Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2580/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 185 par. 1; art. 7, 80 art. 107 par. 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Beata Jezielska Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 160/10 w sprawie ze skargi M. B.-T. oraz R. T. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. B.-T. oraz R. T. solidarnie na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Z. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 160/10, po rozpoznaniu skargi M. B.-T. oraz R. T. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

W dniu 27 listopada 2002 r. inwestor [...] S.A. złożył wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego w Sopocie przy ul. [...] oraz instalacji gazowej dla przedmiotowego budynku.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezydent Miasta Sopotu zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] marca 2003 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę w całości do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując w jej uzasadnieniu, że w celu doprowadzenia do zgodności zamierzonej inwestycji z warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu projekt budowlany wymaga niezbędnych korekt. Nadto dołączył do akt opinię techniczną opracowaną na zlecenie skarżących celem przeanalizowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz uzupełnieniu dokumentacji przez inwestora, Prezydent Miasta Sopotu, powołując się na przepisy art. 28, art. 33 ust 1, art. 34 ust 4 i art. 36 Prawa budowlanego, po stwierdzeniu zgodności projektu z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku pensjonatowego wraz z przyłączami do sieci miejskich, przebudowę przyłączy gazu do budynku przy ul. [...] i wewnętrzną instalację gazową.

Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania M. B.-T. i R. T., decyzją z dnia [...] maja 2006 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2003 r.

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi M. B.-T. i R. T. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2006 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Sopotu z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, uznając, że skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o wyznaczonym terminie rozprawy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że stosując się do zaleceń Sądu co do dalszego postępowania w sprawie w dniu 11 czerwca 2007 r. wysłał do stron postępowania zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy administracyjnej na dzień 28 czerwca 2007 r. o godz. 1200 w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku. Na termin rozprawy wezwano wszystkich biegłych oraz zawiadomiono strony postępowania.

Skarżący wnieśli o odroczenie rozprawy z powodu choroby M. B.-T. oraz obowiązków pracowniczych R. T.. Nadto prosili o wyznaczenie terminu pozwalającego na prawidłowe zawiadomienie o rozprawie przy uwzględnieniu zaplanowanego przez nich urlopu w dniach od 12-26 lipca 2007 r.

Wojewoda Pomorski ponownie zawiadomił strony o rozprawie administracyjnej wyznaczonej w tej sprawie na dzień 4 września 2007 r. godz. 1200 w Urzędzie Wojewódzkim w Gdańsku. O terminie tej kolejnej rozprawy administracyjnej zawiadomiono strony i wszystkich biegłych.

Przesyłka wysłana do skarżących była awizowana w dniach 3 sierpnia 2007 r. i 13 sierpnia 2007 r., stąd termin odbioru minął 20 sierpnia 2007 r., jednakże nie została odebrana.

W dniu 4 września 2007 r. Wojewoda Pomorski przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem następujących osób: A. G. i J. B. przedstawiciela inwestora [...], projektanta branży architektonicznej A. K., sporządzającego dokumentację geologiczno-inżynierską L. T., sporządzającego projekt odwodnienia i opinie o warunkach gruntowo-wodnych M. S., M. B. współzleceniodawczyni opinii technicznej sporządzonej przez B. L., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] – A. Z., E. Z.

Skarżący nie stawili się na rozprawie administracyjnej, a organ administracji uznał, że zostali o terminie rozprawy zawiadomieni prawidłowo, gdyż skierowana do nich przesyłka była dwukrotnie prawidłowo awizowana i nie została podjęta. W protokole rozprawy podkreślono, że już uprzednio skarżący nie stawili się na wyznaczoną rozprawę administracyjną i na ich wniosek, uwzględniając ich plany urlopowe, termin kolejnej rozprawy administracyjnej wyznaczono na dzień 4 września 2007 r.

Wojewoda zaakcentował, że organ nie ma prawa ponownego wyznaczania rozprawy administracyjnej, która to rozprawa odbyła się już i tak z uwzględnieniem planów urlopowych małżonków T., gdyż tym samym kolejny raz narażałby na koszty przybycia biegłych rzeczoznawców i stron postępowania.

Wojewoda wskazał ponadto, że małżonkowie T. mieli możliwość zapoznania się już po rozprawie z aktami sprawy, o czym zostali poinformowani w piśmie z dnia 21 listopada 2007 r.

Organ stwierdził, że na rozprawę nie stawił się działający na zlecenie skarżących rzeczoznawca B. L., który usprawiedliwił swoją nieobecność, ale nie domagał się wyznaczenia nowego terminu rozprawy. Podczas rozprawy obecnym stronom wyjaśniono wątpliwości związane z realizacją inwestycji polegającej na budowie budynku pensjonatowego. Obecne na rozprawie strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane. Wskazał przy tym na protokół rozprawy administracyjnej znajdujący się w aktach. Tym samym w ocenie organu w pełni zastosował się on do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. W związku z tym utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

M. B.-T. i R. T. w skardze na powyższą decyzję zakwestionowali prawidłowość zawiadomienia ich o terminie rozprawy administracyjnej. Skarżący prezentowali pogląd, że nie zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, gdyż nie mogą ponosić odpowiedzialności za błąd poczty, która poinformowała ich, ponownym awizem, o możliwości odbioru tej przesyłki do dnia 23 sierpnia 2007 r. Nadto zarzucili naruszenie przepisów art. 75 § 1, art. 77, 78, 79, 80 oraz art. 44 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08 oddalił skargę.

Sąd I instancji uznał, że skarżący zostali w sposób prawidłowy powiadomieni o terminie rozprawy administracyjnej, wyznaczonej po raz kolejny na dzień 4 września 2007 r. Z akt sprawy wynika, że ponowna rozprawa, po odroczeniu pierwszej, wyłącznie na wniosek skarżących, z uwzględnieniem ich wszystkich terminów urlopowych oraz innej nieobecności, wyznaczona została na dzień 4 września 2007 r. Zawiadomienia o tym terminie rozprawy wysłano do stron w dniu 30 lipca 2007 r.

Skargę kasacyjną od tego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli M. B.-T. oraz R. T..

Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, wyrokiem z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 174/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku.

NSA uznał za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej i przyjęcie w rozstrzygnięciu tez organu administracji. Zarzut ten skutecznie powiązano z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem NSA w zaskarżonym wyroku nie oceniono zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem gdyż kwestionowany kasacją wyrok przedstawia obszerne rozważania lecz wyłącznie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 44 k.p.a. Skoro stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi to należało odnieść się przede wszystkim do zarzutów skargi jak też ocenić czy wydana w prowadzonym postępowaniu administracyjnym decyzja jest zgodna z prawem w szczególności mając na uwadze przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczący związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Zaskarżona decyzja wydana została na skutek uchylenia poprzedniej decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] maja 2006 r., którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyeliminował z obrotu prawnego wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06.

Natomiast mając na uwadze przedstawione w zaskarżonym wyroku rozważania co do prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym art. 44 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął skuteczność doręczenia zastępczego zawiadomienia o terminie rozprawy administracyjnej w dniu 4 września 2007 r.

NSA wskazał, że ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd I instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnionego zaskarżonego wyroku z dnia 18 maja 2010 r. zaznaczył, że kontrolowana decyzja wydana została w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 452/06.

W wymienionym wyroku Sąd wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący złożyli pismo z dnia 6 marca 2003 r., w którym wnosili o zobowiązanie inwestora do przedłożenia analizy zacienienia budynku przy ul. Parkowej 65 przez nowo powstający obiekt budowlany. Nadto wnieśli o zaliczenie w poczet materiału dowodowego sprawy opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych B. L. oraz zobowiązanie inwestora do ustosunkowania się do ich zarzutów, w szczególności do ww. opinii biegłego rzeczoznawcy do spraw budowlanych, zaś w wypadku braku reakcji ze strony inwestora wnieśli o wyznaczenie rozprawy administracyjnej w trybie art. 89 § 1 i 2 k.p.a.

Organ pierwszej instancji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do przedłożonej przez skarżących opinii biegłego rzeczoznawcy, jak również nie odniósł się do argumentacji zawartej w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003 r. Również organ odwoławczy, pomimo iż uprzednio w decyzji kasacyjnej z dnia [...] marca 2003 r. zalecił organowi pierwszej instancji ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków zawartych w piśmie skarżących, nie dostrzegł, że organ pierwszej instancji zaniechał ich przeanalizowania i rozpatrzenia. Także nie odniósł się do nich organ II instancji. Nadto Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 78 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ I instancji, z naruszeniem wyżej wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, pominął wniosek dowodowy zawarty w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003 r. Stanowisko rzeczoznawcy powołanego przez skarżących powinno być skonfrontowane ze stanowiskiem projektantów. Zastosowany powinien w związku z tym zostać art. 89 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale biegłych. Z treści przedłożonej przez skarżących opinii rzeczoznawcy wynikało bowiem, że stwierdził on szereg elementów projektowanej budowy, których realizacja będzie miała ujemny wpływ na konstrukcję budynku i użytkowanie posesji przy ul. Parkowej 65, tj. należącej do skarżących. Spełnione zostały zatem przesłanki przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, albowiem interesy inwestora i skarżących są sprzeczne, zaś wątpliwości podniesione w ww. opinii wymagały wyjaśnienia przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów.

Nadto Sąd zwrócił uwagę na to, że organ odwoławczy nie tylko kontroluje czy organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego i czy właściwie zastosował przepisy prawa materialnego lecz jest przede wszystkim organem, powołanym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, tak jak organ I instancji. Tylko w wypadku określonym w art. 138 § 2 k.p.a., tj. gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części organ II instancji może uchylić sprawę i przekazać ją do rozpatrzenia organowi I instancji.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał organowi odwoławczemu aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy ocenił, czy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy miał dokonać rozstrzygnięcia po rozpoznaniu wniosku dowodowego skarżących zawartego w piśmie z dnia 6 marca 2003 r. i kierując się treścią przepisów art. 136 i 138 k.p.a., wydać stosowną decyzję administracyjną.

Obowiązkiem ponownie orzekającego w sprawie organu odwoławczego było zatem staranne zrealizowanie tych zaleceń. Tymczasem ponownie rozpatrując sprawę organ wprawdzie podjął właściwe działania wyznaczając rozprawę, jednakże nie przeprowadził postępowania dowodowego w zaleconym zakresie, skoro w rozprawie tej nie wziął udziału rzeczoznawca B. L., który sporządził opinię na zlecenie skarżących. Rzeczoznawca poinformował organ o braku możliwości udziału w rozprawie i organ uznał jego nieobecność za usprawiedliwioną. Stwierdził jednocześnie, że rzeczoznawca nie domagał się wyznaczenie nowego terminu rozprawy. Organ odwoławczy nie dokonał przy tym żadnych ustaleń w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że w czasie przeprowadzonej rozprawy obecnym stronom wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji i obecne strony w wyniku wyjaśnień ekspertów zostały usatysfakcjonowane, co wynika z protokołu rozprawy administracyjnej znajdującego się w aktach. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy nie zrealizował wytycznych Sądu dotyczących sposobu przeprowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w sprawie. Naruszył przy tym zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., z których wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r. istotne znaczenie dla sprawy miało przeprowadzenie rozprawy celem wyjaśnienia wątpliwości podniesionych w złożonej przez skarżących opinii przy udziale stron oraz biegłego rzeczoznawcy, który opinię tę sporządził oraz projektantów. Z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność rzeczoznawcy na wyznaczonej rozprawie organ nie dokonał żadnych wyjaśnień dotyczących przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wątpliwości. Organ odwoławczy nie rozstrzygnął przedmiotowej sprawy merytorycznie.

Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną (art. 153 p.p.s.a) i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe.

Z powyższych względów Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

[...] S.A. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 190 p.p.s.a, poprzez rozpoznanie sprawy wykraczające poza granice nakreślone kasatoryjnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r.;

– art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że organ II instancji wydał decyzję wbrew obowiązkom płynącym z tego przepisu, poprzez niezastosowanie się do wskazań i oceny zawartej w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r.;

– art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji, w sytuacji braku stwierdzenia wpływu domniemanego naruszenia na wynik sprawy;

– art. 94 § 1 i 2 k.p.a. poprzez faktyczne przyjęcie w wyroku koncepcji konieczności odroczenia rozprawy administracyjnej, bez wyraźnej subsumcji tego stanu pod przepis prawa i z naruszeniem art. 190 p.p.s.a.

Zdaniem strony skarżącej WSA w Gdańsku w wyroku z 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 333/08, badał już kwestię prawidłowości rozprawy wyznaczonej przez Wojewodę Pomorskiego. Uznano, że rozprawa została zwołana i odbyła się prawidłowo. WSA nie dopatrzył się również w związku z rozprawą uchybień mających wpływ na wynik sprawy. Rozważania WSA zostały w tej części podzielone w wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2010 r., który podtrzymał pogląd, iż rozprawa została zwołana prawidłowo. Gdyby NSA dopatrzył się nieprawidłowości w kwestii rozprawy m.in., że brak udziału biegłego miał wpływ na wynik sprawy, wówczas sformułował by to w wyroku w sposób wyraźny. NSA wydając wyrok kasatoryjny za przyczynę uchylenia wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2008 r. przyjął inne przesłanki, mianowicie brak możliwości kontroli zaskarżonego wyroku poprzez skrótowe uzasadnienie poprzedniego wyroku, którego całym i w zasadzie wyłącznym sensem było właśnie poczynienie fundamentalnego ustalenia, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona prawidłowo. Zaskarżony wyrok WSA z dnia 18 maja 2010 r. w części w jakiej kwestionuje prawidłowość rozprawy administracyjnej został wydany z naruszeniem art. 190 p.p.s.a.

Ponadto zaskarżony wyrok, mimo że nie zawiera kwalifikacji prawnej obowiązku ponownego przeprowadzenia rozprawy za podstawę przyjmuje rzekomo naruszone przepisy art. 7, 80, art. 107 § 3 k.p.a. Są to jednak ogólniki, gdyż WSA nie był w stanie doprecyzować na czym dokładnie takie naruszenia polegały i jak mogły wpłynąć na wynik tej konkretnej sprawy, zatem mamy tu do czynienia zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c p.p.s.a. – brak oceny przez WSA istotności naruszenia, jak i art. 190 p.p.s.a. gdyż ogólniki nie stanowią o przeprowadzeniu zaleconej przez NSA pełnej kontroli legalności postępowania administracyjnego.

WSA całkowicie zignorował, że kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy kwestie wyjaśniania wątpliwości związanych z projektem należą do projektanta, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, w odniesieniu do zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę, popartych dokumentem w postaci prywatnej opinii biegłego L., odpowiedź uprawnionych projektantów, przedstawiona na prawidłowo zwołanej rozprawie przesądziła o wykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 20 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zresztą, mimo braku udziału w rozprawie strona (wraz z biegłym) jeszcze przed zakończeniem postępowania administracyjnego miała wyznaczony przez organ czas na wypowiedzenie się, złożenie wniosków dowodowych, czego jednak zaniechała.

Naruszenie przez WSA art. 94 § 2 k.p.a. polega na faktycznym przyjęciu, że rozprawa winna być odroczona, mimo że jej prawidłowość i wyniki były już objęte niewadliwą częścią poprzedniego wyroku WSA z dnia 5 sierpnia 2008 r., oraz podtrzymanymi w tym zakresie ustaleniami tego Sądu przez NSA w wyroku z dnia 28 stycznia 2010 r. To samo stanowi również o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ II instancji nie wykonał wskazań i wniosków zawartych w poprzednim wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Większość zarzutów sformułowanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. okazała się uzasadniona.

Zgodzić się należało ze stanowiskiem uczestnika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny podjętym rozstrzygnięciem naruszył art. 153 p.p.s.a. przyjmując, że organ odwoławczy nie wykonał przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wytycznych zawartych w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wymienionym wyroku omawiając uchybienia proceduralne, których dopuszczono się w postępowaniu administracyjnym, zwrócił uwagę na zawarty w piśmie skarżących z dnia 6 marca 2003 r. wniosek dowodowy co do analizy zaciemnienia oraz złożoną przez nich prywatną opinię rzeczoznawcy B. L.. Wskazując na potrzebę odniesienia się do wymienionych dowodów, Sąd stwierdził celowość przeprowadzenia rozprawy, celem wyjaśnienia stanowiska inwestora oraz skarżących oraz skonfrontowania prywatnej opinii rzeczoznawcy z dokumentacją opracowaną przez projektantów.

Z protokołu rozprawy z dnia 4 września 2007 r. wynika, że sporne zagadnienia podnoszone przez skarżących zostały na posiedzeniu przedstawione i stały się przedmiotem wyjaśnień.

Przedstawiciel inwestora oświadczył, że złożone zostało pismo i ekspertyza, zawierające informacje o stanie realizacji inwestycji oraz odpowiedzi na uwagi poczynione przez rzeczoznawcę B. L.. Ponadto obszerne wyjaśnienia złożyła projektant Marzena Sadowska, która opracowała opinię o warunkach gruntowo-wodnych i projekt odwodnienia oraz nadzorowała prace przeprowadzane w tym zakresie.

Stanowisko w sprawie wyraziły również współwłaścicielki nieruchomości położonej przy ul. [...], przy czym jedna z nich, będąca współzleceniodawcznią opinii technicznej sporządzonej przez B. L., oświadczyła, że "kwestie geologiczne i stosunków gruntowo-wodnych zostały w sposób szczegółowy wyjaśnione przez eksperta inwestora, co stronę satysfakcjonuje".

Organ odwoławczy uwzględniając przebieg rozprawy uznał, że wszystkie sporne w sprawie kwestie zostały wyjaśnione.

Ponadto w związku z zawiadomieniem skarżących o przeprowadzonej rozprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, organ przyjął, że brak z ich strony dalszych wniosków dowodowych umożliwił zakończenie postępowania wyjaśniającego.

W takim stanie sprawy trudno zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, według którego brak udziału rzeczoznawcy w rozprawie oznacza, że organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania dowodowego w wymaganym zakresie. Nietrafna jest również ocena Sądu, że organ odwoławczy nie dokonał w decyzji żadnych ustaleń, ograniczając się do stwierdzenia, że w czasie rozprawy obecnym stronom wyjaśnione zostały wszelkie wątpliwości związane z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada w pełni wymogom prawnym, to jednak Sąd miał obowiązek dokonać pełnej kontroli legalności decyzji nie tylko przez pryzmat jej uzasadnienia, ale na podstawie całego materiału zebranego w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji świadczy o tym, że organ odwoławczy rozpoznając kolejny raz niniejszą sprawę potraktował ją jako ciągłość, a w rezultacie przedstawioną argumentację merytoryczną z poprzedniej decyzji uzupełnił tylko ustaleniami odnoszącymi się do przeprowadzonej na ostatnim etapie postępowania dowodowego rozprawy.

Z treści więc całej decyzji należy odtworzyć motywy jakimi kierował się organ odwoławczy rozstrzygając ostatecznie odwołanie od decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę.

Braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zwalniały Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego od analizy całego materiału dowodowego, czy procesowego zgromadzonego w toku 10-letniego trwania postępowania.

W pierwszej kolejności Sąd powinien ocenić dokumentację, do której odwoływali się uczestnicy rozprawy przeprowadzonej w dniu 4 września 2007 r. Nie bez znaczenia są również wyjaśnienia i oświadczenia przedstawione w dokumencie nazwanym "notatką służbową", w istocie stanowiącym protokół z pierwszej rozprawy wyznaczonej na dzień 28 czerwca 2007 r., która wobec niestawiennictwa skarżących została odroczona. Przedstawiciel inwestora i projektant M. S. złożyli wówczas istotne wyjaśnienia, w nawiązaniu do których rzeczoznawca B. L. stwierdził, że "jego stanowisko znajdujące się w aktach sprawy z lutego 2003 r. z uwagi na później wykonaną ekspertyzę jest nieaktualne".

Sąd powinien zatem w kontekście całokształtu materiału dokumentacyjnego dokonać oceny, czy organ odwoławczy zrealizował wytyczne zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r. i czy w efekcie wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy. Również przy uwzględnieniu wszystkich działań organu i czynności procesowych stron należało ocenić skutki nieobecności rzeczoznawcy B. L. na rozprawie. Zaznaczyć bowiem trzeba, że wymieniony rzeczoznawca nie uzyskał statusu biegłego w niniejszej sprawie, lecz mógł występować jako świadek z racji wykonanej na zlecenie skarżących prywatnej opinii.

Za nieuprawnione należało uznać stwierdzenie Sądu, że "z uwagi na usprawiedliwioną nieobecność rzeczoznawcy na wyznaczonej rozprawie organ nie dokonał żadnych wyjaśnień dotyczących przedstawionych przez tego rzeczoznawcę wątpliwości".

Jak wynika z protokołu rozprawy przedstawiciel inwestora i uprawniony projektant odnieśli się szczegółowo do uwag zawartych w opinii B. L. Słusznie też organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji zwrócił uwagę na nieskorzystanie przez skarżących z możliwości ustosunkowania się do wyników rozprawy i zgłoszenia ewentualnych wniosków dowodowych. Przypomnieć ponadto należy, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania wyjaśniającego w całości, lecz w zakresie wyznaczonym przez Sąd w wyroku z dnia 25 stycznia 2007 r.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie skonkretyzował uchybień proceduralnych zakwalifikowanych jako naruszenie przepisów art. 7, 80 art. 107 § 3 k.p.a. i nie wykazał, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nieuprawnione ponadto było stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że organ odwoławczy nie rozstrzygnął sprawy merytorycznie.

W rezultacie słuszny okazał się zarzut, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wywiązał się prawidłowo z obowiązku dokonania kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Nietrafnie podniesiony natomiast został zarzut co do naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej brak jest w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ogólnej oceny co do prawidłowości rozprawy administracyjnej przeprowadzonej przez organ odwoławczy.

Sąd II instancji orzekając w granicach skargi kasacyjnej odniósł się bowiem tylko do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 44 k.p.a. stwierdzając, że zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął skuteczność doręczenia zastępczego zawiadomienia skarżących o terminie rozprawy administracyjnej wyznaczonej na 4 września 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł zatem samodzielnie ocenić znaczenie i wyniki rozprawy, rzecz jednak w tym, że uczynił to wadliwie.

Ze względów wyżej przedstawionych należało na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a.