Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1113/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. O. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku G. O., decyzją z 6 listopada 2020 r. nr GZ.gn.624.127.2017 odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z 4 grudnia 1989 r. nr G-9260/30/89.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Naczelnik Gminy w M. decyzją z 4 grudnia 1989 r. orzekł o przejęciu w zamian za rentę na własność Państwa z gospodarstwa rolnego o pow. 1,83 ha, stanowiącego własność Z. O., działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,57 ha, położonej we wsi M. (obecnie w województwie [...], w powiecie [...], w gminie M.).

Z przekazanego gospodarstwa wyłączona została, na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, działka nr [...] o pow. 0,26 ha wraz z zabudowaniami.

Wnioskiem z 25 września 2017 r. G. O., będąca następcą prawnym Z. O., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa bowiem wydano ją wbrew woli byłej właścicielki, która nigdy nie występowała z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa na własność Państwa. Ponadto w ocenie wnioskodawczyni kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w M. nigdy nie została doręczona Z.O., co spowodowane było zmianą miejsca jej zamieszkania, dlatego też decyzja ta nie została zakwestionowana przez byłą właścicielkę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z 6 listopada 2020 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z 4 grudnia 1989 r. W uzasadnieniu wskazał, że legitymacja procesowa wnioskodawczym została ustalona na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy z 10 grudnia 2014 r. sygn. akt [...] stwierdzającego nabycie spadku po Z. O..

Dalej organ podał, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w art. 156-159 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi wadami, wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Instytucja stwierdzenia nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa.

Minister zauważył, że w prowadzonej sprawie nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów źródłowych będących podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r. (wystąpienia Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi do: Urzędu Gminy M., Starostwa Powiatowego w K., Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Narodowego w K., Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat K.oraz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. z: 12 października 2017 r., 20 stycznia 2020 r., 8 czerwca 2020 r., 30 września 2020 r.).

Przy piśmie z 31 października 2017 r. Urząd Gminy M. przesłał do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi m.in. kserokopię decyzji z 4 grudnia 1989 r. i pismo Urzędu Gminy M. z 20 listopada 1991 r. skierowane do Państwowego Biura Notarialnego w K. o wpisanie działki nr [...] do księgi wieczystej nr [...]. Natomiast przy piśmie z 8 października 2020 r. Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w K. nadesłała do Ministerstwa poświadczony za zgodność z oryginałem wniosek Z. O. z 12 lutego 1987 r. skierowany do ZUS-u o przyznanie renty inwalidzkiej dla właściciela - posiadacza gospodarstwa rolnego oraz poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r. oraz kopię decyzji ZUS z 11 kwietnia 1990 r. o przyznaniu renty inwalidzkiej z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa.

Organ nadzoru wskazał, że decyzja Naczelnika Gminy w M. wydana została m.in. na podstawie art. 52 i art. 57 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133) – dalej zwanej "ustawą". Zgodnie z art. 52 ustawy gospodarstwo rolne mogło być przekazane Państwu, jeżeli: 1) właściciel lub posiadacz złożył wniosek; 2) brak było następcy lub następca nie spełniał warunków do przyjęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, albo też został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa.

Z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego w K., zawartej w piśmie z 5 października 2020 r. wynika, że w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] na 4 grudnia 1989 r. w pozycji rejestrowej nr [...] figurowała działka nr [...] o ogólnej pow. 1,83 ha, a jako jej właściciel widniała Z. O.. Ponadto w ww. piśmie Starostwo wskazało, że w rejestrze gruntów przy przedmiotowej działce wprowadzono adnotację o Akcie Własności Ziemi nr [...]. Ponadto z przesłanej przez Urząd Gminy M. kserokopii wykazu zmian działek, dotyczącego działki nr [...], wynika, że jako właściciel rzeczonej działki figurowała Z. O.. Tym samym Z. O. posiadała tytuł własności do gruntów będących przedmiotem przekazania.

Minister ustalił, że w aktach sprawy brak jest wniosku Z. O. skierowanego do Urzędu Gminy M., w którym wyraziła ona wolę przekazania swojego gospodarstwa na własność Państwa za rentę. Jednakże w przypadku postępowań zakończonych rozstrzygnięciami wydanymi kilkadziesiąt lat temu akta te są często niepełne i brak możliwości odnalezienia wniosku nie może prowadzić do stwierdzenia, że wniosek taki w ogóle nie istniał. Potwierdzeniem wystąpienia przez Z. O. z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa Państwu jest chociażby wniosek Z. O. z 17 lutego 1987 r. skierowany do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. o przyznanie jej renty inwalidzkiej. W części B ww. wniosku była właścicielka działki nr [...] oraz działki [...] zadeklarowała, że swoje gospodarstwo zamierza przekazać Państwu (przekazanie gospodarstwa było - zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy - jednym z warunków przyznania renty inwalidzkiej).

Również z treści badanej decyzji Naczelnika Gminy w M. bezpośrednio wynika, że to Z. O. wystąpiła z wnioskiem o przekazanie jej gospodarstwa na własność Państwa. Fakt złożenia wniosku potwierdza również treść decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 11 kwietnia 1990 r. o przyznaniu Z. O. renty z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu (kopia powołanej decyzji w aktach sprawy).

Odnosząc się do drugiej przesłanki, wskazać należy, że o braku następcy uprawnionego do przejęcia gruntów stanowiących własność Z. O. świadczy zamiar przekazania przez nią gospodarstwa Państwu, a nie następcy prawnemu. Dowodzi tego oświadczenie Z. O. zawarte we wniosku skierowanym do ZUS-u, w którym wyraziła ona wolę przekazania gospodarstwa Państwu.

Również w treści decyzji z 4 grudnia 1989 r. Naczelnik Gminy M. zawarł sformułowanie, że Z. O. wystąpiła o przekazanie gospodarstwa Państwu. Jeśli była właścicielka zamierzała przekazać gospodarstwo rolne na rzecz Skarbu Państwa i nie wskazała na istnienie następcy, to organ wydający decyzję o przejęciu nie musiał z urzędu poszukiwać następcy (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2892/17). Oznacza to, że druga ustawowa przesłanka również była spełniona.

Odpowiadając na zarzut G. O., że jej matka nie mogła wystąpić z wnioskiem o przekazanie gospodarstwa na własność Państwa była bowiem pod opieką szpitala psychiatrycznego Minister wskazał, że fakt pozostawania przez Z. O. pod opieką szpitala psychiatrycznego nie uniemożliwiał wystąpienia przez nią z wnioskiem o przekazanie gruntów rolnych na własność Państwa. Skarżąca nie udokumentowała w żaden sposób, aby jej matka była osobą ubezwłasnowolnioną, która straciła zdolność do czynności prawnych. Jedynie zaistnienie takiej okoliczności uniemożliwiałoby złożenie przez Z. O. skutecznego wniosku o przekazanie gospodarstwa Państwu.

Wnioskodawczyni podniosła ponadto, że jej matka nie otrzymała decyzji z 4 grudnia 1989 r. bowiem ta skierowana została na nieaktualny już adres zamieszkania byłej właścicielki. Tym samym Z. O. pozbawiona była możliwości odwołania się od krzywdzącej ją decyzji, której treści nie znała. Odnosząc się do tego zarzutu Minister wskazał, że w piśmie z 5 października 2020 r. Starostwo Powiatowe w K. wskazało, że na dzień wydania skarżonej decyzji Naczelnika Gminy w M., tj. na 4 grudnia 1989 r. w operacie ewidencji gruntów obrębu M., w pozycji rejestrowej nr [...], jako właściciel działki nr [...] widniała Z. O., a jako jej adres zamieszkania wpisano [...]. Na taki też adres skierowana została decyzja z 4 grudnia 1989 r. Równocześnie w ww. piśmie Starostwo wskazało, że w jednostce rejestrowej nr [...], przy działce nr [...], istnieje też zapis o zmianie adresu właściciela na K. ul. [...]. Brak jednakże informacji o dacie dokonania rzeczonego wpisu. Nie wiadomo zatem, czy Naczelnik Gminy M., wydając decyzję z 4 grudnia 1989 r. miał już wiedzę o zmianie adresu zamieszkania Z.O.. Tym samym nie można zarzucić organowi rozstrzygającemu naruszenia prawa, z uwagi na skierowanie decyzji z 4 grudnia 1989 r. dla Z. O. na adres w M..

Ponadto Minister wskazał, że okoliczność ta (skierowanie decyzji pod błędny adres), która skutkować mogła brakiem uczestnictwa strony w postępowaniu zakończonym decyzją Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r. stanowić mogła podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Nie jest natomiast przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji z 4 grudnia 1989 r.

Zdaniem Ministra dostępny w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby kwestionowana decyzja Naczelnika Gminy w M. dotknięta była wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja nie jest dotknięta także innymi kwalifikowanymi wadami, które dawałyby podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Została wydana przez organ właściwy w sprawie. Decyzja ma podstawę prawną, którą stanowią art. 52 i art. 57 ust. 1 ustawy, nie dotyczy sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co sugerowała wnioskodawczyni powołując się w złożonym wniosku na art. 156 § 1 pkt 3 kpa, nie została skierowana do osób niebędących stronami w sprawie, jest wykonalna, jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą, nie ma również przepisu szczególnego, który określałby w tego typu sprawach inną przyczynę nieważności.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 6 listopada 2020 r. G. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jej wniesienia. W skardze wniosła o jej zmianę lub nakazanie wznowienia postępowania w sprawie przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa z uczestnictwem osób uprawnionych. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu wskazała, że z zaskarżoną decyzją mogła się zapoznać dopiero 7 kwietnia 2021 r. Uważa, że dopiero w tym dniu decyzja została jej doręczona. Oświadczyła, że nie otrzymała awiza o jej wcześniejszym nadaniu. Odnosząc się do zasadności skargi podała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest niespójne i tezy tam zawarte wykluczają się bowiem decyzja Naczelnika Gminy M. została wydana w grudniu 1989 r. w sprawie przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa, natomiast matka skarżącej wymeldowała się z M. - miejsca wcześniejszego zamieszkania w październiku 1988 r. Jeśli miałaby rzekomo złożyć wniosek w tej sprawie, to należy zadać pytanie; dlaczego nie wskazałaby we wniosku aktualnego w 1989 r. miejsca zamieszkania i bez przeszkód otrzymać w tej sprawie decyzję, co dałoby jej możliwość odwołania.

Skarżąca podała, że dom w M. został rozebrany w 1988 r., na mocy decyzji administracyjnej wydanej przez Urząd Gminy w M. z tytułu katastrofy budowlanej, a Gmina posiadała tę wiedzę, sama też uczestniczyła w znalezieniu mieszkania zastępczego dla Z. O., tym samym wiedziała, że Z. O. nie mieszka w M. a jednak decyzja przez nią wydana, bez wniosku ze strony Z. O., została tam przesłana. Nie można przyjąć, że wniosek mógł nie ostać się, jeżeli inne dokumenty, w tej sprawie zostały zachowane. Urząd Gminy, jako jednostka państwowa, miał obowiązek archiwizacji tych dokumentów, a jego brak świadczy o nieistnieniu takiego wniosku.

Ponadto zostały złamane przepisy kpa w zakresie powiadomienia w wszczęciu postępowania administracyjnego wszystkich zainteresowanych stron w sprawie, a skarżąca nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Wskazanie przez organ wydający decyzję o istnieniu wniosku o przekazanie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa i że dowodem na to miałby być wniosek złożony przez Z. O. do ZUS o przyznanie renty inwalidzkiej z lutego 1987 r., to jest nadinterpretacja, której Minister wobec obywatela nie powinien się dopuszczać. Okoliczność ta nie może być przesłanką do uznania istnienia ww. wniosku bowiem Z. O. była inwalidką I grupy i choćby z tego tytułu mogła otrzymywać rentę inwalidzką i nie musiała oddawać swojego gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Posiadała też dwoje dzieci, a jedna z córek - skarżąca sprawowała nad nią opiekę i zamieszkiwała z nią, ponieważ jej choroba wymagała opieki osoby trzeciej. Nie posiada żadnej wiedzy o tym, aby wniosek taki został kiedykolwiek złożony.

Zdaniem G. O. takie działanie Ministra podważa zaufanie obywatela do Państwa i jego instytucji, a zgodnie z zasadami kpa takie zaufanie organ jest zobligowany budować poprzez swoje działanie.

Skarżąca wskazała na rozbieżności dat złożenia wniosku do ZUS (1987) o przyznanie renty Z. O., a datą wydania decyzji przez Naczelnika Gminy M. w sprawie przekazania gospodarstwa na Skarb Państwa (1989). Wskazała, że deklaracja tam złożona przez Z. O. w sprawie zamiaru przekazania gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa nie jest tożsama z jej dokonaniem, a tym bardziej złożeniem do Urzędu Gminy w M. takiego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie wniosku o przywrócenie terminu, odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi. Minister podał, że zaskarżona decyzja została doręczona skarżącej 4 grudnia 2020 .r. w trybie zastępczym z art. 44 § 4 kpa, co potwierdza adnotacja na kopercie zawierająca adnotację o powtórnym awizowaniu przesyłki 27 listopada 2220 r. Jeżeli jednak dać wiarę stanowisku skarżącej, że powzięła informację o decyzji 7 kwietnia 2021 r. to wniosek o przywrócenie terminu powinien być złożony najpóźniej 14 kwietnia 2021 r., co wynika z treści art. 87 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem wniosek został złożony 7 maja 2021 r., a zatem termin na jego wniesienie nie został zachowany. Wobec tego wniosek winien być oddalony, a skarga jako spóźniona odrzucona. Jeżeli chodzi o meritum sprawy Minister podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 15 września 2021 r. skarżąca reprezentowana przez adwokat I.D. (pełnomocnika z urzędu) podtrzymała skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte. Dodatkowo zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 61a § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji niedopuszczalne prowadzenie postępowania nadzwyczajnego zakończonego wydaniem decyzji w przedmiocie tzw. nieaktu gdyż w dacie wydania zaskarżonej decyzji Ministra decyzja Naczelnika Gminy M. nie mogła być uznana za wydaną, a jedynie sporządzoną i do dnia dzisiejszego nie została prawidłowo i skutecznie wprowadzona do obrotu prawnego. Nie nosi zatem cech ostatecznej; 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 109 i art. 110 kpa oraz w zw. z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego w sytuacji, gdy sprawa administracyjna, w której wydany został akt administracyjny będący przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, nie została załatwiona, gdyż organ administracyjny (Naczelnik) poprzestał jedynie na spełnieniu wymogów formalnych z art. 107 § 1 kpa i nie doręczył decyzji stronie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 52 oraz art. 57 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że, pomimo stwierdzenia przez Ministra braku wniosku, o którym mowa w ww. przepisach, nie stwierdził wydania decyzji Naczelnika z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy wniosek rolnika był warunkiem wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, a zatem decyzja wydana w takim postępowaniu rażąco narusza prawo i jest nieważna. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o: I. uwzględnienie złożonej skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra w całości, gdyż zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 kpa; II. Przeprowadzenie, w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu uzupełniającego ze str. 1- 6 dowodu osobistego Z. O., matki skarżącej, o serii i numerze [...] celem wyjaśnienia istotnej wątpliwości w zakresie daty wymeldowania ww. z dotychczasowego adresu na pobyt stały w M. w dniu 7 października 1988 r., którego przeprowadzenie nie spowoduje przedłużenia postępowania; III. przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu według norm przepisanych, oświadczając, że nie została opłacona ani w części ani w całości; IV. rozpoznanie niniejszej skargi w granicach zaskarżenia poza zakresem zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z 8 czerwca 2022 r. sygn. akt I SA/Wa 1113/21 dopuścił dowód zawnioskowany przez G. O..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczalności niniejszej skargi Sąd uznał, że skarga została wniesiona w terminie.

Sąd nie podzielił stanowiska Ministra, co do skuteczności doręczenia G. O. zaskarżonej decyzji w trybie tzw. doręczenia zastępczego z art. 44 kpa. Z art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 kpa wynika, że aby tego rodzaju doręczenie przesyłki poprzez operatora pocztowego było skuteczne, umieszczone przez doręczyciela w oddawczej skrzynce pocztowej zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, musi zawierać informację o miejscu pozostawienia zawiadomienia i informacji, tj. wskazywać w jakiej konkretnie placówce pocztowej można podjąć przesyłkę. Tymczasem z dołączonych do akt administracyjnych koperty i zwrotnego potwierdzenia odbioru taka informacja nie wynika (nie wskazano placówki pocztowej pozostawienia zawiadomienia i informacji) mimo, że chodzi o doręczenie przesyłki w dużym mieście, gdzie znajduje się wiele placówek pocztowych (K.).

Wobec tego należało przyjąć, że G. O. skutecznie doręczono egzemplarz zaskarżonej decyzji 7 kwietnia 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy administracyjnej.

Skoro zatem skarga została wniesiona do Sądu za pośrednictwem poczty 7 maja 2021 r. (tak wynika z koperty znajdującej się w aktach sądowych), to termin 30-dniowy na wniesienie skargi do Sądu został zachowany, o czym Sąd poinformował 4 sierpnia 2021 r. G. O. w piśmie z 29 lipca 2021 r.

Przechodząc do oceny zasadności niniejszej skargi zacząć należało od tego, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, musi wiązać się z oczywistym naruszeniem prawa i skutkami tego naruszenia, które nie mogą być zaakceptowane w praworządnym państwie. Dodatkowo znaczenie ma charakter naruszonego przepisu, ponieważ nie każde nawet oczywiste naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, tj. takim, które bez większych zabiegów interpretacyjnych pozwala wysnuć wniosek, że naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). Taki stan rzeczy musi zostać wykazany w sposób bezsporny. Dopiero wówczas może dojść do przełamania wynikającej z art. 16 § 1 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnych gwarantującej stabilność obrotu prawnego.

Wobec tego, że stwierdzenie nieważności mogą powodować jedynie najcięższego kalibru wady decyzji w orzecznictwie sądowym wskazuje się na konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z tej instytucji i ograniczenie jej stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych przypadkach (np. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II GSK 902/09; wyrok NSA z 9 września 2010 r. sygn. akt I OSK 372/10).

Trzeba też wskazać, że żadna z przesłanek wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie może jednocześnie stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 kpa). Ustawodawca przewidział bowiem odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz inny, odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. System weryfikacji decyzji administracyjnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usuniecie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Warto dodać, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 wskazano, że zasadniczo w art. 156 kpa opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 kpa.

Mając na uwadze naturę sankcji nieważności decyzji Sąd uznał, że w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r., zostało przez organ nadzoru w sposób dostateczny wykazane, że kwestionowana decyzja nie zawiera wad nieważności z art. 156 § 1 kpa, w szczególności, wady rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Podstawę prawną decyzji z 4 grudnia 1989 r. stanowiły art. 52, art. 57 ust. 1, art. 59 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 52 ustawy w wypadku braku następcy lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, a także gdy następca został uznany przez sąd za niegodnego przejęcia gospodarstwa, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmuje Państwo.

Stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik może wyłączyć i zachować własność działki gruntu, na której wzniesione są budynki lub ich część, a także inwentarz żywy i martwy. Z własnością wyłączonej nieruchomości związana jest służebność gruntowa w zakresie niezbędnym do korzystania z tej nieruchomości. O wielkości działki, a także ustanowieniu służebności orzeka terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego w drodze decyzji.

Według art. 59 ust. 3 ustawy przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu następuje w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Trafnie ocenił Minister, że decyzja ta została wydana na skutek wniosku Z.O. - właściciela nieruchomości stanowiącej w dacie wydania decyzji z 1989 r. nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 1,83 ha, położoną w obrębie M.. Właściciel legitymował się wówczas Aktem Własności Ziemi nr [...] (pismo Starosty K. z 5 października 2020 r.).

Z treści osnowy decyzji Naczelnika Gminy M. z 1989 r. o przejęciu przez Państwo części gospodarstwa rolnego (wydzielonego jako działka nr [...] o pow. 1,57 ha), z pozostawieniem rolnikowi, stosownie do art. 57 ust. 1 ustawy, własności działki gruntu oznaczonej nr [...] o pow. 0,26 ha wraz z zabudowaniami, wynika, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu wniosku Z. O.. W uzasadnieniu organ wskazał, że Z. O. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie na Skarb Państwa jej gospodarstwa w zamian za rentę. Wnioskodawczyni pozostawiła sobie na własność budynki wraz z działką gruntu niezbędną do korzystania z tych budynków.

Z powyższego wynika, że organ rozpatrywał niniejszą sprawę na skutek wniosku Z. O., a nie z urzędu. Naczelnik odwołał się do skonkretyzowanego żądania wniosku właściciela nieruchomości, które dotyczyło przejęcia gospodarstwa za rentę, pozostawienia części gospodarstwa na własność strony – działki gruntu wraz z zabudowaniami.

O tym, że wniosek został złożony świadczy także to, że Z. O. przez wiele lat do chwili swojej śmierci [...] października 2013 r. nie kwestionowała przejęcia jej gospodarstwa przez Państwo w trybie wnioskowym na podstawie art. 52 ustawy.

Zakwestionowała to już po jej śmiercijej córka G. O. dopiero po 27 latach, składając wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Jednak – zdaniem Sądu – twierdzenia skarżącej o braku wniosku o przejęcie gospodarstwa są niewystarczające do zaprzeczenia tego, że wniosek taki został złożony, zwłaszcza, że G. O. jest zainteresowana w uzyskaniu korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Z akt sprawy wynika, że Z. O. zależało na uzyskaniu renty. [...] maja 1985 r. wydano orzeczenie o zaliczeniu Z. O. do II grupy inwalidzkiej. Już w podaniu z 17 lutego 1987 r. Z. O. wnioskowała o przyznanie renty za przekazanie gospodarstwa Państwu z pozostawieniem działki 0,30 ha wraz z budynkiem.

Zatem zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania nakazują przyjąć, że skoro uzyskanie renty było obwarowane uzyskaniem ostatecznej decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Państwo (art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy), to Z. O. musiała złożyć wniosek o wydanie takiej decyzji chcąc w przyszłości uzyskać rentę, którą otrzymała.

Nie budzi wątpliwości to, że decyzja z 1989 r. weszła do obrotu prawnego i organ był nią związany na zasadzie art. 110 kpa. Z akt sprawy wynika, że decyzja z 1989 r. wraz z mapą uzupełniającą podziału działki nr [...] sporządzona przez geodetę E. E., stanowiącą jej załącznik, stała się podstawą wpisu Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] o pow. 1,5722 ha do ewidencji gruntów prowadzonej przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego – dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miasta K.. Egzemplarz tej decyzji ma w swych zasobach także KRUS Oddział Regionalny w K. (pismo z 8 października 2020 r.). Z kolei z decyzji ZUS z 11 kwietnia 1990 r. nr GPJ-489538/1 pkt 10 wynika, że wnioskodawczyni Z. O. nadesłała organowi rentowemu równocześnie z wnioskiem dokument o przekazaniu gospodarstwa podejmując się wypłaty świadczenia i wobec tego organ rentowy przesłał przekazem pocztowym należność za okres od 19 grudnia 1989 r. Świadczenie rentowe zostało przyznane Z. O. od 19 grudnia 1989 r. Co istotne 19 grudnia 1989 r., to data w której stała się ostateczna decyzja o przejęciu gospodarstwa z 1989 r. (klauzula ostateczności na egzemplarzu decyzji).

Zatem Z. O. fizycznie dysponowała egzemplarzem tej decyzji. To zaś na jaki adres decyzja ta była wysyłana ma drugorzędne znaczenie w sprawie o stwierdzenie nieważności. Nie można pominąć tego, że wymeldowanie Z. O. 7 października 1988 r. z adresu pobytu stałego: [...] i zameldowanie jej w tej dacie pod adresem K., ul. [...] nie oznacza, samo w sobie, że niemożliwym było, aby Z. O. mógł być doręczony, na jej wniosek, egzemplarz decyzji o przejęciu z 4 grudnia 1989 r. na nowy adres.

Rację ma Minister twierdząc, że jeżeli Z. O. uważała, że nie zapewniono jej udziału w każdym etapie postępowania administracyjnego, to mogła złożyć wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czego nie uczyniła, aż do chwili swojej śmierci.

Trafnie tez wskazał Minister, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby była możliwość przekazania spornego gospodarstwa następcy, spełniającemu wymogi z art. 48 ustawy. Dowodzi tego zwłaszcza formularz wniosku Z. O. z 17 lutego 1987 r. o rentę, gdzie nie wskazano zstępnych pracujących w gospodarstwie rolnym.

Zgodzić należało się z organem nadzoru, że kwestionowana decyzja z 1989 r. nie jest obarczona żadnymi innymi wadami nieważności z art. 156 § 1 kpa. Decyzja ta została wydana przez organ właściwy, o którym mowa w art. 59 ust. 3 ustawy w zw. z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 sierpnia 1978 r. w sprawie statusu naczelnika gminy (Dz.U. Nr 20, poz. 89 ze zm.) i była wykonalna w momencie jej wydania.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je za nieuzasadnione. Rację ma bowiem Minister, że brak w aktach sprawy wniosku Z. O. o przejęcie na własność Państwa nieruchomości rolnej, stanowiącej część gospodarstwa rolnego w M. nie świadczy o tym, że kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Naczelnika Gminy w M. z 4 grudnia 1989 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 52 ustawy. Trzeba bowiem wskazać, że G. O. spadkobierca po Z. O. kwestionuje decyzję wydaną ponad 27 lat temu, a zatem mogło się zdarzyć, że na skutek przekształceń organizacyjno-ustrojowych w administracji publicznej i przekazywania dokumentów pomiędzy organami, czy archiwizacji akt, nie zachowały się wszystkie pisma, które były w aktach sprawy w latach 80 – tych XX w. Minister, mimo poszukiwań, nie odnalazł oryginalnych, ponumerowanych akt sprawy administracyjnej o przejęcie gospodarstwa przez Państwo, które umożliwiałyby precyzyjne ustalenie jakie pisma i dokumenty znajdowały się w aktach sprawy przed wydaniem decyzji z 1989 r. Trzeba wskazać, że brak określenia daty sporządzenia, czy złożenia organowi wniosku o przejęcie gospodarstwa przez Państwo nie był w niniejszej sprawie istotny, ponieważ przepisy ustawy nie wiązały z datą wniesienia wniosku żadnych skutków prawnych (np. w zakresie wskazania końcowego terminu na złożenie wniosku). Wobec tego trafnie uznał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że brak w aktach sprawy wniosku poprzedniczki prawnej skarżącej nie mógł być zakwalifikowany jako wada nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa). W podobnych sprawach wypowiadał się po myśli Ministra Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13; wyrok NSA z 19 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2309/13).

Sąd zwraca uwagę, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) z której wynika domniemanie prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej. Aby zatem stwierdzić nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej należy wykazać, że jest ona obciążona chociażby jedną z wad nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Z faktu braku w aktach sprawy wniosku można wywieść tylko tyle, że takiego wniosku obecnie fizycznie nie ma. Z tego faktu nie można wyprowadzić istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub chociażby przyjąć domniemania jej nieważności. Decyzja Naczelnika Gminy w M. jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, stanowi dowód tego co zostało w niej urzędowo stwierdzone (także w zakresie rozpoznania sprawy na wniosek). Domniemanie autentyczności tego dokumentu mogło być obalone dowodem przeciwko jego treści (art. 76 § 3 kpa), co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Stanowisko samej skarżącej o braku złożenia wniosku przez Z. O. nie mogło służyć jako równy rangą dokumentowi urzędowemu przeciwdowód przeciwko treści kwestionowanej decyzji z 1989 r. G. O. nie była stroną postępowania zakończonego tą decyzją, a więc nie ma bezpośredniej wiedzy na temat okoliczności złożenia wniosku przez Z. O.. Skarżąca jest bezpośrednio zainteresowana w stwierdzeniu nieważności kwestionowanej decyzji z 1989 r., a zatem jej twierdzenie o braku wniosku Z.O. nie mogło być uznane za obiektywny środek dowodowy na tę okoliczność i przez to nie mogło zaprzeczyć treści tej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.