Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 347/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i 3, art. 6, art. 16, art. 17 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Danuta Kania (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej – oddala skargę w całości –


UZASADNIENIE

Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "PFRON", "Fundusz") decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), dalej: "k.p.a." oraz art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p.", po rozpatrzeniu wniosku Fundacji [...] z siedzibą w W. (dalej: "Fundacja", "skarżąca") z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania "dokładnej liczby osób, które w okresie od grudnia 2010 r. do czerwca 2014 r. zmieniły stopień niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany oraz podania liczby osób, które w grudniu 2010 r. nie posiadały grupy specjalnej, a w czerwcu 2014 r. już tak", ze względu na niewykazanie w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w dniu [...] listopada 2014 r. do PFRON został złożony wniosek Fundacji [...] reprezentowanej przez J. J. - Prezesa Zarządu, w oparciu o przepisy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), o udostępnienie informacji publicznej w powyżej wskazanym zakresie.

We wniosku Fundacja wskazała jednocześnie, iż za udostepnieniem ww. informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. W ocenie Fundacji "od 2010 r., odkąd widoczny jest spadek zatrudnienia niepełnosprawnych w stopniu lekkim i wzrost w stopniu umiarkowanym, mamy do czynienia ze zjawiskiem migracji tych samych osób ze stopnia lekkiego do umiarkowanego, dzięki czemu pracodawca uzyskuje wyższe dofinansowanie do pensji tego samego pracownika. W tym przypadku system orzekania o niepełnosprawności traktowany jest instrumentalnie i służy tylko i wyłącznie interesom pracodawcy. Jednocześnie prowadzi do nieuzasadnionego nadwyrężania budżetu PFRON-u, który zmuszony jest wypłacać wyższe dofinansowania z SODiR-u. Niestety w publicznej dyskusji na ten temat brakuje danych liczbowych, które dałyby obiektywny opis skali zjawiska. Udostępnienie przez Fundusz informacji, o które wnioskujemy, pozwoliłoby na stworzenie rzetelnej i obiektywnej oceny procederu migracji".

W związku z tym, że we wniosku Fundacja wykazała - jej zdaniem - szczególnie istotny interes publiczny, Fundusz odstąpił od wzywania jej do dokonania tej czynności.

Dalej Fundusz wskazał, iż wnioskowany zakres danych spełnia definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Stwierdził, iż wnioskowane informacje nie zostały wcześniej opracowane, a nadto wymagają dokonania analizy porównawczej przez Fundusz na podstawie numerów PESEL, stopni niepełnosprawności i schorzeń specjalnych, zawartych przez pracodawcę w poszczególnych formularzach INF-D-P oraz przedstawienia wyników tego porównania w tabeli zbiorczej zawierającej dane liczbowe. Takie porównanie, zważywszy na liczbę osób zgłaszanych miesięcznie przez pracodawców do dofinansowań do wynagrodzeń (za miesiąc grudzień 2010 r. było to łącznie ponad 267 tys. osób, a za czerwiec 2014 r. - ponad 244 tys. osób) będzie wymagało dodatkowego nakładu pracy pracowników PFRON.

Następnie Fundusz podał, iż aby uzyskać informację publiczną przetworzoną strona powinna wykazać, że w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", tj. że uzyskanie żądanej informacji stwarza możliwość poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a nadto, że wnioskodawca ma realną możliwość wykorzystania tej informacji dla tego celu.

Fundacja, zgodnie z wnioskiem, planuje wykorzystać pozyskane informacje w publicznej dyskusji na temat migracji osób z lekkim stopniem niepełnosprawności do grupy osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, w celu zapobieżenia sytuacji "nieuzasadnionego nadwerężenia budżetu PFRON-u, który zmuszony jest wypłacać wyższe dofinansowania z SODiR-u".

Zdaniem Funduszu, pozyskane dane nie będą miały wpływu na poprawę pracy PFRON. Dane liczbowe, o które wnosi Fundacja nie mogą bowiem stanowić podstawy do stwierdzenia, że środki PFRON są wypłacane nieprawidłowo, a co za tym idzie w nieuzasadniony sposób "nadwyręża się" budżet. W przypadku bowiem, gdy z orzeczenia o niepełnosprawności wynika określony stopień lub schorzenie, a pracodawca spełnia wszystkie pozostałe warunki do ubiegania się o dofinansowanie, Fundusz nie ma podstaw do odmowy wypłaty środków dla tego stopnia lub schorzenia.

W ocenie Funduszu, na podstawie wnioskowanych danych nie będzie także możliwe stwierdzenie, że "system orzekania o niepełnosprawności traktowany jest instrumentalnie i służy tylko i wyłącznie interesom pracodawcy". W przypadku bowiem, gdy stopień niepełnosprawności i schorzenie zawarte w orzeczeniu są zgodne ze stanem zdrowia osoby niepełnosprawnej, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia powyższej tezy. Lekarze orzecznicy orzekają na podstawie przyjętych kryteriów o zdrowiu osoby orzekanej i nie są zależni od pracodawców osób niepełnosprawnych. Ponadto, nie są powiązani w żaden sposób z instytucją PFRON (nie podlegają nadzorowi ze strony Funduszu). Dane, którymi dysponuje Fundusz, są jedynie informacjami dotyczącymi wyłącznie osób niepełnosprawnych, stanowiących niewielką część całej populacji osób niepełnosprawnych, a mianowicie aktywnych zawodowo zgłoszonych do dofinansowań przez firmy spełniające szereg warunków do ubiegania się o dofinansowanie. Dane te nie mogą być przekładane na ogólne zasady orzekania.

Zdaniem Funduszu, brak jest również podstaw do uznania publicznej dyskusji, w jakiej mają być wykorzystane przygotowane przez PFRON dane, za okoliczność mogącą wpłynąć na poprawę funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Fundacja nie wskazała bowiem, w jaki dokładnie sposób wykorzysta dane, komu je udostępni, w jaki sposób i czy w ogóle zapewni, że osoby mające wpływ na prawodawstwo i nadzór w zakresie orzekania z tych danych skorzystają.

W konkluzji Fundusz stwierdził, iż w sprawie nie zaistniała przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego, co skutkowało odmową udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, o którą wnioskowała Fundacja.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja wniosła o uchylenie powyższej decyzji oraz o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. zarzucając organowi naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej w ww. wniosku,

2. art. 3 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną,

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., poprzez żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia lub, z ostrożności procesowej, nie uwzględnienie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Zdaniem Fundacji, uzasadnione wątpliwości budzi zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji publicznej przetworzonej. W sytuacji, gdy uzyskanie żądanych danych wiązać się będzie zatem z dodatkowym nakładem pracy pracowników Funduszu, organ winien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., tj. przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek. Dodatkowy nakład pracy osób przygotowujących odpowiedź na wniosek nie stanowi przesłanki informacji publicznej przetworzonej.

Nadto Fundacja wskazała, iż w przedmiotowej sprawie oczekuje od Funduszu informacji, które tylko on generuje oraz jest ich wyłącznym dysponentem. Stwierdziła, iż ma prawo przypuszczać, że ujawnienie danych (także innych, które zebrała) przyczyni się do lepszego funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za politykę wobec osób niepełnosprawnych, jak również przyczyni się do ochrony interesu publicznego, poprzez sprawiedliwe i racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Fundacja - jak stwierdziła - stawia tezę, że na skutek ewentualnej sztucznej migracji (powodowanej względami pozazdrowotnymi) te same środki finansowe służą mniejszej liczbie osób niepełnosprawnych, co jest niekorzystne z punktu widzenia interesu publicznego i gospodarowania środkami publicznymi. Dla sprawdzenia tej hipotezy potrzebne są wnioskowane dane.

Fundacja podkreśliła, że prowadzi portal [...] - tytuł zarejestrowany na podstawie prawa prasowego. O poczytności portalu może świadczyć jego pozycja w wyszukiwarkach, gdzie na hasło "PFRON" [...] ukazuje się zaraz po właściwych stronach Funduszu. Zadaniem Fundacji, poza działalnością strażniczą, jest publikowanie danych i dokonywanie analiz dotyczących zatrudnienia osób niepełnosprawnych, a także inicjowanie dyskusji na tematy najbardziej palące. Przykładem takiej akcji może być szereg artykułów i wywiadów publikowanych w portalu na temat katastrofalnej sytuacji spółdzielczości inwalidów i niewidomych. Ukoronowaniem jej była niedawna dyskusja redakcyjna, w której wzięły udział czołowe osobistości zaangażowane w tę sferę działalności. Niektóre fakty wskazują, że są już pierwsze pozytywne efekty tej akcji.

Końcowo Fundacja wyraziła przypuszczenie, że PFRON minął się z prawdą stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "wnioskowane dane nie zostały wcześniej opracowane", bowiem z cytowanych wypowiedzi prezesa, wiceprezesa PFRON-u, Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych, a także przewodniczącego Parlamentarnego Zespołu ds. Osób Niepełnosprawnych wynika, że osoby te posiadają wiedzę o istnieniu zjawiska tzw. migracji i dysponują danymi liczbowymi, o które występuje Fundacja.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Prezes Zarządu PFRON, powołując w podstawie prawnej art. 104, art. 107, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności podtrzymał dotychczasowe stanowisko odnośnie charakteru żądanej informacji publicznej, wskazując, iż jest to informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zaznaczył, że wnioskowane informacje nie zostały wcześniej opracowane w żądanej przez Fundację postaci. Wprawdzie w przytoczonych przez Fundację archiwalnych fragmentach wypowiedzi (w tym byłego Prezesa i Wiceprezesa Zarządu PFRON-u czy Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych) brak jest informacji, za jakie konkretnie okresy sprawozdawcze przeprowadzane były analizy migracji, jednakże analiza zgłoszonego przez Fundację zapotrzebowania oraz zestawień dotychczas przygotowywanych przez Fundusz pozwala stwierdzić, że dane z okresów wskazanych we wniosku nie były dotychczas przygotowywane. Ponadto informacje, jakie były tworzone dla osób pełniących powyższe funkcje dotyczyły porównania danych z wybranych pojedynczych okresów sprawozdawczych i dotyczyły osób, które były jednocześnie zatrudnione w obu miesiącach, tj. wskazywały, które z osób występujących w dwóch konkretnych okresach, przyjętych do analizy, zmieniały stopień niepełnosprawności. Natomiast z przedłożonego wniosku wynika, że Fundacja chciałaby uzyskać m.in. informację o wszystkich osobach, które od grudnia 2010 r. do czerwca 2014 r. zmieniły stopień niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany. Wskazuje to na inny zakres danych oraz konieczność użycia innej metody dla wykonania analizy (nie odpowiada dotychczas przyjętej metodzie porównania danych z dwóch konkretnych miesięcy).

Nadto organ wskazał, iż przygotowanie żądanej informacji wymaga wyselekcjonowania z 43 okresów sprawozdawczych oraz ze wszystkich zgłaszanych pracowników tylko takich, którzy posiadali stopień niepełnosprawności lekki i umiarkowany, a następnie dokonania analizy porównawczej na podstawie numerów PESEL, stopni niepełnosprawności i schorzeń specjalnych, zawartych przez pracodawcę w poszczególnych formularzach INF-D-P za poszczególne okresy, czy stopień niepełnosprawności zmienił się z lekkiego na umiarkowany, czy też na odwrót oraz przedstawienia wyników tego porównania w tabeli zbiorczej zawierającej dane liczbowe. Takie porównanie, jak też porównanie danych dla celów wskazania liczby osób, które w grudniu 2010 r. nie posiadały grupy specjalnej, a w czerwcu 2014 r. już tak (zgodnie z drugą częścią wniosku) - zważywszy na liczbę osób zgłaszanych miesięcznie przez pracodawców do dofinansowań do wynagrodzeń (za miesiąc grudzień 2010 r. było to łącznie ponad 267 tys. osób, a za czerwiec 2014 r. - ponad 244 tys. osób, za pozostałe miesiące wartości były zbliżone) oraz liczbę okresów - spowodowałoby skupienie się pracowników PFRON na przygotowaniu informacji publicznej uniemożliwiając wykonywanie zadań w ramach przypisanych im kompetencji.

Zdaniem organu, nie tylko czasochłonność przygotowania informacji przemawia za uznaniem jej za informację publiczną przetworzoną. Ustawowym zadaniem PFRON jest wypłata środków, przeznaczonych na rehabilitację zawodową, na podstawie obowiązujących przepisów. Elektroniczny System Obsługi Dofinansowań i Refundacji (SODiR) gromadzi więc dane niezbędne do prawidłowej realizacji wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń. Wykonywanie analiz dotyczących migracji osób pomiędzy stopniami niepełnosprawności jest czynnością dodatkową w stosunku do standardowych zadań i nie wpływa na możliwość dokonania wypłaty. Przygotowanie tego rodzaju danych wymaga wielu czynności określonych powyżej, w tym dokonania porównań (zestawienia ze sobą) danych, (które można by uznać za informację prostą) zgłoszonych do SODiR, o posiadanym stopniu niepełnosprawności i schorzeniu za wiele okresów i przeanalizowania ich pod kątem warunków zawartych we wniosku Fundacji. W opinii PFRON tego rodzaju analiza porównawcza i selekcja danych o charakterze prostym, a następnie ich zsumowanie, wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej. Nie jest to bowiem jedynie "zebranie wnioskowanych dokumentów, odpowiednie ich zestawienie i uszeregowanie według określonego kryterium", a porównanie danych, jakie znajdują się w zebranych dokumentach, na podstawie którego nastąpi właściwa selekcja tych danych, a następnie zsumowanie wyników przeprowadzonego porównania i selekcji.

Organ podtrzymał stanowisko, iż w niniejszej sprawie Fundacja nie wykazała przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkującej udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Nie podała bowiem, w jaki dokładnie sposób uzyskane dane będą miały wpływ na lepsze funkcjonowanie instytucji odpowiedzialnych za politykę osób niepełnosprawnych, a także w jaki sposób będą mogły wpłynąć na ochronę interesu publicznego w zakresie sprawiedliwego i racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Zdaniem Funduszu, wnioskowane dane nie mogą świadczyć o tym, że system orzecznictwa działa nieprawidłowo, a "budżet nadwyrężany" jest z tytułu niepożądanych "zmian w strukturze SODiR-u", ponieważ nie wykażą, czy zmiana stopnia niepełnosprawności lub uzyskanie schorzenia specjalnego zawartego w orzeczeniu są niezgodne ze stanem zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz, czy nastąpiła ewentualna "sztuczna migracja powodowana względami pozazdrowotnymi".

Zdaniem organu, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Fundacja nie wykazała, w jaki dokładnie sposób wykorzysta dane, komu je udostępni, w jaki sposób i czy w ogóle będzie nadzorowała to, że osoby mające wpływ na prawodawstwo i nadzór w zakresie orzekania z tych danych skorzystają. Prowadzenie portalu [...] oraz jego pozycja w wyszukiwarce nie świadczy o tym, do kogo docierają informacje zamieszczone na stronie i co osoba, która dotrze do tych informacji z nimi zrobi. Pomimo zasług, jakie mogą mieć organizacje strażnicze dla celu usprawniania funkcjonowania instytucji publicznych, nie są one bezpośrednio odpowiedzialne za prawodawstwo ani za nadzór nad poszczególnymi instytucjami. Mogą więc wskazywać sytuacje nieprawidłowe lub proponować różne rozwiązania, ale same nie determinują wprowadzenia ich w życie. Zgodnie zaś z przyjętą w orzecznictwie definicją szczególnie istotnego interesu publicznego, przygotowanie informacji publicznej przetworzonej uzależnione jest od spełnienia przesłanki możliwości jej realnego wykorzystania przez wnioskodawcę.

Końcowo organ zauważył, iż sam skarżący w przytoczonych fragmentach wypowiedzi potwierdza, iż sprawa migracji między stopniami niepełnosprawności wśród osób zgłaszanych do SODiR (w tym dane liczbowe), jest znana osobom mającym wpływ na prawodawstwo krajowe, a także osobie pełniącej nadzór nad systemem orzekania. Dane liczbowe przygotowywane przez PFRON według metody porównania ze sobą informacji z dwóch wybranych okresów sprawozdawczych, były przekazywane do Biura Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych.

Pismem z dnia 6 lutego 2014 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2015 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku,

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią informację przetworzoną

3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 2, art. 13 ust. li art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez żądanie wykazania szczególnego interesu publicznego dla informacji nie wymagającej przetworzenia, lub, z ostrożności procesowej, nie uwzględnienia istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o zobowiązanie Funduszu do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi skarżąca wskazała, iż wnioskowana informacja, wbrew twierdzeniom organu, stanowi informację publiczną prostą, nie zaś przetworzoną. Takie czynności organu jak m.in. selekcja dokumentów, a także ich analiza pod względem treści to zwykłe czynności (procesy) związane z rozpatrywaniem wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie posiadają one cech przetwarzania informacji, ponieważ w wyniku ich stosowania nie powstaje żadna nowa - pod względem jakościowym - informacja. Nadto, przetworzenie informacji wymaga zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków. Samo zestawienie, uszeregowanie dokumentów według określonego kryterium nie jest cechą informacji przetworzonej, ale cechą informacji pracochłonnej i w związku z tym może jedynie stanowić o kosztach jej wytworzenia. Jeżeli natomiast uzyskanie żądanych danych wiązać się będzie z dodatkowym nakładem pracy pracowników Funduszu, to należy skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p, tj. przedłużyć termin odpowiedzi na wniosek. Dodatkowy nakład pracy osób przygotowujących odpowiedź na wniosek nie stanowi przesłanki informacji przetworzonej.

W przypadku zaś uznania, że wnioskowana informacja jest informacją publiczną przetworzoną skarżąca podkreśliła, iż w toku postępowania wykazała przesłankę "szczególnej istotności interesu publicznego", co powoduje, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa.

Skarżąca zaznaczyła, że jest wydawcą ogólnopolskiego portalu [...] zarejestrowanego w Rejestrze Dzienników i Czasopism w Sądzie Okręgowym w W. oraz posiadającego Międzynarodowy Znormalizowany Numer Wydawnictwa Ciągłego (ISSN) [...]. Portal ten działa w ramach i z poszanowaniem ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), zamieszczając i komentując szczegółowe dane ze zbioru PFRON, niepublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Funduszu, ani w żadnym innym medium. Dane te służą najróżniejszym instytucjom, organizacjom i osobom prywatnym do zdobywania rzetelnej wiedzy i formułowania wniosków na temat funkcjonowania polskiego systemu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy "prasa, zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej". Tym bardziej nieuzasadnione jest sugerowanie przez PFRON, że Fundacja prowadząca portal [...] nie posiada realnego wpływu na prawodawstwo lub działanie instytucji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu PFRON wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako nieuzasadnionej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest dopuszczalna, zatem wniosek Funduszu o jej odrzucenie pozbawiony jest prawnych podstaw. Skarga nie jest jednak merytorycznie uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2015 r. nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek Fundacji z dnia [...] listopada 2014 r. podlegał rozpoznaniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ustawa ta służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności wymienione w pkt 1 - 5, będące w posiadaniu takich informacji (art. 4 ust. 3). Z kolei przedmiot ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznacza pojęcie informacji publicznej, o którym mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Definicja informacji publicznej zawarta w ww. przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Prezes Zarządu PFRON pozostaje, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną. Zgodnie z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), PFRON jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych oraz posiada osobowość prawną. Przychodami Funduszu są m.in. dotacje z budżetu państwa - art. 46 pkt 2 i art. 46a. Zatem Prezes Zarządu PFRON, co do zasady, jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, która znajduje się w jego posiadaniu.

Żądane przez skarżącą Fundację informacje stanowią informację publiczną. Wniosek z dnia [...] listopada 2014 r. dotyczył podania "dokładnej liczby osób, które w okresie od grudnia 2010 r. do czerwca 2014 r. zmieniły stopień niepełnosprawności z lekkiego na umiarkowany oraz podania liczby osób, które w grudniu 2010 r. nie posiadały grupy specjalnej, a w czerwcu 2014 r. już tak". Wnioskowane dane odnoszą się więc do szeroko pojętej działalności PFRON, o której mowa w art. 26a - 26c ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, polegającej na dofinansowaniu ze środków PFRON wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych u określonych pracodawców (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c u.d.i.p.).

Prezes Zarządu Funduszu, wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., uznał, że żądana przez Fundację informacja jest informacją publiczną przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., a w sprawie nie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego" warunkująca udostępnienie takiej informacji.

Stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest, w ocenie Sądu, prawidłowe.

Informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aby przygotować żądaną przez Fundację informację, konieczne jest wyselekcjonowanie z 43 okresów sprawozdawczych oraz spośród wszystkich zgłaszanych pracowników tylko takich, którzy posiadali stopień niepełnosprawności lekki i umiarkowany, a następnie dokonania analizy porównawczej na podstawie numerów PESEL, stopni niepełnosprawności i schorzeń specjalnych, zawartych przez pracodawcę w poszczególnych formularzach INF-D-P za poszczególne okresy, czy stopień niepełnosprawności zmienił się z lekkiego na umiarkowany, czy też na odwrót, oraz przedstawienia wyników tego porównania w tabeli zbiorczej zawierającej dane liczbowe. Organ podkreślił przy tym, że owa selekcja i porównanie dotyczy bardzo dużej liczby przypadków, bowiem pracodawcy miesięcznie zgłaszają do dofinansowania ponad 200 tys. osób (np. za miesiąc grudzień 2010 r. było to łącznie ponad 267 tys. osób, a za czerwiec 2014 r. - ponad 244 tys. osób, za pozostałe miesiące w tym okresie wartości były zbliżone). Wykonanie wskazanych czynności na tak dużą skalę spowodowałoby skupienie się pracowników PFRON na przygotowaniu żądanej informacji publicznej uniemożliwiając wykonywanie bieżących zadań w ramach przypisanych im kompetencji.

Organ wskazał również, że wykonywanie analiz dotyczących migracji osób pomiędzy stopniami niepełnosprawności jest czynnością dodatkową w stosunku do standardowych zadań Funduszu i nie wpływa na możliwość dokonania wypłaty w ramach dofinansowania. Przygotowanie tego rodzaju danych wymaga wielu czynności, w tym dokonania porównań danych o posiadanym stopniu niepełnosprawności i schorzeniu za wiele okresów sprawozdawczych oraz przeanalizowania ich pod kątem warunków zawartych we wniosku Fundacji.

W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu, że czynności niezbędne do przygotowania żądanej informacji, a więc selekcja tak wielu danych o charakterze prostym, analiza porównawcza oraz ich zsumowanie za okres ponad trzech i pół roku (grudzień 2010 - czerwiec 2014), wyczerpuje definicję informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Wymaga bowiem na tyle istotnego nakładu czasu i zaangażowania pracowników, że z całą pewnością nie pozostawałoby to bez wpływu na bieżącą realizację ustawowych zadań nałożonych na Fundusz.

Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że żądana informacja stanowi informację prostą, zaś Fundusz winien skorzystać z uprawnień przewidzianych w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy nie może jej udostępnić w terminie 14 dni - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Jak wynika z wyjaśnień Funduszu, przedmiotem wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. nie jest informacja publiczna, która istnieje (jest przygotowana) w postaci żądanej przez Fundację, a jej udostępnienie w powyższym terminie nie jest możliwe z uwagi na ograniczenia techniczne i czasowe (związane np. z odszukaniem żądanej informacji w archiwum). Realizacja wniosku Fundacji nie polega na wyszukaniu informacji gotowej, istniejącej, lecz na opracowaniu informacji nowej, przygotowanej "specjalnie" dla skarżącej, na podstawie kryteriów wskazanych przez skarżącą, przy użyciu dodatkowych sił i środków Funduszu oraz na podstawie danych pochodzących z kilkuletniego okresu. Żądana informacja publiczna stanowi więc rezultat określonego działania i intelektualnego zaangażowania Funduszu zmierzającego do jej przygotowania. Jako taka posiada walor informacji publicznej przetworzonej (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2111/13, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie stanowiska skarżącej, iż Fundusz "minął się z prawdą" twierdząc, że wnioskowane informacje nie zostały wcześniej opracowane wskazać należy, że z cytowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy fragmentów wystąpień byłego Prezesa i Wiceprezesa PFRON oraz Pełnomocnika Rządu ds. Osób Niepełnosprawnych w żaden sposób nie wynika, że osoby te dysponowały danymi objętymi przedmiotowym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, w szczególności, że dotyczyły one okresu grudzień 2010 - czerwiec 2014. Potwierdza to stanowisko Funduszu, z którego wynika, że jakkolwiek pewne informacje były tworzone dla ww. osób, jednak "dotyczyły one porównania danych z wybranych pojedynczych okresów sprawozdawczych oraz tylko tych osób niepełnosprawnych, które były jednocześnie zatrudnione w obu miesiącach, tj. wskazywały, które z osób występujących w dwóch konkretnych okresach, przyjętych do analizy, zmieniały stopień niepełnosprawności". Wniosek Fundacji wskazuje zaś na inny zakres danych, a w konsekwencji wiąże się z koniecznością użycia innej metody dla wykonania niezbędnej analizy.

Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jak wynika z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne.

Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, przy czym z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być ono "szczególnie" istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania.

Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Jednakże dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również istota i charakter żądanej informacji. W omawianym przepisie chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji publicznej przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności.

W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (J. Drachal, Dostęp do informacji publicznej - rozwój czy stagnacja? Wystąpienie na konferencji Polskiej Akademii Nauk, Warszawa 6 czerwca 2006 r.).

Wskazane przykłady nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania informacji publicznej przetworzonej innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Podmioty nie pełniące tego rodzaju funkcji również mogą być w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych. W szczególności, wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza ją wykorzystać, dla ochrony szczególnie uzasadnionego interesu publicznego (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/10, publ.: LexPolonica nr 2460301).

W ocenie Sądu, Prezes Zarządu Funduszu trafnie stwierdził, że podnoszone przez Fundację okoliczności nie przemawiają za uznaniem, że w niniejszej sprawie otrzymanie przez nią żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Fundacja wskazała, iż udostępnienie żądanych informacji, umożliwi jej stworzenie rzetelnej i obiektywnej oceny procederu migracji osób niepełnosprawnych ze stopnia lekkiego do umiarkowanego. Podała również, że planuje wykorzystać pozyskane informacje w publicznej dyskusji na temat tego właśnie procesu migracji, w celu zapobieżenia sytuacji "nieuzasadnionego nadwyrężenia budżetu PFRON-u, który zmuszony jest wypłacać wyższe dofinansowania z systemu SODiR". Fundacja stwierdziła także, iż ma prawo przypuszczać, że ujawnienie żądanych danych (także innych, które zebrała) przyczyni się do lepszego funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za politykę wobec osób niepełnosprawnych, a także przyczyni się do ochrony interesu publicznego, poprzez sprawiedliwe i racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi.

Z powyższego, w ocenie Sądu, nie można wyprowadzić wniosku, że otrzymanie przez Fundację żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ani bowiem uczestniczenie Fundacji w publicznej dyskusji nad przedstawionym zagadnieniem migracji osób niepełnosprawnych, ani też możliwość publikowania artykułów na portalu internetowym i dostępu do nich dużej liczby czytelników, nie spełnia wymogu kwalifikowanej postaci interesu publicznego.

Nie ulega wątpliwości, że skarżąca powołuje się na niekwestionowany w sprawie interes publiczny. Argumentacja przedstawiona przez Fundację wskazuje bowiem na to, że żądana informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu odbiorców. Nie oznacza to jednak, że ów interes publiczny ma postać kwalifikowaną (jest szczególnie istotny). Samo bowiem upowszechnienie przedmiotowej informacji, poprzez opublikowanie danych, czy zainicjowanie publicznej dyskusji w odnośnym zakresie, nie jest równoznaczne ze stworzeniem realnej możliwości wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy kondycji budżetu Funduszu, a w konsekwencji ochrony interesu publicznego, poprzez sprawiedliwe i racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Skarżąca, jak zasadnie podniósł Fundusz, nie wykazała, że ma obiektywne możliwości spowodowania lepszego funkcjonowania instytucji odpowiedzialnych za politykę wobec osób niepełnosprawnych. Nie wyjaśniła w sposób konkretny, jak wykorzysta przedmiotowe dane, komu je udostępni, w jaki sposób i czy w ogóle zapewni, że osoby mające wpływ na prawodawstwo i nadzór w zakresie orzekania z tych danych skorzystają. Ogólne sformułowania jakimi posłużyła się Fundacja nie pozwalają uznać, że w sprawie zaistniała przesłanka "szczególnej istotności dla interesu publicznego", jak tego wymaga art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W świetle powyższego uzasadnione jest stanowisko Prezesa Zarządu Funduszu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej ze względu na brak wykazania kwalifikowanej postaci interesu publicznego warunkującej jej udostępnienie.

Brak jest tym samym podstaw do uznania, że w organ dopuścił się naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaskarżona decyzja spełnia wymogi określone w art. 16 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.