Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 228/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 85, art. 91 ust. 1, 3 i 5, art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 13 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1523
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.
article: art. 88 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe
article: art. 117 ust. 4 i 5, art. 191 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Dnia 02 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2018 roku sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] 2018 roku nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przekształcenia szkoły I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy G. z dnia [...] 2017 roku nr [...] w części dotyczącej § 1, § 2 i § 3, II. oddala skargę w pozostałej części, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 27 listopada 2017 r. Rady Gminy Granowo podjęła uchwałę Nr XXX/199/2017 w sprawie przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Powstańców Wielkopolskich w Granowie wchodzącej w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Granowie w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Powstańców Wielkopolskich w Granowie wchodzącą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Granowie. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) w związku z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.).

Uchwałę doręczono Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 4 grudnia 2017 r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 stycznia 2018 r., nr KN-I.4131.1.684.2017.7, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.), Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność ww. uchwały Rady Gminy Granowo nr XXX/199/2017 z dnia 27 listopada 2017 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, iż uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez przyjęcie w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W świetle art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy; statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych; statuty związków metropolitalnych; akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej; wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej. organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy; porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: między jednostkami samorządu terytorialnego, między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej; uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa; obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy; rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego; statut urzędu wojewódzkiego; inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne. Zdaniem organu nadzoru rada gminy bezzasadnie przyjęła, iż taka uchwała podlega obowiązkowej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, bowiem podjętej uchwały nie sposób zaliczyć do aktów wymienionych w ww. przepisie. Nie istnieje również żaden przepis szczególny, który obligowałby organ stanowiący do jej ogłoszenia w takim dzienniku. Stąd też organ nadzoru stwierdził, że rada nie mogła skierować uchwały do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Tym samym konieczne było stwierdzenie nieważności całej uchwały i wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Gmina Granowo - reprezentowana przez radcę prawnego M. P. - P., wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiej z dnia 2 stycznia 2018 r., Nr KN-1.4131.1.684.2017.7. Gmina zaskarżyła akt nadzoru w całości zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art 91 w zw. z art 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym oraz w zw. z art. 4 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych przez przyjęcie, że stanowiąca przedmiot zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego uchwała istotnie narusza prawo, gdyż nie stanowi prawa miejscowego - nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących, zatem winna wchodzić w życie z dniem podjęcia.

2. naruszenie przepisów postępowania

- art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez niedostateczne uzasadnienie aktu nadzoru, w szczególności przez brak analizy § 2 uchwały pod kątem kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru oraz zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że podejmując uchwałę, zgodnie z art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14.12.2016 r. - przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe, Rada Gminy Granowo stwierdziła przekształcenie dotychczasowej 6-letniej szkoły podstawowej w 8-letnią szkołę podstawową. W § 2 uchwały rada gminy określiła obwód tej szkoły, gdyż w myśl art. 117 ust. 5 ww. ustawy uchwała podjęta na podstawie art. 117 ust. 4 stanowi akt założycielski szkoły w rozumieniu art. 88 prawa oświatowego. Ten z kolei przepis zobowiązuje organ prowadzący do określenia obwodu szkoły. Ustalenie obwodu danej szkoły ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, jego kontrolę, tym samym wpływa na sferę uprawnień i obowiązków rodziców uczniów - zatem nieokreślonych indywidualnie adresatów w sytuacjach powtarzalnych. Norma określająca obwód ma więc charakter abstrakcyjny i generalny (vide: wyrok WSA w Opolu z 21.11.2013 r. sygn. II SA/Op 394/13). Zaistniała zatem sytuacja, w której część uchwały nie ma charakteru przepisów powszechnie obowiązujących, a część - ma taki walor.

Gmina podniosła, że ocenę takiego rodzaju uchwał (o charakterze mieszanym), przedstawiły sądy administracyjne - i tak zgodnie wyrokiem NSA z dnia 18.07.2006 r. sygn. I OSK 669/06 "dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku braku uznania, że uchwała ta zawiera przynajmniej jednej normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, byłaby ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych (...) podlegałby obowiązkowi publikacji w dzienniku Urzędowym Województwa". Podobnie orzekł WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 16.07.2015 III SA/Gd 329/15. Gmina Granowo podniosła, ze w zakresie § 1 uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego aktu nadzoru nie ma ona niewątpliwie charakteru normatywnego zewnętrznego, natomiast jej § 2 - zdecydowanie tak. Konsekwencją tego uregulowania jest obowiązek publikacji uchwały oraz termin jej wejścia w życie - 14 dni od dnia ogłoszenia. Gdyby treść uchwały ograniczałaby się tylko do wypełnienia dyspozycji, art. 117 ust. 4 przepisów wprowadzających prawo oświatowe, bez wątpliwości wchodziłaby w życie z dniem podjęcia.

Gmina następnie podniosła, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego jest nader lakoniczne i nie odpowiada wymogom prawidłowego uzasadnienia uchybiając w istotnym stopniu przepisom art. 107 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru zignorował treść uzasadnienia uchwały, w którym znajduje się zapis o charakterze normatywnym określenia obwodu szkoły i nie odniósł się do tej kwestii w rozstrzygnięciu.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do zarzutów organ nadzoru wyjaśnił, iż zgodnie z art. 117 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. IJ. z 2017 r. poz. 60 ze zm.), zwanej dalej "przepisami wprowadzającymi", z dniem 1 września 2017 r. dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa staje się ośmioletnią szkołą podstawową, o której mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe. Z kolei zgodnie z art. 117 ust. 4 ww. ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasową sześcioletnią szkołę podstawową, w terminie do dnia 30 listopada 2017 r., w drodze uchwały, stwierdza jej przekształcenie w ośmioletnią szkołę podstawową zgodnie z ust. 1 lub 2. Uchwała, o której mowa stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu przepisów ustawy - Prawo oświatowe (art. 117 ust. 5 przepisów wprowadzających). Zgodnie z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.), akt założycielski szkoły publicznej, w której jest realizowany obowiązek szkolny, oprócz danych wymienionych w ust. 1 określa także jej zasięg terytorialny (obwód), w szczególności nazwy miejscowości (w miastach nazwy ulic lub ich części) należących do jej obwodu.

Organ nadzoru podniósł, iż przywołane przez skarżącą orzeczenie dotyczy pierwotnego ustalenia granic obwodu szkoły, dokonywanego w uchwale ustalającej plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę oraz określającej granice obwodów ww. szkół publicznych. Uchwała taka jest aktem prawa miejscowego.

Podniesiono następnie, powołując wyrok WSA w Gdańsku z 21 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 504/17 oraz wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 23/17, że uchwały o przekształceniu szkół oraz o likwidacji szkół nie stanowią aktu prawa miejscowego, jak również innego aktu wymienionego wart. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, tym samym nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Gminy, że uchwała o przekształceniu szkoły jest aktem prawa miejscowego ponieważ, stosownie do art. 117 ust. 4 przepisów wprowadzających, stanowi akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu Prawa oświatowego, a zgodnie z art. 88 ust. 2 tej ustawy, akt założycielski określa m.in. obwód szkoły, organu nadzoru wyjaśnił, że akt założycielski szkoły, pomimo tego, że określa obwód szkoły, nadal nie stanowi aktu prawa miejscowego. Przepisy art. 117 ust. 4 przepisów wprowadzających wprost nie przewidują, że uchwała stwierdzająca przekształcenie sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową stanowi akt prawa miejscowego. Zdaniem organu nadzoru przedmiotowa uchwała nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie. Uchwała w sprawie stwierdzenia przekształcenia sześcioletniej szkoły podstawowej w ośmioletnią szkołę podstawową nie spełnia wskazanych wymogów, gdyż nie wprowadza do porządku prawnego nowych norm prawnych obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości rady gminy, nie nakłada na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązku oznaczonego zachowania się w sytuacjach w niej określonych. Ma ona jedynie charakter wewnętrzny, sprowadzający się do określenia relacji pomiędzy organami administracji oraz jednostkami podległymi im organizacyjnie. Umieszczenie w ww. uchwale przepisów określających m.in. typ, nazwę i siedzibę szkoły, jej zasięg terytorialny (o czym stanowi akt założycielski), nie nadaje jej charakteru generalnego i abstrakcyjnego.

Zgodnie z art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego, rada gminy z uwzględnieniem ust. 1 i 2, ustala plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także określa granice obwodów publicznych szkól podstawowych. Uchwała w tym przedmiocie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podanie do publicznej wiadomości, poprzez publikację w wojewódzkim dzienniku urzędowym, planu sieci publicznych szkól podstawowych, ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego. Przedmiotowe informowanie następuje jednak w uchwale podejmowanej na podstawie cytowanego art. 39 ust. 5 Prawa oświatowego, a nie poprzez akt założycielski, który w tym przypadku jest skierowany do wykonawcy uchwały. Powyższe stanowisko organu nadzoru zostało zaaprobowane przez WSA w Olsztynie, w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. w sprawie II SA/Ol 821/17.

Odnosząc się do zarzutu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ nadzoru wyjaśnił, że w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego spełnił wymagania wynikające z art. 107 §3 K.p.a. W uzasadnieniu opisany jest stan faktyczny sprawy oraz wyjaśnienie podstawy prawnej, tj. naruszenie art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez przyjęcie w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, ani żadnego innego z aktów, które podlegają publikacji w myśl ww. ustawy. Lakoniczność uzasadnienia nie miała zdaniem organu wpływu na prawidłowość sentencji rozstrzygnięcia ani na jego zasadność, nie można jej również uznać za istotne uchybienie przepisom art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 19 lipca 2018 r. pełnomocnicy skarżącej Gminy oraz organu nadzoru podtrzymali swoje stanowiska, odwołując się do wyroków tut. Sądu wydanych w sprawach o sygn. akt IV SA/Po 230/18, IV SA/Po 243/18, IV SA/Po 244/18, IV SA/Po 245/18. Pełnomocnik Gminy ponadto podniósł, iż z ostrożności procesowej wnosi o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, w której stwierdzono nieważność § 1, § 2 i § 3 uchwały z dnia 27 listopada 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga w części okazała się zasadna.

Sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola sądowa aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, sprawowana jest również wyłącznie na zasadzie kryterium legalności rozumianej jako zgodność z prawem. Stanowi o tym także art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, według którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Podobnie przewiduje to art. 85 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: "u.s.g."), wedle którego nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Z kolei w odniesieniu do zaskarżonego aktu nadzoru zarówno przepis art. 148 p.p.s.a., jak również przepisy ustawy o samorządzie gminnym, nie określają podstaw jego uchylenia przez sąd administracyjny. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia tego aktu powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialno-prawny lub procesowy charakter.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 stycznia 2018 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Granowo z dnia 27 listopada 2017 r., Nr XXX/199/2017, w sprawie przekształcenia dotychczasowej sześcioletniej Szkoły Podstawowej im. Powstańców Wielkopolskich w Granowie wchodzącej w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w Granowie w ośmioletnią Szkołę Podstawową im. Powstańców Wielkopolskich w Granowie wchodzącą w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w Granowie.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z treścią art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (art. 91 ust. 5 u.s.g.). W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do postępowania w sprawach, o których mowa w ust. 1 i 2, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 98 ust. 4 u.s.g.).

Orzekając w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski uznał, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523) poprzez przyjęcie w § 4 uchwały, iż wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy dokonała błędnej oceny charakteru prawnego uchwały, kwalifikując ją do kategorii aktów prawa miejscowego. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Granowo w całości.

Z kolei Gmina Granowo w odpowiedzi na skargę podniosła, że o charakterze uchwały jako aktu prawa miejscowego świadczy zapis jej § 2, w którym rada gminy określiła obwód przekształconej szkoły. W tym zakresie podniesiono, że w myśl art. 117 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) uchwała podjęta na podstawie art. 117 ust. 4 stanowi akt założycielski szkoły w rozumieniu art. 88 prawa oświatowego. Ten z kolei przepis zobowiązuje organ prowadzący do określenia obwodu szkoły. Ustalenie obwodu danej szkoły ma bezpośredni wpływ na realizację obowiązku szkolnego, jego kontrolę, zatem wpływa na sferę uprawnień i obowiązków rodziców uczniów – tym samym nieokreślonych indywidualnie adresatów w sytuacjach powtarzalnych. Norma określająca obwód ma więc charakter abstrakcyjny i generalny, a to nakazuje uznać, że uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego. Gmina Granowo podniosła, że o ile w zakresie § 1 uchwały nie ma ona charakteru normatywnego zewnętrznego, to § 2 już tak. Konsekwencją tego uregulowania jest obowiązek publikacji uchwały oraz termin jej wejścia w życie - 14 dni od dnia ogłoszenia w publikatorze. Gmina podniosła, że gdyby treść uchwały ograniczała się tylko do wypełnienia dyspozycji, art. 117 ust. 4 przepisów wprowadzających prawo oświatowe, bez wątpliwości wchodziłaby w życie z dniem podjęcia. Zdaniem Gminy organ nadzoru nie przeprowadził analizy § 2 uchwały pod kątem kwalifikacji uchwały jako aktu prawa miejscowego, a w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak w tym zakresie jakiegokolwiek uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe dwa sprzeczne stanowiska należało uznać, że istota sporu rozpatrywanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy uchwała Rady Gminy Granowo z dnia 27 listopada 2017 r. stanowi akt prawa miejscowego, względnie czy należy do wymienionej w art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych kategorii "innych aktów prawnych", co do których wymóg ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym przewidują przepisy szczególne. W świetle bowiem wymienionego przepisu art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r., w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy, w tym statuty gminy (pkt 2) oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne (pkt 10).

Jak wynika z części wstępnej zakwestionowanej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 117 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.) w związku z art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59 ze zm.).

Mając na uwadze przepisy obu tych ustaw Sąd w pierwszej kolejności stwierdził, że obowiązek ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie został nałożony przez żaden przepis szczególny, nie zachodzi zatem w tym przypadku okoliczność wskazana w art. 13 pkt 10 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych.

Wobec tego pozostało do wyjaśnienia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 13 pkt 2 tej ustawy.

Na wstępie należy podnieść, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest definicji legalnej takiego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz doktrynie przyjmuje się, że do uznania danego aktu prawnego za akt prawa miejscowego konieczne jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek: materialnoprawnej, przejawiającej się w występowaniu w danym akcie przynajmniej jednej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, oraz formalnej, wynikającej z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W zakresie pierwszej z wymienionych przesłanek Sąd stwierdził, że postanowienia zaskarżonej uchwały mają charakter indywidualny i konkretny, odnoszą się bowiem do jednostkowej sytuacji przekształcenia – z mocy prawa – indywidualnie oznaczonej szkoły (zespołu szkół). Tym samym nie sposób jest uznać zaskarżonej uchwały za akt powszechnie obowiązującego prawa.

Odnosząc się zaś do drugiej z przesłanek Sąd stwierdził, że usiłując nadać zaskarżonej uchwale charakter aktu prawa miejscowego – poprzez nakazanie w § 4 uchwały jej publikacji w dzienniku urzędowym – Rada Gminy Granowo działała bez upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 94 Konstytucji RP. Jak wynika bowiem z art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (w brzmieniu: "Z dniem 1 września 2017 r. zespół publicznych szkół, w skład którego wchodzi jedynie dotychczasowa sześcioletnia szkoła podstawowa i dotychczasowe gimnazjum, staje się ośmioletnią szkołą podstawową") do przekształcenia Zespołu Szkół w Granowie w ośmioletnią Szkołę Podstawową doszło z mocy prawa (ex lege). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej dotychczasowy zespół szkół, stanowiła, zgodnie z art. 191 ust. 2 i 3 powołanej ustawy w istocie jedynie formalne potwierdzenie (verba legis: "stwierdzenie") zaistniałego przekształcenia oraz akt założycielski ośmioletniej szkoły podstawowej w rozumieniu prawo oświatowe. Zatem również z punktu widzenia formalnego, zaskarżona uchwała nie stanowiła aktu prawa miejscowego (tak: WSA w Poznaniu w wyrokach z 24.05.1918 r. sygn. akt IV SA/Po 240/18, z dnia 07.06.2018 r. sygn. IV SA/Po 241/18, z dnia 13.06.2018 r. sygn. IV SA/Po 243/18 i z dnia 23.05.2018 r. sygn. IV SA/Po 245/18 – wszystkie dostępne na stronach internetowych NSA w CBOSA) .

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej Gminy w myśl którego o charakterze prawnym uchwały jako aktu prawa miejscowego stanowi zapis § 2 w brzmieniu "Obwód Szkoły Podstawowej im. Powstańców Wielkopolskich obejmuje miejscowości: Bielawy, Dalekie, Drużyn, Granowo, Granówko, Januszewice, Kąkolewo, Kubaczyn, Kotowo, Niemierzyce, Separowo, Strzępiń, Zemsko". Zdaniem strony skarżącej rada gminy określiła tym samym obwód szkoły, co nakazuje uznać, że w tej części uchwała z dnia 27 listopada 2017 r. stanowi akt prawa miejscowego. Oceniając to stanowisko należy uwzględnić istotę regulacji wprowadzonych ustawą z dnia 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60 ze zm.). W tym zakresie należy wyjaśnić, że celem regulacji art. 117 ust. 1 i 4 przepisów wprowadzających, uprawniającej do przyjęcia uchwały, było jedynie potwierdzenie zmiany formy organizacyjnej szkoły, tj. przekształcenia dotychczasowej szkoły sześcioletniej podstawowej i gimnazjum w ośmioletnią szkołę podstawową, które nastąpiło z mocy prawa w dniu 1 września 2017 r. Uchwała taka ma jednorazowe zastosowanie, bowiem dotyczy jednostkowej czynności deklaratoryjnego stwierdzenia przekształcenia zespołu szkół w ośmioletnią szkołę podstawową. Uchwała zatem nie spełnia warunku abstrakcyjności – nie zawiera żadnych norm postępowania, które kreowałyby jakiekolwiek uprawnienia bądź obowiązki jednostki dające możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów.

Z uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy nr 1837) ponadto wynika, iż w przypadku przekształceń, które nastąpią z mocy ustawy, jednostka samorządu terytorialnego będzie zobowiązana do podjęcia, do dnia 30 listopada roku, w którym nastąpi przekształcenie szkoły, uchwał deklaratoryjnych potwierdzających nastąpienie przekształcenia i pozwalających na uporządkowanie kwestii formalno-prawnych wynikających z przekształcenia. Uchwały te będą stanowić jednocześnie akty założycielskie szkół przekształconych z mocy prawa. Natomiast przekształcenia szkół publicznych, podejmowane z inicjatywy organów jednostek samorządu terytorialnego oraz wynikające z tych przekształceń zmiany w sieci szkolnej, są przeprowadzane na podstawie szczególnych uchwał dostosowujących, podejmowanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uchwały te z jednej strony stanowią formalną podstawę dokonania zmian organizacyjnych, a z drugiej - dostosowują istniejącą sieć szkół publicznych do zmian w strukturze szkolnej. Uchwały dostosowujące będą podejmowane w dwustopniowej procedurze - o czym stanowi art. 206 (uchwała w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego) i art. 210 ustawy (uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego). Ta ostatnio wskazana uchwała podlega odrębnemu nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem sprawowanego przez wojewodę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, że Gmina Granowo uchwałą podjętą w dniu 27 marca 2017 r. nr XXIV/165/2017 w sprawie dostosowania sieci szkoły podstawowej i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego (opubl. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 30 marca 2017 r. poz. 2462) ustaliła plan sieci dla przekształcanej szkoły w Granowie oraz określiła granice obwodu szkoły na rok szkolny 2017/2018 i 2018/2019 – określono, że granice obwody stanowi Gmina Granowo (zał. Nr 2 do uchwały). Jak przy tym wynika z uzasadnienia uchwały jej podjęcie zostało poprzedzone uchwałą nr XXIII/155/2017 z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkoły podstawowej i gimnazjum do nowego ustroju szkolnego i uchwała ta została przesłana do Kuratorium Oświaty w Poznaniu do zaopiniowana. W tych uwarunkowaniach treść § 2 badanej obecnie uchwały nie może zostać uznana za ustalającą obwód szkoły. W § 2 uchwały wymieniono jedynie nazwy wszystkich miejscowości znajdujących się w granicach gminy Granowo, stanowiących sołectwa, które objęte są granicami obwodu szkół określonych uchwałą z dnia 27 marca 2017 r. nr XXIV/165/2017, co jednakże nie pozwala uznać, iż w tym zakresie zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała ma charakter prawotwórczy.

W konsekwencji Sąd podzielił ocenę organu nadzoru co do charakteru prawnego zaskarżonej uchwały – jako pozbawionej cech aktu prawa miejscowego – oraz odnośnie do braku podstaw do uzależnienia w § 4 uchwały jej wejścia w życie od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Zatem w tym zakresie skarga okazała się niezasadna. Z podanych wyżej względów podniesione w tym zakresie zarzuty skargi przedstawiają się jako nieuzasadnione, to zaś obligowało Sąd do oddalenia skargi w tej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku).

Nie można natomiast zgodzić się z Wojewodą Wielkopolskim co do konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraźnie rozróżnia się sytuację, w której rada gminy podejmuje akt prawa miejscowego nadając mu inny charakter i nie przewidując w związku z tym obowiązku jego publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, od sytuacji, gdy rada gminy bezpodstawnie nadaje walor aktu prawa miejscowego uchwale, która nie spełnia wymogów odnoszonych do tego rodzaju aktów, nakazując jej publikację w organie promulgacyjnym i określając termin wejścia jej w życie właściwy dla aktów prawa miejscowego. W pierwszym przypadku akt prawa miejscowego nie wchodzi do obrotu prawnego ze względu na niespełnienie warunku publikacji, w drugim zaś pozostaje skuteczny, przy czym nie jako akt powszechnie obowiązujący, ale jako akt prawny innego rodzaju, np. akt wewnętrzny (por. wyrok NSA z 21.06.2017 r., II OSK 2677/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: "CBOSA"), który obowiązuje od dnia jego podjęcia.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu w niniejszym składzie wystarczającym było stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w tej części, która wskazywała na prawotwórczy charakter uchwały, tj. co do jej § 4, stanowiącym, że: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego". W opinii Sądu o ile organ nadzoru prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekając nieważność przedmiotowej uchwały w zakresie zapisu stanowiącego o publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego i określeniu daty jej wejścia w życie w terminie 14 dni od daty tej publikacji, to zbędnym było orzeczenie o unieważnieniu uchwały w całości. Skoro w pozostałym zakresie brak było podstaw, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały, a w szczególności zasadność podjęcia uchwały wobec jej deklaratywnego charakteru (potwierdzenie przekształcenia, które z mocy prawa nastąpiło z dniem 1 września 2017 roku), to koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w części, w jakiej orzeczono o nieważności uchwały Rady Gminy Granowo z dnia 27 listopada 29017 r. nr XXX/199/2017 w odniesieniu do § 1, § 2 i § 3.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 148 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej orzeczono o nieważności uchwały Rady Gminy Granowo z dnia 27 listopada 29017 r. nr XXX/199/2017 w odniesieniu do § 1, § 2 i § 3 (pkt I sentencji wyroku).

Za nieuzasadnione należy również uznać formułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 107 K.p.a., gdyż uzasadnienie prawne rozstrzygnięcia nadzorczego jest pełne i w wyczerpujący sposób przedstawia motywację organu, dzięki czemu poddaje się kontroli instancyjnej. Realizuje przy tym podstawowe zasady postępowania, w tym zasadę praworządności i zaufania do władzy publicznej. Zauważyć przy tym należy, na co słusznie organ nadzoru wskazał w odpowiedzi na skargę, że stosownie do art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdza bowiem sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem materialnym oraz przepisami ustrojowymi, a nie z przepisami regulującymi postępowanie w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skoro organ nadzoru nie podzielał stanowiska Gminy w odniesieniu do charakteru prawnego zapisu § 2 uchwały, to nie był zobligowany do przedstawienia tego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Wyczerpujące stanowisko w tym zakresie organ przedstawił natomiast w odpowiedzi na skargę.

O kosztach postępowania sądowego (pkt III sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej Gminy ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł.