Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 216/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]


UZASADNIENIE

K. R. wnioskiem z [...] listopada 2020 r. zwróciła się do Wójta Gminy B. na podstawie art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu (t.j. Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej: uwopigr) o wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy jej pracy w gospodarstwie rolnym. Na potwierdzenie ww. okoliczności dołączyła zeznania dwóch świadków. Podała, że w indywidualnym gospodarstwie należącym do jej rodziców M. i M. B. pracowała w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] Wójt Gminy B., na podstawie art. 219 i art. 123-126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: Kpa) oraz art. 3 uwopigr, odmówił K. R. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu organ powołał przepisy art. 217 § 2 i art. 219 Kpa i wskazał, że nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ w myśl art. 3 uwopigr urząd musi dysponować dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a jeżeli takimi dokumentami nie dysponuje, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Formą zawiadomienia w takim przypadku jest postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo rolne, przy czym osoba zainteresowana może ten dowód przedstawić już bezpośrednio u pracodawcy. Urząd gminy może zeznania świadków jedynie spisać, czy też stwierdzić, że świadek złożył zeznania określonej treści, natomiast zeznania te nie mogą stanowić podstawy do wydania przez urząd zaświadczenia, ponieważ może ono być wydane tylko w oparciu o posiadane przez urząd gminy dokumenty. Wytworzenie tych dokumentów poza urzędem lub niepochodzące z prowadzonych przez urząd ewidencji, rejestrów itp. nie może stanowić podstawy wydania żądanego zaświadczenia.

K. R. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że organ gminy był zobowiązany – zgodnie z art. 3 uwopigr – przed wydaniem zaświadczenia stwierdzić okresy pracy w gospodarstwie, a jeżeli nie dysponował stosownymi dokumentami – przeprowadzić dowód z zeznań świadków. Twierdzenie Wójta, że może zeznania jedynie spisać, a nie może nadać im mocy dowodowej, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przeciwnie, zgodnie z art. 3 ust. 3 uwopigr dowód z zeznań świadków może być przeprowadzony w kontekście wydania zaświadczenia. Taki dowód powinno się poddać ocenie, czego efektem mogłoby być wydanie zaświadczenia lub postanowienia o odmowie z uzasadnieniem z podaniem powodów, dla których odmówiono mocy dowodowej zeznaniom. W zaskarżonym postanowieniu organ nie wykazał, dlaczego odmówił wiarygodności zeznaniom powołanych świadków.

Postanowieniem z [...] listopada 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 217 § 1 i 2 oraz art. 219 Kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazało, że stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 1 Kpa zaświadczenie może by wydane wyłącznie na podstawie ewidencji, rejestrów bądź innych danych tj. dokumentów, o czym mowa wprost w art. 3 ust. 2 uwopigr.

Wyjaśniono, że do wniosku strona dołączyła dokumenty potwierdzające fakt pracy w gospodarstwie rolnym rodziców: zeznania 2 świadków oraz oświadczenie, że w okresach [...].09.2004r.-[...].09.2007r., [...].07.2012r.-[...].09.2013r., [...].12.2013r.-[...].09.2014r., [...].10.2015r.-[...].05.2016r. wykonywała pracę w gospodarstwie należącym do rodziców. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił K. R. wydania zaświadczenia żądanej treści, skoro nie posiada w swoich zbiorach dokumentów o żądanych przez stronę informacjach. Podstawy wydania zaświadczenia nie mogą stanowić załączone do wniosku zeznania świadków. Dokumenty z zeznań świadków nie zostały wystawione w oparciu o dane wynikające z dokumentów posiadanych przez urząd gminy w formie ewidencji czy rejestrów, jak wymaga tego art. 218 § 1 Kpa. Zaświadczenie jako dokument urzędowy nie może zaś opierać się na zeznaniach świadków. Te mogą stanowić dowód w postępowaniu prowadzonym przed uprawnionym i właściwym pracodawcą, do którego wnioskodawca zwraca się o zaliczenie do wysługi lat okresu pracy w gospodarstwie rolnym.

Kolegium wskazało, iż Sąd Najwyższy w wyroku z [...] kwietnia 2003 r. sygn. [...] stwierdził, że "urząd przy wydaniu zaświadczenia ogranicza się do postępowania pozwalającego na potwierdzenie znanych faktów lub znanego stanu prawnego. Zaświadcza tylko to, co znajduje się w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych." Określenie danych znajdujących się w jego posiadaniu nie może być rozumiane dowolnie rozszerzająco przez obejmowanie nimi także danych dostarczanych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych wynikających. Powołując się na stanowisku judykatury Kolegium wskazało, że możliwość przeprowadzenia przed wydaniem zaświadczenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie nie może być rozumiana jako tworzenie, na etapie postępowania o wydanie zaświadczenia podstawy faktycznej lub prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego np. przesłuchanie świadków, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż zaświadczenie ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach i innych zbiorach danych. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 Kpa spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. Niedopuszczalne jest dokonywanie w nim nowych ustaleń faktycznych i prawnych. Konstrukcja postępowania dowodowego w sprawie kreowana przez art. 3 ust. 1-3 uwopigr przewiduje dopuszczenie dowodu z zeznań świadków, lecz dowód ten może być przeprowadzony przed podmiotem rozstrzygającym w sprawie, a nie przed właściwym do wydania zaświadczenia organem gminy. Nie może też służyć celowi wystawienia zaświadczenia, a jedynie w przypadku braku możliwości wystawienia takiego zaświadczenia, wyjaśnieniu okoliczności faktycznych w postępowaniu dot. zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolny do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego. Przez użycie w art. 3 ust. 1 uwopigr zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi dysponuje, którym to obowiązkiem obciążył konkretny urząd gminy. Przeprowadzone przez ten urząd gminy w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, że organ ten nie posiada w swoich zbiorach żadnych dokumentów, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z tym założył z góry, że ten właśnie urząd na podstawie danych będących w jego dyspozycji będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.

Zdaniem SKO w K. organ I instancji prawidłowo sprawdził pod kątem posiadania żądanych przez stronę danych pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie, w jakim odnoszą się do strony, przedstawiając w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów. Ponadto Kolegium jest zdania, że wykładnia art. 3 ust. 3 uwopigr prowadzi do wniosku, że jeżeli organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie, zawiadamia o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), nie jest zaś uprawniony do prowadzenia postępowania, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu. Udowodnienie pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym, nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Organ I instancji prawidłowo za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przez art. 218 § 2 Kpa. Ponadto wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem im szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy Kpa nie przewidują. Właściwym do orzekania w tym zakresie jest w praktyce pracodawca w innym postępowaniu dotyczącym uprawnień pracowniczych strony i to on ma wszelkie podstawy do tego, by podjąć niezbędne postępowanie wyjaśniające.

K. R. wnosząc do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie SKO w K. podniosła, iż jej pracodawca - Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zalicza okresy pracy w gospodarstwie rolnym wyłącznie na podstawie zaświadczeń wydanych przez właściwe organy gminy. Gdy taki urząd nie dysponuje stosownymi dokumentami potwierdzającymi pracę w gospodarstwie rolnym może on wystawić zaświadczenie o pracy w gospodarstwie na podstawie zeznań świadków złożonych przed urzędnikiem. Skarżąca wskazała, że stanowisko to jest zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z 5 lutego 1998 r. sygn I PKN 511/97, w którym wskazano, że ustawodawca w przepisie art. 3 uwopigr nie wskazuje konkretnie przed kim i w jakiej formie powinny być złożone zeznania świadków. Można przyjąć, że czynności tej można dokonać jedynie przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Za słusznością takiej praktyki przemawia cel i systematyka całego art. 3 uwopigr. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż w świetle art. 3 uwopigr zobowiązany był przed wydaniem zaświadczenia stwierdzić okresy pracy w gospodarstwie, a jeżeli nie dysponował stosownymi dokumentami, przeprowadzić dowód z zeznań świadków. Organ taki dowód przeprowadził, lecz nie odniósł się do tego, dlaczego odmówił mocy dowodowej tym zeznaniom. Twierdzenie Wójta, że Urząd Gminy może zeznania jedynie spisać, a co za tym idzie nie nadawać im mocy dowodowej nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przeciwnie, art. 3 uwopigr wskazuje, że taki dowód może być przeprowadzony w kontekście wydania stosownego zaświadczenia.

W odpowiedzi SKO w K. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: Ppsa), który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Z takim zaś przedmiotem skargi mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 3 § 1 Ppsa sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zgodnie z 134 Ppsa sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola w tak zakreślonej kognicji wykazała, że organy orzekające naruszyły przepisy postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, co wpłynęło na sposób postępowania, a tym samym mogło rzutować na rozstrzygnięcie sprawy.

Materialnoprawną podstawą wydanych w niniejszej sprawie postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu (t.j. Dz. U. Nr 54, poz. 310, dalej: uwopigr).

Na uwagę zasługuje, że to przepisy ustawy o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu, a nie przepisy Kpa, stanowiły podstawę wniosku K. R. złożonego w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 uwopigr ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem [...] stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu [...] grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Zgodnie z art. 2 uwopigr okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, o których mowa w art. 1, nie wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależy nabycie prawa do urlopu wypoczynkowego lub innego świadczenia przysługującego z upływem roku pracy lub okresu krótszego niż jeden rok.

Kluczowy z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepis art. 3 uwopigr w ust. 1 określa, że na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić, zgodnie z art. 1, okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust.1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (ust. 3).

W świetle powołanych przepisów stwierdzić należy, iż obowiązkiem "urzędu gminy", a zatem w niniejszej sprawie Wójta Gminy B. jako organu, do którego skarżąca skierowała wniosek, było stwierdzenie stosownym zaświadczeniem okresów jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należącym do rodziców (art. 3 ust. 1 uwopigr). Zważyć należy, iż ustawodawca w przepisie w art. 3 ust. 3 uwopigr przewidział sytuację, w której organ z uwagi na niekompletność dokumentów, na podstawie, których mógłby wydać zainteresowanemu żądane zaświadczenie o okresie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, dopuścił możliwość przeprowadzenia nie tylko postępowania wyjaśniającego, ale wręcz możliwość udowodnienia tego faktu zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Z uwagi na systematykę art. 3 uwopigr wydaje się, że ten sposób dowodzenia możliwy jest dopiero wówczas, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym (por. wyrok WSA w Opolu z 9 września 2009 r., sygn. akt II SA/OP 1633/09, powołane wyroki dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy zaprezentowany w wyroku z 5 lutego 1998 r. sygn. I PKN 511/97 (publ. OSNP 1999/1/19, Lex nr 34483), zgodnie z którym choć przepis art. 3 ust. 3 uwopigr nie wskazuje przed kim i w jakim trybie powinny być złożone zeznania świadków, to należy przyjąć, iż może to nastąpić przed urzędnikiem gminy, a nie np. przed zainteresowanym pracodawcą. Za słusznością takiej praktyki przemawia przy tym cel i systematyka całego art. 3 uwopigr.

Uzupełniając powyższy wywód, a tym samym jak należy rozumieć art. 3 ust. 3 uwopigr w zakresie kompetencji organu (urzędu gminy) do prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, cofnąć należy się do przepisu art. 3 ust. 1 uwopigr. Poprzez użycie w przepisie tym zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czy od [...] stycznia 1991 r. ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd urząd gminy ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia. Wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności (por. wyrok NSA z 31 maja 2010 r., sygn. I OSK 1633/09). Przyjmuje się, że dokumentami potwierdzającymi okresy pracy w gospodarstwie rolnym są księgi podatkowe, rejestry gruntowe, ewidencja wojskowa, w której np. zaznaczony jest fakt odroczenia służby wojskowej w związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, dokumentacja związana z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz inne dokumenty znajdujące się w dyspozycji urzędu (por. wyroki NSA z 19 kwietnia 2018r. sygn. I OSK 1386/16, z 31 maja 2010 r. sygn. I OSK 1633/09, z 29 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 1122/09, wyrok WSA w Opolu z 9 września 2009 r. sygn. II SA/Op 210/09, wyrok WSA w Lublinie z 22 lutego 2017 r. sygn. II SAB/Lu 26/17 i z 11 lipca 2019 r. sygn. III SA/Lu 138/19, dostępne j.w.).

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż nie do zaakceptowania jest stan, w którym organy orzekające, a zwłaszcza organ I instancji - właściwy do rozpoznania wniosku w trybie art. 3 uwopigr, chcąc wykazać, że na podstawie posiadanych ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu nie jest w stanie poświadczyć, że K. R. we wskazanych przez nią we wniosku okresach pracowała jako domownik w gospodarstwie rolnym jej rodziców ogranicza się do lakonicznego stwierdzenia, że nie dysponuje dokumentami, na podstawie których mógłby potwierdzić pracę wnioskodawczyni w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców. Z kolei SKO w K. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, poza szerokim wywodem prawnym, stwierdza jedynie, że organ I instancji rozpoznając wniosek sprawdził pod kątem posiadania żądanych przez skarżącą danych pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie, w jakim odnoszą się do wnioskodawcy, przedstawiając w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów.

Sąd nie może zaakceptować niczym nie popartego stanowiska organów orzekających odnośnie braku podstaw do wydania K. R. na podstawie posiadanej dokumentacji zaświadczenia, w sytuacji, gdy z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, by Wójt Gminy B. przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniającego w trybie art. 218 § 1 i 2 Kpa w celu określenia, czy za okresy: [...].09.2004r.-[...].09.2007r., [...].07.2012r.-[...].09.2013r., [...].12.2013r.-[...].09.2014r., [...].10.2015r.-[...].05.2016r. organ (jego urząd, w tym właściwe archiwum) dysponuje jakimikolwiek danymi (dokumentami) niezbędnymi do wydania zaświadczenia, czy też takimi danymi bez żadnych wątpliwości nie dysponuje.

Zważyć należy, iż właściwy w sprawie wydania zaświadczeń przepis art. 218 § Kpa określa w § 1, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (a więc w przypadku, gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 Kpa organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

W świetle powołanych przepisów, a także w kontekście wyżej powołanych art. 3 ust. 1-3 uwopigr stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej powinien dołożyć należytej staranności, tj. musi w sposób rzetelny przeprowadzić kwerendę archiwalną we wszystkich posiadanych ewidencjach i rejestrach oraz innych dokumentach (księgach podatkowych, meldunkowych, repertoriach, ewentualnie posiadanej dokumentacji związanej z ubezpieczeniem społecznym, majątkowym i osobowym oraz w innej dokumentacji znajdujące się w dyspozycji urzędu), wykazać, że takie badanie posiadanej dokumentacji przeprowadził i dopiero wówczas stwierdzić, do jakich doprowadziło ono wyników. W przypadku braku podstaw do wystawienia zaświadczenia, w postanowieniu odmownym, organ winien dokładnie opisać jakie dokumenty zostały zbadane i wyjaśnić w sposób nie budzący wątpliwości dlaczego nie można wystawić zaświadczenia. (por. wyroki NSA z 31 maja 2010 r. sygn. I OSK 1633/09 i z 19 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1386/16, wyrok WSA w Lublinie z 11 lipca 2019 r. sygn. III SA/Lu 138/19, a także wyrok WSA w Łodzi z 28 kwietnia 2020 r. sygn. III SA//Łd 143/20).

Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika jakkolwiek, by organ I instancji w sposób rzetelny przeprowadził postępowanie zmierzające do wydania skarżącej zaświadczenia o jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym jej rodziców. Świadczy o tym nie tylko treść, powołanego już przez Sąd, uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy B. z [...] listopada 2020 r., lecz i brak w aktach sprawy jakichkolwiek dowodów wskazujących na badanie okoliczności, o których mowa w art. 3 ust. 1 uwopigr. Taki stan rzeczy powoduje, że nie sposób ustalić, czy faktycznie organ I instancji podjął próbę ustalenia na podstawie posiadanych dokumentów okresów pracy skarżącej w indywidualnym gospodarstwie rolnym M. i M. B.. Przykładowo, z akt nie wynika, by organ przeprowadził kwerendę ksiąg meldunkowych i podatkowych, które pozwoliłyby ustalić, czy rodzice skarżącej i skarżąca zamieszkiwali we wskazanych we wniosku okresem we wspólnym gospodarstwie rolnym. Nie sposób również stwierdzić, czy w archiwum organu istnieje ewidencja składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych Rolników i czy można na jej podstawie ustalić okoliczności wskazane we wniosku strony. Z uzasadnienia postanowienia Wójta Gminy B. nie wynika, jakie ewidencje, rejestry i inne dokumenty organ posiada i przebadał, a w tym kontekście, czy i na ile jego kwerenda była wyczerpująca do stwierdzenia, że nie dysponuje dokumentami na okoliczność pracy K. R. w gospodarstwie rolnym jej rodziców. W rezultacie, skoro nie sposób przesądzić, czy organ I instancji przeprowadził kwerendę w ewidencjach, rejestrach i innych źródłach, którymi dysponuje, nie można skontrolować prawidłowości rozstrzygnięcia organu tj. odmowy wydania zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 uwopigr.

Odnośnie zaś stanowiska organu odwoławczego wystarczy wskazać, że zaakceptował on rozstrzygnięcie organu I instancji wydane po przeprowadzeniu nierzetelnego postępowania, błędnie rozumiejąc ograniczony zakres postępowania dowodowego prowadzonego na podstawie art. 218 § 2 Kpa. Kolegium skupiło swoje rozważania na zagadnieniu rzekomego braku możliwości przeprowadzenia przez organ gminy w trybie art. 3 ust. 3 uwopigr dowodu z zeznań dwóch świadków zamieszkujących w tym samym czasie na terenie, na którym położone jest gospodarstwo rolne. W kontekście art. 218 § 2 Kpa organ II instancji podkreślił ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego w sprawach dotyczących wydania zaświadczeń. Kolegium nie zwróciło zaś uwagi, że organ I instancji nie dochował elementarnej staranności w ustalaniu wskazywanych przez stronę faktów, które mogą wynikać z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 Kpa). W tym kontekście za gołosłowne należy uznać stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym organ I instancji sprawdził pod kątem posiadania żądanych przez stronę danych pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie, w jakim odnoszą się do niej.

Sąd ponadto, odnosząc się do kwestii dopuszczalności przeprowadzenia przez organ gminy na podstawie art. 3 ust. 3 uwopigr dowodu z zeznań świadków przychyla się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z 19 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 1386/16 (dostępny j.w.)., w myśl którego nie można przyjąć, iż racjonalny ustawodawca wprowadziłby do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Zaakceptowanie tezy, że urząd gminy generalnie nie posiada dokumentacji umożliwiającej wydanie zaświadczenia w trybie art. 3 ust. 1 uwopigr, i to nawet w odniesieniu do okresów z bardzo bliskiej przeszłości, że nie wynika ona z żadnych spisów, rejestrów oraz innych urządzeń ewidencyjnych służących rejestrowaniu czynności dokonywanych przez urząd gminy, prowadziłoby do tego, że realizacja przez organ ustawowego obowiązku wydania zaświadczenia polegałaby w zasadzie na wydawaniu na podstawie art. 3 ust. 2 uwopigr postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, co każdorazowo skutkowałoby koniecznością przeprowadzania przez wnioskodawcę dowodu z zeznań świadków. Z całą pewnością nie taki był cel ustawodawcy, na co wskazuje wprost systematyka przepisu art. 3 uwopigr, w którym możliwość udowodnienia pracy zeznaniami świadków została przewidziana dopiero jego w ust. 3, a zatem ta forma dowodzenia nie jest zasadą, ale wyjątkiem mającym zastosowanie w szczególnych okolicznościach, tj. w razie braku odpowiedniej dokumentacji w urzędzie gminy (podobnie: wyrok WSA w Opolu z 26 września 2013r. sygn. II SA/Op 276/13, wyrok NSA z 31 maja 2010 r. sygn. I OSK 1633/09, 595243).

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż aczkolwiek w sprawie o wydanie zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym dopuszczalne jest posiłkowanie się przez organ (urząd) gminy dowodem z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 uwopigr, to pierwszeństwo mają ustalenia organów w oparciu o dokumenty, którymi organ ten dysponuje. Dopiero ich stan jedynie pośrednio wskazujący na stwierdzenie faktu pracy wnioskodawcy w indywidualnym gospodarstwie rolnym (np. po ustaleniu faktu zameldowania) pozwala organowi gminy na odebranie zeznań świadków w omawianym trybie. Sąd nie podziela zatem prezentowanego przez organy orzekające poglądu, zgodnie z którym dowód z zeznań świadków, o którym mowa w art. 3 ust. 3 uwopigr można przedstawić dopiero bezpośrednio u pracodawcy. Takie rozumienie powołanego przepisu stoi w sprzeczności z wykładnią systemową instytucji wydawania przez organ gminy, a więc organ samorządu terytorialnego najbliższy obywatelowi, zgodnie z zasadą subsydiarności, zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym. To ten bowiem ten organ, we właściwości miejscowej którego może zachodzić fakt pracy w gospodarstwie rolnym, powinien weryfikować okoliczności w tym zakresie, również – pomocniczo – na podstawie zeznań świadków.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż obowiązkiem Wójta Gminy B. było w pierwszej kolejności dokonanie rzetelnej, kompleksowej kwerendy archiwalnej posiadanych ewidencji, rejestrów i innej dokumentacji źródłowej celem ustalenia, czy K. R. we wskazanych przez nią okresach pracowała w indywidualnym gospodarstwie rolnym swych rodziców. W przypadku pozyskania szczątkowej, niepełnej wiedzy w tym zakresie, dopuszczalne było posiłkowanie się przedstawionymi przez skarżącą zeznaniami świadków. Podkreślenia przy tym wymaga, że K. R. składając wniosek w niniejszej sprawie przedłożyła zeznania dwóch świadków: K. J. i W. J., zamieszkałych w tej samej co gospodarstwo rolne miejscowości L. (gm. B. ), którzy potwierdzili, że w okresach: [...].09.2004r.-[...].09.2007r., [...].07.2012r.-[...].09.2013r., [...].12.2013r.-[...].09.2014r., [...].10.2015r.-[...].05.2016r. skarżąca pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców M. i M. B.. Zeznania te spełniają wymóg art. 3 ust. 3 uwopigr. W zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu organu I instancji zabrakło jednak ustaleń wynikających z dokumentów, którymi dysponuje organ I instancji, a które mogłyby potwierdzić, przynajmniej częściowo powyższe zeznania świadków.

W związku z powyższym Sąd uznając, że organy orzekające dopuściły się naruszenia przepisów art. 3 ust. 1-3 uwopigr w zw. z art. 218 § 1 i 2 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji – kierując się normą określoną w art. 153 Ppsa – uwzględni ocenę prawną Sądu sformułowaną w niniejszym wyroku, a także usunie uchybienia, które miały miejsce przy wydaniu postanowienia z [...] listopada 2020 r., które to Sąd szczegółowo powyżej opisał.