Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2073/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 i 2; art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant - st. spec. Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego; 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. M. M. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

1. Decyzją z dnia [...].05.2013 r. Kierownik BP ARiMR w [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznał A. W. świadczenie – po potrąceniu kwoty 307,47 zł z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości – w wysokości 1083,44 zł, na 2012 rok.

W motywach wskazano, że wniosek w tym przedmiocie wpłynął do Organu 11.05.2012 r. W efekcie przeprowadzonej kontroli na miejscu oraz danych wskazanych z sytemu ewidencji geograficznej, ustalono, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku przekracza powierzchnię stwierdzoną, a zatem płatność przysługuje do powierzchni stwierdzonej.

Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią stwierdzoną wynosi 11,0526 %, co skutkuje pomniejszeniem należności o 307,47 zł. Kwota zaś przyznanej jednolitej płatności obszarowej – po uwzględnieniu wszystkich zmniejszeń – wynosi 1083,44 zł.

2. W efekcie wniesionego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...].06.2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.

W motywach wskazano, że stosując art. 15 Kpa Organ odwoławczy "dokonał analizy materiału dowodowego sprawy, tj. wniosku strony wraz z materiałem graficznym, jej oświadczeń w toku postępowania i twierdzeń organ I instancji, korekty wniosku oraz raportu z kontroli na miejscu i za prawidłowy, tj. zgodny z przepisami k.p.a. uznaje sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie. Dowód w postaci raportu z kontroli z dnia [...].02.2013 r. organ odwoławczy uznaje za wiarygodny a tym samym stan faktyczny sprawy za ustalony prawidłowo. W tym miejscu podkreślić należy, że stan faktyczny i prawny sprawy oceniany jest na dzień wydania decyzji przez organ administracji w oparciu o całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego. Tym samym kontrola wykonana w dniu [...].02.2013 r., przez upoważnione do tego osoby, stanowi wiarygodne źródło dowodowe."

Organ zauważył jednak należy, że o ile samo postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało prawidłowo, to już ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego uchybia:

- przepisowi art. 80 Kpa zgodnie, z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona;

- przepisowi art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170 poz. 1051 z późn. zm.) stanowiącemu, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności oraz jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; oraz przepisowi art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, stanowiącemu, że kontrole administracyjne są uzupełniane kontrolami na miejscu, co oznacza, że powierzchnia ustalona w toku kontroli na miejscu jest nadrzędna w stosunku do powierzchni ustalonej w toku kontroli administracyjnej.

Zdaniem Organu II instancji w przedmiotowej sprawie organ I instancji na podstawie posiadanego materiału dowodowego dokonał błędnej oceny stanu faktycznego. Uchybienie organu polega na uznaniu za kwalifikującą się do płatności powierzchni PEG działki A, podczas gdy ustalenia dokonane w wyniku kontroli na miejscu wskazują na inną powierzchnię tej działki niż ustalona. Ponieważ organ uznał jako powierzchnię stwierdzoną działki A, powierzchnię PEG nie zaś powierzchnię z kontroli na miejscu, decyzja organu I instancji stać się nie może.

Końcowo zalecono prawidłową analizę zebranego w sprawie materiału dowodowego zważając na treść art. 80 i 107 Kpa oraz powołanego przepisu art. 20 rozporządzenia Rady nr 73/2009.

3. W skardze – żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji Organu I instancji (alternatywnie) oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, poprzez niewyczerpujące zabranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia powodów, dla których Organ uznał iż powierzchnie wykluczone z powierzchni zadeklarowanej przez skarżącego we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania nie stanowią gruntów rolnych;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1, w zw. z art. 78 § 1 oraz art. 85 § 1 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się do twierdzeń faktycznych strony zawartych w piśmie z dnia 11 maja 2013r. i nie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, tj. dowodu z oględzin.

- naruszenie art. 8,11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak odniesienia się do twierdzeń skarżącego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ odwoławczy zgodnie z przepisami kpa zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tymczasem organ II instancji bazował tylko i wyłącznie na materiale zgromadzonym w postępowaniu wyjaśniającym przez organ pierwszej instancji. Organ II instancji nie może orzekać wyłącznie na podstawie dostarczonych mu akt sprawy organu I instancji, ale sam powinien ocenić, czy zgromadzony przed organem I Instancji materiał dowodowy jest wystarczający i odpowiedni do istniejącego w dniu orzekania stanu prawnego (wyrok WSA z dnia 15.05.2008r., I SA/Ol 639/07). W odczuciu skarżącego postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, gdyż organ nie wyjaśnił należycie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, które to skarżący podnosił w zastrzeżeniach do kontroli, a także w piśmie z dnia 11 maja 2013 r. Natomiast wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej odnosi się w równym stopniu do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego i dowodowego, jak i do stosowania norm prawa materialnego, to jest do całokształtu przepisów służących załatwieniu sprawy. Należy podkreślić, iż skarżący w swoim piśmie z dnia 11 maja 2013 r. wskazał na okoliczność, iż podczas kontroli na miejscu przeprowadzonej w lutym 2013 r. (w warunkach zimowych) zakwestionowana została powierzchnia zadrzewiona i zakrzewiona, oraz powierzchnia ogródka przydomowego, przy czym wskazał, iż w tym zakwestionowanym miejscu rosną drzewa i krzewy owocowe, a pojedyncze świerki stanowią matecznik dla leszczyny, odwadniając podmokłą glebę. Warto zauważyć, iż zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ( art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 26 styczna 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - Dz.U. z 2008r., nr 179, poz. 1051 ze zm., art. 124 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003), uprawnionymi do płatności ONW są grunty rolne, za które rozumie się również powierzchnie sadów (plantacje owocowe) oraz ogródki przydomowe. W odpowiedzi na te zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącego organ pierwszej instancji przekazał dokumenty z kontroli na miejscu MOR ARMiR, który to dokonał tylko i wyłącznie analizy dokumentacji, w tym dokumentacji zdjęciowej, pomimo, iż skarżący wskazywał iż ocena rodzaju zadrzewienia i zakrzaczenia w okresie zimowym wymaga specjalistycznej wiedzy z zakresu dendrologii. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy rozpoznając zastrzeżenie skarżącego przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji, a później również w postępowaniu przed tym organem, w żaden sposób nie odniósł się i nie wyjaśnił tychże okoliczności, których weryfikacja wymaga przeprowadzenia oględzin na miejscu.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, "ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 kpa), a w szczególności - organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swojego postępowania. Organy administracyjne mają obowiązek postępować racjonalnie, a nie arbitralnie. Temu służy obowiązek rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego jak i sporządzania z urzędu adekwatnego uzasadnienia faktycznego i prawnego (wyrok WSA w Krakowie z dnia 7.11.2007r., III S.A./Kr 710/07).

Ponadto zwrócono uwagę na zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do pełnego zebrania materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego świadczącym o wadliwości decyzji. Zgodnie z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. podstawą niewadliwej decyzji w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ pełnego materiału dowodowego. W przypadku, gdy strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić.

Naruszenia organów administracyjnych w niniejszej sprawie stoją w sprzeczności z zasadą takiego prowadzenia postępowania aby służyło to pogłębianiu zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Organy administracji zobowiązane są również do starannego i możliwe najbardziej pełnego uzasadniania decyzji pod względem prawnym i faktycznym, a najważniejszym przejawem tej zasady jest obowiązek uzasadniania decyzji administracyjnej. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego nie wskazano przyczyn, dla których odmówił on wiarygodności twierdzeniom strony skarżącej.

Wskazane naruszenia przepisów postępowania doprowadziły w konsekwencji do ustalenia błędnego stanu faktycznego w niniejsze sprawie przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. W opinii skarżącego organ nie tyle błędnie ocenił stan faktyczny, ile błędnie ustalił stan faktyczny, pozostawiając istotne dla sprawy okoliczności niewyjaśnione.

Na marginesie, w odniesieniu do uwag organu dotyczących zachowania terminu do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, pełnomocnik podkreślił, iż skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji z tytułu pomyłki popełnionej przez urzędnika, zwłaszcza, iż przy założeniu że gdyby pomyłki takiej nie popełniono, wówczas termin ten byłby niewątpliwe zachowany.

4. W odpowiedzi na skargę – żądając jej odrzucenia bądź oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami Organu II instancji.

Odrzucenie skargi było motywowane tym, iż skarga do Organu II instancji wpłynęła po terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonych w ustawie, kontrolę działalności publicznej obejmującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.

Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu. Sąd administracyjny, bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.

II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).

Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.

Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.

III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.

IV. W kontekście zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

V. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 kwietnia 2011 r., upoważniał organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zagadnienie dopuszczalności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej mogło być zatem w k.p.a. rozważane na płaszczyźnie postępowania wyjaśniającego (dowodowego), przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji, co z kolei wymagało odniesienia się do wyznaczonego przepisami kodeksu zakresu postępowania dowodowego przed organem drugiej instancji. Przyjęcie, że granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym są określone przepisem art. 136 k.p.a. prowadziło do wniosku, że braki w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną odwołaniem decyzją tego organu mogą być usunięte i uzupełnione albo przez organ drugiej instancji w granicach określonych w przepisie art. 137 k.p.a., albo przez organ pierwszej instancji po uchyleniu decyzji tego organu i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 4 maja 1982 r., I SA 95/82, ONSA 1982, nr 1, poz. 41, w którym stwierdzono, że: "1. Organ odwoławczy, mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 k.p.a.) bądź też uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 k.p.a.). Utrzymanie w takim wypadku wadliwej decyzji organu I instancji w mocy, a następnie wskazanie temu organowi w odrębnym piśmie warunków, od spełnienia których uzależnione jest wykonanie tej wadliwej decyzji, a nawet jej moc prawna, stanowi naruszenie powyższych przepisów, mające wpływ na wynik sprawy. 2. Artykuł 37 ust. 1 i 2, jak również art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), nie dają organowi administracji podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku dotychczas użytkowanego, w związku z wybudowaniem przez właściciela nieruchomości nowego budynku o podobnym przeznaczeniu. 3. Jeżeli jednak zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy organ administracji zawrze w pozwoleniu na budowę nowego obiektu budowlanego warunek zobowiązujący inwestora do rozebrania poprzednio użytkowanego obiektu budowlanego o podobnym przeznaczeniu, po oddaniu do użytku obiektu nowego, rozstrzygnięcie takie podlega wykonaniu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji"). Prowadziło to do dalszego wniosku, że określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. W konsekwencji przyjmowano, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów.

VI. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy zaskarżona decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie to nie należy do najszczęśliwszych i z pewnością będzie budzić wątpliwości w praktyce. Wydaje się, że chodzi w nim o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji. W związku z tym, że druga przesłanka wydania decyzji kasacyjnej dotyczyć może ewentualnie także zakresu postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym (art. 136 k.p.a.), należy przypomnieć, iż w dotychczasowym stanie prawnym organ odwoławczy mógł wydać decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości występowała w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Trafnie podkreślano w piśmiennictwie, że brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223). Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, że czyni to sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi drugiej instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. Do takich przypadków należy zaliczyć zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez organ pierwszej instancji w sytuacji, gdy przepisy prawa nakazywały jej przeprowadzenie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226). Oddzielenie natomiast sytuacji, w których rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego "w znacznej części" od obowiązku przeprowadzenia dodatkowego postępowania uzupełniającego przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) może być sporne. Według W. Dawidowicza "dodatkowe postępowanie, o którym mowa w art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wykorzystuje w tych warunkach, kiedy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest w zasadzie zadowalające i kiedy wchodzi w grę tylko uzupełnienie tego postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Organ odwoławczy będzie korzystał z powyższego artykułu z reguły w tych wypadkach, kiedy przewiduje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej we własnym zakresie" (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 223-225).

VII. Pogląd ten jest dyskusyjny, bowiem zasadnicza różnica między dodatkowym postępowaniem uzupełniającym, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a koniecznością uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części (art. 138 § 2 k.p.a.) nie polega na tym, że w pierwszym przypadku istnieje konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji o nowe dowody i materiały, w drugim zaś - konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. W obu bowiem przypadkach mamy do czynienia z uzupełnieniem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji z tą jedynie różnicą, że w sytuacji przewidzianej w art. 136 k.p.a. uzupełniające postępowanie dowodowe przeprowadza organ odwoławczy, natomiast w przypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a. czyni to organ pierwszej instancji; w tej ostatniej sytuacji nazwanie "uprzedniego postępowania wyjaśniającego" uzupełniającym jest o tyle zasadne, że organ odwoławczy uznaje za prawidłową tę część postępowania wyjaśniającego, która pozostaje po wyłączeniu z całości tego postępowania jego "znacznej części", której przeprowadzenie jest niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji należy przyjąć, że różnica między przepisami art. 136 i 138 § 2 k.p.a. w interesującym tu aspekcie ma jedynie charakter ilościowy, a nie jakościowy, i sprowadza się do określenia zakresu postępowania wyjaśniającego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co jest możliwe jedynie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Wydaje się ponadto, że użyte w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. sformułowanie "w znacznej części" oznacza zgodnie z intuicją językową, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził przeważającej, większej, pokaźnej części postępowania wyjaśniającego lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem przepisów proceduralnych.

IX. Zgodnie z powyższą wykładnią przepisu w brzmieniu dotychczasowym dokonano zmiany tego przepisu, co z kolei oznacza, że nie jest to zmiana zasadnicza, lecz jedynie pewna korekta ustawodawcza. Nadal bowiem podstawową przesłanką prawną decyzji kasacyjnej będzie niezbędny dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy "zakres postępowania wyjaśniającego", czyli "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

X. W sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. zdanie pierwsze, jest obowiązany uchylić zaskarżoną decyzję w całości, nawet wówczas, gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

XI. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie w dotychczasowym brzmieniu stanowił, że "przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Znaczenie tego przepisu nie było jasne, jeżeli wziąć pod uwagę, że kodeks nie przewiduje związania organu pierwszej instancji wskazówkami (oceną prawną) zawartymi w decyzji organu odwoławczego. Należałoby zatem przyjąć, że organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy samodzielnie dysponuje zakresem postępowania wyjaśniającego i nie jest w tym zakresie związany zaleceniami organu odwoławczego, w związku z tym wskazania organu odwoławczego, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., miałyby niewiążący prawnie charakter. Należy jednak przyjąć, że owe zalecenia wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś wybór sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należą do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nie tylko nie może w żaden sposób narzucać mu treści rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 1990 r., IV SA 564/89, PiŻ 1991, nr 3, s. 15, w którym stwierdzono, że: "Bezpośrednia ingerencja organu wyższego stopnia, w postaci zaleceń i poleceń co do sposobu załatwiania konkretnej sprawy indywidualnej, rozstrzyganej w drodze decyzji, nie znajduje uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego"), lecz także nie może w inny sposób niż tylko przez wskazanie okoliczności, jakie organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, wpływać na zakres postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 240, jest zdania, że "poglądy prawne i wskazania co do dalszego postępowania" instancji odwoławczej są dla pierwszej instancji wiążące).

XII. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. zdanie drugie ("przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania.

XIII. Reasumując – w kontekście powyższych uwag – stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek podstaw aby stosować w praktyce rozstrzygnięcie kasacyjne. Nie zachodzi bowiem jakakolwiek potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego a jedynie istnieje konieczność prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a mianowicie przyznanie – w ramach czynienia ustaleń faktycznych - prymatu kontroli na miejscu ( co wyeksponowano podkreśleniem w uzasadnieniu Organu II instancji). Mógł to samodzielnie uczynić Organ II instancji wydając rozstrzygnięcie reformatoryjne.

XIV. Z tego względu skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn aniżeli wskazane we wniesionym środku zaskarżenia. Tak więc Organ II instancji powinien nie tylko ponownie rozpatrzeć żądanie zawarte we wniosku ale również odnieść się do zarzutów odwołania, jak też ocenić argumenty tam zgłoszone.

XV. Sąd nie podziela argumentów – zgłoszonych w odpowiedzi na skargę – mających przemawiać za jej odrzuceniem, taki postulat byłby zasadny gdyby przesyłka skierowana do Organu II instancji zawierała prawidłowy adres, a nadto nadano ją po upływie 30 dniowego terminu przewidzianego przez ustawodawcę na jej wniesienie.

XVI. Mając na względzie treść art. 145§1pkt 1c oraz art. 250 p.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.