Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 515/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Protokolant st. sekr. sąd. Anna Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze sprzeciwów A. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciwy


UZASADNIENIE

IV SA/Po 515/21

Uzasadnienie

Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...].07.2020 r., nr [...], znak [...] po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2019 r., G. Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr ewid. [...] w miejscowości M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego na działce o nr ewid. [...] w miejscowości M., gmina G..

W uzasadnieniu wskazano, że Gmina G. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, stąd potrzeba prowadzenia niniejszej sprawy w oparciu o przepisy art. 59 ust. 1 oraz 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dla planowanej inwestycji przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowana terenu, wyznaczając obszar analizowany zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. nr 164, póz. 1588), tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m. W przedmiotowym przypadku szerokość elewacji działki objętej wnioskiem wynosi [...] m. Trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi [...] m, jednak obszar objęty wnioskiem wyznaczono w odległości [...] m od zachodniej i północnej granic działki oraz [...] m od południowej i [...] od wschodniej granicy działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowanym w ocenie organu pierwszej instancji uwzględnia specyfikę terenu na którym przewidziana jest realizacja planowanej inwestycji. Przedmiotowa działka znajduje się bowiem na terenie gdzie dominuje zabudowa zagrodowa (o charakterze siedlisk znajdujących się wśród obszarów użytkowanych rolniczo), sporadycznie, jako uzupełnienie tej zabudowy zagrodowej, występuje również zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (jak np. na działce nr [...]). Mając na względzie to, że wniosek dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a na działce objętej wnioskiem obecnie znajduje się już budynek gospodarczy, to stwierdzono, że charakter planowanej zabudowy odpowiada sąsiedztwu, tj. zagrodom jakie występują w pobliżu działki objętej wnioskiem (w ramach zabudowy zagrodowej występuje bowiem budynek mieszkalny oraz budynek lub budynki gospodarcze lub garażowe). Wyznaczony obszar analizowany o znacznych rozmiarach odpowiada specyfice urbanistycznej przedmiotowego obszaru i stanowi pewną całość urbanistyczną, która jest wystarczająca do wychwycenia jej specyfiki i określenia warunków dla wnioskowanej inwestycji. Obszar analizowany nie musi być wyznaczony w równej odległości od wszystkich granic działki objętej wnioskiem.

W zakresie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., organ pierwszej instancji stwierdził, że na terenie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa gospodarcza. Obszar poddany analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z budynkami gospodarczymi i garażowymi wchodzącymi w skład zabudowy zagrodowej. Stwierdził również, że występuje w tym obszarze także zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Budynki znajdujące się w obszarze poddanym analizie usytuowane są w odległości minimum [...] m od linii rozgraniczającej drogę do [...] m od frontowej granicy działki. Średnia powierzchnia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi [...]%, przy czym maksymalna wartość tego parametru wynosi: [...]% (na działce o nr ewid. [...]). Na działce obecnie istnieje budynek gospodarczy o powierzchni [...] m2, we wniosku nie podano informacji, aby budynek ten miał podlegać wyburzeniu, zatem do wielkości powierzchni zabudowy przyjęto [...] m2 budynku istniejącego i [...] m2 dla budynku planowanego, co daje łącznie [...] m2 powierzchni zabudowy. Natomiast powierzchnia działki objętej wnioskiem wynosi [...] m2, zatem wielkość powierzchni zabudowy łącznie dla zabudowy istniejącej i planowanej będzie wynosić [...]%, co nie przekracza wartości maksymalnej znajdującej się na obszarze analizowanym. Zatem dopuszcza się ustalenie powierzchni zabudowy na poziomie [...]% dla działki objętej wnioskiem. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi: [...] m. Stosując tolerancję +/- 20% wskaźnik ten wynosi [...]. Dopuszczono określenie szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji [...] z racji tego, iż w obszarze analizowanym występują budynki o mniejszych szerokościach elewacji frontowej niż wartość średnia. Tak niewielka szerokość elewacji frontowej w ocenie organu pierwszej instancji nie wpłynie tez negatywnie na istniejący ład przestrzenny i swym charakterem nawiązuje do szerokości elewacji frontowej budynku gospodarczego znajdującego się na przedmiotowym terenie. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na obszarze analizowanym nie przekracza [...] m. W związku z czym dla planowanej inwestycji istnieje możliwość ustalenia wysokości krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: [...] Taka wielkość danego parametru nie odbiega od wysokości występujących w obszarze analizowanym. W analizowanym obszarze występują budynki o dachach płaskich i skośnych dwuspadowych o kącie nachylenia połaci do [...]°, a wysokość kalenicy lub attyki budynków nie przekracza [...] m. W związku z czym istnieje możliwość ustalenia dla planowanej inwestycji dachu skośnego dwuspadowego o kącie nachylenia połaci dachowych [...]°, przy czym ustalony kąt nachylenia połaci dachowych nie dotyczy lukarn, naczółków, wykuszy oraz zadaszeń wejść. Wysokość kalenicy budynku ustala się [...] Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że planowana inwestycja kontynuuje parametry zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym.

Organ pierwszej instancji uzasadnił także, że planowana inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W zakresie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stwierdzono, że teren objęty decyzją posiada dostęp do drogi publicznej gminnej (działka o nr ewid.[...]).

W zakresie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., stwierdzono, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust.5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Odprowadzanie ścieków do czasu realizacji sieci kanalizacji sanitarnej dla planowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego odbywać się będzie do bezodpływowego zbiornika na ścieki.

W zakresie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., stwierdzono, że teren objęty decyzją nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przedmiotowy teren stanowi grunty rolne S-RIVb (użytki rolne, sady na gruntach ornych klasy IVb), Br-RIVb (grunty rolne zabudowane na gruntach ornych klasy IVb), RIVa (grunty orne klasy IVa). Grunty rolne znajdujące się na działce o nr [...] nie wymagają zatem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

W zakresie spełnienia warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stwierdzono, że dla planowanej inwestycji nie mają zastosowania przepisy odrębne, zatem decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w toku postępowania projekt decyzji w przedmiotowej sprawie został pozytywnie uzgodniony z następującymi instytucjami: Starostwem Powiatowym w G. Powiatowy Zarząd Geodezji pismem nr [...] z dnia [...].12.2019 r, Zarządem Zlewni w P. w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p., Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. i A. S., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że działka nr [...] w M. nie spełnia łącznie warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p pkt 1 oraz pkt 5 u.p.z.p i decyzja powinna być odmowna.

Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego i administracyjnego. Wskazali, że planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa z uwagi na brak kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej, która istnieje w sąsiedztwie, wymiary budynku wynikające z decyzji nie pozwalają, aby budynek wkomponował się w istniejący ład architektoniczno - urbanistyczny, a ponadto na fakt, że powierzchnia działki nr ewid. [...] jest silnie skażona substancjami toksycznymi, rakotwórczymi orz mutagennymi. Odwołujący zakwestionowali także ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące zabudowy istniejącej na działce nr ewid. [...], gdyż w ich ocenie na działce znajduje się zabudowa nie uwzględniona przez organ pierwszej instancji oraz sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Zarzucili naruszenie § 3,4,5,6, 7 i 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zagrodowa, nie ma samej zabudowy jednorodzinnej, mieszkaniowej. W ocenie odwołujących naruszono art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Zdaniem odwołujących przepisem odrębnym naruszonym w niniejszym postępowaniu są przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01.09.2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia o oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie § 3 ust. 1 pkt 10 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych, brak ustalania powierzchni biologicznie czynnej oraz zakazu stosowania ogrodzeń w formie litych murów oraz ogrodzeń z prefabrykatów betonowych od strony dróg, które zawarte były w projekcie decyzji. Ponadto Odwołujący zarzucili naruszenie art. 7, 8, 10, 11, 77, 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].11.2020 r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał m.in., że w niniejszej sprawie sporne jest spełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 punkt 1 u.p.z.p. Określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanka kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych wyraża wprowadzoną przez ustawodawcę zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej. Ustalono, że wniosek G. Ł. złożony w dniu [...].08.2019 r. nie zawiera załącznika graficznego przedstawiającego charakterystykę i gabaryty projektowanej zabudowy.

Wobec powyższego organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku we wskazanym zakresie i wyjaśnić dokładnie, jaka zabudowa istnieje na działce objętej wnioskiem, gdyż we wniosku G. Ł. zapisano, że znajduje się tam budynek gospodarczy, a wnioskodawczyni wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla domu jednorodzinnego, wolnostojącego, (łącznie powierzchnia zabudowy ([...]). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien dokładnie wyjaśnić powyżej opisane kwestie. Kolegium podkreśliło, że zabudowa nielegalna nie może stanowić odniesienia i podstawy ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, gdyż został on wyznaczony zbyt szeroko. W niniejszej sprawie trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi [...] m, jednak organ pierwszej instancji ustalił granice obszaru w odległości [...] m od zachodniej i północnej granic działki oraz [...] m od południowej i [...] m od wschodniej granicy działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowany w ocenie organu pierwszej instancji uwzględnia specyfikę terenu na którym przewidziana jest realizacja planowanej inwestycji. Kolegium zauważyło jednak, że zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Może on być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające zwiększenie tych wymiarów. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji inwestycji w zaplanowanym przez inwestora kształcie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 23 kwietnia 2020 r. sygn. akt. II OSK 1389/19, dostępny w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie zasadne jest rozszerzenie obszaru analizowanego, gdyż trzykrotność frontu działki jest węższa niż [...] m, tak chociażby, żeby zostały nim objęte działki dostępne z tej samej drogi publicznej, na których istnieje zabudowa, jednakże nierównomierne rozszerzanie go prawie 10 krotnie ze strony zachodniej i północnej uznać należy za nieuzasadnione i nadmierne.

Z uwagi na powyższe Kolegium uznało, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z istotnym naruszeniem art. 7. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co uzasadniało jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Kolegium zauważyło, że załącznik graficzny nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji w sprawie. Załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 ww. rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji.

Kolegium zwróciło też uwagę, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, z którego wynikałoby, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich (bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem). Zatem nie wiadomo, czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania w niniejszej sprawie.

Kolejną kwestią, która wymaga wyjaśnienia, a nie została ustalona, jest powierzchnia biologicznie czynna. Brak ustaleń w tym zakresie stanowił naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu Kolegium uznało je za niezasadne. Wyrażona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. zabudowy zagrodowej), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

Za niemogące odnieść skutku w niniejszej sprawie Kolegium uznało zarzuty dotyczące zanieczyszczenia gruntu, naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01.09.2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia o oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych, uprzednio już przetestowanych co do zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle prawa nie ma obowiązku wykonania badań gruntu na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest tylko jednym z elementów procesu inwestycyjnego, w którym ochrona interesów osób trzecich jest realizowana przede wszystkim na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest więc ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno- budowlanej.

Sprzeciwy tożsamej treści od powyższej decyzji wnieśli J. S. oraz A. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniami z dnia 22 czerwca 2021 r. przywrócił skarżącym termin do wniesienia w/w sprzeciwów.

Sprawy wywołane w/w sprzeciwami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył postanowieniem z dnia 28 września 2021 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Skarżący wnieśli:

1. na podstawie art. 86 § 1 zd. 1 p.p.s.a. o przywrócenie stronie skarżącej terminu do wniesienia sprzeciwu,

2. na podstawie art. 64e i 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, a ponadto, na podstawie art. 151 § 1 zd. 2 p.p.s.a., o wymierzenie organowi grzywny w wysokości maksymalnej określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

3. o zasądzenie od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na moją rzecz zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, obejmujących wynagrodzenie wedle maksymalnych norm przepisanych, kwotę opłaty skarbowej w wysokości [...] zł oraz wydatków, zgodnie ze spisem kosztów wskazanych w uzasadnieniu.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

a) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy G. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

b) naruszenie art. 136 § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, polegające na nieprzeprowadzeniu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie,

c) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób niespełniający kryteriów z tego przepisu, polegające na dwóch konkretnych uchybieniach:

- zamiast odwołania uwzględniającego wyłącznie fakty związane z daną sprawą, przekopiowano literalnie fragmenty uzasadnienia jakiejś innej decyzji SKO, odnoszącej się do decyzji pierwszoinstancyjnej wydanej przez Burmistrza N. T., przez co zaskarżona decyzja nie poddaje się w pełni kontroli sądowej,

- nie wskazano w uzasadnieniu przyczyn niezastosowania w niniejszej sprawie art. 136 § 1 k.p.a., przez co również z tej przyczyny zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej.

W uzasadnieniu sprzeciwów zarzucono, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 k.p.a. W okolicznościach sprawy przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. się nie ziściły.

Kolegium w tożsamych odpowiedziach na sprzeciwy wniosło o ich oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 13 września 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ocena organu II instancji, co do wystąpienia przesłanek dla wydania postanowienia o charakterze kasatoryjnym, jest trafna.

W świetle treści art. 138 § 2 k.p.a. zasadą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy, a wyjątkiem od tej zasady jest decyzja kasatoryjna uchylająca decyzje organu I instancji i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Artykuł 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Przy tym ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu orzekającego organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej.

Przede wszystkim Sąd zwrócił uwagę na fakt, że decyzja organu I instancji jest napisana w sposób chaotyczny i zawiera nieścisłości, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie.

Ponadto wniosek inwestora nie zawiera załącznika graficznego przedstawiającego charakterystykę i gabaryty projektowanej zabudowy, czym narusza art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Należy zwrócić uwagę na to, że organ I instancji wadliwie nie wezwał do uzupełnienia wniosku.

Niejasne jest też ustalenie przez organ I instancji istniejącej zabudowy na nieruchomości objętej wnioskiem. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że we wniosku G. Ł. zapisano, że znajduje się tam budynek gospodarczy o powierzchni [...] m, zaś wnioskodawczym wnosi o ustalenie warunków zabudowy dla [...] nr domu jednorodzinnego, wolnostojącego, (łącznie powierzchnia zabudowy ([...]). Tymczasem w uzasadnieniu decyzji jest mowa o budynku gospodarczym o powierzchni [...] m2 co łącznie z planowanym [...] m2 daje [...]m2 powierzchni zabudowy. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...].10.2019 roku zapisano natomiast, że ,,(...)[...] m2 budynku istniejącego i [...] nr budynku planowanego, co daje łącznie [...] nr powierzchni zabudowy; natomiast powierzchni działki objętej wnioskiem wynosi [...] m2, zatem wielkość powierzchni zabudowy łącznie dla zabudowy istniejącej i planowanej będzie wynosić [...] %." Tymczasem [...]% działki [...] m to [...] m2, zaś biorąc pod uwagę wniosek powierzchnia zabudowy wyniosłaby [...]% (dla [...] m2). W decyzji wskazano, że działka ma [...] m2 zaś do ustalenia powierzchni zabudowy wzięto pod uwagę [...] m2 budynku istniejącego i [...] m2 budynku planowanego, co dało organowi powierzchnię zabudowy na poziomie [...]%.

Przede wszystkim jednak Kolegium słusznie uznało, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób nieprawidłowy. W niniejszej sprawie trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi [...] m, jednak organ pierwszej instancji ustalił granice obszaru w odległości [...] m od zachodniej i północnej granic działki oraz [...] m od południowej i [...] m od wschodniej granicy działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowanym w ocenie organu pierwszej instancji uwzględnia specyfikę terenu na którym przewidziana jest realizacja planowanej inwestycji. Organ nie uzasadnił i nie wyjaśnił z jakich powodów wyznaczył tak poszerzony obszar analizowany w takim nieregularnym kształcie, przy różnych odległościach z różnych stron działki. Należy mieć na uwadze, że poszerzanie obszaru analizowanego jest możliwe, jednak należy takie działanie uzasadnić i nie może to przede wszystkim prowadzić niejako do "poszukiwania" nieruchomości o cechach podobnych do planowanej inwestycji.

Kolegium prawidłowo zauważyło, że załącznik graficzny nie został podpisany przez osobę uprawnioną do wydania decyzji w sprawie. Załącznik do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 ww. rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. W przeciwnym razie decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Pogląd powyższy potwierdza orzecznictwo (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2019r., sygn. akt IV SA/Po 573/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2008 r., II OSK 1862/06; wyrok NSA z dnia 12 października 2006 r" II OSK 491/06; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r" IV SA 1757/98; wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95).

Kolegium słusznie wskazało, że akta sprawy nie zawierają dokumentów, z których wynikałoby, kto jest właścicielem (użytkownikiem wieczystym) działki objętej wnioskiem oraz działek sąsiednich (bezpośrednio graniczącej z działką objętą wnioskiem). Zatem nie wiadomo, czy prawidłowo ustalono krąg stron postępowania w niniejszej sprawie.

Nie ustalono również jaka jest powierzchnia biologicznie czynna. Brak ustaleń w tym zakresie stanowi naruszenie § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Bezzasadne, są zarzuty skarżących dotyczące kontynuacji funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ prawidłowo wskazał, że wyrażona w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasada kontynuacji nie oznacza bezwzględnego obowiązku powielania dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. zabudowy zagrodowej), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy.

Sąd akcentuje, że pełna ocena kontynuacji funkcji i cech zabudowy możliwa będzie dopiero po ponownym sporządzeniu analizy i po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego.

Bezzasadne są zarzuty skarżących dotyczące zanieczyszczenia gruntu, naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01.09.2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia o oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi oraz Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Te kwestie mogą być rozstrzygane dopiero na etapie postępowania w zakresie pozwolenia na budowę.

Również bezzasadny jest zarzut w zakresie odniesienia argumentów uzasadnienia do innej decyzji Burmistrza N. T.. W ocenie Sądu należy uznać to uchybienie za omyłkę pisarską, ponieważ wskazane argumenty odnoszą się do decyzji Wójta Gminy G., a jedynie omyłkowo wadliwie oznaczono organ w tej części uzasadnienia decyzji.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia, co do odstępstw od parametru średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego oraz szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. Skutkowało to naruszeniem przez organ I instancji art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa

Sąd podkreśla, że w niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną. Organ odwoławczy mógłby wprawdzie uzupełnić niektóre z uchybień organu I instancji (t.j. np. brak podpisu, brak załącznika graficznego do wniosku, dokumenty dotyczące własności), jednak braki w zakresie prawidłowego sporządzenia analizy (w tym prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego) powinny zostać przeprowadzone na etapie I instancji.

Należy podkreślić specyfikę kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela dominujący pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Taki właśnie pogląd dominuje w judykaturze i Sąd orzekający w pełni go popiera.

Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Analiza normatywna przepisów art. 60 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p prowadzi do konstatacji, że zasadniczo nie jest możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zakresie ustalenia warunków zabudowy. Wykładnia systemowa i funkcjonalna powołanych norm dowodzi, że rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, organ II instancji nie może, po raz pierwszy, orzec co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części przez organ I instancji. Na pewno zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Działanie takie, w oczywisty sposób narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a, albowiem od ewentualnej decyzji wydanej przez organ II instancji, po przeprowadzeniu takiego kompletnego postępowania, odwołanie już nie służy w toku instancji. Stoi również w oczywistej sprzeczności z art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., ograniczając swobodę działania organu odwoławczego w tym zakresie. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 i 35 § 1 k.p.a., stanowiąca, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy szybko bez zbędnej zwłoki, ma wyłącznie charakter procesowy i nie ma prymatu nad zasadą dwuinstancyjności postępowania, która, jako zasada konstytucyjna (art. 78 Konstytucji RP), wyznacza standard postępowania administracyjnego. (patrz wyrok NSA z dnia 08.11.2011r., o sygn. II OSK 1564/10, publ. CBOSA)

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy spełnione zostaną przesłanki wymienione w cytowanym przepisie, tj. wówczas, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może jednak dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej jej wydania), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Przede wszystkim należy podkreślić, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji zgodnej z żądaniem inwestora, tj. decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji.

Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od aprobowanego przez Sąd orzekający - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Pomijając to, że taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie, to nawet w ramach tego poglądu podkreśla się jednak, iż konieczność przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i jego zakres, wynika każdorazowo z konkretnej sprawy i nie można tego traktować jako obowiązującego kanonu w każdej sprawie administracyjnej. (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn. II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska mając na uwadze, że ma ono charakter jednostkowy i oparte jest na szczególnym stanie faktycznym który nie występuje w kontrolowanej sprawie), a także jest sprzeczne z dominującą linią orzeczniczą. Sąd stoi na stanowisku – podzielając argumentację zawartą we wcześniej powołanych orzeczeniach - że specyficzny i szczególny charakter postępowania w przedmiocie warunków zabudowy - w którym dowodem o szczególnym i zasadniczym charakterze jest analiza urbanistyczna – w zasadzie wyklucza wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy po sporządzeniu w toku postępowania odwoławczego analizy urbanistycznej, przeprowadzeniu postępowań uzgodnieniowych oraz sporządzeniu projektu decyzji z uwagi na naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) oraz przekroczenie granic postępowania dowodowego dopuszczalnego przed organem odwoławczym (art.136 k.p.a.)

Wskazać należy, że w najnowszym orzecznictwie NSA z dużą ostrożnością podchodzi się do zasady możliwości ustalenia warunków zabudowy przez organ odwoławczy w przypadku uchylenia odmownej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. W większości orzeczeń akcentuje się szczególne unormowanie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przyjmując w rezultacie, że organ drugiej instancji, rozpatrując odwołanie od negatywnej decyzji o warunkach zabudowy, nie może po raz pierwszy orzec co do istoty sprawy i ustalić warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (por. wyrok: NSA z 8 listopada 2011 r. sygn. II OSK 1564/10, NSA z 23 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 972/09, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 marca 2011 r. sygn. II SA/Wr 726/10).

Podkreśla się, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jednocześnie przypomina się, że przy merytorycznym rozpoznawaniu sprawy długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, aczkolwiek powinna być brana pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, a następnie sąd. Zasadniczo jednak stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. (tak wyrok NSA z dnia 09.06.2014r. o sygn. II OSK 55/13, publ. CBOSA)

Uchybienie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało w tym przypadku koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ odwoławczy, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Wskazane braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego niniejszej sprawie nie było możliwe ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej i zakończenie jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną.

Sąd podkreśla, że w związku ze wskazaną w uzasadnieniu wykładnią przepisów w zakresie rozpoznawania sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie dokonano oceny prawidłowości wydanej decyzji pod kątem materialnoprawnym. Przedmiotowe rozstrzygnięcie Sądu obejmuje wyłącznie kwestie procesowe związane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przez organ II instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.