Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 44/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 147, art. 148, art. 149 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Robert Hałabis, WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant: sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako "organ") utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] oddalającą odwołanie M. P., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą K. P. U. M. P. (dalej jako "skarżąca"), od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

W dniu 31 marca 2017 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie w trybie konkursu ofert nr UJ-w- 000558/STM/07/1/07.0000.220.02/01 w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia chirurgii stomatologicznej i periodontologii, na obszarze powiatów: kraśnicki, L., opolski, na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r.

Postępowanie konkursowe rozstrzygnięto w dniu 21 czerwca 2017 r.

Odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania wniosła M. P.. Skarżąca zarzuciła naruszenie zasady równego traktowania i uczciwej konkurencji w związku z tym, że w rankingu końcowym dwa podmioty otrzymały jednakową liczbę punktów a tylko jeden z nich został wybrany do zawarcia umowy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że postępowanie konkursowe nie zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej jako "ustawa o świadczeniach"), a w szczególności z naruszeniem zasady równego traktowania oferentów i zasady uczciwej konkurencji.

Skarżąca wskazała na utrudnienie sformułowania szczegółowych zastrzeżeń w zakresie przyznanej punktacji w odniesieniu do podmiotów, które zastrzegły oferty w częściach wskazanych jako informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy.

Skarżąca zarzuciła również, że S. C. K. U. M. w L., które złożyło ofertę wskazując trzy miejsca udzielania świadczeń, odpowiedzi w zakresie warunku "Współpraca z Agencją – realizacja umowy, o której mowa w art. 311c ust. 4 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania" udzieliło w zakresie tylko jednego miejsca. Ponadto S. C. K. U. M. w L. do dnia rozstrzygnięcia konkursu nie złożyło wyjaśnień w sprawie konfliktów pracy personelu medycznego, a co zdaniem skarżącej miało wpływ na przedstawioną ofertę oraz jej pozycję w rankingu.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako "k.p.a."), poprzez brak przywołania pełnego stanu faktycznego sprawy, w tym kryteriów oraz ich wagi punktowej, pytań ankietowych oraz ich punktacji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w ogłoszeniu o konkursie wymieniono akt prawne, w których określono wymagania w postepowaniu konkursowym. W ogłoszeniu określono również wartość zamówienia nie większą niż 1 735 482 06 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz maksymą liczbę umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które zostaną zawarte po przeprowadzeniu postępowania – 32.

W dniu 31 marca 2017 r. na stronie internetowej L. OW NFZ zamieszczono Komunikat w sprawie cen oczekiwanych jednostek rozliczeniowych w konkursach ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w roku 2017 i w latach następnych w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Termin składania ofert upłynął w dniu 14 kwietnia 2017 r. Na ogłoszone postępowanie konkursowe nr 03-17-000558/STM/07/1/07,0000.220.02/01 wpłynęło 17 ofert na 19 miejsc udzielania świadczeń. Wszystkie oferty zostały złożone w terminie. Otwarcie ofert nastąpiło w dniu 20 kwietnia 2017 r.

W części jawnej postępowania konkursowego Komisja konkursowa dokonała weryfikacji ofert pod względem spełniania przez oferentów warunków formalno-prawnych, jak również wymagań koniecznych dotyczących warunków udzielania świadczeń, wynikających z aktów prawnych wskazanych w ogłoszeniu postępowania.

Komisja konkursowa po zweryfikowaniu spełniania warunków formalno-prawnych, działając na podstawie art 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, wezwała do uzupełnienia braków formalnych 8 oferentów. Braki zostały uzupełnione w terminie. Żadna z ofert nie została odrzucona.

Organ uznał, że w części niejawnej ocena ofert zakwalifikowanych do dalszego procedowania została dokonana zgodnie z kryteriami określonymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372 ze zm.), pod względem spełniania warunków wymaganych określonych rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu leczenia stomatologicznego (Dz.U.2017.193), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2016.1372), zmienionym Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 22 września 2016 r. (Dz.U.2016.1555), zmienionym Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 2 marca 2017 r. (Dz.U.2017.498), zgodnie z zarządzeniem nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca,2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem nr 19/2017/DSOZ z dnia 15 marca 2017 r., zgodnie z zarządzeniem Nr 23/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne.

Organ wskazał, że kryteria oceny ofert są określone w art. 148 ust. 1-2 ustawy o świadczeniach i zostały skonkretyzowane w odniesieniu do poszczególnych rodzajów i zakresów świadczeń opieki zdrowotnej w załącznikach do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wykaz szczegółowych kryteriów wyboru ofert wraz z warunkami ich spełniania oraz przypisaną im wartością punktową został określony w załączniku nr 7 do cytowanego rozporządzenia a szczegółowe kryteria wyboru ofert w ramach kryterium ceny w załączniku nr 17.

W części niejawnej postępowania, zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, Komisja dokonała porównania ofert wg kryteriów wyboru ofert: 1) jakości; 2) kompleksowości; 3) dostępności; 4) ciągłości; 5) ceny; 6) inne.

Organ wyjaśnił, że Komisja dokonała w ofercie skarżącej zmiany udzielonej odpowiedzi ankietowej na pytanie: "Lekarz dentysta specjalista w dziedzinie chirurgii stomatologicznej lub chirurgii szczękowo-twarzowej, lub chirurgii szczękowej". Skarżąca wskazała w odpowiedzi: 75% czasu pracy poradni. Komisja zmieniła zaś odpowiedź ankietową na: co najmniej 50% czasu pracy poradni. Konsekwencją powyższego było zmniejszenie wartości punktowej oferty w kryterium jakości o 4 pkt. Skarżąca o zmianie odpowiedzi została poinformowana pismem z dnia [...] maja 2017 r. Nie wniosła pisemnych zastrzeżeń.

W rankingu końcowym skarżąca otrzymała 62 pkt, co spowodowało, że znalazła się na 7 miejscu, w kolejności przyznawania posiadanych, w ramach postępowania nr 03-17-000558/STM/07/1/07.0000.220.02/01, środków finansowych.

W dalszej części postępowania Komisja konkursowa dokonała weryfikacji ofert w zakresie oferowanej liczby i ceny świadczeń oraz przygotowała propozycje do negocjacji, w kontekście potencjału oferenta, prowadzonych analiz w zakresie wartości umów oraz poziomu wykonania świadczeń za okres 2016 r. i I-III 2017 r.

Organ wskazał, że ze wszystkimi oferentami przeprowadzono negocjacje. Zestawienie oceny punktowej oferty było przekazane wszystkim oferentom biorącym udział w postępowaniu konkursowym wraz z protokołem negocjacji z dnia [...] czerwca 2017 r., na podstawie zaproszenia do negocjacji drogą korespondencyjną. Skarżąca nie zgłosiła zastrzeżeń do Zestawienia oceny punktowej oferty, odsyłając wymaganą korespondencję bez wniesienia uwag.

Organ podkreślił, że w zaproszeniu z dnia [...] czerwca 2017 r. Komisja konkursowa szczegółowo opisała przesłanki, jakie były brane pod uwagę podczas przygotowywania propozycji zawartych w Protokole negocjacji z dnia [...] czerwca 2017 r.

Wszyscy oferenci mieli możliwość wniesienia uwag zarówno, co do ilości punktów wskazanych w Karcie oceny pozycji oferty, jak i do Części B Stanowiska negocjacyjnego oferenta. Propozycja ilościowo-wartościowa zawarta w protokole negocjacji przekazana przez Komisję konkursową, była propozycją na dany dzień, tj. [...] czerwca 2017 r. Skarżąca nie miała możliwości zwiększenia wartości punktowej swojej oferty z uwagi na uzyskanie maksymalnej liczby punktów w kryterium ceny już na etapie otwarcia ofert.

Komisja konkursowa, po otrzymaniu protokołów końcowych, zweryfikowała uwagi oferentów, co do oceny punktowej i dokonała ostatecznej oceny punktowej ofert, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ wyjaśnił, że wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferentów odpowiedzi i ustalonej punktacji danej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium. W dalszej kolejności sporządzono ranking końcowy, w którym znalazły się oferty uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem ostatecznych wyników negocjacji.

O wyborze oferty do zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej decydował ranking końcowy, w którym oferty są uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia.

Oferta skarżącej zajęła 7 miejsce w rankingu końcowym uzyskując 62 punkty rankingujące. Do zawarcia umowy zostały zakwalifikowane oferty zajmujące pozycje od 1 do 6 w rankingu końcowym. Oferta skarżącej nie została wybrana z uwagi na uzyskanie niższej oceny w kryterium jakości w stosunku do podmiotu o takiej samej łącznej liczbie uzyskanych punktów oraz wyczerpanie środków finansowych określonych ogłoszeniem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach, organ podniósł, że w kontrolowanym postępowaniu została zachowana zasada równego traktowania Oferentów, zarówno w zakresie ogłoszenia jak i przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne. Komisja konkursowa dokonała oceny ofert w oparciu o kryteria określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ podkreślił, że metodyka wyliczania punktów składających się na ocenę zawartą w rankingu powstaje przy pomocy systemu informatycznego. Postulat równego traktowania oferentów, o którym mowa wart. 134 ustawy o świadczeniach jest realizowany poprzez fakt jednolitego zastosowania wspomnianego narzędzia informatycznego służącego do sporządzania rankingów, obiektywnego i wykluczającego uznaniowość członków Komisji konkursowej.

Warunki zawierania i realizacji umów i kryteria zostały udostępnione świadczeniodawcom na równych zasadach. Przystępując do postępowania konkursowego i składając w nim ofertę, świadczeniodawcy uznali zarówno rozporządzenie Ministra Zdrowia i zarządzenia Prezesa za mające zastosowanie do tego postępowania i wiążące.

Odnosząc się do zarzutu braku możliwości precyzyjnego odniesienia się do ofert złożonych przez podmioty: S. C. K. U. M. w L. oraz "[...]" Sp. z o.o., ze względu na zastrzeżenie przez nich części ofert w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, organ wskazał, że jawność ofert wyłączona została jedynie co do danych objętych dyspozycją art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach. Zastosowanie tego przepisu przez organ jako lex specialis spowodowało, że przepis art. 73 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania do całości akt konkursowych w niniejszej sprawie, a tym samym brak jest podstaw do uznania, że w tym zakresie doszło do jakichkolwiek naruszeń ze strony L. OW NFZ.

Oferta skarżącej oraz podmiotu: S. C. K. U. M. w L., w rankingu końcowym uzyskały równą liczbę punktów, jednakże w kryterium "jakość" oferta skarżącej uzyskała mniej punktów, wobec czego to drugi oferent został zakwalifikowany do zawarcia umowy.

Odnosząc się do kwestii przyznania punktów w kryterium "inne", organ podkreślił, że wskazany przez skarżącą podmiot: S. C. K. U. M. w L., który złożył ofertę wskazując trzy miejsca udzielania świadczeń, sam zdeterminował punktację w zakresie ocenianego warunku - "Współpraca z Agencją - realizacja umowy, o której mowa w art. 3 lic ust. 4 ustawy o świadczeniach, w zakresie świadczeń objętych przedmiotem postępowania" udzielając odpowiedzi twierdzącej w ankiecie, dotyczącej tylko jednego miejsca udzielania świadczeń, tj. [...] L. [...]

Organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2017 roku, do wyżej wymienionego podmiotu zostało wysłane pismo informujące, że w przypadku zakwalifikowania oferty do zawarcia umowy, oferent winien w terminie 7 dni kalendarzowych od daty podania przez Komisję Konkursową do publicznej wiadomości informacji o rozstrzygnięciu konkursu ofert zamieszczonej na stronach internetowych, dostarczyć do L. OW NFZ informacje dotyczące sposobu wyeliminowania konfliktów harmonogramów personelu medycznego. Wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie wpłynęły do L. OW NFZ [...] czerwca 2017 r., tj. zgodnie z wymogiem Komisji i z zachowaniem wskazanego terminu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. wniosła M. P..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach w związku z § 10 ust. 1 Zarządzenia nr 23/2017/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie stomatologiczne, przez ich niezastosowanie i nieodrzucenie oferty S. C. K. U. M. w L., w sytuacji gdy zwycięska oferta nie spełniała wymogów określonych w przepisach prawa, a w szczególności w zakresie występowania w ofercie konfliktu czasu pracy personelu medycznego poprzez niewskazanie dni i godzin w jakich trzech lekarzy ma udzielać świadczenia stomatologiczne;

b) art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez wezwanie przez Oddział NFZ S. C. K. U. M. w L. do uzupełnienia braków formalnych oferty, w sytuacji gdy nie można uznać, że występowanie w ofercie konfliktu czasu pracy personelu medycznego oraz nie wskazanie dat i godzin udzielania świadczeń przez konkretnego lekarza stanowi brak formalny, podczas gdy były to braki merytoryczne oferty;

c) art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, poprzez nieodrzucenie oferty S. C. K. U. M. w L., pomimo że podmiot ten nie uzupełnił braków wskazanych przez Oddział NFZ w zakreślonym terminie, nie uzupełnił tych braków do dnia podpisania umowy, czy nawet do dnia zapoznania się przez skarżącą z ofertą tego podmiotu, tj. [...] lipca 2017 r.;

d) art. 147 w związku z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez dopuszczenie zmiany zwycięskiej oferty w zakresie uzupełnienia dokumentów dotyczących czasu pracy personelu medycznego w trakcie postępowania konkursowego i podanie niewskazanego w ofercie czasu pracy dwóch lekarzy i niewskazanie czasu pracy jednego lekarza;

e) art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, w sytuacji gdy brak dostępu do oferty podmiotu, który uzyskał taką samą liczbę punktów co skarżąca, przy jednoczesnym wyborze oferty tego podmiotu uniemożliwia weryfikację podstaw wyboru takiego podmiotu, co w rażący sposób narusza interes prawny skarżącego;

f) art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie zasad postępowania polegające na jego rozstrzygnięciu w sytuacji, gdy w ofercie S. C. K. U. M. w L. występował konflikt czasu pracy personelu medycznego, który nie został usunięty, konsekwencją czego powinno być obniżenie ilości punktów w rankingu końcowym;

b) art. 119 § 1 k.p.a. z związku z art. 39 i art. 391 k.p.a. w związku z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną, poprzez jego niezastosowanie i przesłanie skarżącej zaskarżonej decyzji na płycie CD, w formie pliku PDF, opatrzonego podpisane kwalifikowanym;

c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji I instancji na konkretne okoliczności faktyczne leżące u podstaw wydania decyzji, a w szczególności brak porównania wszystkich ofert biorących udział w postępowaniu konkursowym, a jedynie przywołanie obowiązujących przepisów prawa i to w niepełnym zakresie;

d) art. 15 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., na skutek braku wskazania w uzasadnieniu decyzji I instancji na konkretne okoliczności faktyczne, leżące u podstaw wydania decyzji i uzupełnienie decyzji w zakresie uzasadnienia, co doprowadziło do pozbawienia skarżącej możliwości zweryfikowania decyzji w dwóch instancjach.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji I i II instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła w pierwszej kolejności, że oferta S. C. K. U. M. w L. powinna zostać odrzucona, ponieważ w dniu jej złożenia nie spełniała wymogów określonych przepisami prawa, w szczególności w zakresie występowania w ofercie konfliktu czasu pracy personelu medycznego oraz nie wskazywała dni oraz godzin w jakich trzech lekarzy ma udzielać świadczenia stomatologiczne. Podkreśliła, że brak wskazania w ofercie wyżej wymienionego podmiotu czasu pracy stomatologa nie czyni zadość wymogom stawianym w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 23/2017/DSOZ. Brak ten nie został również uzupełniony w zakreślonym przez organ terminie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach, poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach konkursowych stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Powyższe spowodowało, że skarżąca nie miała dostępu do oferty podmiotu, który uzyskał taką samą liczbę punktów, co skarżąca, a którego oferta została wybrana. W konsekwencji skontrolowanie wyboru oferty było niemożliwe, co w rażąco narusza interes prawny skarżącej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie zasady równego traktowania uczestników konkursu, poprzez wezwanie S. C. K. U. M. w L. do usunięcia niezgodności w ofercie w terminie 7 dni po ogłoszeniu rozstrzygnięcia postępowania. Pismo S. C. K. U. M. w L. dotyczyło dwóch osób personelu medycznego. W odniesieniu do trzeciej osoby wnioskowano o kolejne przedłużenie terminu do dnia [...] lipca 2017 r. Zatem konflikt pracy nadal występował w odniesieniu do trzeciego lekarza i stan taki istniał w dniu podpisania umowy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję oddalającą odwołanie wniesione przez M. P. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy o świadczeniach, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

W świetle art. 139 powołanej ustawy zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zgodnie z art. 139 ust. 3 ustawy zawiera m.in. nazwę i adres siedziby zamawiającego, określenie wartości przedmiotu zamówienia, wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców. Przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty (art. 140 ust. 1 ustawy).

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa w obecności oferentów, w myśl art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach, stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3, tj. warunki wymagane od świadczeniodawców oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia.

W art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach zostało zawarte upoważnienie dla Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów oceny ofert oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców. Przed ich określeniem Prezes Funduszu zasięga opinii właściwych konsultantów krajowych (art. 146 ust. 2 ustawy). W myśl art. 147 ustawy warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

W świetle art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert:

1) jakości,

2) kompleksowości,

3) dostępności,

4) ciągłości,

5) ceny

- udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej.

Jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z przyczyn wymienionych w art. 150 ustawy, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania (art. 151 ust. 1 ustawy).

W przepisie art. 152 ustawy o świadczeniach przewidziano, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Natomiast w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy, do czasu jego zakończenia oferent może złożyć do komisji konkursowej umotywowany protest w terminie 7 dni od dnia dokonania zaskarżonej czynności (art. 153 ust. 1 ustawy).

Tryb odwoławczy został określony w art. 154 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z jego treścią świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu (ust. 1). Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia (ust. 2 zdanie drugie).

Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (ust. 3). Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). Po rozpatrzeniu tego wniosku dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną w sprawie (ust. 6). Od decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 8). Stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ust. 6a).

Przewidziane w art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postępowanie zainicjowane odwołaniem jest w istocie dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Postępowanie odwoławcze nie jest ograniczone do zbadania przez organ, czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku. Ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Wymagane przepisem art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią relacji pomiędzy tymi ocenami, w związku z czym nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu, została bezpodstawnie zawyżona.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak rozumianej kontroli służyć ma przepis art. 154 ust. 6a ustawy o świadczeniach, w świetle którego stronami postępowania, o którym mowa w ust. 1-6, są świadczeniodawca, który złożył odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Ponadto, w przepisach ustawy o świadczeniach, w szczególności zaś w treści art. 154 ustawy, brak jest przesłanek do przyjęcia odstępstwa omawianego postępowania odwoławczego, stanowiącego dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, od ogólnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego określających granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, w tym zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., z których wynika obowiązek rozpatrzenia sprawy w pełnym jej zakresie, nie zaś w zakresie wyznaczonym odwołaniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Ponadto, przepisy procesowe nakazują wydanie decyzji administracyjnej czyniącej zadość wymogom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Zaś ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób ogólny i dowolny. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 11 k.p.a. Z kolei w myśl zasady ustalonej w art. 8 k.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

W kontekście powyższych zasad, istotną rolę pełni uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo. W uzasadnieniu decyzji powinien zostać przedstawiony - w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska.

W niniejszej sprawie organ szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania konkursowego, przedstawił tabele z punktacją, którą uzyskał każdy oferent w ramach kryteriów wyboru. Pomimo obszernego zestawienia ofert i ich punktacji, organ ograniczył się do stwierdzenia, że metodyka wyliczenia punktów składających się na ocenę zawartą w rankingu powstaje przy pomocy systemu informatycznego, który wylicza punktację na podstawie danych przekazanych w ofercie przez biorących udział w konkursie oferentów. Zasada równego traktowania oferentów, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach, jest zdaniem organu realizowana poprzez jednolite zastosowanie wspomnianego narzędzia informatycznego.

Organ wyjaśnił, że oferta skarżącej i S. C. K. U. M. w L. w rankingu końcowym uzyskały równą liczbę punktów, jednakże w kryterium "jakość" oferta skarżącej uzyskała mniej punktów, wobec czego drugo oferent został zakwalifikowany do zawarcia umowy.

Organ w sposób niewystarczający odniósł się natomiast do podnoszonego w toku postępowania odwoławczego przez skarżącą zarzutu, który jest również akcentowany w skardze, że podmiot, który został wybrany do podpisania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - S. C. K. U. M. w L. nie złożył wyjaśnień w zakresie występowania elementów spornych harmonogramów personelu medycznego. Dodatkowo ustalenia organu w tym zakresie, w części pozostają w sprzeczności z dokumentacją zgromadzoną w trakcie trwania postępowania konkursowego.

Skarżąca zarzuca, że S. C. K. U. M. w L. nie uzupełniło braków formalnych oferty w zakresie występowania w ofercie konfliktu czasu pracy personelu medycznego i nie nadesłało w zakreślonym przez organ terminie stosowanych oświadczeń lekarzy. Wyżej wymieniony podmiot nadesłał oświadczenia dwóch lekarzy, a co do trzeciego wniósł o przedłużenie terminu. Powyższe, w ocenie skarżącej, stanowiło uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ ww. podmiot powinien w konsekwencji uzyskać mniejszą liczbę punktów w rankingu końcowym. Stanowiło to również podstawę do odrzucenia oferty ww. podmiotu na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Zarzuty te należy co do zasady podzielić, aczkolwiek nie w całości.

Z akt sprawy wynika, że w piśmie Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano S. C. K. U. M. w L., że w ofercie stwierdzono występowanie konfliktu czasy pracy personelu medycznego.

Zgodnie z § 6 ust. 4 załącznika "Ogólne Warunki Umów o Udzielanie Świadczeń Opieki Zdrowotnej" do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 września 2015 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1146), osoby, o których mowa w ust. 1, w czasie wyznaczonym do udzielania świadczeń nie mogą jednocześnie udzielać świadczeń w innym:

1) podmiocie wykonującym działalność leczniczą lub

2) 10 zakładzie leczniczym podmiotu leczniczego, lub,

3) podmiocie realizującym czynności z zakresu zaopatrzenia w środki pomocnicze i wyroby medyczne będące przedmiotami ortopedycznymi

- jeżeli umowa nie stanowi inaczej.

Komisja Konkursowa poinformowała, że w przypadku zakwalifikowania oferty do zawarcia umowy, oferent powinien w terminie 7 dni kalendarzowych od daty podania przez Komisję Konkursową do publicznej wiadomości informacji o rozstrzygnięciu konkursu ofert zamieszczonej na stronach internetowych, dostarczyć do L. OW NFZ (w przypadku dostarczenia pocztą liczy się data nadania wynikająca ze stempla pocztowego) następujące dokumenty:

- pisemne oświadczenie lekarza, że w godzinach udzielania świadczeń u tego oferenta nie będzie udzielać świadczeń u innego oferenta lub w innej jednostce organizacyjnej u tego samego świadczeniodawcy - od daty zawarcia umowy lub

- przedstawienie danych innego lekarza posiadającego kwalifikacje odpowiadające kwalifikacjom lekarza w odniesieniu do którego zaistniał konflikt godzin pracy i udzielającego świadczeń zgodnie z przedstawionym w ofercie harmonogramem oraz

- zobowiązanie/oświadczenie oferenta, że z chwilą popisania umowy i udostępnienia przez NFZ jej wersji elektronicznej ww. personel zostanie zgłoszony jako zmiana potencjału do umowy.

W tym kontekście za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, ponieważ powyższe wezwanie było wezwaniem do złożenia wyjaśnień przed zawarciem umowy, w trybie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1980).

Czym innym jest wezwanie do uzupełnienia braków formalnych oferty, czy przedstawienia wszystkich wymaganych dokumentów, o którym mowa w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, a czym innym wezwanie świadczeniodawcy do złożenia wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania. Inne są również skutki dla świadczeniodawcy wynikające z powyższych regulacji.

Skutkiem nieusunięcia braków, o których mowa w art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach, jest odrzucenie oferty. Natomiast niewykonanie wezwania z § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, nie skutkuje odrzuceniem oferty.

W tym zakresie podzielić należy oceny wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2234/15 (Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach), które odnosiły się do identycznego w swej treści § 6 ust. 1 i 2 poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi na to, że § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. nie przewiduje żadnych negatywnych dla świadczeniodawcy skutków prawnych.

Stanowisko to należy podzielić, z tym jednakże uściśleniem, że żadnych sankcji związanych z niezłożeniem wyjaśnień dotyczących przeprowadzanego postępowania nie przewidywał ani § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r., ani też § 17 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy.

Powyższe nie oznacza zatem, że niezłożenie na wezwanie komisji konkursowej wyjaśnień dotyczących oferty, czy też szerzej rzecz ujmując stwierdzenie przez komisję konkursową nieprawdziwości i nieprawidłowości danych zawartych w ofercie, nie będzie miało wpływu na ocenę oferty. Okoliczności takie nie będą skutkować odrzuceniem oferty, lecz będą mieć wpływ na ocenę punktową oferty (o ile dotyczyły okoliczności mających wpływ na punktację oferty), lub poziom przyznanego dofinansowania.

Na okoliczności te zresztą wskazano wprost w wezwaniach z dnia [...] czerwca 2017 r. wystosowanych do S. C. K. U. M. w L., gdzie pouczono oferenta, że niezłożenie dokumentów dotyczących wyeliminowania występowania konfliktów czasy pracy personelu medycznego spowoduje, iż zaistnieją przesłanki do:

- obniżenie wartości uzgodnionego poziomu finansowania przyszłej umowy z uwzględnieniem potencjału personelu w stosunku do którego zaistniał konflikt godzin pracy;

- w sytuacji gdy harmonogram czasu pracy personelu medycznego miał wpływ na ocenę punktową oferty a tym samym wpłynął na pozycję oferty w rankingu końcowym, co dało podstawą do wyboru oferty przez Komisję Konkursową do zawarcia umowy - nie zawarcie przez Dyrektora L. OW NFZ umowy z oferentem.

W niniejszej sprawie prawidłowo zatem organ stwierdził, że brak było podstaw do odrzucenia oferty S. C. K. U. M. w L. na podstawie art. 149 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

Błędne są natomiast ustalenia i stanowisko organu, że S. C. K. U. M. w L. złożyło stosowne wyjaśnienia, do których zostało wezwane w pismach z dnia [...] czerwca 2017 r.

Z akt sprawy wynika, że S. C. K. U. M. w L. w zakreślonym terminie nadesłało oświadczenia dwóch lekarzy (T. J. i M. K.), co do trzeciego lekarza, którego również dotyczyło wezwanie (U. O.-K.) nie złożono żądanych dokumentów, lecz jedynie wniesiono o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów.

Organ uznał, że żądane wyjaśnienia wpłynęły w terminie, pominął zaś okoliczność, że faktycznie nie złożono wyjaśnień co do osoby jednego lekarza, u którego również zaistniał konflikt czasy pracy (U. O.-K.).

Organ dokonał zatem ustaleń sprzecznych z treścią dowodów (dokumentów) zgromadzonych w aktach sprawy.

Ustalenie organu, że wyjaśnienia żądane w sprawie konfliktu czasy pracy personelu medycznego wpłynęły do organu zgodnie z wymogiem Komisji i z zachowaniem wskazanego terminu, pozostają bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią zgromadzonych w sprawie dokumentów, z których wynika, że w przypadku jednego z lekarzy (U. O.-K.) nie złożono wyjaśnień i żądanych dokumentów.

Dokonana w taki sposób ocena materiału dowodowego jest wadliwa i narusza dyspozycję art. 80 k.p.a.

Organ pominął fakt niezłożenia wyjaśnień i wymaganych dokumentów co do osoby jednego z lekarzy, jak też nie rozważył w żaden sposób czy i jakie znaczenie okoliczność ta ma dla oceny oferty S. C. K. U. M. w L., a tym samym i oceny oferty skarżącej, która to oferta uzyskała taką samą liczbę punktów jak oferta S. C. K. U. M. w L..

Powyższe świadczy o wadliwości dokonanej oceny materiału dowodowego i braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy faktycznej decyzji, a więc o naruszeniu przepisów art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Organ w szczególności nie wyjaśnił i nie ocenił, jaki wpływ na wynik sprawy miało niezłożenie jednego oświadczenia i niewykonanie powyższego zobowiązania.

Konsekwencje mogą być doniosłe, bowiem jeżeli harmonogram czasu pracy personelu medycznego miał wpływ na ocenę punktową oferty, to w efekcie mogło to wypływać na pozycję w rankingu końcowym oferenta.

Ustalenie powyższego stanowi istotną okoliczność, ponieważ skarżąca i podmiot wybrany do podpisania umowy miały w rankingu taką samą liczbę punktów - 62 pkt.

Obniżenie oceny punktowej oferty S. C. K. U. M. w L. nawet o 1 punkt sprawiłoby zaś, że ofertą o wyższej liczbie punktów byłaby oferta skarżącej.

Organ jednak nie ustalił i nie wyjaśnił w sposób przekonujący, że postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo i przyznana punktacja jest prawidłowa.

Brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zatem zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, Baza Orzeczeń LEX 166546).

Zdaniem Sądu, wątpliwości skarżącej są uzasadnione, a wynikają przede wszystkim z nieuczynienia za dość obowiązkowi organu szczegółowego wyjaśnienia kwestii podniesionych w odwołaniu i precyzyjnego ustosunkowania się do podniesionych zarzutów. Ograniczenie uzasadnienia decyzji do zacytowania obowiązujących przepisów i na ich tle podania punktacji wystawionej ofercie skarżącej oraz lakoniczne odniesienie się do zarzutów skarżącej, nie spełnia warunków, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Podkreślić należy, że Sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz poszukiwaniu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń. Prawidłowe rozpatrzenie zarzutów odwołania wymagało analizy całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia tego konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącego z ofertami pozostałych podmiotów, w szczególności S. C. K. U. M. w L., bowiem to wybór tego podmiotu wywołał reakcję skarżącej w postaci odwołania oraz wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Uchybienia te mogły mieć wpływ na ocenę kwestii realizacji w kontrolowanym postępowaniu zasady równego traktowania wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., nie jest możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Gdy zadaniem organu jest skontrolowanie zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 listopada 2015 r., III SA/Łd 928/15, LEX nr 1946101; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt II GSK 3097/15; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 1397/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych wszystkich względów zaskarżona decyzja Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2017 r. została wydana z naruszeniem wymienionych wyżej przepisów prawa, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Wobec istnienia wskazanych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, zbędne było szczegółowe ustosunkowywanie się do pozostałych zarzutów skargi.

Skutkiem wyroku Sądu będzie zatem powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ.

Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny okoliczności faktycznych sprawy.

Organ rozpatrzy cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych, w szczególności też uwzględniając fakt niezłożenia wyjaśnień i żądanych dokumentów co do osoby jednego z lekarzy, w przypadku którego również zaistniał konflikt godzin czasu pracy.

Organ wyjaśnił i ocenił, jaki wpływ na wynik sprawy miało niezłożenie oświadczenia i niewykonanie powyższego zobowiązania przez jednego z lekarzy objętych wezwaniem w sprawie konfliktu harmonogramu czasu pracy personelu medycznego.

Z tych też względów i na podstawie przywoływanych wyżej przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji wyroku.