Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 320/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust.2, art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), , , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu B. SA w B. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej we wznowionym postępowaniu uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Starosta S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S.A. w B. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej do przechowywania nawozów mineralnych (o pow. zabudowy -3177,60 m2, kubatura - 29669,26 m3) wraz z robotami remontowymi, budowę muru oporowego, ramp wyładowczych, rozbiórkę istniejącej wiaty, rozbiórkę i budowę doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej, na działkach nr ewid. gr. [...], położonych w obrębie miasta S. Niniejsza decyzja stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2017 r.

We wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. T. P., S. S., R. S. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 K.p.a. wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Starosta S. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie. Następnie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. Pierwsza decyzja, także odmawiająca uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., została uchylona przez Wojewodę w dniu [...] grudnia 2017 r. jako wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.

Odwołanie od tej decyzji złożyli T. P., S. S., R. S.

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie odmowy przyznania statusu strony R. S., T. P., S. S. (właścicielom działek odpowiednio nr [...]) jest błędne. Wojewoda wywiódł, że chociaż organ pierwszej instancji w szerokim uzasadnieniu skarżonej decyzji przedstawił stanowisko, że projektowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości odwołujących, to nie może zgodzić się z oceną, że nie posiadają oni przymiotu strony w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji zignorował potencjalność naruszenia interesu prawnego odwołujących. Podkreślono, że prowadząc postępowanie wznowieniowe Starosta S. całkowicie pominął fakt, iż w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, a tym samym stron postępowania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów Prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Przyznanie osobie statusu strony postępowania daje temu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść osoby domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Zupełnie oddzielnym zagadnieniem jest, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych. Badanie, analizowanie tych zarzutów może odbywać się wyłącznie w toku postępowania przy zapewnieniu czynnego udziału w postępowaniu właścicielom działek położonych w otoczeniu inwestycji. Właściciel działki sąsiadującej z inwestycją w niektórych przypadkach winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie zagospodarowanie i zabudowa nieruchomości inwestycyjnej nie spowodują naruszenia jego interesu prawnego, jakim jest zagospodarowanie w przyszłości własnego terenu. Odbywać się to powinno w toku zwykłego (a nie nadzwyczajnego) postępowania, kiedy to podawane przez stronę argumenty winny zostać ocenione przez organ. Wówczas też strona, której zapewniono możliwość uczestniczenia w postępowaniu, będzie mogła poddać ewentualną negatywną dla niej ocenę organu pierwszej instancji kontroli instancyjnej (wniesienie odwołania do organu wyższego stopnia). Konkludując tę część rozważań organ odwoławczy podał, że przyznanie statusu strony nie musi potwierdzić naruszenia interesu podmiotu, ale daje gwarancję jego udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 K.p.a.).

Zdaniem Wojewody nie budzi wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie właściciele sąsiedniej nieruchomości winni mieć możliwość zapoznania się z materiałami na prawach strony skoro przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana jako przedsięwzięcie wymagające określenia środowiskowych uwarunkowań. Prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji pominął kwestię, że w niniejszej sprawie wydana została przez Burmistrza S. decyzja z dnia [...] października 2016 r., nr [...] określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - rozbudowy istniejącej hali magazynowej o powierzchni całkowitej 4046,73 m3, wysokości ok. 13 m, służącej do przechowywania nawozów mineralnych, na nieruchomości położonej w S. , [...], na działkach nr ewid. gr [...], gm. S. , powiat S. , woj. p. Powyższa decyzja zobowiązała inwestora m.in. do zaprojektowania murów oporowych (pełnych) od strony ulicy [...] (długości 54 m, wysokości 4 m) w celu ochrony zabudowy mieszkaniowej położonej po przeciwnej stronie ulicy [...] przed ewentualnym hałasem. Ponadto w celu kontroli przyjętych założeń w ww. decyzji Burmistrz S. nałożył obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej w zakresie pomiarów hałasu, na granicy działek zabudowy mieszkaniowej po przeciwnej stornie ul. [...] (strona północna), gdzie zabudowa mieszkalna może być narażona na ponadnormatywną emisję hałasu. Z uwagi na ww. wymagania Burmistrza S. w przedłożonej do zatwierdzenia wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji projektowej zawarto rozwiązania konieczne do uwzględnienia z uwagi na decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania. Zdaniem organu odwoławczego powyższe okoliczności uprawniają przyznanie odwołującym przymiotu strony, w celu zapewnienia im możliwości sprawdzenia, czy obowiązki wynikające z decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania, które dotyczą ich nieruchomości, rzeczywiście zostały zastosowane oraz czy faktycznie brak jest ograniczenia związanego z zagospodarowaniem i zabudową ich działek.

Nie można, zdaniem organu odwoławczego, zaaprobować przedstawionego w zaskarżonej decyzji stanowiska organu pierwszej instancji w zakresie braku przyznania legitymacji strony postępowania z uwagi na brak naruszenia przepisów prawnych w zakresie zaprojektowania inwestycji względem nieruchomości odwołujących. Dla prawidłowego określenia obszaru oddziaływania obiektu organ administracji architektoniczne - budowlanej obowiązany był dokonać bowiem oceny, czy w związku z realizacją inwestycji, interes prawny wnioskodawców mógłby zostać potencjalnie naruszony, czego organ pierwszej instancji nie dokonał. Właściciele działek znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji powinni mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu czy konkretne przedsięwzięcie zostało zaprojektowane w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz z zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Organ odwoławczy zaznaczył, że podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. Właściciel sąsiedniej nieruchomości staje się uczestnikiem postępowania w celu obrony swoich interesów związanych z potencjalnym oddziaływaniem planowanego obiektu, mimo że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; zwane dalej "rozporządzeniem"), zostały zachowane. Niewystarczającym zatem było skupienie się przez organ pierwszej instancji jedynie na kwestii, że projekt budowlany nie narusza interesu prawnego odwołujących. Narusza to przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji, prowadząc postępowanie dowodowe nie dokonał bowiem niezbędnych w tym zakresie analiz, z których jak wyjaśniono powyżej jednoznacznie wynika, iż przedmiotowa inwestycja może w sposób potencjalny wpływać na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. Ustalenia w tym zakresie dokonane przez Starostę S. ego należy uznać za zbyt dowolne, przez co naruszające zasadę oceny dowodów wyrażoną w art, 80 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a niemożliwy do usunięcia na etapie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy podniósł, że na etapie uzyskiwania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania odwołujący zgłaszali swoje uwagi do planowanej budowy, które jednak dotyczyły kolejnego etapu inwestycyjnego - ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odwołujący nie mogli podnosić swoich uwag na późniejszym etapie inwestycyjnym, ponieważ organ pierwszej instancji nie przyznał im legitymacji strony postępowania. Podkreślić zatem jeszcze raz trzeba, że status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Przy czym innym jest zagadnienie, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji, są usprawiedliwione i zasadne z punktu widzenia obowiązujących norm prawnych.

Organ odwoławczy w świetle powyższego stwierdził, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena statusu strony w odniesieniu do odwołujących obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa, tj. art. 7, 77 § 1, 8, 9 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 28 K.p.a. i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane. Nie przyznając odwołującym statusu stron Starosta S. błędnie ocenił brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. W przypadku stwierdzenia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. albo na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Powyższe naruszenia są natomiast niemożliwe do usunięcia na etapie postępowania odwoławczego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi pierwszej instancji wyeliminować naruszenie prawa związane z nieuznaniem odwołujących za strony postępowania i przeprowadzić postępowanie na nowo, z zapewnieniem stronom czynnego udziału. W tej fazie postępowania wznowieniowego organ winien przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wady postępowania wcześniejszego oraz winien odnieść się do całego materiału dowodowego i na nowo go ocenić. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta S. obowiązany będzie wziąć również pod uwagę przedstawione w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2018 r. prośby i uwagi wnioskodawców.

Nadto organ odwoławczy zarzucił niekonsekwencję organu pierwszej instancji, który pomimo przyjęcia braku podstawy wznowienia i orzeczenia na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji zezwalającej na budowę, w uzasadnieniu dokonał merytorycznej oceny dotychczasowej decyzji i stwierdził jej zgodność z przepisami. Powyższe stanowi, zdaniem organu odwoławczego, naruszenie w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż w zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji powstała sprzeczność rozstrzygnięcia z jej uzasadnieniem. Wątpliwość budzi również samo orzeczenie skarżonej decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. W podjętym rozstrzygnięciu Starosta S. odmówił bowiem uchylenia we wznowionym na żądanie stron postępowaniu, dotychczasowej ostatecznej decyzji Starosty S. z dnia [...] czerwca 2017 r. w związku z brakiem podstaw do jej uchylenia. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że odmawia uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem wnioskodawcy nie są w ocenie organu stronami danego postępowania. Powyżej wskazane, sprzeczne ze sobą rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji potwierdza, że Starosta S. nie tylko przeanalizował czy podstawa wznowieniowa zaistniała, ale również przyznał wnioskodawcom legitymację stron postępowania przechodząc dalej do merytorycznej oceny, jednocześnie odmawiając na podstawie art. 151 §1 pkt 1 K.p.a. uchylenia decyzji zezwalającej na budowę, W konsekwencji Starosta S. dopuścił się naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez dokonywanie oceny merytorycznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy jego zdaniem nie zaistniała podstawa wznowienia podana przez wnioskodawców (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. ma charakter decyzji procesowej, gdyż nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia. W decyzji takiej nie powinny być zatem rozpatrywane kwestie materialnoprawne. Powyższe naruszenia mogą mieś istotny wpływ na rozstrzygnięcie i są niemożliwe do usunięcia na etapie postępowania odwoławczego.

Organ odwoławczy wywiódł przy tym, że konstrukcja zarzutów zawartych w odwołaniu wskazuje na to, że nie są one związane z samą rozbudową istniejącej hali wraz z robotami remontowymi, budową muru oporowego, ramp wyładowczych, rozbiórką istniejącej wiaty oraz rozbiórką i budową doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej, ale odnoszą się bezpośrednio do całości działającego zakładu przemysłowego należącego do B. S.A. w B. Podkreślono przy tym, że obiekty budowlane wchodzące w skład tego zakładu zostały zrealizowane (wybudowane) na podstawie odrębnych decyzji. Natomiast przedmiotem badania w niniejszej sprawie jest wyłącznie inwestycja wskazana w ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. - czyli rozbudowa istniejącej hali magazynowej do przechowywania nawozów mineralnych wraz z robotami remontowymi, budową muru oporowego, ramp wyładowczych, rozbiórką istniejącej wiaty, rozbiórką i budową doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej. Tylko te obiekty były przez organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji badane pod kątem możliwości wprowadzenia ograniczeń w zagospodarowaniu terenów (działek) należących do wnioskodawców. Brak jest bowiem podstaw prawnych aby dokonywać oceny obszaru oddziaływania przez pryzmat innych rozstrzygnięć dotyczących odmiennych zamierzeń inwestycyjnych.

Organ odwoławczy podał, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Niniejsze oznacza, że organy administracji architektoniczno-budowlanej związane są warunkami określonymi w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej dla konkretnej inwestycji. Oznacza to, że organy administracji architektoniczno-budowlane nie mogą ingerować w zakres decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeśli w projekcie budowlanym nie dokonano zmian w stosunku do wymagań określonych w tej decyzji. Do organu wydającego pozwolenie na budowę należy wyłącznie sprawdzenie zgodności przedłożonej wraz z wnioskiem dokumentacji z ustaleniami decyzji środowiskowej. Natomiast to w postępowaniu środowiskowym właściwy organ winien ocenić wpływ całokształtu inwestycji na środowisko, zaś organ wydający pozwolenie na budowę jest tą oceną związany. Z uwagi na powyższe wszystkie kwestie poruszane przez wnioskodawców związane, jak twierdzą, z brakiem zabezpieczenia nieruchomości sąsiednich przed uciążliwościami takimi jak zagrożenie wybuchem gazu, ubytkami gazu, hałasem, wibracjami i nieczystościami wydostającymi się przez cały rok z terenu zakładu, niekorzystnym wpływem na środowisko oraz zwiększeniem zanieczyszczenia terenów sąsiednich stanowiących ich własność, winny być podnoszone przed właściwym organem ochrony środowiska, gdyż dotyczą postępowania o wydanie decyzji środowiskowej dla wnioskowanej inwestycji, czyli postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie zaś niniejszego postępowania w którym organ związany jest wymaganiami ostatecznej decyzji środowiskowej. W sytuacji, gdy odwołujący nie zgadzają się z daną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, mogą wnosić do właściwych organów o jego weryfikację w odrębnych trybach.

Na oddzielną uwagę, zdaniem organu odwoławczego, zasługuje zawarty w odwołaniu zarzut, związany z pominięciem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji środków dowodowych zgłaszanych przez odwołujących w toku prowadzonego postępowania, w szczególności szeregu opinii biegłych o różnej specjalności, które miałyby wykazać wpływ przedmiotowej inwestycji na tereny sąsiednie oraz prośba o ich dopuszczenie na etapie drugiej instancji Organ odwoławczy wywiódł, że w niniejszej sprawie zastosowanie tego dowodu miałoby prowadzić do zbadania czy rozbudowa istniejącego obiektu tj. hali magazynowej wraz z robotami remontowymi, budową muru oporowego, ramp wyładowczych, rozbiórka istniejącej wiaty oraz rozbiórką i budową doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej (a nie jak wynika z odwołania obiekty związane z zakładem produkcyjnym) mogłaby ewentualnie, negatywnie wpłynąć na możliwość zagospodarowania terenów należących do wnioskodawców. W ocenie organu odwoławczego do dokonania oceny w tym zakresie na tym etapie postępowania odwoławczego, nie była konieczna wiedza specjalna, w zupełności wystarczały informacje zawarte w zatwierdzonym projekcie budowlanym, sporządzonym przez uprawnionego projektanta oraz informacje zawarte w decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji wydanej przez właściwy organ.

Organ drugiej instancji nie widział również potrzeby przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy administracyjnej, Do wyjaśnienia stanu faktycznego wystarczające było, w ocenie organu odwoławczego, prowadzenie korespondencji w formie pisemnej. Ponadto przeprowadzenie rozprawy z pewnością przyczyniłoby się do niepotrzebnego przedłużenia postępowania, które z uwagi na kasatoryjny charakter niniejszej decyzji zostanie powtórzone przed organem pierwszej instancji,

W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, ponownie prowadząc postępowanie organ pierwszej instancji winien jeszcze raz przeanalizować czy zachodzi konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych, oględzin miejscowych czy rozprawy administracyjnej, aby w sposób dostateczny wyjaśnić stan faktyczny sprawy.

Sprzeciw od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył B. S.A. z siedzibą w B. i zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię pojęcia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, skutkiem czego doszło do naruszenia art. 28 K.p.a., poprzez ustalenie przez organ odwoławczy, że odwołujący winni być stroną niniejszego postępowania, podczas gdy osobom tym nie przysługuje status strony, albowiem osoby te nie posiadają ani interesu prawnego, ani ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Wskazując na powyższe naruszenie Spółka wniosła o uchylenie decyzji organu odwoławczego i umorzenie postępowania przed tym organem oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], uchylająca w całości decyzję Starosty S. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] odmawiającą uchylenia we wznowionym postępowaniu wydanej przez niego decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], na mocy której zatwierdzono projekt budowlany i udzielono B. S.A. w B. pozwolenia na rozbudowę istniejącej hali magazynowej do przechowywania nawozów mineralnych (o powierzchni zabudowy 3177,60 m2 i kubaturze 29669,26 m2) wraz z robotami remontowymi, budowę muru oporowego, ramp wyładowczych, rozbiórkę istniejącej wiaty, rozbiórkę i budowę doziemnej instalacji kanalizacji deszczowej na działkach nr [...], położonych w obrębie miasta S. , która stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2017 r. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli jest to tzw. decyzja kasacyjna (tj. uchylająca w całości decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia). Od dnia 1 czerwca 2017 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302.; dalej: "P.p.s.a.") dokonana na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), decyzja taka podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą. Zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały zaś uregulowane w rozdziale 3a P.p.s.a.

Szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jest ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem. Zgodnie bowiem z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny, w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony w sposób zawężający. Rola sądu administracyjnego sprowadza się wówczas jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., odstępując od obowiązku ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie wtedy, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, nie wynikało z przesłanek opisanych w art. 138 § 2 K.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (po: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 649/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako: "CBOSA").

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a., przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (vide: art. 136 § 2 K.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (vide: art. 136 § 3 K.p.a.).

Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: po pierwsze gdy decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując zatem kontroli decyzji kasacyjnej sąd ocenia, czy organ odwoławczy nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Treść przesłanek określonych w ww. przepisie powinna być przy tym interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 K.p.a. Jednocześnie podkreślić należy, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, przez organy obu instancji. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a., stanowiłoby zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Co przy tym istotne - po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, a więc od nowa należy ustalić jej stan faktyczny i prawny.

Wobec tak zakreślonych ram kontroli sądowej zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do wniosku, że okoliczności, którymi kierował się organ odwoławczy, uzasadniały uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co prowadzi do wniosku o zasadności wydania decyzji kasacyjnej.

Przede wszystkim, organ drugiej instancji słusznie wskazał na wadliwie dokonaną przez Starostę S. ocenę zaistnienia w sprawie przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). W tym względzie Sąd podziela, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko, że uwadze organu pierwszej instancji umknął fakt, że przedmiotowa inwestycja może w sposób potencjalny wpływać na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. Okoliczność ta została pominięta przez Starostę S. , który w przeważającej mierze skupił się na dokonaniu ustaleń, czy obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji obejmuje nieruchomości wnioskodawców, które to finalnie doprowadziły do wniosku, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

Wyjaśnić przy tym należy, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływana jako "P.b."), w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jako zaś obszar oddziaływania obiektu rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, o czym stanowi art. 3 pkt 20 P.b. Zawarta tam otwarta definicja obszaru oddziaływania obiektu, odsyła do przepisów odrębnych, którymi są rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Do terminu "obszar oddziaływania obiektu" nawiązuje także art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b., zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wyżej cytowany art. 28 ust. 2 P.b. stanowi lex specialis względem art. 28 K.p.a., stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powyższe nie wyklucza zatem stosowania art. 28 K.p.a. w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w którym przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu (opartych na przepisach prawa), a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być bowiem postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Przepis art. 28 ust. 2 P.b. nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu (vide: W. Piątek, A. Despot – Mładanowicz, A. Gliniecki, A. Ostrowska, Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz", LexPolonica nr 3916025, tezy do art. 28 P.b.).

Jakkolwiek w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji, wyznaczając obszar oddziaływania projektowanego obiektu, dokonał wyczerpującej analizy ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości wnioskodawców, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa wprowadzających różnego rodzaju utrudnienia w zagospodarowaniu lub w dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości, w tym w kontekście funkcji projektowanego budynku, jego przeznaczenia, formy oraz konstrukcji, a także usytuowania w odniesieniu do sąsiednich działek i zachowania wymaganych prawem odległości, to w zupełności pominął aspekt potencjalnej możliwości wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na pobliski teren. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie: jeżeli istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu", powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę (vide: wyrok WSA w Białymstoku z 8 listopada 2011 r., II SA/Bk 496/11, wyrok WSA w Poznaniu z 26 stycznia 2012 r., II SA/Po 1018/11 oraz wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, pub. CBOSA). Podkreślić przy tym należy za organem odwoławczym, że stronami w sprawie pozwolenia na budowę powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale również takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełnione zostały wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera w sobie element potencjalności.

Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, w celu ochrony jego praw. Dlatego też w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności. Powołana zaś przez niego argumentacja winna podlegać ocenie, co może z kolei nastąpić jedynie wówczas, gdy zostanie mu zapewniona możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Trafnie ujął tę kwestię Naczelny Sąd Administracyjny wskazując, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji (vide m.in.: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10, pub. CBOSA). Wskazać także należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że wątpliwości w przedmiocie legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony, należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (vide: wyrok NSA z 29 września 2010 r., II OSK 1481/09, pub. CBOSA). Powyższe wskazuje na zasadność stanowiska organu odwoławczego co do zaistniałej, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego, nieprawidłowości w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

W konsekwencji słusznie organ odwoławczy uznał, że brak dokonania przez organ pierwszej instancji niezbędnych analiz, w opisanym powyżej zakresie, skutkował naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., zaś poczynione przez ten organ ustalenia, naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., ponieważ z materiału aktowego wynika, że przedmiotowa inwestycja może w sposób potencjalny wpływać na możliwość zagospodarowania nieruchomości wnioskodawców. Z kolei naruszenie ww. przepisów, w połączniu z niedochowaniem zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także zasady przekonywania stron, miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy, że obligowało organ odwoławczy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe natomiast skutkowało wnioskiem o błędnie dokonanej przez Starostę S. ocenie podstawy wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uchybienie polegające na braku zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż uniemożliwiłoby to stronom postępowania czynny udział przed organami obydwu instancji, co z kolei naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. W orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli w sprawie nie uczestniczyły wszystkie strony postępowania to organ odwoławczy nie ma innej możliwości, jak tylko wadliwą decyzję organu pierwszej instancji uchylić na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., tak aby wszystkie strony postępowania miały zapewnione prawo do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 października 2008 r., VI SA/Wa 1138/08, Lex nr 519791).

Tym samym, nie ulega wątpliwości, że stwierdzone ww. uchybienie ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy oraz skutkuje koniecznością przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego co do istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania. Jakkolwiek uchybienie to było głównym powodem wydania decyzji kasacyjnej, to organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadnie wskazał także na inne, dostrzeżone na etapie odwoławczym uchybienia. Jednocześnie zawarł w zaskarżonej decyzji wytyczne dla organu I instancji co do tego, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dochowując tym samym zadość dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a.

Mając na uwadze ww. okoliczności Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. W związku z tym, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.