Postanowienie NSA, sygn. akt II OPP 1/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania i przyznano od Skarbu Państwa odpowiednią sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 1,2, 12 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 179 poz 1843
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie NSA Zofia Flasińska (spr.) Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg M. T. R., P. S., Z. B., K. R., J. M., K. G.-S., J. S., F. S., M. L., P. P. P., K. W.J., R. Z. T. na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 444/16 w sprawie ze skargi O. O., M. L., K. W. J., F. S., R. Z. T., M. T. R., P. P.P., A.K., K. G., R. W., K. G. - S., K. J. P., K. M., Z. B., K. R., D. B., H. M. B., P. S., A. B., M. B., J. M. i J. S. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: 1. odrzucić skargi na przewlekłość postępowania P. S., Z. B., K. R., J. M., J. S., F. S., P. P. P., K. W. J., R.Z. T., 2. stwierdzić przewlekłość postępowania ze skarg M. T. R., K. G.-S. i M. L., 3. przyznać M. T. R., K. G.-S. i M. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sumy pieniężne w wysokości po 3 000 (trzy tysiące) złotych, 4. zwrócić P. S., Z. B., K. R., J. M., J.S., F. S., P. P. P., K. W.J., R. Z.T., M.T. R., K.G.-S. i M. L. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczone opłaty od skargi na przewlekłość postępowania w kwocie po 100 (sto) złotych.


UZASADNIENIE

W dniu 19 czerwca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga Grupy mieszkańców gminy reprezentowanej przez Stowarzyszenie "[...]" w B. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt II SA/Gd 458/13).

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 czerwca 2013 r. pełnomocnik Stowarzyszenia został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi poprzez złożenie oryginału lub uwierzytelnionego odpisu pełnomocnictwa procesowego oraz 29 upoważnień od członków grupy mieszkańców wraz z dwoma aktami notarialnymi, jak również do uiszczenia wpisu od skargi w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Wpis od skargi w kwocie 300 zł został uiszczony 3 lipca 2013 r., a braki formalne zostały uzupełnione 8 lipca 2013 r.

Zarządzeniem z dnia 16 grudnia 2013 r. sędzia sprawozdawca skierował sprawę na rozprawę, a zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2014 r. Przewodniczący Wydziału wyznaczył termin rozprawy na dzień 26 lutego 2014 r.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Sąd oddalił skargę.

W dniu 18 kwietnia 2014 r. Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" w B. wniosła skargę kasacyjną od tego wyroku, w której zawarto wniosek o przyznanie prawa pomocy "skarżącym".

Zarządzeniem z dnia 25 kwietnia 2014 r. referendarz sądowy wezwał pełnomocnika Stowarzyszenia do sprecyzowania w czyim konkretnie imieniu składa ten wniosek oraz przesłania go na urzędowym formularzu. W związku z niewykonaniem tego wezwania przez pełnomocnika - zarządzeniem z dnia 10 czerwca 2014 r. - referendarz sądowy pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Zarządzeniem z dnia 4 lipca 2014 r. Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika do uiszczenia wpisu od skargi kasacyjnej w kwocie 150 zł. Wpis został uiszczony 16 lipca 2014 r.

W dniu 7 sierpnia 2014 r. wpłynęła odpowiedź Gminy T. na skargę kasacyjną. Po doręczeniu tej odpowiedzi stronie skarżącej akta sprawy zostały przekazane do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 14 sierpnia 2014 r.

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2324/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w tej sprawie dotknięte było wadą nieważności. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi m. in. jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku jako stronę skarżącą wskazał: "Grupę mieszkańców gminy reprezentowaną przez Stowarzyszenie [...] w B.", jednak tego rodzaju podmiot nie ma zdolności sądowej. Niewątpliwie, bowiem podmiot, którego skargę rozpoznał Sąd nie należy do wskazanych w art. 25 P.p.s.a. Skoro skargę wniesiono m. in. na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, to stronami skarżącymi winno się uczynić wszystkich wyrażających na to zgodę mieszkańców, jako osób fizycznych, które z mocy art. 25 § 1 P.p.s.a. posiadają zdolność sądową. Ponadto Sąd I instancji rozpoznał skargę wadliwie, czyniąc skarżącym Grupę mieszkańców gminy i godząc się, by skargę tę w istocie wniosło Stowarzyszenie, które miało reprezentować osoby tworzące powyższą grupę, a które samo udzieliło pełnomocnictwa wskazanemu przez siebie adwokatowi. Stowarzyszenie nie mogło wnosić skargi w imieniu grupy mieszkańców i w konsekwencji pełnomocnik ustanowiony przez Stowarzyszenie nie mógł skutecznie dokonywać czynności w tej sprawie. Ta okoliczność przesądziła o tym, że ziściła się dodatkowa przesłanka nieważności postępowania, albowiem strony – osoby fizyczne, które udzieliły Stowarzyszeniu upoważnienia do ich reprezentowania we wniesieniu skargi, zostały pozbawione możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji winien ponownie rozpoznać sprawę, uwzględniając uwagi zawarte w powyższym wyroku, w szczególności prawidłowo oznaczyć skarżących i w przypadku popierania złożonej skargi wezwać ich do uzupełnienia braków formalnych odnośnie podpisania skargi i wniesienia od niej należnych wpisów.

Akta sprawy zostały zwrócone do Sądu I instancji w dniu 10 sierpnia 2016 r. (nowa sygn. akt II SA/Gd 444/16).

Zarządzeniami z dnia 12 sierpnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału ustalił listę skarżących w tej sprawie (22 osoby) i wezwał poszczególnych skarżących (w tym A. B. i M. B. solidarnie) do uiszczenia wpisów od skargi w kwocie po 300 zł w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. W dniu 24 sierpnia 2016 r. wpis uiściła M. T. R. W dniu 26 sierpnia wpis uiścili K. G.-S., O. O., M. L.

Zarządzeniem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Przewodniczący Wydziału wezwał skarżących do usunięcia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie lub nadesłanie odpisu skargi zawierającego podpis w terminie 7 dni pod rygorem jej odrzucenia. Podpisane egzemplarze skargi złożyli K. G.-S., O. O., M. L., natomiast pełnomocnik M. T. R. podpisał skargę znajdującą się w aktach sprawy.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K. W. J., F. S., R. Z. T., P. P. P., A. K., K.G., R.W., K.J. P., K. M., Z. B., K. R., D. B., H. M. B., P. S., J. M., J. S. oraz A. B..

W dniu 13 grudnia 2016 r. zażalenia na to postanowienie wnieśli R. Z.T., K. W. J., P. P. P., M. L., F. S., J. S., K. G.-S., J. M., K. R., Z. B., P. S., M. T.R. Sąd wezwał wnoszących zażalenie do nadesłania 21 jego odpisów w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia zażalenia.

Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2016 r. Sąd odrzucił skargę M. B.

W dniu 22 grudnia 2016 r. skarżący R. Z. T., K. W. J., P. P. P., M. L., F. S., J. S., K. G.-S., J. M., K. R., Z. B., P. S., M. T. R. wnieśli skargę na przewlekłość postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Skarżący wnieśli o stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz o zasądzenie na ich rzecz od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwoty po 10 000 zł. M. T. R. wniosła o zasądzenie na jej rzecz kwoty 6000 zł. W uzasadnieniu wskazali, iż Sąd I instancji błędnie pominął badanie interesu prawnego poszczególnych mieszkańców tworzących grupę. Skarżący zostali pozbawieni możności obrony ich praw, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach II OSK 2562/14 i II OSK 2247/14, co było powodem wydłużenia się postępowania w tej sprawie.

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2017 r., II OZ 137/17 Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił zażalenia K. G.-S., M. L., M.T. R. na postanowienie z dnia 29 listopada 2016 r. oraz oddalił zażalenia P. S., Z.B., K. R., J. M., J. S., F. S., P.P. P., K. W. J., R. Z. T. na to postanowienie jako oczywiście nieuzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.), skargę o stwierdzenie, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania, wnosi się w toku postępowania w sprawie. Oznacza to, że skarga na przewlekłość postępowania jest dopuszczalna jedynie w toku postępowania w sprawie, której dotyczy, bowiem zasadniczym celem tej skargi jest usunięcie stanu przewlekłości i spowodowanie rozpoznania toczącej się sprawy. W związku z tym stwierdzić należy, że niedopuszczalne jest zarówno wniesienie skargi na przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania, jak również przed jego wszczęciem.

Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia 29 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę m.in. P. S., Z. B., K. R., J. M., J. S., F. S., P. P. P., K. W. J., R. Z. T.. W stosunku do tych skarżących postępowanie zostało więc zakończone. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 8 lutego 2017 r., II OZ 137/17 oddalił zażalenia tych skarżących na postanowienie Sądu I instancji jako oczywiście nieuzasadnione. W związku z powyższym skargi na przewlekłość postępowania wniesione przez tych skarżących jako niedopuszczalne podlegają odrzuceniu na podstawie art. 178 i 180 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) oraz w związku z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Skarżącym, których skarga na przewlekłość postępowania została odrzucona, sąd zwrócił opłaty od skargi na przewlekłość postępowania na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.

Natomiast skargi M. T. R., K. G.-S. i M. L. (co do których postępowanie sądowoadministracyjne nie zostało jeszcze zakończone) na naruszenie ich prawa do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki w postępowaniu sądowym toczącym się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 444/16 (poprzednio II SA/Gd 458/13) zasługują na uwzględnienie.

Skarga o stwierdzenie, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nastąpiła przewlekłość postępowania może być uwzględniona, jeśli są podstawy do przyjęcia, że na skutek działania lub bezczynności tego sądu naruszone zostało prawo strony do rozpoznania jej sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - Dz.U. z 2016 r., poz. 1259 ze zm.). Konieczne jest więc ustalenie, że wystąpiła zwłoka w postępowaniu sądowym (przewlekłość postępowania) oraz że zwłoka ta jest nieuzasadniona. Stosownie do art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania.

Ustawa nie określa wprost, jaki okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy należy uznać za nieuzasadnioną zwłokę. Pewna wskazówka wynika jednak z art. 14 ustawy, który stanowi, że skarżący może wystąpić z nową skargą w tej samej sprawie po upływnie 12 miesięcy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się więc, iż ustawodawca uznał za przewlekłe takie postępowanie, które trwa dłużej niż 12 miesięcy. Przy czym, jeżeli postępowanie trwa dłużej niż 12 miesięcy nie oznacza to samo przez się, że nastąpiła przewlekłość postępowania w rozumieniu tej ustawy (por. postanowienia NSA: z dnia 7 marca 2014 r., II OPP 14/14, z dnia 25 lipca 2013 r., II OPP 25/13, z dnia 19 sierpnia 2011 r., II OPP 27/11, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła 19 czerwca 2013 r., a skargi na przewlekłość postępowania zostały wniesione w dniu 22 grudnia 2016 r. Postępowanie sądowoadministracyjne trwa zatem ponad 3 i pół roku, a sprawa nie została jeszcze zakończona przed Sądem I instancji. Powodem przedłużenia się tego postępowania było błędne uznanie przez Sąd I instancji, iż stroną skarżącą jest "Grupa mieszkańców gminy reprezentowana przez Stowarzyszenie "[...]" w B., który to podmiot nie ma zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a. oraz dopuszczenie nieprawidłowego sposobu reprezentacji tego podmiotu przez Stowarzyszenie. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2324/14 stwierdził nieważność postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, co skutkowało uchyleniem wyroku z dnia 26 lutego 2014 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że łączny dotychczasowy czas postępowania, licząc od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi na przewlekłość, uzasadnia stwierdzenie przewlekłości postępowania przed tym Sądem na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy.

Zgodnie z art. 12 ust. 4 powołanej ustawy, uwzględniając skargę, sąd na żądanie skarżącego przyznaje od Skarbu Państwa sumę pieniężną w wysokości od 2000 do 20 000 złotych. Wysokość sumy pieniężnej, w granicach wskazanych w zdaniu pierwszym, wynosi nie mniej niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, niezależnie od tego, ilu etapów postępowania dotyczy stwierdzona przewlekłość postępowania. W związku z tym, że postępowanie toczy się już czwarty rok i skargi nie zostały jeszcze rozpoznane, Naczelny Sąd Administracyjny przyznał M. T. R., K. G.-S. i M. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sumy pieniężne w wysokości po 3 000 złotych.

Skarżącym, których skarga na przewlekłość postępowania została uwzględniona, sąd zwrócił opłaty od skargi na przewlekłość postępowania na podstawie art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r.