Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1599/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, Protokolant referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. G., U. K., K. N.(1), M. N.(1), K. P., A. J., B. G., J. M., P. S., M. M., W. K., M. N.(2), S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N.(2) i A. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. - po rozpatrzeniu odwołania W. G., U. K., K. N.(1), M. N.(1), K. P., A. J., B. G., J. M., P. S., M. M., W. K., M. N.(2), S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N.(2) i A. P. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r., nr [...] r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość warszawską.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] lipca 1975 r., nr [...] , Urząd Dzielnicowy [...] , działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej jako ustawa z 12 marca 1958 r., orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania na rzecz S. N., K. N., Z. N., oraz nieustalonych spadkobierców B. N. za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2.

Od powyższej decyzji strony nie wniosły odwołania.

Pismem z [...] października 2013 r. W. G., U. K., K. N.(1), M. N.(1), K. P., A. J., B. G., J. M., P. S., M. M., W. K., M. N.(2), S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N.(2) i A. P.

wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r.

Po rozpatrzeniu wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] , odmówił stwierdzenia ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia2015 r., nr [...] , uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] września 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podnosząc, że organ I instancji nie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowania dowodowego, nie wyjaśnił istotnych dla sprawy okoliczności i nie ustalił stron postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2019 r., nr [...], ponownie odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odszkodowanie zostało przyznane prawidłowo, bowiem przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki wskazane w ustawie o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, tj. była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a jej dotychczasowi właściciele utracili możliwość faktycznego władania po dniu [...] kwietnia 1958 r. W opinii organu, niesporządzenie operatu szacunkowego oraz nieprzeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłych, nie jest wadą świadczącą o rażącym naruszeniu prawa - bowiem odszkodowanie było wyliczone na podstawie sztywnych stawek w zależności od rodzaju i klasy gleby. Natomiast odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia stron postępowania - Wojewoda wskazał, że organ odszkodowawczy powołał się na złożone przez strony zaświadczenie Sądu Grodzkiego. Ponadto, brak udziału strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania, a nie do stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją Wojewody [...] odwołanie złożyli W. G., U. K., K. N.(1), M. N.(1), K. P., A. J., B. G., J. M., P. S., M. M., W. K., M. N.(2), S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N.(2) i A. P. - podnosząc wobec decyzji organu I instancji szereg zarzutów naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Między innymi zarzucili niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w tym tak istotnych dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji okoliczności jak: ustalenie przeznaczenia nieruchomości w dniu wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], ustalenie za jaką nieruchomość wypłacono odszkodowanie oraz kto i w jakich udziałach powinien w rzeczywistości je otrzymać, uznanie za prawidłowe skierowania decyzji jedynie do części uprawnionych, nieuznanie za wadę decyzji braku opinii biegłych, nieprzeprowadzenia rozprawy i niesporządzenia operatu szacunkowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją nr [...] z [...] maja 2021 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,

poz. 279), dalej jako dekret/dekret warszawski. Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...] , a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130).

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 1949 r., nr [...] - działki nr [...] uregulowane były wpisem jawnym na imię W. N..

Zgodnie zaś z zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] kwietnia1975 r., nr l.dz. [...] - tytuł własności połowy reszty nieruchomości nr hip. [...] o powierzchni [...] m2 również uregulowany był na imię W. N..

Z rozliczeń powierzchni oraz z przedstawionego przez wnioskodawców załącznika C do opinii sporządzonej przez geodetę uprawnionego D. G. (bez daty) wynika ponadto, że właścicielami pozostałej części nieruchomości byli: P. N., K. N., F. K. oraz Z. N.. Przy czym upoważniony geodeta w swojej opinii wskazał jako podstawę własności - akt notarialny o zniesieniu współwłasności z [...] grudnia 1935 r., rep. [...], sporządzony przez notariusza S. B..

Następnie Minister wskazał, że kwestionowana decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r. wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - a zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy organ nadzoru winien ocenić zaskarżoną decyzję, przywołał też treść art. 53 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Zauważył również, że dla przyznania odszkodowania w trybie powyższej ustawy, za nieruchomość objętą działaniem dekretu, konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek:

- nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze albo jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

- poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

Podniósł, iż z przeprowadzonych w sprawie ustaleń organów administracji wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...] o pow. [...] m2 w dacie wejścia w życie dekretu objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., wydanym na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216).

Z opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G. z [...] stycznia 2021 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie stref:

- I - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 10% powierzchni zabudowania - działki nr [...] i tzw. reszta z nieruchomości hip. [...],

- IIa - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 30% powierzchnia zabudowania - działka nr [...] i część działki nr [...],

oraz na terenie przeznaczonym pod drogi - część działki nr [...].

Wskazał, iż niezależnie od powyższego bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne. Potwierdzają to akta postępowania, w tym elaborat szacunkowy z [...] grudnia 1971 r., protokół inwentaryzacyjny z [...] listopada 1971 r., nr [...] oraz protokoły przesłuchania K. N. i Z. N. z [...] marca 1974 r.

O tym, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne świadczy również to, iż Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z [...] lipca 1975 r. ustalił odszkodowanie za uprawy znajdujące się na tej działce.

W ocenie organu, analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. (art. 53 ust. 2), a mianowicie byli właściciele po dniu 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w związku z wydaniem decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1971 r. przekazującej nieruchomość [...] pod inwestycje - osiedle mieszkaniowe "[...]."

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. konieczne do przyznania odszkodowania, a zatem ustalenia organu I instancji w powyższym zakresie były prawidłowe.

W dalszej części uzasadnienia Minister wskazał, że kwestionowaną decyzją z [...] lipca 1975 r. Naczelnik Dzielnicy [...] ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w kwocie [...] zł.

Wysokość odszkodowania za grunt ustalono, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu, tj. jako iloczyn powierzchni oraz stawki [...] zł za 1 m2 (wartość gruntu ornego klasy IVa i IVb nie stanowiącego wyłącznego źródła utrzymania dla jego właścicieli) – [...] zł x [...] m2 = [...] zł. Taka też kwota odszkodowania została przyznana kwestionowaną decyzją.

Z treści badanej w trybie nadzoru decyzji wynika, że odszkodowanie zostało przyznane za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 - jednakże organ odszkodowawczy nie wskazał przy tym, które działki lub ich części składały się na ww. powierzchnię.

Jak wynika z opinii geodety uprawnionego A. G. z [...] stycznia 2021 r. - aby ustalić obszar objęty decyzją odszkodowawczą należy ustalić, jaka część nieruchomości nr [...] znajduje się w granicach terenu objętego decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] maja 1971 r. Biegła dokonała takich ustaleń stwierdzając, że - jak wynika z ww. opinii geodezyjnej i powołanego w niej szkicu Nr [...], stanowiącego załącznik do ww. decyzji lokalizacyjnej - w granicach terenu objętego powyższą decyzją lokalizacyjną znajdowały się działki nr [...] i tzw. reszta z nieruchomości Nr [...].

Minister zaznaczył, że w toku postępowania odszkodowawczego strony nie zgłaszały żadnych uwag ani zastrzeżeń co do wysokości ustalonego odszkodowania ani co do powierzchni nieruchomości, za którą zostało ono przyznane.

Bezzasadne są zatem zarzuty odwołujących się, że ustalenie odszkodowania dokonane zostało w sposób sprzeczny z ustawą. Tego rodzaju zarzuty mogły być podnoszone w postępowaniu odwoławczym (zwykłym), ponieważ w postępowaniu nadzwyczajnym inne są kryteria oceny naruszenia prawa, które w szczególności powinny uwzględniać naczelną zasadę postępowania administracyjnego - trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). Natomiast w okolicznościach sprawy - brak odwołania od decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r. - wskazuje na to, że strony godziły się na zawartą w niej wycenę stanowiącą podstawę odszkodowania ustalonego decyzją.

Wskazał również, że - jak wynika z opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G. z [...] stycznia 2021 r. - w skład gruntu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1971 r. wchodziły uregulowane wpisem jawnym na imię W. N. działki nr [...] z nieruchomości Nr [...], a ponadto tzw. reszta z nieruchomości Nr [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca współwłasność W. N., P. N., K. N., F. z N. K. i Z. N..

Oznacza to, że w decyzji odszkodowawczej nieprawidłowo wskazano, iż właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli jedynie S. N., K. N. i Z. N. (spadkobiercy W. N. na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla [...] z [...] lipca 1957 r., sygn. akt [...]), a także nieustaleni spadkobiercy B. N. - przez co naruszono art. 22 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Jednakże powyższe naruszenie nie może zostać ocenione jako naruszenie rażące - zatem prawidłowe jest stanowisko Wojewody, iż pominięcie w postępowaniu odszkodowawczym części współwłaścicieli tzw. reszty z nieruchomości Nr [...], mogło stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją odszkodowawczą.

Ponadto - przyznanie odszkodowania i skierowanie decyzji odszkodowawczej do nieustalonych spadkobierców B.N. - nie może stanowić o wadliwości decyzji, bowiem postępowanie spadkowe po ww. osobie zakończyło się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji, a jej spadkobiercami byli synowie, będący stronami postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 1975 r.

Tym samym Minister uznał, że odszkodowanie wyliczone w niniejszej sprawie zostało ustalone w sposób nie naruszający prawa w stopniu rażącym, na co wskazał także organ I instancji.

W dalszej części uzasadnienia wskazał - przywołując treść art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. - że w aktach sprawy brak jest protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również sporządzonego przez biegłych operatu szacunkowego.

Jednakże brak powołanych dokumentów nie przesądza, że rozprawa się nie odbyła. Powoduje jedynie, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy. Nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem wnoszących odwołanie, że decyzja o przyznaniu odszkodowania rażąco narusza prawo, poprzestając jedynie na stwierdzeniu braku w aktach sprawy protokołu z rozprawy, gdyż niepełny materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a.

Przy czym powyższe stanowisko można odnieść również do okoliczności braku w aktach sprawy opinii biegłych.

Zdaniem Ministra, nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy w tym przedmiocie - co nie jest przesądzone ze względu na znaczny upływ czasu i możliwość zdekompletowania lub utraty części dokumentacji - nie stanowiłoby to podstawy do uznania, iż organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo, tym bardziej, że wycena za przedmiotowy grunt dokonana była w sposób uproszczony, a strony brały udział w postępowaniu i zostały w jego toku przesłuchane przez organ odszkodowawczy. W konsekwencji, nawet ewentualny brak przeprowadzenia rozprawy, nie mógł wpłynąć na końcowy wynik sprawy.

Dodał, że sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być kwestia, czy powyższe ewentualne uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów postępowania, który ma zastosowanie w sprawie, automatycznie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest w takim przypadku dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji, jaką pełni przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy. Aby zaś ocenić, czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie można pominąć zagadnienia, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu.

Na tę okoliczność przytoczył szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których podzielono stanowisko o braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art.

53 § 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła - wyrok z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, z 20 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 195/09, z 9 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 228/10, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946/12).

Podniósł też, iż w analogicznej sytuacji - gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez uzyskania opinii biegłych - co nie jest jednoznacznie przesądzone, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo. W okresie, w którym została wydana decyzja odszkodowawcza, nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby.

Taki pogląd zgodny jest ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2036/16 - uwzględniając nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania nieważności decyzji , dla stwierdzenia, że organ rażąco naruszył art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. koniecznym jest wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie. Skoro wartość gruntu została ustalona na podstawie przepisów wymienionych szczegółowo przez sąd pierwszej instancji, a więc mogła zostać samodzielnie policzona przez organ orzekający o odszkodowaniu, to brak sporządzenia na tę okoliczność opinii biegłego i zapoznania strony z jej treścią nie może świadczyć o rażącym naruszenia wskazanego przepisu, zwłaszcza gdy przyznane odszkodowanie odpowiadało w istocie zasadom jego przyznawania w dniu orzekania przez organ i oparte było o art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b tej ustawy.

Wobec powyższego Minister stwierdził - mając na uwadze stanowisko wyrażone w orzecznictwie - iż nie w sposób oceniać ewentualnych wad występujących w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji odszkodowawczej jako istotnych i godzących w elementy istniejącego stosunku materialnoprawnego zwłaszcza, że ustalona wysokość odszkodowania nie narusza w żaden sposób praw osób uprawnionych do odszkodowania.

W związku z przyjęciem przez organ odszkodowawczy powierzchni nieruchomości [...] m2 obliczono odszkodowanie, które było korzystne dla stron i którego strony nie kwestionowały, przy czym nie było to jedyne odszkodowanie dochodzone przez właścicieli za nieruchomości położone przy ul. [...] .

Także w kwestii pozostałych elementów, jakie organ przyznający odszkodowanie zobligowany był wziąć pod uwagę przy orzekaniu, nie ma uchybień mogących stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej odszkodowanie zgodnie z art. 156 k.p.a.

Podsumowując Minister uznał, iż kwestionowana decyzja odszkodowawcza nie zawiera wad skutkujących stwierdzeniem jej nieważności. Tym samym decyzja organu I instancji odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. G., U. K., K. N.(1), M. N.(1), K. P., A. J., B. G., J. M., P. S., M. M., W. K., M. N.(2), S. K., G. K., H. Z., J. S., C. S., K. N.(2) i A. P. (dalej jako skarżący), zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 22 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu [...] lipca 1975 r.) poprzez przyjęcie, że brak sporządzenia opinii przez biegłych w okolicznościach przedmiotowej sprawy, z uwagi na zastosowanie stawek sztywnych uregulowanych w zarządzeniu nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. było uzasadnione i pozostało bez wpływu na ustaloną w decyzji wysokość odszkodowania, w sytuacji kiedy faktycznie odszkodowane przyznane zostało w oderwaniu od treści postanowień spadkowych i prawa własności jaka przypadała poszczególnym adresatom decyzji w nieruchomości lub w wysokości niewynikającej z przepisów prawa;

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 8 pkt 1 lit. a i b ustawy wywłaszczeniowej w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 27 września 1974 r. w sprawie zasad ustalania odszkodowania za budynki i grunty w mieście, ograniczenie prawa własności oraz za odjęcie lub ograniczenie innego prawa rzeczowego na nieruchomości (Dz. U Nr 36, poz. 212), w zw. z Tabelą Nr [...] zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. (M.R Nr [...]), w zw. z Tabelą zamieszczoną w § [...] zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ceny warunków i trybu sprzedaży nieruchomości rolnych (M.P. Nr [...]) poprzez zaniechanie dokonania analizy powołanych przepisów prawa materialnego, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, iż Urząd Dzielnicowy [...] poprawnie obliczył wysokość należnego odszkodowania gdyż "nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych sztywnych stawkach," podczas gdy przy wyliczeniu odszkodowania konieczne było wzięcie pod uwagę również kryteriów ocennych, wymagających wiedzy specjalnej, a zatem konieczne było wyjaśnienie i uzasadnienie przyjętych wskaźników, czego nie uczyniono ani w decyzji odszkodowawczej ani w notatce służbowej z [...] lipca 1975, a nadto nie ustalono powierzchni działki normatywnej, co wykluczało ustalenie powierzchni ponadnormatywnej;

3. naruszenie art. 22 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, w kształcie obowiązującym w dacie wydania decyzji (to jest w dniu [...] lipca 1975 r.) poprzez przyjęcie, że skarżona decyzja nie jest rażąco wadliwa, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wydanie decyzji nie było poprzedzone:

a) wykonaniem opinii biegłych, albowiem wysokość odszkodowania ustalił organ przyjmując cenę sztywną dla klasy gruntów IVa i IVb - co znalazło bezpośrednie odzwierciedlenie w treści wadliwej decyzji oraz notatce służbowej sporządzonej dzień po wydaniu decyzji to jest w dniu [...] lipca 1975 r., z której wynika, że za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto zarządzenie nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia cen gruntów przejmowanych pod inwestycje państwowe oraz

b) przeprowadzeniem obligatoryjnej rozprawy

- co skutkowało nieprawidłowym ustaleniem przez Urząd Dzielnicowy [...] stron postępowania, co w konsekwencji miało bezpośredni wpływ na wynik postępowania i sposób oraz wysokość ustalonego odszkodowania;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez:

I. niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj. nieustalenie w sposób jednoznaczny:

a) okoliczności i dowodów przeprowadzenia rozprawy oraz powołania biegłych w sprawie o odszkodowanie, co skutkowało niemożnością weryfikacji skarżonej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa;

b) przyczyn pominięcia w decyzji odszkodowawczej przez Urząd Dzielnicowy [...] rozstrzygnięcia, co do gruntu o powierzchni [...] m2 w sytuacji, gdy nieruchomość objęta numerem hipotecznym [...] posiadała powierzchnię [...] m2, a nie jak wskazano w decyzji [...] m2 i w całości spełniała przesłanki do odszkodowania;

c) osoby właściciela udziału w gruncie o powierzchni [...] m2, który objęty został decyzją odszkodowawczą, co wynika z prostego działania matematycznego odjęcia od powierzchni nieruchomości wskazanej w kontrolowanej decyzji sumy udziałów osób ustalonych przez Ministra [...],

II. brak wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i brak poczynienia niezbędnych dla weryfikacji legalności Decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r. ustaleń w zakresie kluczowych dla weryfikacji elementów stanu faktycznego, a przez to wywiedzenie błędnych wniosków, co do jej zgodności z prawem;

III. błędne uznanie, że organ ustalający odszkodowanie przeprowadził w sposób prawidłowy postępowanie dowodowe, wyjaśnił stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy Urząd Dzielnicowy [...]:

a) nie wyjaśnił, z jakich przyczyn przyjął do odszkodowania część nieruchomości z hip N. [...] o powierzchni [...] m2, podczas gdy nieruchomość ta miała całkowitą powierzchnię [...] m2 i nie określił precyzyjnego położenia tej części nieruchomości, za którą ustalał odszkodowanie;

b) wyprowadził błędne wnioski z zaświadczenia Sądu Grodzkiego Nr [...], co do osoby właściciela nieruchomości, za którą ustalał odszkodowanie, co skutkowało nie tylko pominięciem w postępowaniu odszkodowawczym udziału F. K., P. N., K. N. oraz Z. N. i braku ustalenia na ich rzecz odszkodowania, ale przede wszystkim błędne ustalenie udziałów w nieruchomości, a co za tym idzie nieprawidłowo ustaloną kwotę odszkodowania;

c) wydając decyzję istotne ustalenia w sprawie oparł na niepełnym materiale dowodowym, albowiem wyłącznie na treści zaświadczenia Sądu Grodzkiego Nr [...], z którego wprost wynikało, iż dotyczy tylko czterech działek z hip. [...], to jest działki [...] o łącznej powierzchni [...] m2, w sytuacji, gdy odszkodowanie ustalono za grunt o powierzchni [...] m2;

d) nie określił powierzchni działki normatywnej, co wykluczało prawidłowe ustalenie powierzchni ponadnormatywnej;

IV. sprzeczność istotnych ustaleń i przekroczenie zasad logicznego rozumowania prowadzących do uznania, że:

a) brak w aktach sprawy opinii biegłych, protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego dowodzi niepełnego materiału dowodowego, podczas gdy z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wprost wynika, że opinii biegłych - jak również pozostałych dokumentów dotyczących rozprawy - nigdy w sprawie nie sporządzono albowiem ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r.;

b) wyliczenie odszkodowania znajdujące się w kontrolowanej decyzji są prawidłowe, podczas gdy - zdaniem Ministra Rozwoju Pracy i Technologii - nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy;

c) kwota odszkodowania zawarta w decyzji ustalona została w sposób prawidłowy, przy przyjęciu stawek określonych w zarządzeniu numer [...] Naczelnika Dzielnicy [...], tj. kwoty [...] zł za m2, podczas gdy faktycznie stawka ta wyniosła [...] zł jeżeli organ przyznał odszkodowanie za udziały w nieruchomości jakie strony faktycznie posiadały;

d) strony zaaprobowały wysokość przyznanego odszkodowania, podczas gdy faktycznie przed wydaniem decyzji nie miały one możliwości zapoznania się z jego wysokością, którą ustalono w notatce służbowej sporządzonej dzień po wydaniu decyzji odszkodowawczej, a ponadto osoby, które były współwłaścicielami nieruchomości objętej decyzją, tj.: F. K., P. N., K. N. oraz Z. N., faktycznie nie brały udziału w sprawie w skutek, czego nie mogły kwestionować lub aprobować czegokolwiek;

e) nieruchomość, za którą przyznano odszkodowanie w kontrolowanej decyzji o powierzchni [...] m2 objęta była księgą hipoteczną N. [...] i stanowiła własność podzieloną należącą do: W. N., co do czterech nieruchomości o numerach [...], oraz współwłasność co do gruntu o powierzchni [...] m2, stanowiącego współwłasność W. N., P. N., K. N., Z. N. i F. K., podczas gdy suma tych wartości daje powierzchnię [...] m2;

f) działka nr [...] stanowiąca własność F. K. nie wchodziła w skład nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją odszkodowawczą, podczas gdy z opinii zgromadzonych w sprawie, w tym wykonanych na zlecenie organu [vide w załączeniu rozliczenie geodezyjne nieruchomości] wynika, że powołana działka objęta była decyzją lokalizacyjną [...], a w konsekwencji zgodnie z rozumowaniem Ministra wchodziła w zakres gruntu za który w roku 1975 ustalono odszkodowanie, mimo że organ wydający decyzję odszkodowawczą pominął od udziału w sprawie w/w osobę;

V. przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału wniosków z niego niewynikających, a mianowicie, że wysokość odszkodowania ustalono w sposób prawidłowy, podczas gdy:

a) w aktach sprawy (co wynika także z uzasadnienia kontrolowanej decyzji) brak jest zaświadczenia Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa lub innego dokumentu na podstawie, którego organ wydający kontrolowaną decyzję, mógłby określić, że udział w gruncie należący do B. N. lub jej spadkobierców nieustalonych na dzień wydawania decyzji, nie stanowił ich wyłącznego źródła utrzymania, co skutkowało dowolnym i nieuprawnionym przyjęciem zaniżonej stawki odszkodowania w kwocie [...] zł, przyznanego na rzecz tej strony postępowania;

b) pominięcie w postępowaniu znacznej części osób uprawnionych skutkowało nieprawidłowym ustaleniem wysokości udziałów w gruncie przypadających na rzecz każdego z adresatów decyzji, a co za tym idzie, kwoty ustalonego i przyznanego odszkodowania;

5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 4 i art. 23 ustawy wywłaszczeniowej w związku z art. 25 i 26 k.p.a. w ówczesnym brzmieniu poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej w sytuacji gdy, wbrew obowiązującym wówczas przepisom prawa nie określono w decyzji w sposób zindywidualizowany wszystkich osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania za nieruchomość wskazując w szczególności w pkt II podpunkcie 4 rozstrzygnięcia - nieustalonych spadkobierców B. N..

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych

Ponadto, skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu z opinii geodezyjnej z [...] marca 2018 r. sporządzonej przez mgr inż. A. K. na zlecenie Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...] w przedmiocie rozliczenia powierzchni nieruchomości objętych hip o numerach: [...] położonych przy ulicy [...] na okoliczność wykazania, że działka nr [...] stanowiąca własność F. K. - pominięta przez Ministra - objęta była decyzją lokalizacyjną nr [...] i wchodziła w zakres decyzji ustalającej odszkodowanie.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2022 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy zawarty w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 2[...] lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] maja 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2019 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r. o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania na rzecz S. N., K. N., Z. N. oraz nieustalonych spadkobierców B. N. za grunt nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni [...] m2.

Kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie dotyczy zatem decyzji wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze prowadzone jest na podstawie art.156-158 k.p.a. i podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, iż odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i Poustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji są enumeratywnie określone w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy decyzja Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] lipca 1975 r. o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania na rzecz S. N., K. N., Z. N. oraz nieustalonych spadkobierców B. N. za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Materialnoprawną podstawą kwestionowanej decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), dalej jako ustawa.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 i 2 ustawy przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust. 1).

Przepisy niniejszej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2).

Zatem dla przyznania odszkodowania za nieruchomość podlegającą działaniu dekretu warszawskiego konieczne było spełnienie łącznie dwóch przesłanek:

1) wywłaszczona nieruchomość powinna stanowić gospodarstwo rolne, sadownicze, warzywnicze albo jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo powinna być zabudowana domem jednorodzinnym oraz

2) poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność Państwa.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie dekretu warszawskiego objęta była Ogólnym Planem Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r., wydanym na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216).

Z kolei ze sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2021 r. wynika, że w Ogólnym Planie Zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie stref:

- I - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 10% powierzchni zabudowania - działki nr [...] i tzw. reszta z nieruchomości hip. [...],

- IIa - sposób zabudowania luźny lub grupowy, 2 kondygnacje, 30% powierzchni zabudowania - działka nr [...] i część działki nr [...] z nieruchomości hip. [...],

oraz na terenie przeznaczonym pod drogi - część działek nr [...] z nieruchomości hip. [...]

Prawidłowe jest też stanowisko organów, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne.

Potwierdzają to znajdujące się w aktach sprawy:

- elaborat szacunkowy z [...] grudnia 1971 r. - z którego wynika, że na gruncie znajdowały się uprawy rolne w postaci: żyta o pow. [...] m2, lucerny o pow. [...] m2 oraz grunt zaorany nawożony o pow. [...] m2,

- protokół inwentaryzacyjny z [...] listopada 1971 r., nr [...], stanowiący podstawę ww. elaboratu szacunkowego, z którego to protokołu wynika, że na terenie nieruchomości znajdowały się rodzaje upraw: żyto o pow. [...] m2, lucerna o pow. [...] m2 oraz grunt zaorany nawożony o pow. [...] m2,

- protokoły przesłuchania K. N. i Z. N. (k.20 i k.21 akt własnościowych teczka opisana – [...]), z których wynika, że grunt był uprawiany, na gruncie znajdowały się uprawy żyta i lucerny.

Potwierdzeniem tego, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne jest również treść kwestionowanej decyzji z [...] lipca 1975 r., w której wprost wskazano, iż na gruncie znajdowały się uprawy, za które odszkodowanie otrzymał W. W..

Zatem spełniona została pierwsza przesłanka przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość określona w art. 53 ustawy.

W związku z tym zupełnie niezasadne są zarzuty pełnomocnika skarżących dotyczące braku określenia w zaskarżonej decyzji powierzchni działki normatywnej, co wyklucza prawidłowe ustalenie powierzchni ponadnormatywnej.

Należy też zgodzić się z Ministrem, że spełniona została również druga przesłanka przyznania odszkodowania wynikająca z art. 53 ustawy, albowiem właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali po 5 kwietnia 1958 r. pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania tej nieruchomości - co było konsekwencją wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...] z [...] maja 1971 r.

Z opinii geodezyjnej z [...] stycznia 2021 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego A. G. wynika, że decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] maja 1971 r. Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] ustalił lokalizację osiedla mieszkaniowego "[...]" na terenie Dzielnicy [...] między ul. [...], Al. [...] i Al. [...] o pow. ok. [...] ha oznaczonym literami [...] na szkicu nr [...] stanowiącym załącznik nr [...] do decyzji. W granicach terenu objętego powyższą decyzją lokalizacyjną znajdują się działki nr: [...] i tzw. reszta z nieruchomości nr [...].

Wobec powyższego prawidłowe jest stanowisko organów orzekających obu instancji, że spełnione zostały łącznie obie przesłanki określone w art. 53 ustawy warunkujące przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

Należy wyjaśnić, iż w postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego, jak w postępowaniu zwykłym, co do trybu i zasad ustalenia odszkodowania, lecz w oparciu o zachowane akta przeprowadzonego postępowania zwykłego ustala się, czy doszło wówczas do oczywistego i rażącego naruszenia obowiązującego prawa w tym zakresie. Innymi słowy albo rażące naruszenie prawa jest ewidentne i oczywiste i wynika wprost z archiwalnego materiału dowodowego sprawy albo nie wynika - i wówczas nie ma podstaw do stwierdzenia nieważność kwestionowanej decyzji. Zauważyć przy tym należy, że postępowanie nieważnościowe polega na ocenie prawidłowości kwestionowanej decyzji w aspekcie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa, w oparciu o które decyzja ta została wydana, dlatego też nie można w toku postępowania nieważnościowego stosować aktualnie obowiązujących przepisów prawa (standardów) w stosunku do kwestionowanej decyzji. Odnosi się to zwłaszcza do przepisów regulujących tryb

i zasady przyznawania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W niniejszej sprawie Urząd Dzielnicowy [...] w decyzji z [...] lipca

1975 r. orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie odszkodowania:

1) na rzecz m.in. nieustalonych spadkobierców B. N.;

Jednakże okoliczność ta nie jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2021 r. w sprawie sygn. akt I OSK 3554/18: " Oczywistym było, że w sytuacji śmierci właściciela doszło do przejścia jego uprawnień na spadkobierców. Ich krąg mógł nie być znany, ale ich istnienie było niewątpliwe. W takich sytuacjach wielokrotnie organy orzekające o odszkodowaniu orzekały o jego przyznaniu na rzecz nieoznaczonych właścicieli lub spadkobierców zmarłego właściciela. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że gdy spadkobiercy wywłaszczanego właściciela nie byli jeszcze określeni, dopuszczalne było wskazywanie ich w sposób ogólny - jako spadkobierców nieżyjącej już określonej osoby (W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze 1975, s. 190, uw. 2; wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11)."

Ponadto postępowanie spadkowe po B. N. zakończyło się dopiero po wydaniu kwestionowanej decyzji, a jej spadkobiercami byli synowie – S. N., K. N. i Z. N. - będący już stronami tego postępowania.

2) za grunt nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] m2 - nie określając dokładnie nr ewidencyjnych działek i ich powierzchni, za które zostało przyznane odszkodowanie.

Również ta kwestia nie ma znaczenia w tym postępowaniu - byłyby elementem istotnym stanu sprawy, ale rozstrzyganej w trybie zwykłym. Zatem ewentualne uchybienia we wskazanym zakresie nie mogą być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa w postępowaniu nieważnościowym, na co słusznie wskazały organy nadzoru.

Jak wynika z opinii geodezyjnej uprawnionego geodety A. G. z [...] stycznia 2021 r. - w skład gruntu objętego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] maja 1971 r. wchodziły działki nr [...] z nieruchomości Nr [...], a ponadto tzw. reszta z nieruchomości Nr [...] o powierzchni [...] m2.

Przy czym kwestią niesporną jest, że beneficjenci tej decyzji mieli prawo własności tylko do połowy tzw. reszty z nieruchomości Nr [...] o powierzchni [...] m2, gdyż druga połowa tej nieruchomości stanowiła współwłasność P. N., K. N., F. z N. K. i Z. N. - którzy nie brali udziału w tym postępowaniu.

Jednakże kwestia pominięcia ich w postępowaniu odszkodowawczym może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Niewątpliwy jest też fakt, że w związku z przyznaniem spadkobiercom W. N. odszkodowania za całą tzw. resztę z nieruchomości Nr [...] o powierzchni [...] m2 - otrzymali oni odszkodowanie w wyższej wysokości, niż wynikałoby to z posiadanych przez nich udziałów. Nie mniej jednak również ta okoliczność nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji, gdyż żadna ze stron postępowania "zwykłego" nie kwestionowała tego faktu.

Zatem zarzuty pełnomocnika skarżących w tym m.in. następców prawnych beneficjentów tej decyzji – W. G., U. K., K. N., M. N. i K. P. - dotyczące tego, że ich poprzednicy prawni otrzymali za wysokie odszkodowanie, budzi zdziwienie Sądu.

Sąd podzielił też stanowisko organów orzekających, iż kwestionowaną decyzją Naczelnik Dzielnicy [...] prawidłowo ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o pow. [...] m2 w kwocie [...] zł, albowiem - jak wynika z zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1974 r. - za grunt orny klasy IVa i IVb wchodzący w skład przedmiotowej nieruchomości zastosowanie miała stawka 12 zł za 1 m2 gruntu, w sytuacji w której rolnictwo nie było wyłącznym źródłem utrzymania właścicieli nieruchomości, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Wynika to wprost ze znajdujących się w aktach sprawy zaświadczeń Urzędu Dzielnicowego [...] - nr [...] wystawionego na rzecz S. N., nr [...] wystawionego na rzecz Z. N. oraz nr [...] wystawionego na rzecz K. N..

Podkreślenia przy tym wymaga, że w toku postępowania odszkodowawczego zwykłego żadna ze stron nie zgłaszała organowi jakichkolwiek uwag, jak i zastrzeżeń, względem wysokości ustalonego odszkodowania, jak też w zakresie powierzchni nieruchomości, za którą zostało przyznane odszkodowanie.

W przedmiotowej sprawie odszkodowanie zostało przyznane na podstawie art. 22 ustawy - z którego wynika, że odszkodowanie może być ustalone, jeżeli odbyła się rozprawa administracyjna, na rozprawę stawili się biegli, który przedstawili swoje opinie, biegli powołani byli przez naczelnika powiatu, a ich opinia powinna zawierać uzasadnienie.

Również w tej kwestii należy podzielić stanowisko organu nadzoru, uwzględniając przy tym nadzwyczajny tryb prowadzonego postępowania, że dla stwierdzenia, iż organ rażąco w postępowaniu zwykłym naruszył ww. przepis art. 22 ustawy koniecznym jest wykazanie, że przyznane odszkodowanie nie odpowiadało ówczesnym zasadom przyznawania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Podnoszony przy tym brak wymaganej opinii biegłego dotyczy jedynie wartości gruntu przedmiotowej nieruchomości, gdyż - jak wskazał organ - za znajdujące się na tej nieruchomości uprawy rolne ustalono odszkodowanie - na podstawie sporządzonego przez biegłych elaboratów szacunkowych.

Natomiast skoro wartość gruntu nieruchomości została ustalona na podstawie zarządzenia nr [...] Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia cen gruntów przejmowanych pod inwestycje państwowe, o czym wspomniano już wyżej, i które określało sztywne stawki za 1 m2 gruntu, to ustalone kwestionowaną decyzją odszkodowania stanowiło iloczyn przejętej na własność Skarbu Państwa powierzchni nieruchomości gruntowej i obowiązującej stawki za 1 m2. Prawidłowe ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gruntową nie wymagało zatem wiadomości specjalnych, których potrzeba uzasadniałaby konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Jak już wspomniano wyżej ustalone kwestionowaną decyzją odszkodowanie odpowiadało obowiązującym wówczas przepisom, stąd też nie zachodzą podstawy do uznania, że w tej kwestii doszło do rażącego naruszenia prawa. Dotychczasowi właściciele nieruchomości otrzymali odszkodowanie w wysokości należnej według obowiązujących wówczas przepisów prawa.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie, słuszne jest stanowisko Ministra, że brak w aktach sprawy dokumentów w postaci protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie i zebraniu materiału dowodowego oraz operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłych - nie może przesądzać, że przy wydawaniu decyzji odszkodowawczej doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone jest po ponad 40 latach od daty wydania kwestionowanej decyzji odszkodowawczej. Mimo poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał wszystkich dokumentów archiwalnych dotyczących prowadzonego postępowania odszkodowawczego za przedmiotową nieruchomość.

W tych warunkach brak powołanych dokumentów nie przesądza, że nie odbyła się rozprawa administracyjna, jak również nie został wykonany operat szacunkowy, na co słusznie zwrócił uwagę organ w zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie najistotniejsze bowiem jest to, że w wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowo zostało przez organy stwierdzone, że ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość było zgodne z obowiązującymi ówcześnie przepisami, a ewentualne uchybienia w postępowaniu zwykłym nie miały wpływu na jego wysokość.

Trzeba ponownie podkreślić, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. niezbędne jest stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa, a przy tym powinna to być norma prawa materialnego. Owo naruszenie winno być oczywiste. Wszelkie wątpliwości co do tego, czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności tej decyzji. Brak jednoznacznych dowodów podważających legalność decyzji stanowi negatywną przesłankę do jej wzruszenia. A przy tym, jak wskazano wyżej, w postępowaniu nadzorczym organ nie prowadzi od początku postępowania dowodowego, a jedynie sprawdza, czy w świetle tego, co w aktach zostało potwierdzone – doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie - mogłyby co najwyżej stanowić podstawę zarzutów w postępowaniu odwoławczym, a nie w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym po wielu latach od wydania decyzji odszkodowawczej. Wobec powyższego należało przyjąć, że w myśl wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych, kwestionowana decyzja z 1975 r. korzysta z domniemania legalności. Przepisy dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jako przewidujące odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas, gdy organ w sposób bezsporny ustali zaistnienie przynajmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. następuje wówczas, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a nie gdy w toku załatwiania sprawy został naruszony jakikolwiek przepis prawny (por. wyrok NSA z 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1466/2011 i z 30 maja 2018 r. sygn. akt I OSK2036/16).

Podsumowując, w realiach niniejszej sprawy organy orzekające w sprawie w sposób wnikliwy, rzetelny i wszechstronny rozważyły zebrany i zgromadzony materiał dowodowy, a wyniki tej oceny znalazły odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach decyzji, zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na marginesie Sąd pragnie zwrócić uwagę na fakt, że nastąpiła zmiana ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021. 1491), która od 16 września 2021 r. wprowadziła następujące zmiany:

1) w art. 156 § 2 otrzymuje brzmienie:

"§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.";

2) w art. 158 dodaje się § 3 w brzmieniu:

"§ 3. Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.".