Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 747/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia [...] lipca 2019 r., do Urzędu Miejskiego w O. wpłynął wniosek G. sp. z o.o. z siedzibą w N. (zwaną dalej "inwestorem") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] (działka nr ew. [...]). Do wniosku dołączono mapę, na której wskazano ulokowanie inwestycji na działce.

Prezydent Miasta O. (zwany dalej "Prezydentem" lub "organem I instancji") zwrócił się w piśmie z dnia [...] lipca 2019 r. do E. S.A. Oddział w K., Rejon Dystrybucji w O. W. z prośbą o wydanie opinii, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestora.

Podobne pismo zostało wysłane do Miejskiego Zarządu Dróg w O. oraz W. S.A. w O. .

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. Prezydent zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla rzeczonej inwestycji. Wśród stron postępowania był także W. B. (zwany dalej "Skarżącym").

Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. E. S.A. zawiadomiła Prezydenta, że zapewni dostawy prądu dla inwestycji. Podobne oświadczenie złożyła W. S.A. w O. oraz Miejski Zarząd Dróg w O. .

Prezydent zwrócił się do P. S.A. z prośbą o uzgodnienie, czy lokalizacja inwestycji nie będzie ingerowała w istniejącą sieć kolejową.

Skarżący wraz z H. B. nie wyrazili zgody na powstanie planowanej inwestycji, gdyż ich zdaniem zaburzy ona ład przestrzenny, a to jest najważniejsza wartość w polityce przestrzennej. Budynki te będą za wysokie w odniesieniu do istniejącej zabudowy. A. P. również nie wyraziła zgody.

P. S.A. pozytywnie zaopiniowały realizację inwestycji.

Prezydent zwrócił się do Dyrektora Zarządu Zlewni [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z prośbą o zaopiniowanie realizacji inwestycji w zakresie melioracji wodnych. W zakresie ochrony gruntów rolnych, Prezydent zwrócił się z prośbą o zaopiniowanie inwestycji do Starosty [...].

We wrześniu 2019 r. sporządzono analizę funkcji i zagospodarowania terenu wraz z projektem decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] października 2019 r. Prezydent zawiadomił strony o możliwości wglądu do akt sprawy w związku z zakończeniem postępowania dowodowego.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej obejmującej budowę dwóch budynków wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w O. . Prezydent uzasadnił swoją decyzję w ten sposób, że dla ustalenia zgodności funkcji planowanej inwestycji jak i określenia poszczególnych parametrów i wskaźników zabudowy organ I instancji sporządził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na zasadach określonych w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zmianami, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem"). Jak wynika z analizy działka nr [...] (obręb [...]) znajduje się w ciągu nieruchomości, zlokalizowanych wzdłuż pokrytej asfaltem drogi gminnej. Na analizowanym obszarze występuje zabudowa, która powstała w ostatnich latach, a także następujące sieci infrastrukturalne: wodociąg, gazociąg, kanalizacja sanitarna i kanalizacja deszczowa oraz linie: telekomunikacyjna i energetyczna NN.

Organ wskazał, że szerokość frontu działki w miejscu planowanej inwestycji wynosi 40 m, wobec czego granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległościach nieznacznie przekraczających jej trzykrotną szerokość, czyli 120 m (wartości zmienne w zależności od istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości), tj.; 130 m w kierunku wschodnim, 139 m w kierunku północnym, 153 m w kierunku południowym, a naturalną zachodnią granicę obszaru analizowanego wyznacza linia kolejowa O. - O..

Obszar objęty wnioskiem, to teren niezabudowany, posiadający dostęp do utwardzonej drogi publicznej, która zapewnia obsługę komunikacyjną przedmiotowej działki oraz działek sąsiednich. Ze względu na położenie w granicach administracyjnych miasta teren działek (grunt klasy IVa, V) nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Na obszarze objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna oraz obiekty związane bezpośrednio z obsługą tego typu zabudowy tj. budynki gospodarcze i garażowe. Ponadto występuje zabudowa usługowa m.in. market Dino, gabinet stomatologiczny, zakład mechaniki pojazdowej oraz wulkanizacyjny. Nieruchomości niezabudowane użytkowane są rekreacyjnie lub rolniczo. Zdaniem organu planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji występujących na analizowanym obszarze.

Organ wskazał, że w rejonie analizowanej działki występuje nieregularnie ukształtowana linia zabudowy odsunięta od granic pasów drogowych dróg gminnych na odległość od około 4 m do 31 m. Biorąc pod uwagę występujące uwarunkowania, wydaje się właściwe ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zlokalizowanej w odległości 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej.

Na sąsiadujących działkach wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynkami w stosunku do powierzchni tych działek zawiera się w przedziale od 0 do około 40%. W powyższej sytuacji w odniesieniu do wniosku inwestora ustalono, że na obszarze działki nr [...] należy przyjąć wskaźnik zabudowy wynoszący 10 %.

Szerokość elewacji frontowych budynków na analizowanym obszarze waha się w zakresie pomiędzy około 3 m a 43,5 m. Zdaniem organu ze względu na charakter zabudowy szerokość elewacji frontowej każdego z budynków mieszkalnych powinna być zbliżona do 18,0 m z tolerancją do +/- 20%.

Wysokość ściany elewacji w zabudowie na analizowanym obszarze waha się zazwyczaj od 2,5 m (pod stromym dachem) do około 16,0 m. Biorąc pod uwagę konieczność zapewnienia spójnego charakteru zabudowy zalecono podobną wysokość elewacji frontowej. W decyzji wskazano, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do najwyżej położonej krawędzi dachu od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) nie mniej niż 9 m nie więcej niż 16 m.

Zabudowa mieszkaniowa na analizowanym obszarze, to zabudowa posiadająca od 1 do 5 kondygnacji nadziemnych i taką też należy dopuścić na terenie planowanej inwestycji.

Na analizowanym obszarze budynki są przykryte symetrycznymi dachami stromymi, o nachyleniu połaci dachowych w zakresie od 20° do 40° (70° w przypadku dachu niesymetrycznego) lub dachami płaskimi. Kalenice dachów ukształtowane równolegle lub prostopadle względem ulicy. W odniesieniu do wnioskowanej zabudowy przyjęto, że projektowane dachy winny być płaskie (kąt nachylenia połaci dachowych do 15°).

W decyzji określono również warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Linie rozgraniczające teren inwestycji określono na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr [...] do decyzji.

Sumując organ stwierdził, że w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zgodnie z ww. parametrami.

W wyniku rozpoznania odwołań wniesionych przez Skarżącego, H. B. oraz A. P., decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "SKO w K.", "Kolegium" lub "organem II instancji") utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium powtórzyło zawarte w decyzji I instancji ustalenia co do spełnienia przez inwestora warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa gdyż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa jedno- i wielorodzinna, poza tym zabudowa usługowa, m.in. market Dino, warsztat samochodowy, zakład wulkanizacyjny. Linia zabudowy jest nieregularna i wynosi od ok. 4 m do ok. 31 m. W ocenie organu II instancji linia zabudowy dla planowanej inwestycji w odległości 10,0 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej nie zaburzy istniejącego ładu przestrzennego.

Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W przedmiotowej sprawie ustalono, że intensywność zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0% do 40%. Kolegium ustaliło, że średnia wartość tego parametru wynosi ok. 23% (1656:73). W obszarze analizowanym występuje liczna zabudowa, której wskaźnik intensywności zabudowy nie przekracza średniej wartości bądź jest bardzo zbliżony, np. działka nr [...] - 11 %, działka nr [...] - 7%, działka nr [...] - 7%, działka nr [...] - 13%. W obszarze analizowanym wskaźnik intensywności zabudowy jest bardzo zróżnicowany. Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu największa wartość wynosi 52%. Wobec tego dla planowanej inwestycji można ustalić intensywność zabudowy na poziomie 10%.

SKO w K. wskazało, że zgodnie z treścią § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokość elewacji frontowej budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od 3 m do 43,5 m. Kolegium ustaliło, że średnia wartość szerokości elewacji frontowej wynosi ok. 11 m (1246,5:115). Przy uwzględnieniu tolerancji 20% parametr ten powinien mieścić się w przedziale od 8,4 m do 13,6 m. Zdaniem organu II instancji ustalenie szerokości elewacji frontowej każdego budynku na poziomie 18 m będzie stanowić kontynuację istniejącego sposobu zagospodarowania działek istniejących w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium, można zastosować odstępstwo od ogólnej zasady, uregulowane w § 6 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Zdaniem organu, uwzględniając rozmiar działki inwestycyjnej i wyniki powyższej analizy, możliwe jest ustalenie szerokości elewacji frontowej na poziomie ok. 18 m. W obszarze analizowanym występuje zabudowa, której szerokość elewacji frontowej jest zbliżona lub większa od ustalonej dla planowanej inwestycji, jak np. działka nr [...], [...] - 20 m, działka nr [...] - 32 m, działka nr [...] - 15 m i 20 m. Zgodnie z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej waha się od 2,5 m do 16 m. Istniejąca zabudowa ma zróżnicowaną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. W związku z tym organ I instancji, uwzględniając zachowanie ładu przestrzennego i istniejące zagospodarowanie terenu przyjął dla planowanego budynku wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w przedziale od 9 m do 16 m. Organ I instancji uzasadnił swoje ustalenia wynikami analizy. SKO w K. podkreśliło, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o wysokości zbliżonej do planowanej inwestycji, jak działka nr [...], działka [...]. Spełniony został również parametr związany z geometrią dachu. W obszarze analizowanym występują budynki z dachami płaskimi i z dachami stromymi, o kącie nachylenia połaci dachowych od 20° do 45°. Kalenice dachów ukształtowane są równolegle lub prostopadle względem ulicy. Przyjęcie dla planowanej inwestycji dachu płaskiego o kącie nachylenia do 15° jest zgodne z parametrami istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym.

Planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd. Istniejące uzbrojenie terenu w zakresie zaopatrzenia w media jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

W wyniku rozpoznania skargi, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] lipca 2020 r. o sygn. akt II SA/Po [...] (zwanym dalej "wyrokiem II SA/Po [...]"), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wyroku tut. Sąd stwierdził, że kopia mapy, stanowiąca załącznik graficzny analizy (oznaczonej jako zał. 3a/3d, 3b/3c, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) nie zawierała żadnych informacji, czy jest to mapa zasadnicza, czy też może katastralna. Nie zawierała nawet danych dotyczących organu, który ją wydał oraz informacji, dla jakich celów została wydana. Na samej mapie została oznaczona jedynie skala 1:1000, legenda oraz pieczątka Urzędu Miejskiego. Zwrócić należało uwagę, że do wniosku inwestora załączona została kopia mapy zasadniczej pochodząca z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nr [...]). Próżno jednak odnaleźć taką informację na mapie wykorzystanej przez organ. W świetle powyższego zdaniem Sądu część graficzna decyzji o warunkach zabudowy i część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zostały sporządzone na kopiach mapy, która nie spełnia wymogów art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powyższe zaś zaważyło na uchyleniu decyzji organów obu instancji.

Sąd zwrócił także uwagę na to, że projekt decyzji organu I instancji nie zawierał adnotacji, że został on sporządzony przez uprawnioną do tego osobę. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. W aktach sprawy znajduje się projekt decyzji niemniej jednak jest to tylko wydruk niezawierający podpisu ani pieczęci osoby uprawnionej – jak należy domniemywać M. N. (str. 4 projektu). Projekt decyzji o warunkach zabudowy musi zostać sporządzony przez osobę, która została wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. W tym kontekście za bardzo ważny wymóg należy uznać to, żeby wykazać autorstwo tegoż projektu. W niniejszej sprawie projekt decyzji znajdujący się w aktach sprawy nie został na żadnej ze stron podpisany przez jego autora, co zdaniem Sądu wymagało uzupełnienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd odniósł się także do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Należało wskazać, że powołany przepis uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego". Dopuszczenie nowej zabudowy zależy od stwierdzenia, że zabudowa taka wraz z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie będzie kształtowała harmonijną przestrzeń z uwzględnieniem uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, a także kompozycyjno-estetycznych, zgodnych z założeniami ładu przestrzennego. Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do przywołanego już wcześniej rozporządzenia.

Sąd przeanalizował każdy z parametrów, który został ustalony na podstawie analizy funkcji przeprowadzonej przez organy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wokół działki inwestycyjnej wyznacza się obszar analizowany, w ten sposób, że jego promień obszaru stanowi trzykrotność szerokości frontu działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie ust. 2 powyższego przepisu wskazuje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zauważyć należało, iż analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania, innymi słowy sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W przedmiotowej sprawie przeprowadzono analizę urbanistyczną terenów otaczających teren planowanej inwestycji wyznaczonych w odległości nieznacznie przekraczającej, w zależności od istniejącego układu drogowego i kształtu nieruchomości, trzykrotną szerokość frontu działki wynoszącego 40 m (130 m w kierunku wschodnim, 139 m w kierunku północnym, 153 m w kierunku południowym i na zachód linią kolejową O. O.). Obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy.

Następnie, w oparciu o przeprowadzoną na tak wyznaczonym obszarze, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, należało stwierdzić za organem II instancji, że na wyznaczonym obszarze występuje zarówno zabudowa mieszkaniowa jedno- i wielorodzinna, zabudowa usługowa (market Dino), gabinet stomatologiczny, zakład mechaniki samochodowej i zakład wulkanizacyjny. Planowana inwestycja dotyczy budowy dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną. W obszarze analizowanym znajdują się budynki o różnych funkcjach, w tym usługowej, handlowej, mieszkaniowej. Planowana inwestycja nie odbiega więc w tym zakresie od istniejącej zabudowy terenu.

Jak wynikało z analizy urbanistycznej w pobliżu budynku inwestora, w obszarze analizowanym, znajdują się budynki o różnych wysokościach, co związane jest z bardzo zróżnicowaną zabudową na tym terenie. Do analizy wzięto pod uwagę wysokości budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Sąd uznał, że nie było przeszkód, aby w przypadku ustalania nowej zabudowy wykorzystać nieruchomości z tzw. dalszego sąsiedztwa, bowiem ocena czy inwestycja będzie się wpisywać w ład urbanistyczny wymaga uwzględnienia innych nieruchomości w obszarze analizowanym. W szczególności jest to możliwe gdy na obszarze tym znajdują się nieruchomości o zróżnicowanych wysokościach – jak w niniejszej sprawie. Przez ustalenie wysokości planowanej zabudowy zgodnie z regułami określonymi w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia rozumieć w niniejszej sprawie należy nawiązanie do zabudowy już istniejącej na najbliższych działkach położonych w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji. W przypadku gdy wysokość na działkach sąsiednich tworzy uskok przyjmuje się jej średnią wysokość na obszarze analizowanym, dopuszcza się również wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy.

W niniejszej sprawie z analizy urbanistycznej wynikało, że w najbliższym sąsiedztwie inwestycji znajdują się zabudowania o zróżnicowanej funkcji i wysokości. Nie było więc tak jak podnosiła strona skarżąca, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się wyłącznie niskie domki jednorodzinne. Na działce nr [...] i [...] znajdują się budynki o wysokości 16 m, dalej na działkach [...] i [...] budynki o wysokości 15 m. W. elewacji w obszarze analizowanym waha się od 2,5 m do 16 m. Za dopuszczalne uznano wskazanie w decyzji, aby wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalić w przedziale nie mniej niż 9 do 16 m. Tak ustalona wysokość wpisuje się zdaniem Sądu w ład przestrzenny. Sposób jej określenia jako przedziału wartości – tzw. widełek jest akceptowalnym sposobem określania parametrów nowej zabudowy.

Szerokość elewacji frontowej została ustalona na 18 m z tolerancją +/- 20%. Jak wynikało z akt sprawy w obszarze analizowanym występują budynki o szerokości 13,5-14,5 m (na działkach nr [...], [...], [...]/ i [...]), 33m (dz. nr [...]) a nawet 43,5 m (na dz. nr [...]). Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Za dopuszczalne należało wiec ustalenie szerokości elewacji frontowej jako zbliżoną do 18 m, z tolerancją do 20%.

Jak wynika z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Wielkość powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale od 0-40%. Wobec tego ustalenie jej na poziomie 10 % dla działki inwestora również należało uznać za dopuszczalne.

W analizowanym obszarze występują budynki o dachach stromych jak i płaskich. Za uzasadnione Sąd uznał przyjęcie dla projektowanej zabudowy płaskiego dachu o kącie nachylenia połaci dachowych do 15 stopni.

Z decyzji wynika, że dla planowanej inwestycji została ustalona nieprzekraczalna linia zabudowy zlokalizowana w odległości 10 m od granicy pasa drogowego drogi gminnej. Skarżący wskazywał, że niedopuszczalne jest użycie określenia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" z uwagi na to, że § 4 rozporządzenia mówi jedynie o obowiązującej linii zabudowy. Stosownie do § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Dopuszcza się jednak inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Jednakże, w przepisach u.p.z.p. – tak w części, która dotyczy wydawania decyzji przewidzianych tą ustawą, w razie gdy teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak i w części wskazującej, jakie postanowienia mają być zawarte obowiązkowo w planie miejscowym – wskazuje się, iż konieczne jest określenie "linii zabudowy". W żadnym miejscu ustawy nie używa się zaś określenia "obowiązująca linia zabudowy". Stosując prawidłową wykładnię rozporządzenia i mając na uwadze, iż podstawowym aktem regulującym materię wiążącą się z zapewnieniem ładu przestrzennego jest u.p.z.p., zaś rozporządzenie ma jedynie na celu ułatwić jej wykonanie, należy więc stwierdzić, że użyte w rozporządzeniu określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zakres związania ustaloną już ostateczną decyzją o warunkach zabudowy przyjętą w tej decyzji linią zabudowy jest uzależniony od warunków konkretnej sprawy i wynika z potrzeby realizacji podstawowego celu ustawy, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego. Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego w sposób zgodny z § 4 rozporządzania co do zasady nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Końcowo Sąd wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi na mapach (abstrahując od kwestii nieoznaczenia z jakich zasobów one pochodzą, omówionych we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia) w formie tabel, przy każdej z działek oznaczono ich parametry i w ocenie Sądu taka forma danych była czytelna i pozwala zweryfikować wyznaczone dla inwestycji parametry. Również załączenie mapy składającej się z 4 elementów nie miało wpływu na jej czytelność.

Sąd zobowiązał więc Prezydenta do uwzględnienia poczynionych uwag i czuwać nad tym, aby decyzja w sprawie warunków zabudowy, a także analiza urbanistyczna (w tym jej załączniki graficzne) odpowiadały przepisom u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

Inwestor wniósł skargę kasacyjną, jednakże następnie oświadczył, iż ją cofa. W związku z tym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. o sygn. akt II OSK [...] umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Ponownie przystępując do prowadzenia postępowania administracyjnego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Prezydent uznał T. M., A. W. oraz D. sp. j. jako strony postępowania w miejsce K. i W. B. oraz H. G..

Pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącego – J. K. wniósł o wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy albo decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Skarżący wskazał, że Prezydent nie jest związany wyrokiem Sądu, gdyż w sytuacji zmiany tożsamości sprawy, a więc zmiany stanu faktycznego i prawnego organ nie jest związany prawomocnym wyrokiem sądu, który orzekał w danej sprawie.

W czerwcu 2021 r. został sporządzony projekt decyzji administracyjnej wraz z analizą funkcji wraz z mapami zasadniczymi pochodzącymi ze Starostwa Powiatowego w O. . Projekt i analiza zostały sporządzone przez B. W. – urbanistę, który uzyskał wpis w samorządzie urbanistów pod nr ZOIU [...]

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Prezydent zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezydent ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W sentencji decyzji wskazano wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji zrelacjonowano cały stan faktyczny. W pierwszej kolejności Prezydent odniósł się do pisma pełnomocnika Skarżącego o konieczności odmowy ustalenia warunków zabudowy ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego. Wskazał, że pierwsza decyzja Prezydenta została utrzymana przez organ II instancji uzyskując tym samym walor ostateczności. Taki stan rzeczy uprawniał inwestora dochodzenia swojego uprawnienia do zagospodarowania działki. W konsekwencji tego, inwestor uzyskał pozwolenie na budowę i rozpoczął realizacji swojej inwestycji.

Dalej wskazano, że przeprowadzona analiza funkcji i zagospodarowania terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy, gdyż planowana inwestycja odpowiada zagospodarowaniu obszaru analizowanego.

Prezydent wskazał, że wypełnił obowiązki wskazane przez Sąd, a inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik Skarżącego. Skarżący wniósł o jej uchylenie w całości. Skarżący wyjaśnił na czym polega zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Powtórzono treść pisma, w której zażądano odmowy ustalenia warunków zabudowy ewentualnie umorzenia postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącego, Prezydent nie odniósł się do tego zagadnienia, czym naruszył przepis art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.").

Dalej wskazano, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji budynek został już prawie zrealizowany. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji przyszłej, nowej, a nie już istniejącej. Inwestor we wniosku nie wskazał, że wnosi o ustalenie warunków zabudowy celem legalizacji samowoli budowlanej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że spełniono wymagania, jakie postawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Załączono mapy wraz z oznaczeniem ich pochodzenia, a projekt decyzji oraz analiza zostały sporządzone przez właściwego urbanistę. Następnie Kolegium przeanalizowało wszystkie przepisy, jakie powinny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zasadniczo, organ II instancji oparł swoje twierdzenia tak jak w poprzedniej decyzji, którą tut. Sąd uchylił.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdzono ich niezasadność. Ustalone parametry nie zaburzają ładu przestrzennego. Uchylenie poprzedniej decyzji nie ma wpływu na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Pozwolenie na użytkowanie jest konsekwencją wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego z kolei na podstawie decyzji o warunkach zabudowy.

Postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną wznawia się gdy inna decyzja, na podstawie której wydano decyzję ostateczną została uchylona (art. 148 § 1 pkt 8 k.p.a.). Jeżeli zostanie wznowione postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, a roboty będą zakończone postępowanie to zakończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję organu II instancji wniósł pełnomocnik Skarżącego – r. pr. G. W.. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący podtrzymał wszystkie swoje twierdzenia podniesione w odwołaniu. Zdaniem Skarżącego, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla inwestycji przyszłej (zamierzonej), a nie już zbudowanej, co w niniejszej sprawie jest bezsporne.

Skarżący podniósł także, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie decyzje o warunkach zabudowy wydana wobec tej samej nieruchomości i tego samego inwestora. Jedna (zaskarżona) dotyczy dwóch budynków, druga – sześciu. Skarżący nie rozumie zatem skąd wartość wskaźnika zabudowy tj. czy przyjąć go dla dwóch, sześciu, czy może ośmiu.

W dalszej kolejności odniesiono się do kwestii merytorycznych. Skarżący konsekwentnie podnosił, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie do nowej zabudowy, a nie zabudowy, która już jest zrealizowana.

Zdaniem Skarżącego, ponownie wydana decyzja nie ustanawia gabarytów planowanej inwestycji, które odpowiadałyby zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej dominującej w okolicy.

Decyzja nie zawiera danych wyjściowych, na podstawie których obliczono poszczególne parametry, co stanowi naruszenie przepisów dotyczących sporządzenia analizy. Skarżący zakwestionował wszystkie wyliczenia.

Skarżący uważa także, że popełniono błąd co do sporządzenia załącznika graficznego. Ten powinien odpowiadać opisowi słownemu charakteryzującego inwestycję opisaną we wniosku.

Skarżący uważa, że błędnie sporządzono także samą analizę. Z jej treści nie da się zrekonstruować żadnych obliczeń i ustaleń. Nie wiadomo, jaka wartość jest wartością średnią i dlaczego ta wielkość jest taka, a nie inna. Analiza nie zawiera zebrania wszystkich danych. Nie chodzi tu o metodologię pozyskiwania pomiarów, ale chodzi o możliwość skontrolowania jawnych danych.

Skarżący zakwestionował także sposób wyznaczenia linii zabudowy. W decyzji jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy, podczas, gdy § 4 ust. 1 stanowi o linii zabudowy. Linia zabudowy nie dopuszcza odstępstwa i stanowi gwarancję dla zachowania ładu przestrzennego. Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia nie znają pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy, stąd nie można było ustanowić takiej pozostawiając rezerwę, że nie można jej przekroczyć.

Skarżący uważa także, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO w K. wniosło o jej oddalenie. Organ II instancji w pełni potrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Dnia [...] października 2021 r. pełnomocnik inwestora – adw. S. B. wniósł o oddalenie skargi. Inwestor wskazał, że budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję wzięło pod uwagę wszystkie parametry, a także wszystkie dowody zebrane w sprawie.

Uzyskane pozwolenie na budowę, które jest ostateczne czyni ten budynek budynkiem legalnym.

SKO w K. zastosowało się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wyczerpująco przeanalizowało cały materiał dowodowy. Część graficzna zawiera wszystkie wskaźniki i wszystkie dane, jakie powinny zostać wzięte pod uwagę podczas przeprowadzania analizy. Te dane są dostatecznie czytelne.

Zamierzenie inwestycyjne kontynuuje funkcję zabudowy, ponieważ nie jest sprzeczne z zabudową zastaną, a kontynuacja nie musi mieć na względzie powielanie tej samej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym, zarządzeniem z dnia [...] marca 2022 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału II. tut. Sądu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w dniu [...] kwietnia 2022 r.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W tym miejscu Sąd jedynie sygnalizuje związanie wyrokiem II SA/Po [...], który wbrew twierdzeniom Skarżącego, w niniejszej sprawie jest wiążący. Związanie wyrokiem sądowym wynika z art. 153 p.p.s.a., który stanowi: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Uzasadnienie związania wyrokiem II SA/Po [...] zostanie omówiony poniżej.

Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji SKO w K. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z następującej argumentacji.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem polityki przestrzennej, który stosuje się, kiedy na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a inwestor zamierza zrealizować zamierzoną przez siebie inwestycję. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.: "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Zacytowany przepis stanowi zasadę, iż warunki zabudowy ustanawia się dla nowej zabudowy, a więc takiej, która jeszcze nie istnieje, co zresztą podkreślał Skarżący. Należy mieć jednak na względzie szerokie spojrzenie na decyzję o warunkach zabudowy, jako elementu procesu inwestycyjno-budowlanego. Decyzja o warunkach zabudowy jest elementem sine qua non dla uzyskania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na podstawie przepisów prawnobudowlanych. Każda z tych decyzji jest jednak odrębnym indywidualnym aktem administracyjnym, jako formą prawną działania administracji publicznej. W konsekwencji tego, każda z tych decyzji korzysta odrębnie z przymiotów, jakie wynikają z instytucji decyzji administracyjnej np. zasady trwałości decyzji ostatecznej.

Warto prześledzić cały proces, jaki doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji. Dnia [...] lipca 2019 r. inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzonej przez siebie inwestycji. Zainicjował tym samym postępowanie administracyjne zmierzające do urzeczywistnienia jego uprawnienia wywodzonego z przepisów u.p.z.p. chronionego publicznym prawem podmiotowym. Prezydent, a po nim SKO w K. wydali po raz pierwszy decyzje administracyjne w tej materii. Pierwsza decyzja organu II instancji, w momencie jej wydania, stała się ostateczna, jednakże nie była prawomocna, ponieważ została zaskarżona do tut. Sądu, a sprawa zakończyła się wyrokiem II SA/Po [...]. Mimo to, przymiot ostateczności oznaczał, że decyzja podlegała wykonaniu, co wynika z art. 61 § 1 p.p.s.a. ("Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności"). Decyzja ostateczna, wydana przez organ odwoławczy wywołała zatem skutki prawne, dzięki którym inwestor mógł wystąpić o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co też się stało. "Zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 1 pr. bud. pozwolenie na budowę może zostać wydane wyłącznie temu, kto »złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym«. Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym moc wiążąca decyzji o warunkach zabudowy nie jest ograniczona terminem, jak pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym." (Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s. 393). Dopóki decyzja o warunkach zabudowy pozostawała w mocy, inwestor mógł ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę, a właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej był zobowiązany do prowadzenia stosownego postępowania administracyjnego w tym kierunku. Sądowi jest wiadome z urzędu, że decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Wyrok II SA/Po [...] (uchylający decyzje SKO w K. oraz Prezydenta) zapadł w dniu [...] lipca 2020 r., a więc decyzja o pozwoleniu na budowę była już wtedy decyzją ostateczną. Co prawda wobec tej decyzji toczy się postępowanie wznowieniowe przed Wojewodą W. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 477/21, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA"), jednakże decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 2020 r., korzysta z domniemania legalności i dopóki funkcjonuje w obrocie prawnym, dopóty organ podobnie zresztą jak i Sąd, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia, co wynika z art. 16 § 1 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Go 391/21, dostępny w CBOSA). Dopóki więc nie zakończy się postępowanie wznowieniowe i nie zostanie orzeczone uchylenie decyzji ostatecznej oraz odmowa udzielenia pozwolenia na budowę, dopóty przyjmuje się, że inwestycja została zrealizowana zgodnie z prawem.

Twierdzenie Skarżącego dotyczące możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla istniejącego już budynku w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego jest jak najbardziej prawidłowe, jednakże należy zauważyć, że w sprawie przedmiotowej inwestycji nie toczy się takie postępowanie. Z tego względu, nie da się wywieźć wniosku, że ograniczenie, o którym wspomniał Skarżący wiąże inwestora (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 895/20, dostępny w CBOSA). Związek dwóch decyzji – decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o pozwoleniu na budowę podkreśla to, że odpadnięcie pierwszej z nich nie implikuje stwierdzenia nieważności drugiej, tylko weryfikację prawidłowości jej wydania – art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Należy więc zbadać wpływ uchylenia decyzji o warunkach zabudowy na decyzję prawnobudowlaną, a nie zakładać, że druga z nich nie może się ostać w obrocie prawnym, gdy pierwsza została uchylona. Nie można zatem mówić o samowoli budowlanej, tak jak czyni to Skarżący. W skardze podniesiono, że wydanie nowej decyzji o warunkach zabudowy po wybudowaniu obiektu objętego tą decyzją może mieć miejsce, ale tylko w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego, gdyż, jak wskazał, decyzja o warunkach zabudowy jest dedykowana dla nowej zabudowy, a nie zabudowy istniejącej.

Nie można zapominać, że tut. Sąd wydając wyrok II SA/Po [...] nakazał spełnienie tych warunków, którym uchybiono w pierwotnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym (sporządzenie projektu decyzji oraz analizy funkcji i zagospodarowania przez urbanistę oraz pozyskanie właściwych map). Uchylając obie decyzje, Sąd przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta. Podkreślenia wymaga fakt, że jest to nadal ta sama sprawa zainicjowana wnioskiem inwestora z dnia [...] lipca 2019 r. obejmująca nadal tę samą inwestycję. Co więcej, cały czas istnieje związek funkcjonalny pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a decyzją o pozwoleniu na budowę. Inwestor nie ma zamiaru realizowania zabudowy nowej co do tożsamości.

Godzi się zwrócić uwagę, że skoro sprawa wywołana wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej przez niego inwestycji była poparta interesem prawnym tegoż inwestora, jest on uprawniony, aby z uwagi na publiczne prawo podmiotowe oczekiwać załatwienia tej sprawy, skoro dotychczasowe decyzje zostały uchylone. "Publiczne prawo podmiotowe oznacza taką sytuację prawną obywatela (jednostki zbiorowej), w obrębie której obywatel ten (jednostka zbiorowa), opierając się na chroniących jego interesy prawne normach prawnych może skutecznie żądać czegoś od państwa lub może w sposób niekwestionowany przez państwo coś zdziałać." (J. Boć, A. Błaś, Publiczne prawa podmiotowe [w:] Prawo administracyjne (red.) J. Boć, Wrocław 2005, s. 526). Norma prawna wyznacza uprawnienie inwestora, aby domagać się spełnienia przez organ administracji publicznej określonego nią świadczenia, w związku z czym, w demokratycznym państwie prawa nie może dochodzić do sytuacji, w której nie podejmuje się działań ukierunkowanych na urzeczywistnienie tej normy prawnej.

Gdyby przyjąć punkt widzenia Skarżącego zaprezentowany w korespondencji z organem I instancji, a następnie w odwołaniu oraz skardze, doszłoby do niedopuszczalnej sytuacji. Otóż, przyjmując pogląd Skarżącego, wydanie decyzji o warunkach zabudowy musiałoby wiązać się z uzyskaniem przymiotu ostateczności oraz prawomocności, aby następnie starać się o pozwolenie na budowę i mieć pewność, że decyzje te ostaną się. To z kolei wypaczałoby istotę ostateczności, co jest dalece sprzeczne z zasadą ogólną prawa administracyjnego – zasadą skuteczności, będącej istotnym składnikiem zasady demokratycznego państwa prawnego.

Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy ze względów formalnych, tak jak w niniejszej sprawie, nie może powodować tego, że wydanie nowej decyzji, nawet po rozpoczęciu robót budowlanych będzie kwalifikowane jako ustalenie warunków zabudowy dla już istniejącego budynku, czy też nowej zabudowy. Druga decyzja o warunkach zabudowy jest nadal decyzją wydaną w sprawie zainicjowanej jednym wnioskiem. Przyjmując punkt widzenia Skarżącego, niemożliwym byłoby spełnienie obowiązku ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego z uwzględnieniem uwag sformułowanych przez sąd administracyjny. Warto podkreślić, że orzecznictwo, w tym Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że decyzja o warunkach zabudowy jest dedykowana dla nowej zabudowy, a nie już istniejącej. W tym kierunku można przyjąć pogląd tut. Sądu wyrażony w innej sprawie. "Złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia już zrealizowanego, ale nie na potrzeby »legalizacji« tego przedsięwzięcia, stanowi »inną uzasadnioną przyczynę« odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a k.p.a.; a w przypadku błędnego jego wszczęcia – podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 436/16, dostępny w CBOSA). Wszystkie dotąd przedstawione poglądy orzecznictwa zgodnie wskazywały na niemożność wszczęcia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, gdy już jest zrealizowana inwestycja budowlana. W niniejszej sprawie te poglądy nie mogą znaleźć zastosowania, ponieważ w momencie rozpoczęcia robót budowlanych obowiązywała decyzja o warunkach zabudowy, a mimo uchylenia jej później w wyroku II SA/Po [...], sprawa administracyjna w tej sprawie jest sprawą nadal toczącą się oczekującą na jej zakończenie.

Powyższe względy prowadzą do wniosku o związaniu wyrokiem II SA/Po [...] zgodnie z art. 153 p.p.s.a. To z kolei oznacza, że skoro Sąd wypowiedział się o parametrach planowanej inwestycji, a także uznał, że rzeczona inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd w składzie orzekającym będąc związany prawomocnym wyrokiem II SA/Po [...] nie może postąpić wbrew niemu. "Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania." (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2022 r., sygn. akt I GSK 1398/21, dostępny w CBOSA). Wszystkie ustalenia określone w wyroku II SA/Po [...] zostały uwzględnione przez Prezydenta oraz SKO w K.. Dodatkowo, Prezydent spełnił zobowiązania, jakie tut. Sąd nałożył na niego – polecił sporządzenie projektu swojej decyzji oraz analizy funkcji i zagospodarowania terenu osobie do tego uprawnionej tj. urbaniście, a także pozyskał mapy, które mogły być wykorzystane jako załączniki do decyzji o warunkach zabudowy.

Na marginesie, Sąd dopatrzył się prawidłowego niezastosowania art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p., gdyż przepis ten nie znalazł zastosowania na gruncie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r. poz. 922). Zgodnie z powołanym przepisem ustawy nowelizującej między innymi u.p.z.p.: "Do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 [u.p.z.p. – uw. Sądu] w brzmieniu dotychczasowym".

Uznając, że Prezydent, a po nim Kolegium spełniły obowiązki wynikające z wyroku II SA/Po [...], czyniąc zadość pozostałym wymaganiom z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., należało uznać jednoznacznie, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

Sąd w składzie orzekającym odniósł się do całokształtu sprawy, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy jedynie podnieść, że twierdzenia sformułowane przez Skarżącego, jakoby organy administracji publicznej nieprawidłowo zastosowały przepis art. 153 p.p.s.a. jest nieuzasadnione. Tak jak wskazano w uzasadnieniu powyżej, wydanie decyzji o warunkach zabudowy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym nie mogło skutkować zmianą stanu rzeczy, która zwalniałaby z konieczności zastosowania się do wyroku II SA/Po [...].

Nie jest prawdą, że organ I instancji nie odniósł się do pisma, w którym po raz pierwszy podniesiono konieczność odstąpienia od stosowania art. 153 p.p.s.a. Od tego właśnie rozpoczął część prawną uzasadnienia swojej decyzji. To, że Skarżący nie poczuł się przekonany, nie oznacza, że organ I instancji nie odniósł się do stanowiska zajętego przez niego. Nie jest zatem zasadny zarzut art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł wiele zarzutów dotyczących prawidłowości zastosowania przepisów rozporządzenia. Mając jednak na względzie to, że w materii zastosowania przepisów rozporządzenia tut. Sąd wypowiedział się w wyroku II SA/Po [...], a organy administracji publicznej podjęły tożsame rozstrzygnięcia, również w odniesieniu do parametrów inwestycji, Sąd w składzie orzekającym nie może w żaden sposób odnieść się do nich. Te zagadnienia były już przedmiotem prawomocnego wyroku tut. Sądu, kiedy wiążąco wypowiedziano się o prawidłowości zastosowania przepisów służących ich ustaleniu. Obliczenia poczynione w analizie funkcji i zagospodarowania terenu, sporządzone załączniki, a wreszcie przyjęte końcowo parametry inwestycji zostały przygotowane według tej samej metodyki, którą także zaakceptował tut. Sąd w wyroku II SA/Po [...]. Sąd w składzie orzekającym nie może w żaden sposób postąpić wbrew tym ustaleniom.

Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów podniesionych w skardze. Nie znaleziono podstaw skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta. W związku z tym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.