Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 922/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 106 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 8 ust. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 1236
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 lipca 2009 r. w sprawie komisji egzaminacyjnej II stopnia przy Ministrze Sprawiedliwości do  spraw odwołań od wyników egzaminu notarialnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1187/16 w sprawie ze skargi J.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek J.R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1187/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (pkt 1); umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2); zasądził od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego J.R. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 ze zm. – dalej jako rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r.), obniżył [...] J.R. z dniem 1 kwietnia 2016 r. dodatek funkcyjny do kwoty 2.600 zł miesięcznie. Przedmiotowemu rozkazowi personalnemu, w oparciu o art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej w skrócie "K.p.a."), nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Na skutek wniesienia przez wyżej wymienionego policjanta od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał Komendant Główny Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego przytoczył treść art. 104 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] mianował [...] J.R. na stanowisko [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i ustalił wysokość dodatku funkcyjnego na kwotę 1.650 zł. Przedmiotowy dodatek był podwyższany: w 2013 r. do kwoty 1.700 zł, w 2014 r. do kwoty 1.800 zł, w 2015 r. do kwoty 2.000 zł. Podał również, iż wyżej wymienionemu policjantowi podwyższano dodatek funkcyjny także na czas określony: od dnia 1 listopada 2010 r. do dnia 30 listopada 2010 r. do kwoty 2.350 zł, od dnia 1 listopada 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. do kwoty 2.520 zł, od dnia 1 listopada 2013 r. do dnia 30 listopada 2013 r. do kwoty 2.250 zł, od dnia 1 listopada 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. do kwoty 2.400 zł oraz od dnia 1 czerwca 2015 r. do dnia 30 czerwca 2015 r. do kwoty 2.300 zł. Ostatnie podwyższenie przedmiotowego dodatku zostało dokonane rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] na okres od dnia 1 marca 2016 r. do dnia 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 3.000 zł miesięcznie.

Organ odwoławczy zauważył, iż z powołanego wyżej rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] wynika, że podwyższenie J.R. dodatku funkcyjnego z dniem 1 marca 2016 r. zostało dokonane w oparciu o przesłanki, które nie wynikają z uzasadnienia powołanego rozkazu personalnego. Skoro bowiem z dniem 1 września 2015 r. ustalono mu dodatek funkcyjny w kwocie 2.000 zł miesięcznie na stanowisku [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]), a uprzednio ten dodatek ustalono w kwocie 1.800 zł miesięcznie od dnia 1 listopada 2014 r. (rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 22 października 2014 r. nr [...]), to brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że przy niezmienionej randze zajmowanego stanowiska służbowego, zakresie ponoszonej odpowiedzialności i poziomie posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, dokonana po raz kolejny w okresie około sześciu miesięcy (od dnia 7 sierpnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r.) ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych stanowiła wyłączną przesłankę ustalenia mu dodatku funkcyjnego w kwocie 3.000 zł miesięcznie, a więc w kwocie o 1.000 zł wyższej niż dotychczas należna na stanowisku [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Twierdzenie o istnieniu innych, niewymienionych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] przesłanek dokonania omawianej podwyżki dodatku funkcyjnego, niewskazanych w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatkowo znajduje potwierdzenie w fakcie, że w okresie od dnia mianowania, tj. dnia 13 stycznia 2010 r. do dnia 7 sierpnia 2015 r. wysoka ocena wywiązywania się przez wyżej wymienionego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, na którą powoływano się w kolejnych rozkazach personalnych o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, stanowiła przesłankę podwyższenia tego dodatku o łączną kwotę 350 zł miesięcznie. Kwota 3.000 zł odbiega także od kwot, do których uprzednio podwyższano mu dodatek funkcyjny na czas określony (2.350 zł, 2.520 zł, 2.250 zł, 2.400 zł, 2.300 zł).

Z tego względu Komendant Główny Policji stwierdził, że nie dostrzegł zaistnienia przesłanek przemawiających za uznaniem, że w rzeczywistości doszło do planowanego zwiększenia liczby realizowanych zadań i czynności służbowych, o których mowa w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Ponadto nie negując wysokiej oceny wywiązywania się przez [...] J.R. z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych uznał, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie mu dodatku funkcyjnego do kwoty 3.000 zł miesięcznie ustały. Obniżenie wyżej wymienionemu policjantowi przedmiotowego dodatku do kwoty 2.600 zł miesięcznie uwzględnia wysoką ocenę jego służby. Ustalona [...] J.R. kwota dodatku funkcyjnego jest o 600 zł wyższa, niż przysługiwała mu przed dniem 1 marca 2016 r.

Organ odwoławczy, powołując się na treść § 8 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wyjaśnił, że wysokość dodatku funkcyjnego została pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 powołanego rozporządzenia, może podwyższyć, bądź obniżyć omawiany dodatek (z zastrzeżeniem przypadków, gdy obniżenie jest obligatoryjne – § 8 ust. 8 rozporządzenia). Policjanci muszą liczyć się z możliwością zmiany wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego w przypadku stwierdzenia przez przełożonego, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami warunkującymi przyznanie tego dodatku w określonej wysokości.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż kwota ustalonego wyżej wymienionemu policjantowi rozkazem personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] dodatku funkcyjnego jest adekwatna do rangi zajmowanego przez niego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz szczebla działania i wielkości kierowanej komórki organizacyjnej Policji. Kwota ta uwzględnia również rodzaj i poziom posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych. Średnia wysokość dodatku funkcyjnego na stanowisku naczelnika wydziału Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wynosiła ok. 2050 zł wg. stanu na dzień 1 stycznia 2016 r. Wobec tego przyznanie wyżej wymienionemu policjantowi dodatku funkcyjnego w wysokości 2.600 zł miesięcznie nie może być traktowane jako naruszające jego ważny interes.

Powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji stał się przedmiotem skargi J.R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zaskarżonemu rozkazowi personalnemu zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. ,

- naruszenie przepisów postępowania w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 6 K.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności nakazującej organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa wyrażające się odstąpieniem od tej zasady,

b) art. 7 K.p.a., poprzez odstąpienie od dokonania wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia jej mając na względzie słuszny interes społeczny, w tym także interes strony,

c) art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli (w tym skarżącego) do organów Państwa,

d) art. 10 § 1 K.p.a., poprzez faktyczne uniemożliwienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów,

e) art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania w sposób wskazany w tych przepisach, a w szczególności brak zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a co za tym idzie jego obiektywnego rozpatrzenia w sposób swobodny,

f) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego (a także rozkazu personalnego go poprzedzającego) racjonalnych oraz wiarygodnych powodów jego wydania, a także wskazania dowodów, na których organ się oparł oraz faktów, które uznał za udowodnione, a ponadto brak przekonującej oceny materiału dowodowego sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego go rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że Komendant Główny Policji, powołując się na § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., błędnie przyjął, że inne przesłanki uzasadniające podwyższenie skarżącemu dodatku funkcyjnego ustały. Jednoznacznie tych innych przesłanek nie wskazał, nie zbadał także realnych warunków zadań faktycznie realizowanych przez skarżącego. Rozważania organu w tym przedmiocie miały charakter czysto teoretyczny – analityczny.

Ponadto J.R. wskazał, że pełniący obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w rozkazie personalnym z dnia [...] marca 2016 r. ocenił stopień realizacji przez niego zadań i czynności służbowych jako [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], którego nigdy nie nadzorował, gdyż wcześniej jako [...]nie był jego merytorycznym przełożonym. W czasie, gdy był wydawany pierwszy rozkaz personalny dotyczący wysokości dodatku funkcyjnego skarżącego z dnia [...] lutego 2016 r., Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] był [...], który bezpośrednio nadzorował funkcjonowanie [...] w zakresie systemu zarządzania. Zatwierdził on między innymi program nowej polityki jakości [...] wraz z opracowanymi przez kierownictwo [...] procedurami systemowymi zgodnymi z europejską normą [...] oraz podpisał kontrakt z [...]. Regulamin tej Komendy nie stanowi, że [...] musi posiadać status [...]. Posiadanie [...] wiąże się z dużą ilością dodatkowych zadań dla [...], oprócz tych wykonywanych statutowo, wynikających z Regulaminu. Funkcjonowanie [...] było ocenianie zarówno przez [...] Komendy Głównej Policji, jak i zewnętrzny podmiot (poza policyjny) – [...]. Obie te instytucje wskazały na wyjątkowe zaangażowanie kierownictwa [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], które według ich oceny było najlepiej zarządzanym [...] w kraju. Uzyskanie [...] oraz inne dodatkowe zadania wynikające np. z realizacji przez Komendę Wojewódzką Policji w [...] przetargu na [...] komend wojewódzkich policji w Polsce, jak również inne dodatkowe zadania skarżącego jako [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] do spraw analizy kosztów postępowań przygotowawczych policji [...], całodobowa dyspozycyjność, a ponadto zaangażowanie zawodowe skutkujące posiadaniem praktycznie najlepiej wyposażonego w bazę sprzętową i infrastrukturę [...] w kraju były wysoko oceniane przez kierownictwo Policji, a przede wszystkim [...], który zgodnie z terminologią przywoływanej wyżej europejskiej normy był tzw. najwyższym kierownictwem w [...] i tym samym tylko on był kompetentny do dokonywania całościowej oceny zadań i czynności służbowych realizowanych przez skarżącego. Organ odwoławczy nie zajmował się tym aspektem sprawy, zaś skarżący nie mógł podać tych informacji w toku postępowania, albowiem uniemożliwiono mu jakikolwiek osobisty udział w jego trakcie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że w przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do zbadania, czy organy Policji miały podstawę do obniżenia J.R. dodatku funkcyjnego do kwoty 2.600 zł.

Zgodnie z art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym.

Wysokość dodatku funkcyjnego policjanta jest kształtowana przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który wydaje w tym zakresie decyzje administracyjne. Z przepisów rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2011 r. wynika, że zmiana wysokości ustalonego na danym stanowisku dodatku funkcyjnego jest dokonywana przez jego podwyższenie lub obniżenie, bez konieczności eliminowania z obrotu prawnego decyzji ustalającej dotychczasową jego wysokość. Przełożony w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 i 7 rozporządzenia, może podwyższyć lub obniżać przedmiotowy dodatek.

Stosownie do treści § 8 ust. 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. W świetle § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Przepis § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001r. stanowi, że dodatek funkcyjny można – w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych – obniżać nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8.

Zgodnie z § 8 ust.7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., będącego podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, dodatek funkcyjny może być obniżony, także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Rozstrzygnięcie wydane na tej podstawie ma charakter uznaniowy, którego granice wyznaczają z jednej strony materialne przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w powołanym wyżej przepisie prawa, z drugiej zaś reguły postępowania administracyjnego zobowiązujące do: przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.), a także wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Oznacza to, że przedmiotem oceny Sądu jest zbadanie, czy zastosowano prawidłowo § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., a następnie (o ile Sąd stwierdzi, że zachodziły przesłanki obniżenia dodatku funkcyjnego zawarte w tym przepisie) ocena dokonanego przez organ uznania oraz zastosowanej przez niego w tym zakresie argumentacji.

Analiza powołanego wyżej § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił trzy alternatywne przesłanki, których zaistnienie uprawnia do obniżenia dodatku funkcyjnego. Przesłanki te, to: 1) zmiana zakresu obowiązków służbowych, 2) zmiana warunków służby, 3) ustanie innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości.

Z akt sprawy wynika, że w okresie od dnia [...] marca 2016 r. (data wydania rozkazu personalnego obniżającego dodatek funkcyjny) do dnia 30 kwietnia 2016 r. (data ustania stosunku służbowego) nie doszło do zmiany zakresu obowiązków służbowych oraz zmiany warunków służby skarżącego. W podanym okresie, aż do dnia zakończenia służby w Policji, pełnił on funkcję [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]. Z materiału dowodowego sprawy nie wynika, aby w tym okresie został zmieniony zakres obowiązków służbowych przypisanych do zajmowanego przez niego stanowiska służbowego.

Wobec powyższego należało rozważyć, czy doszło do spełnienia trzeciej przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2018r., a mianowicie, czy ustały inne przesłanki, które uzasadniały przyznanie J.R. dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości, tj. w wysokości 3.000 zł miesięcznie. Z uzasadnienia rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że dodatek funkcyjny został skarżącemu podwyższony na okres od dnia 1 marca 2016 r. do 30 kwietnia 2016 r. do kwoty 3.000 zł w związku z pozytywną oceną wywiązywania się przez niego z przydzielonych obowiązków służbowych oraz stopnia realizacji zadań i czynności służbowych, a także planowanym zwiększeniem liczby realizowanych w w/w okresie zadań i czynności służbowych.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji wynika, że organy podtrzymały dotychczasową pozytywną ocenę [...] J.R.. Komendant Główny Policji wprost stwierdził, iż nie neguje wysokiej oceny wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych.

Organ pierwszej instancji wskazał, że podwyższenie wyżej wymienionemu policjantowi w dniu [...] lutego 2016 r. dodatku służbowego do kwoty 3.000 zł miesięcznie było związane z zamiarem rozwiązania z nim stosunku służbowego. Natomiast Komendant Główny Policji podał, że ustały inne przesłanki, które uzasadniały podwyższenie dodatku funkcyjnego, które jednak nie wynikają z uzasadnienia rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Organ odwoławczy nie wskazał jednak, jakie to były przesłanki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, iż w świetle § 8 ust. 5 i 6 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. zasadą jest, że dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na stałe lub czas określony biorąc pod uwagę ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, zaś jego obniżenie może nastąpić na podstawie kolejnej oceny dokonanej po upływie co najmniej 6 miesięcy. Wyjątek od zasady nieobniżania policjantowi dodatku funkcyjnego w okresie co najmniej 6 miesięcy dotyczy tylko sytuacji zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości.

Z treści uzasadnień rozkazów personalnych organów obu instancji nie wynika, aby podejmując rozstrzygnięcie o obniżeniu [...] J.R. dodatku funkcyjnego do kwoty 2.600 zł organy dokonały oceny obciążenia go zadaniami i czynnościami służbowymi wykonywanymi w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie wzięto pod uwagę i w toku postępowania nie dano stronie możliwości powołania się na okoliczności wskazujące na znaczne obciążenie skarżącego obowiązkami związanymi z uzyskaniem [...] i kierowaniem [...] Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] (o czym szerzej w uzasadnieniu skargi). Natomiast organ rozważał zasadność podjęcia rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o podwyższeniu dodatku funkcyjnego (co jest domeną postępowania nadzorczego, a nie zwykłego) odnosząc tę ocenę do wydanych wcześniej rozkazów personalnych w tym przedmiocie, nie badając przy tym w prowadzonym postępowaniu istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanki z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Tym samym naraził się na zarzut naruszenia art. 7 i 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. i wydania decyzji dowolnej, arbitralnej, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że opisane powyżej motywy obniżenia [...] J.R. dodatku funkcyjnego meriti nie odpowiadają przesłankom określonym w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., zaś samo postępowanie zmierzające do wydania decyzji uznaniowej, nie zostało przeprowadzone z poszanowaniem reguł określonych ww. przepisami K.p.a. Z tego względu przyjął, że zaskarżony rozkaz personalny i rozkaz personalny organu pierwszej instancji naruszają powołany przepis materialny oraz w/w przepisy procesowe i to w stopniu mającym znaczenie dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podał, że stosunek służbowy skarżącego ustał z dniem 30 kwietnia 2016 r. W związku z tym brak jest możliwości dalszego prowadzenia przez organ postępowania i rozstrzygania w sprawie dodatku funkcyjnego J.R. Uposażenie przysługuje tylko policjantowi. Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby. Z kolei ustalenie wysokości dodatku funkcyjnego jest ściśle związane z uposażeniem, nie istnieje bowiem bez prawa do uposażenia. Nie można zatem ustalić wysokości tego dodatku w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia.

Stosownie do normy zawartej w art. 145 § 3 P.p.s.a., w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji z dniem 30 kwietnia 2016 r., w świetle art. 105 § 1 K.p.a. rozstrzyganie przez organ o dodatku funkcyjnym stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśnił, że bezprzedmiotowość przedmiotowa wiąże się z brakiem możliwości ukształtowania stosunku administracyjnoprawnego ze względu na brak przepisów prawa stanowiących podstawę prawną do wydania merytorycznej decyzji lub brak przedmiotu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie po zwolnieniu J.R. ze służby w Policji brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego, gdyż uposażenie, z którym bezpośrednio jest związany dodatek funkcyjny, przysługuje tylko policjantowi. W takim stanie faktycznym organy nie mają możliwości orzekania wobec skarżącego, który nie jest już policjantem o uposażeniu (dodatku funkcyjnym).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. W punkcie drugim wyroku orzekł na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a., a w przedmiocie kosztów na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji, reprezentowanego przez radcę prawnego, do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, tj. wewnętrzną sprzeczność poszczególnych części uzasadnienia wyroku, brak wskazania jaki stan faktyczny został przyjęty za podstawę orzekania na gruncie przedmiotowej sprawy (Sąd pierwszej instancji ograniczył się bowiem jedynie do wskazania poszczególnych etapów sprawy oraz przytoczenia treści podnoszonych w toku postępowania przez organy administracji publicznej i stronę twierdzeń oraz norm prawnych), a także arbitralne przyjęcie (niewyjaśnienie przyczyn uznania), iż organy wydając decyzje administracyjne dotyczące J.R. naruszyły § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujących bezpodstawnym przyjęciem, że Komendant Główny Policji naruszył wyżej wymienione normy prawne;

c) art. 145 § 3 P.p.s.a. i w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia J.R. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, które powinno zostać merytorycznie rozpoznane, a rozstrzygnięcie powinno dotyczyć okresu sprzed ustania stosunku służbowego,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a, w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, dalej w skrócie "P.u.s.a.") w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji stwierdzenia, że przyznana kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o:

- uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie (art. 188 P.p.s.a.), w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona;

- względnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 P.p.s.a.).

- rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

- zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

J.R., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procsowego, według norm przepisanych, wskazując, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W tej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania .

Przypomnieć należy, że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej. Naruszenie powyższych przepisów upatruje w niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiska odnośnie stanu faktycznego ustalonego w sprawie, niewskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz niewyjaśnieni, dlaczego stwierdził naruszenie przez organ przepisu § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Zauważyć należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, określającym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany do kontroli jedynie zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ramach przedstawienia stanu sprawy podał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, a także wskazał i szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Konstrukcja uzasadnienia sprawia, że zaskarżony wyrok poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Z wywodów Sądu pierwszej instancji wynika, iż uznał, że organ, powołując jako podstawę materialnoprawną obniżenia [...] J.R. dodatku funkcyjnego § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., nie wykazał zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Stwierdzając fakt wystąpienia przesłanki "ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości", nie wskazał, jakie to były przesłanki. Nie dokonał także oceny obciążenia wyżej wymienionego zadaniami i czynnościami służbowymi wykonywanymi w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2016 r. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykazał, jaką przyjął wykładnię powołanego wyżej przepisu rozporządzenia zastosowanego w sprawie, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia przez organy zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania oraz co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 sentencji zaskarżonego wyroku – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skoro organ, powołując wystąpienie w sprawie jednej z przesłanek określonych w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. "ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie dodatku funkcyjnego w dotychczasowej wysokości", nie wskazał, jakie to były przesłanki, nie dokonał także oceny obciążenia [...] J.R. zadaniami i czynnościami służbowymi wykonywanymi w okresie od dnia 1 marca do dnia 30 kwietnia 2016 r. oraz nie dał stronie możliwości potwierdzenia, że było ono znaczne, natomiast rozważał prawidłowość rozkazu personalnego o podwyższeniu tego dodatku w kontekście wcześniej wydanych rozkazów personalnych w tym przedmiocie, nie badając w postępowaniu o obniżenie dodatku funkcyjnego istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do w/w przesłanki rozporządzenia – to naruszył art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Skutkowało to stwierdzeniem, że wydanie rozkazu personalnego nastąpiło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Nietrafne okazały się także zarzuty naruszenia art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez bezpodstawne przyjęcie, że postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia J.R. dodatku funkcyjnego stało się bezprzedmiotowe w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego, jak i zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego.

Istota pierwszego z tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego i zastosowania art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, fakt rozwiązania stosunku służbowego z policjantem po wydaniu decyzji przez organy obu instancji nie przesądza o braku możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy obniżenia mu dodatku funkcyjnego, która została zainicjowana i dotyczy okresu przed zwolnieniem policjanta ze służby w Policji (por. wyroki NSA z dnia 18 maja 2016r. sygn. akt I OSK 3083/15 i I OSK 3126/14).

W sprawie jest niesporne, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem (pkt 1 sentencji wyroku ) na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia J.R. dodatku funkcyjnego. Bezsporny jest również fakt, iż wyżej wymieniony policjant został ze służby w Policji zwolniony z dniem 30 kwietnia 2016 r. Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., gdyż od dnia wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia J.R. dodatku funkcyjnego sytuacja faktyczna i prawna związana z jego stosunkiem służbowym uległa istotnej zmianie. Jak wyżej podano, został on z dniem 30 kwietnia 2016 r. ze służby w Policji zwolniony. Ustalenie prawa do dodatku funkcyjnego w określonej wysokości, jako elementu uposażenia, dotyczy wyłącznie policjanta, gdyż tylko jemu przysługuje uposażenie, które składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100 ustawy o Policji). Prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby (art. 106 ust. 3 cyt. ustawy). Nie można ustalić obniżenia dodatku funkcyjnego w sytuacji, gdy po stronie zainteresowanej brak jest prawa do uposażenia. Z tego względu zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 3 P.p.s.a. i umorzenie postępowania administracyjnego było prawidłowe.

Jednocześnie zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia art. 105 § 1 K.p.a., równocześnie nie wskazał, jaki przepis prawa materialnego stanowi podstawę do kształtowania wysokości dodatku funkcyjnego za okres miniony, wobec policjanta zwolnionego ze służby. Wydany w tej sprawie przez organ pierwszej instancji rozkaz personalny o obniżeniu wyżej wymienionemu dodatku funkcyjnego, podobnie jak rozkazy personalne o podwyższeniu mu przedmiotowego dodatku, kształtowały jego sytuację prawną jako policjanta na przyszłość. Rozpoznawana sprawa dotyczyła obniżenia mu dodatku funkcyjnego. Oznacza to, że jej przedmiotem nie była i nie mogła być weryfikacja legalności uprzedniego rozkazu personalnego o podwyższeniu tego dodatku. Postępowanie nie było bowiem prowadzone w trybie nadzwyczajnym, ani w trybie zmiany decyzji dotychczasowej. Ponadto skarżący kasacyjnie nie zakwestionował, że rozkazy personalne w przedmiocie dodatku funkcyjnego mają charakter konstytutywny, co jest instrumentem ochrony uposażenia policjanta i nie zmienia tego nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Jest on wyłącznie podstawą do egzekowania decyzji jeszcze nieostatecznej, nie ma wpływu na moment uzyskania przez orzeczenie przymiotu ostateczności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że argumentem uzasadniającym dopuszczalność prowadzenia przedmiotowego postępowania po ustaniu stosunku służbowego nie może być odwołanie się do wyroków wydanych w innych sprawach. Po pierwsze, związanie wyrokiem prawomocnym istnieje w sprawie, w której go wydano. Wyrok stanowi rozstrzygnięcie określonej sprawy indywidualnej, formułuje normę indywidualną i konkretną, a nie generalną. Nie jest zatem dopuszczalne traktowanie sformułowanej przez sąd w innym postępowaniu normy indywidualnej jako normy o charakterze generalnym, mogącej być podstawą innego rozstrzygnięcia, taka praktyka narusza zasadę prymatu ustawy i aktów prawnych powszechnie obowiązujących, zasadę orzekania na podstawie prawa, a nie na podstawie rozstrzygnięć sądowych. Kolejnym warunkiem odwoływania się do stanowiska wyrażonego w innej sprawie jest wykazanie tożsamości stanu prawnego i faktycznego obu przypadków, rozstrzygniętego prawomocnie i rozstrzyganego. Tylko tożsamość tych stanów pozwala na powielenie stanowiska zajętego w innej sprawie, czego wyrazem jest zastosowanie do takich samych okoliczności faktycznych tego samego przepisu prawa i dokonanie takiej samej jego wykładni. W przywołanych w skardze kasacyjnej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. I OSK 3083/15 i 3126/14 postawiono tezę, że policjant ma prawo do uzyskania rozstrzygnięcia wniosku złożonego przez siebie, odnoszącego się do uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym. Wyroki te odnosiły się do zupełnie innego problemu, jakim była dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie przyznania dodatku służbowego na wniosek policjanta, w sytuacji, gdy organy negowały możliwość wnioskowego trybu wszczęcia postępowania. Przedmiotem analizy były inne przepisy prawa materialnego, rozważane w kontekście dopuszczalności złożenia przez policjanta wniosku o podwyższenie dodatku służbowego. Odmienny stan faktyczny i prawny spraw nie pozwala na proste przeniesienie sformułowanej w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego tezy o rozpoznaniu wniosku policjanta w odniesieniu do okresu, w jakim pozostawał w służbie (bez przesądzania wyniku tego rozpoznania), do okoliczności i podstaw prawnych niniejszej sprawy.

Kolejny z zarzutów naruszenia przepisów postępowania zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego, gdyż uczynił to w oparciu o kryteria "słuszności" i "celowości", a nie według kryterium legalności, a także nie dokonał wszechstronnej i prawidłowej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, iż wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie został on w żaden sposób przez autora skargi kasacyjnej uzasadniony. W konsekwencji wadliwość sformułowania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w związku z § 8 ust 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozważanie jego zasadności. W związku z powyższym jedynie ubocznie zauważyć należy, iż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonego rozkazu personalnego wyłącznie w oparciu o kryterium legalności.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia § 8 ust. 7 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., poprzez jego błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest on niezasadny.

Powyższy zarzut zmierza do wykazania, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że przełożony właściwy w sprawach osobowych, który ustala wysokość dodatku funkcyjnego, w sytuacji gdy stwierdzi, że przyznana kwota dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w rozporządzeniu z dnia 6 grudnia 2001 r., warunkującymi przyznanie go w określonej wysokości, nie jest uprawniony do obniżenia policjantowi tego dodatku.

W świetle tego przepisu dodatek funkcyjny może być obniżony także w razie zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Dla zastosowania przez organ Policji omawianego przepisu w pierwszej kolejności niezbędne jest zatem wykazanie, że zachodziły przesłanki do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, o których mowa w tym przepisie, a następnie uzasadnienie jego wysokości przy uwzględnieniu treści § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W tym przypadku uznanie organu jest ograniczone wyłącznie do samej możliwości obniżenia dodatku funkcyjnego do określonej wysokości, ale tylko w sytuacji zaistnienia przesłanek wymienionych w § 8 ust. 7, przy uwzględnieniu regulacji zawartej w § 8 ust. 4, ust. 5 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia. Dokonywanie przez organ Policji oceny zasadności rozkazu personalnego o podwyższeniu policjantowi dodatku funkcyjnego, poprzez odwoływanie się do wcześniej wydanych w tym przedmiocie rozkazów personalnych, bez badania w postępowaniu o obniżenie tego dodatku istotnych okoliczności sprawy w odniesieniu do przesłanek zawartych § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., stanowi naruszenie tego przepisu. Oznacza to, że dla zastosowania powyższego przepisu i obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego niewystarczające jest jedynie stwierdzenie, że uprzednio przyznana podwyższona kwota tego dodatku nie koresponduje z przesłankami określonymi w powołanym rozporządzeniu. Zauważyć bowiem należy, iż przesłanki określone w § 8 ust. 7 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. odnoszą się do zmiany elementów stosunku służbowego policjanta, a nie do wadliwości uprzednio wydanego rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, która może być usunięta w przewidzianym do tego postępowaniu nadzwyczajnym, a więc w trybie art. 145 albo 156 K.p.a., a nie poprzez powołany przepis rozporządzenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia omówionego wyżej przepisu rozporządzenia jest prawidłowa.

W konsekwencji uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku J.R. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest niesporne, że odpowiedź na skargę kasacyjną (pismo procesowe z dnia 22 października 2018 r.) sporządził pełnomocnik skarżącego – adwokat A. B., jednak wniósł ją do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 22 października 2018 r., a więc po upływie terminu 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej (29 marca 2017 r.). Pismo to nie może zatem stanowić podstawy do zwrotu skarżącemu kosztów postępowania kasacyjnego, co skutkowało oddaleniem wniosku w tym przedmiocie.