Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1165/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1 i pkt 23, 39 ust. 1 pkt 1, 40 ust. 2 pkt 2, 40 ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzja z dnia [...] marca 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 poz. 23 ze zm.) dalej Kpa., po rozpoznaniu wniosku z dnia [...].02.2017 r. p. A. B. (skarżąca, strona) o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją administracyjną (znak [...]) z dnia [...].12.2016 r. wydaną z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przez Kierownika Rejonu w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] w przedmiocie naliczenia kary pieniężnej w wysokości 26.800,00 zł (słownie: dwadzieścia sześć tysięcy osiemset i 00/100) za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] w km [...], strona lewa m. [...] poprzez usytuowanie w pasie drogowym reklamy jednostronnej o treści: "[...] [...]" o powierzchni 5,00 m2 za okres od dnia [...].07.2016 r., tj. dnia w którym stwierdzono powyższy fakt zajęcia do dnia [...].11.2016 r., tj. ostatniego dnia, w którym stwierdzono obecność reklamy w pasie drogowym (134 dni), bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, którym jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...].07.2016 r. podczas objazdu dróg prowadzonego przez służbę liniową Obwodu Drogowego w [...] stwierdzono umieszczenie w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] w km [...], strona lewa w m. [...], reklamy o treści "[...] ...". Na miejscu została sporządzona dokumentacja fotograficzna. Ze sporządzonego przez pracowników Organu protokołu z dnia [...].07.2016 r. wynikało, że reklama miała wymiary: 1,97 m x 1,25 m i znajdowała się 6,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...] oraz, że właścicielką ww. reklamy jest Pani A. B., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą [...] "[...]" A. B. z siedzibą: ul. [...],[...].

Organ pismem z dnia [...] lipca 2017 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obciążenia strony karą pieniężną za samowolne zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, pouczając o treści art. 10 § 1 Kpa. Mimo dwukrotnego awizowania ([...].07.2016r. i [...].08.2016r.) zawiadomienie to nie zostało podjęte w terminie, lecz zgodnie z art. 44 § 4 Kpa uważa się je za doręczone.

Pismem z dnia [...].09.2016 r. strona została poinformowana, że postępowanie administracyjne wszczęte w dniu [...].07.2016r. nie zostanie załatwione w terminie wskazanym w art. 35 § 3 KPA z powodu konieczności sporządzenia przez uprawnionego geodetę dokumentacji określającej powierzchnię pasa drogowego zajętą przez przedmiotową reklamę. Przewidywany termin zakończenia niniejszego postępowania wyznaczono do dnia [...].11.2016r. Zawiadomienie zostało doręczone w dniu [...].09.2016 r.

W dniu [...].11.2016 r. Organ wszedł w posiadanie dokumentacji geodezyjnej p.n. "Mapa wyznaczenia punktów granicznych wraz z pomiarem reklam znajdujących się w pasie drogowym". Powierzchnia reklamy wg geodety wyniosła 5 m2.

Pismem z dnia [...].11.2016r. Strona została zawiadomiona o zebraniu dowodów w postępowaniu administracyjnym w sprawie naliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego DK [...] bez zezwolenia zarządcy drogi. Przedmiotowe zawiadomienie zostało doręczone w dniu [...].11.2016 r., lecz strona nie skorzystała z przysługujących jej praw.

W związku z powyższym decyzją z dnia [...].12.2016 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 26 800 zł za zajęcie pasa drogowego [...] bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez ekspozycję reklamy w km [...] ww. drogi, w okresie od [...].07.2016 r. do [...].11.2016r.

Wysokość kary została naliczona na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2015 poz. 460 z późniejszymi zmianami) dalej u.d.p. jako 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust. 6 cytowanej ustawy, tj. iloczyn metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajętości pasa drogowego i stawki opłaty za 1m2 zajęcia pasa drogowego, która to stawka zgodnie z § 4 ust. 2 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. (Dz. U. nr 148, poz. 886 z późniejszymi zmianami) w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wynosi 4 zł.

Skarżąca od powyższej decyzji złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, jednak nastąpiło to z uchybieniem terminu o 51 dni, co spowodowane było choroba onkologiczną strony. Wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wystąpiła o przywrócenie terminu. Organ przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Organ uznał, iż kara wymierzona decyzją administracyjną z dnia [...].12.2016 r. (znak [...]) jest zasadna i ustalona w oparciu o obowiązujący stan prawny, zarówno co do zasady jak i wyliczonej kwoty.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wnioskach Organ wyjaśnia, co następuje:

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. "pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą".

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Umieszczenie reklamy w pasie drogowym skutkuje zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierowców równocześnie odwracając ich uwagę w sytuacji panującej na drodze oraz oznakowania drogowego, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu.

Reklama przy drogach krajowych winna być zlokalizowana poza pasem drogowym w odległościach określonych w przepisie art. 43 ust. 1 pkt 3a u.d.p,. w którym ustawodawca dla dróg krajowych jako zasadę określił dopuszczalną minimalną odległość obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy - 10 m, a poza terenem zabudowy - 25 m.

Reklama Strony została umieszczona na trzech metalowych słupach wkopanych w ziemię na działce nr [...] pozostającej w pasie drogowym zarządzanym przez Organ zaledwie 6,50 m od krawędzi jezdni. Zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają bezspornie, że granica pasa drogowego drogi krajowej [...] przebiega po granicy działki nr [...]. Powyższe potwierdza "Mapa wyznaczenia punktów granicznych wraz z pomiarem reklamy znajdującej się w pasie drogowym" sporządzona przez uprawnionego geodetę Pana Z. S. potwierdza, że reklama Strony bezspornie była zlokalizowana na działce nr [...], a więc w pasie drogowym drogi krajowej [...].

W ocenie organu nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklamy nie została udzielona zgoda zarządcy drogi. Wbrew intencjom Strony zajęcie pasa drogowego było samowolne i wyczerpywało znamiona określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Organ podkreślił, że stopień winy Strony przy zajęciu pasa drogowego nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Powyższe pozostaje bez wpływu na obowiązek zarządcy drogi dot. nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Na poparcie swoich twierdzeń organ przywołał stosowne orzecznictwo.

Zapewnienia Strony o braku winy i celowego działania przy zajęciu pasa drogowego drogi krajowej [...] nie mają w ocenie Organu istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - tym bardziej, że zajęcie pasa drogowego przez usytuowanie reklamy utrzymywało się przez kolejne 134 dni. Organ podkreślił, że orzecznictwo wypowiada się, iż czynności kontrolne dokonywane poza postępowaniem administracyjnym mogą być realizowane bez udziału Strony, a potem mogą być podstawą czynienia ustaleń w przedmiocie ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, co potwierdza np. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 08.02.2006 r. (sygn. akt. I OSK 431/05).

Organ wskazał ,ze w oparciu o obowiązujące przepisy, w szczególności treść art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3) oraz ust. 3 u.d.p. umieszczenie w pasie drogowym urządzenia reklamowego wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej, a za zajęcie pasa drogowego pobierana jest opłata. Zgodnie natomiast z treścią art. 40 ust. 12 u.d.p. "za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.". Należy więc bezspornie stwierdzić, iż zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 40 ust 12 tj. zajęcie pasa drogowego drogi krajowej [...] przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi.

Wobec powyższego stanu faktycznego, w myśl ww. przepisu tj. art. 40 ust. 12 u.d.p. zarządca drogi jest zobowiązany do wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej za cały okres zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Przepis ten nie stwarza żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia kary w sytuacji, gdy podmiot zajmujący pas drogowy nie legitymuje się zezwoleniem na dysponowanie pasem drogowym.

Zgodnie z art. 40 ust. 6 u.d.p. Organ naliczając opłatę za zajęcie pasa drogowego, a w tym przypadku obciążając Stronę karą za samowolne zajęcie pasa drogowego, zobowiązany jest do zwymiarowania rzeczywistej powierzchni reklamy. Organ przytoczył definicje reklamy i wyjaśnił ,że reklama w rozumieniu Ustawy o drogach publicznych to bryła, na którą składają się: zmaterializowany nośnik informacji wizualnej, elementy konstrukcyjne i zamocowania, (tak m.in. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24.03.2009 r. sygn. akt. II GSK 812/08). Organ ustalił, że Organ pierwszej instancji w Decyzji z dnia [...].12.2016 r. (znak [...]) wyliczając ww. karę pieniężną w wysokości 26 800 zł nie uwzględnił faktycznych wymiarów całej powierzchni reklamowej wraz elementami konstrukcyjnymi reklamy. Jednakże Organ odwoławczy zgodnie z art. 139 K.p.a. nie może wydać decyzji na niekorzyść Strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona ww. przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 K.p.a., to zdaniem WSA obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej Strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy (Wyrok WSA w Kielcach z dnia 10.11.2010 r., II SA/Ke 637/10).

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca A. B.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1.przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z książki drogi, który to dokument zawiera informacje dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, a więc ma elementarne znaczenie dla sprawy,

• art. 9 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. w zw. z art. 44 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie domniemania doręczenia pisma informującego o rozpoczęciu postępowania administracyjnego podczas gdy wskazane pismo nie było poprawnie awizowane co uniemożliwia przyjęcie takowego domniemania,

• art. 8 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku poinformowania o rozpoczęciu postępowania administracyjnego,

• art. 8 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez naliczenie kary w wysokości wskazanej w decyzji pomimo niezwłocznego jej usunięcia co stoi w sprzeczności ze stosowaną praktyką,

• art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż udowodniona została okoliczność jakoby reklama znajdowała się w pasie drogowym podczas gdy nie przedstawiono żądnego dokumentu wskazującego szerokość pasa drogowego drogi [...]

2. przepisów prawa materialnego :

• art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, iż zaistniały przesłanki naliczenia kary na mocy wskazanego artykułu, podczas gdy w istocie przesłanki takowe nie zostały wykazane

W oparciu o wskazane powyżej zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c p.p.s.a. wnosiła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie trzeba poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. co do zasady zabrania się dokonywania czynności w pasie drogowym, które mogłyby powodować uiszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwo ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele inne, niż wskazane wyżej, możliwe jest po uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.) i skutkuje, stosownie do ust. 3 cyt. artykułu, pobraniem opłaty. Przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną, której wysokość stanowi 10-krotność opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6. Jak wynika z powołanych przepisów, zarządca drogi, w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej.

Działanie w warunkach związania administracyjnego nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia bez żadnych wątpliwości stanu faktycznego podlegającego sankcji administracyjnej. W dacie wydania decyzji podlegającej kontroli WSA na ten stan składają się łącznie trzy okoliczności 1. zajęcie 2. pasa drogowego oraz że 3. dokonało się ono bez wymaganej zgody, a więc bezprawnie.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Reklama jednostronna Skarżącego o treści "[...] [...]" zawieszona była na trzech metalowych słupach wkopanych w ziemię. Reklama miała wymiary: 1,97 m x 1,25 m i znajdowała się 6,50 m od krawędzi jezdni drogi krajowej [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...], pozostającej w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zebrane w sprawie dokumenty potwierdzają bezspornie, że granica pasa drogowego drogi krajowej [...] przebiega po granicy działki nr [...]. "Mapa wyznaczenia punktów granicznych wraz z pomiarem reklamy znajdującej się w pasie drogowym" sporządzona przez uprawnionego geodetę Pana Z. S. potwierdza, że reklama Strony bezspornie była zlokalizowana na działce nr [...], a więc w pasie drogowym drogi krajowej [...].

Przepis art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych definiuje na użytek ustawy pojęcie reklamy uznając za nią: "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę".

Reasumując reklama skarżącej znajdowała się nad powierzchnią pasa drogowego drogi krajowej [...].

Jak wyżej wskazano możliwe jest zajęcie pasa drogowego na inne cele po uprzednim uzyskaniu zezwolenia. Skarżąca takim zezwoleniem nie legitymowała się.

W tym miejscu warto podkreślić, że reklama przy drogach krajowych winna być zlokalizowana poza pasem drogowym w odległościach określonych w przepisie art. 43 ust. 1 pkt 3a) u.d.p. w którym ustawodawca dla dróg krajowych jako zasadę określił dopuszczalną minimalną odległość obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami ruchu drogowego od zewnętrznej krawędzi jezdni w terenie zabudowy - 10 m, a poza terenem zabudowy - 25 m.

Umieszczenie przez stronę w pasie drogowym drogi krajowej [...] przekazu reklamowego o treści: "[...]..." – reklamującego działalność skarżącej skutkowało w ocenie Sądu zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez koncentrowanie na niej uwagi kierowców, co powodowało zmniejszenie ich koncentracji na prowadzenie pojazdu a co za tym idzie sytuacji panującej na drodze, co jest szczególnie niebezpieczne na drogach krajowych o dużym natężeniu ruchu.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił stan faktyczny i prawidłowo zastosował podstawę materialnoprawną odpowiedzialności skarżącej. Zamontowana na słupkach reklamy zajmowały przestrzeń pasa drogowego. Organ nie interpretował definicji pasa drogowego w sposób rozszerzający, ale wbrew twierdzeniom skarżącej, kierował się ściśle jego treścią wynikającą z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu sprawa została zbadana wnikliwie, a jej okoliczności sprawdzone.

W podobnym stanie faktycznym wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2006 r. w sprawie I OSK 565/05: Jeżeli strona umieściła szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i nie uzyskała stosownego zezwolenia zarządcy drogi w tym przedmiocie to spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 tej ustawy, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego (LEX nr 198163).

Cytowany wyżej pogląd poparty jest szerszymi wywodami Naczelnego Sądu Administracyjnego, które znajdują zastosowanie w argumentacji na użytek sprawy niniejszej: W wykładni art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych, pomocne są z pewnością przepisy Kodeksu cywilnego. W przekonaniu Sądu z punktu widzenia prawa cywilnego pas ruchu czy też droga stanowią nieruchomość w rozumieniu art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeśli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Konsekwencją odniesienia powyższej definicji do pojęcia pasa drogowego jest określenie jego granic w myśl art. 143 Kodeksu cywilnego. Przepis ten stanowi, iż w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Pogląd taki został wyrażony w dwóch kolejnych uchwałach składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2000 r., o sygnaturach akt OPK 2/00 i OPK 3/00. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni stanowisko to podziela.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklamy, który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy - o drogach publicznych. Skarżąca umieściła bowiem szyld reklamowy w ten sposób, że naruszał on przestrzeń nad drogą publiczną, a więc znajdował się on w pasie drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej ustawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi w pierwszej kolejności należy wskazać, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania rzeczywiście zostało dwukrotnie awizowane i uznane za doręczone w trybie 44 § 2 k.p.a., nie spowodowało to jednak w ocenie Sądu ograniczenia praw strony w niniejszym postępowaniu, gdyż w dniu [...] września 2016 r. strona odebrała w sposób prawidłowy zawiadomienie organu o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy (z dnia [...] września 2016 r.), w którym to zawiadomienie w sposób precyzyjny wskazano o jaką reklamę chodzi, a więc powyższe naruszenie nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego "Książki drogi" należy wskazać, że nie jest ona dokumentem wyznaczającym granice pasa drogowego. Jest to dokument mający charakter ewidencyjny, a ze zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych wynika, że działka ewidencyjna [...] w miejscowości [...] stanowiła pas drogowy, co potwierdza dokumentacja geodezyjna.

Podkreślenia wymaga ,że w powołanym przez skarżącą rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz rejestru numerów nadanych drogom, obiektom mostowym i tunelom (Dz. U. Nr 67, poz. 582, dalej: rozporządzenie z dnia 16 lutego 2005 r.) określony został wzór książki drogi (załącznik nr 1). Według wzoru książki drogi, w dziale VIII umieszczane są szczegółowe dane techniczne charakteryzujące odcinek drogi, w tym w tabeli 8 w kolumnie 35 dane dotyczące pasa drogowego. Z objaśnień do działu VIII, zamieszczonych w rozporządzeniu z dnia 16 lutego 2005 r. wynika, że w kolumnie 35 podaje się dane dotyczące szerokości i powierzchni pasa drogowego, w którym znajduje się droga (ulica) oraz urządzenia związane z obsługą ruchu i ochroną środowiska. Z powyższego wynika, że szerokość pasa drogowego ujęta w książce drogi nie obejmuje wszystkich elementów pasa drogowego wymienionych w art. 4 pkt 1 u.d.p. Szerokość pasa drogowego ujawniana w książce drogi nie uwzględnia bowiem obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu oraz urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą, które zgodnie z definicją legalną pasa drogowego stanowią jego część. Już tylko z tego powodu książka drogi nie jest dokumentem, który może być pomocny przy ustalaniu granic pasa drogowego. W związku z tym pogląd skarżącej o potrzebie wykorzystania w postępowaniu książki drogi należało uznać za nietrafny.

Sąd wskazuje ponadto, że protokoły rutynowych kontroli pasa drogowego mogą stanowić materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 75 k.p.a.

Również brak celowego działania strony przy zajęciu pasa drogowego, a co za tym idzie stopień jej winy nie ma wpływu na wymiar kary.

Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie również naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., gdyż materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy, a uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym przez art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. skargę oddalił.