Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 598/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 1, par. 7 ust. 1, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego D. N. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. N. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku "[...]" Sp. z o. o. z siedzibą w [...] (inwestor), organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...] ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowego na działce nr 230/4 w miejscowości [...], gmina [...]". Po rozpoznaniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Kolejną decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] organ I instancji ponownie ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowego na działce nr 230/4 w miejscowości [...], gmina [...]". Po rozpoznaniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) – ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla planowanej inwestycji pod nazwą: "Budowa budynku usługowego na działce nr 230/4 w miejscowości [...], gmina [...]", położonej na działce nr 230/4 obręb [...], gmina [...], w granicach określonych konturem w załączniku graficznym nr 1.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego wykonał ponownie analizę w oparciu o skorygowany obszar wyznaczony we wszystkich kierunkach koncentrycznie jako owal w odległości trzykrotności szerokości frontu działki licząc od granicy działki.

Organ I instancji podał, że teren objęty wnioskiem nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż dla tego terenu Gmina nie przystąpiła do opracowywania nowego, ani też zmiany wcześniej obowiązującego planu miejscowego. Wydanie niniejszej decyzji nastąpiło w trybie braku planu, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.p.z.p. Analizując zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że na obszarze będącym przedmiotem decyzji nie przewiduje się zadań samorządowych, rządowych i inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym.

Dokonując oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. organ I instancji stwierdził, że:

- co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - zgodnie z załącznikiem nr 1 do niniejszej decyzji,

- działka objęta wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej nr [...],

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów z uwagi na grunty rolne klasy III spełniające warunki zawarte w art. 7 ust 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podał, że w toku postępowania żadna ze stron nie wniosła istotnych uwag i zastrzeżeń. Rozpatrując przedmiotowy wniosek organ ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji planowanej na w/w działce biorąc pod uwagę przepisy szczególne i dokumenty złożone przez wnioskodawcę. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. T. F., wpisanego na listę izby samorządu zawodowego architektów pod nr [...].

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisami prawa materialnego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu są przepisy u.p.z.p. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy wskazał, że z cytowanych przepisów wynika, że dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z nich jest tzw. "dobre sąsiedztwo", tj. występowanie na analizowanym obszarze co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa "łącznie" w cytowanym przepisie organ stwierdził, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Niemożliwe jest również wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych warunków przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Oceny czy wymagania te zostały spełnione dokonuje się w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: linii zabudowy; wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Dalej organ odwoławczy podał, że jak wynika z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Z kolei w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ podkreślił, że w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Przechodząc do oceny przedmiotowej sprawy - ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na działce nr 230/4 położonej w [...] - w pierwszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ I instancji usunął wady stwierdzone w poprzedzającej ją decyzji kasacyjnej z dnia [...] sierpnia 2020 r. W szczególności inwestor doprecyzował wniosek z dnia 3 września 2019 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, poprzez adnotację w dniu 26 sierpnia 2020 r. pod treścią wniosku, z której wynika, że wnioskodawcą jest "[...] Sp. z o.o. ul. [...], [...]". Usunięto również wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego. W ocenie organu odwoławczego, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. Obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. na mapie zasadniczej zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości trzykrotnej szerokości frontu (40 m) wnioskowanej działki nr 230/4, koncentrycznie wokół granic tej działki w odległości 120 m.

Organ odwoławczy stwierdził, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr 564, 563/2, 563/1, 227/4, 227/3, 230/3, 230/5, 229, 565. Na działkach tych znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne (w tym w zabudowie zagrodowej) oraz budynki gospodarcze, brak jest natomiast budynków usługowych, do których zalicza się planowany budynek. Organ podkreślił jednak, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Przykładowo organ przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1086/15. Zatem kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości obiektu planowanego z obiektami istniejącymi. W konkretnym przypadku funkcja usługowa planowanego budynku, w którym przewidziano gabinety lekarskie nie jest sprzeczna z istniejącą funkcją mieszkaniową w obszarze analizowanym. Planowana funkcja usługowa stanowi bowiem uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej, gdyż związana jest z usługami zdrowotnymi dla ludności (w tym zamieszkałej w obszarze analizowanym). Zatem w ocenie organu planowany budynek należy uznać za zabudowę uzupełniającą i niewchodzącą w kolizję z istniejącą funkcją zabudowy. Taki sposób rozumienia kontynuacji funkcji potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne. Tytułem przykładu organ przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 243/19, z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 539/19.

Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy, w tym analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że analizie poddane zostały wszystkie znajdujące się w obszarze budynki, szczegółowo przedstawiono przesłanki, w tym matematyczne wyliczenia, stanowiące podstawę ustalenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności gabarytów, formy architektonicznej budynków oraz intensywności wykorzystania terenu. Umożliwia to weryfikację parametrów planowanej zabudowy w oparciu o wskaźniki zabudowy w obszarze analizowanym oraz ocenę czy wnioskowana inwestycja nie godzi w zastany stan zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Organ odwoławczy wskazał, że pierwszą przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), tj. zbadanie czy zostały spełnione wymagania określone przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia, obok kontynuacji funkcji, w zakresie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Pierwszym parametrem, którego sposób wyznaczenia określa § 4 rozporządzenia, jest obowiązująca linia zabudowy. Organ zauważył, że przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie linii zabudowy inaczej niż według zasadniczych sposobów - jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1 § 4), bądź w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi - zgodnie z tymi przepisami (ust. 2 § 4) albo jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3 § 4 ) - o ile wynika to z analizy. W niniejszej sprawie organ I instancji wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...] (ul. [...]) w odległości 8 m. Z analizy urbanistycznej wynika, że na sąsiedniej działce nr 230/5 w takiej odległości zlokalizowana jest wiata. W tej sytuacji parametr ten został wyznaczony prawidłowo, a nadto nie narusza on przepisu art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który przewiduje usytuowanie obiektów budowlanych od krawędzi jezdni drogi powiatowej na terenie zabudowy w odległości minimum 8 m. W ocenie organu odwoławczego weryfikacja pozostałych parametrów przyjętych dla planowanej zabudowy również nie budzi zastrzeżeń, i tak w odniesieniu do:

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni: przepis § 5 rozporządzenia stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W związku z tym, że w analizowanym obszarze wartości tego wskaźnika są zróżnicowane, tj. od 0,01 (działka nr 229) do 0,09 (działka nr 227/4), przyjęcie średniego wskaźnika 0,038 nie byłoby miarodajne ani typowe dla wnioskowanej zabudowy, w związku z czym za prawidłowe i mieszczące się w dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia organ odwoławczy uznał przyjęcie przez organ I instancji wskaźnika w granicach od 0,08 do 0,13;

- szerokości elewacji frontowej dla planowanej zabudowy: zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1); dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Jak wynika z analizy urbanistycznej (tabela analizy str. 3) ustalona dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowej budynków wynosiła od 7 m do 16 m - średnia to 13 m. Zatem przyjętą przez organ wielkość tego parametru w przedziale 7 m do 15 m, biorąc pod uwagę zróżnicowanie tego elementu zabudowy w obszarze analizowanym, organ odwoławczy uznał za dopuszczalną;

- wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: zgodnie z § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2); jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych do szczytu dachu istniejącej zabudowy wynosi od 6 do 10 m. W świetle powyższego zdaniem organu odwoławczego przyjęta przez organ I instancji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do szczytu dachu od 7 do 10 m nawiązuje do zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (w obszarze analizowanym);

- geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych): zabudowa sąsiednia to zabudowa z dachami dwuspadowymi i wielospadowymi z kątem nachylenia od 30° do 45°, w którą wpisuje się ustalona decyzją zabudowa o dachu dwuspadowym lub wielospadowym z kątem nachylenia od 30° do 45°, gdzie zgodnie z § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Organ odwoławczy wskazał, że spełnione zostały również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - działka inwestycyjna przylega do drogi powiatowej (ul. [...]); warunki obsługi inwestycji w zakresie infrastruktury technicznej są zapewnione poprzez: zaopatrzenie budynków w wodę z projektowanej studni; zaopatrzenie budynków w energię elektryczną w oparciu o oświadczenie gestora sieci o zapewnieniu dostaw energii (oświadczenie Rejonu Energetycznego w [...]); zaopatrzenie budynku w gaz zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi przez Zakład Gazowniczy w [...]; usuwanie odpadów - wg zasad przyjętych na terenie gminy; usuwanie ścieków - do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej (zgodnie z pismem MPGK [...]). Teren planowanej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, co potwierdza uzgodnienie projektu decyzji w tym zakresie w drodze milczącej zgody przez Starostę [...]. Decyzja nie narusza przepisów odrębnych, w szczególności teren inwestycji znajduje się poza: terenami górniczymi, obszarami narażonymi na niebezpieczeństwo powodzi czy terenami objętymi ochroną zabytków. Ponadto sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji powierzono osobie uprawnionej, o której mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Z uwagi zaś na usytuowanie terenu inwestycji: w obrębie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, w sąsiedztwie drogi powiatowej oraz ze względu na rolny charakter działki inwestycyjnej, projekt decyzji został uzgodniony stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 u.p.z.p. Na skutek wystąpienia organu I instancji z dnia 9 września 2020 r. do jednostek uzgadniających, tj. do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w [...] (w zakresie melioracji wodnych), Starosty [...] (dot. ochrony gruntów rolnych klasy III), Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...] (dot. ochrony przyrody), Powiatowego Zarządu Dróg w [...] (graniczenie działki z drogą powiatową) - uzgodnienia te nastąpiły (w myśl art. 53 ust. 5 u.p.z.p.) w drodze milczącej zgody.

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że skoro zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi określone przepisami u.p.z.p. i przepisów wykonawczych oraz nie narusza przepisów odrębnych brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.).

W odniesieniu do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle wyżej przedstawionej argumentacji, z której wynika spełnienie wymogów w zakresie "dobrego sąsiedztwa", zarzuty dotyczące braku spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w tym niewłaściwego ustalenia parametrów planowanego budynku, są nieuzasadnione. Organ dodał, że wbrew zarzutom skarżącego, rozstrzygnięcie decyzji, w tym ustalenie parametrów zabudowy, zostało sformułowane w sposób jednoznaczny. Na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: maksymalnie; do; od-do; około. Zarzuty dotyczące braku oznaczenia na załączniku graficznym zjazdu z drogi powiatowej oraz braku wyjaśnienia czy inwestor uzyskał zgodę zarządcy na lokalizację zjazdu są w ocenie organu przedwczesne. Organ zauważył, że właściwy zarządca drogi, Powiatowy Zarząd Dróg w [...], uzgodnił projekt zaskarżonej decyzji, zaś dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę rozstrzygnie się dopuszczalność realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na wnioskowanej działce m. in. z uwzględnieniem dostępu terenu inwestycji (zjazdu) do drogi powiatowej. Z uwagi na brak wskazania przez skarżącego przepisów, które jego zdaniem organ I instancji niewłaściwie powołał "w punkcie 7 ust. a i b" decyzji, organ odwoławczy wyjaśnił, że nawet powołanie błędnej podstawy prawnej nie uzasadnia uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ I instancji w pkt 7 lit. a i b) "wyników analizy" (tj. integralnej części zaskarżonej decyzji) wskazał, że "planowana inwestycja wymaga zgodności" m. in. z Prawem budowlanym, Prawem wodnym, Prawem ochrony środowiska, nie stwierdził zaś - jak podaje to skarżący - że decyzja jest zgodna z tymi przepisami. Organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska lokalizacji przedmiotowej inwestycji na obszarze chronionego krajobrazu oznacza, że nie koliduje ona z postanowieniami dotyczącymi tej formy ochrony przyrody. Wobec tego twierdzenia skarżącego, że usytuowanie planowanego budynku wraz z planowanymi utwardzeniami na gruntach rolnych III klasy, jest niezgodne z przepisami dotyczącymi ochrony przyrody, jest chybione. Zdaniem organu odwoławczego - wbrew zarzutowi odwołania dotyczącemu braku zaktualizowania kopii mapy zasadniczej - mapa, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania wnioskowanego terenu jest aktualna i odzwierciedla obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na tym terenie. Aktualność mapy została potwierdzona na dzień 24 sierpnia 2020 r., a ponadto nie wszystkie elementy zagospodarowania podlegają geodezyjnej inwentaryzacji, np. utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (niewymagające pozwolenia na budowę i zgłoszenia (art. 43 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 4 Prawa budowlanego)). W odniesieniu do zarzutu niewystarczającej ilości miejsc parkingowych przewidzianych dla planowanej inwestycji organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 761/16 wskazał, że jest on przedwczesny.

Końcowo organ odwoławczy przytaczając wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10 dodał, że decyzja o warunkach zabudowy nie uprawnia do realizacji obiektu budowlanego. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku posiadać projektu budowlanego, który jest wymagany na następnym etapie przygotowania inwestycji do realizacji, tj. przy wydaniu pozwolenia na budowę. W projekcie budowlanym zostaną przedstawione konkretne rozwiązania techniczne m. in. w zakresie usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granic działki oraz zabudowy sąsiedniej. Wobec tego dopiero w postępowaniu o pozwolenie na budowę rozstrzygnie się dopuszczalność realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego o konkretnych wymiarach, w tym badanie czy obiekt został zaprojektowany z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji organu I instancji naruszającej art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

2) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie uchylono decyzji organu I instancji, pomimo że decyzja nie zawierała dostatecznego uzasadnienia dopuszczenia realizacji planowanej inwestycji,

3) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie szczegółowych zasad, jakimi kierował się organ przy wyznaczaniu parametrów nowej zabudowy, a przywołanie jedynie ustaleń organu I instancji w tym zakresie,

4) art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. mogące mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie dotyczącego położenia nieruchomości oraz jej funkcjonalności i potencjalnego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie (immisje) i ład przestrzenny w linii zabudowy oraz w obszarze analizowanym,

5) rażący błąd w ustaleniach faktycznych mogący mieć wpływ na wynik postępowania, a to przyjęcie, że średnia wysokość budynków usytuowanych na działkach sąsiednich (230/3, 230/4, 230/5) wynosi ok. 10 m, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona ok. 8,43 m,

6) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie przez organy obowiązku dążenia do zachowania ładu przestrzennego i uznanie, że wprowadzenie nowej funkcji jest możliwe, podczas gdy w analizowanej sprawie inwestycja nie będzie w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją oraz że w przyszłości będzie stanowić dla tej obecnej funkcji (mieszkalnej) ograniczenia,

7) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń zgłaszanych skarg i brak proporcjonalnego wyważenia interesów prywatnych i społecznych i przyznanie nieuzasadnionego prymatu interesowi prywatnemu wnioskodawcy,

8) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na:

a) braku przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej wymaganej ilości miejsc postojowych, a to brak wzięcia przez organ pod uwagę ilości istniejących miejsc postojowych oraz rozmieszczenia ich w granicach działki oraz

b) ustaleniu, że 4 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej będzie ilością wystarczającą, podczas gdy inwestycja ma być przeznaczona na gabinety lekarskie, co wiąże się obecnością w jedynym czasie w każdym gabinecie nie tylko pacjentów ale również personelu, co przy ustaleniu ilości miejsc nie zostało wzięte pod uwagę oraz

c) braku uwzględnienia usytuowania zjazdu z drogi publicznej,

9) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że ustalone dla planowanej inwestycji wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy stanowią kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy występującej w obszarze analizowanym, podczas gdy prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że ustalone przez organy dla planowanej inwestycji wskaźniki i parametry przyszłej zabudowy nie stanowią kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy występującej w obszarze analizowanym i naruszają ład przestrzenny,

10) art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 7 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki podczas gdy z treści decyzji nie wynika wprost czy parametr "od 7 m do 10 m" odnosi się do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej czy też do szczytu dachu, które to naruszenie samo w sobie czyni decyzję niemożliwą do realizacji i determinować winno jej uchylenie,

11) art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił geometrię dachu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, gdy tymczasem prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że ustalenie to nastąpiło bez odpowiedniego odniesienia się do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, ponadto organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji nie wskazuje jasno, jaki obszar został wzięty pod uwagę z uwagi na posłużenie się sformułowaniem "zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (w obszarze analizowanym) ",

12) art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez uznanie, że organ prawidłowo wyznaczył wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, tj. powierzchnię biologicznie czynną, bowiem prawidłowa ocena stanu faktycznego sprawy prowadzi do wniosku, że organ pominął już istniejące trwałe utwardzenie istniejące na działce, a nadto ustalono ten parametr bez należytego uzasadnienia w treści decyzji,

13) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., polegające na braku przeprowadzenia analizy w zakresie ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy obszaru zwartej zabudowy oraz ustalenie, że działka nr 230/4 wymóg ten spełnia,

14) art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez brak ich zastosowania i dokonania analizy w zakresie usytuowania planowanej inwestycji w granicach działki nr 230/4.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. skarżący stwierdził, że na podstawie art. 8 § 1 i 2 k.p.a., art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. uzasadnionym jest stwierdzenie wad postępowania przeprowadzonego przez organy obu instancji, ponieważ brak szczegółowej wypowiedzi organu w sprawie ustalenia parametrów zabudowy, a oparcie decyzji jedynie na enigmatycznych wyjaśnieniach w całości odpowiadających treści analizy przeprowadzonej w trakcie postępowania, w sytuacji ponownego rozpoznawania odwołania rodzi uzasadnione obawy, czy organy obu instancji w okolicznościach tej sprawy prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Taki bowiem zakres zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wynika z obowiązującej od 1 czerwca 2017 r., treści art. 8 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego nie sposób uznać, żeby decyzja organu odwoławczego o treści tak zdawkowej wypełniała zasadę budzenia zaufania obywateli do Państwa. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1366/20 skarżący wskazał, że przepisy u.p.z.p., w tym art. 61 § 1 pkt 1, przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ograniczają stosowania zasady kodeksowej wynikającej z art. 8 § 1 i 2 k.p.a.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. skarżący wskazał, że nie została przez organ zbadana w trakcie postępowania okoliczność wpływu budowy na nieruchomości sąsiednie (immisja) oraz nie dokonano analizy planowanego posadowienia budynku na nieruchomości (w jej granicach). Wprawdzie okoliczności te będą podlegały ocenie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, wszak planowana inwestycja nie stanowi wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, o którym mowa w art. 29 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, niemniej organ powinien w tym zakresie dokonać analizy oraz udzielić skarżącemu stosownych wyjaśnień.

Uzasadniając zarzut rażącego błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że średnia wysokość budynków usytuowanych na działkach sąsiednich (230/3, 230/4, 230/5) wynosi ok. 10 m, podczas gdy w rzeczywistości wynosi ona ok. 8,43 m, skarżący wskazał, że w czasie postępowania parametr ten nie został przez organ zweryfikowany, nikt nie domagał się od skarżącego (właściciela działki sąsiedniej) danych co do wysokości budynku, ani też nikt nie pojawił się na nieruchomości celem dokonania pomiarów, nadto w aktach sprawy nie znajdują się stosowne dokumenty potwierdzające te ustalenia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący stwierdził, że w analizowanej sprawie inwestycja nie będzie w sposób bezkolizyjny współistnieć z obecną już funkcją (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) oraz uznać należy, w przyszłości będzie stanowić dla tej obecnej funkcji ograniczenia, jak choćby przez zwiększenie ilości osób i samochodów. Odnosząc się do ustawowego pojęcia ładu przestrzennego (takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne) skarżący stwierdził, że podkreślenia wymagają elementy: tworzenia harmonijnej całości, uwzględnienia uwarunkowań kompozycyjno-estetycznych oraz funkcjonalnych i społeczno-gospodarczych, które to elementy definicji organy pomijają.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 1 ust. 3 u.p.z.p. skarżący stwierdził, że przyznanie dominującego charakteru interesowi wnioskodawcy objawia się choćby w tym, że organ nie zważając na daleko idące braki - błędne oznaczenie wnioskodawcy, błędna mapa (co wynika z akt postępowania) zmierzał nie do analizy sprawy, ale do wydania korzystnej dla wnioskodawcy decyzji. Takie postępowanie budzi uzasadnione wątpliwości po stronie skarżącego oraz narusza jego oraz innych uczestników postępowania zaufanie do Państwa i organów administracji publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., skarżący wskazał, że organy obu instancji nie wzięły pod uwagę ilości istniejących miejsc postojowych oraz rozmieszczenia ich w granicach działki. Nadto dokonując ustalenia, że 4 miejsca postojowe na 100 m2 powierzchni użytkowej będzie ilością wystarczającą organy nie wzięły pod uwagę okoliczności faktycznych - a to celu inwestycji. Inwestycja ma być przeznaczona na gabinety lekarskie, co wiąże się obecnością w jedynym czasie w każdym gabinecie nie tylko pacjentów ale również personelu, co daje jednorazowo nawet 20 osób na 100 m2 (przy ustalonych warunkach powierzchnia użytkowa może być większa, nawet do ok. 160 m2, co da ok. 30 osób, przy założeniu 6 gabinetów lekarskich). Przy ustaleniu ilości miejsc w/w okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę. Nadto organ nie odniósł się do braku wskazania planowanego zjazdu z drogi publicznej. Wprawdzie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest to konieczne, ale z uwagi na planowane zagęszczenie zabudowy (ponadprzeciętne w sąsiedztwie) oraz sąsiedztwo innych działek ma to znaczenie dla ustalenia posadowienia planowanego budynku, miejsc postojowych w granicach działki - jako mające znaczenie dla ładu przestrzennego i zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wymagana ilość miejsc postojowych zależy bowiem m. in. od ilości samochodów użytkowników przebywających w budynku stale lub okresowo, która to ilość jest z kolei determinowana takimi cechami budynku, jak liczba lokali, ich powierzchnia, czy powierzchnia usług, potencjalna ilość personelu i pacjentów. Wobec powyższego, ustalenie w zaskarżonej decyzji minimalnej ilości miejsc postojowych jako wynikającej z powierzchni obiektu w ilości 4 na 100 m2 skarżący uznał za naruszenie wskazanych przepisów.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. skarżący zwrócił uwagę, że organy wzięły pod uwagę różne nieruchomości, o rożnej funkcjonalności np. siedliskowe, cechujące się większą powierzchnią oraz większą powierzchnią zabudowy, i z danych ustaliły średnią, która jednak dla nieruchomości o parametrach zbliżonych do nieruchomości wnioskodawcy, jest wartością skrajną, Organy nie uzasadniły w decyzji przyjęcia takich skrajnych wartości. Również wskazanie jako prawidłowej odległości od drogi 8 m przy przyjęciu, że na jednej (tylko jednej) sąsiedniej nieruchomości w takiej odległości od linii jezdni znajduje się wiata (nie budynek), w braku innych budynków tak bardzo zbliżonych do jezdni, w ocenie skarżącego jest nieprawidłowe. Stanowi to o braku uwzględnienia przez organy panującego ładu przestrzennego oraz o naruszeniu przepisów nakazujących kontynuowanie parametrów, cech i wskaźników.

Dalej skarżący wskazał, że decyzja organu I instancji w części B. zawiera sformułowanie: "Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: od poziomu terenu przy głównym wejściu do szczytu dachu: od 7 m do 10 m", co uznać należy za błędne - nie zostało jasno wskazane czy parametr "od 7 m do 10 m" odnosi się do "górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki" czy też do "szczytu dachu". Brak takiego dookreślenia powoduje, że decyzja nie tylko jest sprzeczna z powołanymi przepisami, ale również nie pozwala na ustalenie wysokości budynku i jego elewacji i kontrolę zgodności realizowania decyzji z jej treścią. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 394/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1026/19.

Skarżący wskazał ponadto na brak określenia w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ustalenia wysokości budynku do gzymsu lub okapu, podczas gdy wartości te podlegały ocenie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (załącznik nr 2 do decyzji). Skarżący zwrócił uwagę, że organ nie uzasadnił szczegółowo odstąpienia od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako wielkości średniej z obszaru analizowanego (9,2 m). Organy obu instancji nie uzasadniły również, dlaczego nie wzięły pod uwagę okoliczności, że większość budynków w analizowanym obszarze, których wysokość do szczytu dachu wynosi do 10 m (z zastrzeżeniem błędnego dokonania tej oceny w zakresie wysokości budynków) posiada dachy o kącie nachylenia minimum 35o, taki również jest wskaźnik średni (od 35o do 45o), natomiast w decyzji organ zezwolił na budowę budynku o dachu o kącie nachylenia od 30o bez szczegółowego wyjaśnienia w tym zakresie. Tymczasem wysokość budynku, wygląd jego dachu oraz zagęszczenie zabudowy wpływa na ład przestrzenny, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1481/17.

W przypadku zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącego brak jest zachowania wskazanej przez orzecznictwo harmonii zabudowy. Skarżący zna pojęcie i funkcje zabudowy uzupełniającej, którą to mogą stanowić budynki, w których znajdują się gabinety lekarskie, jednak w tym konkretnym miejscu, sąsiedztwie wyznaczonym ul. [...] występuje jedynie zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna bez dodatkowych budynków (poza gospodarczymi czy garażami) i uznać należy, że celem mieszkańców oraz organów, które ich dorozumianą wolę winny uwzględniać, jest zachowanie tej funkcji mieszkaniowej. W najbliższym sąsiedztwie działki nr 230/4 nie znajdują się budynki usługowe - nie ma takiej potrzeby ani woli mieszkańców. Zachowanie harmonii (ładu przestrzennego), na który wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, w tym przypadku to zachowanie funkcji mieszkaniowej i sielskiego charakteru okolicy. Wydanie decyzji jak zaskarżona uzasadnione byłoby w przypadku dużego osiedla mieszkaniowym lub w zabudowie miejskiej, nie jest natomiast uzasadnione funkcjonalnie na działce 230/4.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia skarżący stwierdził, że organ ustalając wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu pominął ocenę w zakresie powierzchni biologicznie czynnej. Odnośnie parametru powierzchni biologicznie czynnej, skarżący zauważył, że ani przepisy rozporządzenia, ani inne regulacje nie precyzują metody ustalania stricte parametru powierzchni biologicznie czynnej. Niemniej jednak zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie (...) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej. Należy więc zakładać, że określenie parametru powierzchni biologicznie czynnej powinno następować w związku z wyznaczeniem parametru wielkości powierzchni zabudowy. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3031/15 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 września 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 625/17.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że dla rozstrzygnięcia, czy w sprawie został spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 ww. ustawy należy wyjaśnić, że stosownie do art. 4 pkt 29 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o zwartej zabudowie, rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 30 tej ustawy, obszar zwartej zabudowy to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. Organ nie dokonał w tym zakresie żadnych ustaleń - nie wynikają one z map zawartych w aktach postępowania oraz analizy stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego organy obu instancji nie wzięły pod uwagę planowanego i możliwego usytuowania budynku na działce, co doprowadziło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organy wskazanych przepisów nie zastosowały i nie dokonały analizy w zakresie usytuowania planowanej inwestycji w granicach działki nr 230/4, co doprowadzi do zagęszczenia zabudowy i zbliżenia budynku do granicy tej działki.

Skarżący wskazał, że organy nie wzięły pod uwagę, badając ład przestrzenny, planowanego usytuowania budynku - wprawdzie nie zostało ono przedstawione, niewątpliwie jednak budynek będzie posadowiony pomiędzy już istniejącym budynkiem mieszkalnym a ulicą (planowana odległość 8 m od linii jezdni), co prowadzi do wniosku, że będzie musiał zostać zbliżony do granicy działki (gdyby został posadowiony na środku działki 230/4 całkowicie zasłoniłby istniejący budynek). Takie zbliżenie do granicy działki, a przez to do innych budynków spowoduje zaburzenie istniejącego w analizowanym obszarze ładu przestrzennego, w którym budynki mieszkalne znajdują się centralnie na działce i doprowadzi do nadmiernej, z uwagi na dotychczasową, zagęszczenia zabudowy. Skarżący wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 268/20.

Końcowo skarżący wskazał, że błędy i uchybienia, jakie zawierają decyzje organów obu instancji wynikają z bezkrytycznego przyjęcia treści analiz architektoniczno- urbanistycznej, podczas gdy analiza taka wymaga oceny przez organ - czego w tym postępowaniu zabrakło.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie procesowym z dnia 7 lipca 2021 r. pełnomocnik procesowy strony skarżącej rozszerzył zakres zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skarga podlegała uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w niej podniesionych. Sąd nie będąc jednak związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Podlegająca sankcjonowaniu wadliwość kontrolowanych decyzji wynika z następujących naruszeń prawa procesowego i materialnego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Po pierwsze, organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie i szczegółowo zarzutów odwołań skarżącego oraz B. N. w zakresie, w jakim strony te podniosły, że wysokość budynków na działkach nr 230/3, 230/4 i 230/5 "do gzymsu lub okapu do szczytu dachu" (tak przyjęto w analizie urbanistycznej) nie wynosi od ok. 3 do ok. 10 m, lecz 8,43 m. Jest to bardzo istotny zarzut wymagający weryfikacji w trybie art. 136 k.p.a. (o ile nie zachodzą podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.).

Po drugie, organ odwoławczy nie rozpatrzył merytorycznie i szczegółowo zarzutów odwołań skarżącego oraz B. N. w zakresie, w jakim strony te zakwestionowały przyjęcie w decyzji organu pierwszej instancji ustaleń, które wyraźnie wykroczyły poza zakres wniosku inwestora. We wniosku z dnia 3 września 2019 r. inwestor precyzyjnie wskazał, że powierzchnia zabudowy ("orientacyjna") ma wynieść do 100 m kw., a przewidywana ilość kondygnacji (po korekcie) ma wynieść "do 2", podczas gdy organy ustaliły w decyzjach, że dopuszczalny wskaźnik intensywności zabudowy wynosi od 0,08 do 0,13, co według twierdzeń skarżącego doprowadzi do sytuacji, że powierzchnia zabudowy zwiększy się do 137 m. Skarżący wskazał ponadto, że organy ustalając, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki) może wynieść od 7 do 10 m, dopuściły – wbrew wnioskowi inwestora – do zabudowy trójkondygnacyjnej (wysokość do 10 m).

Po trzecie, Sąd stwierdza, że rozważania, oceny i końcowe wnioski organów w zakresie ustalonych wartości wybranych wskaźników urbanistyczno-architektonicznych nie poddają się weryfikacji merytorycznej.

A. Przede wszystkim nie przedstawiono uzasadnienia wyboru tych działek z obszaru analizowanego, które zostały uznane za miarodajne punkty odniesienia, a ponadto nie przedstawiono pełnej i szczegółowej charakterystyki ilościowej i jakościowej parametrów urbanistycznych i architektonicznych zabudowy znajdującej się na wybranych i uznanych za miarodajne działkach. Jest to o tyle istotne, że brak przekonującego uzasadnienia wyboru określonych działek rzutuje bezpośrednio na możliwość oceny prawidłowości ustalenia wartości dopuszczalnych określonych parametrów i wskaźników.

B. Jeżeli organy ustaliły, że wskaźnik intensywności zabudowy ma wynieść od 0,08 do 0,13, to uwzględniając, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,038, powstaje zasadnicza wątpliwość co do istnienia przekonujących podstaw do wprowadzenia na zasadzie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odstępstwa od zasady wartości średniej tego wskaźnika. Treść analizy wskazuje, że organy arbitralnie przyjęły jako dolną granicę wskaźnika wartość znacznie przekraczającą (0,08) wartość średnią (0,038) bez szczegółowego uzasadnienia tak dokonanego wyboru. Również wartość maksymalna wskaźnika (0,13) nie została szczegółowo uzasadniona, co prowadzi do wniosku, że organy dokonały w tym zakresie arbitralnego wyboru. Nie można przy tym nie zauważyć, że ustalona przez organy wartość minimalna wskaźnika intensywności zabudowy (0,08) znajduje się blisko wartości maksymalnej (!) w całym obszarze analizowanym (wartość 0,09 na działce nr 227/4, jak wskazał organ odwoławczy na str. 6 zaskarżonej decyzji), bez bardzo przekonującego i szczegółowego uzasadnienia. W sytuacji ustalenia tak skrajnych wartości nie może być mowy o ogólnikowym, pozornym lub niepogłębionym uzasadnieniu.

C. Dalsze wątpliwości budzi ustalenie wartości wskaźnika szerokości elewacji frontowej. O ile we wniosku inwestora z dnia 3 września 2019 r. wskazano wartość "do 10 m", o tyle w decyzji ustalono ten wskaźnik w granicach "od 7 do 15 m". Okoliczność ta nie została wyjaśniona przez organy. Jeszcze bardziej poważne zastrzeżenia należy odnieść do sposobu ustalenia wartości ww. wskaźnika. Wartość średnika wskaźnika dla całego obszaru wynosi ok. 13 m, a wartości skrajne znajdują się w granicach od 7 do 16 m. Organy pomimo zamieszczenia tabeli z wykazem działek "miarodajnych" nie tylko nie uzasadniły ich wyboru, lecz także nie wskazały, z jakich powodów, w związku z jakimi (wytypowanymi numerycznie) działkami i ich cechami oraz w świetle wniosku samego inwestora, należało przyjąć aż tak szeroką rozpiętość wskaźnika (od 7 do 15 m), która w istocie odpowiada wartościom skrajnym na całym obszarze analizowanym. Nie spełniono zatem również formalnego wymogu uzasadnienia na podstawie wyników analizy odstępstwa od zasady z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

D. Nie może zostać również zaakceptowany sposób ustalenia wartości wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki.

Zasadniczą i rażącą wadą ustalenia w kontrolowanych rozstrzygnięciach tego wskaźnika jest stwierdzenie, że wartość tego wskaźnika, wynosząca od 7 do 10 m, ma być odniesiona i mierzona "od poziomu terenu przy głównym wejściu do szczytu dachu".

Rozstrzygnięcia organów w tym zakresie są sprzeczne z treścią z § 7 ust. 1 w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest przecież oczywiste, że czym innym jest elewacja frontowa i jej górna krawędź – wyjątkowo na tle § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – przedłużona na gzyms i attykę, a czym innym wysokość głównej kalenicy dachu, która wyznacza tzw. wysokość dachu. Nie można zatem w ramach wskaźnika określonego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyznaczać parametrów wysokości dachu lub jego elementów (np. kalenic lub głównej kalenicy). Zagadnienia wysokości dachu identyfikowane w § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. z wysokością głównej kalenicy dachu (krawędź przecięcia, najczęściej przeciwległych, połaci dachowych) są bowiem regulowane w ramach parametrów tzw. geometrii dachu.

Wobec powyższego rażącym błędem było ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w wymiarze "do szczytu dachu".

Niezależnie od powyższego ustalona wartość ww. wskaźnika (od 7 do 10 m) nie poddaje się kontroli merytorycznej. Z treści analizy nie wynikają żadne szczegółowe dane pozwalające na zrekonstruowanie uzasadnienia wyboru miarodajnych działek i wartości. Z części szczegółowej analizy (s. 6) wynika jedynie, że wartość wskaźnika w obszarze analizowanym ma wahać się od 3 do 6 m (błędnie jednak wskazano wysokość "do kalenicy" lub "szczytu dachu" – zob. wyżej), podczas gdy w tabeli (s. 3 analizy) wskazano inne wartości (od 3 do 10 m). Nie uzasadniono zatem, z czego wynika przyjęcie wartości w górnych granicach (7-10 m), pomijając już oczywistą wadliwość tych ustaleń.

E. W związku z wyrażoną wyżej oceną wadliwe pozostają także ustalenia w zakresie wyznaczenia parametrów tzw. geometrii dachu.

Zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Prawodawca wyznaczył minimalne elementy charakterystyki geometrii dachu, żądając od właściwych organów orzekających ustalenia w decyzji – w zależności od planowanej i dopuszczalnej wartości parametrów w obszarze analizowanym – kąta nachylenia połaci dachowych, wysokości głównej kalenicy dachu, układu połaci dachowych oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. Organy orzekające mogą zwolnić się z obowiązku wyznaczenia ww. parametrów (wszystkich lub niektórych), jeżeli ocena kryterium "odpowiedniości" planowanej zabudowy do stanu zabudowy istniejącego na obszarze analizowanym pozwala na tego rodzaju redukcję.

W przedmiotowej sprawie inwestor wnioskował o ustalenie warunków dla zabudowy z dachem dwuspadowym lub czterospadowym. Organy uwzględniły ten wniosek, określając dodatkowo kąt nachylenia połaci dachowych od 30 do 45 stopni. W treści decyzji pominięto jednak ustalenie obligatoryjnego w tej sytuacji parametru wysokości głównej kalenicy dachu (zob. uwagi powyżej). Nie ustalono także parametru kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (chyba że zostanie wykazana zbędność jego ustalenia). Ponadto – podobnie, jak co do poprzednio ocenionych wskaźników i parametrów – nie uzasadniono w jakikolwiek szczegółowy sposób zastosowania kryterium "odpowiedniości" z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nie wiadomo zatem, z czego wynikają ustalenia w zakresie szerokiej swobody wyboru kąta nachylenia połaci dachowych oraz układu połaci dachowych. Sama informacja o występowaniu parametrów ustalonych w obszarze analizowanym (s. 3 analizy) nie jest w tym zakresie wystarczająca.

Końcowo Sąd stwierdza, że dalej idące zarzuty skargi są bezzasadne, a ocena w tym zakresie została przeprowadzona w sposób wystarczający w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił w punkcie pierwszym wyroku zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, orzekając w punkcie drugim o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się uiszczony wpis oraz koszty zastępstwa procesowego (art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.).