Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 i art. 31a
journal: Dz.U. 2017 poz 1261
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1401/15 w sprawie ze skargi K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1401/15, oddalił skargę K. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] października 2010 r. znak [...] działając na podstawie art. 27 i art. 31a ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263 ze zm., dalej: "u.p.i.s."), wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun" oraz wszystkie podobne wyroby mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, nakazując jednocześnie zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tymi wyrobami. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została dostarczona m.in. do punktu sprzedaży wyżej wymienionych produktów, którego właścicielem była K. Z.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, po którego rozpoznaniu Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak:[...] , utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2010 r.

Skarżąca wniosła na powyższą decyzję skargę do WSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2338/11 WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

K. Z. wniosła skargę kasacyjną, która została oddalona wyrokiem NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1517/12.

Główny Inspektor Sanitarny ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, prowadząc postępowanie w celu wydania niniejszej decyzji, dokonał ponownej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności analizy wyników badań laboratoryjnych produktów, które były wprowadzane do obrotu przez stronę, pod kątem wpływu przedmiotowych produktów (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi, a zatem pod kątem wypełnienia przesłanek z art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Następnie organ dokonał charakterystyki wyborów stanowiących tzw. "dopalacze", do których zalicza się produkt o nazwie "Tajfun". Wyjaśnił, że produkty te stanowią zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi, co potwierdzała informacja Konsultanta Krajowego w dziedzinie toksykologii klinicznej. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania spowodowane "dopalaczami" mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi i że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie "dopalaczami", a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki odurzające lub substancje psychotropowe. Szczególne niebezpieczeństwo spożywania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt, a dawką śmiertelną. Stan ten uzasadniał podjęcie przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s., w której nakazał wycofanie z obrotu produktów stwarzających bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz nakazał zaprzestanie działalności obiektów, w których produkowano lub wprowadzano do obrotu takie produkty.

W kwestii dostarczenia kopii, zamiast oryginału decyzji z dnia [...] października 2010 r., organ przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych, z którego wynika, że wydanie kopii decyzji jest w istocie jej doręczeniem, o który mowa w art. 109 K.p.a. Jest to czynność materialno-techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Odnosząc się do kwestii organu wydającego decyzję z dnia [...] października 2010 r., organ wskazał, że zarówno art. 107 § 1 K.p.a., jak i art. 268a K.p.a. nie wprowadzają obowiązku zamieszczania w decyzji przy podpisie "klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu". Ponadto w związku z tym, że Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego, został powołany przez Prezesa Rady Ministrów pismem z dnia 1 października 2010 r. do pełnienia obowiązków Głównego Inspektora Sanitarnego, było to wystarczające umocowanie, tym bardziej, że Zastępca Głównego Inspektora Sanitarnego, który podpisał decyzję z dnia [...] października 2010 r., po przeprowadzonym konkursie, został powołany na stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego. Działał on zatem w charakterze organu władnego podjąć decyzję, o której mowa w art. 27 ust. 2 w zw. z art. 31a u.p.i.s.

W związku z wytycznymi sformułowanymi przez WSA Główny Inspektor Sanitarny dokonał analizy wyników badań produktów pobranych ze sklepu należącego do strony. Badania te zostały przeprowadzone w Narodowym Instytucie Leków, a więc przez profesjonalny podmiot, zawodowo zajmujący się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujący w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Wyniki te jednoznacznie wskazują na skład produktów pobranych w sklepie [...] tj. na zawartość substancji o charakterze psychoaktywnym, a więc mogącym stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. W produktach pobranych w 2010 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w [...] należącym do K. Z. Narodowy Instytut Leków oraz Instytut Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich stwierdziły obecność następujących substancji psychoaktywnych: MDPV, RCS-2, RCS-4, JWH-081, JWH-122, 2C-E, 4-HO-MET, 4-AcO-DMT. Są to nazwy substancji jednoznacznie definiowanych w Unii Europejskiej, jako "dopalacze", tj. "substancja psychoaktywna, produkowana nielegalnie, zmieniająca cechy narkotyku tak, aby mogła być legalnie dystrybuowana, po zażyciu wykazująca efekty narkotyczne" - definicja przyjęta przez European Monitoring Centre for Drugs and Drug Addiction (EMCDDA, Lizbona). "Dopalacze" definiuje także Narodowy Instytut Leków (NIL), stwierdzając, że: "Dopalacze stymulują obszar mózgu, odpowiedzialny za układ wynagradzania, powodując silne wydzielanie dopaminy. Najbardziej niebezpieczne w ich działaniu jest to, że w bardzo silny sposób "wdrukowują" w mózg uczucie euforii i radości, uszkadzają także większość narządów miąższowych i szpik kostny. Dopalacze stanowią ogromne zagrożenie dla zdrowia publicznego, w tym szczególnie dla dzieci i młodzieży". W dalszej części decyzji organ bardzo szczegółowo opisuje sposób działania i skutki ww. substancji wykrytych w poszczególnych produktach. Opisane charakterystyki substancji, które stanowiły skład produktów oferowanych przez K. Z. właścicielkę sklepu [...] w[...] , wskazują jednoznacznie na ich psychoaktywne działanie, a więc działanie, które jest charakterystyczne przede wszystkim dla narkotyków. Niebezpieczeństwo z ich używaniem wiązało się jednakże nie tylko z ich działaniem jak narkotyków, ale z faktu, iż jako "dopalacze", zgodnie z wcześniej przytoczonymi definicjami, a więc możliwe domieszki, sposób produkcji, czyli możliwe zanieczyszczenia, możliwość przedawkowania przez brak precyzji przy sporządzaniu "działek", niosły za sobą wielokrotnie większe niebezpieczeństwo niż narkotyki. Nie bez znaczenia jest również fakt, że ograniczona była także możliwość udzielenia pomocy lekarskiej w przypadku zatrucia, przez nieznajomość składu zażytego wyrobu, czy wreszcie braku procedur, w wyniku których skład mógł być określony i mogło być podjęte stosowne leczenie. Stwarzanie bezpośredniego zagrożenia zostało w niniejszej decyzji udowodnione i szczegółowo omówione. Wynika ono jednoznacznie z opinii Narodowego Instytutu Leków, Instytutu Włókien Naturalnych i Roślin Zielarskich i Centralnego Laboratorium Kryminalistycznego Policji. Zagrożenie wynikające ze spożywania omówionych wyżej substancji psychoaktywnych omówione zostało także w Kartach Charakterystyk substancji zidentyfikowanych w "dopalaczach", autorstwa Narodowego Instytutu Leków.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał ponadto, że wyżej wymienione substancje, zidentyfikowane we wskazanych produktach są obecnie wpisane do wykazu środków odurzających oraz substancji psychotropowych stanowiących załączniki do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii z 29 lipca 2005 r., a więc nie powinno budzić żadnych wątpliwości, co do stwarzanego przez nich bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Podkreślił, że na skutek zmian legislacyjnych wprowadzonych w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii oraz w ustawie o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zmienił się status "dopalaczy", zakwalifikowanych jako tzw. środki zastępcze. Obecnie ich wprowadzanie do obrotu jest zabronione, a źródłem tego zakazu jest sama ustawa. Nawet gdyby zatem produkty zatrzymane w sklepie [...] nie zawierały narkotyków, ale jedynie środki zastępcze, to uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. lub stwierdzenie jej nieważności nie znalazłoby uzasadnienia prawnego. Zmiana stanu prawnego spowodowała, że decyzja GIS z dnia [...] października 2010 r. ma nieodwracalny skutek prawny.

K.Z. wniosła skargę na powyższą decyzję do WSA w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 79 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 7 K.p.a., art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1, art. 107 § 3, art. 109 § 1, art. 14 § 1, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 K.p.a., oraz art. 27 u.p.i.s. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Organ wniósł w odpowiedzi na skargę o jej oddalenie.

W wyroku oddalającym skargę Sąd pierwszej instancji odwołał się do treści art. 153 i art. 170 P.p.s.a., wskazując, że w sprawie zapadły wyroki WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2338/11 i NSA z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1517/12. Sąd podkreślił, że Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby", decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji co do zasady (z drobnymi wyjątkami) nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r. została wydana w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 K.p.a., wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Przechodząc do rozważań dotyczących właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy w pierwszej kolejności podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ był uprawniony do zastosowania art. 27 i art. 31a ustawy .

Wykonując wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. w sprawie VII SA/Wa 2338/11 Główny Inspektor Sanitarny przeprowadził postępowanie wyjaśniające i zlecił Narodowemu Instytutowi Leków sporządzenie szczegółowej analizy pod kątem wpływu produktów o których mowa w zaskarżonej decyzji (i substancji w nich zawartych) na zdrowie i życie ludzi. Wbrew twierdzeniom skargi, jest to profesjonalny podmiot, zawodowo zajmujący się badaniem próbek podobnych substancji, dysponujący w tym zakresie odpowiednią wiedzą, doświadczeniem i infrastrukturą. Organ przedstawił szczegółowe wyniki ww. badań. Podał wykaz wszystkich substancji znajdujących się w sklepie należącym do skarżącej oraz wskazał na mechanizmy działania na organizm, aktywność farmakologiczną oraz działania niepożądane poszczególnych substancji. Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Sanitarnego, iż przedmiotowe badania potwierdziły słuszność i legalność decyzji organu z dnia [...] października 2010 r. W rezultacie organowi nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła K. Z., zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej - P.p.s.a.) zarzuciła:

a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisów art. 1, art. 2, art. 3, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, oraz art. 151 P.p.s.a.

- w związku z art. 79 i art. 10 § 1 K.p.a. polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2015 r., pomimo przeprowadzenia przez ten organ dowodu z opinii Narodowego Instytutu Leków bez zawiadomienia skarżącej o terminie i miejscu przeprowadzenia tego dowodu, a dalej - bez jej udziału w postępowaniu wyjaśniającym,

- w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu, przedmiotowej skargi, pomimo nieprzeprowadzenia przez Głównego Inspektora Sanitarnego wyczerpującego (zgodnego z wytycznymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie płynącymi z uzasadnienia wyroku z dnia 20 lutego 2012 r., sygn. VII SA/Wa 2338/11) postępowania wyjaśniającego, a w szczególności - braku wyjaśnienia, czy wszystkie produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej w swoim składzie zawierają substancje niebezpieczne dla życia i zdrowia ludzkiego, jak również poddaniu ocenie zidentyfikowanych substancji na podstawie powołanej w uzasadnieniu literatury (o niekiedy wątpliwej wiarygodności, co dotyczy oparcia niektórych ustaleń na portalu internetowym Wikipedia), nie zaś na podstawie odpowiednich badań, gdy tymczasem, nie wszystkie spośród owych substancji znajdują się w wykazach załączonych do ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii, a żadna z nich nie znajdowała się na powyższych wykazach w dniu [...] października 2010 r., kiedy to organ wydał pierwszą decyzję w sprawie,

- w związku z art. 10 § 1, art. 14 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1, art. 107 § 3, art. 109 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu, przedmiotowej skargi pomimo faktu, że zaskarżoną decyzją organu utrzymana została w mocy wcześniejsza jego decyzja - z dnia [...] października 2010 r. w sytuacji, w której decyzja ta obarczona była szeregiem istotnych uchybień proceduralnych uzasadniających jej uchylenie, albowiem: nie zawiera oznaczenia adresata, nie została należycie uzasadniona, nie ma wsparcia w jakichkolwiek czynnościach wyjaśniających (tych nie podjęto), została doręczona skarżącej jedynie w formie kserokopii (nieuwierzytelnionej), a wreszcie - została wydana w postępowaniu uniemożliwiającym udział strony;

b) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisów art. 27 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, tj. przyjęciu przez Sąd, że Główny Inspektor Sanitarny, w decyzji z dnia [...] października 2010 r., władny był nakazać skarżącej zaprzestania działalności w obiekcie, w którym prowadziła ona handel detaliczny, gdy tymczasem, nakaz ten stanowi nieproporcjonalny, w stosunku do oczekiwanego celu, tj. zapewnienia bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzkiego, środek prewencyjny, a wzgląd na powyższy cel uzasadniał ograniczenie zastosowania przedmiotowego unormowania do zakazania obrotu towarami podejrzewanymi o stwarzanie zagrożenia wobec wyżej wskazanych dóbr, albowiem administracja sanitarna nie jest władna dowolnie stosować środków interwencyjnych wynikających z tego unormowania, lecz powinna miarkować przyjmowane środki do stopnia zagrożenia sanitarnego.

Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty i argumentacja zawarta w jej uzasadnieniu zasadniczo wiążą się z kwestią wyznaczenia na podstawie art. 153 P.p.s.a. zakresu związania oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r., VII SA/Wa 2338/11. W tym wyroku Sąd Wojewódzki wyraził ocenę co do naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, uwzględnionych na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki kontrola skutkowała konkluzją o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 2 października 2010 r. Sąd dostrzegając pewne uchybienia proceduralne uznał, że nie warunkowały one również zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W szczególności zaakceptowany został sposób zindywidualizowania adresata decyzji. Za skuteczne uznano również jej doręczenie w formie kserokopii.

Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi być zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (por. K. M. Ziemski [w:] System prawa administracyjnego. Prawne formy działania administracji, tom 5, pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C.H. Beck 2013, s. 154-155). Procesowym wyrazem tego wymogu jest wynikający z art. 107 § 1 K.p.a. obowiązek oznaczenia strony lub stron. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić. Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o których mowa w art. 27 ust. 1 u.p.i.s., była decyzja z dnia [...] października 2010 r. W wyroku z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1879/12 Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził: "Niewątpliwie z mocy art. 107 § 1 K.p.a. organ administracji obowiązany jest w wydawanej decyzji oznaczyć stronę, do której jest ona kierowana. Możliwe jest jednak wydanie aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić. (...) Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną - wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu.".

Przesądzone zostało ponadto, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uzasadnione było zastosowanie przez organ przepisu art. 27 ust. 1 u.p.i.s. jako podstawy orzeczenia o wycofaniu z obrotu oznaczonych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, oraz nakazaniu zaprzestania działalności obiektu służącego obrotowi detalicznemu tych wyrobów. W rezultacie Sąd Wojewódzki uchylił tylko zaskarżoną decyzję z powodu uchybień proceduralnych, których dopuścił się Główny Inspektor Sanitarny przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Mianowicie stwierdził, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2010 r. rzeczą organu było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w zabezpieczonych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego, w razie ich spożycia.

W ocenie Sądu niewystarczająca była ocena materiału dowodowego przedstawiona przez organ w decyzji z [...] lipca 2011 r. Zabrakło również pełnego odniesienia się do kwestii podnoszonych przez skarżącego. W rezultacie stwierdził, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Niewątpliwie stwierdzone uchybienia proceduralne zdeterminowały zakres postępowania wyjaśniającego, koniecznego do przeprowadzenia przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Jak słusznie wskazał Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Główny Inspektor Sanitarny realizując wytyczne z wcześniejszego wyroku, zlecił wyznaczonym Instytutom oraz Centralnemu Laboratorium Kryminalistycznemu Komendy Głównej Policji sporządzenie szczegółowej analizy, co do wpływu zabezpieczonych produktów na zdrowie i życie ludzi w razie ich spożycia. Zaznaczyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ przedstawił szczegółowe wyniki badań i analizę produktów, potwierdzającą zawartość określonych substancji, z których część wymieniona została w wykazie substancji psychotropowych, część w wykazie substancji psychoaktywnych z grupy stymulantów, część wymieniona została w wykazie substancji odurzających. Ustalając wpływ wymienionych substancji na życie i zdrowie ludzi podano ich aktywność farmakologiczną, działania uboczne i działania niepożądane.

Niewątpliwie informacje i analizy zawarte w zebranej dokumentacji potwierdziły, że zabezpieczone w sprawie produkty zwane potocznie "dopalaczami" stwarzały, w razie ich spożycia, zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, co warunkowało zastosowanie środków z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. Jednocześnie Główny Inspektor Sanitarny trafnie przyjął, że przedmiotowe wyroby zawierające substancje psychoaktywne stanowią "środki zastępcze" w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w brzmieniu obowiązującym od 27 listopada 2010 r., a ich wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie Rzeczypospolitej Polskiej jest zakazane na mocy art. 44b wym. ustawy. Organ, opierając się na materiale dowodowym, faktach notoryjnych (art. 77 § 4 K.p.a.), zasadach doświadczenia życiowego oraz logicznej analizie - wykazał w sposób ewidentny, że produkty sprzedawane w sklepach skarżącej, jako "artykuły kolekcjonerskie" były tzw. dopalaczami nabywanymi w celu ich spożycia, co stanowiło stan realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia konsumentów tych środków.

Z tych przyczyn należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że organ wykazał w zaskarżonej decyzji istnienie przesłanek do zastosowania wobec skarżącej sankcji w celu zapobieżenia zagrożeniom wynikającym z zażywania środków zwanych potocznie "dopalaczami". W uzasadnieniu decyzji zwrócono uwagę, że szczególne niebezpieczeństwo używania tych substancji wynika z faktu, iż charakteryzują się one małą różnicą pomiędzy dawką wywołującą oczekiwany efekt a dawką śmiertelną, przy czym ich konsumentami są zwykle osoby młode. W takim stanie sprawy wyniki postępowania dowodowego pozwalały na dokonanie ustaleń niezbędnych do podjęcia rozstrzygnięcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wobec stwierdzenia wiarygodnych informacji o podjętych interwencjach medycznych w przypadkach zatruć tzw. dopalaczami i wzrastającej nagle liczbie osób hospitalizowanych po zażyciu tzw. dopalaczy organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, obowiązane ustawowo do ochrony zdrowia publicznego (art. 1 pkt 6 u.p.i.s.), zobligowane były do podjęcia interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Ratio legis regulacji zawartej w art. 27 u.p.i.s. jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Jak słusznie stwierdził Sąd Wojewódzki, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, Główny Inspektor Sanitarny uprawniony był na podstawie art. 31a ust. 1 u.p.i.s. podjąć działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym zagrożeniu dla zdrowia i życia obywateli. W takim stanie sprawy zasadne było stanowisko Głównego Inspektora Sanitarnego, a następnie Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzone uzupełniające postępowanie dowodowe potwierdziło legalność decyzji z dnia [...] października 2010 r. Podkreślić należy, że wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wykazały istnienie zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi będących potencjalnymi konsumentami wyrobów tzw. dopalaczy, wprowadzonych do obrotu przez skarżącą w sklepach, w których zabezpieczone zostały produkty objęte decyzją z dnia [...] października 2010 r.

Ustalony stan zagrożenia związany z samym obrotem środkami zastępczymi był wystarczający do zastosowania środków przewidzianych w art. 27 ust. 2 u.p.i.s. i nie zachodziła potrzeba dowodzenia szkodliwych dla życia i zdrowia następstw zażycia przedmiotowych produktów przez konkretnych konsumentów. Niezasadnie zatem zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. Jako chybiony należało też uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 K.p.a., albowiem jak zostało powiedziane wyżej kwestia prawidłowości oznaczenia adresata została objęta wiążącą oceną zawartą w poprzednim wyroku.

Na mocy art. 153 P.p.s.a. wiążąca była również ocena, co do tego, że organ inspekcji sanitarnej w okolicznościach niniejszej sprawy był uprawniony do działania w trybie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. Nietrafnie podniesiono zatem zarzut, że organ działał bez podstawy prawnej i według "procedur nieznanych powszechnie obowiązującym przepisom". Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednimi instrumentami ustawowymi celem natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. W szczególnych przypadkach organ musi więc zastosować środki celem niezwłocznego wycofania z obrotu produktu, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego. Niewątpliwie stwierdzone liczne przypadki zatruć wywołanych zażyciem tzw. dopalaczy obligowały Głównego Inspektora Sanitarnego do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym. Konieczność natychmiastowego przeciwdziałania niebezpieczeństwu i określonym zagrożeniom dla życia i zdrowia obywateli powodowała, że organy inspekcji sanitarnej nie mogły w pierwszym etapie postępowania podejmować czynności z jednoczesnym wypełnieniem wszystkich reguł proceduralnych przewidzianych kodeksowo, jednak przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przeprowadzono postępowanie z zachowaniem wymogów obowiązujących w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego.

Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a. W orzecznictwie sądowym istnieje ugruntowany pogląd, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków - może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA: z 18 maja 2006 r., II OSK 831/05). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. I OSK 575/10, LEX nr 1070853).

Tymczasem strona skarżąca ani w skardze, ani w skardze kasacyjnej nie wskazała na konkretne ujemne skutki braku zawiadomienia dla realizacji uprawnień procesowych. Nie podano wniosków dowodowych, których realizacja mogłaby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie należało uznać, że stwierdzone uchybienie procesowe nie mogło warunkować zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Strona skarżąca formułując zarzuty co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki wskazanych przepisów postępowania nie wykazała, aby mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 P.p.s.a., jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby zarzucane uchybienie było na tyle istotne, że gdyby do niego nie doszło, to wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.