Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska – Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186), dalej: p.b., w wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] maja 2019 r. nr [...] orzekającej o odstąpieniu od nałożenia na M. F. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) wyjaśnił, że pismem z [...] lutego 2017 r. Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej: Wspólnota) wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) o zbadanie legalności robót budowlanych polegających na zabudowie spocznika klatki schodowej w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w [...], zabudowy zlokalizowanej na tarasie przynależnym do lokalu nr [...] w tym budynku, wykonaniu rury kominkowej wyprowadzonej na dach obiektu oraz wyprowadzeniu na elewację wywiewki wentylacyjnej z ww. lokalu nr [...].

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] kwietnia oraz [...] czerwca 2017 r. organ ustalił m.in., że wykonano szklaną zabudowę klatki schodowej prowadzącej do lokalu nr [...] (zamykana i otwierana na klucz). Ponadto na tarasie wykonano zabudowę szklaną pod zadaszeniem tarasu. Wygrodzona przestrzeń stanowi pomieszczenie gospodarcze. Dodatkowo na tarasie do ściany zamontowano szklaną osłonę i natrysk oraz doprowadzono instalację wodno - kanalizacyjną i elektryczną. W lokalu znajduje się również kominek z wyprowadzeniem spalin rurą stalową na dach budynku. Odprowadzenie z okapu nadkuchennego wyprowadzone zostało przez ścianę zewnętrzną z zakończeniem - obudową blaszaną 40 x 40 cm.

Pismem z [...] lipca 2017 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w [...], a następnie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nałożył na M.F. obowiązek sporządzenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z ich oceną techniczną w zakresie prawidłowości i zgodności ich wykonania z przepisami techniczno-budowlanymi.

Przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. M. F. przedłożyła wymaganą dokumentację - "Ocena techniczna zakresu wykonanych robót w obrębie lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]" autorstwa mgr. inż. G. Ł..

Decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] orzekł o odstąpieniu od nałożenia na M. F. obowiązków wynikających z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych wykonanych w lokalu mieszkalnym nr [...] znajdującym się w budynku przy ul. [...] w [...]. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wspólnoty [...]WINB decyzją z [...] października 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, PINB pismem z [...] stycznia 2019 r. wystąpił do M.F. o przekazanie aktualnej opinii kominiarskiej sporządzonej przez uprawnionego mistrza kominiarskiego dotyczącej drożności kanału kominowego wyprowadzonego ponad dach oraz o uzupełnienie przedłożonej oceny technicznej o odniesienie się do zgodności robót budowlanych związanych z doprowadzeniem do natrysku na tarasie instalacji wodno - kanalizacyjnej oraz elektrycznej z odpowiednimi przepisami i sztuką budowlaną.

W dniu [...] kwietnia 2019 r. wpłynęło do PINB pismo M. F., w załączeniu którego przekazana zostały opinia kominiarska oraz uzupełniona ocena techniczna w zakresie instalacji sanitarnej i elektrycznej.

Decyzją z [...] maja 2019 r. PINB orzekł ponownie o odstąpieniu od nakładania na M. F. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w zakresie robót wykonanych w obrębie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wskazał, że z przedłożonej opinii technicznej oraz dokumentów ją uzupełniających wynika, iż wszelkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. Dodatkowo PINB zauważył, że roboty budowlane wykonane przy zamontowaniu kominka w lokalu nr [...] oraz wyprowadzeniu na elewację budynku wywiewki wentylacyjnej nie wymagały uzyskania zezwolenia właściwego organu. W przypadku roszczeń za naruszenie części wspólnych Zarząd Wspólnoty może wystąpić na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Wspólnota, wnosząc o jej uchylenie.

[...]WINB, utrzymując w mocy ww. decyzję PINB z [...] maja 2019 r. decyzją z [...] lipca 2019 r., wyjaśnił, że kontrolowana w postępowaniu instancyjnym decyzja jest prawidłowa. W ocenie organu odwoławczego, PINB zastosował się do wytycznych organu zawartych w decyzji z [...] października 2018 r., z akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że organ pismem z [...] stycznia 2019 r. wystąpił do M. F. o przekazanie aktualnej opinii kominiarskiej oraz o uzupełnienie opinii technicznej i te dokumenty do akt sprawy wpłynęły. Z opinii z [...] lutego 2019 r. sporządzonej przez Mistrza Kominiarskiego A. R. wynika, że przewód kominowy dymowy obsługujący kominek w lokalu nr [...] został oczyszczony. Po oczyszczeniu przewód kominowy posiada drożność oraz ciąg kominowy dobry, nadaje się do dalszego użytkowania. Również treść uzupełniająca ocenę techniczną wskazuje, że na tarasie lokalu nr [...] wykonano instalację wodno - kanalizacyjną obsługującą natrysk zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, co obejmuje również wykonaną w tym miejscu instalację elektryczną. Ww. uzupełnienia, jak zauważył [...]WINB, zostały sporządzone przez uprawnione do tego osoby, tj. mgr. inż. A. B. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie instalacji sanitarnych oraz inż. F. L. C. posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych. Tym samym podważenie ocen dokonanych przez ww. uprawnione osoby wymagało przedstawienia innego opracowania technicznego. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednakże nie wystąpiła. Z uwagi zaś na posiadane przez autorów uprawienia specjalistyczne [...]WINB nie widzi podstaw do kwestionowania ich ustaleń. W ocenie [...]WINB, w rozpatrywanej sprawie nie można było dopatrzeć się niezgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, które uzasadniałyby konieczność zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Zasadnym było zatem odstąpienie od nakładania obowiązków na podstawie ww. przepisu. [...]WINB stwierdził, że przeprowadzenie w sprawie postępowania w trybie art. 50-51 p.b. było prawidłowe. Przepis art. 50 p.b. znajduje zastosowanie w przypadkach robót innych niż te określone w art. 48 p.b. (budowa obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę) i art. 49b (budowa obiektu, na którego budowę wymagane było zgłoszenie), dotyczy on bowiem robót budowlanych, których wykonywanie może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bądź które prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń przewidzianych w pozwoleniu na budowę, bądź przepisach prawa oraz robót wykonywanych z naruszeniem warunków zgłoszenia. Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, czy roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. Celem powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

W odniesieniu do zarzutów odwołania [...]WINB wyjaśnił, że podziela stanowisko organu I instancji, który w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, iż z przedłożonej opinii oraz dokumentów ją uzupełniających wynika, że wszelkie roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, przy czym roboty budowlane wykonane przy zamontowaniu kominka w lokalu nr [...] oraz wyprowadzeniu na elewację budynku wywiewki wentylacyjnej nie wymagały uzyskania zezwolenia właściwego organu. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieprecyzyjnego sformułowania sentencji zaskarżonej decyzji, [...]WINB uznał go za bezzasadny wskazując, że poza sporem pozostaje, co wynika z treści zaskarżonej decyzji. Przedmiotem rozpoznania uczyniono bowiem roboty wykonane w obrębie lokalu nr [...] tj. realizację kominka, instalacji wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej poprowadzonej do natrysku na tarasie oraz wykonaną w elewacji wywiewkę wentylacyjną. Z akt administracyjnych ww. sprawy wynika równocześnie, że PINB odrębną decyzją, tj. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] nałożył na M. F. obowiązek doprowadzenia części obiektu do stanu poprzedniego poprzez rozbiórkę szklanej zabudowy podestu klatki schodowej na ostatniej kondygnacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] przy lokalu nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] lipca 2019 r. złożyła Wspólnota, zaskarżając ją w całości i wnosząc o zobowiązanie [...]WINB do wydania decyzji nakazującej M. F. doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: nakazanie rozbiórki zabudowy szklanej pod zadaszeniem tarasu, szklanej osłony i natrysku zlokalizowanych na tarasie położonym przy lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] wraz z doprowadzonymi do tej zabudowy instalacjami wodno-kanalizacyjną i elektryczną, nakazanie rozbiórki rury kominkowej wyprowadzonej na dach budynku oraz nakazanie rozbiórki wywiewki wentylacyjnej wyprowadzonej z lokalu na elewację budynku, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie przez [...]WINB w mocy decyzji PINB, podczas gdy organ I instancji nie zawarł w sentencji tej decyzji rozstrzygnięcia o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. nie wskazał konkretnych obowiązków, od których zwolniona została M. F. i ograniczył się jedynie do ogólnego wskazania, że odstępuje od nakładania na M. F. obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, przy jednoczesnym wydaniu przez PINB w tym samym postępowaniu i w tym samym dniu drugiej decyzji, w której organ nakazał M. F. wykonanie konkretnych obowiązków co do prac objętych tym samym postępowaniem, co skutkuje brakiem jednoznacznego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji, zaś uprawnienia nakładane na stronę postępowania powinny być wskazane precyzyjnie, a jednocześnie strona nie może ich domniemywać z uzasadnienia decyzji;

2. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 i 4 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji organu II instancji polegający na jedynie częściowym odniesieniu się przez ten organ do twierdzeń i zarzutów Wspólnoty zaprezentowanych w odwołaniu z [...] czerwca 2019 r., a w konsekwencji pominięcie istotnych twierdzeń i zarzutów oraz brak wskazania podstaw i przyczyn, dla których organ odmówił ustosunkowania się do tych twierdzeń i zarzutów, co uniemożliwia, a co najmniej znacznie utrudnia merytoryczne odniesienie się przez Wspólnotę do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji;

3. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie przez [...]WINB w mocy decyzji PINB, pomimo pominięcia przez organ wniosków dowodowych zgłoszonych przez Wspólnotę w toku postępowania oraz w odwołaniu z [...] czerwca 2019 r. i nieprzeprowadzenie dowodów powołanych w tych wnioskach, przy jednoczesnym braku wskazania przyczyn pominięcia ww. wniosków dowodowych, co skutkowało niewyjaśnieniem istotnych okoliczności niniejszej sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia;

4. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 w zw. z art. 77 § 2 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 12 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o ustalenie stanu faktycznego sprawy na podstawie oceny technicznej zakresu wykonanych robót w obrębie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] sporządzonej przez G. Ł. będącego jednocześnie pełnomocnikiem M. F. w niniejszym postępowaniu w sytuacji, gdy powinien podlegać obligatoryjnemu wyłączeniu z uwagi na to, że jest przedstawicielem jednej ze stron, co doprowadziło do wydania błędnej decyzji opierającej się na dowodzie, który nie może być brany pod uwagę w niniejszej sprawie;

5. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 136 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB, pomimo braku ustaleń co do okoliczności faktycznych wskazanych jako istotne i konieczne do wyjaśnienia przez organ drugiej instancji w decyzji uchylającej poprzednią decyzję PINB, tj., czy i które z wykonanych robót będących przedmiotem niniejszego postępowania wymagały uzyskania przed ich rozpoczęciem stosownego zezwolenia właściwego organu, w stosunku do których było wymagane zgłoszenie, a które ani zezwolenia, ani zgłoszenia nie wymagały i nieprzeprowadzenie, a w konsekwencji także zaniechanie przez organ zbadania prawa do dysponowania nieruchomością przez wykonującego te prace w jej obrębie, a dodatkowo zaniechanie ustaleń co do zgodności robót z odpowiednimi przepisami prawa i sztuką budowlaną;

6. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wobec przyjęcia za podstawę ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy kwestionowanej przez Wspólnotę oceny technicznej zakresu wykonanych robót w obrębie lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] sporządzonej przez G. Ł., z której nie wynikają okoliczności, które zgodnie z decyzją [...]WINB z [...] października 2018 r. powinny zostać wyjaśnione, tj. okres, w jakim były realizowane poszczególne roboty budowlane, ustalenie, czy wymagane było w tym czasie pozwolenie na takie roboty lub zachodziła konieczność ich zgłoszenia, ustalenie zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną, w tym wskazanie podstaw prawnych i technicznych;

7. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i przyjęcie za podstawę ustalenia stanu faktycznego sprawy kwestionowanych przez Wspólnotę opinii uzupełniających (tj. opinii kominiarskiej, oceny technicznej instalacji sanitarnej, oceny technicznej instalacji elektrycznej), z których nie wynikają okoliczności, które zgodnie z decyzją [...]WINB z [...] października 2018 r. powinny zostać wyjaśnione, tj. okres, w jakim były realizowane poszczególne roboty budowlane, ustalenie, czy wymagane było w tym czasie pozwolenie na takie roboty lub zachodziła konieczność ich zgłoszenia, ustalenie zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną, w tym wskazanie podstaw prawnych i technicznych;

8. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7 w zw. z art. 6 i art. 8 w zw. z art. 12 § 1 w zw. z art. 75 w zw. z art. 77 § 1 i 2 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 p.b. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo nierozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie na okoliczności istotne dla jej rozstrzygnięcia i niepodjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tych istotnych okoliczności niniejszej sprawy, tj. ustalenia okresu, w jakim były realizowane poszczególne roboty budowlane i tym samym ustalenie, czy wymagane było w tym czasie pozwolenie na takie roboty lub zachodziła konieczność ich zgłoszenia, w tym konieczność posiadania prawa do dysponowania nieruchomością oraz zaniechanie czynności mających na celu ustalenie zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną, w szczególności poprzez sporządzenie pełnej inwentaryzacji dokonanych prac, w tym zastosowanych materiałów budowlanych i technologii oraz odniesienie wyników tej inwentaryzacji do obowiązujących norm technicznych i przepisów prawa oraz czynności mających na celu ustalenie zgodności wykonanych robót z odpowiednimi przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną;

9. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo przeprowadzenia [...] czerwca 2017 r. oględzin lokalu numer [...] oraz przyległego do niego tarasu i spocznika klatki schodowej bez udziału Wspólnoty, której przedstawiciel (T. M.) pomimo stawienia się nie został do niego wpuszczony przez M.F., co uniemożliwiło stronie wzięcia udziału w oględzinach i zgłoszenia ewentualnych twierdzeń, uwag i zastrzeżeń do przeprowadzonych czynności, a w konsekwencji pozbawiło stronę czynnego udziału w postępowaniu;

10. przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo oparcia się przez PINB na dowodach w postaci trzech opinii technicznych, które zostały opracowane na podstawie oględzin, o których Wspólnota nie została zawiadomiona i które zostały przeprowadzone bez jej udziału, co skutkowało brakiem czynnego jej udziału w sprawie i pozbawieniem prawa zgłaszania wniosków, uwag i zastrzeżeń skutkujących oparciem się przez organ na dowodach z tego powodu niewiarygodnych;

11. przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz w zw. z art. 29 i art. 30 oraz art. 3 pkt 11 w zw. z art. 83 ust. 1 p.b. poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od nałożenia na M. F. obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, pomimo że w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji.

W obszernym uzasadnieniu Wspólnota zamieściła argumentację rozwijającą ww. zarzuty i stanowisko wskazujące na dopuszczenie się przez [...]WINB naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego i procesowego.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]WINB narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie.

Zakres przedmiotowy art. 50 ust. 1 p.b. został określony przez odesłanie do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. W przepisach tych jest mowa o obiektach budowlanych będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Mając na uwadze powyższe regulacje pozwalające organom nadzoru budowlanego na stosowną ingerencję, tryb postępowania określony art. 50-51 p.b. należy wiązać z samowolnym wykonywaniem przez inwestora robót budowlanych niestanowiących budowy, przy czym dotyczy on również robót i obiektów budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 października 2016 r. sygn. II OPS 1/16, ONSAiWSA 2017/1/2). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b. jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, przy czym może się ono toczyć względem robót budowlanych, które zostały już zakończone (art. 51 ust. 7 p.b.). W postępowaniu tym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany ocenić, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z wymaganiami prawa budowlanego, w szczególności pod względem wymagań określonych w warunkach technicznych, które szczegółowo zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.). Jeżeli organ ustali, że wykonane roboty naruszają przepisy prawa budowlanego, to zobowiązany jest nakazać w drodze decyzji wykonanie czynności lub robót budowlanych, które doprowadzą je do stanu zgodnego z tymi przepisami. Chodzi tu o czynności faktyczne naprawiające ewentualne odstępstwa od przepisów technicznych (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r. sygn. II OSK 510/08). Jeżeli natomiast samowolnie wykonanych robót budowlanych nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, stosownie do treści art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Na tle powołanej regulacji równocześnie nie budzi wątpliwości wniosek, że wskazane postępowanie może się zakończyć również decyzją odstępującą od nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. a contrario). Jakkolwiek przepisy art. 50-51 p.b. nie wskazują, jak organ nadzoru budowlanego powinien zakończyć postępowanie naprawcze, gdy uzna, że nie doszło do naruszenia przepisów, a wykonane roboty budowlane są zgodne ze sztuką budowlaną i obowiązującymi normami, tym niemniej dopuszczając w takiej sytuacji także wydanie decyzji formalnej umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., wskazane rozstrzygnięcie powinno być traktowane jako jeden z wariantów decyzji wydawanej przez organ, jeżeli jest to uzasadnione zgromadzonym materiałem dowodowym (por. wyrok NSA z 23 maja 2019 r. sygn. II OSK 1708/17; wyrok NSA z 7 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3389/18; wyrok NSA z 16 lutego 2018 r. sygn. II OSK 1022/16; wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1348/15).

To ostatnie zastrzeżenie odwołujące się do materiału dowodowego zebranego w sprawie Sąd akcentuje z tego względu, że prawidłowość decyzji kończącej postępowanie naprawcze jest determinowana oceną tego, czy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ nadzoru budowlanego odpowiadało regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W myśl zasady ogólnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizacja zasady prawdy obiektywnej pozostaje w ścisłym związku z zasadą praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy administracyjnego prawa materialnego. Konkretyzację tej zasady stanowi art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązujący organ prowadzący postępowanie do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz utrwalenia go w aktach sprawy, uwzględniając, że postępowaniem administracyjnym rządzi zasada pisemności (art. 14 § 1 k.p.a.), a następnie jego wszechstronnego rozpatrzenia. Organ administracji zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa materialnego związane są określone skutki prawne. Sąd zauważa, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ nadzoru budowlanego poddając określone roboty budowlane swoją oceną prawną. Wymaga jednocześnie zauważenia, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, którą kształtuje treść art. 11 k.p.a. Konsekwencją tej zasady, jeżeli odnieść ją do organu odwoławczego, jest ciążący na tym organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w toku postępowania, a przede wszystkim w złożonym przez nią odwołaniu.

Zaskarżona decyzja [...]WINB nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając decyzję utrzymującą w mocy decyzję PINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., organ odwoławczy powielił bowiem wyłącznie podstawowe ustalenia i ich ocenę przyjętą przez organ I instancji, nie odniósł się również w sposób wystarczający do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę w złożonym przez nią odwołaniu. Odwołanie się do jedynej merytorycznej wypowiedzi zamieszczonej w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2019 r. poprzez zacytowanie jej z jednoczesnym wskazaniem, iż organ akceptuje ten pogląd PINB, jak również stwierdzenie, że kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja w sposób precyzyjny określa zamieszczone w niej rozstrzygnięcie ("sentencję") są dalece niewystarczające, by można było stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymaganiami jakie przepisy k.p.a. nakładają na organ odwoławczy zobowiązany do powtórnego rozpatrzenia sprawy w całym jej całokształcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącej w zakresie, w jakim wskazuje ona, że kwestionowana decyzja z [...] lipca 2019 r. zasadniczo ogranicza się jedynie do opisu przebiegu postępowania, przytoczenia części faktów i powołania podstawy prawnej. Brak jest w niej natomiast przeprowadzenia jakiejkolwiek oceny tychże faktów w sposób wynikający z przepisów rozdziału 4 działu II k.p.a., czego najbardziej znamiennym przykładem jest odstąpienie przez [...]WINB nawet od określenia w oparciu o zgromadzone dowody, przez kogo i w jakich okolicznościach (okresie) zostały wykonane sporne roboty budowlane. Sąd zauważa, że materiał dowodowy obejmował sprzeczne oświadczenia i dokumenty, które tejże kwestii dotyczyły, albowiem jakkolwiek właścicielka lokalu wskazywała, że wszystkie roboty zostały wykonane przez "wykonawców developera" przed przekazaniem lokalu jego poprzedniemu właścicielowi (pismo z [...] kwietnia 2019 r., k. 312), o tyle to stwierdzenie stało chociażby w sprzeczności z przedłożonymi przez Wspólnotę dowodami, jeżeli się uwzględni, że deweloper nadzorujący proces inwestycyjny dotyczący budowy budynku przy ul. [...] w [...] ([...] sp. z o.o.) w piśmie z [...] sierpnia 2017 r. (k. 78) temu faktowi bezpośrednio zaprzeczył, oświadczając, że w dacie przekazywania lokalu na tarasie nie było wykonanej zabudowy, deweloper nie wykonał również robót w zakresie wyprowadzenia rury kominkowej na dach i montażu nawiewu na elewacji budynku.

Abstrahując od kwestii tego, że powyższe pismo i pozostałe dokumenty przedstawione przez Wspólnotę stanowiły przedmiot wniosków dowodowych, które nie zostały formalnie przez organ prowadzący postępowanie rozpatrzone, to analizowana kwestia nie wyczerpuje się wyłącznie w naruszeniu w sprawie art. 78 § 1 i 2 k.p.a. Rzecz bowiem w tym, że w zaskarżonej decyzji organ całkowicie odstąpił od wyjaśnienia tego, na którym z dwóch rozbieżnych stanowisk oparł się i jakie przyczyny skutkowały odmówieniem mocy dowodowej pozostałym dowodom, co determinuje uznanie, że badane postępowanie wyjaśniające zostało oparte na arbitralnych, dowolnych wnioskach niepoddających się kontroli sądowej. Nie poddają się one tejże kontroli już z tego względu, że wnioski te z powodu ich bezpośredniego nieujawnienia w uzasadnieniu decyzji Sąd musiałby, tak jak uczyniła to Wspólnota przy analizie części ocen [...]WINB, na potrzeby oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących jego podstawę prawną dorozumianie doformułować za organ, co jednakże wykluczają zasady przeprowadzania przez sąd administracyjny kontroli legalności tego aktu administracyjnego.

Zasadniczym warunkiem dokonania w kontrolowanej sprawie prawidłowych ustaleń było wyjaśnienie okoliczności wykonania spornych robót, gdyż mają one wpływ na ocenę tego, czy mogły one być traktowane jako łączące się z udzielonym pozwoleniem na budowę budynku mieszkalnego (zostały wykonane przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie), czy też powinny zostać poddane odrębnej kwalifikacji. Sąd równocześnie zauważa, że swoje rozstrzygnięcie organ podjął, nie włączając do akt sprawy dokumentacji budowlanej obejmującej udzielone pozwolenia na budowę budynku z projektem budowlanym, a także pozwolenia na jego użytkowanie, co powoduje, że w świetle tak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i zebranego przez organ materiału dowodowego nie jest możliwe wyjaśnienie podstawowych okoliczności wynikających z tejże dokumentacji. Fakt, że dokumentacja ta została przesłana Sądowi Okręgowemu w [...] [...]Wydział Karny (pismo z [...] sierpnia 2017 r., k. 93) nie zwalniał organu od jej rozważenia tym bardziej, jeżeli strona w piśmie z [...] lutego 2018 r. (k. 140) powiadomiła PINB o jej zwrocie. Wadliwość tę dostrzegł [...]WINB w toku rozpatrywania odwołania od decyzji nr [...], niemniej nie nadał jej właściwego znaczenia i nie objął odpowiednimi wskazaniami podlegającymi wyegzekwowaniu, pomimo że już w toku zainicjowanego przez Wspólnotę postępowania odwoławczego doprowadziła ona do niemożności dokonania przez [...]WINB ustalenia bez dokumentacji źródłowej nawet tego, jaką kategorię wysokościową posiada budynek mieszkalny ze znajdującym się w nim lokalem nr [...] i czy jest możliwe zainstalowanie w nim kominka w świetle treści § 132 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Organ odwoławczy, nie dysponując dokumentacją budowlaną i powykonawczą, swoje ustalenia oparł wyłącznie na oświadczeniach właściciela lokalu, pomimo że zamieszczone w nich informacje mogły budzić, na co wskazują trafne zarzuty skargi, szereg wątpliwości z uwagi na sprzeczność tychże informacji z innymi dowodami, w tym również z stanowiskiem prezentowanym przez samego właściciela. Sąd w tym miejscu ma na uwadze, że według oświadczeń właściciela składanych przed PINB zinwentaryzowana całość robót w obrębie lokalu i tarasu miała zostać wykonana w 1999 r., niemniej po wydaniu decyzji przez organ I instancji przyznał on w piśmie z [...] czerwca 2019 r. (k. 352), że podczas remontu tarasu wynikającego z wadliwie wykonanej jego hydroizolacji została zdemontowania poprzednia zabudowa (pergola) i wykonana nowa dopiero w 2000 r. Również szklana zabudowa podestu klatki schodowej miała zostać wykonana według właściciela lokalu w 1999 r. w sytuacji, gdy brak jej istnienia w 2009 r. miała potwierdzać kontrola przeprowadzona [...] maja 2009 r., skutkująca wydaniem decyzji PINB z [...] maja 2009 r. nr [...] umarzającej postępowanie prowadzone w trybie nadzoru budowlanego (k. 186). Wspólnota w swoich pismach składanych w toku postępowania prowadzonego przed PINB oraz w odwołaniu szczegółowo nawiązała do tych kwestii, podważając wiarygodność złożonych przez właściciela lokalu oświadczeń, co powinno niezależnie od wyłączenia sprawy budowy podestu do odrębnego postępowania, prowadzić do ich zweryfikowania i wyjaśnienia przez organ. Pominięcie tego wymagania stanowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., czemu towarzyszyło również pominięcie wskazania przyczyn tego zaniechania. Skutkowało to niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, a w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

Z powyższym naruszeniem koresponduje odstąpienie od [...]WINB od nadania wiążącej kwalifikacji prawnej spornym robotom z punktu widzenia przepisów p.b. Sąd zwraca uwagę na to, że w decyzji kasacyjnej nr [...] [...]WINB jednoznacznie stwierdził, iż wymagane jest w sprawie dokonanie przez PINB oceny spornych robót pod kątem tego, czy wymagają one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, przy jednoczesnym założeniu, że tylko część z nich może podlegać stosowanej reglamentacji prawnobudowlanej. Jakkolwiek wniosek ten [...]WINB opatrzył czytelną konstatacją, że "[u]staleń w tym zakresie brakuje [...] w skarżonej decyzji" (s. 3 uzasadnienia decyzji), to wniosek ten następczo nie podlegał koniecznej weryfikacji w toku kontroli decyzji z [...] maja 2019 r. Ocenę tę Sąd opiera na uznaniu, że zamieszczone w ww. decyzji PINB jednozdaniowe twierdzenie, iż roboty budowlane wykonane przy zamontowaniu kominka w lokalu nr [...] oraz wyprowadzeniu na elewację budynku wywiewki wentylacyjnej "nie wymagały uzyskania zezwolenia właściwego organu" w żaden sposób nie wyjaśnia powodów zajęcia takiego stanowiska, jeżeli jego sporność wynikała z formułowania przez Wspólnotę odmiennego w tym zakresie poglądu. Co przy tym istotne i na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca, swoje stanowisko organ odniósł wyłącznie do robót dotyczących instalacji kominka i wywiewki wentylacyjnej umieszczonej na elewacji budynku. Trudno określić, czy kategorię "robót budowlanych wykonanych przy zamontowaniu kominka w lokalu" PINB rozumie w ten sposób, że objął nią nie tylko montaż wkładu kominkowego w lokalu, ale także wybicie otworu w stropie i wyprowadzenie rury i jej montaż na dachu budynku, ale nawet oparcie się na tym ostatnim wniosku nie czyni ustaleń przyjętych przez PINB w żaden sposób kompletnymi, jeżeli się zważy, że zakresem przedmiotowym postępowania, uwzględniając treść decyzji nr [...], była również zabudowa wykonana na tarasie przyległym do lokalu nr [...]. Odnośnie do charakteru robót wykonanych na tarasie PINB nie wypowiedział się w swojej decyzji, co nie zostało uzupełnione w toku postępowania odwoławczego przez [...]WINB, prowadząc do wadliwości wydanego rozstrzygnięcia. Określenie zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym z warunkami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną pozostaje zasadniczym elementem oceny podejmowanej przez organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, niemniej nie może być traktowane jako element wyczerpujący podstawę faktyczną decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Przyznać należy bowiem rację [...]WINB, który w decyzji nr [...] trafnie zauważył, że reglamentacyjny charakter wykonanych samowolnie robót budowlanych poszerza zakres koniecznych ustaleń, które powinien poczynić organ, również o to, czy inwestor, wykonując je, posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak przesądzenia tego, czy roboty budowlane stanowiące przedmiot postępowania naprawczego nie podlegają obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę ani ich zgłoszenia czyni rozstrzygnięcie co najmniej przedwczesnym, prowadząc do uchybienia przez [...]WINB art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i 2 oraz art. 30 ust. 1 p.b.

Wniosek, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera głównie przytoczenie dotychczasowego toku postępowania i [...]WINB nie dokonał w nim praktycznie jakiejkolwiek analizy wyników postępowania wyjaśniającego, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany uzupełnić o kolejny wniosek mający związek z oceną dowodową przedłożonej przez stronę opinii technicznej. Nie powinna budzić wątpliwości teza, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, co powoduje, iż posiada wystarczające kompetencje merytoryczne do dokonywania we własnym zakresie ocen odnoszących się do zagadnień technicznych dotyczących stanu obiektu budowlanego lub wykonanych robót (por. wyrok NSA z 9 maja 2019 r. sygn. II OSK 1234/18; wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1260/17; wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 111/17; wyrok NSA z 4 października 2018 r. sygn. II OSK 2379/16; wyrok NSA z 27 września 2017 r. sygn. II OSK 149/16; wyrok NSA z 18 maja 2017 r. sygn. II OSK 2404/15). Pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego i sposobu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, mogą jednakże, gdy ich wiedza jest niewystarczająca lub wymaga ona uszczegółowienia, skorzystać również z pomocy rzeczoznawcy na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. poprzez nałożenie obowiązku sporządzenia i przedłożenia przez stronę odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz przygotowanych przez rzeczoznawcę budowlanego. Opierając się na opinii technicznej (ekspertyzie) dostarczonej przez osobę do tego zobowiązaną w trybie art. 81c ust. 2 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien dokonać jej wnikliwej oceny z punktu widzenia przydatności merytorycznej, rzetelności i korelacji z innymi zgromadzonymi dowodami.

Taka ocena w niniejszym przypadku była uzasadniona tym bardziej, jeżeli wziąć pod uwagę zarzuty dotyczące osoby sporządzającej ocenę techniczną. Bezspornym jest bowiem, że jej autor, tj. G. Ł., posiada co prawda stosowne kwalifikacje, jednak pozostawał w toku postępowania jednocześnie pełnomocnikiem strony (pełnomocnictwo z [...] listopada 2017 r., k. 109). Jakkolwiek osoba sporządzająca ocenę techniczną na podstawie art. 81c ust. 2 p.b. nie jest biegłym powołanym w trybie art. 84 § 1 k.p.a., a tym samym formalnie nie podlega wyłączeniu na zasadach przewidzianych w art. 24 k.p.a. (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1246/17; wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2645/12), to jednak ocena techniczna sporządzona przez taką osobę, w sytuacji jej ewidentnych powiązań z jedną ze stron postępowania i składania w jej imieniu oświadczeń procesowych (oświadczeń woli i wiedzy), a zatem którego bezpośrednio dotyczy sporządzona ocena, zdaniem Sądu, powinna podlegać tym bardziej rygorystycznej kontroli, a jakiekolwiek uzasadnione wątpliwości co do jej rzetelności czy przydatności powinny skutkować zastosowaniem dyspozycji art. 81c ust. 4 p.b. Organ powinien w tym kontekście mieć w sposób szczególny na uwadze zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, która powinna stanowić przeszkodę dla łączenia przez jedną osobę kilku ról procesowych w ramach toczącego się postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 18 lutego 2010 r. sygn. II OSK 364/09).

Do powyższych kwestii nie odniósł się organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wadliwie czyniąc centralnym punktem rozważanego problemu sam fakt posiadania przez autora opracowania uprawnień specjalistycznych, co w sytuacji niedysponowania przez Wspólnotę "innym opracowaniem technicznym" nakazywało organowi "nie widzieć" podstaw do kwestionowania ustaleń wynikających z przedłożonej opinii technicznej i opinii ją uzupełniających. Tymczasem, takie podejście do złożonej oceny technicznej, jak wskazują wcześniejsze uwagi, było niewłaściwe, gdyż w świetle podnoszonych przez Wspólnotę zarzutów organ był zobowiązany dokonać pogłębionej analizy ustaleń i wniosków sformułowanych przez G.Ł., tym bardziej, że nie powinna budzić wątpliwości jej daleko idąca lakoniczność sprowadzająca się do ogólnego wskazania, że wszystkie roboty budowlane (zabudowa tarasu, wykonanie zabudowy spocznika, kanału wentylacyjnego w elewacji i komina na dachu) zostały zrealizowane w 1999 r., ich kwalifikacja prawna, zdaniem strony, jest jednoznaczna (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b p.b. – nie prowadzą do wykonania "urządzenia o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych" wymagającego zgłoszenia), niesporna pozostaje też ich zgodność ze sztuką budowlaną. Organ nie dokonał krytycznej analizy tejże opinii w zakresie stwierdzenia, czy może być ona traktowana jako szczegółowa inwentaryzacja robót, w tym nie odniósł się do przytoczonych jej wniosków cząstkowych, nie wypowiedział się też dlaczego pominął milczeniem te wnioski dowodowe zgłoszone w toku postępowania, które miały na celu jej weryfikację w takim zakresie, w jakim niewątpliwie organ nadzoru budowlanego mógł samodzielnie dokonać sprawdzenia jej zasadności (m.in. zawarty w odwołaniu od decyzji PINB nr [...] wniosek o przesłuchanie świadka T. M.– nadzorcę technicznego nieruchomości wspólnej na okoliczność różnic w pokryciu dachowym w okolicach rury kominowej i pozostałego pokrycia).

Opierając swoje rozstrzygnięcie na bezkrytycznym przyjęciu wniosków oceny technicznej, [...]WINB powinien również rozważyć, czy wymóg przedstawienia przez Wspólnotę "innego opracowania technicznego" był w sprawie w całości możliwy do spełnienia, na co ma wpływ to, że strona skarżąca ma ograniczony dostęp do miejsc, w których wykonano sporne roboty budowlane. W tym kontekście organ powinien dodatkowo uwzględnić, że pełnomocnik Wspólnoty nie został wpuszczony do lokalu nr [...] i nie mógł brać udziału w jego oględzinach. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym powstała rozbieżność odnośnie do tego, czy właściciel budynku (lokalu) będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w jego oględzinach wszystkim stronom postępowania, gdyż w tym zakresie jest formułowany zarówno pogląd aprobujący tenże wniosek (por. wyrok NSA z 11 października 2017 r. sygn. II OSK 1764/16), jak i go zdecydowanie lub też z pewnymi zastrzeżeniami negujący (por. wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. II OSK 2828/17; wyrok NSA z 20 września 2019 r. sygn. II OSK 2598/17; wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1225/15; wyrok NSA z 4 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 872/14). Zdaniem Sądu, przesądzenie powyższej kwestii interpretacyjnej odwołującej się do treści art. 79 § 1 i 2 k.p.a. w niniejszej sprawie nie jest jednakże konieczne z uwagi na to, że oględziny lokalu nr [...] zostały przeprowadzone [...] czerwca 2017 r., co potwierdza sporządzony przez pracownika PINB protokół z ich przebiegu. Oznacza to, że stanowiły one postać czynności kontrolnych związanych z wstępem do (części) obiektu budowlanego w rozumieniu art. 81a ust. 1 p.b. i jako takie nie stanowiły czynności procesowej podjętej w toku postępowania administracyjnego, gdyż PINB podjął decyzję o wszczęciu postępowania dopiero na mocy zawiadomienia z [...] lipca 2017 r. (k. 51). W tych warunkach prawo do udziału w nich innej osoby jako strony postępowania nie mogło wynikać ze wskazywanego przez Wspólnotę w skardze art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 2 k.p.a. Jego podstawę prawną stanowić mógł wyłącznie art. 81a ust. 2 p.b. wskazujący, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w lokalu mieszkalnym w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku. Udział pełnomocnika Wspólnoty, który nie został wpuszczony do lokalu (oświadczenie T. M. z [...] czerwca 2017 r.) był zatem w sprawie obligatoryjny, niemniej wpływ pominięcia strony na wynik sprawy mógł się aktualizować zasadniczo w przypadku odmówienia przez organ nadzoru budowlanego wszczęcia postępowania w trybie nadzoru budowlanego, gdyż w przypadku zainicjowania takiego postępowania, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, kluczowe znaczenie należy przypisać nie tyle formalnemu udziałowi strony w czynnościach podejmowanych na etapie poprzedzającym postępowanie jurysdykcyjne, ile ustaleniom faktycznym przyjętym w sprawie i ewentualnym zauważonym przez stronę w nich brakom wynikającym z niemożności wypowiedzenia się w drodze wyjaśnień na miejscu inwestycji. W tym zaś zakresie Sąd podziela pogląd strony skarżącej odnośnie do braku zgromadzenia w sprawie całego materiału dowodowego i braku jego wszechstronnego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 w zw. z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. łączony z niezamieszczeniem przez organ I instancji w decyzji rozstrzygnięcia o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. niewskazania konkretnych obowiązków, od których zwolniona została właścicielka lokalu nr [...]. Jakkolwiek wydanie przez organ zaskarżonej decyzji w świetle zgromadzonego materiału dowodowego było nieuprawnione, to ograniczenie się wyłącznie do odstąpienia od nałożenia na właściciela lokalu obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, zdaniem Sądu, w wystarczający sposób mogło być uznane za określające, względem których robót budowlanych organ wyraził wiążąco swoje stanowisko oparte na art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Nawet jeżeli posłużenie się wyrażeniem nawiązującym do robót budowlanych wykonanych "w obrębie lokalu nr [...] w budynku" mogło prowadzić do powstania pewnych wątpliwości, czy rozstrzygnięcie obejmuje też przesądzenie kwestii legalności tych robót, które wykraczały poza lokal nr [...], gdyż prowadziły do zrealizowania poza nim określonego obiektu (wywiewka wentylacyjna z lokalu umieszczona na elewacji budynku, rura kominowa zainstalowana na dachu, zabudowa tarasu przynależnego do lokalu), to w świetle treści decyzji tenże brak jej precyzji nie prowadzi do możliwości przypisania decyzji niejednoznaczności w stopniu istotnym nakazującym jej uchylenie, tym bardziej jeżeli strona mająca trudności z ustaleniem sensu wydanego rozstrzygnięcia ma możliwość zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, o wyjaśnienie w drodze postanowienia wątpliwości co do jej treści (art. 113 § 2 k.p.a.). Ustawodawca w art. 113 § 2 k.p.a. przewidział szczególny tryb eliminacji niejednoznaczności obarczającej treść rozstrzygnięcia decyzji. Niezależnie od dostrzegania, że instytucja przewidziana w tym przepisie w praktyce działania organów wykorzystywana jest w niewielkim zakresie, Sąd sprzeciwia się przyjmowaniu, by każda niejednoznaczność bądź niejasność decyzji stanowiła wadę niemogącą podlegać stosownej korekcie organu. Granicami tej korekty jest niemożność doprowadzenia do uzupełnienia treści decyzji, jej poprawienia lub zmiany, albowiem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony w drodze wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r. sygn. II OSK 240/17). W rozpoznawanej sprawie, uwzględniając również treść decyzji nr [...] wydanej przez PINB, taki przypadek jednakże nie nastąpił.

Wymaga w sprawie podkreślenia, że ocena wniosków dowodowych stron, zgromadzenie materiału dowodowego i następnie jego wszechstronna analiza należą do organu administracji. Sąd administracyjny nie jest natomiast zobowiązany do zastępowania organu w zakresie oceny materiału dowodowego, co stanowi przyczynę oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez skarżącą w treści skargi (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Sąd kontroluje, czy organ zgromadził całokształt materiału dowodowego oraz czy ocena tego materiału przeprowadzona przez organ nie narusza odpowiednich przepisów postępowania, w tym zasady swobodnej oceny dowodów określonej w art. 80 k.p.a. Odpowiedź negatywna na to pytanie nie stanowi podstawy do zastąpieniu przez Sąd organu w przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, ale prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz kierując się dyspozycją art. 135 p.p.s.a. również poprzedzającą ją decyzję PINB z uwagi na to, że obarczają to rozstrzygnięcie zasadniczo te same uchybienia, które zostały przypisane organowi odwoławczemu.

Ponownie rozstrzygając sprawę, PINB dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i dokona niezbędnego uzupełnienia ustaleń faktycznych dotyczących okoliczności wykonania spornych robót, wypowie się wiążąco odnośnie do zgłoszonych przez stronę skarżącą wniosków dowodowych, mając na uwadze dyspozycję art. 78 § 1 i 2 k.p.a., a następnie rozważy wszechstronnie zebrany materiał dowodowy, oceniając okoliczności istotne dla zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. i przedstawiając ich wynik w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.