Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1180/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.65 ust.1 pkt 2 i ust.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] T. W. sprawy ze skarg G. W. oraz E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 lipca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego G. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych oraz na rzecz skarżącego E. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 lipca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. nr 23 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. B. oraz odwołania E. W. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa decyzji z dnia 15 maja 2017 r. nr [...] orzekającej o stwierdzeniu z urzędu wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. P. ) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. P. /M. w K." – utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skarg, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 26 sierpnia 2015 r., nr [...], ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "Budowa budynku biurowo - usługowego z garażem podziemnym, naziemnymi miejscami postojowymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną (w tym budową zjazdu z ul. P. ) oraz zagospodarowaniem terenu zlokalizowanego na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...] (część), [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. jw. przy ul. P. /M. w K.".

Decyzją z dnia 15 maja 2017 r., nr [...], Prezydent Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) stwierdził z urzędu wygaśnięcie powyższej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał w szczególności, że od dnia 28 marca 2017 r. na terenie objętym ustaleniami odnośnej decyzji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" uchwalony Uchwałą NR LXV/1584/17 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" – ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 13 marca 2017 r., poz. 1843. Ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ określono w inny sposób warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania obszaru "Ugorek – Fiołkowa" ustalono m.in. następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r.: dla budynków ustalono w planie następujące wskaźniki: a) minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego: 30%, podczas gdy w decyzji WZ ustalono wielkości tego wskaźnika na poziomie minimum 20%; b) maksymalna wysokość zabudowy: 16 m, podczas gdy w decyzji WZ wskaźnik ten ustalono od 45,0m do 48,0m; c) wskaźnik intensywności zabudowy: 0,4 – 1,8 przy wskaźniku powierzchni zabudowy w decyzji WZ na poziomie 32% z tolerancją ± 2%; d) maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku 30m podczas gdy w decyzji ustalono szerokość elewacji od strony ul. P. 24m z tolerancją do ± 20%. Organ I instancji ustalił również, że dnia 27 marca 2017 r. została wydana decyzja pozwoleniu na budowę w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy Nr [...] z dnia 26 sierpnia 2015 r., przy czym decyzja o pozwoleniu na budowę nie jest ostateczna.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ I instancji przytoczył art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i dokonał jego wykładni. W ocenie organu przeszkodą do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie tego przepisu jest wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna przed wejściem w życie planu miejscowego. W przeciwnym razie – w szczególności gdy pozwolenie na budowę w dniu wejścia w życie planu miejscowego nie ma przymiotu ostateczności – powinność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy pozostaje aktualna. Prezydent Miasta Krakowa zwrócił także uwagę na deklaratywny charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 k.p.a. W ocenie organu, zmaterializowanie się przesłanek obligujących organ administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa wart. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter zdarzenia, które następuje w ściśle określonym czasie – z dniem wejścia w życie planu miejscowego. Od tej bowiem chwili miejscowy plan obowiązuje i to z jego ustaleniami winny być konfrontowane potencjalne zamierzenia inwestycyjne, o ile przed tym zdarzeniem (wejście w życie planu) nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę oraz nie stała się ona ostateczna. Odstąpienie od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na fakt jej ostateczności w dniu wejścia w życie planu miejscowego, należy postrzegać w kategorii wyjątku od zasady polegającej na obowiązku stwierdzenia jej wygaśnięcia w każdym innym wypadku, tj. gdy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy nie została w ogóle wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, bądź decyzja taka została wydana, ale nie stała się ostateczna w dniu wejścia w życie planu miejscowego. Bez znaczenia dla wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i obowiązku stwierdzenia tego faktu w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. są w świetle powyższego okoliczności następujące po tym zdarzeniu (dniu wejścia w życie planu miejscowego), w szczególności uzyskanie po tej dacie przymiotu ostateczności przez decyzję o pozwoleniu na budowę, skoro dyspozycja art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmaterializowała się w dniu wejścia w życie planu miejscowego.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli J. B., E. W. i G. W..

J. B. i E. W. w zbieżnych w swej treści odwołaniach wskazali, że brak jest podstaw merytorycznych do stwierdzenia wygaśnięcia przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ wykazane różnice pomiędzy ustaleniami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i tymi wynikającymi z planu nie są znaczne ani istotne. W szczególności plan przewiduje takie samo przeznaczenie terenu objętego wygaszaną decyzją o warunkach zabudowy jak ustalone w tej decyzji (zabudowa usługowa i mieszkaniowa wielorodzinna – symbole planu U, MW). Poza tym parametry ustalone w planie miejscowym pozwalają na realizację w tym miejscu zabudowy o stosunkowo dużych gabarytach. Ponadto podniesiono, że wygaszenie decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie jest przedwczesne, gdyż – wbrew stanowisku organu I instancji – istnieją podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" jest bowiem przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego. Odwołujący złożyli również wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego, które Kolegium rozpatrzyło odrębnym postanowieniem.

G. W. w swoim odwołaniu podobnież zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) – poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, 2) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXV/1584/17 z dnia 1 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa"; 3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, 4) art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; 5) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, a w przypadku stwierdzenia braku podstaw do umorzenia postępowania – o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołujący się złożył również wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołań J. B. i E. W. – wydało opisaną na wstępie decyzję z dnia 27 lipca 2017 r., którą utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, iż w przedmiotowej sprawie bezsporne jest to, że w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy, a także to, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa", który wszedł w życie w dniu 28 marca 2017 r., a którym objęty jest teren przedmiotowej inwestycji. Ponadto na podstawie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania odwoławczego Kolegium podjęło czynności celem weryfikacji, czy wydana dla przedmiotowej inwestycji decyzja Prezydenta Miasta Krakowa, znak [...], o pozwoleniu na budowę jest ostateczna. W efekcie ustalono, że decyzja ta została zaskarżona odwołaniem do Wojewody [...]. Prowadzone przed tym organem postępowanie odwoławcze (sygn. [...]) do tej pory nie zostało zakończone, zatem decyzja o pozwoleniu na budowę nie zyskała jeszcze waloru ostateczności. W świetle art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2, przewidującego stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w razie wejścia w życie obejmującego ten sam teren miejscowego planu zagospodarowania, nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. W związku z tym w razie ustalenia, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wprawdzie wydana, ale nie zyskała jeszcze waloru ostateczności, brak jest podstaw, aby uznać, że przepisu art. 65 ust. 1 pkt 2 nie stosuje się.

W dalszej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy porównał ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszary oznaczone symbolem U.12 i MW.26) – i skonstatował, że istniejące miedzy nimi rozbieżności uzasadniają wygaszenie decyzji. W szczególności przedmiotowa decyzja ustala znacznie większą wysokość budynku niż dopuszczona w planie – w decyzji ustalono ją na 45m do 48 m, podczas gdy plan przewiduje 16 m dla terenów oznaczonych symbolem U i 25 m dla trenów oznaczonych symbolem MW. Ustalono także niższy wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej niż to ustala plan – 20%, podczas gdy plan przewiduje 30% (U) i 50% (MW). Jeśli natomiast chodzi o ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, to uznać należy, że w tym przypadku ustalenia decyzji wprawdzie nie stoją w sprzeczności z planem, zawierają się bowiem w jego postanowieniach, ale nie są również z nim tożsame, a zatem zasadny staje się wniosek, że są one inne niż wynika to z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli E. W. i G. W..

E. W. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącego, organ stwierdził wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy wbrew prawu, pomimo wydania ostatecznej decyzji pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazał też na błędne oznaczenie decyzji orzekającej wygaśnięcie decyzji.

G. W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego tj.: 1) art. 65 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80, poz. 717) – poprzez błędne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oraz poprzez stwierdzenie wygaszenia decyzji pomimo wydania na jej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego – poprzez brak zawieszenia postępowania pomimo tego, że rozpatrzenie sprawy zależało od wyniku postępowania sądowego dotyczącego skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXV/1584/17 z dnia 1 marca 2017 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek – Fiołkowa"; 3) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 4) art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji; 5) art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów procesu.

W odpowiedziach na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Organ ustosunkował się także do zarzutów skarg, uznając je za niezasadne.

W piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2017 r. (data wpływu do Sądu –6 grudnia 2017 r.) G. W. podtrzymał sformułowane wcześniej zarzuty, a ponadto wskazał, że jego odwołanie nie zostało w ogóle rozpoznane i że organ odwoławczy w ogóle się do niego nie odniósł.

Na rozprawie Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg E. W. oraz G. W. – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1180/17.

Udział w niniejszym postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] – T. W., który na rozprawie wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzą podstawy do jej uchylenia, choć zarzuty skarg – z wyjątkiem zarzutu nierozpoznania jednego z odwołań – okazały się niezasadne.

1. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej u.p.z.p.), który – w ustępie pierwszym – stanowi: "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 65 ust. 2 i 3 u.p.z.p.). Na początku należy zwrócić uwagę na najważniejsze aspekty wykładni powołanego przepisu – przynajmniej te, które determinują charakter prawny kreowanej nim instytucji i zrazem mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

2. Zjawisko wygasania decyzji tudzież uprawnień i obowiązków z niej wynikających (normy indywidulanej) nie ma jednolitej natury prawnej; ma ono zróżnicowane uwarunkowania materialne, mogą mu też towarzyszyć rozmaite konstrukcje o charakterze kompetencyjnym i proceduralnym. Gdy idzie o te ostatnie, hipotetycznie rzecz ujmując, wchodzą w rachubę trzy rozwiązania.

Pierwsze rozwiązanie zakłada całkowity brak reguł kompetencyjnych i proceduralnych zrelatywizowanych do skutku w postaci wygaśnięcia decyzji; nie ma wtedy podstaw do podjęcia autorytatywnego aktu mogącego bezpośrednio tego skutku dotyczyć. Autorytatywna jego weryfikacja może zatem nastąpić jedynie incydentalnie, ilekroć będzie konieczność i prawna podstawa do reakcji na niezaprzestane zachowania faktyczne, które dotychczas były przejawem wykonywania decyzji, a z chwilą, w której ona wygasła, nabrały znamion bezprawia.

Drugie rozwiązanie polega na tym, że wygaśnięciu decyzji towarzyszą normy kompetencyjne i proceduralne, przewidujące wydanie aktu o charakterze deklaratywnym, dzięki któremu wyposażony w kompetencję organ może zaistniały już skutek autorytatywnie stwierdzić i tym samym rozwiać ewentualne wątpliwości co do dalszego bytu odnośnej decyzji, czy też, ściśle biorąc, uprawnień lub obowiązków z niej wynikających. Wspomniany akt, skoro w założeniu, z uwagi na deklaratywny charakter, niczego nie zmienia w sferze norm indywidualnych, właściwie nie musi być podejmowany w każdym przypadku, lecz tylko w miarę potrzeby, a o tej potrzebie stanowić mogą owe wątpliwości tudzież spór co do tego, czy skutek w postaci wygaśnięcia decyzji rzeczywiście nastąpił. Przy orzekaniu o tym skutku tak czy inaczej liczy się stan rzeczy istniejący ongiś – w momencie, w którym nastąpiło (miało nastąpić) zdarzenie, od którego on w świetle prawa materialnego zależy.

Trzecie rozwiązanie polega na tym, że – oprócz określonych, opisanych w prawie materialnym, zdarzeń faktycznych – do wywołania skutku w postaci wygaśnięcia decyzji konieczne jest jeszcze podjęcie autorytatywnej czynności konwencjonalnej. Czynność ta – co do zasady mająca również postać decyzji – jawi się wówczas jako konstytutywna. W takim przypadku można już mówić nie tyle o samoistnym wygaśnięciu decyzji, ile o jej jurysdykcyjnym "wygaszeniu". Normy kompetencyjne i proceduralne, które to wygaszenie regulują, wysuwają się wtedy na plan pierwszy, a przy ferowaniu rozstrzygnięcia liczy się stan rzeczy aktualnie istniejący – w momencie orzekania o tym, czy odnośną decyzję wygasić, czy też nie.

3. Zważywszy na art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "k.p.a."), statuujący niejako uniwersalny tryb stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, można bez ryzyka błędu skonstatować, że ustawodawca odrzucił pierwsze z omówionych wyżej rozwiązań. Autorytatywne rozstrzygnięcie kwestii, czy określona decyzja wygasła, jest zatem praktycznie zawsze – a w każdym razie przy spełnieniu bardzo ogólnie określonych przesłanek – dopuszczalne; przybiera ono postać decyzji. Ilekroć powstaje potrzeba rozstrzygnięcia o wygaśnięciu decyzji, tylekroć powstaje nowy przedmiot postępowania jurysdykcyjnego – nowa sprawa administracyjna ("sprawa stwierdzenia wygaśnięcia decyzji").

Konstrukcja art. 162 k.p.a. nie zawiera natomiast jednoznacznego wskazania co do tego, czy ustawodawca implementował do systemu prawnego drugie, czy też trzecie z omówionych wyżej rozwiązań. W doktrynie jest to przedmiotem sporu, przy czym niemal powszechnie dostrzega się konieczność rozróżnienia i autonomicznej oceny trzech sytuacji: 1) pierwsza ma miejsce wtedy, gdy art. 162 k.p.a. stanowi samoistną podstawę orzekania o wygaśnięciu decyzji ("organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa (...), gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony"); 2) druga ma miejsce wtedy, gdy art. 162 k.p.a. nadal stanowi wprawdzie samoistną podstawę orzekania o wygaśnięciu decyzji, ale w nawiązaniu tzw. klauzuli ubocznej decyzji w postaci warunku ("organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli (...) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku"); 3) trzecia ma miejsce wtedy, gdy art. 162 nie stanowi już samoistnej podstawy do orzekania o wygaśnięciu decyzji, lecz jest stosowany wespół z przepisem szczególnym ("organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa (...), a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa").

W odniesieniu do dwóch pierwszych sytuacji rzecz sprowadza się do wykładni samego art. 162 k.p.a. W tym też zakresie zadecydowanie dominuje pogląd – i Sąd ten pogląd podziela – że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji ma charakter stricte deklaratywny; samo wygaśnięcie decyzji następuje uprzednio na skutek określonych zdarzeń, implikujących bezprzedmiotowość decyzji lub niespełnienie warunku (zob. T. Woś, "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej (art. 162 k.p.a.)", Państwo i Prawo 1992, z. 7, s. 57; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz", Warszawa 2011, s. 1031).

W odniesieniu do sytuacji trzeciej sformułowanie kategorycznej oceny o charakterze generalnym nie wydaje się już możliwe, bowiem – poza samym art. 162 k.p.a. – w grę wchodzą owe przepisy szczególne, które mogą, choć nie muszą, nadawać instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji swoiste znamiona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, a "przepisem szczególnym" (patrząc z perspektywy art. 162 k.p.a.) jest powołany na początku tego uzasadnienia art. 65 u.p.z.p. Istotna jest zatem wykładnia tego przepisu – w tym odpowiedź na pytanie, czy modyfikuje on kodeksową instytucję stwierdzenia wygaśnięcia decyzji czyniąc z niej instytucję konstytutywnego wygaszenia decyzji.

4. W ocenie Sądu, odpowiedź na powyższe pytanie musi być negatywna. Zarówno wykładania literalna, jaki i względy natury funkcjonalnej nakazują przyjąć, że art. 65 u.p.z.p. nie modyfikuje kodeksowej instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji; co więcej, można powiedzieć, że w sposób jeszcze bardziej oczywisty implementuje rozwiązanie, w którym decyzja o warunkach zabudowy – z chwilą wystąpienia określonej normatywnie przesłanki – samoistnie, bezpowrotnie i nieodwracalnie wygasa (o ile we wspomnianej chwili nie zachodzi jednocześnie przesłanka negatywna, o czym będzie mowa niżej).

Przyjęty tu pogląd jest prezentowany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych, także najnowszym. I tak, przykładowo, w wyroku z dnia 15 lutego 2017 r. (II OSK 1393/15, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy ma charakter czysto formalny. Pozostawianie takiej decyzji w obrocie prawnym w sytuacji, kiedy został uchwalony i wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie rodzi żadnych skutków materialnoprawnych dla strony. Wygaszanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy decyzje te są sprzeczne z ustaleniami uchwalonego planu miejscowego, jest zabiegiem porządkującym". Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (II SA/Ol 1395/16, CBOSA) – nawiązując do art. 65 u.p.z.p. – zauważył, że "gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji" (por. też wyrok NSA z 13 sierpnia 2010 r., II OSK 1207/09, CBOSA).

5. Zdarzeniem, z którym art. 65 u.p.z.p. wiąże skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

W związku z takim określeniem odnośnego zdarzenia powstaje wątpliwość, czy relewantny jest rzeczywiście moment uchwalenia planu miejscowego, czy też moment jego wyjścia w życie. W orzecznictwie sądów administracyjnych na ogół mówi się w tym kontekście o wejściu w życie planu, ale zwykle czyni się to niejako mimochodem, bez eksponowania zasygnalizowanej tu dystynkcji. W ocenie Sądu, wiele – choćby literalne brzmienie przepisu – przemawia za tym, by brać pod uwagę już moment uchwalenia planu miejscowego. Plan miejscowy, który nie został opublikowany i jeszcze nie wszedł życie, nie może wprawdzie sterować zachowaniami swoich adresatów jako akt normatywny, ale samo jego uchwalenie może być zdarzeniem prawnym, do którego przypisane są określone skutki, np. skutek wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Jako trafny jawi się zatem pogląd, że "w przypadku, o którym mowa w art. 65 § 1 pkt 2 (plan miejscowy), dniem wygaśnięcia warunków zabudowy będzie dzień uchwalenia planu miejscowego, czyli dzień podjęcia przez radę uchwały o planie miejscowym" (J. Jaworski, Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2). Przedstawiwszy taki punkt widzenia, warto podkreślić – antycypując dalsze ustalenia – że w okolicznościach niniejszej sprawy rozstrzygnięcie przedmiotowego dylematu interpretacyjnego w zasadzie nie ma istotnego znaczenia.

Gdy zaś idzie o kwestię "inności" ustaleń w decyzji o warunkach zabudowy, należy podzielić pogląd, że "ustalenia nie będą »inne« wówczas, kiedy nie będą się różniły od ustaleń planu miejscowego, a więc będą identyczne" (A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, LEX/el. teza 2). Pojęcie "inne ustalenia" jest szersze niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Pojęcie to należy interpretować szeroko, w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1288/15, CBOSA).

6. Art. 65 ust. 2 u.p.z.p. przewiduje przesłankę negatywną, która, ilekroć występuje, zapobiega skutkowi w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanka ta została opisana sformułowaniem "jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę".

W świetle poczynionych wyżej ustaleń (zwłaszcza w pkt 2 i 4) nie ulega wątpliwości, że przesłanka negatywna, o której mowa, ma znaczenie i zapobiega skutkowi w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy tylko i wyłącznie wtedy, gdy istnieje w momencie zdarzenia, do którego skutek ten jest, co do zasady, przypisany. W ocenie Sądu, wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie następuje zatem tylko i wyłącznie wtedy, gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę weszła do obrotu prawnego przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (nawiązując do dylematu opisanego w pkt 5, warto na marginesie zauważyć, iż w razie przyjęcia, że użyte w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. określenie "uchwalono" plan miejscowy oznacza jednak moment wejścia w życie tego planu, również w tym miejscu, przy ocenie przesłanki negatywnej, trzeba by brać pod uwagę ten właśnie moment).

Ewentualne wydanie lub nawet uostatecznienie się decyzji o pozwoleniu na budowę po podjęciu przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (a tym bardziej po wejściu w życie planu miejscowego) w założeniu nie może już mieć żadnego wpływu na zaistniały skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy.

7. Poczynione uwagi obrazują już relacje między skutkiem w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, postępowaniem w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy a postępowaniem w sprawie pozwolenia na budowę – niemniej jednak warto je tutaj wyraźnie wskazać.

Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli przed dniem podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (względnie przed wejściem w życie planu miejscowego) nie zakończyło się decyzją ostateczną, nie ma żadnego wpływu ani na sam skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, ani na postępowanie zamierzające do deklaratywnego stwierdzenia tego skutku. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie ma potrzeby badania ani tego, jak zakończyło się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, ani nawet tego, czy zastana nieostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę uzyskała następczo walor ostateczności. Są to okoliczności irrelewantne.

Z drugiej strony, organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę obowiązany jest na każdym etapie tego postępowania uwzględniać skutek w postaci wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli nie został on jeszcze stwierdzony deklaratywną decyzją z art. 65 u.p.z.p. Dotyczy to także organu odwoławczego, który obowiązany jest orzekać na podstawie aktualnego stanu faktycznego i prawnego (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017 r., II OSK 1393/15, CBOSA). Decyzja z art. 65 u.p.z.p. tak naprawdę nie determinuje ani nie warunkuje czynności organu prowadzącego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę – decyzja ta, jeżeli została wydana, jedynie w pewien sposób wspomniane czynności ułatwia (organ uzyskuje niejako "kwalifikowany dowód" na okoliczność wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i nie musi ustalać tej okoliczności we własnym zakresie).

8. Transponując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że generalnie zasadna i przekonująca jest argumentacja prawna organu pierwszej instancji, wskazująca na stricte deklaratywny ("porządkujący", "formalny") charakter decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 65 u.p.z.p. Argumentację tę i wnioski z niej płynące Sąd podziela, z tym zastrzeżeniem (notabene, niemającym znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) – że, w ocenie Sądu, miarodajny dla oceny skutku wygaśnięcia decyzji i ewentualnego istnienia przesłanki negatywnej jest dzień podjęcia przez radę gminy uchwały o planie miejscowym (a nie, jak przyjmuje organ, dopiero dzień wejścia w życie planu). Natomiast argumentacja prawna organu odwoławczego co do charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie jest już tak wyrazista, a niektóre jej fragmenty tudzież czynienie ustaleń co do ostateczności decyzji o pozwoleniu na budowę na dzień orzekania w sprawie niniejszej – mogą nawet wskazywać, w ocenie Sądu, że jest nie do końca trafna.

9. Organy obu instancji, zdaniem Sądu, prawidłowo skonstatowały, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" są inne od ustaleń decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy. Dotyczy to wielu parametrów, a w szczególności wysokości zabudowy (w decyzji ustalono ją na 45m do 48m, podczas gdy plan przewiduje 16m dla terenów oznaczonych symbolem U i 25 m dla trenów oznaczonych symbolem MW).

10. W ocenie Sądu, prawidłowe i w istocie bezsporne jest ustalenie, że na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek-Fiołkowa" ani nawet na dzień wejścia w życie tego planu na podstawie odnośnej decyzji o warunkach zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (w szczególności waloru ostateczności nie miała decyzja wydana w dniu 27 marca 2017 r., a więc w przededniu wejścia w życie planu).

11. Zarzuty skargi E. W. są, w ocenie Sądu, niezasadne. Nie ma podstaw zarzut, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nastąpiło wbrew prawu, pomimo wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W sentencji decyzji organu odwoławczego rzeczywiście błędnie wskazano datę wydania decyzji organu pierwszej instancji (jest 15 maja 2016 r., a powinno być 15 maja 2017 r.) – jednak jest to nieistotna omyłka.

12. Zarzuty G. W., sformułowane w samej skardze, są, w ocenie Sądu, również chybione. Organy nie popełniły błędu przy weryfikowaniu przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.; dotyczy to także "inności" ustaleń decyzji i planu oraz przesłanki negatywnej w postaci ewentualnego wydania decyzji pozwoleniu na budowę. Nie został też naruszony – w sposób wskazywany w samej skardze – art. 8, art. 11 k.p.a. ani art. 107 § 3 k.p.a.; uzasadnienie decyzji w sposób wystarczający wyjaśnia prawne i faktyczne motywy rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, organ nie naruszył też art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez brak zawieszenia postępowania pomimo toczącego się postępowania w sprawie ze skargi na uchwałę Rady Miasta Krakowa Nr LXV/1584/17 z dnia 1 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ugorek–Fiołkowa". Sąd podziela utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że sprawa ze skargi na uchwałę obejmującą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru prejudycjalnego i nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy prowadzonego na podstawie art. 65 u.p.z.p. (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., II SA/Kr 1288/15, CBOSA).

Zasadny okazał się natomiast sformułowany w piśmie z dnia 1 grudnia 2017 r. zarzut pominięcia odwołania G. W. w rozstrzygnięciu organu odwoławczego. Są wprawdzie argumenty mogące wskazywać na nieistotny charakter tego uchybienia (organ odwoławczy co do zasady rozpoznaje sprawę ponownie w jej całokształcie, niezalenie od tego, kto wniósł odwołanie, i niezależnie od tego, jakie zarzuty zostały w odwołaniu podniesione), ale – z drugiej strony – apriorycznego założenia, że nie miało ono wpływu na wynik sprawy, nie da się pogodzić z zasadą budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) ani z zasadą przekonywania (art. 11 k.p.a.). Uchybienie to w efekcie implikuje naruszenie art. 138 k.p.a., który – interpretowany funkcjonalnie – nakazuje rozstrzygać co do wszystkich odwołań łącznie. Brak odniesienia się do jednego z odwołań mógłby też wywoływać wątpliwości co do losów tego odwołania oraz co do ostateczności decyzji.

13. W skargach oraz w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2017 r. skarżący nawiązują do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w którym w dniu 27 marca 2017 r. wydano decyzję w pierwszej instancji; skarżący podnoszą, że postępowanie odwoławcze zostało później umorzone, bo niektóre odwołania okazały się niedopuszczalne, a odwołanie złożone przez H. S. zostało wycofane. W ocenie Sądu, nie było potrzeby bliższej analizy czy też weryfikacji tych okoliczności, bowiem nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej (w niniejszej sprawie istotne jest to, że w dniu uchwalenia planu, a nawet w dniu wejście w życie planu, ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie było). Natomiast działania organów prowadzących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, polegające na wydaniu decyzji nieostatecznej w przededniu wejścia w życie planu czy też na uznaniu cofnięcia odwołania za skuteczne (o ile rzeczywiście miało to miejsce) – wymykają się spod oceny Sądu w niniejszym postępowaniu; nie pozostają one w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

14. W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę wszystkie odwołania i uwzględniając ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku.

Ze względu na powyższe, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego E. W. kwotę 500 zł (kwota ta obejmuje uiszczony wpis od skargi) i na rzecz G. W. kwotę 997 zł (kwota ta obejmuje uiszczony wpis od skargi – 500 zł; koszt zastępstwa procesowego – 480 zł i opłatę od pełnomocnictwa – 17 zł).