Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 793/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Starosta decyzją z dnia 26 września 2014 r. znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3a, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r. poz. 518), art. 104 kpa oraz na podstawie postanowienia Wojewody z 17 maja 2013 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz J. M., za zajętą pod inwestycję drogową nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym, położoną przy ul. C. w K., oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha jedn. ewid. [...]. Organ orzekł o:

1) ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.248.272,00 zł. za ww. nieruchomość, która z dniem 8 kwietnia 2013 r. stała się własnością Gminy;

2) powiększeniu odszkodowania o 10.000,00 zł w związku z art. 18 ust. 1f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych;

3) wypłacie odszkodowania ustalonego w punkcie 1, powiększonego o kwotę wymienioną w punkcie 2, w łącznej wysokości 1.258.272,00 zł na rzecz dotychczasowej właścicielki ww. nieruchomości J. M.;

4) zobowiązaniu Gminy - jako miasta na prawach powiatu, reprezentowanej przez Prezydenta Miasta do zapłaty ww. odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania. Podał, że na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych Prezydent Miasta wydał w dniu 10 maja 2012 r. decyzję nr [...], znak: [...], w której zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa [...] oraz [...] wraz z budową odcinka ul. L. w K. (zadanie 2) o długości 200 m; rozbiórka, przebudowa oraz budowa infrastruktury technicznej; przebudowa oraz budowa ekranów akustycznych; rozbudowa infrastruktury tramwajowej wraz z siecią trakcyjną oraz przystankami dla komunikacji zbiorowej tramwajowej i autobusowej; oraz rozbiórka istniejącej zabudowy kolidującej z rozbudowywanym układem drogowym", której nadany został postanowieniem z dnia 10 maja 2012 r. znak: [...] rygor natychmiastowej wykonalności. W dniu 8 kwietnia 2013 r. Wojewoda ostateczną decyzją, znak: [...] utrzymał częściowo w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta. Powyższą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej został zatwierdzony podział m. in. działki ewidencyjnej położonej w obrębie [...], jednostka ewidencyjna [...] nr [...] o pow. 0,0638 ha na działki: nr [...] o pow. 0,0292 ha (pod inwestycję drogową) i nr [...] o pow. 0,0346 ha. Na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dniem 8 kwietnia 2013 r., kiedy ww. decyzja nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 10 maja 2012 r. znak: [...] stała się ostateczna, nieruchomość znajdująca się w liniach rozgraniczających teren inwestycji oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0292 ha obr. [...], jedn. ewid. [...] stała się własnością Gminy.

Na podstawie art. 12 ust. 4a ww. ustawy Prezydent Miasta wszczął z urzędu postępowania mające na celu ustalenie i wypłatę odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie wskutek wniosku Prezydenta o wyłączenie go od załatwienia niniejszej sprawy Wojewoda postanowieniem z dnia 17 maja 2013 r. znak: [...] wyznaczył Starostę, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do załatwienia sprawy ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...].

W dniu 10 lutego 2014 r. Starosta wydał decyzję znak: [...] o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego z dnia 23 grudnia 2013 r.

Decyzją z dnia 4 kwietnia 2014 r. znak: [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ww. decyzji Wojewoda stwierdził m.in., iż operat szacunkowy z dnia 23 grudnia 2013 r., na podstawie którego Starosta wydał ww. decyzję o odszkodowaniu był wadliwy, a tym samym nie może być wykorzystany dla potrzeb przedmiotowego postępowania.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji po raz kolejny zlecił rzeczoznawcy majątkowemu wykonanie operatu szacunkowego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Wojewody z dnia 4 kwietnia 2014 r., określającego wartość przedmiotowej nieruchomości, według jej stanu na dzień 10 maja 2012 r., tj. dzień wydania przez Prezydenta Miasta decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Rzeczoznawca majątkowy M. G. sporządziła w dniu 24 kwietnia 2014 r. operat szacunkowy, określając w nim wartość rynkową ww. nieruchomości. Po zapoznaniu się z ww. operatem szacunkowym, pismem z dnia 24 czerwca 2014 r., J. M. wniosła do niego uwagi oraz przedłożyła operat wyceny wykonany na zlecenie skarżącej. Wniosła też następujące uwagi do operatu z dnia 24 kwietnia 2014 r.:

– wartość nieruchomości określona w przedmiotowym operacie wyceny nie odpowiada rynkowej wartości wycenianej nieruchomości. Zarzucono przyjęcie w operacie ośmiu nieruchomości podobnych, z których jedynie nieruchomości przy ulicy W. oraz nieruchomość przy ul. A. mają ceny zbliżone do średnich cen na rynku, a pozostałe sześć ma ceny niższe niż średnie na rynku, a żadna z nieruchomości nie ma cen wyższych, co uznano za daleko idące uproszczenie analizy rynku i znaczące zaniżenie wartości wyceny. Stwierdzono m.in., że przyjmowanie do porównań kamienic przedwojennych w stanie do remontu kapitalnego podobnie znacząco zaniża wycenioną wartość nieruchomości;

– pomimo że rzeczoznawca M. G. zastosowała się do uwag Wojewody wyrażonych w decyzji z 4 kwietnia 2014 r. co do oszacowania nieruchomości zabudowanej budynkiem w całości, bez podziału na lokale użytkowe, to nie zastosowała się do wcześniejszej uwagi zawartej w decyzji, że należało wycenić nieruchomość w funkcji określonej w Studium jako funkcji komercyjnej (obszar UC - Tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych);

– brak informacji, na jakich podstawach przyjęto wielkości cech cenotwórczych wycenianej nieruchomości. Przy gradacji cech od 2 do 3, którą zastosowała rzeczoznawca, trudno o właściwe porównanie z nieruchomościami porównawczymi. Brak zabudowy wolnostojącej nie wpłynęło na zróżnicowanie wartości cechy "rodzaj zabudowy". Żadna z nieruchomości przyjętych do porównań nie jest budynkiem wolnostojącym (nieruchomość "A" przy ul. L. to budynek w zabudowie szeregowej, również nieruchomość "B" przy ul. R. ma charakter szeregowy, nieruchomość "C" przy A. to budynek narożny w zwartej zabudowie), żadna nie znajduje się wprost przy głównej ulicy handlowo-usługowej miasta, porównywalnej dla alei J., wyłącznie ta przy alei Pokoju może być rozbudowana zgodnie z planem czy możliwościami rozwoju nieruchomości, tak jak było to możliwe w przypadku budynku przy ul. C.. Także zmiany funkcji nieruchomości na w pełni użytkową, biurowo - handlową, usługową, nie są możliwe w przypadku nieruchomości porównawczych. Fakty te powodują, znaczące zaniżenie wartości wycenionej w przedmiotowym operacie wyceny;

Mając na względzie powyższe uwagi i uchybienia, J. M. wskazała, że zaniżają one wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie 500 tys. - 600 tys. złotych, a tym samym wartość należnego odszkodowania.

W piśmie z dnia 4 lipca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy ustosunkowała się do ww. uwag, wyjaśniając, iż analizę rynku przeprowadzono na podstawie danych bazy transakcji programu [...], prowadzonej przez grupę kilkudziesięciu biegłych rzeczoznawców majątkowych od ponad 5 lat na terenie miasta i województwa małopolskiego. W procesie wyceny przedmiotowej przeanalizowano ok. 50 transakcji nieruchomościami budynkowymi zawartymi w określonym na stronie 9 operatu szacunkowego obszarze i okresie badania rynku. Podkreśliła, że to biegły decyduje, jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości i jest to wiedza specjalistyczna, która nie powinna być kwestionowana przez organ. Ponadto rzeczoznawca podkreśliła, że w przypadku niniejszej wyceny, analiza cen gruntów pod zabudowę komercyjną w obszarze lokalizacji przedmiotowej nieruchomości zawartych w przedziale cenowym (455-1037 zł/m2) - średnio 780 zł/ m2 i cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne zawartych w zakresie (400-700 zł/ m2) - ze średnią ceną 458 zł/m2 wskazuje, że zmiana funkcji gruntów, zgodnie z celem wywłaszczenia z komercyjnego na komunikacyjne, nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca wskazała, że analiza rynku gruntów w terenach intensywnej zabudowy mieszkalnej i usługowej wskazuje, że przeznaczenie w studium działki zajętej pod istniejącym budynkiem mieszkalnym jako UC nie wpływa na wartość rynkową całego obiektu. Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i zasadami wycen nieruchomości, rodzaj nieruchomości, cel wyceny oraz dostępność danych o cenach transakcyjnych określiła wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości w podejściu porównawczym, metoda porównywania parami. Oszacowana wartość 1 m2 powierzchni użytkowej budynku zawiera wartość gruntu oraz urządzeń i składników nieruchomości, trwale związanych z gruntem, a zatem odzwierciedla wartość rynkową całego obiektu, będącego przedmiotem wyceny. Oszacowana wartość 1 m2 powierzchni użytkowej budynku wynosi 5.491,74 zł, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wynosi 1.248 272 zł.

J. M. wniosła odwołanie od decyzji Starosty, wskazując na to, że organ I instancji wydał decyzję niezgodną ze wskazaniami Wojewody. Nie zgodziła się na wysokość odszkodowania, wskazując równocześnie na nieprawidłowo, jej zdaniem, sporządzony operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia ww. odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia 18 maja 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1kpa, utrzymał w mocy decyzję Starosty Wielickiego z dnia 26 września 2014 r.

Wojewoda wskazał, że organ prowadzący postępowanie o ustalenie wysokości odszkodowania, w ramach którego jeden z głównych dowodów stanowi operat szacunkowy, jest zobligowany do oceny wartości mocy dowodowej tego dokumentu. Niemniej jednak, dokonywanie przez organ oceny operatu możliwe jest jedynie w stopniu, w jakim nie dotyczy ona wiadomości specjalnych, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Za taką wiedzę specjalną należy uznać m.in. dobór materiału porównawczego. To rzeczoznawca majątkowy, jako osoba uprawniona do szacowania nieruchomości na bieżąco monitoruje warunki panujące na rynku, a co za tym idzie jest odpowiedzialny za prawidłowy dobór materiału porównawczego do wyceny. Powyższe nie oznacza jednak zwolnienia organu z zapoznania się z informacjami o nieruchomościach podobnych, przedstawionymi przez autorkę wyceny w treści sporządzonego dla przedmiotowej sprawy operatu szacunkowego w zakresie w jakim nie wkracza w sferę wiedzy specjalnej rzeczoznawcy. Ponadto, w niniejszym przypadku rzeczoznawca majątkowy przeprowadziła wycenę w podejściu porównawczym, które daje możliwość korekty różnic występujących pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami porównawczymi. Stosowna korekta par porównawczych w tym zakresie została przez rzeczoznawcę majątkowego przeprowadzona m.in. w ramach cech: "lokalizacja" i "otoczenie".

Odnosząc się do drugiego z głównych zarzutów skarżącej dotyczącego kwestii podobieństwa materiału porównawczego do przedmiotu wyceny, a związanego z przyjęciem do porównania nieruchomości usytuowanych w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, zwrócono uwagę, że przedmiotowy budynek według stanu na 10 maja 2012 r. pełnił funkcję mieszkalną. W związku z tym podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego w ramach zastosowanego przez siebie podejścia było przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych, zabudowanych domami mieszkalnymi, co autorka operatu w niniejszej sprawie uczyniła. Rzeczoznawca majątkowy, uznając, że jedną z cech wpływających na wartość nieruchomości zabudowanych jest rodzaj zabudowy, dokonała stosownej korekty cen transakcyjnych w ramach cechy "rodzaj zabudowy, architektura, funkcjonalność", uwzględniając tym samym okoliczność, iż przedmiotowy budynek był budynkiem wolnostojącym.

Organ odwoławczy, biorąc pod uwagę cały materiał dowodowy, w tym zakresie podzielił stanowisko rzeczoznawcy majątkowego, dotyczące określenia funkcji budynku nr [...] wyłącznie jako mieszkalnej. Organ zaznaczył przy tym, że sam fakt zarejestrowania działalności w domu czy lokalu mieszkalnym, nie czyni go komercyjnym - również z punktu widzenia wyceny nieruchomości. W związku z powyższymi ustaleniami, organ odwoławczy nie uznał mocy dowodowej przedłożonego przez stronę operatu szacunkowego z 24 czerwca 2014 r. Rzeczoznawca ten bowiem w swoich założeniach budynek, położony przy ul. C. potraktował jako mieszkalno - usługowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając naruszenie:

1) art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako nieruchomości oznaczonej symbolem UC - tereny o przeważającej funkcji usług komercyjnych i przyjęcie, iż nieruchomość ta zabudowana jest budynkiem, który nie ma charakteru budynku mieszkalno - usługowego;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez oparcie rozstrzygnięcia na operacie szacunkowym nieruchomości zawierającym błędy, których wystąpienie powoduje niemożność jego zastosowania w sprawie oraz pominięcie w sposób nieuzasadniony prawidłowego operatu szacunkowego;

3) art. 8 kpa poprzez działanie organu w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej polegające na podjęciu decyzji pomimo niezgodności założeń przyjętych w operacie ze Studium;

4) art. 80 kpa poprzez oparcie w całości decyzji organu II instancji na operacie szacunkowym, pomimo faktu iż organ II instancji wskazywał wyraźnie w decyzji z dnia 4 kwietnia 2014 r., iż winno się brać pod uwagę przeznaczenie nieruchomości określone w studium uwarunkowań przestrzennych;

5) art. 77 § 1 kpa poprzez niedokonanie wyjaśnienia rozbieżności między operatami szacunkowymi i brak wezwania rzeczoznawcy do złożenia ustnych bądź pisemnych wyjaśnień w sprawie;

6) art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą do akt postępowania przed organem II instancji wyjaśnień złożonych w piśmie z dnia 16 marca 2015 r. oraz załączników do tego pisma, które to potwierdzały fakt prowadzenia działalności gospodarczej w przedmiotowym budynku, co w znaczący sposób wpływa na okoliczności faktyczne mające znaczenie dla niniejszego postępowania, tj. na ustalenie przeznaczenia budynku;

7) art. 8, art. 9 i art. 11 kpa poprzez przyjęcie, iż w sprawie zasadne jest wydanie decyzji w oparciu o przedmiotowy operat szacunkowy i stwierdzenie (niepoparte jakimkolwiek uzasadnieniem), iż operat ten został zweryfikowany pod względem formalnym, jak również merytorycznym, podczas gdy w trakcie postępowania strona przedstawiła szereg uwag do tegoż operatu oraz operat sporządzony na jej zlecenie, z których to uwag i operatu wynika, iż przedmiotowy operat zawiera wiele błędów - zarówno formalnych, jak i merytorycznych, których wystąpienie wyklucza jego wykorzystanie w sprawie;

8) art. 107 § 3 kpa poprzez wydaniu decyzji, z której to uzasadnienia nie wynika, z jakich to powodów organ I instancji dał wiarę w całości twierdzeniom zawartym w przedmiotowym operacie szacunkowym, a z jakiegoż to powodu pominął w całości operat szacunkowy sporządzony na zlecenie skarżącej;

9) art. 9 i art. 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji pomimo powielenia błędów, które skutkowały wcześniejszym uchyleniem decyzji przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa.

Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W myśl art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust. 5 powołanej ustawy, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie ww. ustawy, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy, zastosowanie znajdują zasady określone w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem, które to rozporządzenie w § 36 ust. 1 bezpośrednio reguluje zasady ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W myśl § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, szacując wartość nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, powinien uwzględnić w szczególności jej przeznaczenie w planie miejscowym (ust.1), w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust.2), a w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust.3).

Podsumowując zatem treść powołanych powyżej przepisów, zwrócić należy uwagę, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Nie zmienia to jednak faktu, że rzeczoznawca w zakresie podejmowanych czynności również pozostaje związany wymogami prawa, a rzeczą organu jest dokonać kontroli legalności przedłożonego w toku postępowania administracyjnego operatu szacunkowego. W przeciwnym bowiem razie bezkrytyczne przyjęcie konkluzji biegłego powodowałoby, że to nie organ administracyjny, lecz biegły rozstrzygałby sprawę. Ponownie podkreślić trzeba zatem, że przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 rozporządzenia przesądzają o tym, że w sytuacji istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przeznaczenie nieruchomości należy określić na podstawie ustaleń tego właśnie studium.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że w postępowaniu tym organy obu instancji naruszyły art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że działka nr 607/1 położona jest w obszarze oznaczonym w Studium symbolem "UC", co oznacza teren o przeważającej funkcji usług komercyjnych. Znajduje to potwierdzenie m. in. w piśmie Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta z dnia 18 czerwca 2013 r. znak [...]. W świetle takiego ustalenia rzeczoznawca sporządzający na zlecenie organu operat szacunkowy nie był uprawniony do nieuwzględnienia kierunku zagospodarowania przedmiotowej działki określonego w Studium, nawet jeśli działka ta jest faktycznie wykorzystywana w inny sposób niż dla funkcji usług komercyjnych. Przepis rangi ustawowej jest bowiem jednoznaczny i jego treść nie może zostać zignorowana przez rzeczoznawcę. Pominięcie kierunku zagospodarowania przestrzennego "UC" przy wycenie przedmiotowej nieruchomości widoczne jest przede wszystkim w doborze nieruchomości podobnych, z których żadna nie ma przeznaczenia komercyjnego (są to nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi) i nie wiadomo, czy którakolwiek, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego bądź Studium, ma przeznaczenie (kierunek) chociaż częściowo komercyjny.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżąca nie ograniczyła się jedynie do kwestionowania wyceny dokonanej w operacie sporządzonym na zlecenie organu, ale przedstawiła operat zlecony przez siebie. Wartość spornej nieruchomości w obu operatach różni się o ponad 500 tysięcy złotych, co wynika głównie z tego, że rzeczoznawca działający na zlecenie skarżącej uwzględnił w wycenie przeznaczenie spornej działki określone w Studium. Zdaniem Sądu organy obu instancji w żaden sposób nie wyjaśniły, dlaczego uznały operat przedłożony przez skarżącą za mniej wiarygodny od tego sporządzonego przez rzeczoznawcę wskazanego przez organ. Podkreślić trzeba, że autorami obydwu tych operatów są osoby mogące się wylegitymować stosownymi uprawnieniami w zakresie wyceny nieruchomości. Jak zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 126/10, "operat szacunkowy, niezależnie od tego czy sporządzony został na zlecenie organu, czy też strony postępowania, ma wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zatem opinia taka podlega ocenie, gdyż organ na tej podstawie rozstrzyga o jednym z obligatoryjnych elementów decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a mianowicie o wysokości odszkodowania podlegającego zwrotowi". Organ nie może uchylić się zatem od oceny takiego środka dowodowego, a brak takiej oceny stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Ponadto zwrócić należy uwagę na treść art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis, w sytuacji, gdy zachodzi merytoryczna rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących tej samej nieruchomości, daje organom prowadzącym postępowanie możliwość oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców. Zatem w kontrolowanym postępowaniu organy winny były przedstawić w uzasadnieniach wydawanych rozstrzygnięć własną ocenę obydwu operatów, a w przypadku uznania, że nie jest do tego wystarczająca wiedza posiadana przez organ, zasadnym byłoby skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie ulega bowiem wątpliwości, że poważna rozbieżność w tak istotnym elemencie operatu jak wartość wycenianej nieruchomości, wymaga starannej oceny obu operatów.

Opisane wyżej naruszenie art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niewyjaśnienie bardzo istotnych rozbieżności w zgromadzonym materiale dowodowym, miały, w ocenie Sądu, wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowały wydaniem decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę z pominięciem wyraźnej regulacji rangi ustawowej oraz bez jednoznacznego rozstrzygnięcia co do prawidłowości metody wyceny wywłaszczanej nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ppsa.