Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 673/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1 pkt 10, art. 48, art. 51, art. 52, art. 71
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. sprawy ze skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nakazu przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. od Inspektor Nadzoru Budowlanego kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do sądu postanowieniem z [...] r., L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: [...] WINB), po rozpoznaniu zażalenia C. sp. z o.o. (dalej jako: skarżąca lub Spółka), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: PINB) miasta L. z [...] r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nakazania przedłożenia określonych dokumentów oraz orzekł co do istoty sprawy, nakładając tożsame obowiązki, ale wskazując inny termin ich wykonania.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy:

W czerwcu [...] r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy parkingu zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] w L.. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że parking znajduje się na działce położonej przy ul. [...] w L., która jest własnością T. (dalej jako: Towarzystwo). Wschodnia część tej nieruchomości jest wykorzystywana do parkowania samochodów osobowych. Teren ma cechy naturalnego ukształtowania. Powierzchnia jest wysypana żwirem, tłuczniem, a na fragmencie jest niewielka powierzchnia asfaltu. Miejsca postojowe nie są wyznaczone, a samochody parkują dowolnie. Na działce zainstalowane są lampy oświetleniowe

i kamery do monitorowania. Brakuje urządzeń do odprowadzania wody opadowej. Parking nie jest ograniczony w wyraźnie zaznaczony sposób, nie ma krawężników ani obrzeży. Samochody parkują w odległości ok. 2 m od ogrodzenia terenu, od strony działki zajmowanej przez szkołę podstawową, na której za ogrodzeniem znajduje się boisko szkolne.

Postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (aktualnie: Dz. U. z 2020, poz. 1333, ze zm.) PINB miasta L., nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia w terminie [...] r. ekspertyzy stanu technicznego wykonanych miejsc postojowych na ww. działce, ze wskazaniem robót niezbędnych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości. W wyniku zażaleń, wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] oraz przez Spółkę, L. WINB postanowieniem z [...] r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji postanowieniem z [...] r. ponownie nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia oceny technicznej utwardzenia terenu. Pełnomocnik Spółki przedłożył ekspertyzę techniczną z [...] r., opracowaną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Następnie, w grudniu 2015 r pełnomocnik Spółki złożył wniosek o wstrzymanie wszelkich czynności dotyczących terenu przy ul. [...] do czasu wykonania przez Spółkę obowiązków związanych z przystosowaniem ww. terenu do wymogów ochrony przeciwpożarowej. Do ww. wniosku dołączono ekspertyzę warunków technicznych w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego stref pożarowych w należącym do Spółki budynku przy ul. [...], w którym skarżąca świadczy usługi medyczne. Ponadto pełnomocnik przedłożył postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w L. z [...] r., w którym wyrażono zgodę na zastosowanie rozwiązań zamiennych dotyczących drogi pożarowej zaproponowanych w ww. ekspertyzie, jeżeli zostaną zachowane warunki wymienione w przedmiotowym postanowieniu.

Postanowieniem z [...] r. PINB miasta L. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne miejsc postojowych na działce nr [...], do czasu wydania decyzji Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L., uwzględniającej wymagania ww. postanowienia L. KW PSP. W wyniku zażalenia Wspólnoty, postanowieniem [...] r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Skarga Spółki na postanowienie organu II instancji została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2017 r. (II SA/Lu 978/16).

W sierpniu i we wrześniu 2017 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny na spornej działce, w wyniku których ustalono, że teren działki jest prawie całkowicie utwardzony. Przy wjeździe na działkę od strony ul. [...] wykonane jest utwardzenie z asfaltu. Pozostałe utwardzenie terenu wykonane jest z kruszywa. W trakcie oględzin na terenie działki parkowało kilkadziesiąt samochodów (44 w przypadku pierwszych i 60 w przypadku drugich oględzin). Stwierdzono, że nie zostały wyznaczone miejsca postojowe. Samochody parkują z zachowaniem możliwości wjazdu i wyjazdu w regularnych rzędach. Na terenie przedmiotowej działki znajduje się osoba, która pobiera opłaty za parkowanie i wskazuje miejsca parkowania samochodów. Na wjeździe znajduje się tablica "PARKING" z informacją o opłatach za parkowanie. Teren działki jest oświetlony - słup oświetleniowy znajduje się na środku placu. W trakcie oględzin nie okazano zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania utwardzenia terenu, ani pozwolenia na budowę na wykonywanie robót budowlanych. Przeprowadzone pomiary wykazały, że odległość części utwardzonej dla samochodów od ogrodzenia boiska szkoły podstawowej wynosi od 1,0 m do 2,6 m, a odległość od ściany budynku [...] wynosi 1,9 m.

Decyzją z [...] r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 P.b., PINB miasta L., nakazał inwestorowi – skarżącej Spółce, rozbiórkę parkingu dla samochodów osobowych, położonego na działce nr [...], wykonanego bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę. W wyniku odwołania Spółki, decyzją z [...] r. L. WINB uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] r., PINB miasta L. nakazał Towarzystwu jako właścicielowi działki rozbiórkę parkingu, obejmującą część utwardzoną asfaltem i część utwardzoną kruszywem oraz słup oświetleniowy posadowiony na środku parkingu. W wyniku odwołania skarżącej Spółki, L. WINB decyzją z [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji zwrócił się do Towarzystwa o udzielenie informacji, czy przekazało prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane skarżącej Spółce. W odpowiedzi udzielonej pismem z [...] r. Towarzystwo poinformowało, że w świetle postanowień umowy dzierżawy Spółka dysponuje obligacyjnym tytułem do władania tym terenem w określonym celu

i posiada wszelkie uprawnienia do uzyskania stosownych zezwoleń, aby zrealizować cel, dla którego umowa została zawarta, tj. urządzenie parkingu. Towarzystwo oświadczyło, że wyraża zgodę na wykonanie ewentualnego remontu bądź usunięcia

i wykonania całkowicie nowego utwardzenia, oświetlenia oraz organizacji zieleni.

Po ponownej ocenie sprawy, PINB miasta L. uznał, że sporny parking, stanowiący samodzielny obiekt budowlany, niepowiązany funkcjonalnie z przylegającymi do niego budynkami wybudowano bez pozwolenia na budowę, niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, jednakże w warunkach umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. W tej sytuacji postanowieniem z [...] r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 P.b., nałożył na Towarzystwo obowiązek przedstawienia w terminie do [...] r. wymienionych w postanowieniu dokumentów. W następstwie zażalenia skarżącej Spółki, postanowieniem z [...] r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji po raz kolejny skierował do Towarzystwa pytanie w sprawie zgody na przeprowadzenie procedury legalizacyjnej. W odpowiedzi Towarzystwo oświadczyło, że nie przekazało prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane dla skarżącej Spółki i nie jest zainteresowane procedurą legalizacji. W lutym 2020 r. organ przeprowadził kontrolę spornego obiektu, w wyniku której stwierdzono, że utwardzenie działki, ani jej ukształtowanie nie uległo zmianie.

Postanowieniem z [...] r. PINB miasta L. wstrzymał Towarzystwu jako właścicielowi działki prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parkingu dla samochodów osobowych, oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] r. wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Spółka, zarzucając błędną kwalifikację obiektu, a także naruszenie art. 48 i 52 P.b. oraz szeregu przepisów postępowania administracyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] r. L. WINB uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że wstrzymał Towarzystwu prowadzenie robót budowlanych oraz nakazał przedłożenie analogicznych dokumentów jak wskazane w postanowieniu PINB miasta L., wskazując nowy termin wykonania tego obowiązku, na 30 października 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia L. WINB podzielił stanowisko organu

I instancji, że sporna inwestycja polegała na budowie parkingu, a nie na utwardzeniu terenu. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości fakt, że teren, którego powierzchnia składa się z żwiru, tłucznia, a w części także z asfaltu, wykorzystywana jest jako parking dla samochodów, co jednoznacznie potwierdza też dołączona do akt sprawy dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z przeprowadzonej kontroli i oględzin. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy parking jako obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane. W przedmiotowej sprawie parking należy potraktować jako budowlę czyli obiekt budowlany, ponieważ nie stanowi on integralnej części budynku, jest parkingiem "wolnourządzonym", stanowiącym odrębną technicznie całość.

Z akt sprawy wynika, że utwardzona część ww. parkingu przeznaczona jest dla 60 samochodów. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 Prawa budowlanego w zw. z art. art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w mającym zastosowanie w sprawie brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji Prawa budowlanego z 20 lutego 2015 r.), pozwolenia na budowę wymagała budowa miejsc postojowych o większej ilości stanowisk niż 10. Jako datę realizacji przedmiotowego obiektu przyjęto dzień 3 lipca 2000 r., tj. dzień zawarcia umowy dzierżawy pomiędzy skarżącą Spółką a Towarzystwem. Niesporne w sprawie jest to, że na budowę przedmiotowego parkingu nie było wydane pozwolenie na budowę. W związku z powyższym słusznie organ

I instancji wdrożył procedurę legalizacyjną dotyczącą ww. samowoli budowlanej, gdyż spełnione zostały przesłanki zawartej w art. 48 ust. 2 P.b. Legalizacja we wskazanym trybie jest możliwa w przypadku przedłożenia określonych w przepisach dokumentów, o ile obiekt budowlany lub jego część nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Projekt budowlany złożony w ramach procedury legalizacji podlega ocenie m.in. w ww. zakresie, a obowiązkiem adresata postanowienia jest przedstawienie takiej dokumentacji budowlanej, która będzie wskazywała na zgodność inwestycji z przepisami, w tym będzie, w razie konieczności, przewidywała wykonanie robót doprowadzających inwestycję do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym L. WINB uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie wstrzymujące Towarzystwu jako właścicielowi działki prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parkingu dla samochodów osobowych, nakładając obowiązek przedstawienia w terminie do 17 sierpnia 2020 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów.

Odnosząc się do kwestii podmiotu, na który mają być nałożone obowiązki w ramach procedury legalizacji, L. WINB wywiódł, że nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 48 P.b., powinno być zawsze skierowane do tego podmiotu, który aktualnie i realnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż decyzja taka musi przede wszystkim być wykonalna. Organ wskazał, że skarżąca Spółka wydzierżawiła od Towarzystwa działkę gruntu o powierzchni [...] położoną przy ul. [...] wraz z zespołem garaży, na podstawie umowy dzierżawy z [...] r. Z umowy nie wynika jednak, że Spółka ona prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na pytanie skierowane przez organ I instancji Towarzystwo oświadczyło, że nie przekazało prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane dla skarżącej Spółki. Wobec powyższego prawidłowo skierowano nakaz wynikający z art. 48 ust. 2 i 3 P.b do Towarzystwa jako właściciela budowy.

Konieczność uchylenia zaskarżonego zażaleniem postanowienia

i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy L. WINB uzasadnił potrzebą uzupełnienia podstawy prawnej nakazu przedłożenia dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.) oraz koniecznością wyznaczenia dłuższego, realnego terminu wykonania obowiązku przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów.

W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie L. WINB pełnomocnik Spółki zarzucił naruszenie: (1) art. 48 ust. 2 i 3 P.b., poprzez niewłaściwe zastosowanie; (2) art. 3 pkt 1 i 3 P.b., poprzez uznanie, że plac położony na działce nr [...] stanowi obiekt budowlany – parking; (3) art. 52 P.b., przez nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. na niewłaściwy podmiot; (4) art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wyczerpującego zgromadzenia oraz właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędne uzasadnienie faktyczne i prawne postanowienia; (5) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., przez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; (6) art. 138 § 2 w zw. za art. 144 i w zw. z art. 10 k.p.a., przez uznanie, że brak skutecznego zawiadomienia Skarżącej przez organ I instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie stanowił naruszenia przepisów postępowania, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Uzasadniając zarzuty pełnomocnik stwierdził, iż organy błędnie zakwalifikowały plac położony na działce nr [...] jako obiekt budowlany, pomimo że dzierżawiony przez skarżącego teren nie pełni samodzielnej funkcji (parkingu), nie stanowi obiektu budowlanego i jest powiązany funkcjonalnie z przylegającymi budynkami. Stanowisko organów nie ma potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym i jest sprzeczne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, zgodnie z którymi utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych zaliczane jest do urządzeń budowlanych, a więc urządzeń technicznych związanych z innym obiektem budowlanym, zapewniających możliwość użytkowania tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. W rozpoznawanej sprawie istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy placem położonym na działce nr [...] a sąsiadującymi budynkami i garażami nie budzi wątpliwości. Z postanowień umowy dzierżawy z [...] r. jasno wynika, że Spółka, jako dzierżawca, będzie wykorzystywała dzierżawiony teren m. in. w celu parkowania samochodów klientów i pracowników skarżącej. Sporny plac jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym Spółka prowadzi działalność gospodarczą, stanowi wyłączny dojazd z garaży do drogi publicznej oraz dojazd z wejścia do budynku do drogi publicznej. Klienci Spółki (w tym osoby ciężko chore

i niepełnosprawne) nie mają faktycznej możliwości parkowania pojazdów na publicznych miejscach parkingowych w pobliżu, w szczególności przy uwzględnieniu dużej liczby pacjentów korzystających z usług Skarżącego oraz stanu ich zdrowia, który często wymaga parkowania w bezpośrednim sąsiedztwie budynku. Utwardzony plac pełni także funkcję jedynego możliwego dojazdu do budynku dla wozów strażackich oraz karetek pogotowia w celu prowadzenia akcji ratunkowej.

Pomimo podkreślanego w orzecznictwie obowiązku ustalenia samowoli budowlanej w sposób niewątpliwy, w rozpoznawanej sprawie organy zupełnie zaniechały ustalenia najistotniejszych okoliczności faktycznych, w tym: kto, w jakim zakresie i w jakim okresie czasu wykonał poszczególne utwardzenia terenu oraz oświetlenie; kto jest inwestorem w zakresie wykonanych prac objętych postępowaniem; czy inwestorzy władają nadal terenem w sposób umożliwiający wykonanie decyzji; czy wykonane utwardzenia polegały na remoncie już istniejący utwardzeń; jaki był sposób użytkowania i zagospodarowania terenu przed 2000 r. Brak ustalenia tak istotnej dla sprawy okoliczności jak okres wykonania zarzucanej samowoli budowlanej uniemożliwia ustalenie podmiotu odpowiedzialnego, który dysponował w tym czasie terenem oraz uniemożliwia ustalenie właściwych do zastosowania przepisów prawa budowlanego, które wielokrotnie zmieniały się na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat. Z samego zobowiązania umownego do utwardzenia terenu przez skarżącą, nie można wywodzić, że Spółka faktycznie wykonała takie utwardzenie, ani że utwardzenie zostało wykonane w dniu zawarcia umowy; nie można też na podstawie takiego zobowiązania ustalić jaki był zakres ewentualnego utwardzenia oraz w jakim stanie był przedmiotowy teren w dniu przejęcia przez Spółkę. Z umowy dzierżawy nie wynika, że Spółka zobowiązała się do zorganizowania parkingu jako ogólnodostępnego, samodzielnego obiektu budowlanego. Z umowy wynika jedynie sposób korzystania przez Spółkę z dzierżawionego terenu (funkcja tego terenu związana z przylegającym budynkiem) - prowadzenie parkingu dla klientów i pracowników Spółki.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 52 P.b. pełnomocnik Spółki stwierdził, że organy powinny nałożyć obowiązek przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. w pierwszej kolejności na inwestora, a nie właściciela przedmiotowego terenu. Organy zaniechały ustalenia: kto, w jakim zakresie i w jakim okresie czasu wykonał poszczególne utwardzenia terenu oraz oświetlenie; kto jest inwestorem w zakresie wykonanych prac objętych postępowaniem; czy inwestorzy władają nadal terenem w sposób umożliwiający wykonanie decyzji. Nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. na Towarzystwo należy uznać co najmniej za przedwczesne. Trzeba mieć na uwadze, że przedmiotowy teren jest aktualnie we władaniu Spółki (właściciel terenu na podstawie umowy dzierżawy zrzekł się prawa do korzystania z terenu, zatem w okresie obowiązywania umowy prawo to przeszło na Spółkę). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę nie może naruszać prawa osób trzecich oraz narażać adresata decyzji na odpowiedzialność cywilną. Skierowanie zaskarżonego postanowienia wobec właściciela terenu oddanego w dzierżawę może w konsekwencji prowadzić do skierowania wobec niego decyzji o nakazie rozbiórki (w przypadku gdy właściciel nie wykona obowiązku nałożonego w zaskarżonym postanowieniu). W takim wypadku właściciel wykonując decyzję nakazującą rozbiórkę musiałby naruszyć prawa osób trzecich (Spółki jako dzierżawcy) oraz byłby narażony na odpowiedzialność cywilną i karną.

Zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. pełnomocnik uzasadnił brakiem wyczerpującego zgromadzenia oraz właściwego rozpatrzenia materiału dowodowego, błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego postanowienia. W ocenie pełnomocnika organy pominęły znaczną część materiału dowodowego, wskazującego m.in. że teren działki był już utwardzony i oświetlony w 1994 r., gdy przejmowało go Towarzystwo; niemożliwe jest stwierdzenie, że jakiekolwiek roboty budowlane polegające na utwardzeniu powierzchni były wykonywane na przestrzeni ostatnich kilkunastu lat, poza inwestycjami i remontami wykonywanymi przez podmioty trzecie (kanalizacja, sieć ciepłownicza); obecny stan zagospodarowania terenu jest zgodny z decyzjami z 1995

i z 2000 r., które przewidywały lokalizację terenu z możliwością parkowania; prawdopodobnie dojazdy do garaży i warsztatów były wcześniej utwardzone, nie ma możliwości określenia, które powierzchnie parkingu zostały utwardzone dla potrzeb wcześniejszych użytkowników (stacja pogotowia ratunkowego), a które wykonano później; w chwili przejęcia przez Spółkę spornego terenu w 2000 r. teren, łącznie z wjazdem, dojazdami do garaży, dojazdem do najazdu serwisowego (myjni), był utwardzony; maszty wraz z lampami zostały przejęte wraz z całą nieruchomością; plac umożliwia i jest wykorzystywany jako dojazd z drogi publicznej (ul. [...]) do garaży znajdujących się na terenie działki nr [...], jest zatem powiązany funkcjonalnie z przylegającymi budynkami, nie pełni samodzielnej funkcji.

Zdaniem pełnomocnika, brak skutecznego zawiadomienia Spółki przez organ

I instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym stanowił naruszenie przepisów postępowania, które przyczyniło się do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych sprawy. Okolicznością tą było zaprzestanie prowadzenia parkingu przez R. S. na podstawie umowy dzierżawy z [...] r. zawartej pomiędzy Spółką, jako wydzierżawiającym, a R. S., jako dzierżawcą, a następnie wypowiedzenie ww. umowy dzierżawy pismem ze skutkiem na [...] r. Zmiana okoliczności faktycznych wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w celu ustalenia aktualnego sposobu użytkowania terenu objętego postępowaniem, a ustalenia faktyczne dokonane przez organ w trakcie oględzin przeprowadzonych [...] r., należało uznać za nieaktualne. Spółka wykazała powyższą okoliczność załączając do zażalenia na postanowienie organu I instancji dokument potwierdzający wypowiedzenie umowy dzierżawy.

W odpowiedzi na skargę L. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jego uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięte jest także postanowienie wydane w I instancji, należało uchylić również i to postanowienie, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.). Należy przy tym zaznaczyć, że sąd uchylił postanowienia z innych przyczyn niż wskazane w skardze, co wynika z faktu, że sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), lecz ma obowiązek dokonania kompleksowej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Przesłanki uchylenia decyzji mogą zatem wynikać z okoliczności nie podniesionych w skardze i taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Należy na wstępie zauważyć, że sprawa jest wieloaspektowa, nie wszystkie elementy stanu faktycznego dają się w pełni ustalić i wyjaśnić, co więcej, możliwa jest subsumpcja ustalonego stanu faktycznego pod różne normy prawne. W ocenie Sądu aby prawidłowo rozstrzygnąć spór w rozpoznawanej sprawie, należy znaleźć rozwiązanie oparte na takich przepisach, które w najpełniejszy sposób oddadzą istotę sporu i pozwolą na jego rozstrzygnięcie w sposób najlepiej godzący wymogi interesu publicznego oraz wszystkich stron pozostających w sporze (których interesów prawnych dotyczy sprawa).

Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy zależy od analizy kilku spornych zagadnień. Kwestią o pierwotnym znaczeniu, rzutującą na rozstrzygnięcie pozostałych zagadnień, jest prawidłowa kwalifikacja prawna robót budowlanych wykonanych na spornej działce.

Organy nadzoru budowlanego uznały, że doszło do wykonania samodzielnego obiektu budowlanego w postaci parkingu (utwardzonych miejsc postojowych), przy czym w świetle przepisów miarodajnych dla oceny stanu prawnego sprawy (organy prawidłowo przyjęły, że w takim przypadku należało stosować przepisy ustawy w brzmieniu sprzed 28 czerwca 2015 r., tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustawa; Dz. U. z 2015 r., poz. 443), budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk wymagała pozwolenia na budowę (arg. a contrario ex art. 29 ust 1 pkt 10 w zw. z art. 28 ust. 1 P.b. w ówczesnym brzmieniu).

Spółka kwestionuje stanowisko organów nadzoru, konsekwentnie wywodząc, że sporny obiekt należy kwalifikować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. Twierdzenie to Spółka opiera na następujących argumentach: plac położony na działce nr [...] był już utwardzony przed uzyskaniem przez Spółkę praw do nieruchomości (umowa dzierżawy z 2000 r.), plac nie pełni samodzielnej funkcji, jest funkcjonalnie powiązany z przylegającymi budynkami – służy parkowaniu pojazdów przez pracowników i klientów Spółki, która prowadzi działalność leczniczą w budynku przy ul. [...], stanowi dojazd z drogi publicznej (ul. [...]) do wejścia do ww. budynku, zapewnia konieczny dojazd dla pojazdów straży pożarnej od strony północno-zachodniej wspomnianego budynku, jak również dla karetek pogotowia w celu prowadzenia akcji ratunkowej, stanowi wyłączny dojazd z drogi publicznej do garaży znajdujących się na działce nr [...].

W ocenie Sądu, prawidłowa ocena robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] jest zupełnie inna niż wywodzą to strony. Zdaniem Sądu doszło do zmiany sposobu użytkowania utwardzonego placu na działce nr [...] poprzez nadanie mu funkcji parkingu ogólnodostępnego, przy wykonaniu pewnych dodatkowych robót budowlanych związanych z dalszym utwardzeniem (przy czym dokładnego zakresu robót nie da się ustalić), inwestorem tych robót i "sprawcą" zmiany sposobu użytkowania była Spółka, działająca w ramach praw obligacyjnych do terenu, wynikających z umowy dzierżawy. Zmiana sposobu użytkowania powinna być oceniana w perspektywie przepisów art. 71 P.b., a ponieważ Spółka nie dysponowała wymaganym pozwoleniem na użytkowanie, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga zastosowania postępowania naprawczego z art. 51 P.b., a nie postępowania legalizacyjnego z art. 48 P.b.

Aby wykazać zasadność tego stanowiska, należy w pierwszej kolejności udzielić odpowiedzi na pytanie, dlaczego nie można zgodzić się z argumentacją Spółki i uznać, że wykonała roboty budowlane, które powinny być potraktowane jako wykonanie urządzenia budowlanego? Wynika to z kilku względów.

Po pierwsze, w świetle definicji ustawowej (art. 3 pkt 9 P.b.), urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Definicja wskazuje, że kluczowym elementem przesądzającym o kwalifikacji prawnej jest funkcja urządzenia – ma ono zapewniać możliwość korzystania z obiektu budowlanego, np. budynku, innymi słowy, ma być konieczne do prawidłowego korzystania z tego obiektu.

Po drugie, przedmiotem postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie jest parking (utwardzone miejsca postojowe) na działce nr [...], a nie droga czy też plac zapewniający dojazd do garaży czy budynku. Sposób użytkowania w istotnym stopniu determinuje kwalifikację prawną obiektu.

Po trzecie, materiał dowodowy w sprawie wskazuje, że teren działki nr [...] był już w dużym stopniu utwardzony przed 2000 r. (zanim prawa do korzystania z działki nabyła Spółka), choć dokładnego zakresu, stopnia tego utwardzenia, jak również rodzaju materiałów użytych do tych robót, nie da się już w chwili obecnej precyzyjnie ustalić. Plac był w jakiejś mierze utwardzony jeszcze przed rokiem 1994 r., kiedy to w budynku na działce nr [...] mieściła się Wojewódzka Stacja Pogotowia Ratunkowego. Z ustaleń wynika, że z placu (podobnie jak z garaży oraz nieistniejącej już myjni) korzystały karetki pogotowia. W 1994 r. prawa do działki (stanowiącej ówcześnie własność Skarbu Państwa) uzyskało Towarzystwo, pierwotnie na podstawie umowy użytkowania zawartej na 30 lat (akt notarialny z [...] r., k. 96-98 akt adm.), a od 1999 r. jako właściciel (jak wynika z treści księgi wieczystej, nabycie nastąpiło na podstawie umowy darowizny zawartej w 1999 r.; księga wieczysta w aktach organu

II instancji, karty akt w tej części nienumerowane). W 2000 r. Spółka nabyła prawa do korzystania z placu, na podstawie umowy dzierżawy, zawartej z Towarzystwem. Z treści umowy wynika jednoznacznie, że wydzierżawiona nieruchomość ma być wykorzystywana przez dzierżawcę (Spółkę) na prowadzenie parkingu dla klientów

i pracowników Spółki (§ 1 ust. 2). Ponadto dzierżawca (Spółka) zobowiązał się na własny koszt do uporządkowania terenu, ogrodzenia i utwardzenia terenu w uzgodnieniu z wydzierżawiającym (Towarzystwem) oraz doprowadzenia garaży do stanu używalności.

Spółka nie ma przy tym racji twierdząc, że plac był już w całości utwardzony i nie było potrzeby dokonywania dalszych robót budowlanych w celu przygotowania placu pod funkcję parkingu. Przeczą temu dwa elementy stanu faktycznego. Po pierwsze, w aktach sprawy (k. 81-85) znajduje się decyzja z [...] r., wydana przez Prezydenta Miasta L., udzielająca Towarzystwu pozwolenia na budowę (adaptację) znajdującego się na działce nr [...] budynku (dworku) na siedzibę Towarzystwa oraz na budowę ogrodzenia i wewnętrznych instalacji w budynku. Załącznik do decyzji stanowi zatwierdzony projekt budowlany, w aktach znajduje się jego element w postaci mapy – planu zagospodarowania terenu inwestycji. Na planie, w miejscu spornego aktualnie parkingu, widnieje adnotacja: "Urządzenie ogrodu po

II etapie zabudowy. Czasowo nawierzchnia trawiasta z możliwością parkowania". Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że w 1995 r. była już przewidziana możliwość parkowania, ale teren nie był utwardzony (nawierzchnia trawiasta). Kolejna decyzja w sprawie pozwolenia na budowę, obejmująca podobny zakres prac, z [...] r. (k. 93 akt adm.) nie zawiera już żadnych wskazań co do stanu spornej części działki. Po drugie, gdyby teren był w 2000 r. utwardzony w stopniu pozwalającym na realizacje parkingu zgodnie z zamierzeniami Spółki, postanowienia zawarte w § 4 ust. 1 umowy dzierżawy nie miałyby racji bytu, w szczególności niezrozumiałe było zobowiązanie się Spółki do utwardzenia terenu. Nie sposób racjonalnie zakładać, że strony zawierające umowę w 2000 r. nie znały stanu faktycznego zagospodarowania terenu, którego dotyczyła umowa.

Po czwarte, nie ulega wątpliwości, że do 2000 r. plac nie obsługiwał budynku przy ul [...], w którym prowadzi działalność Spółka, choć jednocześnie już w jakieś części służył parkowaniu pojazdów należących do użytkowników (właścicieli) budynku znajdującego się na działce nr [...]. W okresie, kiedy terenem władała Stacja Pogotowia (z akt nie wynika, jaki był jej tytuł prawny do nieruchomości, niewątpliwie jednak w tym czasie właścicielem był Skarb Państwa, o czym świadczy wspomniana wyżej umowa z 1993 r. w przedmiocie oddania nieruchomości w użytkowanie Towarzystwu, k. 97 akt adm.), nie były to jednak miejsca postojowe w takim kształcie jak obecnie, postój pojazdów był związany wyłącznie z funkcjonowaniem Stacji. Również Towarzystwo wykorzystywało teren na potrzeby postoju pojazdów, ale w zupełnie innym charakterze niż aktualnie Spółka. Treść mapy stanowiącej element wspomnianego wyżej zatwierdzonego projektu budowlanego z 1995 r. wskazuje, że chodziło o parkowanie pojazdów związanych z funkcjonowaniem Towarzystwa. O tym, że to dopiero Spółka nadała terenowi charakter parkingu (miejsc postojowych ogólnodostępnych, według Spółki dostępnych dla pracowników i klientów, za opłatą), świadczy kilka argumentów. Pierwszym argumentem jest treść umowy dzierżawy z 2000 r. – gdyby parking o charakterze ogólnodostępnym już wtedy istniał, zapisy w § 4 umowy nie miałyby racjonalnego uzasadnienia. Drugim argumentem są ustalenia poczynione w wyniku kilkukrotnych oględzin spornej działki (w szczególności oględziny przeprowadzone w sierpniu i we wrześniu 2017 r.). W trakcie oględzin ustalono, że na terenie działki parkowało kilkadziesiąt samochodów, miejsca postojowe nie zostały wyznaczone, ale samochody parkują z zachowaniem możliwości wjazdu i wyjazdu w regularnych rzędach. Co kluczowe: na terenie parkingu znajduje się osoba, która pobiera opłaty za parkowanie i wskazuje miejsca parkowania samochodów, na wjeździe znajduje się tablica "PARKING" z informacją o opłatach za parkowanie. Teren działki jest oświetlony - słup oświetleniowy znajduje się na środku placu (zob. k. 447-449 i 499-500 akt adm.). W aktach administracyjnych (k. 357-358) znajduje się też paragon dokumentujący uiszczenie opłaty parkingowej za postój samochodu na spornym parkingu, przedłożony przez jedną ze stron sporu – właściciela lokalu w kamienicy przy ul. [...]. Paragon (na którym widnieje informacja: parking niestrzeżony) potwierdza ustalenia wynikające z oględzin, że jest to parking ogólnodostępny, a nie tak jak twierdzi Spółka – przeznaczony tylko dla jej pracowników i klientów. Z powyższych ustaleń wynika, że wjazd na parking wymaga jedynie uiszczenia opłaty, jego dostępność nie jest ograniczona do określonego kręgu osób (nie ma żadnych imiennych kart parkingowych, weryfikacji celu wjazdu). O charakterze parkingu i o tym, że to Spółka nadała placowi taki charakter i funkcję (a zatem: zmieniła sposób użytkowania) świadczy też fakt, na który powołuje się sam pełnomocnik skarżącej: w styczniu 2005 r. Spółka wydzierżawiła (poddzierżawiła) fragment działki gruntu o pow. [...] R. S., który prowadził w tym miejscu parking. Umowa dzierżawy została wypowiedziana w marcu 2020 r. (vide: oświadczenie i wypowiedzenie, akta WINB, k. 24). Udostępnienie terenu (poprzez poddzierżawę) podmiotowi trzeciemu, na cele prowadzenia parkingu, podważa zasadność argumentacji Spółki, że parking służył wyłącznie jej pracownikom lub klientom. Z ustaleń tych wynika, że z parkingu mógł korzystać każdy, kto wniósł opłatę. Czwartym argumentem przesądzającym o tym, że to Spółka zmieniła sposób użytkowania utwardzonego placu na parking, jest ścisły związek tych działań z inną inwestycją Spółki. W aktach sprawy (k. 107-112) znajduje się pismo PINB miasta L. z [...] r., stanowiące odpowiedź na pismo z Komendy Miejskiej Policji w L., zawierające prośbę o udzielenie informacji na temat samowoli budowlanej w postaci budowy schodów i parkingu przy budynku Spółki na ul. [...]. Okoliczności tego wątku sprawy są znane wszystkim stronom sporu, z uwagi na tożsamość podmiotów, których dotyczą obydwie sprawy. Z pisma wynika, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w innej sprawie, dotyczącej wykonania przez Spółkę bez pozwolenia robót budowlanych w postaci schodów zewnętrznych z daszkiem oraz otworu drzwiowego w budynku na ul. [...]. Szczegółowe przedstawianie tego wątku jest zbędne, dla rozpoznawanej sprawy ma to jednak takie znaczenie, że istnieje ścisły związek między parkingiem a wykonanym wejściem i schodami do wspomnianego budynku. Wejście miało zapewnić dostęp do budynku od strony parkingu. Obydwie inwestycje tworzą logiczną (funkcjonalną) całość.

Po piąte, aby uznać, że sporny parking, niewątpliwie wykonany przez Spółkę, stanowi urządzenie budowlane, należałoby wykazać, że jest niezbędny do prawidłowego korzystania z budynku przy ul. [...]. Takiego związku wykazać się nie da. Kluczowe w sprawie jest odróżnienie drogi dojazdowej (utwardzonego placu) znajdującego się na działce nr [...] od parkingu wykonanego przez Spółkę. Jak wskazano wyżej, utwardzenie placu istniało już przed 2000 r., jednak to dopiero Spółka nadała placowi funkcję parkingu (ostatecznie: ogólnodostępnego), co prawdopodobnie wymagało dokonania pewnych robót budowlanych związanych z utwardzeniem lub uporządkowaniem utwardzenia na większej powierzchni. Elementem koniecznym dla korzystania z garaży na działce nr [...], a także z punktu widzenia wymogów ochrony przeciwpożarowej budynku przy ul. [...] jest utwardzony plac (droga dojazdowa), a nie parking (to plac a nie parking zapewnia dojazd pojazdom straży pożarnej od strony północno-zachodniej, dając dostęp do części A budynku przy ul. [...], wydzielonej jako odrębna strefa pożarowa; vide: "Ekspertyza warunków technicznych w zakresie wymagań bezpieczeństwa pożarowego stref pożarowych części A i części B budynku usług medycznych nr [...] [...] sp. z o.o. przy ul [...] w L." z [...] r. oraz postanowienie L. Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] r., k. 163-173 akt adm.). Utwardzony (częściowo) plac w zakresie niezbędnym do umożliwienia dostępu do garaży istniał jednak już przed 2000 r. Niewątpliwie parking na spornej działce wpływa pozytywnie (ułatwia) korzystanie z budynku przy [...] ale związek ten nie ma charakteru koniecznego w tym sensie, że nie jest warunkiem prawidłowego korzystania z budynku – bez parkingu korzystanie byłoby również możliwe. Jest to teren zabudowy śródmiejskiej, z wyznaczonymi strefami parkowania, istnieje zatem możliwość parkowania pojazdów na parkingach publicznych. Ponadto z akt sprawy (m.in. ze wskazanej ekspertyzy w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, k. 170 akt adm.) wynika, że kamienica powstała jeszcze przed II wojną światową, w związku z tym nie można do niej stosować wynikającego z § 19 r.w.t. wymogu zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych.

Konkludując – parking nie jest urządzeniem budowlanym zapewniającym prawidłowe korzystania z budynku przy ul. [...].

W ocenie Sądu błędne jest jednak również stanowisko organów nadzoru budowlanego, że Spółka wykonała roboty budowlane polegające na wybudowaniu parkingu (utwardzonych miejsc postojowych) jako samodzielnego obiektu budowlanego. Na takie stwierdzenie nie pozwala materiał dowodowy zebrany w sprawie. Pomimo poczynienia przez organy odpowiednich wysiłków w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z rzeczywistym stanem rzeczy, pozostały pewne luki i wątpliwości nie dające się usunąć. Należy przy tym zaznaczyć, że w sprawie nie może zostać zastosowana zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony, z uwagi na fakt, że w sprawie uczestniczą strony o spornych interesach (art. 81a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a.).

Niesporne jest, że teren działki nr [...] był już w jakiejś części utwardzony przed rokiem 2000 (przed uzyskaniem praw do korzystania z działki przez Spółkę). Z uwagi na upływ czasu i brak dostatecznego materiału dowodowego, jak również z uwagi na pozostające poza związkiem z rozpoznawaną sprawą, roboty budowlane prowadzone na spornej działce (przy instalacji kanalizacyjnej i ciepłowniczej), nie sposób ustalić precyzyjnie powierzchni terenu utwardzonego. Zebrany materiał wskazuje jednak, że cały teren, zajęty aktualnie pod parking, nie był utwardzony. Nie da się również ustalić zakresu prac, jakie Spółka wykonała przy przygotowaniu do zmiany użytkowania placu na parking (ogólnodostępny, w tym dla jej pracowników i klientów). Jeżeli jednak utwardzenie placu już istniało, zostało prawdopodobnie jedynie poszerzone lub uporządkowane, nie można mówić o tym, że Spółka wykonała roboty budowlane prowadzące do powstania całkowicie nowego, samodzielnego obiektu budowlanego. Taka konstatacja wyklucza prowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 P.b., byłoby to możliwe tylko wówczas, gdyby udało się ustalić, że taki nowy samodzielny obiekt budowlany (utwardzenie miejsc postojowych) został przez Spółkę wykonany.

Nie oznacza to jednak, że Spółka nie dokonała żadnej ingerencji podlegającej ocenie prawnej z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego. Jak już wyżej wskazano, sporny teren stanowił przed 2000 r. utwardzony plac służący dojazdowi do garaży, wykorzystywany w części również dla parkowania pojazdów, ale w zdecydowanie innym zakresie i charakterze. Funkcja parkingowa była wykorzystywana wyłącznie przez podmioty korzystające z budynku znajdującego się na działce nr [...]. Spółka dokonała istotnej zmiany sposobu korzystania z obiektu w postaci utwardzonego placu, przekształcając go w znacznie większy parking (około 60 samochodów), dostępny dla pracowników i klientów Spółki, korzystających z innego budynku – przy ul. [...], ponadto dostępny także dla innych osób, które wniosą stosowną opłatę parkingową (co potwierdza m.in. wspominany wyżej paragon, przedłożony do akt przy piśmie jednej ze stron – mieszkańców kamienicy przy ul. [...]).

Ponieważ zakres robót, jakie wykonała Spółka nie da się dokładnie ustalić, poza tym nie prowadził on do istotnej ingerencji w substancje budowlaną utwardzonego placu, w ocenie Sądu nie można robót wykonanych przez Spółkę zakwalifikować jako przebudowy.

Działania Spółki (obejmujące również wykonanie pewnych robót budowlanych) powinny być zakwalifikowane jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 P.b. Zmiana ta nastąpiła w 2000 r., co wykazano wyżej. Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 P.b., w brzmieniu ówcześnie obowiązującym (tożsamym z aktualnym), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności m.in. podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Działania podjęte przez Spółkę po uzyskaniu praw do nieruchomości na podstawie umowy dzierżawy zawartej w 2000 r. spełniają powyższe ustawowe przesłanki zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Charakter i funkcja utwardzonego placu przed tą datą była zupełnie inna – kluczowe było zapewnienie dojazdu, funkcja parkingowa ograniczała się do użytkowników budynku położonego na działce nr [...], plac nie służył użytkownikom budynku przy ul. [...]. To dopiero Spółka, działając w oparciu o ustalenia zawarte w umowie dzierżawy nadała placowi charakter parkingu i to szeroko dostępnego, służącego nie tylko użytkownikom budynku przy ul. [...], ale również innym osobom, które uiszczą stosowną opłatę. Zmiana charakteru funkcji jest ewidentna. Trzeba przy tym zaznaczyć, że zmiana sposobu użytkowania może obejmować również roboty budowlane. Jeżeli Spółka wykonała dodatkowe roboty na utwardzonej już częściowo działce (wskazuje na to materiał dowodowy w sprawie, który jednak nie pozwala na dokładne ustalenie zakresu tych robót), to mieściły się one w zmianie sposobu użytkowania. Jest to dodatkowy argument podważający twierdzenia Spółki, że parking stanowi urządzenie budowlane zapewniające możliwość korzystania z budynku przy ul. [...].

Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (w tym przypadku utwardzonego placu) podlegała i podlega reglamentacji prawnej, aczkolwiek od roku 2000 do chwili obecnej następowały w tym zakresie istotne zmiany. Najistotniejsza zmiana modelu reglamentacji polegała na odejściu od formy pozwolenia oraz wprowadzeniu formy zgłoszenia zamiaru sposobu użytkowania, co nastąpiło w 2004 r. W ocenie Sądu miarodajny dla oceny zmiany sposobu użytkowania utwardzonego placu, dokonanego przez Spółkę, jest stan prawny obowiązujący w 2000 r. Zmiana modelu reglamentacji nastąpiła na mocy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888), która weszła w życie z dniem 31 maja 2004 r. Przepisy przejściowe zawarte w nowelizacji wskazują na konieczność zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulacji w dotychczasowym brzmieniu. W świetle art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w sprawach zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei zgodnie z ust. 3, przepisu art. 71a P.b (dodanego nowelizacją), nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Nowo dodany w 2004 r. art. 71a P.b. reguluje kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. Przepisu tego nie da się zastosować do zmiany sposobu użytkowania obiektu dokonanej przez wejściem w życie przepisów wprowadzających zgłoszenie w miejsce dotychczasowego pozwolenia. Stąd regulacja przejściowa zawarta w art. 2 ust. 3 ustawy nowelizującej. Przepis ten rozstrzyga, że w rozpoznawanej sprawie, zmiana sposobu użytkowania dokonana bez wymaganego ówcześnie pozwolenia, podlega ocenie w oparciu o przepisy dotychczas obowiązujące, tj. przed wejściem w życie nowelizacji z 2004 r. Potwierdza to dodatkowo treść art. 71 ust. 7 P.b. w nowym brzmieniu: dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Innymi słowy, nie ma możliwości konwalidowania braku zgłoszenia (czy wcześniej wymaganego pozwolenia) poprzez dokonanie aktualnie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, kilkanaście lat po dokonanej zmianie.

W miarodajnym dla rozpoznawanej sprawy stanie prawnym obowiązującym w 2000 r. zmiana sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia dawała podstawę do wszczęcia postępowania w trybie naprawczym (art. 71 ust. 3 P.b. w ówczesnym brzmieniu: w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50 i art. 51 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części).

Reasumując: działania podjęte przez Spółkę podlegają kwalifikacji jako zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonana bez wymaganego pozwolenia, co oznacza konieczność zweryfikowania dokonanej zmiany – w trybie postępowania naprawczego (art. 50-51 P.b. w zw. z art. 71 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2000 r.) – pod kątem potencjalnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska oraz pod kątem ustaleń i warunków wynikających z przepisów, w tym w szczególności przepisów techniczno-budowlanych oraz przepisów prawa miejscowego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Dalsze działania, jakie powinny podjąć organy nadzoru budowlanego w tym zakresie, zależą od dokonanych ustaleń. Ustalenia te mogą prowadzić do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, bądź też do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. Należy przy tym pamiętać, że przepisy regulujące tryb naprawczy będą w tym przypadku stosowane odpowiednio, co wymaga pewnego dostosowania do specyfiki sytuacji (zmiana sposobu użytkowania, a nie roboty budowlane wykonane w warunkach opisanych w art. 50 ust. 1 P.b.).

Prowadzenie postępowania w trybie naprawczym postawi przed organami nadzoru budowlanego problem podmiotu, na który mają zostać nałożone obowiązki w ramach tego postępowania. Przytoczony wyżej art. 71 ust. 3 P.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2000 r.), w zakresie dotyczącym przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jako podmioty tego obowiązku wskazuje właściciela lub zarządcę obiektu. Przepis ten nie odsyła również do art. 52 P.b., który wskazuje krąg podmiotów, na które mogą być nakładane obowiązki w ramach postępowania naprawczego (inwestor, właściciel, zarządca obiektu). W ocenie Sądu oparcie się wyłącznie na wykładni językowej art. 71 ust. 3 P.b. (w dawnym brzmieniu) nie daje prawidłowych rezultatów. Przepis ten nie rozstrzyga bowiem problemu takiego, jak zaistniał w rozpoznawanej sprawie: gdy zmiany sposobu użytkowania obiektu nie dokonał jego właściciel, lecz inwestor – w tym przypadku Spółka jako osoba dysponująca prawem do działki wynikającym z umowy dzierżawy

i dokonująca zmiany sposobu użytkowania obiektu, zgodnie z postanowieniami umowy. W tej sytuacji konieczne jest wypełnienie luki prawnej (występującej przy ograniczeniu się wyłącznie do wykładni językowej), poprzez sięgnięcie do wyników wykładni systemowej i celowościowej. Wykładnia systemowa wskazuje na konieczność sięgnięcia do modelu zastosowanego w art. 52 P.b., w klasycznym, stosowanym wprost (a nie odpowiednio) trybie naprawczym, co oznaczałoby możliwość nałożenia obowiązków również na inwestora. Taki kierunek interpretacji wspiera wykładnia celowościowa. Jak wskazuje się w orzecznictwie kolejność podmiotów wskazanych w art. 52 P.b. nie jest przypadkowa. W pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej. Dopiero w przypadkach, gdy inwestor (sprawca samowoli) utracił uprawnienia do nieruchomości lub nie jest możliwe jego ustalenie, obowiązki w ramach postępowania legalizacyjnego czy naprawczego powinny być nakładane na aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest niezgodnie z prawem wzniesiony obiekt budowlany lub gdy nałożenie obowiązków na właściciela z jakichś przyczyn nie jest możliwe - na zarządcę obiektu budowlanego (por. przykładowo w najnowszym orzecznictwie NSA: wyroki z

12 marca 2020 r., II OSK 1219/18; z 14 lipca 2020 r., II OSK 273/20; z 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18; z 24 listopada 2020 r., II OSK 1585/18). Jak podkreśla się w orzecznictwie, ustawodawca celowo wskazał w tym przepisie różne podmioty, zobowiązane do podjęcia tych czynności, aby właściwy organ nadzoru budowlanego w sposób stosunkowo elastyczny mógł dokonać wyboru adresata decyzji, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok WSA w Lublinie z 23 czerwca 2020 r.,

II SA/Lu 85/20). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 1530/19). Na marginesie można zauważyć, że poglądy orzecznictwa znalazły odzwierciedlenie w nowym brzmieniu art. 52 ust. 1 P.b., w świetle którego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego.

Przytoczone orzecznictwo, w aspekcie wykładni celowościowej, wskazuje wyraźnie, że intencją ustawodawcy było, aby obowiązki wynikające z prowadzonego postępowania naprawczego w pierwszej kolejności były nakładane na podmiot, który wykonał roboty budowlane w sposób niezgodny z przepisami. Wyjątkiem jest jedynie sytuacja, gdyby wykonanie obowiązków przez inwestora nie było możliwe. Stosując ten przepis odpowiednio do skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, należy przyjąć, że obowiązki powinny być nakładane w pierwszej kolejności na podmiot, który jest sprawcą zmiany.

Reasumując: prowadząc postępowanie w trybie naprawczym (stosowanym odpowiednio – art. 71 ust. 3 P.b. z 2000 r. w zw. z art. 50 i 51 P.b.) organy nadzoru budowlanego powinny nakładać obowiązki wynikające ze stosowania tego przepisu na skarżącą Spółkę jako inwestora, tj. podmiot, który dokonał zmiany sposobu użytkowania obiektu (utwardzonego placu na działce nr [...]). Wbrew argumentom podniesionym w skardze, wykonanie obowiązków przez Spółkę jest jak najbardziej możliwe. Po pierwsze, problem ten trzeba oceniać zupełnie inaczej, biorąc pod uwagę prawidłowy tryb postępowania (a nie przyjęty błędnie przez organy tryb legalizacji – art. 48 P.b.). Obowiązki Spółki mogą dotyczyć: przedłożenia odpowiednich dokumentów, a w dalszej kolejności – przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu lub wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem (nie wykluczając usunięcia części skutków wykonanych robót budowlanych, np. poprzez usunięcie części utwardzenia). Niesporne jest, że Spółka nadal dysponuje prawami do działki wynikającymi z nadal obowiązującej umowy dzierżawy. W umowie tej wskazano cel w postaci organizacji parkingu. Wszelkie działania, jakie Spółka miałaby podjąć w ramach postępowania naprawczego mieszczą się w zakresie uprawnień do dysponowania nieruchomością, wywodzonych z umowy dzierżawy. Po drugie, chybione w związku z tym są argumenty pełnomocnika skarżącej, że wykonanie jakichkolwiek robót na spornej działce przez Spółkę mogłoby skutkować odpowiedzialnością cywilną lub karną Spółki lub osób działających w jej imieniu. Realizacja obowiązków wynikających z decyzji organów nadzoru, pozostających na dodatek w granicach uprawnień do dysponowania nieruchomością, wynikających z umowy dzierżawy, wyklucza bezprawność działań stanowiących wykonanie tych obowiązków.

Przedstawiony przez sąd sposób rozwiązania, pozwala na pogodzenie różnych wartości – z jednej strony wymogów interesu publicznego, z drugiej kolidujących interesów prawnych wszystkich stron pozostających w sporze. Nie przesądzając ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie, w takim trybie postępowania możliwe jest zachowanie funkcji utwardzonego placu jako niezbędnej drogi dojazdowej do garaży oraz niezbędnego elementu ochrony pożarowej budynku przy ul. [...] (zapewnienie dojazdu dla pojazdów straży pożarnej od strony północno-zachodniej), nie jest też wykluczone zachowanie funkcji parkingu, ale wymagać to będzie dostosowania do wymogów techniczno-budowlanych, co być może wymusi ograniczenie liczby dostępnych miejsc na parkingu oraz jego reorganizację (m.in. wytyczenie miejsc parkingowych).

Konkludując: organy nadzoru budowlanego obydwu instancji wydały w rozpoznawanej sprawie postanowienia z naruszeniem przepisów prawa materialnego – organy wadliwie zastosowały tryb postępowania legalizacyjnego (art. 48 ust. 2 P.b.), gdyż działania Spółki nie miały charakteru robót budowlanych polegających na wybudowaniu parkingu (utwardzonych miejsc postojowych) jako samodzielnego obiektu budowlanego. Prawidłowym trybem postępowania był tryb postępowania naprawczego, prowadzony w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego pozwolenia (art. 71 ust. 3 P.b. w brzmieniu obowiązującym w 2000 r., w zw. z art. 50 i art. 51 P.b.). Błąd organów uzasadnia uchylenie zarówno postanowienia L. WINB z [...] r., jak i poprzedzającego je postanowienia PINB miasta L. z [...] r.

Po uprawomocnieniu się wyroku i po zwrocie akt administracyjnych sprawy, PINB miasta L. powinien poprowadzić postępowanie we właściwym trybie, kierując się przedstawioną wyżej oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania.

Jak wynika z przedstawionych wyżej wywodów, nie wszystkie argumenty podniesione w skardze są zasadne. Zasadne są zarzuty zastosowania niewłaściwego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, ale wynika to z innej kwalifikacji prawnej działań podjętych przez Spółkę, niż wskazywana w skardze. Jak już wyżej obszernie wyjaśniono, Spółka nie ma racji co do kwalifikacji spornego parkingu jako urządzenia budowlanego niezbędnego do obsługi budynku przy ul. [...]. Zarzuty braku wyczerpujących ustaleń faktycznych i błędnej oceny materiału dowodowego są w pewnej mierze uzasadnione, ale w całkowicie innym aspekcie sprawy. Problem tkwi w innej kwalifikacji prawnej działań Spółki, niż przyjęły to organy nadzoru, ale również innej niż wskazuje skarżąca. Dokonanie pewnych ustaleń faktycznych nie jest już aktualnie możliwe – nie sposób ustalić z odpowiednią dokładnością kto i w jakich okresach czasu dokonywał robót budowlanych przy utwardzaniu placu. Jest to jednak zbędne. Ustalony stan faktyczny pozwala na niewątpliwe ustalenie, że Spółka po uzyskaniu praw do gruntu w 2000 r. dokonała przekształcenia utwardzonego placu w parking, dostępny nie tylko dla użytkowników budynku przy ul. [...], ale także dla innych podmiotów, które uiszczą wymagana opłatę, parking ma zatem w istocie charakter ogólnodostępny. To ustalenie jest wystarczające, aby zakwalifikować działania Spółki jako zmianę sposobu użytkowania spornego obiektu, bez wymaganego ówcześnie pozwolenia. Zarzuty naruszenia art. 52 P.b. zasadniczo zdezaktualizowały się wobec wskazanej przez Sąd zmiany kwalifikacji prawnej działań Spółki i właściwego trybu przywrócenia stanu zgodnego z prawem (nie legalizacja samowolnie wykonanego obiektu w trybie art. 48 P.b., ale postępowanie naprawcze, stosowane odpowiednio do zmiany sposobu użytkowania obiektu, dokonanej bez wymaganego ówcześnie pozwolenia). Kwestie podmiotowe w prawidłowo prowadzonym trybie postępowania naprawczego zostały omówione wyżej. W jakiejś mierze pozostaje zasadny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Spółki (jej pełnomocnika) o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Zarzut ten odnosi się jednak bardziej do postanowienia organu I instancji, a nie będącego przedmiotem bezpośredniej kontroli sądu postanowienie L. WINB. Ponadto, okolicznością istotną w sprawie jest sam fakt wydzierżawienia (poddzierżawienia) parkingu osobie trzeciej przez Spółkę. Jak wskazano wyżej, jest to jeden z argumentów potwierdzających, że doszło do zmiany sposoby użytkowania utwardzonego placu. Oczywiście prowadząc ponownie postępowanie organy powinny zadbać o weryfikację aktualności dotychczasowych ustaleń w sprawie (będzie to zapewne wymagało ponownego przeprowadzenia oględzin), ponadto po zebraniu materiału dowodowego, organy muszą pamiętać o zapewnieniu stronom możliwości skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 i art. 81 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800, ze zm.). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł) oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł; przy uwzględnieniu wynikającej z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasady, że zwrotowi podlegają wydatki tylko jednego pełnomocnika profesjonalnego).