Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1743/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 8, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2, art. 3a
journal: Dz.U. 2003 nr 178 poz 1749
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016 r.nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. O. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1743/16

U z a s a d n i e n i e

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

(dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] dotycząca zatwierdzenia projektu scalenia gruntów wsi D. gmina P. o ogólnym obszarze 276,2803 ha.

Z jej uzasadnienia i pozostałych akt administracyjnych sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] Starosta Powiatu [...], działając na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych i gruntów których łączny obszar przekraczał połowę powierzchni gruntów położonych na terenie wsi D., wszczął postępowanie scaleniowe gruntów tej wsi, przyjmując jako granice obszaru scalenia granicę ewidencyjną obrębu D. Postanowienie to odczytane zostało na zebraniu uczestników scalenia w D. w dniu [...] marca 2010 r. Następnie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] czerwca 2012 r. wybrana została 10-osobowa rada uczestników scalenia.

W dalszej kolejności postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy szacowaniu gruntów oraz opracowywaniu projektu scalenia gruntów wsi D. w liczbie 13 osób. W tym samym dniu Starosta upoważnił D. J. jako geodetę projektanta scalenia gruntów wsi D. - do dokonania oszacowania gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia.

W dniu [...] sierpnia 2012 r. zebranie uczestników scalenia podjęło uchwałę

w sprawie ustalenia zasad szacunku porównawczego gruntów. Na następnym zebraniu [...] września 2012 r. ogłoszono wyniki oszacowania gruntów, które

w okresie od [...] września do [...] października 2012 r. wyłożono do publicznego wglądu. Na kolejnym zebraniu w dniu [...] października 2012 r. podjęta została uchwała o wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy gruntów. Na zebraniu tym poinformowano również uczestników scalenia, że jeśli gruntów niezbędnych na cele użyteczności publicznej (drogi) nie uda się pozyskać z Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, to wydzielone one zostaną

z przeznaczonych na ten cel 3% wartości gruntów każdego uczestnika scalenia.

Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej

w zamian za grunty dotychczas posiadane, tj. o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej, z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. Za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nie przekraczającej ±3 %.

Opracowany przez upoważnionego geodetę projekt scalenia gruntów został okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w dniach [...]-[...] i [...] maja, [...], [...] i [...]-[...] czerwca, [...], [...]-[...] lipca i [...] sierpnia 2013 r. Wszyscy uczestnicy scalenia zostali indywidualnie zawiadomieni o terminie okazania projektu na gruncie.

Z ogólnej liczby 303 uczestników scalenia (245 pozycji rejestrowych) na okazanie stawili się przedstawiciele 175 pozycji rejestrowych, spośród których 43 złożyło zastrzeżenia. Były one przedmiotem opiniowania w dniach [...] lipca – [...] sierpnia, [...]-[...] sierpnia oraz [...] września 2013 r. przez Komisję pełniącą funkcje doradcze.

Kolejno [...] października 2013 r. Starosta Powiatu [...] – działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 23, art. 27, art. 28, i art. 29 ustawy z dnia

26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178 poz. 1749 ze zm., dalej: u.s.w.g.), art. 7d ust. 1, art. 20 ust. 1 i art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia

17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej: u.P.g.k.) oraz art. 104 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) - wydał decyzję Nr [...], zatwierdzającą projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P. o ogólnym obszarze 27,2803 ha.

Decyzja ta podana została do publicznej wiadomości poprzez jej odczytanie na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] października 2013 r., a nadto poprzez jej wywieszenie na okres 14 dni w lokalu Urzędu Gminy w P., Urzędu Miasta i Gminy w B. i na tablicach ogłoszeń we wsiach D., P., W., Z., D. i D.

Po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia decyzji uczestnicy scalenia zostali wprowadzeni w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku częściowego ich przeprojektowania.

Odwołania od powyżej decyzji złożyli S. S., Z. Ś., F. P., A. O., Z. G., Z. Z., J. D., L. S., K. B., J. M., E. P., H. M., P. M., E. P., A. P., M. C., M. C., J. C. i A. B.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z [...] września 2016 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 20 i art. 27 u.s.w.g. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] października 2013 r.

Wskazując na unormowania u.s.w.g. przedstawiło instytucję i rolę scalenia gruntów

w kształtowaniu ustroju rolnego na obszarach wiejskich oraz wskazało na przebieg postępowania scaleniowego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniach podało, że wspólnym zarzutem większości z nich jest wydanie decyzji w oparciu o podrobione podpisy pod wnioskami o przeprowadzenie scalenia (w tym wnioski złożone przez osoby zmarłe lub od lat zamieszkujące za granicą). Kolegium zaznaczyło, że fakt podrobienia

23 podpisów na 20 wnioskach wynika jednoznacznie z wyroku Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] stycznia 2016 r. [...]. Odnosząc się do powyższego wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 2 u.s.w.g., postępowanie scaleniowe może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Wyłączając z akt sprawy wnioski z podrobionymi podpisami, w dalszym ciągu pozostają wnioski, które stanowią wnioski większości właścicieli gospodarstw rolnych. Zatem zarzut ten - choć trafny – w ocenie SKO nie mógł skutkować uchyleniem decyzji. Podrobione wnioski ostatecznie nie miały wpływu na możliwość przeprowadzenia postępowania scaleniowego. Tym samym jako niezasadne Kolegium oceniło twierdzenie, że decyzja wydana została przedwcześnie, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność podrobienia podpisów nie była istotna dla sprawy. Kolegium zauważyło także, że strony wnosiły o sprawdzenie, dlaczego w zasobach Starostwa znajduje się po kilka wniosków pisanych na te same osoby, przepisywanych kilkukrotnie. Po analizie w/w wniosków Kolegium stwierdziło, że Wójt przed wszczęciem postępowania scaleniowego przesłał do Starostwa wnioski zainteresowanych scaleniem osób. Niektóre z tych wniosków wymagały uzupełnienia lub poprawy, co też uczyniono; stąd w aktach w niektórych przypadkach znajdują się podwójne wnioski dotyczące tych samych osób/gospodarstw, zarówno te błędne jak i poprawione.

Odnośnie zarzutu dotyczącego odmowy zawieszenia postępowania scaleniowego gruntów wsi D., SKO wyjaśniło, że przesłanką wydania postanowień odmownych było zagrożenie interesu społecznego rolników. Zawieszenie postępowania spowodowałoby opóźnienie, co byłoby niekorzystne z uwagi na terminy agrotechniczne w rolnictwie. Nadto opóźniałoby rozpoczęcie samego zagospodarowania poscaleniowego, którego wykonanie jest niezbędne dla nieutrudnionego użytkowania wielu działek nowoprojektowanych (wykonanie dróg, rowów, przepustów, rekultywacja). Istotnym był także fakt, iż projekt scalenia był już wyniesiony w teren, a granice nowych działek zastabilizowane.

Kolejny zarzut podnoszony w odwołaniach dotyczył nadania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi D., gm. P., rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzut ten Kolegium oceniło jako nieuzasadniony. Wyjaśniło, że decyzji nadano ten rygor, gdyż zakończenie procesu scalenia i wydanie decyzji przez organ I instancji następowało w takim terminie, iż ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy i następnie wydanie nowej decyzji w tej sprawie byłoby w danym roku gospodarczym niemożliwe do zrealizowania. Taki stan rzeczy mógłby spowodować straty gospodarcze uczestników scalenia, wynikające z zachowania cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów, a tym samym dochodowości gospodarstw. Jak zaznaczyło SKO niemożliwe było również ustalenie terminów wejścia w posiadanie nowo wydzielonych gruntów bez skorzystania z instytucji rygoru natychmiastowej wykonalności, ponieważ termin wydania decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów powinien być bezwzględnie dostosowany do cyklu agrotechnicznego. Dlatego ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia zasadne było nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W dalszej części Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych przez poszczególnych odwołujących, w tym przez A. O., który wskazał, że nie wyraża zgody na przebieg drogi gminnej przez jego posesję oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, a ponadto, że nie składał wniosku o scalenie. SKO wskazało, że z akt sprawy wynika, że A. O. przed scaleniem posiadał działki: nr 2 o pow. 0,01 ha, nr 178 o pow. 0,24 ha, nr 179 o pow. 2,03 ha, nr 187 o pow. 0,17 ha, nr 197 o pow. 0,11 ha i nr 214 o pow. 0,07 ha. Ogółem powierzchnia gospodarstwa wynosiła 2,63 ha, w tym Wp-0,03 ha, R-1,24 ha, Ł-0,37 ha, Lz-Ps-0,08 ha, o wartości 267,24 punktów szacunkowych (po potrąceniu 3% na drogi). W wyniku scalenia zaprojektowano działkę nr 168 o pow. 2,8226 ha, w tym R-1,4315 ha,

Ps-0,3085 ha, Ł-1,0590, Lz-Ps-0,0112 ha, dr-0,0124 o wartości 260,11 punktów szacunkowych. Odchyłka wynosi -7,13 punktów szacunkowych (dopuszczalna to ±8,02). Wydzielono pełny należny ekwiwalent gruntowy. W ocenie Kolegium zachowane zostały zasady procesu scalenia, o jakich mowa w art. 8 ustawy. Wobec faktu, że większość uczestników scalenia nie zgłosiła zastrzeżeń do projektu scalenia, Starosta uprawniony był do jego zatwierdzenia. Kwestia braku zgody co do przydzielonych działek, czy przebiegu drogi przez dotychczasową działkę pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Jak zaznaczył organ nie wszystkie wnioski mogą zostać uwzględnione tak by zadowolić wszystkie strony, co jednakże nie świadczy

o wadliwości decyzji.

Końcowo SKO zaznaczyło, że badając pozostałą, nieobjętą odwołaniami część zaskarżonej decyzji nie stwierdziło uchybień w procesie jej wydania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną powyżej decyzję SKO złożył A. O., wnioskując o uchylenie jej oraz poprzedzającej decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonalności decyzji organu I instancji.

W ocenie skarżącego decyzja jest nieprawidłowa i wydana została

z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich możliwych czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niewyjaśnienie zagadnienia związanego ze stanowiskiem stron i pominięcie obowiązku uzyskania wymaganych przez prawo zgód i oświadczeń. Zarzucił również naruszenie art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że skarżący wyraził zgodę na przeprowadzenie postępowania i wyraził zgodę na dokonanie podziału w zaproponowanej formie.

Skarżący zarzucił, że kwestionowana decyzja narusza art. 2 ust. 3 pkt 1 i 2 i ust. 3a u.s.w.g. poprzez jego niezastosowanie i objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez wniosku i zgody właścicieli. Podniósł zarzuty co do sposobu prowadzenia postępowania scaleniowego, a także wskazał na naruszenie art. 1 ustawy poprzez niedostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu, niestworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania oraz brak racjonalnego ukształtowania gruntów.

W rozwinięciu zarzutów podkreślił, że wyrażenie zgody przez właściciela gruntu zabudowanego jest podstawowym warunkiem prowadzenia przez organ postępowania scaleniowego obejmującego ten grunt. Odnośnie jego gruntu postępowanie prowadzone było bez uzyskania jego zgody jako właściciela. Powyższe stanowi o naruszeniu prawa, to zaś uzasadnia uchylenie decyzji. Zauważył przy tym, że zgoda właściciela nie może być domniemana np. z faktu, że uczestnik scalania wziął udział w postępowaniu i nie sprzeciwił się ostatecznym rozgraniczeniom organu scaleniowego albo że podpisał ogólne oświadczenia co do zgody na dokonanie scalenia. Zgoda musi być udzielona wyraźnie ustnie (do protokołu) lub na piśmie.

W odpowiedzi na skargę SKO zwróciło się o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione

w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi D., gm. P. Decyzją tą Kolegium nie uznało zasadności odwołań wniesionych od rozstrzygnięcia organu I instancji, nie stwierdziło również jej wadliwości w części nie objętej tymi odwołaniami.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd uznał, że z uwagi na uchybienia przepisom postępowania skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ odwoławczy wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć wpływ na jej końcowe załatwienie. Co do zasady są one związane z osobą skarżącego i podnoszonymi przez niego zarzutami, pośrednio wskazującymi na naruszenie wynikającej z art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Oznacza ona, że strona tego postępowania ma prawo do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w której orzekał już organ I instancji. Z faktu, że jest to dokonywane przez organ wyższego stopnia wynika, że nie może on ograniczyć się do pobieżnej oceny prawidłowości kwestionowanego rozstrzygnięcia

i podniesionych względem niego w odwołaniu zarzutów, ale powinien ponownie rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie i samodzielnie ocenić, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego istnieją przesłanki do załatwienia sprawy

w formie i treści odpowiadającej rozstrzygnięciu organu I instancji. Dopiero w wyniku przeprowadzenia tak zakreślonego postępowania odwoławczego organ II instancji może wydać jedno z rozstrzygnięć, o którym mowa w art. 138 K.p.a. Niewątpliwie zasadniczym punktem odniesienia w tym zakresie są argumenty wskazane

w odwołaniu, do których organ ten powinien się odnieść i co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanej przez niego decyzji. Z wymogów z tym związanych Kolegium w niniejszej sprawie nie wywiązało się w sposób prawidłowy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy u.s.w.g. Jak wynika z analizy akt administracyjnych sprawy, skarżący A. O. był w gronie osób wnioskujących o przeprowadzenie scalenia, co potwierdził własnoręcznym podpisem (figurując w wykazanie osób popierających scalenie, przesłanym pismem skierowanym do Starostwa Powiatowego w [...]

[...] czerwca 2009 r.).

Na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego złożył zastrzeżenia do sporządzonego projektu scalenia gruntów (pismo z dnia [...] lipca 2013 r.) wskazując, iż nie zgadza się na budowę drogi przez jego działki nr 178 i 179, które znajdują się

w jednym kawałku i dogodnym położeniu umożliwiającym prowadzenie działalności rolniczej, na co ujemny wpływ będzie miała proponowana droga; w wyniku jego rozpatrzenia zmieniono przebieg drogi, projektując ją za zabudowaniami, wzdłuż rowu melioracyjnego. Dano temu wyraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji

(s. 15-16), wskazując w niej również (s. 5), że A. O. jako uczestnikowi scalenia przysługuje w terminie 2 miesięcy od jego zakończenia prawo otrzymania odszkodowania za utracone składniki majątkowe, które przeszły na rzecz innego uczestnika scalenia, wycenione przez rzeczoznawcę majątkowego (dotyczyło to składników budowlanych na części starej działki nr 179 o wartości 2 034 zł).

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. O. zarzucił niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz przedwczesne wydanie decyzji wobec nieprowadzenia postępowania

w sposób umożliwiający wyjaśnienie wszystkich jej okoliczności.

W jego treści podniósł kwestie nieuwzględnienia w toku postępowania wniosków części uczestników o jego zawieszenie w związku z zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa sfałszowania części podpisów osób wnioskujących

o scalenie oraz nadanie decyzji organu I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zarzucił także brak wyrażenia zgody na przebieg drogi gminnej przez jego posesję oraz rozbiórkę budynku gospodarczego na jego działce budowlanej

nr 179. Wskazał, że nie składał wniosku o scalenie.

Wśród dołączonych do odwołania dokumentów znalazła się m.in. dotycząca A. O. część "Kwestionariusza życzeń, Wykazu zaprojektowanych ekwiwalentów, Oświadczenia na projekt scalenia", w którym m.in. z datą [...] października 2012 r. zapisano treść jego wniosku, aby działki nr 187 i zabudowaną część działki 179 pozostawić w dotychczasowym miejscu.

Stosownie do powyższego, fakt złożenia przez skarżącego A. O. wniosku o przeprowadzenie scalenia nie budzi zastrzeżeń.

Do jego zarzutów związanych z zawieszeniem postępowania oraz rygorem natychmiastowej wykonalności decyzji Starosty, Kolegium odniosło się zbiorczo

w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji, w związku z tożsamymi zarzutami innych odwołujących.

W pozostałej części, wskazując na brak jego zgody na przebieg drogi gminnej przez jego posesję oraz na rozbiórkę budynku gospodarczego, poprzestając na zestawieniu gruntów posiadanych przez niego przed i otrzymanych w wyniku scalenia wskazało, że kwestia braku zgody co do przydzielonych działek i przebiegu drogi gminnej przez dotychczasową działkę nie ma dla sprawy znaczenia.

Stanowisko z tym związane nie może zyskać pełnej akceptacji Sądu. O ile nie budzi wątpliwości pogląd, iż w postępowaniu scaleniowym zachodzi konieczność wyważenia interesów wszystkich stron biorących w nim udział, tak również z reguły nie wszystkie zgłaszane przez strony oczekiwania mogą być uwzględnione. Każdorazowo wymaga to jednak stosownego uzasadnienia wpisującego się

w realizację kodeksowej zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), aby strony mogły poznać zasadność przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu ich sprawy.

Jak wynika z powyższego, w toku postępowania skarżący konsekwentnie kwestionował przede wszystkim przebieg drogi gminnej przez jego dotychczasowe działki lub w bezpośrednim sąsiedztwie jego zabudowań, a przede wszystkim nie wyrażał zgody na jakąkolwiek ingerencję w należące do niego budynki, w tym ich rozbiórkę.

Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność jest istotna z punktu widzenia art. 2 u.s.w.g. Zgodnie z jego ust. 3, wydzielenie gruntów zabudowanych w wyniku scalenia gruntów innemu uczestnikowi scalenia jest dopuszczalne tylko za zgodą tego uczestnika scalenia oraz za zgodą dotychczasowego właściciela i pod warunkiem:

1) rozbiórki lub przeniesienia przez dotychczasowego właściciela zabudowań

w oznaczonym terminie, albo

2) wyrażenia zgody przez dotychczasowego właściciela na dokonanie rozliczenia wartości zabudowań w gotówce lub w innej formie.

W myśl natomiast art. 3a tego artykułu, zmiana granic nieruchomości zabudowanej może być dokonywana w trakcie scalenia gruntów pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków korzystania z takiej nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków.

W kontekście tych uregulowań nie budzi wątpliwości, że jakiekolwiek czynności w ramach procesu scalenia gruntów względem nieruchomości zabudowanych wymagają zgody ich właścicieli. Zgoda ta nie może być wywodzona w sposób dorozumiany, a tym bardziej wykluczone są jakiekolwiek samowolne działania organów administracji w tym zakresie. Przepisy te nie ustanawiają żadnego wyjątku, jeżeli chodzi o rodzaj zabudowy. Jak się wydaje, aspekt ten został dostrzeżony na etapie postępowania międzyinstancyjnego przez organ I instancji, który w piśmie przekazującym odwołanie skarżącego do SKO z dnia [...] listopada 2013 r. – odnosząc się pośrednio do braku uzyskania zgody na rozbiórkę – przytoczoną argumentacją starał się niejako zdeprecjonować jej znaczenie, wskazując na brak uwidocznienia budynku w ewidencji gruntów i budynków, jego konstrukcję (drewniana przybudówka, wiata) oraz położenie w granicy poscaleniowej działki nr 178 stanowiącej drogę, "przez co uniemożliwia po niej ruch pojazdów i stąd wynika konieczność jego rozbiórki".

Z akt sprawy w żaden sposób nie można wywnioskować, że zgoda skarżącego na objęcie scaleniem jego zabudowanych gruntów bądź rozbiórkę znajdujących się na nich obiektów została w jakiejkolwiek formie wyrażona. Co więcej, udzielone w toku rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku wyjaśnienia potwierdzają, że rozbiórka na działce siedliskowej budynku gospodarczego

– w którego miejscu poprowadzono drogę – została dokonana pod jego nieobecność spowodowaną pobytem za granicą oraz że o żadną zgodę na to nikt do niego nie występował.

Okoliczności z tym związane – oprócz ogólnej informacji w decyzji organu

I instancji o przyznaniu ekwiwalentu za składniki budowlane na działce nr 179 - nie zostały wyjaśnione. Mimo zgłaszanych na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego uwag i zastrzeżeń a następnie argumentacji odwołania,

w żaden sposób nie ustosunkował się do nich także organ II instancji. Nie zostało przy tym również w żaden sposób wyjaśnione (zgodnie z art. 2 pkt 3a u.ś.w.g.), czy zmiana granic nieruchomości zabudowanej w trakcie scalenia gruntów spełnia kryterium niepogorszenia warunków korzystania z takiej nieruchomości (także na tę okoliczność w trakcie rozprawy sądowej powołał się skarżący, podnosząc, że

w wyniku zabrania mu części gruntów działki siedliskowej, wydzielona droga biegnie bezpośrednio przy jego zabudowaniach gospodarczych).

W konsekwencji uzasadnione wątpliwości budzi zgodność z prawem działań organu I instancji związanych z rozbiórką należących do skarżącego zabudowań,

a w rezultacie dopuszczalność podstaw zlecenia sporządzenia wyceny rzeczoznawcy majątkowemu, brak określenia jej zakresu, czy nawet daty jej sporządzenia (jak wskazano powyżej w oparciu o decyzję organu I instancji,

w przypadku skarżącego wycenie podlegały składniki budowlane, zaś jak wyjaśnił on do protokołu rozprawy przed wydaniem wyroku, wraz z rozbiórką budynku gospodarczego dokonano równocześnie wycięcia ponad 100 szt. drzew).

Brak w aktach sprawy operatu szacunkowego uniemożliwia poza tym jakąkolwiek kontrolę poprawności jego sporządzenia (mimo że nie jest to kwestionowane, uwagi te zasadniczo odnoszą się do pozostałych 5 osób, których składniki majątkowe

w postaci drzew użytkowych i roślin sadowniczych również podlegały wycenie

w związku z ich przejściem na rzecz innych uczestników scalenia).

Konstrukcja uzasadniania decyzji organu II instancji wskazuje, że Kolegium - nie rozpatrując zarzutów odwołania i nie dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego - nie rozpatrzyło sprawy merytorycznie, ale ograniczyło się jedynie do formalnej kontroli postępowania organu I instancji. W tej sytuacji należy stwierdzić, że nawet gdyby organ odwoławczy po przeprowadzeniu w niezbędnym zakresie postępowania dowodowego (do czego jest uprawniony na mocy art. 136 K.p.a.)

i ocenie zarzutów odwołania podzielił ustalenia organu I instancji, to jego obowiązkiem było należyte ich wykazanie i uzasadnienie; w okolicznościach sprawy wymogowi temu SKO nie sprostało.

W tej sytuacji brak odniesienia się przez organ II instancji do sygnalizowanego przez skarżącego braku zgody na rozbiórkę i związanych z tym aspektów – niezależnie od naruszenia art. 15 K.p.a. - stanowi o uchybieniu przepisom postępowania administracyjnego w postaci braku podjęcia niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

a przez to także braku właściwego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a.).

Brak w zaskarżonej decyzji dostatecznych ustaleń i uzasadnienia stanowiska organu odwoławczego co do wszystkich okoliczności determinujących sposób rozstrzygnięcia sprawy (o możliwym istotnym wpływie na jej wynik) uzasadnia zatem jej uchylenie. W ocenie Sądu, charakter naruszeń i możliwość ich usunięcia na etapie postępowania odwoławczego nie przemawiał przy tym za koniecznością jednoczesnego uchylenia decyzji organu I instancji.

Kolegium w przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku - mając na uwadze art. 153 P.p.s.a. - uwzględniając wyrażoną ocenę prawną, dokona dodatkowych ustaleń we wskazanym wyżej zakresie, co pozwoli w sposób nie budzący wątpliwości zająć stanowisko w kwestii podnoszonych przez skarżącego zarzutów odwołania związanych przede wszystkim z brakiem zgody na rozbiórkę należącego do niego budynku, a także w sposób właściwy ocenić konsekwencje tej rozbiórki związane z dopuszczalnością przeprowadzenia w ramach scalenia

w miejscu istniejącego budynku gminnej drogi dojazdowej.

Mając pod uwadze wskazane okoliczności, z uwagi na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (pkt I wyroku).

O kosztach postępowania, obejmujących opłacony przez skarżącego wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt II wyroku).