Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 487/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2, par. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 3 ust. 3, ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, , Protokolant specjalista– Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2015 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz J. P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J P, Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Z z dnia [...] r. w sprawie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 r.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 14 maja 2014r. strona złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, w treści którego ubiegała się o przyznanie płatności ONW do działek rolnych położonych na obszarze ONW strefa nizinna I o łącznej powierzchni 22,33 ha.

W dniu [...]r. organ l instancji wydał decyzję o przyznaniu stronie płatności do powierzchni odpowiednio pomniejszonej zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W dniu 17 grudnia 2014r. do Kierownika BP wpłynęło podanie strony z prośbą o dokonanie korekty stwierdzonej pomyłki we wniosku w zakresie działki ewidencyjnej [...]. J P wskazał, że powierzchnia łączna upraw na działce nr [...] wynosi 13,19 ha.

W dniu 18 grudnia 2014 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Beneficjent wyjaśnił, że błędnie wypełnił wniosek w zakresie działki ew. nr[...], bowiem w 2013r. na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 15,41 ha znajdowały się trzy działki rolne oznaczone lit. G, H, K o łącznej powierzchni 12,99 ha, a w 2014r. działki rolne G+H zostały połączone i powiększone o 0,20 ha w jedną działkę rolną G, co stanowi 11,34 ha. I obecny stan działek ornych G+H wynosi 13,19 ha. W granicach działki ewidencyjnej nr [...] -15,41ha. Podał, że jego błędem było naniesienie w materiale graficznym na 2014r pomyłkowo naniesień z roku 2013 i podanie w oświadczeniu działki H nieistniejącą. Pozostałe dane są zgodne z zadeklarowaną powierzchnią gruntów rolnych, tj. 13,19 ha. Ponadto podał, że ww. działkę zagospodarowuje od roku 2013. W poprzednich latach leżała odłogiem, zarośnięta, zachwaszczona, nieuprawiana. Kosztowało go to bardzo dużo nakładu fizycznego i finansowego, żeby doprowadzić do odpowiedniej kultury rolnej.

W dniu 2 marca 2015r. strona złożyła dodatkowe wyjaśnienia dotyczące odwołania od decyzji nr [...] wraz z formularzem korekty wniosku.

Dyrektor[...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i wskazał, że składając wniosek rolnik wskazuje powierzchnię, w stosunku do której ubiega się o przyznanie płatności na dany rok. Powierzchnia ta jest następnie weryfikowana przez organ I instancji w toku postępowania administracyjnego i dopiero tak ustalony obszar użytkowany rolniczo oraz sposób jego zagospodarowania stanowi podstawę przyznania płatności. W toku postępowania organ I instancji stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana przez stronę do płatności jest większa niż powierzchnia stwierdzona. Na podstawie danych zamieszczonych w ZSZiK ustalono, że z powierzchni działki rolnej L należało wykluczyć 0,03 ha, a z powierzchni działki rolnej G - 2,05 ha. W następstwie powyższych ustaleń Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję nr [...], na mocy której zgodnie z brzmieniem art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr [...] przyznał płatność ONW w odpowiednio pomniejszonej wysokości.

Organ II instancji wyjaśnił, że narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę w treści wniosku informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Stosownie do treści art. 30 ust. 1 ustawy w zakresie określonym w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, agencja płatnicza oraz podmioty wdrażające przeprowadzają kontrole, których celem, zgodnie z art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, jest skuteczne zweryfikowanie zgodności z warunkami na jakich przyznawana jest płatność. Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 państwa członkowskie zobligowane zostały do wykorzystywania podczas weryfikacji warunków na jakich przyznawana jest płatność Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli - system ZSZiK, o którym mowa w tytule II rozdziału 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009. I tak zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system ZSZiK składa się z kilku współistniejących systemów, w tym Systemu Identyfikacji Działek Rolnych - system LPIS, który zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Ponadto zgodnie z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wszystkie wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje, które beneficjent lub osoba trzecia muszą złożyć, poddaje się kontrolom administracyjnym, które obejmują kontrole krzyżowe m.in. względem danych ZSZiK, a zatem także względem danych zawartych w systemie LPIS, który stanowi jeden z jego integralnych elementów.

Ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej w ramach działki referencyjnej (PEG) następuje w trakcie prowadzonej kontroli administracyjnej na podstawie bezpośredniego pomiaru wykonanego na aktualnym obrazie ortofotomapy. W systemie informatycznym ARiMR zaimplementowane zostają wyznaczone wcześniej powierzchnie PEG. Powierzchnie PEG stanowią różnicę pomiędzy powierzchnią całkowitą działki referencyjnej, tzn. działki ewidencyjnej a powierzchnią obszarów nieuprawnionych do płatności (np. lasy, wody, drogi, siedliska itp.), których granice są określone na podstawie ortofotomapy. Dostępna w systemie ZSZiK ortofotomapa cyfrowa, tj. zdjęcie powierzchni ziemi wykonane z samolotu lub satelity przetworzone do postaci metrycznej jest opracowaniem geodezyjnym wykonywanym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Jednym z elementów bazy danych systemu identyfikacji działek rolnych są dane wektorowe granic działek ewidencyjnych pozyskane od starostów, organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne lub zostały opracowane przez wykonawców zewnętrznych wyłonionych w postępowaniach przetargowych prowadzonych przez ARiMR oraz Główny Urząd Geodezji i Kartografii, na podstawie map ewidencyjnych prowadzonych w formie analogowej. Wyniki prac zostały przekazane do starostów, w tym raporty rozbieżności baz danych prowadzonych przez starostów, tj. bazy opisowej zawierającej między innymi identyfikatory działek ewidencyjnych i ich powierzchnie i bazy graficznej zawierającej granice działek i ich numery oraz rozbieżności przebiegu granic działek w stosunku do ich obrazu na ortofotomapie cyfrowej. W większości przypadków przekazane dane nie zostały wykorzystane przez starostów. W związku z powyższym ARiMR podjęła działania dotyczące weryfikacji danych wektorowych celem doprowadzenia do zgodności przebiegu danych wektorowych z ich obrazem na ortofotomapie cyfrowej. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do dopłat oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej).

Organ wskazał, że kontrola administracyjna jako jeden z nieodzownych etapów obsługi wniosków o przyznanie płatności stanowi więc tę cześć obsługi wniosku, podczas której istnieje możliwość wizualizacji zadeklarowanych gruntów, wykonania pomiaru powierzchni uprawnionej do płatności, czy oceny trwałych elementów krajobrazu występujących na działkach.

Organ wyjaśnił, iż przedmiotem zaskarżenia jest ustalenie, że w granicach działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] do płatności ONW zakwalifikowane zostało 13,19 ha, w sytuacji w której łączna deklaracja działek rolnych z wniosku w granicy tej działki ewidencyjnej wynosiła 15,24 ha i zastosowanie w oparciu o taką deklarację pomniejszeń na podstawie art.16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

Strona zadeklarowała w sekcji VIII wniosku - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych, w granicy działki ewidencyjnej nr [...], działki rolne H-2,05 ha, G-11,34 ha, K-1,85 ha. Zarówno z odwołania jak i pisma strony z dnia 9 grudnia 2014 r. oraz wyjaśnień zawartych w podaniu i korekcie wniosku z dnia 2 marca 2015r wynika, że prawdziwą intencją strony było zadeklarowanie w granicach działki ewidencyjnej nr [...] działek rolnych G i K o łącznej powierzchni 13,19 ha (G-l 1,34 ha i K-1,85 ha).

Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenia dotyczące powierzchni stwierdzonej w decyzji organu I instancji w granicach działki ewidencyjnej nr[...] są zgodne z wolą strony, której miał dotyczyć wniosek, zgodnie przekazanymi wyjaśnieniami. Organ pomniejszył bowiem powierzchnię zadeklarowaną na działce nr [...] z 15,24 ha do powierzchni stwierdzonej 13,19 ha, czyli o 2,05 ha. Organ I instancji stwierdził także, że powierzchnia działki L położonej na działce ewidencyjnej [...] nie była zgodna ze stanem faktycznym i wynosiła 0,10 ha (we wniosku 0,13 ha), niemniej jednak ustalenia te nie są kwestionowane w odwołaniu przez stronę. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał, że pomniejszenie zostało dokonane w granicach działki ewidencyjnej nr[...] do 13,16 ha, ale stwierdzenie takie należy traktować jako błąd uzasadnienia organu. Dodatkowe pomniejszenie o 0,03 ha nie miało bowiem miejsca w granicy działki ewidencyjnej nr [...], a w granicy działki rolnej L, położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. Powierzchnie stwierdzoną tej działki organ ustalił na 0,10 ha przy deklarowanej 0,13 ha.

W ocenie organu odwoławczego ustalenia w zakresie wielkości powierzchni stwierdzonej są prawidłowe. W przedmiotowej sprawie bez wątpienia wniosek strony nie był poprawny. Strona zadeklarowała bowiem w sekcji VIII wniosku w na działce ewidencyjnej nr[...] działki rolnej G, H, K o łącznej powierzchni 15,24 ha, w sytuacji w której w rzeczywistości w roku 2014 r. na działce ewidencyjnej nr[...] znajdowały się działki rolne G i K o łącznej powierzchni 13,19 ha.

Organ powołał treść § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW, art. 18 ust. 2 i 3 ustawy, art. 11 oraz 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 w związku z art. 8 ust 3 rozporządzenia nr 65/2011 i wskazał, że strona składając wniosek zobowiązana jest do wpisania rzetelnych i aktualnie obowiązujących danych dotyczących wielkości powierzchni działek rolnych i sposobu użytkowania. Powyższe strona potwierdza poprzez złożenie podpisu na wniosku, czym dokonuje jego akceptacji i bierze odpowiedzialność zarówno za pozytywne jak i negatywne konsekwencje swojej deklaracji. Podpisując wniosek strona oświadczyła, że znane jej są zasady przyznawania płatności.

Organ stwierdził, że strona mogła dokonać wycofania działki H we wniosku, bez negatywnych dla niej konsekwencji, do dnia powiadomienia przez organ I instancji o nieprawidłowościach we wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać. Właściwy organ rejestruje dowody takiego wycofania. Jeżeli właściwy organ poinformował już beneficjenta o nieprawidłowościach w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym, lub jeżeli właściwy organ powiadomił beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, w wyniku której następnie wykryto nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone w odniesieniu do części, których te nieprawidłowości dotyczą.

W przedmiotowej sprawie pomimo złożenia przez stronę deklaracji w granicach działki ewidencyjnej nr[...] na działki rolne G, H, K o łącznej powierzchni 15,24 ha strona nie zmodyfikowała treści wniosku zgodnie z przepisem art. 3 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Pierwsze pismo w przedmiocie poprawienia błędu deklaracji strona złożyła do organu w dniu 17 grudnia 2014 r. (pismo nadano u kuriera w dniu 15 grudnia 2014 r.), czyli po doręczeniu już zaskarżonej decyzji, w której została poinformowana o nieprawidłowościach we wniosku. Zatem ww. pismo nie może zostać uwzględnione w sprawie, gdyż nie wypełnia dyspozycji art. 3 ust 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Strona bowiem wycofała z płatności działkę H po poinformowaniu o nieprawidłowościach we wniosku. Analogiczna sytuacja dotyczy wyjaśnień zawartych w podaniu i korekcie wniosku z dnia 2 marca 2015r.

Zdaniem organu odwoławczego błąd deklaracji dokonany przez stronę we wniosku nie może też być zakwalifikowany do błędów oczywistych, o których mowa w art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Przepis ten stanowi, że wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywiste błędy.

Organ wyjaśnił, że za błędy oczywiste należy uznawać nieprawidłowości, które są wyraźne, dają się wychwycić w oparciu całokształt wniosku i nie wymagają prowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego, a więc m.in. błędy związane z bezwiednym wypełnianiem wniosku, błędy literowe. Nieprawidłowość dokonana w przedmiotowej sprawie nie mieści się we wskazanej definicji. W przedmiotowej sprawie błąd dotyczył meritum wniosku, a więc powierzchni działek rolnych. Deklaracja dotycząca działek rolnych była spójna z treścią załącznika graficznego i nie dała się zauważyć bez wnikliwiej kontroli wniosku. Co prawda, wniosek posiada pewną nieścisłość polegającą na tym, że w sekcji VIII wniosku w granicy działki ewidencyjnej nr[...] strona zadeklarowała działki rolne o łącznej powierzchni 15,24 ha, zaś w sekcji VII wniosku w kolumnie 10 "powierzchnia gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem", na działce ewidencyjnej nr [...] strona wpisała powierzchnię 13,19 ha, ale powyższe nie może wpływać na rozstrzygnięcie w ocenie organu odwoławczego. Wnioskowana płatność przyznawana jest do działek rolnych, a więc najistotniejsze znaczenie ma deklaracja dotycząca powierzchni tychże działek rolnych (sekcja VIII wniosku) wraz z treścią załączników graficznych. W przedmiotowej sprawie była ona spójna, a błędy nie były oczywiste.

W związku z powyższym, przysługująca stronie płatność ONW została ustalona w sposób następujący:

Powierzchnia zgłoszona we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych: 22,33 ha. Powierzchnia stwierdzona w wyniku kontroli administracyjnej: 20,25ha. Różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 2,08 ha, co stanowi powierzchni stwierdzonej (stwierdzona różnica 2,08 ha x 100 %) / pow. stwierdzona 20,25 ha = 10,27%). W przedstawionym stanie faktycznym przy ustalaniu podstawy obliczania płatności zastosowanie ma art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. W związku z powyższym (procentowe zawyżenie wynosi 10,27%), powierzchnia stwierdzona, tj. 20,25 ha została pomniejszona o dwukrotność zawyżenia, tj. 4,16ha (2,08ha x 2 = 4,16 ha) co dało powierzchnię 16,09 ha, na którą przysługiwała płatność ONW (16,09ha x 179 zł stawka płatności i strefa ONW =2880,11zl).

W ocenie organu odwoławczego w analizowanym stanie faktycznym nie ma zastosowania art. 73 ust 2 rozporządzenia nr 1122/2009 w zw. z art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011. Wskazany przepis dopuszcza bowiem wprowadzanie zmian we wniosku bez poniesienia konsekwencji w postaci sankcji, ale jednocześnie ustanawia warunek, zgodnie z którym zmiany te muszą zostać zgłoszone przed poinformowaniem rolnika przez organ administracji o nieprawidłowościach we wniosku lub o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jak wynika z akt sprawy, odwołujący dopiero po otrzymaniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił stwierdzone we wniosku nieprawidłowości.

Zastosowania nie znajduje również art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przepisie tym wskazano na możliwość odstąpienia od stosowania obniżek i wykluczeń, w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, zatem ma on zastosowanie w innych sytuacjach niż popełnienie oczywistego błędu. Uznanie błędu za oczywisty i umożliwienie skorygowania wniosku z tej przyczyny powoduje bowiem powstanie sytuacji, w której to skorygowany, a więc już bezbłędny wniosek jest rozpoznawany przez organ. Innymi słowy - nie ma już nieprawidłowości we wniosku, zatem nie podlegają one ocenie pod kątem istnienia winy po stronie wnioskodawcy lub też np. tego, czy wniosek był poprawny pod względem faktycznym. W analizowanym stanie faktycznym stwierdzona przez organ nieprawidłowość we wniosku nie była oczywistą pomyłką. Strona nie wykazała również, że nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości. Argumentem przemawiającym za brakiem winy nie może być bowiem twierdzenie odwołującego, że wypełniając wniosek w 2014 r omyłkowo posłużył się danymi zawartymi we wniosku na 2013r. Podkreślenia wymaga, iż wystąpienie z wnioskiem o przyznanie płatności jest zależne od woli strony i jej obowiązkiem jest staranne i rzetelne wykazanie okoliczności warunkujących spełnienie przesłanek do przyznania dopłat. Informacje podane przez stronę we wniosku są bowiem dla organu administracji wiążące i stanowią podstawę do jego oceny, w szczególności w zakresie różnic między zadeklarowaną, a rzeczywistą powierzchnia upraw. Tym samym kluczowe znaczenie dla wyniku postępowania ma rzetelne odzwierciedlenie stanu działek wykorzystywanych rolniczo. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości, że strona zawyżyła powierzchnię kwalifikującą się do płatności na działce ewidencyjnej nr [...].

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja Kierownika BP w Z jest poprawna zarówno pod względem merytorycznym jak i pod względem formalnym. Co prawda organ dostrzega pewne braki co do określenia podstawy prawnej jak i uzasadnienia, ale w ocenie organu II instancji nie wpływają one na rozstrzygnięcie sprawy i mogły być sanowane przez organ odwoławczy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący podniósł, że rozbieżność powierzchni gruntów rolnych na działce nr [...] pomiędzy Tabelami VII, VIII i załącznikiem graficznym jest oczywista podczas podstawowej lektury wniosku pomocowego. Rozpatrując wyłącznie działkę nr [...]: w kolumnie 10, Tabeli VII "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" podał prawidłową powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej równą 13,19 ha, natomiast w kolumnie 5, Tabeli VIII "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych" podał powierzchnię równą 15,24 ha (suma wierszy H, K i G). Wcześniejsze dwie wartości powierzchni z dwóch tabel powinny być tożsame co uwidacznia oczywisty błąd we wniosku. Skreślając wiersz H w Tabeli VIII uzyskujemy poprawne dane zgodne z pozostałymi częściami wniosku. Na wizualne potwierdzenie podanej błędnie powierzchni ponad 15 hektarów upraw w Tabeli VIII, co stanowi powierzchnię całej działki ewidencyjnej, wskazał również załącznik graficzny, na którym wykreślono siedlisko wraz z zabudowaniami i terenami zadrzewionymi. Zdaniem skarżącego już na pierwszy rzut oka obszar wykreślony stanowi znaczny procent całej działki ewidencyjnej, co eliminuje powierzchnię całej działki ewidencyjnej jako uprawę.

Skarżący powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące spraw podobnych, według których oczywistą omyłką jest nie tylko literówka pisarska, ale również wzajemnie wykluczające się informacje dające się wykryć przy logicznej analizie dokumentów. Oprócz charakteru błędu konieczne jest także wzięcie pod uwagę zawinienia wnioskodawcy tudzież jego braku, gdzie istotnym dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest celowość działania wnioskodawcy, a zatem wyraźny zamiar wprowadzenia organu w błąd. Zgodnie bowiem z art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zmniejszeń i wykluczeń nie stosuje się w przypadku, gdy rolnik złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym lub gdy może wykazać, że nieprawidłowości nie wynikają z jego winy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z z dnia [...] r. dotycząca przyznania skarżącemu płatności ONW na rok 2014, pomniejszonej ze względu na stwierdzone nieprawidłowości.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W myśl § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2009 r., nr 40, poz. 329 ze zm. - płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem":

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005".

Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 powołanej ustawy, płatności ONW są przyznawane na wniosek rolnika i składa się go w terminie od 15 marca do 15 maja. Termin, o którym mowa, nie podlega przywróceniu (art. 18 ust. 3 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie sporną kwestią jest niezastosowanie art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. UE.L.2011.25.8).

Art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przewiduje korekty oczywistych błędów. Zgodnie z tym przepisem wnioski o wsparcie, wnioski o płatność i inne deklaracje mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywiste błędy.

Zauważyć należy, że organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wycofanie wniosku przez skarżącego nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Na potwierdzenie powyższe organ powołał się na przepis art. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, zgodnie z którym wniosek o wsparcie, wniosek o płatność lub inną deklarację można w dowolnym momencie całkowicie lub częściowo wycofać. Właściwy organ rejestruje dowody takiego wycofania. Jeżeli właściwy organ poinformował już beneficjenta o nieprawidłowościach w dokumentach, o których mowa w akapicie pierwszym, lub jeżeli właściwy organ powiadomił beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, w wyniku której następnie wykryto nieprawidłowości, wycofanie nie jest dozwolone w odniesieniu do części, których te nieprawidłowości dotyczą.

Powyższy przepis dotyczy zatem wycofania wniosku, a nie poprawek wniosku.

W ocenie sądu organ powinien natomiast rozważyć treść art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 dotyczącego poprawek pojedynczego wniosku. W myśl bowiem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 do celów niniejszego tytułu stosuje się odpowiednio art. 14 rozporządzenia (WE) nr 1122/2009. Stosownie zaś do treści ww. przepisu po wygaśnięciu terminu składania pojedynczego wniosku, poszczególne działki rolne lub indywidualne uprawnienia do płatności można dodać do pojedynczego wniosku, pod warunkiem że przestrzegane są wymogi w ramach odnośnych systemów pomocy. Zmian dotyczących użytkowania lub systemu pomocy odnośnie do poszczególnych działek rolnych lub odnośnie do uprawnień do płatności zadeklarowanych w pojedynczym wniosku można dokonać na tych samych warunkach. Jeśli poprawki, o których mowa w akapicie pierwszym i drugim mają związek z jakimikolwiek dokumentami uzupełniającymi lub umowami, które należy przedłożyć, dozwolone są również stosowne poprawki do tych dokumentów lub umów (ust. 1). Jeśli właściwy organ poinformował już rolnika o nieprawidłowościach w pojedynczym wniosku lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu, jeśli ta kontrola ujawni nieprawidłowości, poprawki zgodnie z ust. 1 nie są dozwolone odnośnie do działek rolnych, których dotyczą nieprawidłowości (ust. 3).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 reguluje nieograniczoną dopuszczalność korekty oczywistych błędów we wniosku. Natomiast art. 14 ww. rozporządzenia nr 1122/2009 reguluje ograniczoną możliwość wprowadzenia zmian i poprawek wniosku.

Wobec powyższego należy odpowiedzieć na pytanie jakie błędy są oczywiste i mogą być korygowane w każdym czasie, a jakie podlegają korekcie ograniczonej zarówno co do terminu, jak i co do etapu postępowania w sprawie. Inaczej mówiąc problem dotyczy tego, które nieprawidłowości wniosku nie mogą być skorygowane po ujawnieniu ich przez organ (lub po powiadomieniu o zamiarze kontroli na miejscu), a które mogą być poprawione w każdym czasie jako oczywiste błędy wykryte przez organ. Istotne zatem znaczenie ma prawidłowe rozróżnienie tych sytuacji, gdyż błędy nieusuwalne wywołują konsekwencje z art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011, tj. ograniczenie pomocy lub wykluczenie z pomocy w roku, którego dotyczy wniosek, a także w latach następnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt II GSK 942/12 (opublikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) w odniesieniu do art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, który również dotyczy korekty oczywistych błędów wniosku o płatność stwierdził, że w art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 mowa jest o "oczywistym błędzie wniosku" nie zaś np. o "oczywistej omyłce pisarskiej lub rachunkowej". Istota problemu tkwi zatem w łatwości wykrycia błędu, która decyduje o jego oczywistym charakterze.

Powyższy pogląd wyrażony w cytowanym wyroku NSA, skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela w całości i stwierdza, że ma on przez analogię zastosowanie także w odniesieniu do art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011. Błąd jest więc oczywisty, jeśli bez żadnych dodatkowych informacji od wnioskodawcy, bądź konfrontacji z innymi dokumentami wynika on z weryfikacji samego wniosku przez organ. Jeżeli z porównania kolejnych części wniosku wynika występująca między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny, to błąd jest oczywisty i może być poprawiony w każdym czasie. Sytuacja, w której błąd we wniosku niejako musi być wykryty z racji swej oczywistości, nie może powodować dyskwalifikacji wniosku i wywoływać dla rolnika ujemnych konsekwencji.

Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Rolnik po otrzymaniu spersonalizowanego wniosku wykazał prawidłowo w sekcji VII – Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych, kol. 10 sumę powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr [...],19 ha). Powierzchnia ta była mniejsza niż suma powierzchni działek rolnych w granicy tejże działki nr [...] wskazanych w sekcji VIII – Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych kol. 6. Ponieważ suma powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej z oczywistych względów nie może być mniejsza niż suma działek rolnych występujących na tej działce, błąd jest oczywisty.

Błąd ten powinien być wykryty przy rutynowym sprawdzeniu wniosku, zaś rolnik wezwany do złożenia wyjaśnień. Dla organu przeprowadzającego weryfikację wniosku, mającego obowiązek znajomości przepisów stosowanych w sprawach dotyczących płatności, błąd ten był oczywisty. Pierwsza czynnością pracownika Agencji powinno być sprawdzenie prawidłowości wypełnienia poszczególnych sekcji wniosku. W wyjaśnieniach z dnia 9 grudnia 2014 r. oraz w odwołaniu, a następnie w wyjaśnieniach z dnia 2 marca 2015 r. skarżący przyznał, że jego wniosek był wypełniony błędnie, gdyż zadeklarował błędnie działkę H, która w 2014 r. została połączona z działką G. Na załączniku graficznym wykreślił siedlisko wraz z zabudowaniami i terenami zadrzewionymi.

Możliwość i zarazem konieczność skorygowania oczywistego błędu w celu uzgodnienia faktycznej woli wnioskodawcy z jej błędnym wyrażeniem we wniosku, wynika wprost z art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011: "wnioski mogą być skorygowane w każdym momencie po ich złożeniu, jeżeli właściwe organy stwierdzą w nich oczywiste błędy".

Zdaniem sądu, brak jest również podstaw do uznania, że w sprawie chodzi o wycofanie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3, czy też o poprawki do pojedynczego wniosku, o których mowa w art. 14 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Podkreślić ponadto należy, że nieprawidłowości nie zostały wykryty podczas kontroli na miejscu, gdy wycofanie wniosku, czy też poprawki wniosku nie są już dozwolone. W tej sytuacji uznanie przez organy, że chodzi o niedopuszczalne wycofanie wniosku, o którym mowa w art. 3 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, należy ocenić za nietrafne, bowiem we wniosku wystąpił jedynie błąd, o którym mowa art. 3 ust. 4, którego korekta jest możliwa w każdym czasie.

Niezasadne byłoby także uznanie, że chodzi o niedopuszczalną zmianę wniosku, o której mowa w art. 14 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Surowe konsekwencje błędu we wniosku, każą bardzo ściśle interpretować pojęcie nieprawidłowości, które je wywołują, mając na uwadze cel uregulowania oraz fakt, że pkt 75 Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 stanowi, iż zmniejszenia i wykluczenia należy ustanowić z uwzględnieniem zasady proporcjonalności.

Jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku o sygn. akt II GSK 942/12 "zarówno z licznych przepisów Preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, jak również z całokształtu jego przepisów wynika, że celem wszystkich uregulowań jest zapewnienie właściwego funkcjonowania systemu pomocy we wszystkich państwach oraz eliminacja nieprawidłowości prowadzących do uzyskania nienależnej pomocy. Temu celowi służą m.in. kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Kontrole administracyjne, przeprowadzane przede wszystkim w formie kontroli krzyżowych, mają wyeliminować wielokrotne zgłaszanie do pomocy tych samych działek rolnych. Kontrole na miejscu mają wyeliminować przyznawanie pomocy do zawyżonych powierzchni działek rolnych.

Mając na względzie powyższe cele uregulowań oraz skutki nieprawidłowości, należy przeprowadzić rozróżnienie między oczywistym błędem wniosku podlegającym korekcie w każdym czasie, a błędem wniosku, który nie może już być skorygowany po wykryciu przez organ lub powiadomieniu o kontroli".

Wobec powyższego, sąd stwierdził naruszenie przez organy prawa materialnego. Uznanie błędu popełnionego przez wnioskodawcę za oczywisty było wynikiem procesu subsumcji, tj. uznania, że stan faktyczny w sprawie odpowiada hipotezie normy prawnej, tj. art. 3 ust. 4 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011. Uznanie błędu za oczywisty i umożliwienie skorygowania wniosku z tej przyczyny powoduje bowiem powstanie sytuacji, w której to skorygowany, a więc już bezbłędny wniosek jest rozpoznawany przez organ. Innymi słowy - nie ma już nieprawidłowości we wniosku.

Podstawową przesłanką uchylenia decyzji obu instancji było uznanie błędu dotyczącego zadeklarowania działki H za błąd oczywisty, bowiem z porównania kolejnych części wniosku wynika między nimi sprzeczność, która powoduje, że wniosek jest niespójny i wynika on z weryfikacji samego wniosku, bez konieczności sięgania po dodatkowe informacje od wnioskodawcy bądź zestawienie z innymi dokumentami. Konsekwencją tego powinno być zatem rozpoznanie poprawionego wniosku skarżącego - w zakresie płatności ONW, co nie będzie ocenione jako zawyżenie deklaracji w rozumieniu art. 16 rozporządzenia Komisji UE nr 65/2011.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę sądu zawartą w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

Mając powyższe na uwadze, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

k.p.