Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 404/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.B. i J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 279/19 w sprawie ze skargi D.B. i J.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia z [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 279/19, oddalił skargę D.B. i J.B. (dalej: Skarżący) na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z [...] marca 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [...] października 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. wstrzymał Skarżącym prowadzenie robót budowlanych przy budowie wiaty stalowej na działkach o nr [...] i [...] i nakazał im przedłożyć zaświadczenie Wójta Gminy C. o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżący przedłożyli projekt budowlany wiaty, w którym organ nadzoru budowlanego stwierdził braki i nieprawidłowości wymagające uzupełnienia, w związku z czym postanowieniem z [...] lutego 2016 r., nałożył na nich obowiązek usunięcia, w terminie do [...] marca 2016 r. stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym.

W wyznaczonym terminie Skarżący nie przedstawili wymaganych dokumentów, w tym oświadczenia o prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane, ani nie usunęli braku w zakresie rozwiązań dostosowujących obiekt do zgodności ze złożonym oświadczeniem o prawie do dysponowania działką o nr [...] na cele budowlane.

Z uwagi na powyższe decyzją z [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., dalej Prawo budowlane) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nakazał rozbiórkę wiaty stalowej. Decyzja ta – wobec niezaskarżenia jej przez strony postępowania – stała się ostateczna.

Decyzją z [...] stycznia 2018 r., znak: [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2018 r., znak: [...]. Skarga D. i J.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została odrzucona prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 sierpnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1181/18.

Pismem z [...] stycznia 2019 r. Skarżący zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zmianę decyzji z [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 155 K.p.a., przez nakazanie rozbiórki jedynie tej części wiaty, która jest zlokalizowana na działce nr [...].

Decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], organ odmówił zmiany decyzji, podnosząc, że wiata stalowa realizowana była bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a inwestor nie skorzystał z możliwości legalizacji samowoli. Organ wskazał przy tym, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, wyłączającym zmianę wydanych na jego podstawie decyzji w oparciu o art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: K.p.a.).

Po rozpoznaniu odwołania Skarżących [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z [...] marca 2019 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na tę decyzję Skarżący wnieśli o jej uchylenie i zarzucili wadliwą wykładnię art. 155 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego, polegającą na błędnym przyjęciu, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym wobec art. 155 K.p.a., sprzeciwiającym się zmianie ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę budynku w całości przez nakazanie rozbiórki budynku jedynie w części, podczas, gdy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wprost przewiduje możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej "P.p.s.a."), oddalił skargę jako niezasadną.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że art. 155 K.p.a. znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji, a do takich przepisów należy zaliczyć art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. Ustanowiona w nich sankcja w postaci nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej, a konstrukcja tych norm prawnych nie pozostawia wątpliwości co do tego, że w razie wystąpienia wskazanych w nich przesłanek w postaci stwierdzenia wystąpienia samowoli budowlanej przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jej legalizację, właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Sąd podkreślił, że w przypadku decyzji związanej wola stron, czy też ich zgoda na zmianę takiej decyzji nie może skutkować jej zmianą. Uwzględnienie na podstawie art. 155 K.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w terminie prawem przewidzianym złożyli D.B. i J.B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono błędną wykładnię art. 155 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego polegającą na błędnym przyjęciu, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym do art. 155 K.p.a. sprzeciwiającym się zmianie ostatecznej decyzji orzekającej rozbiórkę budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej w całości przez nakazanie rozbiórki budynku w części, której legalizacja samowoli budowlanej nie jest możliwa, podczas gdy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, a rozbiórka części budynku oraz opłata legalizacyjna pozostałej części budynku stanowiącą wystarczającą i adekwatną sankcję administracyjną za samowolę budowlaną.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżący podnieśli, że żaden przepis Prawa budowlanego nie zawiera zakazu zmiany ostatecznej decyzji o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego, który wykluczałby zastosowanie art. 155 K.p.a. Zwrócili uwagę, że dopuszczalne jest nakazanie rozbiórki wyłącznie części obiektu budowlanego, o ile jest ona samodzielna i może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część budynku. Podnieśli, że sporna wiata jest częścią przedsiębiorstwa zajmującego się obrotem zbożem i rozbiórka całej wiaty mogłaby wpłynąć na procesy technologiczne związane z funkcjonowaniem przedsiębiorstwa, prowadząc nawet do ryzyka niewypłacalności.

Skarżący kasacyjnie odwołali się także do preambuły i art. 12 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, dalej Prawo przedsiębiorców) oraz art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP.

Nadto skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozprawy, co w związku z faktem, iż żadna z pozostałych stron się temu nie sprzeciwiła uzasadniało rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami.

W realiach niniejszej sprawy istotnym jest podkreślenie, że rozpoznanie sprawy tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać, bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny zgłoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu zauważyć należy, iż istotą stanowiska Sądu I instancji było wyrażenie poglądu prawnego, że decyzje nakazujące rozbiórkę, a wydane w toku postępowania legalizacyjnego, nie mogą być następnie zmieniane w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 K.p.a., albowiem przepis ten może być stosowany jedynie do decyzji, w których organ miał możliwość innego rozstrzygnięcia i nie mogą prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę pierwotnego rozstrzygnięcia.

Ocena prawidłowości tego stanowiska Sądu I instancji wiążę się zatem wyłącznie z koniecznością zweryfikowania czy Sąd ten prawidłowo wyłożył i zastosował art. 155 K.p.a. oraz ocenił, że przepisy ustawy Prawo budowlane, które stanowiły przesłankę orzekania w przedmiocie rozbiórki, mają charakter przepisów szczególnych sprzeciwiających się uchyleniu, bądź zmianie decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a.

Zgodnie z art. 155 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż przepis ten mimo umieszczenia go w ustawie procesowej ustanawia zarówno normy o charakterze procesowym, jak i materialnoprawnym. Normą o charakterze materialnoprawnym jest bowiem wskazanie określonych przesłanek zmiany decyzji ostatecznej, zaś charakter procesowy mają regulacje dotyczące właściwości organów i trybu postępowania oraz sposobu rozstrzygnięcia.

Z powyższego wynika, że istotą postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne, wskazane w tym przepisie przesłanki materialnoprawne, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Rozważając możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. organ w pierwszym rzędzie musi ocenić jednak, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony.

Tryb z art. 155 K.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które byłoby niedopuszczalne w związku ze związaniem organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną prawa materialnego na podstawie, której wydano decyzję objętą wnioskiem strony inicjującym postępowanie nadzwyczajne.

Co za tym idzie zastosowanie trybu określonego w art. 155 K.p.a. nie może oznaczać weryfikowania prawidłowych decyzji usuwających zaistniałe stany naruszające przepisy prawa. W związku z tym w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony, a jednocześnie przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por. wyroki NSA z 2 października 2019 r., sygn. II OSK 2507/18; z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1088/17, z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 254/17, z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 600/17, z 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 533/16, z 20 listopada 2019 r., sygn. II OSK 2944/18, z 15 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3287/17, z 9 stycznia 2018 r., sygn. II OSK1088/17 – wszystkie dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż decyzja, której zmiany żądają skarżący kasacyjnie wydana została na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Regulacja zawarta w art. 48 ust. 4 ma zaś charakter związany, bowiem orzekający w sprawie organ w przypadku zaistnienia zdarzenia wskazanego w hipotezie tego przepisu, to jest niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, nie ma możliwości innego rozstrzygnięcia niż wskazane w ust. 1 pierwszym, to jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Stąd też za prawidłowe uznać należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku, iż zmiana ostatecznej decyzji, wydanej na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego w trybie art. 155 K.p.a. jest prawnie niedopuszczalna, co samodzielnie przesądza o nietrafności skargi kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż niewątpliwie istniejąca kolizja interesu strony wyrażającego się w uniknięciu rozbiórki obiektu w całości, z przepisem prawa materialnego w postaci art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wyklucza możliwość zastosowania art. 155 K.p.a.

Odmienna, a sugerowana przez stronę skarżącą kasacyjnie wykładnia tych przepisów prowadziłaby bowiem do nieakceptowalnego z punktu widzenia praworządności wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Taki sposób wykładni stałby w sprzeczności z zasadą praworządności uregulowaną w tak w art. 6 K.p.a., jak i przywoływanego w skardze kasacyjnej art. 2 Konstytucji RP.

Odnosząc się do argumentacji autora skargi kasacyjnej, iż nakaz rozbiórki dotyczyć winien jedynie tej części obiektu, która wzniesiona została na działce, w stosunku do której inwestorzy nie mogą wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i co za tym idzie treść art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie stanowiła przeszkody dla zastosowania w sprawie art. 155 K.p.a., zauważyć należy, iż jest ona oparta na niewłaściwym rozumieniu art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Wskazany wyżej przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o rozbiórce przedmiotowego obiektu stanowił bowiem, iż właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w art. 48 ust. 2 tej samej ustawy prawodawca wskazał, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pkt 1) oraz o nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (pkt 2) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu tym nakłada się obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1) oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 pkt 2). Sankcję za niewykonanie tego postanowienia ustanowiono zaś w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

W przypadku wykonania postanowienia o jakim mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne jest kontynuowane i obejmuje przedłożenie przez inwestora projektu budowlanego (art. 48 ust. 5), który podlega następnie zatwierdzeniu (art. 49 ust. 4), przy czym w decyzji, zatwierdzającej projekt, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5).

Dopiero zatem uzyskanie pozwolenia na użytkowanie kończy procedurę legalizacyjną, w toku której w projekcie budowlanym przedkładanym przez stronę mogą zostać uwzględnione roboty budowlane niezbędne dla doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, w tym zmierzające do usunięcia możliwych do wyeliminowania naruszeń przepisów.

Poprzez zatwierdzenie przedkładanego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego weryfikuje czy dane roboty są wystarczające dla usunięcia stwierdzonych naruszeń przepisów przez samowolnie wzniesiony obiekt, zaś poprzez udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dokonuje się weryfikacja, czy odpowiada on zatwierdzonemu projektowi budowlanemu.

Analiza przytoczonych powyżej regulacji wskazuje wyraźnie, iż poprzez użycie w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego sformułowania o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, prawodawca wskazuje tylko, iż orzeczenia wydawane na podstawie tego przepisu dotyczyć mogą jedynie takiej substancji budowlanej, która została wzniesiona bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Przypomnieć zaś należy, iż samowola budowlana polegać może zarówno na wzniesieniu bez wymaganego pozwolenia na budowę całego obiektu, jak i na samowolnym pobudowaniu części obiektu, na przykład poprzez przeprowadzenie bez wymaganego pozwolenia rozbudowy lub nadbudowy, uprzednio legalnie wzniesionego obiektu. W tym ostatnim przypadku ewentualna rozbiórka – jak wynika z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczyć będzie mogła jedynie tej części obiektu, która wzniesiona została samowolnie.

Inaczej rzecz ujmując z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego wynika jedynie, iż w przypadku samowolnego wzniesienia jedynie części obiektu orzekana rozbiórka dotyczyć może jedynie tej samowolnie wzniesionej części, a nie całości obiektu.

Z przepisu tego nie wynika jednakże, by legalizacja wzniesionego w całości w warunkach samowoli budowlanej obiektu, polegać mogła wyłącznie na orzeczeniu przez organ nakazu rozbiórki jego części naruszającej przepisy, w tym techniczno-budowlane w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż wnioskowana przez D. i J.B. zmiana decyzji kończącej postępowanie legalizacyjne poprzez ograniczenie jej jedynie do orzeczenia rozbiórki tej części obiektu wzniesionego w całości w warunkach samowoli budowlanej, która zlokalizowana jest na działce, do jakiej nie posiadają tytułu prawnego, prowadziłaby do utrzymania stanu, w którym pozostałe wykonane samowolnie roboty budowlane nie mają oparcia w zatwierdzonej w prawem przewidzianej formie dokumentacji, którą właściciel obiektu budowlanego lub jego zarządca ma przecież obowiązek przechowywać (art. 63 ust. 1 w zw. z art. 60 Prawa budowlanego).

W sytuacji gdy cały obiekt budowlany – jak w rozpoznawanej sprawie – wzniesiony został bez wymaganego pozwolenia na budowę, to w stosunku do tego obiektu jako całości prowadzone być musi zatem postępowanie legalizacyjne zmierzające do doprowadzenia samowolnie zrealizowanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, co oznacza, iż w sytuacji braku spełnienia wymogów wynikających z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego orzekający na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego orzec musi o rozbiórce samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego w całości.

O ile zaś w całości wzniesiony bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany narusza przepisy, jedynie w takim zakresie, który umożliwia doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to rzeczą inwestora jest przedstawienie takiego projektu budowlanego, który eliminować będzie zaistniałe naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Projekt ten, po jego zatwierdzeniu przez organ nadzoru budowlanego stanowić będzie podstawę dla wznowienia robót budowlanych przy obiekcie i doprowadzenia go - w ich wyniku - do stanu zgodnego z prawem.

Powyższe jest szczególnie wyraźnie widoczne na gruncie rozpoznawanej sprawy, gdzie w całości samowolnie wzniesiony przez inwestorów obiekt, w części posadowiony został poza granicami działki, w stosunku do której posiadali oni prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co – dla ewentualnej legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu – rodziło potrzebę przedłożenia takiego projektu budowlanego, który uwzględniałby konieczność wykonania robót budowlanych doprowadzających ten obiekt do stanu zgodnego z prawem, w tym zarówno z regulacjami dotyczącymi dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak i przepisami techniczno-budowlanymi dotyczącymi posadawiania obiektów względem granicy działek sąsiednich.

Powyższe winno jednak nastąpić w toku postępowania legalizacyjnego, a nie mogło być przeprowadzane w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a., w toku którego badane jest jedynie zaistnienie przesłanek wskazanych w tym przepisie, a nie jest prowadzone ponowne postępowanie co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją o zmianę, której strona się ubiega. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 600/17). Inaczej rzecz ujmując konstrukcja przepisu art. 155 K.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji".

Niejako na marginesie tych rozważań zauważyć nadto należy, iż wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej w przepisach art. 48 i art. 49 Prawa budowlanego brak podstawy prawnej do jednoczesnego orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego o nakazie rozbiórki części samowolnie wzniesionego obiektu, z równoczesnym wymierzeniem opłaty legalizacyjnej, co do pozostałej części tegoż obiektu. Znamiennym jest, iż na jakąkolwiek regulację umożliwiającą równoczesne wydanie tego rodzaju różnych rozstrzygnięć w stosunku do poszczególnych części obiektu budowlanego, który w całości został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej nie wskazano także w skardze kasacyjnej.

Podkreślić nadto należy, iż legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego wymaga przedłożenia nadającego się do zatwierdzenia, a więc zgodnego z przepisami prawa, projektu budowlanego dotyczącego tego obiektu. Oczywistym zaś jawi się, iż nie byłoby zgodne z prawem zatwierdzenie projektu budowlanego obejmującego nieruchomość, co do której inwestor nie może wykazać się prawem do dysponowania nią na cele budowlane, a taki projekt inwestorzy przedłożyli w toku postępowania zakończonego decyzją o nakazie rozbiórki.

Podsumowując tą część rozważań stwierdzić należy, iż nawet w przypadku zanegowania generalnej zasady, iż decyzje w przedmiocie rozbiórki wydane na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie podlegają uchyleniu bądź zmianie w trybie art. 155 K.p.a., w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy brak byłoby możliwości zmiany decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] kwietnia 2016 r. w sposób oczekiwany przez skarżących kasacyjnie, właśnie względu na sposób uregulowania zagadnień związanych z legalizacją samowoli w przepisach Prawa budowlanego, które to przepisy prawa materialnego nie dają organom podstawy prawnej dla wydania decyzji o żądanej treści rozstrzygnięcia. Jak wykazano już zaś powyżej przepis art. 155 K.p.a. nie może zaś służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną byłoby niedopuszczalne.

W tym kontekście zupełnie niezrozumiałe jest odwołanie się w skardze kasacyjnej do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Orzeczenie o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu wydane bowiem zostało na podstawie przepisów ustawy i związane było z naruszeniem przez inwestorów konstytucyjnie chronionego prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości sąsiedniej oraz z brakiem wykonania obowiązku nałożonego przez organ nadzoru budowlanego, a wynikającego z przepisu art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy nie sposób dopatrzeć się naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżących kasacyjnie w orzeczeniu o odmowie zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu.

Z tych samych przyczyn nie można podzielić stanowiska skarżących kasacyjnie jakoby postępowanie administracyjne dotyczące ich wniosku o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu prowadzone było w sposób naruszający art. 12 Prawa przedsiębiorców, który to przepis stanowi, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Mając na względzie powyższe oraz wobec braku podstaw branych pod uwagę z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a.