków (mimo równorzędności mających nawet charakter konkurencyjny), przyznać pierwszeństwo w ich osiągnięciu względem pozostałych wymienionych w powołanym przepisie. Uprawnienia rady gminy określone w art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określane w literaturze jako władztwo planistyczne, w okolicznościach niniejszej sprawy uprawniały Radę Miasta, według Sądu, w ramach przewidzianych w art. 1 do spornego w sprawie skomunikowania działki z drogą publiczną.

W tym kontekście, w ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządzony i uchwalony na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji RP. Plan ten wyznacza natomiast granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Katowicach z dnia 17 sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS 2000/1/4). Przepis art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, wskazuje, iż uchwalanie przez właściwy organ gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Działając w oparciu o taką właśnie ustawę szczególną, jaką jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada miasta pełni władztwo planistyczne, stanowiące prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności skarżących. Brak byłoby także podstaw do stwierdzenia, że treść uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z treścią przepisów art. 64 oraz ściśle związanym z nim art. 31 Konstytucji RP. W oparciu o utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przesłanki dopuszczające ograniczenie prawa własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, nie oznacza wyłączenia stosowania w odniesieniu do tego prawa zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Natomiast w kwestii pojmowania zasady proporcjonalności oraz wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, należy także odwołać się do utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, iż norma przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza możliwość ingerencji w konstytucyjne prawa ze względu na bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Ponadto musi zaistnieć konieczność takowej ingerencji, zaś sama ingerencja musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999 r. w sprawie K 13/98 za Z. Niewiadomskim, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 58-59). Odnosząc powyższe wskazania (co do interpretacji zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności) do ograniczenia praw konstytucyjnych w planie zagospodarowania przestrzennego Sąd stwierdza, że rozstrzygając o konieczności ograniczenia takich praw w tym akcie prawa miejscowego należy przede wszystkim ocenić, czy konkretne ograniczenie jest niezbędne dla realizacji konstytucyjnie uzasadnionych celów. Następnie, czy realizacja tego celu w określonych warunkach jest możliwa bez konieczności ograniczenia praw kogokolwiek. Jeżeli zaś w warunkach konkretnej sprawy nie można zrealizować celu konstytucyjnie uzasadnionego bez ograniczenia czyichkolwiek praw, to należy ocenić, czy przyjęte w planie rozwiązanie prawa te ograniczy w najmniejszym stopniu. Zatem przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skargi rozwiązanie komunikacyjne przyjęte w planie (pkt 9 kart terenu 003) nie stanowi o ograniczeniu uprawnień właścicielskich skarżących. Dostępność działki nr [...][ do drogi publicznej, jaką jest ul. K. nie budzi wątpliwości. Zważyć zaś trzeba przede wszystkim, że o charakterze działki (budowlana, rolna, leśna) decydują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli w planie, jak w niniejszej sprawie, przewiduje się przeznaczenie terenu obejmującego przedmiotową działkę na cele mieszczące się w ramach dopuszczonych funkcji terenu (zabudowa usługowa, mieszkaniowa wielorodzinna, handlowa – obiekty o powierzchni pow. 2000 m2), a dostęp do drogi publicznej przewiduje się drogami wewnętrznymi, działka skarżących jest działką budowlaną. Tym samym, chociaż skarżący oceniają planowane w uchwale rozwiązanie jako niesatysfakcjonujące, czy uciążliwe, nie świadczy ono o naruszeniu wskazanych przepisów gwarantujących ochronę prawa własności, a w każdym razie nie jest działaniem przekraczającym władztwo planistyczne gminy. Zdaniem Sądu w spornej kwestii określenia dojazdu do nieruchomości skarżących (obecnie niezabudowanej, co jest niekwestionowane), Rada Miasta działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie naruszając szerzej opisanych wyżej norm konstytucyjnych. Stanowisko Rady uzasadnione zostało w Rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Załącznik nr 2 do uchwały), a zaskarżona treść uchwały nie ma wpływu na ograniczenie swobody w wykonywaniu prawa własności w związku z dopuszczonymi przez uchwałodawcę funkcjami terenu. Może natomiast zmusić właścicieli nieruchomości do wyboru logistycznych rozwiązań przy wyborze zabudowy zgodnej z zagwarantowaną funkcją terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa), przy czym budowlany charakter ich działki jest niepodważalny i nie ulega wątpliwości. W sposób oczywisty działka taka musi mieć dostęp do drogi publicznej, co kwestionowane postanowienia planu gwarantują.

Według Sądu skarżący właściciele nieruchomości w istocie pozostają swobodni w zakresie możliwej zabudowy, odpowiadającej dopuszczonej funkcji terenu. Mogą zatem wykorzystać przedmiotową działkę zarówno do celów mieszkaniowych jak i innych wskazanych w cytowanej wyżej karcie terenu, posiadając przy tym dostęp do drogi publicznej, dostosowując jedynie, i w taki sposób organizując dojazd do nieruchomości, by pozostawało to w zgodzie z postanowieniami tego planu.

Dalej trzeba zauważyć, że chociaż własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy innym wartościom, wyżej cenionym przez ustawodawcę. Taką też wyżej cenioną wartością (co do rozwiązań komunikacyjnych) w rozpatrywanym przypadku jest zagwarantowanie bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Gdyby zatem przyjąć, iż w planie ograniczono wykonywanie prawa własności w takim zakresie, jak to upatrują skarżący, zostało to w ocenie Sądu uzasadnione przepisami szczególnymi, jakimi są przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.), wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89. Poz. 414 z późn. zm.). Zgodnie z § 3 pkt 12 tego rozporządzenia, przez zjazd rozumie się część drogi na połączeniu z drogą nie będącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Co do zasady kwestię zjazdów z dróg publicznych - zgody na ich lokalizację, odpowiedzialności za budowę lub przebudowę, kary za realizację bez zezwolenia oraz obowiązek utrzymania - określają przepisy art. 29, 29a oraz art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115). Natomiast sprawy lokalizacji i warunków technicznych zjazdów reguluje wspomniane rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które poza przytoczoną wyżej definicją zjazdu określa także warunki stosowania zjazdów dla dróg różnej klasy (§ 9) oraz wymagania techniczne i użytkowe zjazdów (Rozdział 13: Skrzyżowania i zjazdy; § 55 - § 79, a w szczególności § 55 zawierający m.in. definicję zjazdu publicznego i indywidualnego; § 77 określający wymagania związane z projektowaniem i budową zjazdów - wskazujący na szczególną rolę wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze; § 78 § 79 regulujące parametry techniczne zjazdów). Rada gmina przy ograniczeniu prawa własności kierować się musi wspomnianymi wyżej normami konstytucyjnymi oraz przepisami ustaw. Jeśli zatem rada gminy w ramach obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) stosuje się do przepisów określających warunki bezpieczeństwa na drogach publicznych, to w ocenie Sądu pozostaje w ramach przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Niemniej istotne jest, że wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym, zawarte zostały w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z punktu 10 ust. 2 art. 15 tej ustawy wynika nakaz określenia w planie miejscowym "zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej". Również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy - którego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - ma obowiązek określenia kierunków rozwoju między innymi systemów komunikacji (vide: Studium w aktach administracyjnych, str. 63, 149, gdzie określa się podstawowy układ uliczny G., obejmujący ul. K.). Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że odwołanie się w Załączniku nr 2 do planu (Rozstrzygnięcie o uwagach) do przepisów wymienionego wyżej rozporządzenia, jako uzasadnienia negatywnego rozstrzygnięcia uwagi do projektu planu, nie stanowi wbrew zarzutom skargi rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Rozstrzygnięcie o uwagach stanowi jedynie obligatoryjny element uchwały, określony w art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym w ust. 1, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Tym samym Rada Miasta wypełniła obowiązek ustawowy, zasadnie odwołując się do przepisów, które jej zdaniem uprawniają do ograniczenia sposobu skomunikowania działki z drogą publiczną (ulicą K.). W konsekwencji, skoro w ocenie Sądu Rada Miasta władztwa planistycznego nie nadużyła, ani też nie naruszyła prawa w inny sposób, brak jest podstaw do kwestionowania skarżonej uchwały.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.