Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 192/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 476/11 w sprawie ze skargi J.R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 476/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę J. R. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Hajnówce z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] nakładające na J. R. obowiązek dostarczenia w terminie do [...] lipca 2011 r. ekspertyzy technicznej, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego, a także jego likwidacji, budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. 1338 w N. przy ul. M., sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce zawiadomieniem z 12 stycznia 2011 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stanu technicznego wskazanego wyżej budynku mieszkalnego. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonych oględzin ww. budynku organ l instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na właściciela obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej, określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji.

Po rozpoznaniu zażalenia J. R. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku postanowieniem z [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) organy administracji architektoniczno – budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Jak ustalono, przedmiotowy obiekt jest starym, drewnianym budynkiem, zlokalizowanym w niewielkiej odległości od działki sąsiedniej i od ulicy. W związku z tym zachodziły wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, związanego z istnieniem starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna), przy granicy z działkami sąsiednimi (w tym z ulicą). Z tych względów zasadnie zażądano ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji. Podkreślono, że postanowienie, o którym mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy i służy jedynie wyjaśnieniu kwestii dotyczących stanu bezpieczeństwa pożarowego przedmiotowego budynku. Dopiero po dostarczeniu przez zobowiązanego wymaganej ekspertyzy organ nadzoru budowlanego będzie mógł podjąć rozstrzygnięcie merytoryczne, będące "wynikiem rozpoznawanej sprawy".

Organ zauważył też, że obowiązki wynikające z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane mogą być nałożone wyłącznie na podmioty w nim wymienione, wobec czego uznaje się, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Wprawdzie zaskarżone postanowienie zostało wysłane przez organ l instancji także do właścicieli działek sąsiednich, był to jednak błąd nie mający wpływu na sprawę.

W skardze wniesionej przez J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucono postanowieniu WINB naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem skarżącego, skoro postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B.W. i D.W., to w sytuacji odebrania przez organ odwoławczy tym osobom statusu strony, winno podlegać umorzeniu. Wyżej wymienione osoby także posiadają budynki zbudowane z materiałów łatwopalnych i położone przy granicy działek, jednak PINB w Hajnówce, nie uwzględnił wniosku skarżącego o nakazanie im dostarczenia ekspertyzy na okoliczność zagrożenia pożarowego. W podobnej sytuacji znajdują się wszystkie budynki w centrum N., jednak na ich właścicieli nie są nakładane obowiązki, takie jak na skarżącego. Skarżący podniósł także, że PWINB w Białymstoku nie wskazał, czego dotyczą wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa pożarowego. W trakcie kontroli domu skarżącego odmówiono mu wypowiedzenia się w tej kwestii do protokołu.

W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest niezasadna.

Sąd wskazał, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy. Nie kończy ono postępowania administracyjnego i nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia zasadniczego, stanowi jedynie element postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym lub w czasie czynności kontrolnych i służy uzyskaniu dowodu w postaci oceny technicznej lub ekspertyzy, które pozwalają na ocenę jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ jest zatem uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie uzasadnione wątpliwości w tym zakresie, co oczywiście nie przesądza, że znajdą one potwierdzenie w wydanej ocenie technicznej lub ekspertyzie.

Sąd I instancji podkreślił, że fakt istnienia starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna) położonego przy granicy z działkami sąsiednimi, w tym z ulicą, nie posiadającego ściany oddzielenia przeciwpożarowego były okolicznościami, które w sposób dostateczny uzasadniały stwierdzenie, że zachodzą wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, a zatem stanu technicznego obiektu budowlanego. Okoliczności te zostały stwierdzone w ramach oględzin nieruchomości skarżącego – przeprowadzonych 8 lipca 2010 r. i 25 stycznia 2011 r. Podnoszony przez skarżącego fakt przeprowadzenia w przedmiotowym budynku prac remontowych, może stanowić element oceny rzeczoznawcy w ramach sporządzenia żądanej ekspertyzy technicznej. Wobec powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego przedmiotowego obiektu, organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na skarżącego w drodze postanowienia obowiązek wykonania przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oceny stanu technicznego obiektu budowlanego wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd podkreślił przy tym, że jeżeli z treści ocen lub ekspertyz będzie wynikała zbędność ich sporządzenia, osoba zobowiązana do ich dostarczenia, w niniejszej sprawie skarżący, będzie mogła dochodzić zwrotu poniesionych wydatków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest wyłącznie odpowiednio uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Postępowanie takie jest wszczynane z urzędu, w przypadku stwierdzenia przez organ przesłanek określonych w przepisach prawa budowlanego. W sytuacji, gdy osoba trzecia nie będąca jego stroną, składa wniosek o wszczęcie takiego postępowania, wskazując na zły stan techniczny obiektu budowlanego, wniosek taki stanowi dla organu informację, która po zweryfikowaniu może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu. Jednakże, nawet w przypadku wszczęcia tego postępowania, wyżej wymieniona osoba nie jest stroną postępowania, w więc nie korzysta z uprawnień procesowych przysługujących w toku postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z 12 stycznia 2011 r. wskazał, że zostało ono wszczęte na wniosek B.W. i D.W., a następnie doręczył tym osobom (a także innym właścicielom sąsiednich działek) postanowienie z [...] kwietnia 2011 r. Zdaniem Sądu postępowanie to było nieprawidłowe i naruszało przepisy postępowania, w szczególności art. 28 k.p.a., jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik postępowania.

Sąd wskazał też, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, że właściciele działek sąsiednich w stosunku do działki skarżącego nie są stronami postępowania nie skutkowało koniecznością umorzenia postępowania. Niewątpliwie postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy strona postępowania administracyjnego utraciła przymioty, o których mowa w art. 28 k.p.a., ale tylko wtedy, jeżeli jest to jedyna strona postępowania. W niniejszej sprawie istnieje zaś podmiot będący stroną postępowania, którym jest skarżący.

Ponadto Sąd podniósł, iż z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczył w oględzinach w dniu 8 lipca 2010 r. i nie wniósł uwag do protokołu. Skarżący nie brał w udziału w oględzinach przeprowadzonych 25 stycznia 2011 r. i nie wpuścił wtedy pracowników PINB w Hajnówce na swoją działkę. Okoliczność braku zgody skarżącego na przeprowadzenie kontroli jego domu znajduje potwierdzenie w piśmie skarżącego z 17 stycznia 2011 r.

Z uwagi na powyższe Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R., reprezentowany przez adwokata ustanowionego z urzędu, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także przyznania pełnomocnikowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie skarżącego do złożenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, bowiem organ nie dokonał właściwie wstępnych wyjaśnień w sprawie – co w konsekwencji wykluczyło możliwość wydania przedmiotowego postanowienia,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez niewykonanie w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych postanowień i w konsekwencji oddalenie skargi, w sytuacji gdy skarżący wykazał, iż organy naruszyły art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, co doprowadziło do nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej zagrożenia pożarowego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy nie było do tego podstaw, z uwagi na niewłaściwie przeprowadzone przez organ postępowanie wyjaśniające,

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. – poprzez niewykonanie przez Sąd w sposób należyty obowiązku kontroli zaskarżonych postanowień, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi pomimo, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w oparciu o niepełny materiał dowodowy, co spowodowało, że w istotny sposób zostały naruszone zasady praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego poprzez niewykonanie w sposób należyty obowiązków kontroli zaskarżonych postanowień, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce błędnie uznał, iż D.W. i B.W. posiadali przymiot strony uprawniający ich do wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na skarżącego obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej zagrożenia pożarowego budynku mieszkalnego – co zdaniem skarżącego miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż w niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Hajnówce, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na skarżącego obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej rodzaj zagrożenia pożarowego nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniającego. Wskazano, że oględziny budynku mieszkalnego przeprowadzone w dniu 8 lipca 2010 r. ograniczyły się jedynie do ustalenia położenia budynku względem działek sąsiednich i charakterystyki jego wyglądu zewnętrznego. Istotnym jest, że skarżący – będąc obecnym na swojej posesji podczas prowadzonych przez organ oględzin – prosił o możliwość złożenia dodatkowo wyjaśnień do protokołu odnośnie stanu technicznego budynku (m.in. o przeprowadzonych prac remontowych), jednakże odmówiono mu tego prawa. Zdaniem skarżącego okoliczność, iż budynek jest stary i drewniany nie przesądza jeszcze o jego stanie technicznym wpływającym na podwyższone ryzyko pożarowe. J. R. wskazywał, że drewno z którego zbudowany jest dom zostało przez niego odpowiednio zaimpregnowane i zabezpieczone. Dlatego w ocenie skarżącego oprócz samej analizy stanu technicznego budynku niezbędne jest wskazanie wpływu tego stanu na ewentualne zagrożenie. Organ nie zbadał w jakim stanie znajduje się budynek, wnioski wysnuł jedynie na podstawie jego wyglądu zewnętrznego. Podczas oględzin ograniczył się do wskazania odległości budynku od działek sąsiednich, zupełnie pomijając położenie budynku względem budynków sąsiednich. Kwestia ta jest o tyle istotna, że działka sąsiednia o nr geodezyjnym nr 1337 jest niezabudowana. Konieczne zatem było dokładne przeanalizowanie usytuowania budynku w terenie, bowiem w ocenie skarżącego prawidłowe ustalenie odległości między budynkami doprowadziłoby z całą pewnością do przyjęcia, że stan techniczny przedmiotowego budynku nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia, w tym zagrożenia pożarowego dla nieruchomości sąsiednich.

Ponadto podkreślono, że od czasu oględzin w budynku zostały przeprowadzone prace remontowe m.in. została zainstalowana nowa instalacja grzewcza i przyłącze elektryczne. Powyższe okoliczności nie były przedmiotem oceny organu. Kwestie te zostały również pominięte przez Sąd, który wskazał, że okoliczności te mogą ewentualnie stanowić przedmiot oceny rzeczoznawcy.

Odniesiono się także do faktu, iż z treści postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. wynika, że postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku zostało wszczęte na wniosek sąsiadów D.W. i B.W. Co więcej osobom tym został doręczony odpis postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. Takie działanie było nieprawidłowe i naruszyło przepisy zarówno art. 28 k.p.a. jak i art. 81 c ust. 1 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Przepis art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stał się podstawą zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty tych ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, LEX nr 1219138). W wyroku z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10, Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 81c ust. 2 muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Stosując ww. przepis, który ma charakter szczególny, a który stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym. Organ nie ma prawa nałożyć obowiązku sporządzenia ekspertyzy, jeżeli w danej sprawie nie występuje przesłanka uzasadnionych wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie nałożono na J. R. obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej określającej zagrożenia pożarowego i sposób jego likwidacji. Zdaniem organów wątpliwości dotyczące bezpieczeństwa pożarowego związane były z istnieniem starego budynku zbudowanego z materiałów łatwopalnych (drewna), przy granicy z działkami sąsiednimi (w tym z ulicą). Stanowisko to zaakceptowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zdaniem sądu II instancji wyjaśnienia organów obu instancji co do istnienia przesłanek z art. 81c uznać należy za niedostateczne, aby przyjąć zasadność zastosowania tej normy w niniejszej sprawie.

Wskazanie wyłącznie na materiał z jakiego zbudowany jest budynek, bliską odległość od granicy oraz fakt jego wieloletniego istnienia wbrew stanowisku organów nie przesądza jeszcze o konieczności dostarczenia żądanej ekspertyzy.

To że budynek jest wieloletni, wykonany z drewna wcale nie musi oznaczać, że jego stan techniczny budzi uzasadnione wątpliwości w zakresie zagrożenia przeciwpożarowego. Ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do poszczególnych elementów budynku, znajdującej się w nim instalacji, których stan techniczny jest taki, że budzi wątpliwości. Oznacza to jednak konieczność poczynienia w tym zakresie ustaleń, które winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organy winny wskazać także przepisy techniczne co do zgodności z którymi istnieją w ich ocenie wątpliwości, wyjaśnienia także wymaga przez organy nadzoru z jakich przyczyn nie są w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego obiektu.

Pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdzie wiedza pracowników inspektoratu nie jest wystarczająca, jej brak organy nadzoru muszą udokumentować w rozstrzygnięciu. Pamiętać przy tym należy, że nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej , co do zasady zatem ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust.1pkt.1 lit.c prawa budowlanego do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno budowlanych z przepisami techniczno budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Przepis art. 81 c ust.2 prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości, omawiany przepis nie może być nadużywany. Oznacza to, iż zobowiązanie strony do przedłożenia ekspertyzy jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania zgodnie z art. 7,77§1 kpa, które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, załatwienia jej.

Zgromadzony materiał dowodowy winien być rozważony i oceniony zgodnie z art. 80 kpa pod kątem spełnienia przesłanek z zastosowanego w sprawie przepisu prawa budowlanego.

Przepis art. 66 prawa budowlanego nie może być wykorzystywany do usunięcia dokonanych przez inwestora odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, jak i do likwidacji samowoli budowlanej popełnionej w istniejącym obiekcie budowlanym.

W niniejszej sprawie brak poczynienia szczegółowych ustaleń i rozważań przez organy co do podniesionych powyżej kwestii. Także przeprowadzone oględziny stanu technicznego budynku mieszkalnego , których zapisy w formie protokołu znajdują się w aktach nie potwierdzają konieczności sporządzenia ekspertyzy, nie wynika z nich w żadnym razie stan techniczny obiektu w zakresie, o którym mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagał będzie także materiał dowodowy zgromadzony w prowadzonej jednocześnie sprawie legalizacji robót wykonanych na tym obiekcie, w szczególności zaś sporządzona na potrzeby tamtego postępowania ekspertyza. Nie można bowiem wykluczyć, że istnieją w niej dane co do stanu technicznego obiektu, który uzasadniałby przyjęty przez organy stan zagrożenia pożarowego w tym obiekcie.

Wobec wykazanych braków ocenę postępowania przeprowadzonego przed organami nadzoru budowlanego, dokonaną przez sąd I instancji uznać należy za nieodpowiadającą normom zawartym w art. 145 § 1pkt.1lit.a i c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 81c ust.2 ustawy prawo budowlane, art. 7, 77§1,80 kpa, co skutkować winno uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W tym zakresie zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się uzasadnione. Nie ma racji skarżący kasacyjnie co do naruszenia norm zawartych w art. 145§1pkt.1lit.a i c P.p.s.a. w zw. z art. 28 kpa i art.81 c ust.1 prawa budowlanego poprzez oddalenie skargi mimo błędnego uznania D.W. i B.W. za strony uprawniające do wszczęcia postępowania w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Rację ma bowiem sąd I instancji, że wadliwość ta wobec konieczności prowadzenia postępowania przez organy w sytuacji stwierdzenia choćby jednej z przesłanek z art. 66 ust.1 prawa budowlanego nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.