Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 848/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 § 1 pkt 9, art. 72 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: § 13
journal: Dz.U. 2005 nr 258 poz 2169
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.  w sprawie organizacji aplikacji notarialnej.
article: art. 17 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 65 ust. 1, art. 70 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 217 § 2, art. 219
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Pamela Kuraś - Dębecka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 197/14 w sprawie ze skargi K. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. N. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 197/14, oddalił skargę K. N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

K. N. zwróciła się do Rady Izby Notarialnej w Warszawie z wnioskiem o wydanie jej – na podstawie art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. Rada Izby Notarialnej w Warszawie odmówiła wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 72 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.n.) i stwierdził, że aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zapoznania się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Aplikację notarialną prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a jej organizację określa rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.). Odnośnie samego zaświadczenia organ wskazał, że jest to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Organ może zatem odmówić jego wydania w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Rada Izby Notarialnej ustaliła, że zainteresowana była wpisana na listę aplikantów notarialnych przez 2 lata i 6 miesięcy, a w czasie aplikacji odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pisemną, pozytywną opinię. Odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których odbywała praktyki wydali pisemne opinie. Izba ustaliła także, że wnioskodawczyni uczestniczyła w zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności nie przekroczył w każdym roku aplikacji, dopuszczalnej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. liczby dni. Zdaniem organu, ustalenia te nie uprawniają jednak do przyjęcia, że zainteresowana odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1.p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. Dowodzą one jedynie, że strona podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, jednakże nie dowodzą, że jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Organ wyjaśnił, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest tylko potwierdzeniem pewnych faktów, bowiem stanowi potwierdzenie pewnego stanu prawnego, tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego. Organ stwierdził, że ocena, czy próba zaznajomienia się z materiałem aplikacyjnym zakończyła się sukcesem, mogła nastąpić jedynie przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Dopiero bowiem złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie niezłożenie któregoś z nich, jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej. W takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu, co skutkuje odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Zażalenie na powyższą uchwałę złożyła K. N., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o obowiązku Rady Izby Notarialnej wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego, tj. art. 72 § 1 p.n. oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej uchwale dodatkowego warunku uznania aplikacji za odbytą - którego przywołane akty prawne nie formułują - pozytywnych ocen ze wszystkich kolokwiów przeprowadzonych przez RIN. Skarżąca podkreśliła, że w uzasadnieniu uchwały brak jest ustalenia, iż skarżąca uzyskała negatywną ocenę z drugiego kolokwium, natomiast z pierwszego uzyskała ocenę pozytywną.

Uchwałą z dnia [...] września 2012 r. nr [...], Krajowa Rada Notarialna utrzymała w mocy zaskarżoną uchwałę I instancji. W uzasadnieniu odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

KRN stwierdziła, że skoro ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "odbycie aplikacji", to w kontekście wykładni gramatycznej, pojęcie to zawiera konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że niezdanie bądź nieprzystąpienie do kolokwiów, nie może skutkować uznaniem, że aplikant odbył aplikację. W jej ocenie, szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że niezaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nieodbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu. Wobec powyższego KRN uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego skarżąca (nie zdając kolokwium) nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza, a więc nie jest możliwe uznanie, że odbyła ona aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. N. Wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał oraz ich uchylenie w całości, zarzucając rażące naruszenie art. 72 § 1 p.n., rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegające na kreowaniu i nałożeniu na skarżącą, niemającego podstawy prawnej we wskazanych aktach normatywnych, obowiązku uzyskania pozytywnych ocen z przeprowadzanych kolokwiów, którego spełnienie stanowi warunek uznania aplikacji za odbytą. Podniosła, że zaskarżona uchwała zapadła z rażącym naruszeniem uchwały KRN z 18 września 2009 r., gdyż nie ma w niej unormowania, aby negatywna ocena z kolokwiów wyłączała uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W odpowiedzi na skargę KRN wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej uchwale.

Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w Warszawie z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że z § 6.1. uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej wynika, że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia, mające na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).

Sąd I instancji wskazał, że w skardze podniesiono, iż z treści art. 72 p.n. nie wynika, aby zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów.

Przypomniał również, że zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 p.n., tj. upływ czasu aplikacji, nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikację notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej.

W ocenie WSA, przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 p.n. mają charakter enumeratywny (wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z interpretacji art. 72 p.n. nie wynika zaś, aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia o organizacji aplikacji. Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji, zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Sąd zauważył, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości, które jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie, nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu.

Sąd wskazał, że Krajowa Rada Notarialna uchwałą nr 48 wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów", co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości. Sąd zauważył, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Zdaniem Sądu I instancji, użyty w art. 72 § 2 p.n. termin "odbycia" aplikacji notarialnej oznacza spełnienie wymagań określonych w § 1, tj.: okres trwania aplikacji wynosi 2 lata i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Z kolei w przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 rozporządzenia o organizacji aplikacji, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 p.n., musi być rozumiane, jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. Żaden z obowiązków nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 powołanego rozporządzenia nie da się wyprowadzić takiego skutku. Z omawianych przepisów ustawy i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba akty prawa rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 p.n.

W ocenie WSA, wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej w postaci uzyskania pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, organ wykroczył poza swoje ustawowe kompetencje, których nie można domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 p.n. w zw. z art. 73 i art. 35 pkt 3 p.n. Pierwszy z przepisów dotyczy ustalania przez KRN programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy, czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów samorządu notarialnego, że nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. WSA podniósł, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego i nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma bowiem miejsce podczas egzaminu państwowego. Organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza, w przeciwieństwie do kompetencji, które przysługują organom samorządu adwokackiego i organom samorządu radców prawnych.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że skarżąca spełniła wszystkie warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia, czyli odbyła – zgodnie z ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem o organizacji aplikacji – szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś jej aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. Stosownie zatem do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 72 § 2 p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Ani powołana ustawa, ani wskazane rozporządzenie nie przewidywały zaś skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącemu zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo. Zdaniem WSA, samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia o organizacji aplikacji.

Wskazując na treść art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Sąd I instancji podniósł, że zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Jest zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji i potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia art. 72 i art. 74 § 2 p.n. w związku z art. 217 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Krajowej Rady Notarialnej, wyrokiem z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 865/13, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Sąd kasacyjny stwierdził, że aplikacja notarialna jest rodzajem kształcenia zawodowego, nie tylko przyuczeniem do wykonywania czynności notariusza. Obowiązki aplikanta notarialnego nie sprowadzają się wyłącznie do zaznajomienia się z czynnościami, o których mówi Sąd I instancji. O odbyciu aplikacji notarialnej można zatem mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. NSA wskazał, że egzamin notarialny polega na sprawdzeniu osoby przystępującej do niego przygotowania prawniczego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z zakresu określonych dziedzin prawa. Aplikant przystępujący do tego egzaminu po odbyciu aplikacji notarialnej powinien wykazać się takim przygotowaniem prawniczym, a zatem powinien je zdobyć podczas odbywania tej aplikacji. Do wyroku zostało złożone zdanie odrębne.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę, oddalił skargę.

Sąd I instancji wskazał na treść art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) i stwierdził, że jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Sąd I instancji podniósł, że NSA wskazał m.in., iż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 72 § 1 i 2 p.n. Sąd kasacyjny za zasadne uznał stanowisko organu, że ustalenie, iż aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza, wymaga weryfikacji jego wiedzy i umiejętności. W jego ocenie, Krajowa Rada Notarialna słusznie zauważyła, że podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 p.n. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

Sąd I instancji za NSA powtórzył również, że wpływ korporacji notarialnej na przebieg aplikacji, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania zawodu notariusza, należałoby rozpatrywać także w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. WSA wskazał, że w orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego podkreślano m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu.

Sąd I instancji przyjął za sądem kasacyjnym, że za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma podstaw do wydania zaświadczenia je potwierdzającego. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 p.n., jak i art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a. Odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium. Jest natomiast oczywistą, prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji. Sąd wskazał, że przedstawione wywody znajdują wsparcie w wyroku Sądu Najwyższego z 8 maja 2013 r., sygn. III ZS 5/13, w którym odparto zarzut Ministra, że Krajowa Rada Notarialna bezpodstawnie wprowadziła warunek uzależniający wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wypełnienia przez aplikanta obowiązków objętych programem. Według SN, uzasadniona jest odmowa wydania zaświadczenia, jeżeli te obowiązki nie zostaną spełnione. Sąd Najwyższy zaakceptował również dopuszczalność przeprowadzania w toku aplikacji kolokwiów i sprawdzianów wiedzy aplikantów, podkreślając że jest to obiektywny sposób weryfikacji "stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej". SN zastrzegł jednak, że kontrolowana uchwała KRN nie zawiera przepisu umożliwiającego niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji po negatywnym wyniku kolokwium lub sprawdzianu.

Sąd podzielił stanowisko NSA co do tego, że odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na zaznajomieniu się z określonymi czynnościami wchodzącymi w zakres wykonywania zawodu notariusza przez samo uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności tym programem objętych. Sąd, w ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie podzielił poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest egzamin notarialny, bowiem nie można mylić przygotowania do zawodu i sprawdzenia tego przygotowania.

II

Skargę kasacyjną złożyła K. N.

Zaskarżyła powyższy wyrok w całości oraz wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o uchylenie uchwał wydanych w obu instancjach w przedmiocie odmowy wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, wynikające z niewłaściwego zastosowania norm:

a) art. 17 ust. 1 Konstytucji;

b) art. 40 § 1 pkt 9 i art. 72 § 1 i 2 p.n.;

c) § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm.);

d) oraz § 1 pkt 2 zdanie ostatnie w związku z § 6 pkt 1 zdanie pierwsze uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej,

gdyż dokonanego bez równoczesnego zastosowania norm art. 31 ust. 3 w związku z art. 65 ust. 1 i art. 70 ust. 1 Konstytucji przy delimitacji granic swobody regulacyjnej samorządu notarialnego w odniesieniu do zagadnienia, czy Krajowa Rada Notarialna była uprawniona do wprowadzenia wymagania złożenia (zdania) przez aplikanta kolokwiów jako warunku zrealizowania programu aplikacji notarialnej i uznania jej za odbytą oraz, czy wprowadzenie takiego warunku miało walor legalności.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 17 ust. 1 Konstytucji, art. 40 § 1 pkt 9 i art. 72 § 1 i 2 p.n.; § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz § 1 pkt 2 zdanie ostatnie w związku z § 6 pkt 1 zdanie pierwsze uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 i art. 70 ust. 1 Konstytucji, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 38/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 865/13 przesądził, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta.

NSA we wskazanym orzeczeniu podkreślił, że ustawową podstawę do takiej weryfikacji daje art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie. Kolokwia i sprawdziany służące weryfikacji postępów w szkoleniu nie stanowią więc osobnej, nieprzewidzianej w ustawie przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, lecz są jedynie środkiem dowodowym, umożliwiającym stwierdzenie, że aplikant zaznajomił się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów.

NSA wyraźnie również dodał, że za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 ustawy) nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. Zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej służy urzędowemu potwierdzeniu tego faktu rozumianego w sposób wyżej przedstawiony. Zaświadczenie ze swej istoty jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Jeżeli określone fakty nie zaistniały, nie ma, co oczywiste, podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego te fakty. Można zatem powiedzieć, że żądanie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, której aplikant w istocie nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków z aplikacją związanych, nie może być uwzględnione. Prawną podstawę odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi zarówno art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, jak i mające w tym przypadku zastosowanie przepisy art. 217 § 2 i art. 219 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny prezentując wyżej przedstawione rozumienie odbycia aplikacji notarialnej podkreśla zatem, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi żadnej swoistej, wprowadzonej bezpodstawnie przez samorząd notarialny sankcji za niezaliczenie kolokwium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności, w świetle zaprezentowanej powyżej wykładni art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie, wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej nie stanowi sankcji za niezaliczenie kolokwium, ale jest prawnie uzasadnioną odmową potwierdzenia faktu, który nie zaistniał, bo aplikant w istocie aplikacji nie odbył, ponieważ nie wypełnił wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji.

Natomiast w zakresie zastosowania w sprawie Konstytucji RP przedstawił dokonaną w powołanym wyroku Sądu drugiej instancji wykładnię art. 17 Konstytucji w związku przepisami prawa o notariacie (w szczególności art. 72 § 1 i 2 ustawy). Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia tych przepisów, bowiem WSA związany wcześniejszym orzeczeniem NSA w tej sprawie zaznaczył, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należy rozpatrywać w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Powtarzając tezy z wiążącego go wyroku NSA z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 865/13 zaznaczył, że elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji adwokackiej (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Co prawda Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej. Jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07). Interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza.

Należy podkreślić, że jedynie nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Związanie wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu przepisu art. 190 p.p.s.a. oznacza bowiem, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, ocenę zagadnienia dopuszczalności i prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji lub postanowienia (por. wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2004 r., sygn. akt II SA 1221/03 oraz wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu należy podkreślić, że ocena prawna zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 30 października 2013 r. o sygn. akt II GSK 865/13 dotyczyła zarówno wykładni przepisów prawa (głównie materialnego), jak i oceny w ich kontekście okoliczności faktycznych sprawy. Zaprezentowana w tym orzeczeniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów obejmujących naruszenie art. 17 ust. 1 Konstytucji, art. 40 § 1 pkt 9 i art. 72 § 1 i 2 p.n.; § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz § 1 pkt 2 zdanie ostatnie w związku z § 6 pkt 1 zdanie pierwsze uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 65 ust. 1 i art. 70 ust. 1 Konstytucji, prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.