Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 346/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31zq ust. 7, art. 31zy ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: par. 10 ust. 2a i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło (spr.),, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenia zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy za okres od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021r. uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił S. M. (dalej również jako "skarżący") prawa do zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, za okres od dnia od dnia 1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r.

Organ odwołał się do § 10 ust. 2 i 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia

26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 371 ze zm.)

i stwierdził, że na dzień 31 marca 2021 r. skarżący posiadał zarejestrowaną działalność z kodem PKD 47.91.Z, który nie znajduje się w wykazie podmiotów uprawnionych do zwolnienia z opłacania składki za kwiecień 2021 r. Zmiana kodu PKD jako rodzaj przeważającej działalności na uprawniający do zwolnienia

o numerze 47.77.Z nastąpiła [...] maja 2021 r.

W skardze złożonej do sądu skarżący zarzucił podjęcie decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym dotyczącym kodu PKD i wniósł o przyznanie prawa do zwolnienia. Wskazał, że spełnił warunki z § 10 ust. 2a pkt 2 rozporządzenia. Oświadczył, że wraz z żoną M. M. są wspólnikami spółki cywilnej i praktycznie jedyną działalność, którą się zajmują to sprzedaż detaliczna zegarków, zegarów i biżuterii prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach (PKD 47.77.Z). Skarżący wskazał, że kod PKD 47.91.Z - sprzedaż detaliczna prowadzona przez domy sprzedaży wysyłkowej lub internet nigdy nie stanowił nawet promila działalności, bo w ogóle nie prowadzą sprzedaży wysyłkowej. Został podany jako jeden z 15 kodów PKD przy rozpoczynaniu działalności gospodarczej w styczniu 2011. W tamtych czasach wpisywało się na formularzu w urzędzie statystycznym kody PKD, a osoba wprowadzająca je do systemu, można powiedzieć, Iosowo decydowała który z nich jest pierwszy. Przeważającym kodem PKD zarówno żony, jak i skarżącego jest kod 47.77.Z. Skarżący podniósł, że może wykazać charakter działalności, przedstawiając faktury najmu lokali, w których są sklepy, raporty sprzedaży z kas fiskalnych w tychże lokalach i tym samym udowodnić, że kod 47.91.Z jako przeważający w prowadzeniu działalności gospodarczej to zwykła pomyłka. Skarżący dodał, że przeważającym kodem PKD we wpisie do ewidencji żony jest 47.77.Z, która otrzymała już prawo do zwolnienia ze składek ZUS za miesiąc kwiecień 2021 na podstawie swojego wniosku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem organu powołane przepisy nie przewidują żadnych szczególnych okoliczności, które umożliwiałyby zwolnienie z obowiązku opłacania składek

w przypadku zmiany kodu PKD po dacie 31 marca 2021 r. Ustawodawca zdecydował, że weryfikowanie tego, czy przedsiębiorca może skorzystać ze zwolnienia, będzie dokonywane wskutek uzyskania przez organ informacji przekazanych przez GUS – wykazu płatników objętych tarczą branżową na dzień wskazany w § 10 rozporządzenia. Skoro ustawodawca zastrzegł szczególną formę dowodową - dowód z danych zawartych w rejestrze REGON, w oparciu o którą Zakład miałby ustalić spełnienie warunku w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności, to brak jest podstaw prawnych do stosowania wykładni rozszerzającej

i zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy o COVID-19, przepisów - art. 75 i następnych k.p.a. w zakresie dopuszczenia wbrew ustawie innych środków dowodowych. Ponadto, rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę

w § 10 ust. 3 rozporządzenia jest racjonalne również z tego względu, że jednakowe dla wszystkich.

Za wykładnią prezentowaną przez Zakład przemawiają również przepisy

art. 31zo ust. 5-8 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm. – dalej: "ustawa o COVID-19") regulujące postępowanie w zakresie udzielenia pomocy przedsiębiorcom tj. zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek. Wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek rozpatrywany jest w formie informacji płatnika o udzielonym zwolnieniu, a w przypadku płatnika składek, który utworzył profil informacyjny w systemie teleinformatycznym Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - informacji, o której mowa w ust. 5, udostępnianej wyłącznie na tym profilu.

Zdaniem organu, powyższe wskazuje, iż ocena spełnienia warunków,

o których mowa w § 10 ust. 3 rozporządzenia odbywa się w tzw. trybie "uproszczonym", jedynie w oparciu o wniosek płatnika zawierający stosowne oświadczenia oraz udostępnionej Zakładowi, na potrzeby prowadzonych postępowań bazy REGON. Nie jest to zatem postępowanie administracyjne sensu stricte prowadzone przez organem w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, o którym mowa w art. 1 k.p.a. Na tym etapie Zakład nie prowadzi bowiem postępowania wyjaśniającego z zastosowaniem reguł i zasad wynikających

z przepisów Działu II, Rozdziału 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej następuje jedynie w sytuacji odmowy zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek - art. 31zo ust. 7 ustawy o COVID-19. Idąc dalej, tylko od decyzji tej płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego dotyczące odwołań od decyzji oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co potwierdza ograniczenia w stosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ podniósł także, że wnioskodawca – jako profesjonalny przedsiębiorca odpowiada w pełni za swoje działania związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. To na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek aktualizowania danych zgłaszanych do urzędowych rejestrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, sąd rozpoznając sprawę bada, czy organy do ustalonego stanu faktycznego zastosowały właściwą normę prawa materialnego oraz czy nie uchybiły przepisom prawa regulującym zasady postępowania, a jeśli dopuściły się takich uchybień, to czy te uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchylenie zaskarżonej decyzji następuje bowiem – m.in. wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź gdy dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1

lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). Zdaniem sądu

w rozpatrywanej sprawie doszło do obu wymienionych rodzajów naruszenia prawa.

Możliwość skorzystania przez płatnika ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek za kwiecień 2021 r. uzależniona została od spełnienia warunków określonych w będącym podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19. Akt ten został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID-19. Zgodnie z delegacją zawartą w tym przepisie, umożliwiono Radzie Ministrów, w celu przeciwdziałania COVID-19, w drodze rozporządzenia, określenie innych okresów zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek, niż określone w art. 31zo ust. 1-3 dla wszystkich albo niektórych płatników składek, którzy byli uprawnieni do zwolnienia z tytułu nieopłaconych składek na podstawie art. 31zo ust. 1-3, lub objęcie tym zwolnieniem innych płatników składek, mając na względzie okres obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, skutki nimi wywołane, ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej wynikające z tych stanów oraz obszary życia gospodarczego i społecznego w szczególny sposób dotknięte konsekwencjami COVID-19.

W § 10 ust. 2a rozporządzenia przewidziano, że zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio

za okres od dnia 1 marca 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. albo za okres od dnia

1 kwietnia 2021 r. do dnia 30 kwietnia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 31 marca 2021 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1) 49.32.Z, 49.39.Z, 51.10.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z,

2) 47.41.Z, 47.42.Z, 47.43.Z, 47.51.Z, 47.52.Z, 47.53.Z, 47.54.Z, 47.59.Z, 47.64.Z, 47.65.Z, 47.71.Z, 47.72.Z, 47.75.Z, 47.77.Z, 77.29.Z, 77.39.Z, 96.02.Z, 96.09.Z

- którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub w lutym 2020 r., lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem

1 listopada 2020 r.

Stosownie do § 10 ust. 3 rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1, 2 i 2a, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 31 marca 2021 r.

Zgodnie z art. 31zy ust. 4 ustawy o COVID-19, w przypadku wydania rozporządzenia, o którym mowa w ust. 1, zawierającego określenie kodów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, Główny Urząd Statystyczny jest obowiązany przekazać Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany w tym rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami wskazanymi w tym rozporządzeniu. Wykaz zawiera imię i nazwisko albo nazwę skróconą płatnika składek, NIP, REGON oraz kod PKD.

W analizowanym przypadku, organ oceniając spełnienie przez skarżącego warunku w zakresie oznaczenia działalności gospodarczej według PKD na dzień

31 marca 2021 r. stwierdził, że prowadził on działalność o kodzie PKD 47.91.Z, jako rodzaj przeważającej działalności, który to kod PKD nie uprawnia do zwolnienia

z obowiązku opłacania składek za analizowany okres, przy czym w ocenie Prezesa ZUS bez znaczenia pozostaje dokonanie stosownego wpisu kodu PKD 47.77.Z

w dniu [...] maja 2021 r.

Zdaniem sądu, brzmienie cytowanych przepisów nie oznacza jednak, że organ może bezkrytycznie przyjmować dane statystyczne zawarte w rejestrze REGON, co do uwidocznionego w ewidencji rodzaju przeważającej działalności gospodarczej prowadzonej przez płatnika na dzień 31 marca 2021 r. Istotne jest bowiem ustalenie, jaką przeważającą działalność gospodarczą (według PKD) przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu, a nie jaki rodzaj przeważającej działalności figurował

w rejestrze/ewidencji CEiIDG. W sytuacji rozbieżności pomiędzy wpisem

w rejestrach, a faktycznie wykonywaną działalnością, pierwszeństwo należy przyznać rzeczywiście wykonywanej działalności. Podobne stanowisko wyrażone już zostało

w orzecznictwie sądów administracyjnych – np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia

25 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Rz 189/21, wyrok WSA w Białymstoku z dnia

28 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Bk 140/21 – i orzekający w tej sprawie sąd w pełni je podziela.

Sąd pragnie podkreślić, że podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia gramatyczna, pozostałym zaś metodom wykładni, w tym wykładni systemowej i funkcjonalnej, a także historycznej, przypisuje się subsydiarny charakter. Wykładnia językowa jest punktem wyjścia dla wszelkiej wykładni prawa

i zakreśla jej granice w ramach możliwego sensu słów zawartych w tekście prawnym. Pogląd ten wyrażony m.in. w uchwale NSA z 17 stycznia 2011 r. sygn. akt II FPS 2/10 odwołuje się przy tym do przesłanek odstępstwa od językowego sensu interpretowanego przepisu, wymieniając wśród nich za doktryną (L. Morawski, "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 78-79) sytuacje, gdy wykładnia językowa prowadzi do rozstrzygnięcia absurdalnego, niedorzecznego, gdy godzi w cel instytucji prawnej (podważa ratio legis przepisu), gdy pomija oczywisty błąd legislacyjny oraz gdy prowadzi do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

W innej z uchwał NSA zauważył, odwołując się do licznych przykładów orzecznictwa sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego, jak też wypowiedzi doktryny, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (zob. uchwała

z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10).

W wyroku w składzie siedmiu sędziów z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt

II FPS 3/12, NSA wyraził tezę, że odstąpienie w procesie interpretacji przepisów dotyczących ulg podatkowych od leksykalnego rozumienia poszczególnych zwrotów legislacyjnych, może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy przemawiają za tym ważne powody, a zwłaszcza: (-) konieczność respektowania podstawowych zasad konstytucyjnych, w tym zawierających gwarancje zaspokojenia określonych praw podmiotowych adresatom norm ustawowych; (-) uwzględnienie istotnych zmian stosunków gospodarczych, jakie wystąpiły po wejściu w życie interpretowanych przepisów; (-) potrzeba eliminacji sprzeczności treści analizowanego przepisu

z innymi unormowaniami tej samej rangi, regulującymi te same kwestie

i odnoszącymi się do tej samej grupy adresatów; (-) potrzeba zapewnienia zgodności norm prawa polskiego z prawem unijnym (lub szerzej międzynarodowym), a także norm hierarchicznie niższych z normami hierarchicznie wyższymi; (-) brak możliwości wyjaśnienia treści normy prawnej przy zastosowaniu wykładni językowej lub sytuacja, kiedy wykładnia ta prowadzi do niejednoznacznych rezultatów, niedających się pogodzić z założeniem racjonalności ustawodawcy; (-) konieczność uwzględnienia kontekstu określonej wypowiedzi normatywnej, jej związków z innymi elementami regulacji prawnej (wykładnia systemowa). Pogląd ten, choć wyrażony na kanwie interpretacji przepisów przewidujących ulgi podatkowe ma uniwersalny charakter.

W motywach uchwały NSA z dnia 19 października 2015 r. sygn. akt I OPS 1/15 podniesiono za piśmiennictwem i judykaturą, że w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znaczenie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tekstu jest jasne, wówczas − zgodnie

z zasadą clara non sunt interpretanda (nie dokonuje się wykładni tego, co jasne) − nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni. W takiej sytuacji wykładnia pozajęzykowa może jedynie dodatkowo potwierdzać, a więc wzmacniać, wyniki wykładni językowej wykładnią systemową czy funkcjonalną. Podobnie ma się rzecz z wykładnią tekstów prawnych, których sens językowy nie jest jednoznaczny

z tego względu, że tekst prawny ma kilka możliwych znaczeń językowych,

a wykładnia funkcjonalna (celowościowa) pełni rolę dyrektywy wyboru jednego

z możliwych znaczeń językowych. W obu przypadkach interpretator związany jest językowym znaczeniem tekstu prawnego, znaczenie to stanowi zawsze granicę dokonywanej przez niego wykładni. W pewnych szczególnych sytuacjach rola wykładni funkcjonalnej nie będzie jednak ograniczać się wyłącznie do roli dyrektywy wyboru jednego ze znaczeń językowych, ale może tworzyć swoiste, różne od alternatyw językowych, znaczenie tekstu prawnego. Przyjęcie takiego swoistego znaczenia tekstu prawnego, ustalonego na podstawie wykładni funkcjonalnej (celowościowej) będzie prowadziło zawsze do wykładni rozszerzającej lub zwężającej. Również w tym wypadku językowe znaczenie tekstu prawnego stanowi granicę wykładni, w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do jednoznaczności tekstu prawnego. Nie oznacza to jednakże, że granica wykładni, jaką stanowić może językowe znaczenie tekstu, jest granicą bezwzględną. Oznacza to jedynie, że do przekroczenia tej granicy niezbędne jest silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych

(K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77).

Powyższe przykłady przedstawiające poglądy w zakresie metodyki wykładni przepisów prawa wskazują zatem, że choć podstawową metodą interpretacji tekstu prawnego jest wykładnia językowa, to nie ma ona charakteru absolutnego. Odstępstwo od gramatycznej wykładni przepisu prawa możliwe jest, a nawet pożądane, w sytuacji gdy np. rezultaty takiej wykładni podważają ratio legis przepisu, bądź gdy prowadzą do sprzeczności z fundamentalnymi wartościami konstytucyjnymi.

Uwzględniając powyższe na gruncie rozpoznawanej sprawy sąd stwierdza, że wyłącznie językowy rezultat wykładni § 10 ust. 2a i ust. 3 cyt. rozporządzenia prowadzi do wypaczenia celów ustawy o COVID, którymi stało się przeciwdziałanie negatywnym skutkom gospodarczym rozprzestrzeniania się wirusa COVID-19, związanymi przede wszystkim z okresowo wprowadzanymi na obszarze

RP ograniczeniami w prowadzeniu działalności gospodarczej w trakcie pandemii. Zasadniczym celem rozwiązań prawnych wprowadzonych m.in. w zakresie zwolnienia z obowiązku opłacenia należnych składek było udzielenie wsparcia najbardziej poszkodowanym przedsiębiorcom działającym w branżach, które znalazły się w trudnej sytuacji w związku z nowym zasadami bezpieczeństwa, czy też ponoszących koszty związane z obostrzeniami sanitarnymi. Z uwagi na cel ustawy, organy powinny dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. W ocenie sądu, pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na dzień 31 marca 2021 r. w odpowiednich rejestrach kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się

z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości

i niedyskryminacji. Poprzestanie na językowej wykładni omawianych przepisów może doprowadzić do sytuacji, że pomoc otrzymają przedsiębiorcy, którzy mają wpisany kod PKD – jako rodzaj przeważającej działalności wymieniony w § 10 ust. 2a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. – choć rzeczywiście nie prowadzą przeważającej działalności w zakresie objętym tym kodem.

W realiach rozpatrywanego przypadku nie ulega wątpliwości, że na dzień

31 marca 2021 r. zgłoszony przez skarżącego kod przeważającej działalności, nie jest kodem, który uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek za okres od 1 kwietnia 2021 r. do 30 kwietnia 2021 r. Skarżący wniósł skargę na decyzję Prezesa ZUS odmawiającą wnioskowanego zwolnienia bez skorzystania z prawa zwrócenia się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze przedstawił argumentację wskazującą, że praktycznie jedyną działalność, którą się zajmuje (zresztą wraz

z małżonką) to sprzedaż detaliczna zegarków, zegarów i biżuterii prowadzona

w wyspecjalizowanych sklepach (PKD 47.77.Z). Skarżący zadeklarował też wykazanie tego faktu.

Zdaniem sądu, organ powinien mieć na uwadze zasady zaufania do władzy publicznej i informowania stron (art. 8 § 1 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz to, że w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a.). Zauważenia przy tym wymaga, że celem przepisu art. 79a § 1 k.p.a. jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy

o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości (zob. np. wyrok NSA

z dnia 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 381/21). Wedle zasady zaufania

i informowania oraz respektując obowiązek wynikający z art. 79a § 1 k.p.a. organ powinien wyjaśnić skarżącemu w jaki sposób i jakim dowodami może to uczynić. Okoliczności podane przez skarżącego i ewentualnie przedstawione dowody powinny zaś zostać rozpatrzone przez organ, poddane ocenie, której wyniki znaleźć winny swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji - art. 7, art. 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 k.p.a.

Odpowiadając na wątpliwości organu w zakresie braku instrumentów prawnych do prowadzenia postępowania dowodowego oraz poglądy,

że ustawodawca nie przewidział możliwości zastąpienia przez Zakład wykazu przekazywanego przez GUS innym dowodem, jak też, że ustawa o COVID-19 nie przewiduje na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego stosowania k.p.a. - sąd wyjaśnia, że regulacja § 10 ust. 2a i 3 rozporządzenia (podobnie jak art. 31zo ust. 10 i 11 ustawy o COVID-19) w zw. z art. 31zq ust. 5 i 6 ustawy o COVID-19, wprowadza wprawdzie rozwiązanie proceduralne mające na celu usprawnienie procesu przyznawania przez ZUS wsparcia przedsiębiorcom, niemniej jej stosowanie nie może bezrefleksyjnie prowadzić do istotnej modyfikacji, czy też nawet wyłączenia stosowania zasad obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Przepisy k.p.a. niewątpliwie znajdują zastosowanie w tego typu sprawach. W art. 31zq ust. 7 ustawy o COVID-19 przewidziano, że odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, następuje w drodze decyzji. Stosownie natomiast do art. 1 pkt 1 k.p.a., Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Nie można zatem zgodzić się

z organem, że przepisy ustawy o COVID-19 nie przewidują na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego stosowania przepisów k.p.a.

Uwzględniając dotychczasowe rozważania sąd doszedł do wniosku, że organ nie sprostał podstawowym obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1, art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy strona przedstawiłaby stosowne twierdzenia i dowody, rzeczą organu powinno być ustalenie czy pozwalają one na wyjaśnienie, że dane uwidocznione w wykazie przekazanym ZUS przez GUS były (lub nie były) zgodne

z rzeczywistym stanem faktycznym na dzień 31 marca 2021 r. Ocena w tym zakresie powinna zaś zostać przekonująco wyjaśniona w pisemnych motywach rozstrzygnięcia wraz ze wskazaniem faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W kontekście rozpatrywanego przypadku istotnego znaczenia nabiera przy tym okoliczność, że wspólnik skarżącego (jego małżonka) – jak wskazano w skardze – otrzymała już prawo do zwolnienia ze składek ZUS za miesiąc kwiecień 2021 r. na podstawie swojego wniosku, gdyż przeważającym kodem PKD w jej wpisie do ewidencji jest kod 47.77.Z. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie organu, bez należytego rozpatrzenia argumentów skarżącego może kłócić się z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości, i być dla niego po prostu niezrozumiałe.

Sąd podziela pogląd, że wpis odnoszący się do prowadzenia przeważającej działalności gospodarczej tworzy domniemanie, które jest wzruszalne. Można zatem przeprowadzić dowód przeciwko treści danych z rejestru podmiotów REGON (jak też wpisów znajdujących się w CEiDG) i podważać aktualność danego wpisu, co do przeważającej działalności gospodarczej, która jest w danym momencie faktycznie prowadzona przez przedsiębiorcę. Rejestr podmiotów REGON prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego (art. 3 ustawy z dnia

29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej - Dz. U. z 2020 r. poz. 443). Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej, niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze podmiotów REGON. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także

w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie

w kategoriach prawdy lub fałszu. Również domniemanie wynikające z wpisu

w CEIDG jest domniemaniem wzruszalnym. Dopuszcza się zatem przedstawienie dowodów, które wskazują, że dane zawarte w rejestrze nie są zgodne

z rzeczywistością (zob. wyrok WSA z 26 kwietnia 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 2180/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 484/21).

Sąd pragnie jednocześnie podkreślić, że nie neguje istnienia po stronie skarżącego jako osoby prowadzącej działalność gospodarczą, obowiązku bieżącego,

w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszania wszelkich zmian danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na podmioty, w tym danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby mogły one rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. o sygn. akt I SA/Rz 214/21; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. o sygn. akt I SA/Sz 955/20). Jednak istnienie tego obowiązku nie oznacza, że podmioty, które go nie dopełniły, mają ponosić "konsekwencje związane z prowadzeniem działalności" w postaci nieuzyskania wsparcia w obliczu pandemii. Zdaniem sądu, konsekwencje takie nie były objęte zamiarem ustawodawcy.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania zwolnienia – przekazywany przez GUS wykaz płatników składek, którzy na dzień wskazany rozporządzeniu prowadzili pozarolniczą działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności – nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych. Dane zawarte w bazie REGON korzystają z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało

o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku (zob. podobnie wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 955/20, WSA

w Krakowie z dnia 9 czerwca 2021 r. sygn. akt I SA/Kr 489/21,WSA w Gdańsku

z dnia 7 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gd 388/21).

Wskazać też należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa

o COVID-19, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia

30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (Dz.U. z 2015 r. poz. 2009). W § 9 ww. rozporządzenia nawiązano do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. Zdaniem sądu, o przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji § 10 ust. 2a rozporządzenia nie można pominąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON/ewidencji CEiDG

Konkludując dotychczasowe rozważania nawiązać jeszcze należy do słusznego poglądu prezentowanego w orzecznictwie, że pomoc, o jakiej mowa

w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19 (ale też w § 10 ust. 2a rozporządzenia), nie powinna trafiać do podmiotów, które nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako przeważająca. Nie można jej przyznawać z pominięciem podmiotów, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w § 10 ust. 2a, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Takie formalne ograniczenie wynikające z wpisu w rejestrze podmiotów REGON nie spełniłoby konstytucyjnego wymogu proporcjonalności odnośnie celu, jaki zamierzano osiągnąć omawianą regulacja ulgową. Poprzestanie na formalnej treści wpisu w rejestrze podmiotów REGON mogłoby nie pozwolić przyznać pomocy tym, do których została ona skierowana (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. akt

I SA/Rz 214/21, podobnie wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 304/21).

Z uwagi na powyższe sąd doszedł do przekonania, że Prezes ZUS nie sprostał standardom i wymaganiom wynikającym z art. 8 § 1, art. 9, art. 79a § 1 k.p.a. Skarżący nie uzyskał możliwości wykazania swoich racji, które przedstawia dopiero w skardze. Skarżący został tym samym pozbawiony możliwości poznania stanowiska organu w zakresie ewentualnie przedstawionych dowodów i wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, w tym zwłaszcza tych, które dotyczą faktycznie wykonywanej przez niego działalności będącej działalnością przeważającą. Organ naruszył też § 10 ust. 2a i 3 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy sąd postanowił uchylić zaskarżoną decyzję, za podstawę przyjmując art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w wyroku podglądy co do wykładni § 10 ust. 2a i 3 rozporządzenia i przeprowadzi postępowanie zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżącego, wyczerpująco zbierze i rozpatrzy cały materiał dowodowy, aby w rezultacie powtórnie oceni spełnienie przez skarżącego przesłanek przedmiotowego zwolnienia.