Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1399/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 26b § 2 i art. 121 § 5
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi EM (skarżącej) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], uchylające w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] i nakładające grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższe postanowienie przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.), nakazał EM, ZM rozbiórkę realizowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 5934 w [...]. W toku postępowania organ ustalił bowiem, że na ww. nieruchomości realizowany był budynek mieszkalny o wymiarach 9,64 m x 12,04 m. Podczas przeprowadzonej w dniu 1 grudnia 2010 r. kontroli ustalono, że do dnia kontroli wykonane zostały ściany parteru z pustaków ceramicznych i strop z pustaków ceramicznych na belkach. Ustalono również, że do budowy obiektu przystąpiono w październiku 2010 r., a na jego realizację inwestorzy nie uzyskali decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ uznał, że w sprawie zaszła możliwość legalizacji dokonanej samowoli budowlanej i wdrożył postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., niemniej wobec niewykonania obowiązku przedłożenia kompletnych dokumentów, rozstrzygając sprawę opisaną wyżej decyzją nakazał rozbiórkę obiektu. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy w postępowaniu odwoławczym decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Rz 887/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi ZM, EM, wniesione na ww. decyzję WINB wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zobowiązane do rozbiórki wniosły skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie, która wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2015 r. (sygn. akt II OSK 1944/13) została oddalona.

W dniu 9 grudnia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystosował do zobowiązanych upomnienie i wezwał je do wykonania obowiązku wynikającego z opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], a następnie, w dniu [...] stycznia 2016 r. organ przeprowadził czynności kontrolne na działce nr 5934 w [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4, § 5 oraz art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), nałożył na EM, ZM grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 91.020,75 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł. Organ wezwał zobowiązane do wpłacenia powyższej grzywny i opłaty w terminie czternastu dni od doręczenia postanowienia do kasy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], lub do Banku [....] Oddział w [...], filia w [...], na rachunek nr [...], informując, że w razie nie uiszczenia grzywna ta i opłatą zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Jednocześnie organ wezwał zobowiązane do wykonania określonego w trybie wykonawczym obowiązku w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, gdyż w przeciwnym razie będzie orzeczone wykonanie zastępcze, albowiem jak podał, obowiązek ten wynika z przepisów u.p.b.

Niezależnie od powyższego, w rozstrzygnięciu postanowienia organ podał, że o wykonaniu obowiązku należy niezwłocznie powiadomić organ egzekucyjny tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...].

W uzasadnieniu tego postanowienia PINB podał, że egzekwowany obowiązek wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], wydanej w oparciu o art. 48 ust.1 w związku z art.48 ust. 3 i 4 u.p.b. Organ wskazał, że do dnia nałożenia grzywny rozbiórka obiektu nie została wykonana., co zostało stwierdzone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 21 stycznia 2016 r. Organ I instancji podał, że w dniu 9 grudnia 2015 r. wystosował do EM, ZM upomnienie wzywające do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., którego koszt określono na kwotę 11,60 zł.

PINB wskazał, że zgodnie z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie zaś z art. 121 § 4 u.p.e.a., grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 121 § 5 u.p.e.a., wysokość grzywny o której mowa w § 4, wynosi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych.

Odnosząc powyższe do realiów opisywanej sprawy organ I instancji podał, że powierzchnia zabudowy budynku zgodnie z protokołem oględzin z dnia 1 marca 2011 r. wynosi 12,04 m x 9,63 m = 115,95 m kw. Zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 23 lutego 2016 r., cena za 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3.925 zł. Zatem grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązane wynosi: 115,95 m2 x 1/5 x 3 925 zł/m2 = 91.020,75 zł Organ wskazał dodatkowo, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Dlatego w jego ocenie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia stanowi mniejszą uciążliwość dla zobowiązanego, niż wykonanie zastępcze, gdyż w przypadku wykonania zastępczego koszty rozbiórki nie podlegają umorzeniu.

Organ I instancji wskazał końcowo, że zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zgodnie z art. 64a § 1 pkt. 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64d - za wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia - 10% kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68zł. Tym samym za w rozstrzygnięciu postanowienia ustalono kwotę 68zł. Organ wskazał również, że zgodnie z art. 64a § 2 pkt. 1 u.p.e.a., obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w § 1, powstaje - za wydanie postanowień wymienionych w pkt. 1 i 2 - z chwilą doręczenia zobowiązanemu postanowienia.

We wniesionym zażaleniu ZM, reprezentowana przez pełnomocnik – HM, zwróciła się o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podniosła, że organ I instancji podczas rozpatrywania sprawy nie wziął pod uwagę pisma EM z dnia 23 lutego 2016 r., jak również nie udzielił na nie odpowiedzi. ZM podniosła, że organ nadzoru budowlanego nie wstrzymał się z rozstrzygnięciem sprawy, aż zostaną usunięte przeszkody do dokonania rozbiórki, zgłaszane wielokrotnie w pismach poprzedzających wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny. W ocenie strony nałożona grzywna jest niewspółmiernie wysoka do przewinienia, ponieważ nie zgadza się ona z ustaloną przez organ powierzchnią zabudowy budynku. Skarżąca podała, że nie ma wiedzy na jakiej podstawie organ ustalił taką powierzchnię, skoro remont budynku był dokonany na obrysie starych fundamentów. Końcowo strona podniosła, że dokumenty dotyczące remontu i nadbudowy, przedłożone celem legalizacji samowoli budowlanej, nie zawierały braków i nieścisłości, ponieważ 4 kompletne projekty budowlane zostały złożone do PINB w [...] już [...] grudnia 2011 r., natomiast decyzję o warunkach zabudowy organ otrzymał w późniejszym terminie.

Zażalenie na ww. postanowienie wniosła również EM, wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając:

1. zastosowanie środka egzekucyjnego z naruszeniem art. 28 u.p.e.a., to jest bez wymaganego tym przepisem obligatoryjnego wskazania przez wierzyciela środka egzekucyjnego we wniosku o wszczęcie egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym;

2. bezpodstawne zaokrąglanie do dwóch miejsc po przecinku wyliczonej powierzchni budynku, a przez to zawyżenie wysokości grzywny,

3. posługiwanie się przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia iloczynem, którego jednym z czynników jest "powierzchnia zabudowy", która zarówno nie wynika z decyzji rozbiórkowej, jak też organ nie wskazał legalnego sposobu jej wyliczenia w celu weryfikacji otrzymanego wyniku;

4. zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, albowiem w sprawie nie wymagającej mojego osobistego działania organ zastosował niecelowy środek egzekucyjny, który nie zmierza bezpośrednio do wykonania orzeczenia, a przy tym jest najbardziej uciążliwy;

5. wydanie postanowienia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., po przeprowadzeniu przez organ postępowania niewnikliwego, niepraworządnego oraz w sposób nie budzący zaufania poprzez zastosowanie niecelowego środka egzekucyjnego oraz zastosowanie środka egzekucyjnego uciążliwego pomimo możliwości zastosowania środka łagodniejszego.

Skarżąca podniosła, że w realiach opisywanej sprawy naruszenie prawa ma charakter rażący, ponieważ zachowanie organu jest krańcowo odmienne od ustawowego wzorca, a więc należy je poczytywać jako działanie poza systemem prawa administracyjnego. Skutki takiego naruszenia prowadzą do nieważności orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a., zastosowanymi odpowiednio na podstawie art. 18 u.p.e.a.

Skarżąca podniosła, że art. 28 u.p.e.a. składa się z dwóch norm prawnych pozostających ze sobą w relacji lex generalis - lex specialis. Zdanie pierwsze tworzy regułę ogólną, zgodnie z którą wierzyciel w tytule wykonawczym może wskazać środek egzekucyjny jaki ma zamiar zastosować jeżeli jest jednocześnie organem egzekucyjnym lub zastosowania którego domaga się wobec zobowiązanego, jeżeli jednocześnie takim organem nie jest. Zatem generalnie zamieszczenie takiego wniosku w tytule wykonawczym ma charakter fakultatywny, jednakże z tym wyjątkiem, że jeżeli wniosek dotyczy egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, co ma tutaj miejsce - wierzyciel taki wniosek powinien jednak zamieścić. Reguła ta wynika ze zdania drugiego tego przepisu. Określenie "powinien" w potocznym rozumieniu, zawsze oznacza obowiązek. Według Słownika Języka Polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, PWN, Warszawa, 1964, T.VI, s.1256 — "powinien" w użyciu orzeczeniowym w połączeniu z bezokolicznikiem wskazuje na to, że realizacja tego, co oznacza bezokolicznik jest czymś obowiązkowym, należnym, pożądanym, oczekiwanym, spodziewanym". Zdaniem skarżącej należy także założyć, że ustawodawca działa racjonalnie. Dlatego regulacja opisana w zdaniu drugim art. 28 u.p.e.a nie może mieć charakteru fakultatywnego, ponieważ dublowałaby regulację ze zdania pierwszego, będąc w istocie jej niepotrzebnym powtórzeniem w węższym zakresie. Racjonalny ustawodawca zbędnych regulacji nie uchwala.

Skarżąca zauważyła, że wniosek o zastosowanie konkretnego środka egzekucyjnego wierzyciel wpisuje w pole 10 Części C tytułu wykonawczego, zaś w tytule wykonawczym nr [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] pole to jest puste.

Odnośnie do bezpodstawnego zaokrąglania do dwóch miejsc po przecinku wyliczonej powierzchni budynku, a przez to zawyżenie wysokości grzywny, skarżąca podniosła, że zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny wyliczył powierzchnię zabudowy jako iloczyn długości i szerokości (12,04 m x 9,63 m), co dało wynik 115,95 m2. Jednak te same czynniki przemnożone bez zaokrąglania dają iloczyn 115,9452 m2, co po przemnożeniu przez pozostałe wartości przyjęte do wyliczenia grzywny daje jej wartość 91.016,982 zł. Wartość ta różni się od wysokości grzywny w kwocie 91.020,75 zł. nałożonej zaskarżonym postanowieniem i jest niekorzystna dla skarżącej. Skarżąca podała, że organ egzekucyjny nie uzasadnił dlaczego dokonał zaokrąglenia powierzchni zabudowy "w górę", na jakich regułach się oparł i czy mają one oparcie w konkretnym przepisie prawa. W ten sposób ustalanie wysokości grzywny nastąpiło w sposób całkowicie dowolny i dyskrecjonalny, wymykający się spod kontroli instancyjnej. Tego rodzaju swobodne potraktowanie środka represji jaką jest grzywna w celu przymuszenia, zdaniem skarżącej podważa zaufanie do organów państwa, i w efekcie całkowicie dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie.

Odnośnie do zarzutu nr 3 skarżąca podała, że zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a. wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Przepisy ustawy egzekucyjnej nie definiują pojęcia powierzchni zabudowy budynku. Również w ustawie Prawo budowlane brakuje legalnej definicji tego pojęcia lub sposobu wyliczenia tego rodzaju powierzchni. Jest to zatem w ocenie skarżącej pojęcie normatywnie niezdefiniowane. Skarżąca podała, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny wyliczył tę powierzchnie jako iloczyn liczb 12,04 i 9,63, wskazując, że taka powierzchnia zabudowy wynika z protokołu oględzin z dnia 1 marca 2011 r. Jednakże w protokole tym przy tych parametrach użyte jest określenie "pomiary zewnętrzne", co nie pokrywa się z ustawowym określeniem powierzchnia zabudowy. Według skarżącej nie jest wiadome, czy "pomiary zewnętrzne" są tożsame z "powierzchnią zabudowy", ponieważ brakuje legalnej definicji tego pojęcia. Jednocześnie powierzchnia zabudowy nie wynika z decyzji rozbiórkowej zarówno z jej rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia. Skarżąca podniosła, że nałożenie grzywny o tak znacznej dolegliwości nie może odbywać się w oparciu o przypuszczenia, domniemania czy samowolnie przyjęte przez organ założenia. Naruszałoby to konstytucyjna zasadę działania organów państwa na podstawie przepisów prawa. Dlatego w ocenie skarżącej uprawniony jest wniosek, że zastosowanie grzywny w celu przymuszania było w tej konkretnej sprawie niedopuszczalne wobec braku możliwości legalnego jej wyliczenia przez organ egzekucyjny.

Odnośnie do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego skarżąca podała, że prace rozbiórkowe jako roboty budowlane ze swej natury nie wymagają osobistego działania zobowiązanego. W efekcie organ stosując grzywnę bez jakiekolwiek nawet próby uzasadnienia celowości zastosowania tego środka zadziałał z pogwałceniem podstawowych zasad postępowania egzekucyjnego w administracji ujętych w art. 7 § 2 u.p.e.a. i art. 119 § 1 u.p.e.a. Zdaniem skarżącej orzekając bardzo dolegliwy środek, organ egzekucyjny zaniechał nawet najprostszego wywodu, który pozwalałyby na uznanie, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wielkość ustalonej grzywny. Skarżąca podała, że ocena niecelowości zastosowania innych środków egzekucyjnych powinna opierać się także o zasady postępowania administracyjnego, mające zastosowanie do u.p.e.a. na podstawie art. 18 u.p.e.a., czyli w oparciu o art. 7, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. Ocena niecelowości stosowania innych środków egzekucyjnych jest zabiegiem obligatoryjnym, ponieważ uzasadnia zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. Dlatego zabieg ten powinien znaleźć odpowiednie miejsce w uzasadnieniu postanowienia w sprawie nałożenia grzywny. Skarżąca wskazała ponadto, że wadliwa konstrukcja uzasadnienia zaskarżonego uzasadnienia uniemożliwia zarówno jego kontrolę przez organ odwoławczy, jak też utrudnia sformułowanie zarzutów zażalenia, ponieważ skarżącej nie jest znane stanowisko organu w kluczowych kwestiach.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 120 § 1, art. 121 § 4 i 5, art. 122 u.p.e.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie organu I instancji w całości i jednocześnie nałożył na EM, ZM grzywnę w wysokości 91 020 zł 75 gr w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. + koszty egzekucyjne w wysokości 68 zł i jednocześnie wezwał do uiszczenia nałożonej grzywny w terminie 14 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia oraz pouczył, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Jednocześnie organ wezwał do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia i pouczył, że w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie zostanie orzeczone wykonanie zastępcze.

Organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem nakazu rozbiórki, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] upomnieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] przypomniał zobowiązanym o konieczności wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr 5934 w [...]. Następnie organ I instancji wystawił odrębnie dla EM, ZM tytuł wykonawczy z dnia 24 lutego 2016 r. nr [...] oraz wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2016 r., którym nałożył na zobowiązane grzywnę w wysokości 91 020,75zł w celu przymuszenia.

WINB podał, że rozpatrując wniesione zażalenie, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wskazał, że w opisywanej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest wierzycielem i jednocześnie organem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym, ciążącym na EM, ZM, polegającym na rozbiórce budynku mieszkalnego będącego w budowie, zlokalizowanego na działce nr ewid. 5934 w [...] i wynikającym z ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...].

Organ wskazał, że obowiązek ten istnieje, nie został wykonany, jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Tym samym w świetle zebranego materiału dowodowego dopuszczalność egzekucji nie budzi wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo przystąpił do egzekwowania obowiązku wynikającego z opisanej wyżej ostatecznej decyzji. W tym zakresie, upomnieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. przypomniał zobowiązanym o wykonaniu obowiązku. Z uwagi na to, że zobowiązane nie zastosowały się do nakazu rozbiórki budynku, organ egzekucyjny doręczył zobowiązanym odpis tytułu wykonawczego wraz z klauzulą o skierowaniu go do egzekucji administracyjnej i postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego tj. grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku w wysokości 91 020 zł 75 gr wraz z kosztami egzekucyjnymi w wysokości 68 zł.

Organ odwoławczy podał, że w myśl art. 26 § 1 u.p.e.a., organ I instancji prawidłowo wszczął egzekucję administracyjną i wystawił tytuł wykonawczy według ustalonego wzoru. Tytuł wykonawczy został prawidłowo sporządzony i doręczony zobowiązanym. Podnoszona przez EM okoliczność niewskazania w tytule wykonawczym, który środek egzekucyjny zostanie zastosowany, nie stanowi w ocenie WINB o takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która uniemożliwiłaby prowadzenie egzekucji na jego podstawie. Zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] właściwie podjął czynności mające na celu wyegzekwowanie nałożonego obowiązku. Organ podał, że grzywna w celu przymuszenia nałożona na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a. stanowi środek egzekucyjny, a nie karę za nie wykonanie obowiązku. Jej nałożenie i egzekucja ma na celu zmuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku nałożonego przez organ. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny powinien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, ale środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanych. W opisywanej sprawie organ miał do wyboru dwa środki - grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., polegające na zleceniu innej osobie egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego.

Zdaniem organu zażaleniowego grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a. Organ podał, że zgodnie z art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Zatem zobowiązane mogą się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązane, na ich koszt i niebezpieczeństwo. Zdaniem WINB wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach opisywanej sprawy bardziej dolegliwe dla zobowiązanych chociażby ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które zobowiązane musiałyby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. Ponadto przepisy u.p.e.a. nie dają organowi możliwości umorzenia kosztów wykonania zastępczego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie egzekucji wynikającej z przepisów u.p.b. obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, organ egzekucyjny powinien, w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w art. 15 § 1 zdanie drugie u.p.e.a. w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia, na podstawie art. 119 § 1 lub § 2 tej ustawy, uwzględniając dyspozycje przepisów art. 121 § 4 i 5 oraz art. 122 § 2 pkt 2 na końcu. Wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego PINB w [...] prawidłowo uznał grzywnę w celu przymuszenia za mniej dolegliwy środek egzekucyjny niż wykonanie zastępcze i brak jest na obecnym etapie postaw do szacowania kosztów wykonania zastępczego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., w przypadku egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym, polegającego na rozbiórce budynku lub jego części, wysokość grzywny w celu przymuszenia stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej i ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W dniu nakładania przez PINB w [...] kwestionowanej grzywny, zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 lutego 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r., cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2015 r. wyniosła 3 925 zł.

WINB podał, że powierzchnię zabudowy organ egzekucyjny wyliczył na podstawie pomiarów dokonanych podczas oględzin w dniu 1 marca 2011 r., dokonanych w postępowaniu w sprawie samowolnej budowy spornego budynku. Uwierzytelnioną za zgodność z oryginałem kserokopię szkicu z wymiarami obiektu organ dołączył do akt postępowania. Organ wskazał, że sposób wyliczenia powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce nie budzi jego zastrzeżeń. W opisywanym przypadku powierzchnia zabudowy budynku przeznaczonego do rozbiórki wynosi po zaokrągleniu do dwóch miejsc po przecinku 115,95 m (12,04 m x 9,63 m). W odniesieniu do zarzutów zażalenia organ odwoławczy podał, że wartość pola powierzchni zabudowy podaje się z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, co wynika z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836, która zawiera definicję powierzchni zabudowy. Przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek wstanie wykończonym (punkt 5.1.2.1 ww. Normy) Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (punkt 5.1.2.2 ww. Normy).

Zdaniem organu odwoławczego z powyższego wynika, że organ egzekucyjny, prawidłowo wyliczył wysokość grzywny nałożonej kwestionowanym postanowieniem, natomiast zobowiązując do uiszczenia dodatkowo kwoty w wysokości 68 zł tytułem opłaty za wydane postanowienie, postąpił zgodnie z treścią art. 64a § 1 u.p.e.a.. Ustalona wysokość grzywny w kwocie 91.020, 75 zł jest wynikiem działania matematycznego zgodnie z art. 121 § 5 u.p.e.a., tj: 115,95 m2 x 1/5 x 3.925 zł/m2. Organ wskazał, że w podanej cyfrowo kwocie omyłkowo postawiono przecinek aczkolwiek słownie kwota ta została podana prawidłowo i zgodnie z wyliczeniami.

WINB podał, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanych obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, co ma miejsce w opisywanej sprawie, to grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Organ wskazał dodatkowo, że zgodnie z przepisami u.p.e.a. organ odwoławczy, jako organ nadzoru, zobligowany jest do czuwania nad prawidłowością stosowania środków egzekucyjnych. Zaskarżony środek egzekucyjny został w ocenie organu zastosowany prawidłowo, a powyższa grzywna została nałożona prawidłowo.

WINB wskazał, że aktualnie cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 24 maja 2016 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za I kwartał 2016 r. wynosi 4 177 zł, a więc jest wyższa niż obowiązująca w dniu nałożenia grzywny przez PINB w [...]. Organ podał, że wprawdzie istnieje obowiązek stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania przez organ orzeczenia, niemniej jednak nie mógł zreformować zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym wysokości nałożonej grzywny z uwagi na związanie zasadą zakazującą orzekania na niekorzyść strony, która wniosła środek zaskarżenia, o której mowa w art. 139 k.p.a. Uwzględnienie wyższej stawki przez organ zażaleniowy skutkowałoby wymierzeniem wyżej grzywny, a więc rozstrzygnięciem na niekorzyść stron wnoszących zażalenie.

Organ odwoławczy zaznaczył ponadto, że sentencja orzeczenia winna zawierać wyłącznie rozstrzygnięcie odpowiadające treści przepisu stanowiącego podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Umieszczone w sentencji zaskarżonego postanowienia informacji dotyczących skutków wynikających z nieuiszczenia opłaty za wydanie postanowienia i dotyczących zawiadomienia organu o wykonaniu obowiązku nie posiadają podstawy prawnej i postanowienie w tej części jest nieważne. Organ podał, że zaskarżone postanowienie należało zatem zreformować w tym zakresie.

Końcowo WINB zaznaczył, że okoliczności podnoszone przez skarżące nie świadczą o niewykonalności obowiązku. Co istotne, EM oprócz zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, wniosła również zarzuty do prowadzonego w tej sprawie postępowania egzekucyjnego wskazując na przesłanki zawarte w art. 33 §1 pkt 5 (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym z uwagi na brak właściwego dostępu do działki i w art. 33 §1 pkt 8 (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Organ podał, że w trybie zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. i jednocześnie odmówił uwzględnienia zarzutów wniesionych przez EM. Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]odmówił rozpatrzenia zarzutów zgłoszonych przez HMdziałającą jako pełnomocnik zobowiązanej ZM.

Organ podał, że nakaz rozbiórki rozpoczętej budowy budynku wynika z ostatecznej decyzji i zarzuty podniesione w zażaleniu przez EM, ZM nie miały wpływu na jej wykonalność ani na rozstrzygniecie. Organ zaznaczył również, że w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Wobec powyższego, w przypadku wykonania nałożonego obowiązku, zobowiązany może wystąpić do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o wydanie postanowienia o umorzeniu nałożonej grzywny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EM reprezentowana przez adw. JB wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z otrzymanego przez nią egzemplarza tytułu wykonawczego i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 4, § 5 u.p.e.a. i art. 26b § 1 u.p.e.a., przez niedoręczenia odpisu tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia;

2. nałożenie na skarżącą grzywny w celu przymuszenia podczas gdy rozbiórka obiektu nie może być obecnie wykonana zgodnie z przepisami prawa budowlanego, przez co grzywna straciła swój pierwotny charakter przymuszającego środka egzekucji administracyjnej, stając się jedynie środkiem represji, ponieważ w obecnym stanie faktycznym sprawy nie prowadzi do wykonania obowiązku, a jedynie jest retorsją organu na obiektywny brak możliwości jego wykonania;

3. rażące naruszenie art. 6 k.p.a., stanowiącego że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, wskutek zastosowania zasad zaokrąglania wielkości powierzchni zabudowy stosowanych w Polskiej Normie PN-ISO 9836, a w efekcie zawyżenie kwoty nałożonej grzywny, w sytuacji gdy opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie są przepisami prawa, a nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, której brak w u.p.e.a.

Odnośnie do zarzutu pierwszego skarżąca podała, że zgodnie z art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego. Obowiązek ten stanowi wykonanie ogólnej dyspozycji zawartej w art. 32 u.p.e.a., mocą której organ egzekucyjny, przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został doręczony wcześniej. Wykonanie tego obowiązku przez organ ma zasadnicze znaczenie dla toku postępowania egzekucyjnego, ponieważ wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a.). Skarżąca podniosła, że w przypadku jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, co ma miejsce w opisywanej sprawie, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4 u.p.e.a.). Na tym tle faktycznym i prawnym skarżąca zarzuciła, że do tej chwili od żadnego z organów egzekucyjnych nie otrzymała odpisu tytułu wykonawczego w formie wymaganej przepisami u.p.e.a. Zgodnie art. 26 b § 1 u.p.e.a. odpis tytułu wykonawczego sporządzony przez organ egzekucyjny zawiera adnotację "odpis zgodny z oryginałem", datę sporządzenia, imię i nazwisko oraz podpis pracownika, który sporządził odpis. Natomiast będący w posiadaniu skarżącej dokument o nazwie "tytuł wykonawczy", otrzymany od PINB w [...] nie zawiera wspomnianej adnotacji, a więc w ocenie skarżącej nie jest zgodny z ustawowym wzorcem odpisu tytułu wykonawczego w postępowaniu administracyjnym, czyli a contrario odpisem nie jest.

Skarżąca podniosła, że zasadniczo bez znaczenia dla sprawy pozostają rozważania nad charakterem prawnym otrzymanego przez nią egzemplarza, ponieważ bezspornie nie jest określonym przez przepis prawa odpisem tytułu wykonawczego. Choć zdaniem skarżącej nie można całkowicie wykluczyć, że może on być omyłkowo wysłanym do strony oryginałem tytułu, co w efekcie przekreślałoby całkowicie legalność prowadzonej egzekucji, ponieważ organ nie mógłby okazać się złożonym do akt oryginałem tytułu wykonawczego. Ale nawet, gdy oryginalny tytuł znajduje się w aktach, to łącznie z tytułem posiadanym przez skarżącą w obrocie istnieją co najmniej dwa egzemplarze posiadające cechy oryginału. Skarżąc podniosła, że byłaby to sytuacja niedopuszczalna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu tytułami wykonawczymi. Skarżąca wskazała, że regulacja z art. 26b § 1 u.p.e.a. weszła w życie w listopadzie 2013 r., co uzasadnione było potrzebą odróżnienia samego odpisu od wprowadzanych równolegle regulacji dotyczących dalszego tytułu wykonawczego, o którym stanowi art. 26c § 1 u.p.e.a. oraz oryginału tytułu wykonawczego, w tym ponownego wydania tytułu wykonawczego po uprzednim wydaniu postanowienia o utracie pierwotnego tytułu wykonawczego, o czym z kolei stanowi art. 26d § 1 u.p.e.a. Dlatego art. 26b § 2 u.p.e.a. pełni funkcję zabezpieczającą przed błędnym wystawianiem odpisów tytułów wykonawczych z pominięciem oznaczenia ich charakteru jako odpisów. Nieprzestrzeganie przez organ tych nowych zasad stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu tytułami wykonawczymi, powodując obniżenie standardów bezpieczeństwa egzekucji administracyjnej w stosunku do standardów obowiązujących w egzekucji cywilnej. Zdaniem skarżącej należy bowiem pamiętać, że w odróżnieniu od komornika sądowego, który nie ma możliwości samodzielnego powielania tytułów wykonawczych, szafarzem takich tytułów w postępowaniu administracyjnym najczęściej jest sam organ egzekucyjny, który na tym etapie egzekucji pozostaje własnym i wyłącznym kontrolerem. W związku z tym jedyną gwarancją przestrzegania prawa przez organy egzekucji administracyjnej jest ścisłe, czy wręcz formalistyczne trzymanie się zasad wprowadzania do obrotu kolejnych powieleń i kopii tytułu wykonawczego. Problem ten dostrzegł ustawodawca, nakazując nadanie odpisowi tytułu wykonawczego odpowiedniej formy, czy np. w przypadku tytułu dalszego, wprowadzając wymóg nadania numeru porządkowego oraz oznaczenia celu, dla którego został wydany. Skarżąca podniosła, że w tym zakresie nastąpiło znaczne "ucywilizowanie" u.p.e.a., niestety zachodzących zmian w prawie nie dostrzegły oba występujące w sprawie organy egzekucyjne. W ocenie skarżącej zauważyć także należy, że art. 26 b u.p.e.a. (podobnie jak pozostałe przytoczone w zarzucie) regulujący sposób oznaczania odpisów tytułów wykonawczych znajduje się w Rozdziale 3 u.p.e.a. zatytułowanym "Zasady prowadzenia egzekucji". Z tej przyczyny przepisy z tego Rozdziału mają podstawowe znaczenia zarówno dla wykładni pozostały przepisów u.p.e.a., jak i oceny działania organu z punktu przestrzegania naczelnych zasad tego postępowania. Końcowo w ocenie skarżącej należy zauważyć, że opatrzenie odpisu tytułu wykonawczego stosowną klauzulą i umieszczenie na nim pozostałych elementów oraz ostatecznie podpasanie przez osobę poświadczającą zwiększa wiarygodność, że otrzymany egzemplarz faktycznie jest wiernym odwzorowaniem oryginalnego tytułu znajdującego się w aktach sprawy egzekucyjnej.

Odnośnie do drugiego ze sformułowanych zarzutów skarżąca podniosła, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, grzywna w celu przymuszenia, co do zasady, nie jest karą, ale środkiem przymuszającym zobowiązanego do wykonania obowiązku. Podstawowym celem grzywny nie jest doprowadzenie do jej uiszczenia, ale do zrealizowania nakazu. Zakłada się, że przewidziane prawem możliwości uniknięcia jej zapłaty lub zwrotu zapłaconej kwoty czynią z tego środka egzekucyjnego mniej uciążliwy od wykonania zastępczego, które to ma charakter bezwzględnie obciążający zobowiązanego.

Zdaniem skarżącej najprostszym sposobem uniknięcia zapłaty grzywny jest wykonanie obowiązku. Założenie to jednak nie sprawdziło się na tle złożonego stanu faktycznego opisywanej sprawy egzekucyjnej. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie unikała wykonania ciążącego na niej obowiązku i w tym celu wyszukała nawet potencjalnego wykonawcę robót. Skarżąca podniosła, że zapytanie ofertowe i oferta z dnia 15 marca 2016 r. przedsiębiorcy budowlanego F[...] znajdują się w aktach sprawy egzekucyjnej. Wykonawca ostatecznie nie podjął się jednak wykonania robót z uwagi na niespełnienie przez skarżącą warunku zamieszczonego na końcu oferty, a mianowicie, że "Rozbiórka może być dokonana z uwzględnieniem właściwego dojazdu ciężkiego sprzętu do budowy". Zdaniem skarżącej okoliczność braku właściwego dostępu do drogi publicznej miejsca rozbiórki potwierdził w pewnym sensie PINB w [...] w trakcie postępowania zmierzającego do wyegzekwowania nakazu rozbiórki na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. W postanowieniu z dn. [...] kwietnia 2016 r. nr [...] organ I instancji oddalając zgłoszone przeze skarżącą zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji, jednoznacznie stwierdził, że "Droga, o której mowa w zarzucie (dz. nr ewid. 5958/1, nigdy nie spełniała minimalnych warunków jakie powinna spełniać droga dojazdowa". Dla przedsiębiorcy budowlanego kwestia prawidłowego dostępu do działki w kontekście możliwości prowadzenia prac rozbiórkowych miała znaczenie zasadnicze. Skarżąca podniosła, że był to nawet warunek sine qua non gotowości podjęcia się tych prac. W ocenie skarżącej jest to zrozumiałe choćby dlatego, że przedsiębiorca odpowiada za swoich pracowników i za stworzenie im warunków pracy zgodnych z przepisami bezpieczeństwa przy jej świadczeniu. Plan zabezpieczenia prac rozbiórkowych jest obligatoryjnym elementem przepisów BHP przy wykonywaniu tego rodzaju robót. Dlatego w przypadku nagłych zdarzeń, gdyby np. z powodu braku możliwości dojechania na miejsce pojazdów ratownictwa wyszedł na jaw brak prawidłowego dostępu do miejsca robót, taki przedsiębiorca stałby się obiektem wzmożonego zainteresowania Państwowej Inspekcji Pracy lub nawet z organów Prokuratury. Skarżąca podała, że w stanie technicznym w jakim obecnie znajduje dostęp do działki skarżącej bezpiecznej rozbiórki, żaden rozsądnie działający przedsiębiorca nie jest w stanie jej przeprowadzić. Obiekt znajduje się z dala od granic sąsiednich działek, jest w dobrym stanie technicznym i jest prawidłowo zabezpieczony. Teren, na którym się znajduje jest ogrodzony. Zdaniem skarżącej nie zachodzi więc w sprawie sytuacja rozbiórki interwencyjnej w celu zniesienia zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia osób, czyli sytuacja zbliżona do kontratypu w rozumienia prawa karnego, która uzasadniałaby ewentualne podjęcie prac na podstawie oceny ryzyka w kontekście ratowanych dóbr. Skarżąca podniosła, że rozwiązanie problemu z dojazdem do miejsca rozbiórki leży w gestii organów nadzoru budowlanego w ramach przysługujących im ustawowych uprawnień oraz Gminy [...], czyli właścicielu działki, po której odbywa się ograniczony dostęp do działki skarżącej. Dostęp po tej działce nie spełnia nawet standardów przewidzianych dla ścieżek rowerowych. Oba organy zachowują się jednak w sprawie pasywnie i oba należą administracyjnie do tego samego powiatu. Skarżąca podała, że do zadań organów nadzoru budowlanego, na podstawie art. 84 u.p.b., należy między innymi kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego przez właścicieli obiektów budowlanych. Droga zgodnie z przepisami prawa budowlanego jest budowlą, czyli ogólnie obiektem budowlanym o charakterze liniowym. Zgodnie z art. 61 u.p.b. właściciel lub zarządca obiektu budowlanego, czyli w tym przypadku Gmina [...]. jest obowiązany: utrzymywać drogę w sposób zgodny z jej przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. Ponadto w ocenie skarżącej, Gmina [...] na podstawie u.p.b. jest obowiązana zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie drogi w razie wystąpienia czynników zewnętrznych na nią oddziaływujących, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. Zdaniem skarżącej, bez wątpienia stan przedmiotowej drogi, a właściwie stan działki z nadużyciem oznaczonej w ewidencji gruntów jako "dr" (co w świetle przepisów powinno z urzędu być zrewidowane zgodnie ze stanem rzeczywistym) wskazuje, że właściciel tej budowli nie wypełnia żadnego z ciążących na nim obowiązków. Wskazane przepisy pochodzą z tego samego źródła prawa, z którego zarządzono rozbiórkę obiektu budowlanego skarżącej. Skarżąca podała, że jeżeli zatem wtacza się przeciwko niej najsurowsze argumenty prawne w postaci grzywny w kwocie ponad 90 000 zł., to nic nie stoi na przeszkodzie, aby w sposób równie konsekwentny na podstawie tego samego prawa budowlanego przymusić Gminę do zaprowadzenia ładu technicznego na drodze. Skarżąca podniosła, że Gmina [...] jest właścicielem gruntu takim samym jak każdy inny posiadacz i zgodnie z zasadą równości wszystkich wobec prawa nie ma powodu, aby w tej sytuacji organ traktować w sposób uprzywilejowany. Tym bardziej, że na organach reprezentujących Gminę [...] ciąży podwójna odpowiedzialność za stan drogi. Taka sama jak na reprezentancie każdego właściciela nieruchomości będącego osobą prawną, ale również taka jak na reprezentancie szczególnym, będącym jednocześnie organem państwowym, który swoim postępowaniem ma łagodzić problemy społeczne, a nie być ich źródłem. Zaniechania Gminy [...] są w ocenie skarżącej ewidentne, gdyż droga ta przez całe lata pozostawiona była sama sobie.

Zdaniem skarżącej w opisanym stanie faktycznym grzywna w celu przymuszenia straciła swój pierwotny charakter prawny środka egzekucji administracyjnej, stając się środkiem represji o charakterze przypominającym odpowiedzialność karnoadministracyjną. Nie ma zatem tutaj mowy o stosowaniu prawa, ale o jego nadużyciu przez organ. Orzeczona grzywna nawet w sposób pośredni nie zmierza do wykonania obowiązku, a więc jest środkiem zupełnie bezcelowym z punktu widzenia prowadzonej egzekucji. Według skarżącej, w tej sytuacji mało poważna wydaje się sugestia obu organów nadzoru budowlanego, przewijająca się przez pisma urzędowe, że skarżąca może dokonać rozbiórki osobiście z użyciem narzędzi prostych. Skarżąca podniosła, że dwie kobiety nie są w stanie tego fachowo uczynić, a próba zlecenia rozbiórki przygodnym osobom trzecim i tak nie zwalnia od odpowiedzialności karnej czy wykroczeniowej za wypadki na posesji. Skarżąca podała, że między innymi w takim celu zleca się wykonanie firmom fachowym wykonanie prac przekraczających możliwości zleceniodawcy, aby przenieść na nie ewentualną odpowiedzialność za podjęte działania. Sprawy nie załatwi obligatoryjny nadzór nad rozbiórką osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, ponieważ jej pierwszą czynnością po zapoznaniu się z warunkami w terenie powinno być zakazanie robót. Zdaniem skarżącej nie jest możliwa do zaakceptowania inna sugestia obu organów, że skoro można było obiekt wznieść, można również tym samym sposobem dokonać jego rozbiórki. Roboty rozbiórkowe kwalifikowane są wszak jako szczególnie niebezpieczne. Skarżąca podniosła, że interwencja nadzoru budowlanego rozpoczęła się od zawiadomienia z dnia 17 listopada 2010 r., jakiego dokonała sąsiadka skarżących, twierdząc, że wskutek przejazdu sprzętu budowlanego drogą obok jej domu "budynek został już naruszony".

Odnośnie do trzeciego zarzutu skarżąca podała, że w zaskarżonym postanowieniu organ egzekucyjny wyliczył powierzchnie zabudowy jako iloczyn długości i szerokości 12,04 x 9,63, co dało wynik 115, 95 m kw. Jednak te same czynniki przemnożone bez zaokrąglania dają iloczyn 115,9452 m kw., co z kolei po przemnożeniu przez pozostałe wartości przyjęte do wyliczenia grzywny daje jej wysokość w kwocie 91 016,982 zł. Wartość ta różni się od wysokości grzywny w kwocie 91 020,75 zł nałożonej zaskarżonym postanowieniem. Skarżąca podała, że kwota ustalona przez organ jest inna i wyższa, a więc jest dodatkowo dla niej niekorzystna. Organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazał, że przy zaokrąglaniu powierzchni zabudowy oparł się na zasadach wynikających z punktu 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836. W ocenie skarżącej, była to czynność nieprawidłowa. Organ nie podał także przepisu prawa na podstawie którego zastosował przyjętą przez siebie metodę. Natomiast "Opracowywane przez Komitety Techniczne Polskie Normy nie są przepisami prawa. Nadanie im takiego waloru wymaga regulacji szczególnej, której co jak wskazano powyżej brak w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji" (wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II OSK 538/13). Zdaniem skarżącej wskutek nieuprawnionego zabiegu organu, zawyżona została kwota grzywny. Tego rodzaju swobodne potraktowanie środka presji jaką jest grzywna w celu przymuszenia, podważa zaufanie do organów państwa, i w efekcie całkowicie dyskwalifikuje zaskarżone postanowienie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2016 r. II SA/Rz 1399/16 Sąd uwzględniając wniosek skarżącej, wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z przyczyn tylko częściowo w niej wskazanych. Sąd administracyjny nie będąc jednak związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami i wnioskami oraz wskazaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), uwzględnia z urzędu stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonuje je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach ustaw szczególnych.

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie art. 121 § 5 u.p.e.a., które miało bezpośredni wpływ na jego treść. Ponadto stwierdzono naruszenie przepisu art. 26b § 2 u.p.e.a. Naruszenie to nie miało jednak wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia egzekucyjnego.

Przechodząc do wskazania szczegółowych powodów powyższej oceny prawnej, należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że z przepisu art. 119 § 1 u.p.e.a. wynika, że grzywna w celu przymuszenia stanowi tzw. przymuszający środek egzekucyjny. Jest więc ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej skłania zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia znajduje zastosowanie do wszystkich obowiązków o charakterze niepieniężnym polegających na działaniu albo zaniechaniu. Wymierzenie tej grzywny jest obowiązkiem organu egzekucyjnego. Dodatkowo z art. 119 § 2 ww. ustawy wynika, że grzywna w celu przymuszenia ma charakter wyjątkowy, ostateczny i należy po nią sięgać po wyczerpaniu możliwości skorzystania z innych środków egzekucyjnych (art. 119 § 2). Natomiast w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego najpierw powinna być nałożona grzywna w celu przymuszenia, zaś dopiero w drugiej kolejności powinno być zastosowane wykonanie zastępcze (art. 122 § 2 pkt 2) in fine u.p.e.a.).

W drugiej kolejności należy zważyć, że zgodnie z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nakłada się jednorazowo. Jej wysokość nie podlega miarkowaniu. Jeżeli obowiązek podlegający wyegzekwowaniu dotyczy przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, wysokość grzywny ustala się jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki oraz 1/5 ceny 1 m kw. powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Tak więc w każdym przypadku nałożenia obowiązku przymusowej rozbiórki budynku, wysokość grzywny jest ustalana na identycznych zasadach. Jest to niewątpliwie rygorystyczne rozwiązanie, lecz wynika ono wprost z art. 121 § 4 i 5 u.p.e.a. Powierzchnia jaką organy administracji powinny przyjąć do obliczenia wysokości grzywny, stanowi powierzchnię zajęcia terenu przez dany obiekt budowlany lub jego część przeznaczoną do rozbiórki (niezależnie od etapu budowy). Powierzchnię tę oblicza się na podstawie całkowitego zewnętrznego obrysu danego obiektu (lub jego części), czyli - verba legis – na podstawie powierzchni zabudowy budynku lub jego części.

Sporna między stronami niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stała się natomiast kwestia sposobu ustalania ostatecznej wartości powierzchni zabudowy podlegającego obowiązkowi rozbiórki budynku w sytuacji, gdy wyniki pomiarów całkowitej powierzchni jego zabudowy wskazują, że powierzchnia ta nie zamyka się w pełnych podstawowych jednostkach powierzchni (metrach kwadratowych), lecz obejmuje także jednostki pochodne (centymetry kwadratowe). W ocenie skarżonego organu w takim wypadku dopuszczalne jest pomocnicze sięgnięcie do tzw. norm technicznych (Polskiej Normy PN-ISO 9836) i przyjęcie, że zgodnie z metodyką obliczania powierzchni zabudowy zawartą w tych normach (punkt 5.1.1.2 Polskiej Normy PN-ISO 9836) wartość powierzchni należy ustalić z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku z zaokrągleniem do pełnych części setnych metra kwadratowego.

Stanowisko skarżonego organu w powyższym zakresie nie może zostać zaakceptowane (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2014 r., II OSK 538/13).

Przede wszystkim należy pamiętać, że powyższe normy techniczne jako tzw. Polskie Normy (PN) są regulacjami o charakterze wewnętrznym, których stosowanie jest zasadniczo dobrowolne w kręgu podmiotów, które zdecydują się na ich stosowanie. Polska Norma jako dokument normalizacyjny niebędący aktem prawnym ustala zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników (zob. art. 2 pkt 3) i art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji). W związku z powyższym odwoływanie się do treści Polskich Norm w procesach stosowania prawa przez organy administracji wymaga wskazania podstawy normatywnej wynikającej z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zasadniczo o randze ustawowej). Podmioty zewnętrzne względem administracji nie mogą być bowiem adresatami norm o charakterze wewnętrznym (por. art. 93 Konstytucji RP). Należy ponadto mieć na względzie, że w niniejszej sprawie odwołanie się do regulacji wynikającej z Polskiej Normy skutkowałoby pogorszeniem sytuacji prawnej jednostki, albowiem zakres nałożonego obowiązku byłby większy niż ten wynikający z treści regulacji ustawowej. Jeśli bowiem jednostka 1 metra kwadratowego obejmuje 10.000 centymetrów kwadratowych, to niewątpliwie przy braku ustawowej (lub podustawowej) podstawy do ustalenia całkowitej powierzchni zabudowy budynku podlegającego rozbiórce z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku (do "części setnych" metra kwadratowego) z zaokrągleniem "w górę" do pełnej części setnej nie jest dopuszczalne, albowiem skutkuje arytmetycznym podwyższeniem wartości powierzchni zabudowy. Takie działanie organu prowadziłoby natomiast do podwyższenia wymiaru nałożonej grzywny w celu przymuszenia bez podstawy ustawowej. Należy przy tym wskazać, że ilekroć ustawodawca zmierza do przyjęcia metody zaokrąglania wartości liczbowych na korzyść albo na niekorzyść jednostek, tylekroć ustanawia wyraźne podstawy ustawowe dla takich działań. Przykładowo w samej ustawie o postępowaniu administracyjnym w administracji w przepisie art. 27a § 1-5 ustalono zasady zaokrąglania należności pieniężnych wykazanych w tytule wykonawczym. Bez istnienia tego rodzaju podstawy organy egzekucyjne nie byłyby upoważnione do dokonywania tego rodzaju zaokrągleń wartości pieniężnych.

W przedmiotowej sprawie istotnie doszło do nieprawidłowego zaokrąglenia w górę do pełnych części setnych niepełnego metra kwadratowego stanowiącego część całkowitej powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy wynosi 115,9452 m kw., natomiast organ dokonał zaokrąglenia tej powierzchni do wartości 115,95 m kw.), co skutkowało podwyższeniem wysokości nałożonej grzywny ponad ustawową podstawę. Konieczne jest zatem dokonanie odpowiedniej korekty ustalonej wartości grzywny w celu przymuszenia.

W trzeciej kolejności trzeba wskazać, że z akt sprawy wynika, że doręczony skarżącej odpis tytułu wykonawczego nie zawierał obligatoryjnej i wynikającej z art. 26b § 2 u.p.e.a. adnotacji "odpis zgodny z oryginałem", daty sporządzenia odpisu przez organ egzekucyjny oraz podpisu pracownika, który sporządził odpis. Nie ulega jednak wątpliwości, że doręczony skarżącej dokument był odpisem tytułu wykonawczego i w pełni odzwierciedlał treść oryginału tytułu wykonawczego załączonego do akt. Nawet jeśli dokument ten wiernie odpowiadał oryginałowi tytułu wykonawczego (stanowiąc w istocie "drugi egzemplarz" tytułu), to nie ulega wątpliwości, że wymóg doręczenia odpisu został zrealizowany. Odmienną kwestią jest natomiast potencjalne niebezpieczeństwo funkcjonowania w obrocie prawnym identycznych dokumentów, z których tylko jeden posiada status "oryginału" tytułu wykonawczego. Tym samym należy przyjąć, że w sprawie doszło do skutecznego wszczęcia postępowania egzekucyjnego i nie ma podstaw do ponownego doręczenia skarżącej odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe naruszenie prawa nie miało ponadto żadnego wpływu na wynik sprawy egzekucyjnej.

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skargi, należy przyjąć, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Nie są przede wszystkim uzasadnione zarzuty rażącego naruszenia art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 4, § 5 u.p.e.a. i art. 26b § 1 u.p.e.a. przez niedoręczenie odpisu tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ doręczył bowiem skutecznie dokument spełniający wymóg odpisu tytułu wykonawczego, jak również postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

Nie znajduje żadnego uzasadnienia zarzut kwestionujący przymuszający charakter grzywny nałożonej na skarżącą na podstawie art. 119 i n. u.p.e.a. w związku z niewykonaniem ustawowego obowiązku skonkretyzowanego ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku. Na etapie postępowania egzekucyjnego nie jest dopuszczalne badanie zasadności nałożonego obowiązku. Obowiązek zastosowania grzywny przymuszającej jako środka egzekucji obowiązku niepieniężnego wynikającego z przepisów prawa budowlanego wynika natomiast wprost z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. Z akt sprawy nie wynika również, aby niepieniężny obowiązek określony w ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę był niewykonalny (art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a.). Sąd nie dostrzega zatem podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Mając na względzie przytoczoną argumentację oraz wyrażoną ocenę prawną (art. 153 p.p.s.a.), Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu zażaleniowego, uznając że w realiach przedmiotowej sprawy wystarczające będzie skorygowanie przez ten organ zaskarżonego orzeczenia w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia o wysokości nałożonej grzywny.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.