Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1662/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22, art. 23 i art. 24
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot–Mładanowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Lu 706/11 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 706/11 oddalił skargę E. W. na decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2011 r. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania E. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] – orzekającą o wprowadzeniu zmiany przedmiotowej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta C., obręb [...], w jednostce rejestrowej [...], polegającej na wpisaniu w miejsce dotychczasowej zabudowanej działki gruntu wykazanej w operacie pierwszej ewidencji gruntów i budynków miasta C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 460 m2, ark. [...], położonej przy ul. [...] – zabudowanej działki gruntu nr [...] o powierzchni 458 m2, położonej w C., przy ul. [...], obręb [...], ark. [...].

W uzasadnieniu decyzji przedstawiono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Po przeprowadzeniu postępowania z urzędu decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] Prezydent Miasta C. orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków, w części dotyczącej jednostki rejestrowej [...]. Zmiana miała charakter przedmiotowy-podmiotowy. W miejsce działki bez numeru, o powierzchni 615 m2, działki nr [...], o powierzchni 458 m2, zaś w miejsce dotychczasowych współwłaścicieli M. i S. małżonków S. w ½ części i H. P. ½ części wpisano:

– w 236/458 części M. i S. małżonków S. (jako domniemanych spadkobierców wskazano: E. W. i M. S.);

– w 100/1374 części H. P. (jako domniemanych spadkobierców wskazano: H. P., K. P., G. P., Z. P., E. Ś., M. B., J. S., W. Ż., H. H., R. H., S. H. i M. H.);

– w 75/458 części S. Ż. (jako domniemanych spadkobierców wskazano: W. K., W. K., E. O., T. Ż. i A. Ż.);

– w 100/1374 części R. M. (jako domniemanych spadkobierców wskazano: J. M. i S. P.);

– w 100/1374 części H. M.;

– w 47/916 części A. H.;

– w 47/916 części R. H..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosły spadkobierczynie M. i S. małżonków S. – E. W. i M. B., domagając się jej uchylenia.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] marca 2008 r. nr [...], organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na skutek skargi E. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 171/08, uchylił decyzje organów obu instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Sąd wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia. W szczególności zwrócono uwagę, że istnieją rozbieżności co do powierzchni i przebiegu granic działki oraz tego, czy A. H. i R. H. posiadają udział we współwłasności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], orzekł o wprowadzeniu zmiany w rejestrze ewidencji gruntów i budynków m. C., obręb [...], w jednostce rejestrowej nr [...] – współwłaściciele: M. oraz S. małż. S. – udział do ½ części, H. P. – udział do ½ części, w następujący sposób:

I. w zakresie obejmującym informacje o gruntach w miejsce dotychczasowej części działki gruntu uregulowanej w Księdze Hipotecznej [...] (bez nadanego numeru) zabudowanej o powierzchni ok. 615 m2, położonej w C. przy ul. [...], wpisać: zabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 458 m2, położoną w C., obręb [...], przy ul. [...];

II. w zakresie obejmującym informację o właścicielach, w miejsce dotychczas ujawnionych współwłaścicieli działki nr [...] M. oraz S. małż. S. – udział do ½ części i H. P. – udział do ½ części, wpisać ujawnionych współwłaścicieli: A. H., R. H., spadkobiercy M. i S. małż. S., spadkobiercy H. P., spadkobiercy S. Ż., spadkobiercy R. M., spadkobiercy W. M.

L. Wojewódzki Inspektor Nadzory Geodezyjnego i Kartograficznego w L., po rozpatrzeniu odwołania E. W., decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], orzekł o uchyleniu powyższej decyzji oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że organ pierwszej instancji w swoim orzeczeniu całkowicie pominął ocenę prawną i wytyczne wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 18 grudnia 2008 r. W ocenie organu odwoławczego nie wskazano na podstawy wprowadzenia zmiany w ewidencji co do wielkości i granicy przedmiotowej działki oraz nadania jej innego numeru. Ponadto nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, czy A. H. i R. H. posiadają udział w nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, gdyż nie wykazano istnienia tytułu prawnego, jakim miałyby legitymować się te osoby.

Rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta C. uzupełnił materiał dowodowy o dokumenty uzyskane z Archiwum Państwowego. W wyniku przeprowadzonych czynności decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. orzekł o wprowadzeniu zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków m. C., obręb [...], w jednostce rejestrowej [...], w której jako współwłaściciele po ½ części ujawnieni są: M. c. W. i W. oraz S. s. M. i J. małż. S. oraz H. P. s. F. i A., w następujący sposób:

- w miejsce dotychczasowej zabudowanej działki gruntu, wykazanej w operacie pierwszej ewidencji gruntów i budynków m. C., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 460 m2 ark. [...], położonej przy ul. [...],

- wpisać zabudowaną działkę gruntu nr [...] o powierzchni 458 m2, położoną w C., obręb [...], ark. [...], przy ul. [...].

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta C. czyniąc zadość wskazaniom zawartym w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 171/08, podjął próbę uzupełnienia materiału dowodowego, aby w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, kto w chwili obecnej legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. W związku z tym, że dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają na precyzyjne określenie, komu w chwili obecnej przysługuje tytuł własności działki nr [...], położonej w C., przy ul. [...], organ pierwszej instancji nie wprowadził zmian podmiotowych w jednostce rejestrowej [...] i pozostawił je w brzmieniu sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.

Prezydent Miasta C. oparł się na dokumentach stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny oraz aktach archiwalnych uzyskanych w toku postępowania wyjaśniającego. Z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że na podstawie pomiarów geodezyjnych, których wyniki (m.in. szkice, obliczenia powierzchni działek) stanowią operat techniczny włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], obliczona powierzchnia działki wtedy oznaczonej numerem [...] wynosiła 460 m2. W wyniku modernizacji operatu ewidencyjnego przeprowadzonej w 1986 r. powierzchnie działek zostały obliczone ze współrzędnych. W wyniku tych prac obecna powierzchnia działki, różni się o 2 m2 od powierzchni dotychczas ujawnionej w operacie ewidencji gruntów i wynosi 458 m2.

Zdaniem organu zarzuty zawarte w odwołaniu złożonym przez E. W. są faktycznie żądaniem ujawnienia w operacie ewidencyjnym zmian, co do prawa własności, przy czym skarżąca nie przedłożyła dokumentów uzasadniających, że dokonanie żądanych zmian byłoby zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Końcowo organ przypomniał, iż ewidencja gruntów i budynków jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości, ma charakter deklaratoryjny (odzwierciedlający istniejący stan prawny), a nie konstytutywny (prawotwórczy). Oznacza to, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jedynie rejestruje stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie może zaś samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień do gruntu. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością, dlatego też nie można było w niniejszym postępowaniu uwzględnić żądań skarżącej.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E. W. zarzuciła organom obu instancji brak wnikliwego zbadania dowodów przedstawionych przez M. S. i znajdujących się w aktach sprawy, a przez to wykazanie współwłaścicieli tej nieruchomości niezgodnie z prawem. Niezrozumiałe jest również dla skarżącej dlaczego zmieniono powierzchnię tej działki. Wniosła też zastrzeżenia do ustalenia przez organy kręgu stron postępowania podnosząc, że decyzja w przedmiotowej sprawie powinna być wydana jedynie na małż. S. w oparciu o akt notarialny [...]. W związku z tym z treścią decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. nie zgodziła się, uważając ją za sprzeczną z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest bezzasadna.

Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu, którego przedmiotem było wprowadzenie zmian w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta C., obręb [...], w jednostce rejestrowej nr [...], obejmującym działkę nr [...] o pow. 460 m2, która po wprowadzeniu zmiany oznaczona została jako działka nr [...] o pow. 458 m2.

Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organy ewidencyjne, M. i S. małżonkowie S. nabyli udział we współwłasności tej nieruchomości położonej w C., przy ulicy [...], w granicach opisanych w akcie notarialnym z dnia [...] sierpnia 1946 r. (Rep. Nr [...]), bez określania numeru i powierzchni działki. W 1957 roku został wykonany nowy pomiar nieruchomości służący do założenia pierwszej ewidencji gruntów miasta C., dawnego obrębu [...] (obecnie obręb [...]). Na podstawie przeprowadzonych pomiarów został sporządzony operat [...], zaewidencjonowany w składnicy geodezyjnej, który zawiera szkice polowe i obliczania powierzchni działek. Jak wskazał Prezydent Miasta C., granice działki nr [...] i nr [...] pomierzono w oparciu o punkty osnowy geodezyjnej, a ich powierzchnie wynosiły odpowiednio 460 m2 i 101 m2. W roku 1986 dokonana została modernizacja operatu ewidencji gruntów, w wyniku której działce nr [...] nadano nowy numer [...], a jej powierzchnia przeliczona ze współrzędnych wyniosła 458 m2.

To właśnie powyższe ustalenia znalazły odzwierciedlenie w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. wprowadzającej zmianę w rejestrze ewidencji gruntów i budynków miasta C., w jednostce rejestrowej [...].

Z treści skargi wynika, że E. W. nie kwestionuje zakresu powyższej zmiany odnoszącej się w rzeczywistości do ujawnienia nowej, zaktualizowanej powierzchni działki oznaczonej po modernizacji nr [...] (wcześniej nr [...]). W istocie zarzuty strony skarżącej odnoszą się do tego, czego decyzja organu pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy i decyzja zaskarżona nie dotyczą. Chodzi mianowicie o podejmowane przez Prezydenta Miasta C. na wcześniejszym etapie postępowania próby ustalenia i ujawnienia w danych ewidencji gruntów podmiotów mających prawa rzeczowe do nieruchomości (współwłaścicieli działki nr [...]).

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej jako "ustawa"), ewidencja gruntów i budynków to jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami.

Informacje te mają charakter przedmiotowy w odniesieniu do gruntów, które dotyczą ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Natomiast informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części. Powyższe informacje o gruntach, budynkach i lokalach (zarówno te podmiotowe, jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy).

Sąd podkreślił, że w niniejszej sprawie organ dokonał ostatecznie jedynie zmiany w zakresie przedmiotowym, odnoszącym się do zaktualizowania numeru i powierzchni nieruchomości (działki nr [...]). Podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, to jest utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi, dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, co wynika z przepisów Rozdziału 3 (§ 44 i nast.) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy. Zgodnie z § 45 ust. 1 tego rozporządzenia, aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. W myśl przepisów § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia, dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Przepisy rozporządzenia określają zamknięty katalog źródeł zmian przedmiotowych i podmiotowych danych ewidencyjnych. Wprowadzenie zmian w ewidencji może nastąpić albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy w zw. z § 48 ust. 1 i 2 rozporządzenia), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1 rozporządzenia), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia), co ma miejsce wówczas, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów.

Z powyższych przepisów, określających podstawowe cele i zasady prowadzenia ewidencji gruntów i postępowania mającego za przedmiot aktualizację ewidencji wynika, że ewidencja gruntów, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, jest zbiorem informacji, a rejestr ewidencji jest wyłącznie odzwierciedleniem danych wynikających z przedłożonych organowi dokumentów. Zapisy w ewidencji gruntów mają charakter deklaratoryjny, ponieważ są one wtórne w stosunku do stanu prawnego. Ewidencja odzwierciedla ten stan, natomiast go nie tworzy (por. wyroki: NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. l OSK 389/10, LEX nr 745227; WSA w Lublinie z dnia 7 października 2010 r., sygn.. III SA/Lu 198/10, LEX nr 757052; NSA z dnia 4 marca 1999 r., sygn.. II SA 17/99, LEX nr 46214).

Z podstawowej zasady kształtującej sposób wprowadzania i wymiany danych ewidencyjnych, jaką jest zasada aktualności wynika, że nie jest wykluczone prostowanie błędów i pomyłek w ewidencji, pod warunkiem wszakże, iż prowadzi ono do ujawnienia w zapisach ewidencji danych aktualnych. Organ rejestrowy prowadzący kataster nieruchomości pozbawiony jest możliwości dokonywania merytorycznej oceny dokumentów przekazywanych mu celem ich uwidocznienia w rejestrze, poza tymi przypadkami, które dotyczą dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej włączanej do państwowego zasobu, to jest obowiązku wynikającego z § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i tylko w zakresie wynikającym z tego przepisu (to jest kontroli poprawności wykonania prac geodezyjnych i kartograficznych jak i sporządzonej dokumentacji przed włączeniem jej do zasobu).

Niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze, które z przyczyn wskazanych wyżej nie mogły zostać uwzględnione, Sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a.

W ramach tej kontroli Sąd miał na uwadze, że zaktualizowane w ewidencji gruntów dane dotyczące oznaczenia i powierzchni działki nr [...] nie były w skardze kwestionowane, a poprawność rozstrzygnięcia zawartego w decyzjach organów obu instancji nie została także zanegowana przez uczestników postępowania administracyjnego i sądowego.

Kierując się powyższymi względami ocenie poddano wykonanie wszystkich wytycznych i zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 171/08. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W świetle powyższego przepisu, pogląd prawny przedstawiony w poprzednich wyrokach sądowych wiąże także Wojewódzki Sąd Administracyjny przy obecnie dokonywanej kontroli zaskarżonego aktu.

Sąd wskazał, że w uzasadnieniu powyższego wyroku zwrócono uwagę, że z aktu administracyjnego wynikać winno, iż istnieją faktycznie rozbieżności co do powierzchni i oznaczenia tej działki w ewidencji gruntów z rzeczywistym stanem, a zatem zachodzą przesłanki do wprowadzenia zmiany w ewidencji co do powierzchni nieruchomości oraz nadania jej innego numeru. Sąd nakazał organom poczynienie szczegółowych ustaleń odnoszących się do zmian powierzchni przedmiotowej działki oraz jej numeracji, poprzez uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty źródłowe. Za zasadny Sąd uznał wówczas zarzut skargi, dotyczący określenia przez organy administracji publicznej, wielkości udziałów we współwłasności przedmiotowej nieruchomości oraz wskazania w rejestrze ewidencji gruntów i budynków jedynie domniemanych spadkobierców nieruchomości.

W ocenie Sądu, przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ prawidłowo, na podstawie dołączonych do akt administracyjnych umów sporządzonych w formie aktu notarialnego wskazał, iż poprzednicy prawni osób wymienionych w zaskarżonej decyzji nabywali udziały w nieruchomości położonej w C. przy ul. [...], oznaczonej niegdyś nr [...], bez określenia ułamkowej części nabywanej nieruchomości. Następstwem powyższego powstała współwłasność bez określenia ułamkowych części przypadających poszczególnym współwłaścicielom. Sąd zakwestionował jednak uprawnienie organu do dokonania wyliczenia wielkości ułamkowych części udziałów w nieruchomości stosownie do nabywanych przez wszystkich współwłaścicieli części nieruchomości pod budynkami oraz przypisał do tych udziałów po równej części grunt w podwórzu, z uwzględnieniem obecnego stanu granic na gruncie podkreślając, że przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, nie dają podstaw prawnych do kształtowania stosunków własnościowych i związanych z tymi stosunkami uprawnień i obowiązków. Oznacza to, że w toku prowadzenia ewidencji nie mogą być rozstrzygane kwestie dotyczące prawa własności, a decyzje organów obu instancji określając wysokość udziałów we współwłasności nieruchomości wkraczały w materię stosunków cywilnoprawnych zastrzeżoną do kompetencji sądów powszechnych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy obu instancji uwzględniając wytyczne zawarte w wydanym w sprawie wyroku sądowym, dokonały już prawidłowych ustaleń w oparciu o uzupełniony i zgromadzony wcześniej materiał dowodowy. Ustalenia te, przedstawione obszernie w części historycznej uzasadnienia odnoszą się do wszystkich kwestii, na które zwracał uprzednio uwagę Sąd. Organy ustosunkowały się do kwestii związanej z różnicami powierzchni działek przed i po modernizacji ewidencji gruntów, wyjaśniając źródło oraz przyczyny ich powstania.

Ustalono ponadto, że wpisy w ewidencji gruntów podlegały również zmianom w zakresie podmiotowym dotyczącym ujawnienia współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Przy czym organ trafnie ocenił, że w świetle zgromadzonych aktualnie dokumentów, nie można jednoznacznie stwierdzić, jakie są rzeczywiste udziały we współwłasności poszczególnych współwłaścicieli, a problem ten może być przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie z powództwa cywilnego o ustalenie (art. 189 k.p.c.), ewentualnie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) lub zniesienia współwłasności przez właściwy sąd powszechny. Wobec powyższego, w operacie ewidencji gruntów nie doszło do ujawnienia aktualnych współwłaścicieli działki nr [...], gdyż nie zmieniono stanu pierwotnie ujawnionego.

Zdaniem skarżącej w toku niniejszego postępowania organ powinien był dokonać zmiany w ewidencji gruntów i budynków wpisując jako współwłaścicieli nieruchomości jedynie małżonków S. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest błędne, bowiem nie ma podstaw do wzruszania prawomocnych decyzji o dokonanych już wpisach, jeżeli po dacie dokonania wpisu nie nastąpiły żadne zmiany w dokumentach źródłowych uzasadniające zmianę treści wpisu. Zmiana wpisu w rejestrze gruntów może być dokonana wyłącznie na podstawie zmiany w dokumentach źródłowych. Takich dokumentów skarżąca nie przedstawiła. Wziąwszy pod uwagę, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy, a postępowanie ewidencyjne służy rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach, brak było podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie praw podmiotowych (właścicielskich) do nieruchomości.

Mając przytoczone motywy na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła E. W., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a., polegające na wadliwej kontroli działalności organów I i II instancji i nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., która została wydana w sytuacji, gdy w zakresie obejmującym informacje o właścicielach działki nr [...] położonej w C. przy ul. [...], była kolejną decyzją organu odwoławczego, poprzedzoną wcześniejszymi dwoma decyzjami - odrębnie rozstrzygającymi podniesioną kwestię, przy podobnym stanie faktycznym i prawnym - która nie znalazła przekonującego uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, co narusza zasadę zaufania uczestników postępowania do organów administracji;

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., polegające na wadliwej kontroli działalności organów I i II instancji i nieuchyleniu przez Sąd I instancji decyzji L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L., która została wydana mimo tego, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości w zakresie zmian dokonanych przez organy administracji publicznej w ewidencji gruntów i budynków dotyczących informacji w sprawie nieruchomości położonej przy ul. [...] w C., w tym wskazania aktualnych właścicieli (bądź samoistnych posiadaczy) nieruchomości, a także informacji dotyczących powierzchni i zabudowy działki.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm prawem przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 20, 22 i 24 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów, jako zbiór informacji o gruntach, stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Niniejsza ewidencja ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, a więc nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny zaistniały wcześniej (zob. wyrok NSA z 20 listopada 1998 r., II SA 914/98, Lex nr 41816). Dlatego dokonanie zmian zapisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny do zmian natury prawnej i faktycznej zaistniałych na nieruchomości. Wpisy stanu prawnego nieruchomości dokonywane są w oparciu o odpisy prawomocnych decyzji i orzeczeń organów administracji oraz sądów, a także aktów notarialnych (art. 23 ustawy). Oznacza to, że za pomocą regulacji Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie można kwestionować, czy ustalać stanu faktycznego i prawnego na nieruchomości, ani też podważać tytułów dokonanych w ewidencji wpisów. Zatem organy prowadzące ewidencję nie są uprawnione do rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości. Jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu prawnego nieruchomości nie pozwalają na prowadzenie postępowania w trybie administracyjnym służącym aktualizacji zapisów widniejących w ewidencji. W takiej sytuacji konieczne jest wszczęcie odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym, który będzie władny rozstrzygać spory na tle stanu prawnego nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 maja 2008 r., I OSK 719/07 (Lex nr 505313) stwierdził, że postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. W razie powstania sporu, co do tego, czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych.

Skarżąca kasacyjnie, formułując zarzuty, zdaje się nie zauważać wskazanej powyżej istoty ewidencji gruntów i budynków. Organ nie dysponował dokumentami, z których wynikałby inny stan prawny nieruchomości, jeżeli chodzi o dane podmiotowe, niż dotychczas ujawnione w ewidencji. Wobec tego trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ nie dokonał zmian w zakresie podmiotowym. Rzeczą organu nie było, co wyżej wskazano, ustalanie stanu prawnego nieruchomości, gdyż kwestia ta winna zostać uprzednio rozstrzygnięta w drodze odpowiedniego postępowania przed sądem cywilnym, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Dlatego też nie można uznać, aby zaskarżonym wyrokiem doszło do naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 11 , 75 § 1, 77 § 1 i 80 k.p.a. Należy dodatkowo zauważyć, że uprzednio wydawane decyzje w sprawie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, między innymi z tego powodu, że organ w sposób nieuprawniony podjął się rozstrzygania stanu prawnego nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

NSA nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi z urzędu ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.