Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 278/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 4, art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Kielce o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Kielce a Wójtem Gminy Chełmiec w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W.K. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego postanawia: wskazać Wójta Gminy Chełmiec jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia 21 września 2017 r. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość, jaki powstał pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy Chełmiec dotyczącego rozpoznania wniosku W.K. o przyznanie pomocy finansowej na dofinansowanie zakupu leków i kosztów leczenia.

Zdaniem organu W.K., mimo iż zameldowana jest na stałe w K. przy ul. [..] (gdzie posiada mieszkanie własnościowe i gdzie uprzednio korzystała z pomocy społecznej: usługi opiekuńcze) z chwilą zamieszkania w Domu Seniora "[..]" w D., gm. C. tam skoncentrowała swoje obecne życie, decydując się na długoterminowy pobyt w Domu Seniora. Z tej przyczyny organ uznał, że przesłanie wniosku W.K. przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Chełmcu do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Kielcach było błędne.

W odpowiedzi na wniosek Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmcu stwierdził, że jedynym powodem wybrania przez W.K. prywatnej placówki w D. było wyłącznie bliskie położenie miejscowości zamieszkania córki A.L., która bardzo często odwiedza matkę. Pobyt w placówce jest pobytem prywatnym, a ponieważ wszystkie należności z tytułu utrzymania mieszkania w K. są regulowane na bieżąco, co ustalono w rodzinnym wywiadzie środowiskowym, zdaniem organu czynności te mogą wskazywać na fakt, iż klientka będzie chciała do niego wrócić, gdy tylko pozwoli jej na to stan zdrowia. W K. mieszka druga córka, która prawdopodobnie byłaby w stanie pomagać matce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny, gdyż żaden ze wskazanych wyżej organów nie uważa się za właściwy w sprawie.

Będące przedmiotem żądania w sprawie świadczenie należy do zakresu świadczeń z pomocy społecznej.

Właściwość miejscową gminy zobowiązanej do rozpatrzenia wniosku o przyznanie tego rodzaju świadczenia, zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1769) ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Jedynie w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (art. 101 ust. 2).

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z brzmieniem art. 25 kodeksu cywilnego, jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tym samym o miejscu zamieszkania w świetle omawianego przepisu decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Z unormowania tego wynika, że do przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu w określonej miejscowości, przy czym przesłanki te muszą wystąpić kumulatywnie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza zwykle trudności (jak i w niniejszej sprawie), o tyle mogą one wystąpić przy ustalaniu zamiaru stałego pobytu. Przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r., I OW 164/08; z dnia 27 czerwca 2013 r., I OW 41/13). W orzecznictwie podkreśla się, że miejscem stałego pobytu osoby fizycznej mającej zdolność do czynności prawnych jest miejsce, w którym koncentrują się czynności życiowe danej osoby, i to bez względu na adres jej zameldowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2009 r., I OW 85/09).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w przypadku W.K. obie wymienione w tym przepisie przesłanki spełnia Gmina Chełmiec.

Z akt sprawy wynika, że W.K. opuściła dotychczasowe miejsce stałego zamieszkania, w pierwszej kolejności na rzecz pobytu w Domu Seniora w P., w którym przebywała do dnia [..] lipca 2017 r., a następnie czasowo zamieszkała z dziećmi w K., skąd przeniosła się do Domu Seniora "[..]" w D., gm. C., znajdującym się w pobliżu miejsca zamieszkania córki.

Nie sposób nie zauważyć, że pobyt W.K. w Domu Seniora "[..]" ma z zamierzenia charakter długotrwały, a decyzja o przeniesieniu się do domu zapewniającego całodobową pomoc i opiekę, przy znacznym zaangażowaniu dzieci W.K., podyktowana była ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji w miejscu zamieszkania. W.K. jest osobą urodzoną w 1929 r., cierpiącą na chorobę Alzheimera oraz szereg współistniejących schorzeń. Nie sposób zgodzić się z Wójtem Gminy Chełmiec, że samodzielne ponoszenie kosztów pobytu w Domu Seniora oraz dbałość o swój majątek, tj. o pozostawione w K. mieszkanie przez ponoszenie bieżących opłat, wskazują na fakt zamiaru powrotu do miejsca zamieszkania, gdy stan zdrowia W.K. ulegnie poprawie. Z akt sprawy ponadto wynika, że o sprawy bieżące W.K. dbają ją jej dzieci i to one regulują opłaty za mieszkanie, niezbędne środki higieny i leki. W.K., ze względu na swój stan zdrowia, nie wypełniła nawet samodzielnie wniosku o przyznanie pomocy. Całkowicie nieuprawniony w świetle regulacji ustawy o pomocy społecznej, a podany jako uzasadnienie czasowego charakteru pobytu W.K. w Domu Seniora w D., jest wniosek organu, że skoro w K. zamieszkuje druga córka W.K., to mogłaby ona wspomagać matkę. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla ustalenia właściwości organu w obecnym stanie sprawy, nadto jest mało prawdopodobna, skoro w aktach sprawy znajduje się oświadczenie zamieszkałej w K. córki W.K., że z uwagi na własny stan zdrowia nie jest w stanie zobligować się do osobistej opieki nad matką. Brak jest natomiast jakiegokolwiek oświadczenia W.K. o zamiarze powrotu do miejsca zameldowania, a nawet w ogóle zmianie miejsca pobytu. Stąd też uznać należy, że pobyt w Domu Seniora "[..]" nie ma charakteru, który wyklucza zamiar stałego pobytu W.K. na terenie Gminy Chełmiec. Przeciwnie, nie ma żadnych przesłanek, by twierdzić, że W.K. przebywa tam nie mając zamiaru stałego pobytu. Dom Seniora "[..]" jest jedynym miejscem, w którym nie tylko, jak wynika z akt, W.K. przebywa, ale również jest jedynym miejscem, w którym ma zapewnioną konieczną opiekę. Analiza akt sprawy wskazuje natomiast, że wnioskodawczyni nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a więc ma również ograniczone możliwości wyboru lokalizacji swojego centrum życiowego, co w ocenie Sądu, wymagało uwzględnienia wobec wynikającej z akt sprawy okoliczności częstych wizyt zamieszkałej w niedalekiej odległości córki wnioskodawczyni A.L.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołane powyżej okoliczności uprawniają do stwierdzenia, iż obecnie głównym ośrodkiem życiowym wnioskodawczyni jest Gmina Chełmiec, a nie Gmina Kielce, w której – mimo zameldowania – W.K. nie mieszka. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowego sporu ma fakt aktualnego przebywania na terenie Gminy z zamiarem stałego pobytu. Stwierdzić należy, że stwierdzenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), a podlega ocenie na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 lutego 2009 r., I OW 164/08 wskazał, iż wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości. Jednocześnie zauważyć należy, że bez znaczenia w sprawie jest kwestia zameldowania, będąca kategorią prawa administracyjnego, lecz nieprzesądzająca o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego. Samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym i służy celom ewidencyjnym potwierdzającym fakt pobytu w danym lokalu. W konsekwencji przyjąć należy, że miejscem zamieszkania W.K., w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego, na dzień składania wniosku o przyznanie pomocy jest Gmina Chełmiec.

Uznać zatem należało, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku W.K. jest Wójt Gminy Chełmiec reprezentowany przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Chełmcu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.