Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 546/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9, art.  art. 28art. 11,
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 lipca 2018 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę Nr LXVI/1248/18 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.

Skargą z dnia 20 listopada 2018 r. K. H., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła powołaną wyżej uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

- istotne naruszenie trybu i zasad sporządzenia studium przewidzianych przepisami ustawy z dnia 19 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945) - dalej jako u.p.z.p. - tj.:

a) art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p. przez pozbawienie udziału społeczeństwa, w tym strony, w pracach nad studium;

b) art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. przez brak ogłoszenia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu po wprowadzonych zmianach, polegających na zmianie granicy terenu wyłączonego spod zabudowy oraz wprowadzenia obszarów wymagających scaleń, brak wyłożenia tego projektu do wglądu, brak zorganizowania publicznej dyskusji nad zmienionym projektem studium i brak umożliwienia wniesienia uwag do zmienionego projektu studium;

- art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 w zw. 9 ust. 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a także art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic władztwa administracyjnego i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności strony. W uzasadnieniu skargi podała, iż uchwała Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r. została podjęta z naruszeniem trybu i zasad sporządzania studium, a także z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. W ocenie skarżącej, wyłożenie do publicznego wglądu projektu studium w jednej wersji a następnie wprowadzenie istotnych zmian i uchwalenie studium w zmienionej wersji, bez zapewnienia udziału społeczeństwa, stanowi istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania studium i powoduje obejście przepisów ustawy. Wskazała, że jest właścicielką nieruchomości obejmującej działki o numerach a, b, c, d i e, obręb [...] [...], położonej na terenie jednostki urbanistycznej oznaczonej w studium nr [...], obszar [...] i [...]. Z projektu studium wyłożonego do publicznego wglądu wynika, że teren, na jakim położona są nieruchomości skarżącej nie został wyłączony spod zabudowy. Tymczasem, w uchwalonym studium dokonano zmian, które wyłączają jej nieruchomości spod zabudowy oraz przewidują scalenia. Zmiany te wprowadzono bez przewidzianego w u.p.z.p. obligatoryjnego udziału społeczeństwa. Podkreśliła, że ubiegała się o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w [...] przy ul. [...] na działkach o numerach a, b, c, f, e oraz g, d, h i i, obręb [...]. 4 lipca 2018 r. Organ architektoniczno-budowlany otrzymał pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg w [...] co do planowanej inwestycji. Natomiast 10 lipca 2018 r. postępowanie w sprawie warunków zabudowy zostało zawieszone do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy inwestor planuje na danym terenie budowę budynków jednorodzinnych i toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy, organ powinien zadbać o dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 11 pkt 7 i 8 u.p.z.p. Powyższe wskazuje, że zmiany wprowadzone do projektu studium w istotny sposób oddziałują na prawa i obowiązki skarżącej jako właścicielki nieruchomości. Wykluczają bowiem planowany przez nią sposób korzystania z nieruchomości. Przeniesienie ustaleń zawartych w studium do miejscowego planu będzie prowadzić do ograniczenia uprawień właścicielskich skarżącej w postaci braku możliwości zabudowy tej nieruchomości. W konsekwencji, zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na sytuację prawną skarżącej. Odwołując się do art. 140 K.c., art. 21 ust. i art. 64 Konstytucji RP, wywodziła, że w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest zatem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Organ uniemożliwił skarżącej złożenie uwag do rozwiązania przyjętego w studium, ponadto nie wyjaśnił, dlaczego zdecydował się powiększyć obszar objęty scaleniami w stosunku do przyjętego w projekcie. Nie wyjaśnił też, dlaczego przesunięto linię obszaru wyłączonego spod zabudowy. Zaznaczyła, że organ korzystając z władztwa planistycznego uprawniony jest do dokonywania zmian racjonalnie uzasadnionych. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywodziła, że chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u. p. z. p). Dlatego też, pomimo, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, może naruszyć interes prawny lub uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy nim objętej. W ocenie skarżącej, wprowadzenie zmiany do projektu studium powoduje obowiązek ponowienia przez organ czynności, o których mowa w art. 11 pkt 8 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 11 u.p.z.p., zaś ich pominięcie i brak zapewnienia udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, świadczy o istotnym naruszeniu zasad, a także trybu sporządzania studium. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi z uwagi na bezzasadność jej zarzutów. Podniósł, że na każdym etapie sporządzania studium zapewniono społeczeństwu czynny udział, a ostateczna treść tego dokumentu jest wynikiem złożonych wniosków, opinii, uzgodnień i uwag. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że u.p.z.p. nie wprowadza obligatoryjnego obowiązku ponawiania procedury planistycznej w studium, w taki sposób, jak w przypadku planu miejscowego. Brak jest również podstawy prawnej do zastosowania przepisu art. 19 u.p.z.p., gdyż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz dokumentem wyrażającym ogólną politykę przestrzenną gminy. Zasadność ponawiania procedur każdorazowo wymaga wnikliwej analizy i oceny przez organ, czy ewentualna zmiana w istotny sposób dotyczy zakresu opinii i uzgodnień, oraz czy zasadniczo zmienia kierunki zagospodarowania określone w tym dokumencie. W sytuacji, gdy organ gminy po dokładnej i wnikliwej analizie wprowadzonych zmian, stwierdzi zasadność i celowość ponowienia procedury opracowania studium poprzez ponowne uzgodnienia (we właściwych zakresach i z odpowiednimi instytucjami) i wyłożenie do publicznego wglądu, przedstawia w dokumentacji dowody potwierdzające czynności ponawiane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Organ zauważył, iż przywołany przez skarżącą wyrok WSA w Opolu z dnia 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Op 51/18, odnosi się do sytuacji, w której gmina wyłożyła projekt studium w niepełnym zakresie wymaganym art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a po wyłożeniu do publicznego wglądu, wprowadziła autokorektę zmieniającą zasadniczo jego zakres formalny i merytoryczny. W przedmiotowej sprawie, brak było przesłanek do ponawia procedury planistycznej studium, ponieważ nie doszło do ingerencji w przyjęte kierunki polityki przestrzennej. Zmiany, które wprowadzono do projektu studium wynikały wyłącznie z wniesionych uwag. W zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z czerwca 2018 r., nr OR.1.0050.381.2018, w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola, zawarto jednoznaczną informację, które uwagi są uwzględnione. Zarządzenie wraz z wykazem uwag zostało opublikowane w powszechnie dostępnym Biuletynie Informacji Publicznej. Uwzględnione uwagi były ograniczone do niewielkich modyfikacji doprecyzowania bądź rezygnacji z niektórych ustaleń. W odniesieniu do nieruchomości wskazanych przez skarżącą, zarówno na etapie wyłożenia projektu do publicznego wglądu, jak i po uwzględnieniu uwag, kierunki polityki przestrzennej były takie same: działki nr a, b, c, d położone w strefie mieszkaniowej, a działka nr e położona w strefie [...]. Treść zapisów zawartych w studium na etapie wyłożenia do publicznego wglądu i po uchwaleniu brzmiała tak samo. Powiększenie obszarów scaleń i podziałów nieruchomości oraz zakazu zabudowy na działce nr e, w części graficznej studium, miało miejsce na skutek uwzględnienia wniesionej uwagi wyszczególnionej w pozycji [...] wykazu uwag. Zarówno na etapie wyłożenia, jak i po uchwaleniu studium działka była położona w strefie [...], oznaczonej symbolem [...], która to strefa z zasady nie jest dedykowana dla obszarów zabudowy, ponieważ stanowi system przyrodniczy miasta i obejmuje korytarze ekologiczne. Przesłanką do uwzględnienia uwagi było przede wszystkim to, że w studium wskazano strefę [...], przez którą przebiega projektowana droga, oznaczona na załączniku [...] podwójną szarą linią oraz istniejący [...], oznaczony żółtą linią. Ustalenia studium nie zmieniły się w części tekstowej, a w części graficznej zostały na skutek wniesionej uwagi doprecyzowane, jednak przy zachowaniu granic strefy mieszkaniowej oraz [...]. Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, oznaczone na załączniku [...] żółtymi kwadratami wskazane są do obowiązkowego opracowania planu miejscowego. Powiększono obszary wyłączone spod zabudowy oznaczone na załączniku graficznym białymi znakami "X". Wskazując sporny obszar do obowiązkowego opracowania planu, organ ma na celu zabezpieczenie terenu pod realizację inwestycji celu publicznego. W przypadku braku takiego obowiązku istnieje realne zagrożenie, że sukcesywnie powiększające się tereny zabudowy mieszkaniowej, powstającej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwią w przyszłości realizację celu publicznego, jakim jest droga. Organ podkreślił, że szczegółowe i jednoznaczne przeznaczenie terenu możliwe będzie do określenia na etapie projektu planu miejscowego, który rozstrzygnie ostatecznie, które tereny będą realizowały ważne cele publiczne, w tym przebieg dróg i infrastruktury technicznej, zieleni urządzonej albo inne funkcje (przeznaczenia terenu). W przedmiotowej sprawie istotne jest, iż zgodnie z zapisami zawartymi w uzasadnieniu na stronie 265 studium, dokument ten nie odnosi się do pojedynczych działek, ale do stref, których granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. W praktyce oznacza to, że wyznaczone strefy mieszkaniowe oraz [...], a w konsekwencji zakazy zabudowy, będą mogły być korygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, zgodnie z art. 36 u.p.z.p. po uchwaleniu planu skarżąca będzie mogła żądać od gminy roszczeń odszkodowawczych za rzeczywistą poniesioną szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ podkreślił także, konsekwentnie realizuje określoną politykę przestrzenną, która wynika z uwarunkowań terenu. Nieruchomości skarżącej położone są w dzielnicy [...], na obrzeżach zabudowy i poza nią. W sąsiedztwie znajduje się [...], węzeł ekologiczny, stanowiska gatunków zwierząt, przebiega tu [...] wraz ze [...]. Warunki fizjograficzne są mało korzystne. Takie uwarunkowania determinują kierunki zagospodarowania i wskazują na to, że teren ten nie był przewidywany do zabudowy. Decyzja z dnia 10 lutego 2010 r., nr [...] o warunkach zabudowy, na którą powołuje się skarżąca została wydana dla działki j (przed podziałem) i została skonsumowana w zakresie budowy jednego budynku - na działce K. Organ zauważył, iż decyzją z dnia 28 października 2013 r., nr [...], wygasił decyzję z dnia 10 lutego 2010 r. dla działki j. Obecnie, nie wszystkie wydzielone działki skarżącej objęte są takimi samymi ustaleniami. Nieruchomości: a, b, c, d, położone są w strefie mieszkaniowej, a nieruchomość e w strefie [...]. Strefy te nie zmieniły się po wyłożeniu studium do publicznego wglądu. Oznacza to, że dla nieruchomości a, b, c, d, zarówno w czasie wyłożenia studium do publicznego wglądu, jak i po jego uchwaleniu przewidziano mieszkaniowy kierunek rozwoju, a nieruchomości e, położonej w strefie [...], w ogóle nie wskazano do zabudowy, co wobec dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego (użytek rolny) nie zmienia możliwości dysponowania nieruchomością.

W odniesieniu do zarzutu, dotyczącego naruszenia władztwa administracyjnego oraz planistycznego organ wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie określa ostatecznego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania danego terenu. Będzie to miało miejsce dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego, a nawet, gdyby doszło do sytuacji, w której skarżąca zostanie pozbawiona możliwości zabudowy na swoich działkach, to nie można wnioskować z tego nadużycia władztwa planistycznego przez organ gminy. Prawo własności nie determinuje automatycznie prawa do budowy, gdyż regulowane jest ono przez szereg przepisów i aktów, takich jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy, ostatecznie pozwolenie na budowę wydane zgodnie innymi wymogami prawnymi. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy organ zauważył, iż decyzja taka nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto decyzje o warunkach zabudowy nie są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Podkreślił organ, że nieruchomości skarżącej usytuowane na [...] znajdują się poza obszarami zwartej zabudowy, na terenach o mało korzystnych warunkach fizjograficznych. Przez tereny te przebiega projektowana droga, wprowadzona do projektu studium jeszcze na etapie opinii uzgodnień przez Miejski Zarząd Dróg w [...]. Znajduje się tu również [...] wraz [...] ustaloną według przepisów odrębnych. Zgodnie z dotychczasowym stanem faktycznym, skarżąca posiada działkę rolną, a studium w żaden sposób nie ogranicza jej dotychczasowego sposobu użytkowania i nadal może być użytkowana jako teren rolny. Wskazany obszar nie może być zatem w całości przewidziany pod zabudowę. Poza tym, część wskazanych przez skarżącą nieruchomości jest ujęta w strefie mieszkaniowej. Na tym etapie doszło więc do racjonalnego wyważenia interesów prywatnych i publicznych. Organ zwrócił uwagę, że obowiązek opracowania planu dotyczy tylko działki nr e, przez którą przebiega projektowana droga i [...]. W odniesieniu do tej działki o przeznaczeniu terenu ostatecznie rozstrzygnie w przyszłości plan miejscowy. Na pozostałych nieruchomościach tj. nr a, b, c, d, skarżąca może wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie czekając na ustalenia ewentualnego planu miejscowego. Podsumowując organ stwierdził, że nie naruszył trybu i zasad sporządzenia studium, ponieważ nie pozbawił społeczeństwa udziału w pracach nad dokumentem, a także ściśle przestrzegał procedury określonej w przepisach art. 11 u.p.z.p. Skarżona uchwała jako dokument określający politykę przestrzenną nie przekracza granic władztwa administracyjnego i nie ogranicza prawa własności, ponieważ nie jest to zakresem jego regulacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a organ dołożył wszelkich starań, aby to zadanie wypełnić.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2019 r. skarżąca wniosła dodatkowe zarzuty, wskazując na naruszenie:

- art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204) w związku z art. 10 ust. 2 pkt 8 i 9 ust. 4 u.p.z.p. przez wprowadzenia w studium obszarów objętych scaleniami pod publiczną drogę gminną na terenach przeznaczonych w tym samym studium na lasy i użytki rolne;

- art. 10 ust. 3 u.p.z.p., z uwagi na fakt, iż organ nie przystąpił do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru [...], mimo, iż zgodnie z ustawą miał na to maksymalnie 3 miesiące od uchwalenia studium.

Dodatkowo skarżąca podniosła, iż Wojewoda Opolski nie ma kompetencji w postaci wiążącego zatwierdzania studium, a jego stanowisko nie wiąże strony i nie pozbawia jej prawa do wniesienia skargi i nie wiąże sądów administracyjnych. Skarżąca wniosła także o przeprowadzenie dowodów z dokumentów dołączonych do powyższego pisma oraz o przeprowadzenie dowodu z prywatnej ekspertyzy (opinii urbanistyczno-prawnej) z dnia 19 grudnia 2018 r.

W replice na powyższe pismo, organ podtrzymał stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Podniósł ponadto, iż nie naruszył art. 101 ust. 2 u.g.n., albowiem to plan miejscowy a nie studium przesądza o przeznaczeniu danego terenu na cele rolne lub leśne. Fakt, że działka skarżącej znajduje się w strefie [...] nie oznacza jeszcze, że w planie miejscowym zostanie ona przeznczona na rolę lub las. Nieruchomością rolną lub leśną, w odniesieniu do stosowania procedury scaleniowo-podziałowej określonej w u.g.n., jest zatem przede wszystkim taka nieruchomość, która na cele takie przeznaczona została w planie miejscowym. Nie zgodził się ze skarżącą, że korekta granic obszaru scaleń i podziału nieruchomości, czy też zakazu zabudowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymusza zmianę studium. Podniósł, że zmiana studium następuje w trybie takim samym, jak jest ono uchwalane (art. 27 u.p.z.p.) i poprzedzona jest zwykle oceną aktualności opracowaną zgodnie z art. 32 u.p.z.p. Plan miejscowy, jako dokument szczegółowy i stanowiący akt prawa miejscowego precyzyjnie określa przebiegi granic różnych terenów oraz ma inny zakres regulacji niż studium, które jest dokumentem kierunkowym, wyrażającym politykę przestrzenną gminy, a nie określającym przeznaczenia terenów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 3 u.p.z.p., wskazał, że określenie "po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku" oznacza, że obowiązek podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie uchwalenia studium. Skarżąca może zatem na części swoich nieruchomości realizować inwestycje na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (zanim zostanie opracowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), a tylko na części nieruchomości wyznaczony jest obowiązek opracowania planu, przy czym rok rozpoczęcia i zakończenia procedury określono w Zarządzeniu Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 maja 2017 r., nr OR-1.0050.262.2017, w sprawie wieloletniego programu sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Opola na lata 2017-2021, na rok 2019. Zdaniem organu, nie może stanowić dowodu w sprawie opinia urbanistyczno-prawna przygotowana przez architekta M. O. Autor opinii nie jest uprawniony do konstruowania opinii prawnej (nie jest radcą prawnym, ani adwokatem), a co najwyżej opinii urbanistycznej. Nie jest również uprawniony do oceny zgodności z prawem jakichkolwiek dokumentów planistycznych, ponieważ należy to do kompetencji wojewody i sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach tak zakreślonej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie natomiast do art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ten koresponduje z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm. - zwanej dalej w skrócie: u.s.g.), wedle którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W kwestii dopuszczalności skargi opartej o przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wskazać, że w odniesieniu do tego rodzaju skarg ma zastosowanie przepis art. 53 § 2a P.p.s.a., który stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W świetle przywołanych przepisów, przesłanki skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego są więc uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze - zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie - ustalenie legitymacji skargowej, która zależy nie tylko od wykazania istnienia interesu prawego w zaskarżeniu aktu, ale uzależniona jest od stwierdzenia naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżącego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05 Lex nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżąca wykazała, co jest niesporne, iż przysługują jej uprawnienia właścicielskie do działek o numerach a, b, c, d położonych w strefie mieszkaniowej, oraz działki nr e położonej w strefie [...]. Tym samym uprawione jest twierdzenie, że przyjęte zaskarżoną uchwałą regulacje, naruszają jej interes prawny.

W przedmiotowej sprawie, skarżąca wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Kontrolowanej uchwale zarzuciła istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia studium, które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały.

Od razu wyjaśnić też przyjdzie, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub istotne naruszenie trybu sporządzania studium, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., znajduje odpowiednie zastosowanie także do zmiany studium. Studium jest aktem planistycznym, który określa politykę przestrzenną gminy oraz bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd ustawodawca w sformalizowanej procedurze uchwalania studium narzucił gminie przestrzeganie zasad i trybu sporządzania studium, określając przyczynę nieważności tego aktu w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania lub istotnego naruszenie trybu sporządzenia studium (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej określonych w rozporządzeniu wykonawczym. Aktem prawnym regulującym szczegółowo zasady sporządzania projektu studium jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233), zwane dalej rozporządzeniem. Oznacza to, że orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad sporządzania zaskarżonego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Wobec powyższego konieczne stało się szczegółowe przeanalizowanie stanowiska strony skarżącej koncentrującego się na zarzucie istotnego naruszenia trybu sporządzania przedmiotowego studium.

W orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego.

Podstawową kwestią mającą znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały jest rozstrzygnięcie, czy niewyłożenie projektu studium do publicznego wglądu po rozpatrzeniu uwag do tego projektu złożonych w terminie wyznaczonym prze organ, ma charakter istotnego naruszenia trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy wskazuje, że powyższy termin składania uwag do projektu studium został wyznaczony zgodnie z art. 11 pkt 10 u.p.z.p. w terminie tym złożono kilkadziesiąt uwag do projektu studium, które zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta Opola, a następnie nieuwzględnione uwagi przedstawiono Radzie Miasta Opola.

Aby można było mówić o istotnym naruszeniu trybu konieczne jest uprzednie ustalenie, czy w ogóle doszło do naruszenia trybu sporządzania studium. W kontekście podnoszonych zarzutów rozważenia wymaga kwestia konieczności ponawiania określonych czynności planistycznych w procedurze uchwalania studium gminnego, zwłaszcza w sytuacji zmiany treści projektu studium w trakcie tej procedury.

Kwestię konieczności ponowienia czynności planistycznych w stosunku do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ustawodawca uregulował w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. stanowiąc, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Regulacji takiej nie przewidziano w stosunku do procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie studium gminnego. Procedura ta jest procedurą sformalizowaną, wyznaczającą zakres i kolejność czynności proceduralnych wymaganych przy sporządzaniu studium i obejmuje: ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, etap składania wniosków do studium i ich rozpatrzenia przez organ sporządzający plan, wystąpienie o opinie do wskazanych w ustawie podmiotów, uzgodnienie projektu planu z organami wymienionymi w ustawie, wprowadzenie ewentualnych zmian wynikłych z uzyskanych uzgodnień i opinii w sporządzonym projekcie studium, wyłożenie projektu studium do publicznego wglądu, dyskusję publiczną, etap zgłaszania uwag do projektu studium, rozstrzygnięcie rady gminy w przedmiocie uwag nieuwzględnionych przez organ wykonawczy. Sformalizowane - również w zakresie chronologii podejmowanych działań - uregulowanie tej procedury z jednoczesną sankcją nieważności uchwały w sytuacji istotnego naruszenia trybu uchwalania studium prowadzi do wniosku, że kształt uchwalanego studium powinien być wcześniej znany właściwym organom, a także osobom prawnym i fizycznym oraz jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, skoro podmioty te są uprawnione do wyrażenia swojego stanowiska przed uchwaleniem studium, tj. na jednym z ostatnich etapów procedury poprzedzającym uchwalenie planu.

Ustawodawca jednak - w przeciwieństwie do procedury poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego - nie wprowadził obowiązku rady gminy ponawiania czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia przez radę gminy konieczności dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie studium, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu studium. Rozwiązanie takie koresponduje z charakterem prawnym studium, które jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a zatem procedura jego uchwalania nie wymaga wprowadzania takich gwarancji, jakie są uzasadnione w procedurze uchwalania aktu prawa miejscowego. Celem sformalizowanej procedury planistycznej poprzedzającej uchwalenie planu miejscowego jest m.in. zagwarantowanie znajomości aktu planistycznego, którego treść normatywna jako aktu prawa powszechnie obowiązującego będzie kształtowała sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.), a także zagwarantowanie możliwości wpływu na treść przyszłego planu. Z kolei istotą studium jest jedynie określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 u.p.z.p.), a nie tworzenie norm prawnych powszechnie obowiązujących. Jak wynika z samej nazwy tego aktu planistycznego, jak również art. 10 u.p.z.p. regulującego treść tego aktu, studium gminne określa uwarunkowania (art. 10 ust. 1) oraz kierunki (art. 10 ust. 2) zagospodarowania przestrzennego gminy. Nawet wskazanie terenów wyłączonych spod zabudowy jest elementem kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1b) a nie regułą bezwzględnie obowiązującą. W konsekwencji należy przyjąć, że ze względu na wewnętrzny charakter studium wystarczającą gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych. Wprawdzie potrzeby ponowienia czynności planistycznych wykluczyć nie można, jednakże braku takiego ponowienia nie można traktować jako naruszenia trybu postępowania w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym bardziej istotnego naruszenia trybu postępowania. Brak ustawowego obowiązku powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 ustawy w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag akcentowany jest również w piśmiennictwie (zob. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 123).

Obowiązek taki nie wynika również z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233). W pierwszej kolejności należy podkreślić, że rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 10 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym "Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych". § 9 tego rozporządzenia wskazuje właśnie na sposób dokumentowania czynności, o których mowa w art. 11 przewidując w punkcie 15 obowiązek sporządzania dokumentacji składającej się z dowodów potwierdzających czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag, o których mowa w pkt 13. Ewentualne wątpliwości tej regulacji należałoby eliminować w drodze wykładni uwzględniającej zakres upoważnienia ustawowego. W ocenie Sądu, § 9 rozporządzenia nie budzi wątpliwości w zakresie jego zgodności z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawartym w niej upoważnieniem. Z § 9 pkt 15 rozporządzenia nie może wynikać i nie wynika obowiązek powtarzania czynności proceduralnych określonych w art. 11 u.p.z.p. w razie zmiany projektu studium w wyniku uwzględnienia uwag, a jedynie sposób dokumentowania czynności, gdy organ planistyczny zdecyduje się na ponowienie czynności proceduralnych, co - jak wyżej wskazano - może okazać się zasadne i co z pewnością nie wypełniałoby znamion istotnego naruszenia trybu postępowania. W świetle powyższych regulacji ponowienie czynności procesowych nie dyskwalifikuje planu, podobnie jak i brak ich powtórzenia nie może być traktowany jako istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Analizując poszczególne etapy procedury sporządzania studium należy wskazać, że Rada Miasta Opola uchwałą z dnia 26 stycznia 2017 r., Nr XXXVII/738/17, przystąpiła do sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola.

Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola obwieścił w dniu 1 lutego 2017 r. w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie Gminy Opole ogłosił o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. Ogłoszenie ukazało się w Biuletynie Informacji Publicznej, jak również na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej Urzędu Miasta Opola. Prezydent Miasta Opola dodatkowo ogłosił w "Gazecie Wyborczej" w dniu 3 lutego 2017 r. o podjęciu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania studium. Wyznaczony okres na składanie ewentualnych wniosków do studium wyznaczono do dnia 31 marca 2017 r.

Zgodnie z art. 11 pkt 2 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola zawiadomił na piśmie organy opiniujące projekt studium o możliwości zgłaszania wniosków. Złożono wnioski, figurujące w aktach planistycznych (s. 264 - 532 dokumentacji prac planistycznych).

Zgodnie z art. 11 pkt 3 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola dokonał rozpoznania złożonych wniosków, wydając rozstrzygnięcie z dnia 5 kwietnia 2018 r. w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola zgodnie z załączonym wykazem wniosków (s. 91 dokumentacji prac planistycznych, wykaz wniosków s. 92 - 110 tej dokumentacji)

Następnie zgodnie z art. 11 pkt 3 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola sporządził projekt studium oraz uwzględnił ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

Zgodnie z art. 11 pkt 4 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola uzyskał opinie o projekcie studium od miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej (opinia pozytywna, s. 93 dokumentacji prac planistycznych).

Na podstawie art. 11 pkt 5 u.p.z.p. dokonano uzgodnienia projektu studium z: Wójtem Gminy [...] (negatywna opinia z 20 marca 2018 r. i 8 maja 2018 r.), Gminą [...] (uzgodnienie z uwagami z 19 marca 2018 r.), Wójtem Gminy [...] (uzgodnienie z 8 maja 2018 r. z uwagami), Wójtem Gminy [...] (uzgodnienie z 20 marca 2018 r. z uwagami), Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków (uzgodnienie z 8 marca 2018 r.), Opolskim Wojewódzkim Konserwatorem zabytków (uzgodnienie z 25 kwietnia 2018 r.), Narodowym Instytutem Dziedzictwa (uzgodnienie z 15 marca 2018 r. z uwagami), Wojewódzkim Sztabem Wojskowym (negatywna opinia z 16 marca 2018 r. i pozytywna opinia z 12 kwietnia 2018 r.), Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego (pozytywna opinia z 3 marca 2018 r.), Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (pozytywna opinia z 16 marca 2018 r. i negatywna opinia z 7 maja 2018 r.), Komendą Wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej (uzgodnienie z 12 marca 218 r.), Komendą Miejską Państwowej Straży Pożarnej (uzgodnienie z 16 marca 2018 r.), Wojewódzkim Inspektoratem Ochrony Środowiska (uzgodnienie z 14 marca 2018 r.), A S.A. (opinia pozytywna z 15 marca 2018 r. oraz z opinia z uwagami z 27 marca 2018 r.), Miejskim Zarządem Dróg (opinia z uwagami z 29 marca 2018 r.), B S.A. (opinia z uwagi z 19 marca 2018 r.), Polskimi Sieciami Elektroenergetycznymi (uzgodnienie z uwagami z 8 czerwca 2018 r.). Pozytywną opinię wyraził z kolei Marszałek Województwa Opolskiego, Wojewoda Opolski, Regionalny Zarząd Gospodarski Wodnej, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, Zarząd Dróg Wojewódzkich, Nadleśnictwo [...] oraz C Sp. z o.o.

Zgodnie z art. 11 pkt 6 u.p.z.p. wprowadzono do treści projektu studium zmiany wynikające z uzyskanych uzgodnień i opinii.

Zgodnie z art. 11 pkt 7 u.p.z.p. Prezydent Miasta Opola ogłosił w okresie co najmniej 7 dni (9 kwietnia 2018 r.) przed publicznym wyłożeniem (17 kwietnia 2018 r.) o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni (od 17 kwietnia 2018 r. do 17 maja 2018 r.). Wyłożenia dokonano wraz ze sporządzoną prognozą oddziaływania na środowisko. Publiczne wyłożenie miało miejsce od 17 kwietnia 2018 r. do 17 maja 2018 r., a publiczna dyskusja odbyła się 26 kwietnia 2018 r.

Po przeprowadzeniu publicznej dyskusji i upływie okresu wyłożenia do publicznego wglądu, w okresie nie krótszym niż 21 dni (do dnia 7 czerwca 2018 r.) osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej mogły składać uwagi do projektu studium.

Uwagi do wyłożonego projektu studium zostały wniesione przez 203 podmioty (s. od 773 dokumentacji prac planistycznych) i rozpoznane zostały przez Prezydenta Miasta Opola (rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag złożonych do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola (s. 2049 i 2050 dokumentacji prac planistycznych). Istotnym jest, że skarżąca nie złożyła żadnych uwag do projektu studium.

Następnie Prezydent Miasta Opola przedłożył projekt studium Radzie Miasta Opola, która na sesji w dniu 5 lipca 2018 r. podjęła uchwałę z dnia 15 lipca 2018 r., Nr LXVI/1248/18, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Opola. Zaskarżona uchwała w załączniku nr [...] zawiera rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium.

Zauważyć również należy, iż treść zapisów zawartych w studium na etapie wyłożenia do publicznego wglądu i po uchwaleniu nie uległa zmianie. Powiększenie obszarów scaleń i podziałów nieruchomości oraz zakazu zabudowy dla działki nr e w części graficznej studium miało miejsce na skutek uwzględnienia wniesionej uwag wyszczególnionej w pozycji [...] wykazu uwag. Zarówno na etapie wyłożenia, jak i po uchwaleniu studium działka była położona w strefie [...], oznaczonej symbolem [...], która to strefa z zasady nie jest dedykowana dla obszarów zabudowy, ponieważ stanowi system przyrodniczy miasta i obejmuje korytarze ekologiczne. Przesłanką do uwzględnienia uwagi było przede wszystkim to, że w studium wskazano strefę [...], przez którą przebiega projektowana droga oznaczona na załączniku [...] podwójną szarą linią oraz istniejący [...], oznaczony żółtą linią. Ustalenia studium nie zmieniły się w części tekstowej, a w części graficznej zostały jedynie doprecyzowane, przy zachowaniu granic stref mieszkaniowej oraz [...]. Obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, oznaczone zostały na załączniku [...] żółtymi kwadratami, wskazane są do obowiązkowego opracowania planu miejscowego. Powiększono również obszary wyłączone spod zabudowy oznaczone na załączniku graficznym białymi znakami "X". Wskazując sporny obszar do obowiązkowego opracowania planu, organ zobligowany jest zabezpieczyć teren pod realizację inwestycji celu publicznego. W przypadku bowiem braku takiego obowiązku istnieje realne zagrożenie, że sukcesywnie powiększające się tereny zabudowy mieszkaniowej powstającej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy uniemożliwią w przyszłości realizację celu publicznego, jakim jest droga. Szczegółowe i jednoznaczne przeznaczenie terenu możliwe będzie do określenia dopiero na etapie projektu planu miejscowego, który rozstrzygnie ostatecznie, które tereny będą realizowały ważne cele publiczne, w tym przebieg dróg i infrastruktury technicznej, zieleni urządzonej albo inne przeznaczenia terenu. W przedmiotowej sprawie istotne jest, iż zgodnie z zapisami zawartymi w uzasadnieniu studium, dokument ten nie odnosi się do pojedynczych działek, ale do stref, których granice mogą zostać skorygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przy nawiązaniu do granic własności lub przy szczegółowym projektowaniu elementów układu komunikacyjnego lub jeśli będzie to wynikało ze szczegółowej analizy potrzeb i uwarunkowań na innym poziomie opracowania, tj. szczegółowym opracowaniu w skali planu miejscowego. W praktyce oznacza to, że wyznaczone strefy mieszkaniowe oraz [...], w konsekwencji zakazy zabudowy będą mogły być korygowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, jak słusznie zauważył organ, zgodnie z art. 36 u.p.z.p., po uchwaleniu planu skarżąca będzie mogła żądać od gminy roszczeń, tj. odszkodowania za rzeczywistą poniesioną szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

Podkreślenia również wymaga to, iż nieruchomości skarżącej położone są w dzielnicy [...], zarówno na obrzeżach zabudowy, jak i poza nią, w sąsiedztwie [...], węzła ekologicznego oraz stanowiska gatunków zwierząt. Przebiega tam również [...] wraz ze [...]. Takie uwarunkowania determinują zatem kierunki zagospodarowania i wskazują na to, że teren ten nie był przewidywany do zabudowy. Decyzja z dnia 10 lutego 2010 r. ustalająca na rzecz skarżącej warunki zabudowy została natomiast wydana tylko dla działki nr k (przed podziałem j), na której został wybudowany jeden budynek. Na mocy decyzji organu z dnia 28 października 2013 r., decyzja ta została jednak wygaszona. Na uwagę zasługuje również fakt, że nie wszystkie wydzielone działki skarżącej objęte są takimi samymi ustaleniami. Nieruchomości nr: a, b, c i d położone są w strefie mieszkaniowej, a nieruchomość nr e w strefie [...]. Strefy te, jak słusznie akcentował organ, nie zmieniły się po wyłożeniu studium do publicznego wglądu. Oznacza to, że dla nieruchomości a, b, c, d zarówno w czasie wyłożenia studium do publicznego wglądu, jak i po jego uchwaleniu przewidziano mieszkaniowy kierunek rozwoju, a nieruchomości e położonej w strefie [...] w ogóle nie wskazano do zabudowy, co wobec dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego (użytek rolny) nie zmienia możliwości dysponowania nieruchomością.

W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ władztwa administracyjnego i nieuzasadnione ograniczenia prawa własności zgodzić należało się z organem, iż nie doszło w przedmiotowej do naruszenia art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ani art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, studium sporządzono zgodnie z procedurą i wymaganiami określonymi w art. 10 i 11 u.p.z.p. Studium jest dokumentem, który wypełnia zakres merytoryczny ww. ustawy, i rozporządzenia w sprawie zakresu prac studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., studium określa politykę przestrzenną miasta, przedstawia kierunki jego rozwoju. Studium to przyjmuje ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę wszelkich działań, dzieli miasto na strefy, którym przyporządkowuje zestaw ustaleń kierunkowych w zakresie dominujących, preferowanych przeznaczeń, parametrów i wskaźników urbanistycznych, ustaleń dotyczących ochrony środowiska przyrodniczego, kulturowych rozwoju systemów komunikacyjnych, czy infrastruktury technicznej, obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego, obszarów wymagających scaleń i podziału nieruchomości przestrzeni publicznych. Zakres tych ustaleń wynika wprost z art. 10 u.p.z.p., a ujęty w formie zakazów, nakazów i postulatów, które należy respektować w plam zagospodarowania przestrzennego i są wiążące dla gminy przy ich sporządzaniu. Zauważyć również należy, iż ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawodawca wprowadził nowelizację do ustawy o planował i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy, która zmieniła konieczność "zgodności" planu miejscowego ze studium na obowiązek stwierdzenia przez radę gminy, że plan ten "nie narusza" ustaleń studium. Zatem ustawodawca świadomie zrezygnował z bardziej restrykcyjnego zapisu ustawy, który w sposób nieuzasadniony wprowadzał istotne ograniczenia dla organu planistycznego podczas opracowywania projektu planu. Dodać również należy, iż studium stanowi o kierunkach rozwoju gminy, a nie o przeznaczeniu poszczególnych terenów. W studium regulowane są zagadnienia odnoszące się do całej gminy, a konkretne przeznaczenie danego obszaru ma miejsce dopiero na etapie sporządzania planu miejscowego. W związku z powyższym, nie jest wykluczone, iż po przeprowadzeniu szczegółowych analiz terenu, inwentaryzacji, a także procedury opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nastąpi ustaleni przeznaczenia i zasad zagospodarowania działek skarżącej. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy należy zauważyć, iż decyzje te nie są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Nie można zatem zarzucać, że doszło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa własności strony, w sytuacji gdy nieruchomości skarżącej usytuowane w dzielnicy [...] znajdują się poza obszarami zwartej zabudowy, na terenach o mało korzystnych warunkach fizjograficznych. Przez tereny te przebiega projektowana droga, wprowadzona do projektu studium jeszcze na etapie opinii i uzgodnień przez Miejski Zarząd Dróg w [...]. Znajduje się tu również [...] wraz ze [...] ustaloną według przepisów odrębnych. Zgodnie z dotychczasowym stanem faktycznym skarżąca posiada działkę rolną, a studium w żaden sposób nie ogranicza jej dotychczasowego sposobu użytkowania i nadal może być użytkowana jako teren rolny. Wskazany obszar nie może być zatem w całości przewidziany pod zabudowę. Poza tym dodać należy, iż część wskazanych przez skarżącą nieruchomości jest ujęta w strefie mieszkaniowej. Na tym etapie doszło więc do racjonalnego wyważenia interesów prywatnych i publicznych. Powtórzyć jednak należy, iż studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz dokumentem określającym kierunki rozwoju gminy. Studium nie stanowi o przeznaczeniu terenu, dlatego niezbędne jest opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym będą określone przeznaczenia na poszczególnych nieruchomościach. Po wyznaczeniu terenów niezbędnych na realizację celów publicznych, w tym projektowanej drogi i infrastruktury, zieleni możliwe będzie wskazanie innych kategorii.

W świetle powyższego, w sprawie nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzenia studium, ponieważ organ nie pozbawił społeczeństwa udziału w pracach nad dokumentem, a także ściśle przestrzegał procedury określonej w przepisach art. 11 u.p.z.p. Skarżona uchwała jako dokument określający politykę przestrzenną nie przekracza granic władztwa administracyjnego i nie ogranicza prawa własności, ponieważ nie jest to zakresem jej regulacji. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do zadań własnych gminy, a organ dołożył wszelkich starań, aby to zadanie wypełnić.

Wobec złożonego wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii urbanistyczno-prawnej architekta M. O., wyjaśnić przyjdzie, że Sąd administracyjny w ramach prowadzonego przez siebie postępowania nie jest uprawniony do przeprowadzania postępowania dowodowego, którego domagała się skarżąca. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu będzie dopuszczalne w sytuacji, gdy zawnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006, Nr 2, poz. 45.). Nie jest natomiast dopuszczalne przeprowadzenie przez sąd administracyjny dowodu z oględzin lub dowodu z opinii biegłego.

W tym stanie rzeczy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a.