Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 76/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,  art. 136,  art. 7,  art. 8,  art. 9,  art. 11,  art. 107 par. 1 i  par. 3,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 4 w zw. z  art. 36a,  art. 51 ust. 1  pkt 3,  ust. 3,  ust. 5,  art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi B.Dz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku mieszkalnego oraz nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Pani B.Dz. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku mieszkalnego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we W. oraz nałożono na inwestora robót budowlanych Pana R.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 27 maja 2008 r. Pani B.Dz. zwróciła się do PINB dla miasta W. z prośbą o sprawdzenie czy roboty budowlane związane ze wznoszeniem budynku na w/w posesji są prowadzone zgodnie projektem budowlanych. W wystąpieniu powyższym strona zawiadamia również o wykonaniu ogrodzenia nieruchomości przy ul. [...] od strony jej posesji, zasypaniu rowu melioracyjnego w toku prowadzenia robót budowlanych - czego efektem jest podtapianie nieruchomości sąsiedniej. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego dla miasta W. przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie wykonania robót budowlanych związanych z budową domu mieszkalnego na posesji przy ul. [...] we W.. W toku postępowania administracyjnego w dniu 26 sierpnia 2008 r. przeprowadzono dowód z oględzin. Ustalono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek, dwukondygnacyjny, z dachem stromym, wielospadowym. Budynek w stanie surowym zamkniętym, z wykonaną elewacją. Wewnątrz budynku wykonywane są roboty budowlane związane z wykończeniem pomieszczeń budynku. Dokonano pomiarów odległości narożników (ścian bez otworów) budynku od strony posesji przy ul. [...] do ogrodzenia między posesjami. Południowo - zachodni narożnik budynku znajduje się w odległości 180 cm od ogrodzenia natomiast narożnik północno - zachodni odpowiednio - 110 cm. Inwestor okazał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia 27 kwietnia 1998 r. Nr [...] oraz decyzje przenoszące pozwolenie na budowę z dnia 1 października 2007 r. Nr [...] na Pana R.P.. Następnie z archiwum Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. PINB pozyskał projekt budowlany wznoszonego budynku przy ul. [...] we W.. Z rysunku zagospodarowania terenu wynika, że ściany budynków bez otworów (połączonych z budynkiem mieszkalnym 2 budynków garaży) od strony nieruchomości przy ul. [...] we W. zostały usytuowane przez projektanta w odległości 1,5m od granicy między sąsiednimi posesjami. Z mapy zasadniczej obejmującej nieruchomość przy ul. [...] we W. wynika, że ogrodzenie w/w nieruchomości od strony posesji [...] we W. znajduje się częściowo na terenie dz. nr 26 wchodzącej w skład nieruchomości przy ul. [...] we W.. Ogrodzenie nie jest usytuowane wzdłuż granicy między posesjami. Ściana garażu od strony posesji przy ulicy [...] we W. znajduje się w odległości ok. 1,5m od granicy posesji. Ustalono również, że dz. nr 5 AM 8 obręb B. znajdująca przy nieruchomościach przy ul. [...] i [...] we W. jest częścią rowu melioracyjnego, zarządzanego przez Zarządu Zieleni Miejskiej we W.. W związku z powyższym PINB dla miasta W. zwrócił się pisemnie do Zarządu Zieleni Miejskiej we W. o wyjaśnienia związane z utrzymaniem i funkcjonowaniem rowu melioracyjnego na przedmiotowym odcinku. Pismem z dnia 7 kwietnia 2009 r. Zarząd Zielni Miejskiej poinformował, że na odcinku zarurowanego odcinka rowu melioracyjnego nie stwierdzono zakłóceń w przepływie wód. Stwierdzono równocześnie istnienie studni na trasie rowu. W dniu 18 czerwca 2009 r. ponownie przeprowadzono oględziny w prowadzonym postępowaniu. W toku oględzin ustalono, że ogrodzenie nieruchomości przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] we W. wykonane na podmurówce, na słupkach stalowych, przęsła wypełnione siatką stalową. Wysokość ogrodzenia 160 cm. Stwierdzono, że ogrodzenie wykonano poprawnie technicznie, nie stwarza zagrożenia. Na terenie działki nr 5 od strony nieruchomości przy ul. [...] we W. znajduje się studnia rewizyjna. Studnia wykonana z kręgów betonowych, przykryta włazem stalowym szerokości 60 cm. Nie stwierdzono spękań w kręgach studni, pierścień włazu zamontowany poprawnie. Teren dz. nr 5 uporządkowany, wyrównany. Nie stwierdzono na terenie nieruchomości szaletu (wc), o którym wspominała Pani B.Dz. w swym piśmie z dnia 27 maja 2008 r.. W toku oględzin stwierdzono istnienie - na drodze dojazdowej (dz. nr 6/9) do posesji przy ul. [...] we W. pokrywy żeliwnej zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Pan R.P. wniósł do protokołu, że do studni (w ciągu rowu melioracyjnego) odprowadzane są wody opadowe z dachu budynku. Nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie drożności zarurowanego odcinka rowu melioracyjnego. Stwierdził również, że z budynku nieczystości odprowadzane są do zbiornika szamba znajdującego się na dz. nr 6/9. Pani B.Dz. w toku oględzin oświadczyła, że obecnie nie następuje podtapianie jej nieruchomości przez wody płynące z rowu melioracyjnego. Stwierdziła również, że ogrodzenie między sąsiadującymi posesjami wykonał Pan J.B. (poprzedni właściciel nieruchomości przy ul. [...]).

Po analizie projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych z dnia 27 kwietnia 1998 r. Nr [...] organ l instancji stwierdził, że bez uzyskania stosownej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w toku robót budowlanych inwestor dokonał istotnego odstępstwa od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z zatwierdzonym projektem nieczystości ciekłe z budynku przy ul. [...] we W. winny być odprowadzane do istniejącego już zbiornika szamba, znajdującego się na terenie posesji przy ul. [...] we W. - projekt nie przewidywał wykonania zbiornika szamba dla potrzeb nowego budynku. Dowód z oględzin potwierdza, że instalacja kanalizacji sanitarnej budynku przy ul. [...] we W. została podłączona do zbiornika szamba znajdującego się na terenie drogi dojazdowej (dz. nr 6/9) do przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 września 2009 r. Nr [...] nałożył na Pana Rajmunda Papiernika - inwestora w/w robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe, obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego, aktualnego na dzień opracowania - obejmującego budowę budynku w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu niezbędną infrastrukturą - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Pani B.Dz. utrzymał w/w decyzję PINB w mocy. Po rozpatrzeniu skargi Pani B.Dz. na w/w decyzję WINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 179/10) skargę oddalił. Powołany wyrok WSA nie jest na chwile obecną prawomocny w konsekwencji złożenia przez Panią Dz. skargi kasacyjnej na to orzeczenie.

W dniu 23 marca 2010 r. Pan R.P. złożył w siedzibie PINB trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego autorstwa mgr inż. arch. J.G. i mgr inż. M.G..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ nadzoru budowlanego dla miasta W. zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku mieszkalnego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we W. oraz nałożył na inwestora robót budowlanych Pana R.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku.

W terminie przez prawo zakreślonym w/w decyzja PINB dla miasta W. została zaskarżona przez Panią B.Dz..

Po rozpatrzeniu odwołania i wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez PINB dla miasta W..

Jak wskazał organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu l instancji z dnia [...] r. Nr [...] zostało wydane w oparciu o przepis art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w myśl którego po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (w tym wypadku jest to decyzja PINB z dnia 11 września 2009 r. Nr [...] utrzymana w mocy decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Nr [...]) organ sprawdza wykonanie obowiązku nią nałożonego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. PINB dla miasta W. w rozstrzyganym przypadku zatwierdził projekt budowlany dotyczący budynku mieszkalnego położonego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we W., który został przedłożony przez inwestora - Pana R.P. - oraz zobowiązał go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Tymczasem analiza przedłożonego projektu nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy przyjęte w nim rozwiązania są zgodne z przepisami, a zatem czy można je zatwierdzić. Precyzując, nie można potwierdzić zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi, a konkretnie z § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu połaci dachowej. Porównując plan zagospodarowania działki ze znajdującym się w projekcie rysunkiem nr 1, na którym m.in. zobrazowano elewację boczną zachodnią przedmiotowego budynku, oraz rysunkiem nr 4 - Więźba dachowa - Zmiany nie można jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy w przedmiotowej sprawie powyższy warunek został zachowany. W części dachu znajdującej się nad garażem, którego ściana od strony działki przy ul. [...], bez otworów okiennych, usytuowana jest w odległości 1,5 od tej działki, przewidziano bowiem lukarnę (nieprzewidzianą w projekcie pierwotnym). W oparciu o przedłożoną dokumentację nie sposób ustalić, czy w tym elemencie architektonicznym przewidziano okno (w projekcie brak jest zestawienia stolarki drzwiowej i okiennej). Stwierdzić natomiast można, że jest on usytuowany ok. 235 cm od granicy działki.

Ponadto w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy nie można stwierdzić, czy sentencja zaskarżonej decyzji jest kompletna. Po sprawdzeniu wykonania obowiązku nałożonego na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego dla miasta Wrocławia zatwierdził i przedłożony projekt zamienny i nałożył na Pana R.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na zakończenie przedmiotowych robót budowlanych. Nie można zatem potwierdzić braku konieczności zezwolenia decyzją na wznowienie robót budowlanych. Tej kwestii nie wyjaśniono również w uzasadnieniu decyzji - PINB nie wskazał z jakich powodów brak jest w jej sentencji pozwolenia na wznowienie prac mimo, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co wypływa z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielenia informacji) oraz art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie "zasadności przesłanek" rozstrzygnięcia). Wobec czego organ odwoławczy stwierdził, że wydanie decyzji prze organ I instancji nastąpiło z naruszeniem przepisy art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które obligują organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wniosła B.Dz., kwestionując jej treść:

1. na stronie 2 wiersz 1-5, że "południowo-zachodni narożnik budynku znajduje się w odległości 180 cm od ogrodzenia natomiast narożnik północno-zachodni odpowiednio – 110 cm". Tymczasem odległości te są policzone z terenem będącym własnością skarżącej i nie odpowiadają odległościom jakie powinny być zgodne z przepisami, tj. 4 m,

2. na stronie 2 wiersz 8-9, że ściany budynków są bez otworów, co jest niezgodne ze stanem faktycznym, bo budynek posiada okna. (Na dowód skarżąca przedstawiła dwa zdjęcia przedmiotowego obiektu.),

3. szambo jest nieprawidłowo usytuowane i działka nr 26 będąca własnością skarżącej jest narażona na częste podtopienia.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że oczekuję, iż zostaną usunięte drzewa/krzewy-tuje i przesunięte ogrodzenie, które obecnie znajdują się na jej terenie.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a u.p.p.s.a.), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję Sąd uznał, że skarga B.Dz. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja z dnia [...] r. Nr [...] uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kwestią, która podlegała kontroli sądowej, było zatem zastosowanie przez organ II instancji przepisu art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Uprawnia on organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

"Typ decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. różni się od decyzji kasacyjnej typowej tym, że może być zastosowany wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi istnienie podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji kasacyjnej jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. przyjmuje jako przesłankę wydania tego typu decyzji określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. W takich przypadkach organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji" (zob. wyrok NSA z dnia 28 września 2001 r., V SA 239/01, LEX nr 50105).

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. WINB we W. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku mieszkalnego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we Wrocławiu oraz nałożono na inwestora robót budowlanych Pana R.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przyczyną podjęcia decyzji kasacyjnej w tej sprawie jest konieczność wyjaśnienia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że analiza przedłożonego projektu budowlanego dotyczącego budynku mieszkalnego położonego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we W., nie pozwala jednoznacznie stwierdzić czy przyjęte w nim rozwiązania są zgodne z przepisami, a zatem czy można go zatwierdzić. Precyzując organ zauważył, że nie można potwierdzić zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno budowlanymi, tj. z § 12 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 4 m do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu połaci dachowej.

Jak słusznie zauważył WINB z porównania planu zagospodarowania działki ze znajdującym się w projekcie rysunkiem nr 1, na którym przedstawiona jest elewacja boczna - zachodnia przedmiotowego budynku, oraz rysunkiem nr 4 zatytułowanym "Więźba dachowa – Zmiany" nie wynika jednoznacznie, czy w przedmiotowej sprawie powyższy warunek, tj. minimum 4-metrowa odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną do zwróconego w stronę tej granicy otworu okiennego umieszczonego w dachu połaci dachowej, został zachowany.

Ponadto w części dachu znajdującej się nad garażem, którego ściana od strony działki przy ul. [...], bez otworów okiennych, usytuowana jest w odległości 1,5 od tej działki, przewidziano lukarnę (nieprzewidzianą w projekcie pierwotnym). W oparciu o przedłożoną dokumentację nie sposób ustalić, czy w tym elemencie architektonicznym przewidziano okno (w projekcie brak jest zestawienia stolarki drzwiowej i okiennej). Stwierdzić natomiast można, że jest on usytuowany ok. 235 cm od granicy działki.

W tym miejscu należy zauważyć, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 51 ust. 4 w związku z art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję (ust. 3 art. 51):

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W myśl zaś art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem istotnego odstąpienia od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 27 kwietnia 1998 r. Nr [...], co zostało przesądzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 179/10), którym oddalono skargę B.Dz. na decyzję D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 stycznia 2010 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - na R.P. - inwestora robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości ciekłe wraz z zagospodarowaniem terenu na dz. 22/5, AM-7, obręb B. przy ul. [...] we W. - zrealizowanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę – obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna: 3 egz. projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania - obejmującego budowę budynku w zabudowie bliźniaczej wraz z zagospodarowaniem terenu z niezbędną infrastrukturą - uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych.

W dniu 23 marca 2010 r., wykonując nałożony powyższą decyzją z dnia 11 stycznia 2010 r. Nr [...] obowiązek, Pan R.P. przedłożył trzy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego autorstwa mgr inż. arch. J.G. i mgr inż. M.G..

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ I instancji zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny związany z budową budynku mieszkalnego na terenie działek nr 22/5, 6/9, AM-7 obręb B. przy ul. [...] we W. oraz nałożył na inwestora robót budowlanych Pana R.P. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku. Podjęcie tej decyzji było jednak – z uwagi na powyżej wskazane braki – przedwczesne. To zaś obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego pozwalającego określić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z prawem. Należy tutaj zauważyć, że w myśl przytoczonego już art. 51 ust. 1 pkt 3 zd. drugie Prawa budowlanego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Obowiązkiem zatem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi zaś, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji winien będzie zatem potwierdzić zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zakresie o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 2 tego dotyczącego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Ponadto należy zauważyć, że na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika zaś, czy prowadzone przez inwestora roboty budowlane zostały zakończone, a tym samym czy w niniejszej sprawie należało wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego - w przypadku stwierdzenia, że budowa została zakończona, albo zatwierdzić projekt budowlany i udzielić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Brak wyjaśnienia tej okoliczności świadczy o niedostatecznie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i niedostatecznie wyjaśnionej podstawie rozstrzygnięcia. Zaś tak sformułowane uzasadnienie decyzji administracyjnej nie czyni zadość ogólnym zasadom postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a.) oraz przepisom art. 107 § 3 k.p.a..

Zgodnie bowiem z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3). Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Tym regułom proceduralnym zmierzającym do ustalenia prawdy obiektywnej nie sprostał w rozpatrywanej sprawie organ I instancji. Treść uzasadnienia podjętej przez ten organ decyzji nie zawiera bowiem ustaleń świadczących o tym, iż podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stąd też okoliczność, czy roboty budowlane zostały zakończone, będzie musiała zostać wyjaśniona przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że brak było podstaw do zatwierdzenia przez organ I instancji projektu budowlanego zamiennego. To zaś prowadzi do wniosku, że uchylenie przez WINB decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ jest rozstrzygnięciem zgodnym z przepisami prawa. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. W sytuacji zaś, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa (jak to miało miejsce w niniejszej sprawie), obowiązkiem organu odwoławczego jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a..

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w punktach 1-3 skargi w pierwszej kolejności należy zauważyć, że ocenie Sądu w rozpoznawanej podlegały kwestie proceduralne, tj. zastosowanie przez organ II instancji art. 138 § 2 k.p.a. i podjęcie na jego podstawie decyzji kasacyjnej celem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Kwestie te będą więc rozstrzygane przez organ I instancji. Natomiast kwestie dotyczące przesunięcia ogrodzenia i wejścia nim na teren nieruchomości skarżącej należą do właściwości sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. Także w zakresie oceny Sądu nie znajdowały się kwestie drzew/krzewów, tylko zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego.

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.