Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 843/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 3ust. 1, art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 2 pkt 9, art. 28, art. 65
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. nr LXVI/1684/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F, G, H, H i J oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 843/19

U Z A S A D N I E N I E

W dniu 23 września 2019 r. B. B. złożyła skargę na uchwałę z dnia 25 stycznia 2018 r. Rady Miejskiej w Łodzi Nr LXVI/1684/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic A, B, C, D, E, F, G, H, I i J (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z dnia 15 lutego 2018 r. poz. 821). Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W skardze zarzucono naruszenie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez:

1) ustalenie strefy ochronnej dla magistrali wodociągowej Ø 300 od ul. D do ul. P w Ł. w obrębie działki [...], która od 2017 r. jest wyłączona z użytkowania,

2) uchwalenie lokalizacji zabudowy pierzejowej nie w granicy działki z nowo powstałą ulicą, a cofając ją do wnętrza działki [...],

3) wytyczenie pasa zieleni wzdłuż ulicy na należącej do Skarżącej działce [...],

4) pominięcie wjazdów na stanowiące własność Skarżącej działki [...] i [...],

5) ustalenie na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem,

6) na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej wbrew opinii konserwatora zabytków ustalone zostały odmienne wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia,

7) wytyczenie na stanowiącej własność Skarżącej działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. C,

8) uchwalenie innego przebiegu zakrętu ul. C niż ten, który wynika z decyzji co w konsekwencji prowadzi do tego, że na południowej granicy należącej do Skarżącej działki 20/16 powstaje nieruchomość, która w swojej znacznej części obejmuje pas ruchu drogowego tworząc zabudowę pozbawioną dostępu do drogi publicznej innego niż przez działkę Skarżącej, pomimo, że nieruchomość ta zabudowana jest w znacznej części drogą i szkołą,

9) ustalenie dla działek Skarżącej [...] i 20/16 (monolityczna nieruchomość składająca się z dwóch działek) wysokości zabudowy 26-35 m w rażący sposób zróżnicowanej wysokości wbrew stanowisku konserwatora zabytków,

10) nieuwzględnienie treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej na działkach Skarżącej na zabudowę obu działek jednolita zabudowa pomimo tego, iż decyzja o warunkach m zabudowy była 5 lat wstrzymywana i została w efekcie wydana przed uchwaleniem planu, a zmiany z niej wynikające nie mają żadnego wpływu na obraz całości.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest właścicielką nieruchomości gruntowej położonej na terenie objętym Planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym zaskarżoną Uchwałą. Działki Skarżącej leżą na terenie oznaczonym w Planie symbolami 2.4. U/KS, 1.2. MW/U, 1 KDW i 1.3. UA. Skarżąca wskazała na uchybienia związane z wyznaczeniem strefy ochronnej dla magistrali wodociągowej i oznaczeniem linii pierzei. Zgodnie z zapisami Planu wokół magistrali wodociągowej o średnicy 300 mm od ulicy D do ul. P ustalona została strefa ochronna. Skarżąca od wielu lat domagała się rozbiórki magistrali wybudowanej bez pozwoleń przewidzianych prawem. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał pozwolenie na użytkowanie magistrali wodociągowej, legalizując tym samym samowolę budowlaną sprzed kilkudziesięciu lat. Decyzję utrzymał organ II instancji. Sąd wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 773/14 oddalił skargę na to rozstrzygnięcie, nie dopatrując się w nich żadnych uchybień. Na skutek skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1606/15 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2015 r. oraz poprzedzające go decyzje. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] marca 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję Nr [...] umarzającą postępowania administracyjne w sprawie budowy magistrali. Rozpatrujący odwołanie skarżącej organ II instancji, a następnie skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, nie dopatrzyły się uchybień w tym rozstrzygnięciu. Analizując uzasadnienia decyzji oraz odwołującego się do nich zaskarżonego wyroku zauważa się, iż istotnymi dla sprawy miały być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oddalając skargę Sąd wskazywał na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zresztą w trakcie procedowania nad sprawą, stwierdzając, iż "ograniczenie związane z istnieniem wodociągu ma charakter drugorzędny w stosunku do ograniczeń wynikających z ustaleń planu miejscowego". Podobne stanowisko zajmowały organy nadzoru budowlanego zaznaczając, iż plan określa nieprzekraczalną linię zabudowy o przebiegu równoległym do przedmiotowego wodociągu, nie zauważając zresztą, że ustalenia planu w tym zakresie są właśnie konsekwencją istnienia wodociągu - samowoli budowlanej, a nie odwrotnie. Jeśli zatem z planu zagospodarowania przestrzennego wynika takie ograniczenie, to jest to właśnie argumentem przemawiającym za tym, iż legalizacja wodociągu doprowadzi do pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości. Podczas całego postępowania zarówno przed organami nadzoru budowlanego, jak i Sądem Skarżąca wielokrotnie poddawała wątpliwość to, czy magistrala wodociągowa jest jeszcze użytkowana, czy też nie. Pomimo tego zarówno [...] spółki wodociągowe i infrastrukturalne, a także organy przemilczały ten fakt, być może celowo wprowadzając w błąd orzekające w różnych sprawach sądy, w tym WSA. Już po zakończeniu tej sprawy pismem z dnia 13 maja 2019 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. przyznał ostatecznie, że magistrala jest wyłączona z użytkowania. Organ uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z zasadami kształtowania ładu przestrzennego oraz prawa budowlanego powinien był ustalić strefę ochronną dla sieci wodociągowych. Strefa ochronna ogranicza prawa właścicielskie osoby, przez której nieruchomość lub obok nieruchomości której, sieć wodociągowa została położona. O ile wytłumaczalnym może być takie ograniczenie w sytuacji, gdy wodociąg spełnia swoje funkcje, o tyle całkowicie bezzasadnym jest gwarantowanie strefy ochronnej urządzeniu stanowiącemu samowolę budowlaną, nadto wyłączonemu z użytkowania.

Do ustaleń planu przyjęto niezgodną ze stanem faktycznym linię na łuku rozgraniczającą teren 1.3.U od terenu 1 KDZ. Faktycznie łuk ul. K zaczyna się wcześniej przez co teren 1.3.U jest mniejszy, a teren 1 KDZ większy niż zaznaczono na planie. W planie nie zostało również uwzględnione, iż przez teren oznaczony symbolami 1.2. MW/U, 1KDW i 1.3. U od ulicy C, wzdłuż ul. K przebiega droga konieczna. Strona wskazuje, że wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. Skarżąca wystąpiła do Sądu Rejonowego dla Ł.-Ś. w Ł. o stwierdzenie, że z dniem [...] sierpnia 1970 r. jej ojciec nabył w drodze zasiedzenia służebność drogi koniecznej służącej każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości gruntowej położonej w Ł. przy ul. C 198/200 działka numer 20 (do 30.12.2015 działki 17/8,17/9,20/16), dla której na ten dzień prowadzona była księga wieczysta nr [...], do ul. C, przez nieruchomość gruntową położoną w Ł. przy ul. C 202 działka numer 21 i 22 (aktualnie 20/17), dla których prowadzona jest księgę wieczystą o numerze hip [...] Rep. Hip. [...] oraz przez nieruchomość gruntową położoną w Ł. przy ul. C 204 działka numer 23 i 24 (aktualnie 20/21 i 20/20). Z tego powodu teren ta część winna być wydzielona terenu oznaczonego symbolami 1.2. MW/U, 1 KDW i 1.3. U i oznaczona jako droga wewnętrzna.

Zabudowa pierzejowa zgodnie z obowiązującą definicja to zabudowa w granicy działki i ulicy w taki sposób, iż zabudowa na jednej działce graniczy bezpośrednio z zabudową na działkach sąsiadujących tworząc tzw. pierzeję uliczną. W architekturze nie istnieje pojęcie pierzei ulicznej nie graniczącej de facto z ulicą, tak więc Organ może ustalić dowolny przebieg linii zabudowy - również w odległości od granicy miedzy działką a ulicą – jest to jednak linia zabudowy, a nie linia zabudowy pierzejowej. Takie ścisłe określenie linii zabudowy jest jednoznaczne z posadowieniem jej na granicy działki. W kwestii ustalenia drogi wewnętrznej, zdaniem Skarżącej nadużyciem prawa jest konstrukcja sztucznego dostępu do drogi publicznej prze działkę prywatną dla nieistniejącej de facto nieruchomości. Ustalenie tej drogi jest również nie możliwe, gdyż nie może być ona przyłączona do al. K ponieważ takie przyłącze znajdowałoby się w obrębie skrzyżowania i w obrębie luku zakrętu. Dodatkowo budynek szkoły został objęty ochroną konserwatora zabytków, a przedmiotowa droga wewnętrzna znajdowałaby się na pasie nieruchomości dziadka Skarżącej. Ta część nieruchomości wywłaszczona została na potrzeby szkoły, a nie na potrzeby drogi wewnętrznej dla centrum handlowego, zwłaszcza że wtedy w rażący sposób przekroczona zostałaby granica 20% wywłaszczenia pod drogi, tym bardziej iż w toku wywłaszczenia pod szkołę doszło również do wywłaszczenia pod drogę - poszerzenie ulicy C - obecnie chodnik. Równie nieuzasadnionym jest różnicowanie wysokości budynków w tej samej pierzei ulicznej na tej samej nieruchomości ze względu na sprzeczne z zasadami ochrony środowiska sztuczne tworzenie kanałów powietrznych, a tym samym prowokowanie zbędnego przemieszczania się zapylenia. Nie ulega wątpliwości, iż zaskarżona uchwała narusza zarówno interes prawny, jak i uprawnienie Skarżącej w ten sposób, iż ogranicza możliwości korzystania z należącej do niej nieruchomości położonej na terenie objętym planem.

Skarżąca w swojej skardze wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części rysunku planu oznaczonego symbolami 2.4. U/KS, 1.2. MW/U, 1 KDW i 1.3. U. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały w ww. części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż:

Oznaczenie pasa ochronnego dla wskazanego odcinka sieci wodociągowej wprowadzone zostało do projektu planu w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanego w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - oceny zgodności podjętej przez Radę Miejską uchwały z przepisami prawnymi. Na mocy ww. rozstrzygnięcia uchwalony plan został unieważniony w całości. Po wprowadzeniu niezbędnych zmian w tekście i na rysunku planu, w tym uporządkowaniu oznaczeń stref oddziaływania, pasów ochronnych i stref kontrolowanych od infrastruktury technicznej, ponowiono procedurę formalno-prawną. Po uzyskaniu niezbędnych opinii i uzgodnień, w tym opinii ZWIK (nie wniesiono uwag - pismo znak [...], tom 2 pkt. 12 dokumentacji formalno-prawnej) projekt ponownie wyłożono do publicznego wglądu. Uwagi do projektu planu składać można było od 21 września do 3 listopada 2017 r. (tom 2 pkt. 15 dokumentacji formalno-prawnej). Skarżąca nie wnosiła w tym czasie uwag. Jak ustalono w § 11 pkt. 5 planu, szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu pasów ochronnych od przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych wskazanych na rysunku planu określają przepisy odrębne dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków obowiązujące na terenie miasta Ł. Z uwagi na złożoną problematykę występowania stref oddziaływania, pasów ochronnych i stref kontrolowanych w terenach przeznaczonych pod zabudowę, organ sporządzający projekt planu oznaczył na rysunku planu zarówno przebieg istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jak i układu proponowanego, mającego minimalizować wpływ lokalizacji sieci na inwestycje w terenach budowlanych. W warstwie informacyjnej planu zaproponowano zatem likwidację odcinka wodociągu występującego w terenach 1 KDD i 2 KDD, przebiegającego po wschodniej stronie działki [...], i oznaczono przebieg postulowany w terenie 1 KDZ - przedłużenia al. K. Odnośnie zarzutu dotyczącego ustalenia strefy ochronnej dla magistrali wodociągowej od ul. D do ul. P w Ł. w obrębie działki [...], należy stwierdzić, że na dzień uchwalenia planu miejscowego opisywana przez Skarżącą zmiana nie była uwidoczniona w podkładzie mapy zasadniczej udostępnianej przez [...] Oddział Geodezji, a pokazującej przebieg istniejącej w terenie infrastruktury. Na dzień podjęcia uchwały przez Radę Miejską tj. 25.01.2018r. interes prawny Skarżącej nie mógł być zatem naruszony. Ponadto, z pisma ZWIK z dnia 13.05.2019r. załączonego do skargi przez stronę przeciwną nie wynika od kiedy wodociąg nie jest już eksploatowany (wiadomo że był przebudowywany i roboty budowlane trwały w 2017r.) oraz co kluczowe, czy brak eksploatacji ma charakter definitywny, skoro wodociąg nie został do dnia dzisiejszego zlikwidowany. Wskazania wymaga fakt, że zapisy w planie miejscowym odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych od wodociągów były opiniowane prze ZWIK, który na dzień opiniowania tj. 16.08.2017r. nie wnosił zastrzeżeń (pismo znak: [...]). Co więcej, gestor sieci na etapie wydawania pozwolenia na budowę może na wniosek inwestora zawsze wyrazić zgodę na odstępstwa od zasad i wytycznych odnoszących się do samych przyłączy jak i stref ochronnych. W stanie faktycznym, w którym wodociąg zostałby całkowicie zlikwidowany strefy ochronne nie będą obowiązywać.

Przedłużenie K wykonane zostało na podstawie wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zwanej dalej decyzją zrid. W ramach ww. decyzji wyznaczony został korytarz przestrzenny w zakresie niezbędnym do zbudowania brakującego odcinka sieci transportowej - drogi klasy zbiorczej. Granica pomiędzy nieruchomościami Skarżącej a nowo powstałą drogą jest więc wynikiem inwestycji drogowej zrealizowanej w zakresie niezbędnym z punktu widzenia obsługi ruchu, jednak minimalnym z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Teren 1 KDZ, czyli projektowane przedłużenie alei K, stanowi istotny element systemu nie tylko komunikacyjnego, ale i systemu przestrzeni publicznych śródmieścia Ł., będąc ważnym punktem węzłowym komunikacji pieszej i kołowej. Uwzględniając wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych, tj. w celu zapewnienia możliwości wygodnego przemieszczania się pieszym, a także wprowadzenia szpaleru zieleni wysokiej, niezbędnej do zapewniania standardu wizualnego, użytkowego (bezpieczeństwo, zacienianie) czy przyrodniczego nowo projektowanej ulicy, linia rozgraniczająca terenu 1 KDZ została skorygowana, wykraczając poza pierwotny zakres decyzji zrid. Docelowy układ przestrzenny alei zaprojektowano zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego - architektury i urbanistyki, mając na uwadze konieczność harmonijnego wpisania nowego elementu komunikacyjnego w historyczną, ortogonalną strukturę tej części miasta.

Uskok linii zabudowy na działce [...] jest elementem całościowej kompozycji przestrzennej - nowa, cofnięta linia zabudowy tworzy "niszę" przestrzeni publicznej, kontynuowaną w kierunku południowym w terenie 2.5.U (wizualizacja E i F). Pozwala ona na przełamanie liniowego, drogowego charakteru inwestycji, wprowadzając możliwość zagospodarowania łuku drogi 1 KDZ w postaci prostokątnego placu, przez który jedynie przebiega droga. Ponadto przeprojektowanie układu kompozycyjnego zakończenia nowoprojektowanego przedłużenia alei K i wprowadzenie zamknięcia ulicy w postaci placu publicznego nastąpiło na skutek opinii Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 7.04.2015 r. (tom II, pkt. 12 dokumentacji formalno- prawnej). Ustalenie obowiązku realizacji szpaleru drzew w nowo projektowanej drodze 1 KDZ wynika z wymagań z kształtowania przestrzeni publicznych (wizualizacja F i G). Z uwagi na swoje znaczenie w strukturze miasta, przedłużenie K zaprojektowane zostało z zachowaniem wysokich standardów jakości przestrzeni miejskich. Szpalery zieleni wysokiej tworzą symetryczny układ kompozycyjny podkreślając zakończenie długiej osi L-K. Obecność zieleni wysokiej w ulicy jest kluczowa z punktu widzenia zapewnienia standardu wizualnego przestrzeni oraz użytkowego dla pieszych - związanego z separacją od ruchu kołowego oraz zacienianiem chodników. Ponadto rola przyrodnicza drzew w przestrzeni miejskiej jest niezwykle ważna. Wprowadzenie szpaleru zieleni nastąpiło na wniosek MKUA (uchwała nr [...] Miejskiej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia 16 maja 2016 r., tom II pkt. 12 dokumentacji formalno-prawnej). Projektowana kompozycja przestrzenna została także zweryfikowana poprzez zbudowanie modelu 3d i wykonanie wizualizacji.

Zagadnienie lokalizacji indywidualnych zjazdów z dróg publicznych nie mieści się w możliwym zakresie ustaleń planu miejscowego. Powyższy zarzut wykracza poza materię regulowaną planem miejscowym. Związanie zarządcy drogi treścią mpzp co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej skutkowałoby bezprzedmiotowością regulacji art. 29 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i wydawanych na podstawie tych przepisów decyzji administracyjnych. Sytuacja ta oznaczałaby niedopuszczalne i bezpodstawne przesunięcie ustawowych kompetencji w zakresie rozstrzygania tej kategorii spraw z zarządcy drogi na radę gminy jako organ właściwy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast wolą ustawodawcy jest rozstrzyganie kwestii lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, jak również jego ewentualnej budowy czy przebudowy, w trybie postępowania administracyjnego, w formie decyzji administracyjnej, nie zaś procedury planistycznej i aktu prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by przyjęte w oparciu o to upoważnienie normy uzupełniały wydane przez inne podmioty przepisy powszechnie obowiązujące, kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby terenu, do którego właściwy akt jest skierowany. Akty te nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły kompetencyjnych oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii.

Odnośnie do zarzutu ustalenia na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem (pas zieleni istnieje wzdłuż drogi wewnętrznej na gruncie gminy) organ wyjaśnił, że zaznaczony na rysunku planu projektowany szpaler drzew jest elementem docelowej, a nie istniejącej kompozycji przestrzeni.

W kwestii zarzutu ustalenia na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej wbrew opinii konserwatora odmiennej wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia, organ wskazał, że projekt planu był pięciokrotnie uzgadniany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (pismami o znakach: [...],[...],[...],[...] i [...]) i był przedmiotem wnikliwej analizy i weryfikacji miejskich służb konserwatorskich. Na żadnym etapie procedury formalno-prawnej nie zgłoszono zastrzeżeń dotyczących wysokości ustalonych dla terenów wskazywanych w skardze. Zróżnicowanie wysokości zabudowy, tj. wprowadzenie strefy oznaczonej symbolami B i C na rysunku planu, dla której ustalono wysokość maksymalną wynoszącą 21 m, uzasadnione jest projektowanym układem lokalnych dominant przestrzennych - akcentowaniem zabudowy usytuowanej na "zakończeniu" alei K, tj. w terenie 2.5.U (maksimum 30 m - oznaczenie na wizualizacji (G)) oraz "zwornika" przestrzeni – zabudowy w terenie 1.3.U (maksimum 35 m - oznaczenie na wizualizacji (H)).

Odnośnie do zarzutu wytyczenia na stanowiącej własność Skarżącej działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. C, organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zasady organizacji ruchu drogowego określa zarządca drogi. Na mocy uzgodnienia otrzymanego od Zarządu Dróg i Transportu (pismo znak [...] - tom 2 pkt. 15 dokumentacji formalno-prawnej) określono warunki prowadzenia ruchu w terenie 1 KDW i zapewnienia obsługi z terenu 1 KDZ. Zagadnienie określenia zasad organizacji ruchu drogowego nie mieści się jednak w możliwym zakresie ustaleń planu miejscowego - plan nie wypowiada się w tym przedmiocie.

Jeśli zaś chodzi o zarzut uchwalenia innego przebiegu zakrętu ul. C niż ten, który wynika z decyzji, co w konsekwencji prowadzi do tego, że na południowej granicy należącej do Skarżącej działki nr 20/16 powstaje nieruchomość, która w swojej znacznej części obejmuje pas ruchu drogowego, tworząc zabudowę pozbawiono dostępu do drogi publicznej innego niż przez działkę Skarżącej, pomimo że nieruchomość ta zabudowana jest w znacznej części drogą i szkołą, organ wskazał, że dostęp do drogi publicznej inwestycji, która mogłaby powstać w terenie 1.3.U, jest zapewniony w ramach istniejącego zjazdu i drogi wewnętrznej od strony ul. C, niewyznaczonej na rysunku planu.

Odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia treści decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla działek Skarżącej organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy jest narzędziem zastępczym w stosunku do planu miejscowego i stosowana jest tylko w przypadku jego braku. W odróżnieniu od decyzji o warunkach zabudowy plan miejscowy służy kreowaniu ładu przestrzennego w szerszym kontekście - dla całości danego obszaru. Celem skarżonego planu było m.in. wykreowanie układu zabudowy wzdłuż nowego odcinka alei K, będącego elementem całości, tj. układu komunikacyjnego i przestrzennego projektowanego od ulicy M i N do alei O (wykraczającego poza granice planu). Teren 1 KDZ, czyli projektowane przedłużenie alei K, stanowi istotny element systemu nie tylko komunikacyjnego, ale i systemu przestrzeni publicznych śródmieścia Ł., będąc ważnym punktem węzłowym komunikacji pieszej i kołowej. W procesie sporządzania projektu uwzględniono wymagania wynikające z kształtowania przestrzeni publicznych - zapewnienia możliwości wygodnego przemieszczania się pieszym a także wprowadzenia szpalerów zieleni wysokiej, niezbędnej do zapewniania standardu wizualnego, użytkowego (bezpieczeństwo, zacienianie) czy przyrodniczego. Docelowy układ przestrzenny alei zaprojektowano zgodnie z wymaganiami ładu przestrzennego - architektury i urbanistyki, określając zasady kompozycji przyszłej zabudowy i mając na uwadze konieczność harmonijnego wpisania nowego elementu komunikacyjnego w historyczną, ortogonalną strukturę tej części miasta. Nieruchomości skarżącej zlokalizowane są centralnie w stosunku do całości układu, jednak stanowią jeden z jego wielu elementów. Organ sporządzający plan miejscowy wyważył interes publiczny, polegający na prawidłowym ukształtowaniu przestrzeni publicznych oraz interes prawny Skarżącej. Pozostawiona została możliwość zabudowy przy jednoczesnym zapewnieniu najwyższego standardu przestrzennego projektowanego układu zabudowy.

Stosownie do art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Przy tworzeniu aktów planistycznych gmina dysponuje tzw. władztwem planistycznym, tj. samodzielnością przy kształtowaniu i prowadzeniu polityki przestrzennej na terenie gminy. Stosownie do art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Pod pojęciem ładu przestrzennego należy zaś rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zgodnie z art. 6 ust. 1 upzp ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wiążą się też z unormowaniami z dziedziny prawa cywilnego, bowiem stosownie do art. 140 kc właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Nie budzi wątpliwości, iż stosownie do konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 21 Konstytucji RP) ograniczenia prawa własności mogą wynikać tylko z ustaw i nie mogą naruszać istoty własności. Oznacza to, że ustawy, a także prawidłowa wykładnia art. 6 ust. 1 komentowanej ustawy, wskazują na możliwość wprowadzenia ograniczeń wykonywania prawa własności nieruchomości z zastrzeżeniem wynikającym z Konstytucji RP, iż nie może to prowadzić do naruszenia istoty tego konstytucyjnie chronionego prawa (Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowski, LEX). Stosownie zaś do art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Rada gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zobowiązana jest do stwierdzenia, że nie narusza on ustaleń studium. Związanie rady gminy ustaleniami studium przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również wymóg nienaruszalności tych ustaleń przy uchwalaniu planu, stanowi jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego. W ujęciu systemowym zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (vide; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018r., II OSK 1429/17, LEX nr 2451196). Mając na uwadze powyższe, należy przyjąć, iż kwestionowane przez Skarżącą ustalenia planu miejscowego są zgodne z prawem i mieszczą się w granicach uprawnień tego organu nie stanowiąc nadużycia uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej na terenie gminy (tzw. "władztwa planistycznego"). Podjęcie kwestionowanej uchwały umocowane jest w przepisach obowiązującego prawa. Jej treść odpowiada wymogom stawianym przez przepisy w/cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zgodna jest z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. Przed podjęciem uchwały - w trakcie procedury planistycznej przeprowadzono niezbędne analizy, inwentaryzację stanu faktycznego, wyważono relacje między interesem prywatnym oraz publicznym, gdy dostrzeżono rozbieżność między nimi. W trakcie sporządzania projektu zakwestionowanej uchwały przeprowadzono wszystkie wymagane przepisami prawa czynności proceduralne. Projekt uchwały poddany był procesowi uzgadniania z innymi organami administracji publicznej, a także szerokiemu uspołecznieniu konstruowanych rozwiązań i zapisów.

Postanowieniem z dnia 4 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w części wskazanej w skardze.

W wykonaniu postanowienia Sądu z dnia 28 lipca 2021 r. Sąd zwrócił się do Zakładu Wodociągów i kanalizacji sp. z o.o. w Ł. o informację, kiedy odcinek wodociągu zlokalizowany na nieruchomości w Ł. przy ul. C 198/200 został wyłączony z eksploatacji i czy wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny oraz czy dla przewodów nieeksploatowanych wymagane są strefy ochronne.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2021 r. [...] Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. poinformował, że w roku 2017 w zachodniej nitce nowej drogi stanowiącej przedłużenie al. K został zrealizowany wodociąg Ø 300 mm, który przejął funkcję wodociągu Ø 300 mm usytuowanego na terenie działki Pani B. B. Inwestorem przebudowy była [...] Spółka Infrastrukturalna – właściciel miejskiej sieci wod./kan. Na terenie miasta Ł. W wyniku przebudowy odcinek sieci zlokalizowany na działce Pani B.B. został wyłączony z eksploatacji. Wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny. Nie obowiązują dla niego pasy ochronne.

Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. pełnomocnik organu poinformował, że zmiana w Rejestrze Geodezyjnej Ewidencji Sieci Uzbrojenia Terenu miała miejsce 17 października 2019 r., a zatem już po uchwaleniu planu miejscowego. Zapisy w planie miejscowym odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych były opiniowane przez ZWiK, który nie wnosił zastrzeżeń. Zapisy planu odzwierciedlają posiadaną wiedzę na dzień uchwalenia planu, w tym odpowiadają informacjom zawartym na mapie zasadniczej pozyskanej z ŁOG. Do pisma załączone zostało pismo [...] Ośrodka Geodezji z dnia 14 października 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), powoływanej dalej jako: "ustawa covidowa". W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia [...] r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu Przewodniczącego Wydziału II o rozprawie zdalnej z 21 września 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na brak oświadczenia stron postępowania, że mają możliwości techniczne w zakresie uczestniczenia w rozprawie zdalnej, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z 26 października 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), powoływanej dalej w uzasadnieniu jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi stała się uchwała Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 25 stycznia 2018 r. Nr LXVI/1684/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic A, B, C, D, E, F, G, H, I i J

Skarga w niniejszej sprawie została wywiedziona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym skargę na uchwałę rady gminy może wnieść ten, kto wykaże, że jego interes prawny został naruszony tą uchwałą. W przypadku uchwał rady gminy podejmowanych w sprawach z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego naruszenie tak pojmowanego interesu prawnego z reguły dotyczy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych na obszarze objętym ustaleniami aktu planistycznego, o ile następuje ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, przy czym nie można wykluczyć owej ingerencji nawet w przypadku ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności na nieruchomościach sąsiednich w stosunku do obszaru objętego ustaleniami aktu planistycznego. Interes prawny w procesie planowania przestrzennego znajduje swe źródło w przepisach k.c. chroniących własność, a jednocześnie w przepisach Konstytucji RP. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielem działek położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, a kwestionowany akt ingeruje w sferę jej praw właścicielskich, to należy przyjąć, że ma ona w sprawie interes prawny i ten interes został naruszony.

Podkreślenia natomiast wymaga, że aby skarga mogła zostać uwzględniona należy wykazać, że po stronie organu stanowiącego gminy doszło do naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony. Przy czym, co należy podkreślić, ów interes musi być bezpośredni, realny i aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., winno być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17; wyrok WSA w Warszawie z 1 lipca 2020 r., IV SA/Wa 2926/19; wyroki WSA w Łodzi z dnia 2 lipca 2019 r., II SA/Łd 1023/18; z dnia 3 października 2019 r., II SA/Łd 96/18; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga nie podlega zatem uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 14 lutego 2018 r., II OSK 618/16; wyrok WSA w Gdańsku z 8 maja 2019 r., II SA/Gd 737/18, wyrok WSA w Opolu z 5 grudnia 2017 r., II SA/Op 449/17; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w m.p.z.p. z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy, jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w m.p.z.p. sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego.

Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym.

Zauważyć należy, że prawo własności, mimo że jest najsilniejszym prawem podmiotowym do nieruchomości, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja w art. 64 ust. 3, stanowiącym, że własność może być ograniczona, tyle że w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przepisy u.p.z.p. należą właśnie do tej kategorii aktów, które dopuszczają wkraczanie w sferę korzystania z prawa własności, upoważniając do tego gminę, w ramach realizacji zadań własnych dotyczących kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na jej terenie, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest zatem przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania. Dlatego w art. 36 i art. 37 u.p.z.p. ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek gdyby wskutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. U.p.z.p. nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego.

Nie można także tracić z pola widzenia, że poszanowanie prawa własności nie jest ani jedynym, ani najważniejszym elementem podlegającym uwzględnieniu w procesie planowania przestrzennego. Jak bowiem wynika z treści art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w procesie planistycznym uwzględniania w pierwszej kolejności wymagają inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Oczywiście nie można tracić z pola widzenia, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne.

Podkreślić w tym miejscu należy, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ze swej istoty, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może dotyczyć celowości (racjonalności), czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 78/19).

Przepisy u.p.z.p. określając rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, iż tego rodzaju skutek powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Przypomnienia również wymaga, że art. 101 ust. 1 u.s.g. przewiduje, iż ocena uchwały może zostać dokonana wyłącznie w zakresie wyznaczonym granicami interesu prawnego przysługującego stronie skarżącej.

Sąd badając z urzędu zachowanie procedury planistycznej nie stwierdził uchybień, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania kwestionowanego aktu z obrotu prawnego. Sąd z urzędu skontrolował zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), dla wskazania, czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W materiałach planistycznych nie dostrzegł tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenie trybu sporządzania planu, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Natomiast przyjmując poczynione wcześniej rozważania i wskazując na granice uprawnionej kontroli zaskarżonej uchwały sąd nie stwierdził, aby zaskarżona uchwała w granicach wyznaczonych interesem prawnym skarżącej podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Organ administracji nie nadużył przyznanego mu w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Przechodząc do oceny konkretnych zarzutów skargi w pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga najbardziej sporna kwestia, czyli ograniczeń w gospodarowaniu nieruchomością w związku z wyznaczeniem pasa ochronnego dla wodociągu o średnicy 300 mm.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. I tak, w § 11 pkt 5 m.p.z.p. ustalono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu - szczególne warunki zagospodarowania oraz ograniczenia w użytkowaniu pasów ochronnych od przewodów wodociągowych i kanalizacyjnych wskazanych na rysunku planu określają przepisy odrębne dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków obowiązujące na terenie miasta Łodzi.

Jak z kolei wynika z § 6 pkt 9 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie miasta Łodzi stanowiącego załącznik do uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 grudnia 2016 r. Nr XXXVIII/1004/16 w sprawie wprowadzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na ternie miasta Łodzi (Dz.Urz.Woj.Łódz. 2016.12.27), obowiązującego w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały, odbiorca usług ma obowiązek uzgadniania z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym dokonywania nasadzeń oraz zabudowy w pasach ochronnych sieci wodociągowej oraz przyłączy wodociągowych (będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego), które określają wytyczne przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zgodnie zaś z Wytycznymi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. dotyczącymi pasów ochronnych z grudnia 2016 r. szerokości pasów ochronnych wynoszą dla sieci wodociągowej o średnicy powyżej Ø 250 mm do Ø 500 mm – po 5 m od osi, po obu stronach przewodu. W ww. pasach nie można bez zgody ZWiK sp. z o.o.: - lokalizować budynków oraz innych obiektów trwale związanych z gruntem, - dokonywać zmian ukształtowania terenu, które mogą spowodować zmniejszenie przykrycia rurociągów i ich wypłycenie poniżej normatywnej strefy przemarzania, - lokalizować drzew i innych nasadzeń w odległości mniejszej niż 1,5m od zewnętrznej krawędzi przewodu (https://bip.zwik.lodz.pl/artykuly/148/wytyczne-dotyczace-pasow-ochronnych). Podobne odesłanie do Wytycznych znajduje się w § 19 pkt 8 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wprowadzonego uchwałą z dnia 6 marca 2019 r. Nr VI/189/19 (Dz.Urz.Woj.Łódz. 2019.1782).

Jak wynika z dołączonego do skargi pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. z dnia 13 maja 2019 r. znak [...] dotyczącego wodociągu o średnicy 300 mm zlokalizowanego na terenie nieruchomości przy ul. C 198/200, wodociąg przebiegający przez nieruchomość skarżącej w roku 2017 został przebudowany przez [...] Spółkę Infrastrukturalną w innej lokalizacji, a odcinek przewodu zlokalizowany na działce skarżącej został wyłączony z zakresu umowy dzierżawy od ŁSI i nie jest eksploatowany przez ZWiK.

Z pisma Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w Ł. z dnia 23 sierpnia 2021 r. [...] wynika, że w roku 2017 w zachodniej nitce nowej drogi stanowiącej przedłużenie K został zrealizowany wodociąg Ø 300 mm, który przejął funkcję wodociągu Ø 300 mm usytuowanego na terenie działki Pani B.B. Inwestorem przebudowy była [...] Spółka Infrastrukturalna – właściciel miejskiej sieci wod./kan. Na terenie miasta Ł. W wyniku przebudowy odcinek sieci zlokalizowany na działce Pani B.B. został wyłączony z eksploatacji. Wyłączenie to ma charakter trwały i nieodwracalny. Nie obowiązują dla niego pasy ochronne.

Analiza treści pism ZWiK sp. z o.o. daje podstawy do przyjęcia, że dla wodociągu przebiegającego przez działkę skarżącej nie obowiązują rygory wynikające z ustanowienia pasu ochronnego z uwagi na fakt, że wodociąg ten został wyłączony z eksploatacji. Z drugiej zaś strony dokumenty i mapy będące podstawą procedowania zaskarżonego m.p.z.p., jak wynika z twierdzeń organu, nie uwzględniały tego faktu w owym czasie (mimo dokonania przebudowy sieci wodociągowej w roku 2017). Co istotne zapisy w planie miejscowym odnoszące się do infrastruktury i stref ochronnych dla wodociągów były opiniowane przez ZWIK, który na dzień opiniowania tj. 16.08.2017r. nie wnosił zastrzeżeń (pismo znak: [...]). Istotnie, Miejski Ośrodek Geodezji w piśmie z dnia 14 października 2021 r. znak [...] poinformował odnośnie do sieci wodociągowej o średnicy 300mm, posadowionej na nieruchomości położonej w Ł. przy ul. C 198/200, działka nr [...] w obrębie [...], że ostatnia zmiana, dotycząca ww. sieci została ujawniona w bazie GESUT 17 października 2019 r. Zmiana została wprowadzona na podstawie dokumentów zawartych w operacie nr [...] i polegała na zmianie wartości atrybutu 'Eksploatacja" z "czynny" na "nieczynny". Zgodnie z informacjami zawartymi w tym operacie, przedmiotowy odcinek sieci wodociągowej wyłączono z eksploatacji, w związku z czym został wykazany na mapie jako nieczynny. Brak natomiast w operacie informacji o demontażu unieczynnionego odcinka. Z uwagi na powyższe nie został on usunięty z mapy.

Powyższe okoliczności uprawniają do przyjęcia, że nie można postawić organowi zarzutu procedowania w oparciu o nieaktualne mapy, a naniesienie na rysunku planu miejscowego pasa ochronnego dla wodociągu fizycznie istniejącego, chociaż wyłączonego z eksploatacji ("nieczynnego") w kontekście brzmienia § 11 pkt 5 m.p.z.p. i powiązaniu do Wytycznych dotyczących pasów ochronnych nie może prowadzić do stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności części uchwały, jak tego żąda skarżąca. Natomiast należy zwrócić uwagę, że objęcie pasem ochronnym jakiejkolwiek działki nie powoduje automatycznego wyłączenia z możliwości zagospodarowania, gdyż może ona być dokonana w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wodociągowym. Decydującym jest dla skarżącej zatem, że ZWiK sp. z o.o. w piśmie z dnia 23 sierpnia 2021 r. [...] stwierdził, że w przypadku wodociągów nieeksploatowanych pasy ochronne nie obowiązują. W konsekwencji należy uznać, że naniesienie na rysunku planu pasa ochronnego wokół nieeksploatowanego wodociągu na działce skarżącej nie wywołuje realnego skutku w postaci ograniczeń w zabudowie.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty dotyczące uchwalenia lokalizacji zabudowy pierzejowej nie w granicy działki z nowo powstałą ulicą, a z wycofaniem jej do wnętrza działki [...], wytyczenia pasa zieleni wzdłuż ulicy na należącej do Skarżącej działce [...], ustalenia na działce [...] pasa zieleni w głąb działki w położeniu północ-południe niezgodnie z jego faktycznym przebiegiem, ustalenia na działce [...] w tej samej pierzei ulicznej odmiennych wysokości budynku bez widocznego i logicznego uzasadnienia, ustalenia dla działek Skarżącej [...] i 20/16 zróżnicowanej wysokości zabudowy, to nie ulega wątpliwości, że zarzuty te przybrały postać polemiki z rozwiązaniami przyjętymi w zaskarżonym planie miejscowym, które to rozwiązania o charakterze urbanistyczno-architektonicznymi, jak już sygnalizowano wcześniej, pozostają poza kontrolą sądów administracyjnych. W tym zakresie Sąd przyjął jako uzasadnioną i logiczną argumentację przytoczoną w odpowiedzi na skargę jako znajdującą odzwierciedlenie w założeniach planistycznych dotyczących zagospodarowania centrum miasta, wynikających także ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 27 października 2010 r., Nr XCIX /1826/10), jak również w opiniach Miejskiej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej czy [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Tym samym należy uznać, że działając w ramach określonych przez granice prawa organ gminy mógł w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczyć uprawnienia właścicielskie w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznał za ważniejsze.

Odnośnie do zarzutów dotyczących pominięcia wjazdów na [...] oraz [...], a także wytyczenia na działce [...] drogi wewnętrznej, której wylot znajdowałby się w strefie ochronnej skrzyżowania z ul. C, Sąd podziela stanowisko organu, iż w zaskarżonym planie brak tego typu regulacji. Zagadnienie lokalizacji indywidualnych zjazdów z dróg publicznych i określenia zasad organizacji ruchu drogowego wykracza poza materię regulowaną planem miejscowym. Na uwadze należy mieć natomiast, że na mocy uzgodnienia otrzymanego od Zarządu Dróg i Transportu (pismo znak [...]) określono warunki prowadzenia ruchu w terenie 1 KDW i zapewnienia obsługi z terenu 1 KDZ.

Jeśli zaś chodzi o zarzut uchwalenia innego przebiegu zakrętu ul. C niż ten, który wynika z decyzji zrid, Sąd uznał za logiczne i uzasadnione twierdzenia organu. Przedłużenie al. Tadeusza K wykonane zostało na podstawie wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, niemniej jednak decyzja ta jest decyzją zupełnie odrębną z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego. Teren 1 KDZ, czyli projektowane przedłużenie alei K, stanowi istotny element systemu komunikacyjnego, jak i przestrzeni publicznej centrum miasta, będąc ważnym punktem węzłowym komunikacji pieszej i kołowej. W ocenie Sądu mieści się w granicach władztwa planistycznego kształtowanie rozwiązań zapewniających wygodne przemieszczanie się pieszych czy też zieleni, niezbędnej do zapewniania standardu wizualnego, użytkowego (bezpieczeństwo, zacienianie) czy przyrodniczego nowo projektowanej ulicy, a w konsekwencji korygowanie linii rozgraniczającej teren 1 KDZ, wykraczając poza pierwotny zakres decyzji zrid. Usprawiedliwia to dbałość o spełnienie wymagań ładu przestrzennego, architektury i urbanistyki, a także konieczność harmonijnego wpisania nowego elementu komunikacyjnego w historyczną strukturę tej części miasta.

Natomiast odnośnie do zarzutu nieuwzględnienia w postanowieniach planu miejscowego decyzji o warunkach zabudowy wyjaśnić należy, że organ stanowiący nie ma obowiązku takiego kształtowania przestrzeni czy zagospodarowania terenu w drodze uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, aby pozostawały one w zgodzie z wydanymi uprzednio decyzjami o warunkach zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Świadczy o tym choćby art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z., który przewiduje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, jeśli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Z określonych w przepisach u.p.z.p. zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika zasada, że plan nie może ukształtować treści prawa własności nieruchomości objętych granicami planu w inny sposób, niż uczyniły to indywidualne rozstrzygnięcia wydane przed uchwaleniem planu.

Ze wskazanych przyczyn, Sąd uznał, że pomimo wykazania naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej, zakwestionowane uregulowania mieszczą się w granicach prawa, co oznacza, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc