Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2492/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 374/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 09 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 374/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z [...] lutego 2015 r., znak: [...], w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie - oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej w skrócie "SKO") – po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Burmistrza Miasta S. z [...] listopada 2014 r. odmawiającej przywrócenia do stanu poprzedniego działki – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło ww. decyzję Burmistrza w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu SKO podało, że Wójt Gminy W. w swoim wniosku zarzucił właścicielowi działki sąsiedniej, oznaczonej nr [...], że spowodował zakłócenie stanu wód na gruncie przez to, iż wybudował na tej działce wał usypany z gruzu budowlanego zmieszanego z ziemią, co spowodowało, zdaniem wnioskodawcy, zakłócenie stosunków wodnych.

Po wszczęciu postępowania organ I instancji – tj. wyznaczony przez SKO do załatwienia sprawy Burmistrz Miasta S. (dalej w skrócie: "Burmistrz") – ustalił, że działka nr [...] stanowiąca drogę gminną, położona jest powyżej działki o nr ewid. [...]. Droga gminna nie posiada odwodnienia. Spływ wód opadowych z drogi gminnej odbywa się w kierunku działek sąsiednich, w tym również na działkę nr [...]. Zdaniem organu I instancji każda inwestycja wymaga uzyskania pozwoleń budowlanych. Projekt drogi gminnej winien przewidywać odwodnienie ulicy w granicach jej własności, a roszczenie Wójta Gminy W., aby woda opadowa spływała z drogi gminnej na grunty sąsiednie, jest nieporozumieniem. Organ I instancji ustalił również, że właściciel działki nr [...] wybudował nasyp w celu zatrzymania wody spływającej z drogi gminnej. Burmistrz uznał, że kontrola i nadzór przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego należy do nadzoru budowlanego, a organ gminy nie posiada kompetencji ustawowych do rozstrzygania tych kwestii w oparciu o przepisy prawa budowlanego.

Dalej SKO podało, że podstawę decyzji organu I instancji stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.; dalej w skrócie "pr.wod."), który to przepis ma bardzo generalny charakter i obejmuje swym zakresem szeroki wachlarz sytuacji faktycznych, określonych przez ustawodawcę mianem "zmian stanu wody na gruncie". Przedstawiwszy poglądy prawne dotyczące wykładni art. 29 pr.wod., SKO uznało, że wydanie decyzji przez Burmistrza było przedwczesne.

SKO zgodziło się z organem I instancji, że treść § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), może uzasadniać ingerencję organów nadzoru budowlanego również w razie zmiany stosunków wodnych na gruncie. W orzecznictwie uważa się jednak, że organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do rozpoznania sprawy dotyczącej odprowadzania wód opadowych z terenu działki, na której jest lub była realizowana inwestycja, o której mowa w ww. rozporządzeniu. Organ nadzoru budowlanego właściwy byłby jedynie wówczas, gdyby zostały dokonane ustalenia, że przyczyną zalewania terenu działki [nie] jest zrealizowana na sąsiedniej działce inwestycja (legalna), w tym sposób zagospodarowania tej działki przy uwzględnieniu przepisu zabraniającego kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości. W związku z tym, zdaniem SKO, brak było podstaw do uznania, że organ I instancji nie jest właściwy do rozpatrzenia w trybie art. 29 pr.wod. sprawy dotyczącej niewłaściwego odprowadzania wód odpadowych.

Organ odwoławczy podkreślił, że zastosowanie wskazanej normy wymagało precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności: jaki był ostatnio stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak – z jakiej przyczyny, w szczególności czy z powodu dokonanych zmian, które szkodliwie wpłynęły na sąsiednie grunty. Burmistrz dla wyjaśnienia sprawy przeprowadził dwukrotnie wizję w terenie, wyznaczył trzykrotnie rozprawę administracyjną oraz przesłuchał świadków powołanych przez strony postępowania w celu ustalenia stanu faktycznego na tych gruntach. Tymczasem w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady – wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń. Oględziny nieruchomości czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się konieczne, gdyż zaistnienie wskazanych wyżej przesłanek nałożenia nakazów, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 pr.wod., nie zostało w sprawie ani wykazane, ani wykluczone. Prowadząc zatem ponownie postępowanie, organ I instancji winien rozważyć skorzystanie z opinii biegłego celem ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie doszło do zakłócenia stosunków wodnych, pamiętając również o tym, że art. 29 pr.wod. może mieć zastosowanie w przypadku inwestycji zrealizowanych w sposób legalny. Ponadto organ I instancji powinien ustalić, na której nieruchomości został usypany wał. W sytuacji bowiem, gdyby okazało się, że jest on usytuowany na nieruchomości stanowiącej pas drogowy drogi publicznej (gminnej), zastosowanie może znaleźć art. 36 i art. 40 ust. 12 i nast. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję SKO, [...]– domagając się jej uchylenia – zarzucił naruszenie: (1) art. 29 ust. 1 pkt 1 pr.wod. poprzez przyjęcie, że przedwczesna była decyzja organu I instancji odmawiająca przywrócenia do stanu poprzedniego działki nr [...], w sytuacji gdy z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, że droga posadowiona na działce nr [...] nie posiada odwodnienia, oraz (2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że do [oceny] zmiany stosunków wodnych na gruncie zawsze wymagana jest opinia biegłego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie oczywiste jest, że droga na działce nr 273 została wybudowana bez odwodnienia, a działania skarżącego jedynie przywróciły istniejący przed przebudową stan wody na gruncie, czyli stan pierwotny podlegający ochronie prawnej. Skarżący pokreślił, że to Gmina W. (dalej też jako "Gmina"), wykonując roboty drogowe polegające na "równaniu i profilowaniu drogi celem udrożnienia przejazdu bez zmiany podstawowych parametrów drogi", naruszyła stosunki wodne pomiędzy działkami nr [...], bo przedmiotowa droga została zbudowana bez wymaganego odwodnienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Ke 374/15, WSA w Kielcach stwierdził, że kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: (a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, (b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie WSA obie przesłanki w kontrolowanej sprawie zostały spełnione, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przytoczywszy treść art. 29 pr.wod. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że prowadząc postępowanie na podstawie ust. 3 tego artykułu, organ musi przede wszystkim ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Wydanie decyzji wymaga więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zgodnie z wymaganiami k.p.a., celem ustalenia, czy zostały łącznie spełnione powyższe przesłanki. W ocenie Sądu pierwszej instancji ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie przez Burmistrza, nie można uznać za kompletne i wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ I instancji ani nie wykazał, ani nie wykluczył, czy Gmina, dokonując robót drogowych polegających na profilowaniu drogi gminnej położonej na działce nr [...], spowodowała zmianę stanu wody na tej działce i czy zmiana ta spowodowała zalewanie działki nr 86, a następnie czy konieczne jest nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonanie właściwych urządzeń zapobiegających szkodom. Z rozstrzygnięcia Burmistrza można jedynie wnioskować, że zdaniem tego organu, skoro działka nr [...] stanowiąca drogę gminną nie posiada odwodnienia, to słusznie właściciel działki nr [...] wybudował nasyp w celu zatrzymania wody spływającej z działki nr [...]. Taka sugestia organu, a także zgodne z nią twierdzenia skarżącego, nie mogą być jednak uznane za zgodne z prawem. Zresztą, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, przyjęcie przez organ I instancji takiego założenia również wymagało jednoznacznych, należycie umotywowanych ustaleń, z wykazaniem zakresu robót wykonanych przez Gminę przy spornej drodze, ich wpływu na stosunki wodne na gruncie, a przede wszystkim tego, czy roboty te były legalne. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, w oparciu o jakie dowody organy powzięły takie przekonanie, gdyż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a. organ I instancji okoliczności tej w uzasadnieniu swej decyzji nie omówił. W tej sytuacji kontrola zasadności spełnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 pr.wod. nie była możliwa, co uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej przez SKO, gdyż ustalenie stanu faktycznego przez organ II instancji mogłoby doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

Dalej WSA ocenił, że prawidłowo organ odwoławczy przytoczył pogląd wyrażony w wyroku NSA z 25 lipca 2012 r., II OSK 799/11, że przez stan wody na gruncie, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pr.wod., należy rozumieć zarówno naturalny stan wody na gruncie, jak i stan, który powstał w wyniku legalnego zagospodarowania terenu, np. w wyniku budowy określonego rodzaju obiektu budowlanego. Jeśli natomiast stan wody na gruncie powstanie w wyniku zagospodarowania terenu nielegalnie, to taki stan nie będzie podlegać ochronie z art. 29 ust. 1 pr.wod. Tymczasem organ I instancji w ogóle nie ustalał, jaki zakres robót przy drodze został wykonany przez Gminę oraz czy roboty te były prowadzone legalnie. Dlatego, jak stwierdził WSA, dopiero po ustaleniu tych okoliczności, organ I instancji będzie mógł rozstrzygnąć wniosek dotyczący zakłócenia stosunków wodnych.

Odnosząc się do kwestii właściwości organów nadzoru budowlanego do rozpoznania niniejszej sprawy w kontekście niewyjaśnionego zagadnienia legalności drogi wybudowanej na działce nr [...], Sąd pierwszej instancji wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego wszczynanego na wniosek determinowany jest treścią tego wniosku. Zauważył przy tym, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi brak jest zarówno wniosku o wszczęcie postępowania, który miał złożyć Wójt Gminy Wilczyce, jak i zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania – co, jak stwierdził, uniemożliwia Sądowi jednoznaczne odniesienie się do tej kwestii. Zarazem wyraził pogląd, że jeśli rzeczywiście, jak to wynika z akt sprawy i wydanych w niej decyzji, jej przedmiotem jest zmiana stanu wody na gruncie szkodliwie wpływająca na grunty sąsiednie, to nie może być wątpliwości, że właściwym do rozpatrzenia takiej sprawy w pierwszej instancji jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, gdyż wynika to z jednoznacznej treści art. 29 ust. 3 pr.wod. Jeżeli natomiast w toku rozpoznawania sprawy zostaną ujawnione dodatkowe okoliczności, wskazujące na popełnienie jakiejś samowoli budowlanej, to właściwymi w takiej odrębnej sprawie będą organy nadzoru budowlanego, co wynika z treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z. 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). Brak w aktach sprawy wniosku wszczynającego postępowanie oraz zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, stanowią naruszenia przepisów postępowania, które, zdaniem WSA, dodatkowo uzasadniały uchylenie przez SKO decyzji organu I instancji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi i uznając je za nieuzasadnione, Sąd pierwszej instancji zauważył na wstępie, że autor skargi powołał się na niezakwestionowanie przez SKO ustaleń organu I instancji, że przedmiotowa droga została wybudowana bez należytego odwodnienia. Tymczasem SKO, wydając decyzję kasacyjną z argumentacją, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego, w ogóle nie zajmowało się oceną tej okoliczności. Sąd Wojewódzki nie zgodził się także z twierdzeniem, że skoro Gmina budując drogę dokonała naruszenia stosunków wodnych, to skarżący usypując z gruzu nasyp ograniczył się jedynie do przywrócenia stanu poprzedniego. Przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, że w sprawach administracyjnych z zakresu zmiany stosunków wodnych na gruncie szkodliwie oddziałujących na grunty sąsiednie, dopuszczalne jest stosowanie znanej z prawa rzeczowego tzw. dozwolonej samopomocy (art. 343 § 2 k.c.). Tymczasem – jak stwierdził Sąd – obowiązujące Prawo wodne nie zna takiej instytucji, a jedynym przewidzianym w przepisach tej ustawy sposobem przeciwdziałania zmianom stosunków wodnych na gruncie szkodliwie oddziałującym na grunty sąsiednie, jest uzyskanie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 pr.wod. Za nietrafny Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut błędnego uznania przez SKO, że w niniejszej sprawie konieczna jest opinia biegłego, wskazując, iż powodem uchylenia przez SKO zaskarżonej decyzji było niedostateczne ustalenie przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy, również w części dotyczącej, jakoby niekwestionowanej przez SKO, kwestii odwodnienia. Zarazem Sąd "na marginesie" dodał, że w jego opinii słuszność ma Kolegium, o ile twierdzi, że oględziny nieruchomości, czy zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, czy melioracji wodnych, nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności sprawy dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W skardze kasacyjnej [...], zastępowany przez r.pr. [...], wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie wniesionej skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania, i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za instancję odwoławczą. Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego, przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pr.wod. i z art. 343 § 2 zd. 1 k.c. przez przyjęcie, że w sytuacji, gdy z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, iż droga posadowiona na działce nr [...] nie posiada odwodnienia, a woda z tej działki spływa na działkę skarżącego, przy czym stan taki powstał po remoncie drogi wykonanym bez systemu odwadniania w granicach działki nr [...], skarżącemu nie przysługiwało prawo przywrócenia stanu sprzed naruszenia i że wówczas mógł jedynie wystąpić do odpowiedniego organu o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 w zw. z "art. 3 § 1 i § 2 pkt", art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy żadna ze spraw sygnalizowanych w decyzji organu odwoławczego nie wymagała wyjaśnienia w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej, skoro w sprawie jest oczywiste, że droga na działce nr [...] została wybudowana bez odwodnienia, a działania skarżącego jedynie przywróciły istniejący przed przebudową drogi stan wody na gruncie;

3) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy – art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że jednym z powodów uchylenia decyzji Burmistrza przez SKO nie była konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego w sytuacji, gdy z uzasadnienia decyzji SKO jasno – literalnie wynika konieczność skorzystania z takiego dowodu w ponownym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął podniesione zarzuty, powtarzając w istotnej mierze argumentację przedstawioną już w skardze do WSA.

Na rozprawie w dniu 06 czerwca 2017 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski i wywody skargi, podkreślając dodatkowo, że przyczyną całej sprawy był konflikt z byłym wójtem. Uczestnicy postępowania [...] przyłączyli cię w całości do argumentacji zawartej w skardze kasacyjne. Na pytanie Sądu, [...] podał, że przedmiotowy wał został usypany ok. 2 lata po wyrównaniu i wyprofilowaniu działki drogowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy zaznaczyć, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Tym bardziej, że taki zabieg zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony skarżącej.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej podnosi się zarzuty obu kategorii, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają – co do zasady – zarzuty proceduralne, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Kluczowym zarzutem proceduralnym podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut nr 2 – dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (w powiązaniu z przepisami art. 134 § 1 w zw. z "art. 3 § 1 i § 2 pkt", art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a.) – gdyż, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kwestią, która podlegała kontroli tego Sądu, była zasadność zastosowania przez organ odwoławczy (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach) właśnie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że: "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy."

Negując zasadność zastosowania tego przepisu przez SKO, Skarżący kasacyjnie zarzucił, że żadna ze spraw sygnalizowanych w decyzji organu odwoławczego nie wymagała wyjaśnienia w zakresie uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej, skoro w sprawie "jest oczywiste", że droga na działce nr [...] została wybudowana bez odwodnienia, a działania Skarżącego jedynie przywróciły istniejący przed przebudową drogi stan wody na gruncie.

Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić, a to z następujących względów.

Jest poza sporem, że materialnoprawną podstawę rozpoznania i rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy administracyjnej przez organ I instancji (Burmistrza Miasta S.) stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.), w myśl którego:

"1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom."

Prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod. należy – jak prawidłowo wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – ustalić, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie i czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie oraz czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że Burmistrz nie poczynił ustaleń faktycznych istotnych i niezbędnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zasadnie przy tym Sąd meriti podkreślił, że ustalenia te nie powinny się ograniczać wyłącznie do ewentualnych zmian stosunków wodnych wprowadzonych przez Skarżącego na skutek wzniesienia przedmiotowego wału, ale swym zakresem powinny objąć także wcześniejsze działania inwestycyjne Gminy, polegające na "profilowaniu drogi gminnej" położonej na działce nr 273. Godzi się bowiem zauważyć, że jeśli, powołując się (tak jak w rozpoznawanej sprawie) na wyrok NSA z 25 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 799/11 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), mówi się o zaszłościach infrastrukturalnych, które wytworzyły ustabilizowany stan wód wywołany określonym zagospodarowaniem terenu – stan podlegający ochronie przed zmianą, zgodnie z art. 29 ust. 1 pr.wod. – to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy stanem takim było istnienie drogi na działce nr [...] w kształcie sprzed wykonania przez Gminę robót drogowych polegających, według jej oświadczenia, na "równaniu i profilowaniu drogi celem udrożnienia przejazdu", a nie po wykonaniu tych robót a przed podjęciem działań przez Skarżącego. Należy przy tym zaznaczyć, że nawet ewentualnie legalne wykonanie robót drogowych (co w kontrolowanej sprawie wymaga zbadania), i to choćby nawet na podstawie ważnego pozwolenia na modernizację drogi, nie uchyla konieczności oceny, czy nie doszło w danym przypadku do wypełnienia dyspozycji art. 29 ust. 3 pr.wod. Po pierwsze, nie można wykluczyć, że nawet prawidłowo wydane i wykonane pozwolenie może prowadzić do skutków, o których mowa w tym przepisie. Po drugie, nie można wykluczyć, że w wyniku nieprawidłowego wykonania robót budowlanych do skutków takich dojść może (por. wyrok NSA z 18.08.2016 r., II OSK 2918/14, CBOSA).

Na tle powyższych uwag należy dodatkowo stwierdzić, że okoliczność, iż organ I instancji nie poczynił istotnych w sprawie ustaleń faktycznych, została przyznana przez sam ten organ – skoro w uzasadnieniu swej decyzji stwierdził on expressis verbis, że "prowadząc postępowanie nie miał możliwości ustalenia stanu poprzedniego na gruntach przed realizacją drogi". Nie sprecyzował przy tym, z czego owa "niemożność" wynikała.

Wszystko to uprawniało do wniosku sformułowanego przez organ odwoławczy, a zaakceptowanego przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że organ I instancji niezasadnie odstąpił od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w istotnym dla wyniku sprawy zakresie w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Bez wpływu na taką ocenę pozostają twierdzenia Skarżącego kasacyjnie, że "oczywiste jest", iż droga na działce została wykonana bez odwodnienia, a także jakoby SKO tej okoliczności nie zakwestionowało ani nie negowało przywrócenia przez Skarżącego stanu wody istniejącego poprzednio. Po pierwsze, przypisywanie organowi odwoławczemu takich stwierdzeń w sytuacji, gdy ten ich wyraźnie nie wyartykułował, a zarazem uchylił decyzję organu I instancji z powodu nieustalenia relewantnego stanu faktycznego sprawy, jest działaniem całkowicie nieuprawnionym. Po drugie, sama okoliczność, czy wykonane przez Gminę roboty drogowe obejmowały także wykonanie odwodnienia, nie wyczerpuje całości niezbędnego postępowania wyjaśniającego, co jasno i niewadliwe wynika z rozważań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Po trzecie, przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy organy administracji nie mogą oprzeć się wyłącznie na twierdzeniach jednej ze stron (tu: twierdzeniach Skarżącego), bez ich weryfikacji we właściwych formach procesowych przewidzianych w k.p.a., tym bardziej w sytuacji, gdy twierdzenia te (tu zwłaszcza co do tego, że w sprawie doszło do budowy / remontu drogi, i to w sposób zakłócający stosunki wodne, oraz że Skarżący swym działaniem przywrócił tylko stan pierwotny) są kwestionowane przez inną stronę postępowania (tu: przez Gminę).

Niezasadny okazał się także drugi z zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze kasacyjnej (zarzut nr 3), w ramach którego jej autor – z powołaniem się na naruszenie art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. – zarzucił Sądowi pierwszej instancji bezpodstawne przyjęcie, że jednym z powodów uchylenia decyzji Burmistrza przez SKO nie była konieczność dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, w sytuacji gdy, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, z uzasadnienia decyzji SKO jasno (literalnie) wynika konieczność skorzystania z takiego dowodu w ponownym postępowaniu.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że konieczność przeprowadzenia ww. dowodu nie była bezpośrednią przyczyną uchylenia decyzji Burmistrza. Trzeba bowiem zauważyć, że choć organ odwoławczy wyraźnie celowość przeprowadzenia takiego dowodu zasugerował ("skorzystanie z dowodu z opinii biegłego wydaje się konieczne"), to jednak uczynił to w sposób niestanowczy, ostateczną decyzję w tej kwestii pozostawiając organowi I instancji ("organ I instancji rozważy skorzystanie z opinii biegłego"). Inna sprawa, że – poza raczej wyjątkowymi w praktyce przypadkami spraw o oczywistym lub nieskomplikowanym charakterze – postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 pr.wod., wymaga, co do zasady, sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń, co z kolei oznacza, że zwykle celowym staje się w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (por. wyrok NSA z 03.02.2015 r., II OSK 1621/13, CBOSA; por też wyrok NSA z 14.05.2008 r., II OSK 613/07, CBOSA). To, czy akurat w niniejszej sprawie zachodzi wyjątek od tak rozumianej zasady, powinno być w pierwszej kolejności przedmiotem oceny samych organów administracji rozpoznających i rozstrzygających tę sprawę. Należy zauważyć, że stwierdzone istotne braki dotychczasowego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie uniemożliwiają kategoryczne przesądzenie tej kwestii na obecnym etapie postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony jest także zarzut nr 1 skargi kasacyjnej – naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pr.wod. i z art. 343 § 2 zd. 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.; w skrócie: "k.c."). Zarzut ten zmierza w swej istocie do wykazania, że w sytuacji, gdy – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – z niekwestionowanych ustaleń organu I instancji wynika, iż droga posadowiona na działce nr [...] nie posiada odwodnienia, a woda z tej działki spływa na działkę Skarżącego, przy czym stan taki powstał po remoncie drogi wykonanym bez systemu odwadniania w granicach działki nr [...], Skarżącemu przysługiwało prawo przywrócenia stanu sprzed naruszenia na podstawie wyżej przywołanego art. 343 § 2 zd. 1 k.c., bez konieczności występowania do odpowiedniego organu o nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w trybie art. 29 ust. 3 pr.wod.

Z takim stanowiskiem autora skargi kasacyjnej nie sposób się zgodzić, i to nawet gdyby przyjąć hipotetyczne założenie (które, jak wynika z dotychczasowych uwag, wymaga weryfikacji), że wskazywane przezeń okoliczności faktyczne (takie jak: zakłócenie przez Gminę stosunków wodnych na nieruchomości Skarżącego poprzez budowę / remont drogi gminnej na działce nr [...]; przywrócenie przez Skarżącego, poprzez wzniesienie spornego wału, poprzedniego stanu wód na gruncie) rzeczywiście miały miejsce.

Przywołane w skardze kasacyjnej zdanie pierwsze art. 343 § 2 k.c. stanowi, że posiadacz nieruchomości może niezwłocznie po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni; nie wolno mu jednak stosować przy tym przemocy względem osób. Cytowany przepis, przewidujący instytucję tzw. dozwolonej samopomocy, musi być odczytywany w kontekście art. 342 k.c. – który wprowadza generalny zakaz samowolnego naruszania posiadania ("Nie wolno naruszać samowolnie posiadania, chociażby posiadacz był w złej wierze.") – jako wyjątek od zasady, i już tego powodu nie może być on interpretowany rozszerzająco ("exceptiones non sunt extendendae"). Brzmienie zdania pierwszego art. 343 § 2 k.c. (w którym mowa ogólnie o "samowolnym naruszeniu posiadania" nieruchomości), w zestawieniu z jego zdaniem drugim (które traktuje już tylko o "samowolnym pozbawieniu posiadania" ruchomości), prowadzi zaś do wniosku, że pod pojęciem samowolnego naruszenia posiadania, jako przesłanki zastosowania dozwolonej samopomocy w odniesieniu do nieruchomości, można rozumieć wszelkie postaci naruszenia – czyli pozbawienie, jak również zakłócenie posiadania (zob. J. Gołaczyński [w:] System Prawa Prywatnego. Tom 3. Prawo rzeczowe, pod red. E. Gniewka, Warszawa 2013, s. 122). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że skierowanie, na skutek działalności człowieka, wody deszczowej z jednej nieruchomości na drugą, stanowi bezpośrednią ingerencję w sferę cudzej nieruchomości, podobną do wkroczenia na tę nieruchomość (zob. wyrok SN z 15.03.1968 r., III CRN 41/68, LEX nr 6298). A zatem tego rodzaju ingerencja może być traktowana jako "naruszenie posiadania nieruchomości" w rozumieniu art. 343 § 2 k.c. W konsekwencji, wbrew kategorycznemu stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie można a priori odmawiać posiadaczowi nieruchomości możliwości niezwłocznego przeciwstawienia się naruszeniu jego posiadania – wywołanego zmianą stanu wód na gruncie w rozumieniu art. 29 pr.wod., polegającą na skierowaniu wody opadowej z nieruchomości sąsiedniej na jego nieruchomość, o ile zmiana ta ma charakter samowolny – w ramach omawianej "dozwolonej samopomocy" unormowanej w art. 343 § 2 zdanie pierwsze k.c.

Jednakże, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, przepis ten nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie przynajmniej z dwóch powodów (i to nawet abstrahując od oceny, czy w ogóle w analizowanej sprawie doszło do naruszenia posiadania nieruchomości Skarżącego, a jeśli tak, to czy miało ono charakter "samowolny" w rozumieniu art. 343 § 2 k.c.).

Po pierwsze, warunkiem dopuszczalności zastosowania dozwolonej samopomocy jest to, aby podjęta w jej ramach reakcja na samowolne naruszenie posiadania nieruchomości nastąpiła "niezwłocznie" po naruszeniu. Ustawodawca wprawdzie nie precyzuje tego pojęcia, które dodatkowo należy relatywizować do konkretnych okoliczności indywidualnego przypadku, ale jest niewątpliwe, że chodzi tu o reakcję podejmowaną w stosunkowo krótkim czasie (por.: J. Ignatowicz [w:] F. Błahuta i in. Kodeks cywilny. Komentarz, t. 1, Warszawa 1972, s. 785; E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, s. 801). W orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdzono, że redakcja przepisu art. 343 § 2 k.c. wyraźnie wskazuje, iż ramy czasowe w stosunku do chwili naruszenia posiadania nieruchomości są bardzo wąskie, wobec czego nie podobna przyjąć, aby wymogi tej szybkości reakcji, jakiej wymaga art. 343 § 2 k.c., spełniło działanie (polegające w przywołanej sprawie na rozebraniu uprzednio postawionego przez sąsiada płotu) podjęte w trzy tygodnie po zarzucanym naruszeniu posiadania (zob. wyrok SN z 27.03.1968 r., II CR 69/68, LEX nr 6305). Tym bardziej nie sposób przyjąć, aby wymogi te spełniło działanie Skarżącego (polegające na usypaniu spornego wału), podjęte, jak to wyjaśniono na rozprawie, około dwa lata po zarzucanej Gminie zmianie stosunków wodnych.

Po drugie – i co w tym przypadku najistotniejsze – dopuszczone przez ustawodawcę działanie w ramach ww. dozwolonej samopomocy, jak każde działanie wykorzystujące instrumenty tzw. ochrony posesoryjnej, jest nakierowane wyłącznie na doraźną, tymczasową ochronę istniejących stosunków faktycznych, i jako takie żadną miarą nie może prowadzić do zmiany (w dodatku trwałej) stosunków prawnych. Przekładając powyższe na realia rozpoznawanej sprawy – oznacza to, że nawet jeśliby przyjąć, iż Skarżący zasadnie w ramach tzw. dozwolonej samopomocy wzniósł sporny wał, to jeszcze nie oznacza, że będzie uprawniony trwale go zachować. Nawet bowiem stwierdzenie w trybie posesoryjnym, że strona zasadnie korzystała ze swych atrybutów posiadacza, jest tylko stwierdzeniem stanu faktycznego, a nie prawa (por. orzeczenie SN z 16.12.1971 r., III CRN 282/71, GSiP 1972/18/2-2, cyt. za: LEX/el.). Natomiast ostatecznemu rozstrzyganiu o prawie służy – w odniesieniu do rozpatrywanej tu sytuacji: zmiany stanu wód na gruncie – właśnie tryb z art. 29 ust. 3 pr.wod. Dlatego nawet ewentualne podjęcie działań pierwotnie w ramach tzw. dozwolonej samopomocy, nie zwalnia z konieczności poddania się następczej weryfikacji legalności tych działań w ww. trybie.

Dla pełni wywodu wypada jeszcze dodać, że ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu kasacyjnym całkowicie wymyka się kwestia faktycznej przyczyny wszczęcia przedmiotowego postępowania administracyjnego, podniesiona przez stronę skarżącą na rozprawie (jaką miał być konflikt z ówczesnym wójtem Gminy). Jest jednak jasne, że skoro, jak wynika z decyzji organu I instancji, postępowanie administracyjne zostało wszczęte w trybie wnioskowym (na wniosek, reprezentowanej przez wójta, Gminy, jako właściciela działki nr ewid. [...]), to na każdym jego etapie wnioskodawca jest władny swój wniosek cofnąć, co zwykle prowadzi do umorzenia postępowania w sprawie.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.