Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1189/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137, art. 229
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga, po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1194/13 w sprawie ze skargi M.S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/13, po rozpatrzeniu skargi M. S. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 25 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

M. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój o zwrot nieruchomości położonej w Jastrzębiu Zdroju, która została nabyta od niej przez Skarb Państwa w drodze umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Do zawarcia przedmiotowej umowy sprzedaży doszło w związku z decyzją z dnia 31 października 1968 r., nr 80/68, wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wodzisławiu Śląskim, którą zatwierdzono lokalizację szczegółową budowy osiedla "Jastrzębie III C". Przedmiotowa nieruchomość o powierzchni 1529 m2 w dacie wywłaszczenia oznaczona była jako działka nr [...].

Na wniosek Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój Wojewoda Śląski wyznaczył Starostę Rybnickiego jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowego wniosku, bowiem aktualnym właścicielem przedmiotowej nieruchomości (poza niewielkim jej fragmentem o pow. 44 m2) była gmina Jastrzębie Zdrój. Wyznaczony organ trzykrotnie orzekał w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, gdyż jego dwie wcześniejsze decyzje z dnia [...] grudnia 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2009 r., którymi odmówił zwrotu nieruchomości, zostały uchylone decyzjami Wojewody Śląskiego odpowiednio z dnia [...] września 2008 r. oraz [...] listopada 2009 r. Uchylając wcześniejsze orzeczenia organu I instancji Wojewoda wskazywał na brak dostatecznych ustaleń poczynionych przez organ I instancji w kwestiach dotyczących odtworzenia aktualnych granic przejętej przez Skarb Państwa nieruchomości oraz jej wykorzystania na cel wywłaszczenia i zajętości pod drogę publiczną.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy Starosta Rybnicki decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. ponownie odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Starosta wskazał art. 136 ust. 3 oraz art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.). W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że wywłaszczona działka aktualnie wchodzi w skład kilku odrębnych nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...] i [...] oraz [...]. Opisując kolejne zmiany zachodzące w operacie ewidencji gruntów miasta Jastrzębie Zdrój oraz w wpisach w księgach wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju Starosta Rybnicki Starosta podał, że w latach 1981-1982 w trakcie tworzenia obrębu ewidencyjnego Jastrzębie-Miasto działka nr [...] została podzielona i część jej weszła do nowo utworzonej działki nr [...], a część do działki nr [...] stanowiącej ul. [...]. Działka nr [...] w oparciu o decyzję komunalizacją z 1993 r. stała się własnością Gminy Jastrzębie Zdrój, następnie aktem notarialnym zawartym w dniu 24 kwietnia 1997 r. została oddana w użytkowanie wieczyste Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]". Prawo użytkowania wieczystego nabyte przez tę Spółdzielnię zostało zaś ujawnione w KW nr [...] w dniu 20 maja 1997 r. Kolejnym aktem notarialnym z dnia 10 września 1997 r. majątek RSP "[...]" został podzielony, a prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i budynków zostało przeniesione na rzecz Spółdzielni Budownictwa i Prefabrykacji w Jastrzębiu Zdroju. W 1999 r. Prezydent Miasta Jastrzębie Zdrój zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...]/1 i nr [...]/2. W 2004 r. Spółdzielnia Budownictwa i Prefabrykacji w Jastrzębiu Zdroju zbyła prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]/2 na rzecz S. B.. Prawo użytkowania wieczystego tej działki stanowiło następnie przedmiot dalszego obrotu.

Działka nr [...]/2 podzielona została w 2007 r. decyzją Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój na działki [...] i [...]. Nowo wydzielona działka nr [...] o powierzchni 0,0677 ha stanowiąca użytek drogowy została następnie nabyta przez Gminę Jastrzębie Zdrój od S. i W. B. umową sprzedaży z dnia 3 lipca 2008 r. Działka nr [...] stanowi natomiast własność Gminy Jastrzębie Zdrój, a ustanowione na niej prawo użytkowania wieczystego aktualnie przysługuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, która nabyła je w dniu [...] kwietnia 2012 r. od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Na działce tej został usytuowany market budowlany OBI.

Działka nr [...]/1 w 2008 r. została podzielona na działki nr [...] i [...]. Pierwsza z tych działek, stanowiąca własność miasta Jastrzębie Zdrój, jest zajęta pod drogę ul. [...], a działka nr [...] została zwrócona poprzednim właścicielom decyzją Prezydenta Miasta Tychy z dnia [...] czerwca 2008 r. i obecnie stanowi własność S. i W. B., którzy nabyli ją w dniu 10 lipca 2008 r. Jeśli chodzi o działki zajęte pod ul. [...], to działka nr [...] stanowi fragment pasa drogowego tej ulicy, a działki nr [...] i [...] zajęte są pod chodnik, trawnik, zatokę i wiatę przystankową. Starosta Rybnicki stwierdził ponadto, że ul. Podhalańska od 1998 r. stanowi drogę powiatową w oparciu o przepisy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.). Wcześniej ulica ta stanowiła zaś drogę wojewódzką pozostającą w zarządzie Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Miejskich w Katowicach. Aktualny przebieg tej drogi został ustalony uchwałą Rady Miasta Jastrzębie Zdrój nr XXIII/310/2008 z dnia 28 lutego 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego nr 69).

Biorąc pod uwagę przedstawione dane ewidencyjne oraz opisane zmiany stanu prawnego nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, Starosta uznał, że przedmiotowa nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w umowie sprzedaży, gdyż był na niej zlokalizowany zakład produkujący wyroby betonowe na potrzeby budowanego osiedla mieszkaniowego Jastrzębie IIIC. Organ stwierdził także, że w świetle obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w dacie orzekania stanowi ona część drogi publicznej. Wreszcie wskazał na art. 229 tej ustawy, zgodnie z którym roszczenie wskazane w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. S. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała przedstawiony w decyzji organu I instancji opis zmian dotyczących przebiegu granic działki nr [...]. W jej ocenie w sprawie nie przeprowadzono bowiem dowodu z opinii biegłego, który miał zostać przeprowadzony zgodnie z postanowieniem z dnia 29 grudnia 2009 r. Ekspertyzę geodezyjno-kartograficzną, która miała zostać sporządzona przez biegłego organ, zastąpił bowiem pismem Biura "[...]", które nie spełnia wymogów takiej ekspertyzy. Organ nie przeprowadził także dowodu w postaci uzupełniającego przesłuchania autora tego "pisma" Franciszka Sodzawicznego. W tej sytuacji, zdaniem strony wnoszącej odwołanie należało uznać, że nie zostały wyjaśnione istotne wątpliwości dotyczące zmian zachodzących w operacie ewidencji gruntów miasta Jastrzębie Zdrój i w konsekwencji nie określono w sposób bezsporny i zgodny z rzeczywistością usytuowania przejętej działki i jej granic. Z tej przyczyny rozważania organu dotyczące zajęcia przedmiotowej działki pod pas drogowy chodnik, trawnik czy wiatę przystankową należało uznać za bezprzedmiotowe i podjęte z naruszeniem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnosząca odwołanie nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu, że w sprawie zaistniały przesłanki uzasadniające odmowę zwrotu nieruchomości wynikające z art. 229 powołanej ustawy. Starosta nie wykazał bowiem tożsamości działki, na której ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego (dosł. działki sprzedanej) z działką nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Wojewoda Śląski stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu organ II instancji przytoczył przepisy regulujące kwestie związane ze zwrotem wywłaszczonych nieruchomości, niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, w tym także przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził jednocześnie, że nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości, które wprawdzie zostały nabyte na podstawie przepisów wskazanych w art. 216 powołanej ustawy i nie zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, lecz zostały one zajęte pod drogi publiczne. Organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne i ocenę prawną Starosty Rybnickiego dotyczące braku podstaw do zwrotu nieruchomości nabytej w 1970 r. przez Skarb Państwa od M. S.. W szczególności stwierdził, że analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji oraz odpisy ksiąg wieczystych potwierdzają prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń dotyczących zmian geodezyjnych, jakie miały miejsce w odniesieniu do działki nr [...]. Wojewoda nie zgodził się natomiast z zarzutami strony dotyczącymi wadliwości dokumentacji geodezyjno-kartograficznej sporządzonej przez "[...]" na zlecenie Starosty. Podkreślił, że dokumentację tę wykonał uprawniony geodeta, a ponadto stanowi ona jedynie uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który potwierdza ustalenia wynikające z tej dokumentacji. W ocenie organu odwoławczego brak było także potrzeby przesłuchania w sprawie autora tej dokumentacji. W konsekwencji organ II instancji przyjął, że działki nr [...], [...] i [...], jako stanowiące drogę publiczną nie podlegały zwrotowi. Bez znaczenia w związku z tym pozostaje kwestia ich niewykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia, a także ustalenie daty, w której zostały one zajęte pod tę drogę. Zgromadzona w sprawie dokumentacja geodezyjna potwierdza też, że działki nr [...] i [...] zostały wydzielone z działki nr [...], która wcześniej została oddana w użytkowanie wieczyste RSP "[...]", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju w dniu 20 maja 1998 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Prawo użytkowania wieczystego tych działek było następnie kilkakrotnie zbywane na rzecz różnych podmiotów. Obecnie użytkownikiem wieczystym działki nr [...] jest [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, a działka nr [...] stanowi własność osób fizycznych - W. i S. B.. Tym samym w odniesieniu do tych działek zastosowanie znajdzie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączający roszczenie w przedmiocie ich zwrotu.

Skargę na decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła M. S., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że w sprawie niedopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a także oparcie jej na błędnych ustaleniach faktycznych wskazujących na położenie tej działki w granicach drogi publicznej. Zaskarżona decyzja w ocenie skarżącej została także wydana z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 77 i art. 79 kpa w związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i pozbawieniem strony czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zakwestionowała stanowisko Wojewody uznające, że zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz analiza zapisów ksiąg wieczystych potwierdza ustalenia organu I instancji dotyczące aktualnego stanu prawnego oraz faktycznego wywłaszczonej działki. Zajmując takie stanowisko, Wojewoda pominął bowiem fakt niepodjęcia przez Starostę Rybnickiego wymaganych czynności zmierzających do ustalenia faktycznych granic działki objętej wnioskiem o zwrot. W ocenie skarżącej zamieszczony w zaskarżonej decyzji opis zmian dotyczących przebiegu granic działki skarżącej został dokonany w sposób dowolny i arbitralny, i w oderwaniu od rzeczywistego ich przebiegu. Skarżąca podniosła, podobnie jak w odwołaniu, że organ nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy dotyczącego rzeczywistego przebiegu granic działki nr [...], a w toku postępowania nie wyjaśniono przyczyn zaniechania przeprowadzenia tego dowodu i bezzasadnie odrzucono jej wniosek o przesłuchanie geodety, który sporządził "merytorycznie wątpliwe pismo". Zdaniem skarżącej zastąpienie przez Starostę dowodu z opinii biegłego pismem sygnowanym przez "[...]" pozbawiło ją uprawnień wynikających z art. 79 § 2 kpa. W konsekwencji za zasadny należało jej zdaniem uznać zarzut braku rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dotyczącego zmian zachodzących w operacie gruntów miasta Jastrzębie Zdrój, co uniemożliwiło określenie aktualnego usytuowania jej działki. W ocenie skarżącej za pozbawione podstaw prawnych i przedwczesne należało uznać także stanowisko o zaistnieniu w sprawie przesłanek wskazanych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Brak było także podstaw do uznania, że cel, na który została wywłaszczona jej działka, został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1194/13 oddalił skargę. Sąd przywołał treść art. 136, art. 137 oraz art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.) oraz art. 2a ustawy o drogach publicznych i wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że skarżąca w 1970 r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), nieruchomość, o której zwrot się ubiega. Przedmiotowa nieruchomość była w dacie zawarcia umowy jej sprzedaży oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a zgodnie z tą umową miała zostać przeznaczona pod budowę osiedla Jastrzębie III C. Sąd dodał, że w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne. W ocenie Sądu, w celu, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, nie mieściła się jednak realizacja zakładu produkującego wyroby betonowe na potrzeby budowanego osiedla, jak przyjął organ I instancji w pierwszej wydanej przez siebie decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r. Powyższe nie dotyczy jednakowoż przypadku, gdyby realizacja takiego zakładu została wskazana w lokalizacji szczegółowej budowy osiedla Jastrzębie III C. Kwestia ta nie została jednak wyjaśniona przez orzekające w sprawie organy. Brak ustaleń dotyczących tej kwestii nie miał jednak wpływu na wynik sprawy z uwagi na inne negatywne przesłanki uniemożliwiające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Pierwszą z tych przesłanek stojących na przeszkodzie zwrotu działki nr [...] jej poprzedniej właścicielce jest zajęcie części działki nabytej przez Skarb Państwa pod pas drogowy drogi powiatowej, jaką stanowi ul. Podhalańska. Sąd powołał orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie tego stanowiska. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, w pasie drogowym tej ulicy znalazły się bowiem części działki nr [...], które weszły w obszar działki nr [...] oraz działek nr [...] i [...].

Przeszkoda uniemożliwiająca natomiast zwrot pozostałej części działki nr [...], która nie została zajęta pod pas drogowy ul. Podhalańskiej, wynika z treści art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 tej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Analizując ten przepis Sąd I instancji zauważył, że ustawodawca, przewidując w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość zwrotu nieruchomości wywłaszczonych również na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściowym w życie tej ustawy, wyłączył jednakowoż możliwość zwrotu tych nieruchomości, które w dniu 1 stycznia 1998 r. nie stanowiły własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, bądź też stanowiły własność tych podmiotów, lecz ustanowiono na nich prawo użytkowania wieczystego i prawo to ujawniono w księdze wieczystej. Z ustaleń poczynionych przez organy obu instancji wynika, że nabyta przez Skarb Państwa działka nr [...], w związku z utworzeniem w latach 1981-1982 nowej jednostki geodezyjnej obrębu Jastrzębie Miasto, została wchłonięta przez wymienioną już wcześniej działkę drogową nr [...], a w pozostałej części weszła w skład działki nr [...]. Działka ta została następnie decyzją Wojewody Śląskiego z dnia 29 października 1993 r. skomunalizowana, a przysługujące gminie Jastrzębie Zdrój prawo jej własności zostało wpisane do księgi wieczystej KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju. Działka ta następnie została oddana w użytkowanie wieczyste Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]" w Jastrzębiu Zdroju, co nastąpiło aktem notarialnym Rep. 6514/97 z dnia 24 kwietnia 1997 r., a prawo to zostało następnie ujawnione we wskazanej wyżej księdze wieczystej w dniu 20 maja 1997 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ I instancji prześledził także dalsze koleje działki nr [...], w tym następne jej podziały i ustalił jej kolejnych użytkowników wieczystych, a także właścicieli (dot. działki nr [...] stanowiącej aktualnie własność S. i W. B.). Wymienieni wyżej współwłaściciele, a także aktualni użytkownicy wieczyści działki nr [...] ([...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie) byli obok gminy Jastrzębie Zdrój stronami postępowania toczącego się przed Wojewodą Śląskim.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez Wojewodę Śląskiego przepisów postępowania administracyjnego, za zasadny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia przez ten organ art. 10 § 1 kpa. Organ II instancji nie dopełnił bowiem obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu odwoławczym, a w szczególności nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie Sądu naruszenie wskazanego wyżej przepisu nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.).

W ocenie składu orzekającego w I instancji za chybione natomiast należało uznać zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 kpa. Wbrew poglądowi skarżącej Wojewoda Śląski poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody i dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej dotyczących postępowania przed organem I instancji, Sąd wskazał, że organ ten nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie geodezji i kartografii. Tym samym na tym etapie postępowania nie doszło do naruszenia unormowania wynikającego z art. 79 kpa, polegającego na uniemożliwienie stronie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i w związku z tym uniemożliwienie zadawania pytań powołanemu biegłemu. Prawdą jest natomiast, że Starosta Rybnicki wobec braku należytego wyjaśnienia przez Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój zmian, jakie zachodziły w prowadzonej przez ten organ ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr [...], zlecił sporządzenie ekspertyzy geodezyjno-kartograficznej firmie "[...]" Biuro Geodezyjno-Kartograficzne Zenon Fojcik. Ekspertyza ta została wykonana przez uprawnionego geodetę Franciszka Sodzawicznego. W aktach sprawy znajduje się dokument w postaci mapy ewidencyjnej, którą przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, na której w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiono informacje znajdujące się w ewidencji gruntów, dotyczące wpierw powstania działki nr [...], a następnie kolejnych zmian ewidencyjnych, jakim ona podlegała. Na wskazanej mapce naniesiono kolorem czerwonym granice działki nr [...], a także uwidoczniono na niej fragment działki drogowej nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...] i [...], w których obszar weszła działka nr [...]. Organ I instancji przed sporządzeniem tego dokumentu przeprowadził także w dniu 20 sierpnia 2012 r. rozprawę administracyjną, w toku której zapoznano strony z materiałami dokumentującymi przebieg zmian, jakie zachodziły w ewidencji gruntów prowadzonej przez Prezydenta Miasta Jastrzębie Zdrój, odnoszących się do stanowiącej przedmiot postępowania działki nr [...]. Uczestników tej rozprawy zapoznano także z wypisami z rejestru gruntów dotyczącymi działek: nr [...], ark. mapy 9 oraz nr [...], [...], [...] i [...] ark. mapy 13. Organ I instancji przed wydaniem decyzji umożliwił wreszcie stronom możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i dokumentów. Skarżąca nie przedstawiła w toku tych czynności żadnych kontrdowodów pozwalających na podważenie, czy chociażby poddanie w wątpliwość dowodów zgromadzonych przez ten organ, ograniczając się do żądania przeprowadzeni dowodu z przesłuchania uprawnionego geodety, który w ocenie organu nie stanowił dowodu mogącego się przyczynić do ustalenia okoliczności mających znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 kpa). W konsekwencji za gołosłowne i niczym niepoparte należy uznać twierdzenia skarżącej dotyczące przyjęcia przez organy rzeczywistego przebiegu granic działki nr [...] w sposób "dowolny i arbitralny" i "w oderwaniu od rzeczywistego ich przebiegu".

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła M. S..

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów procesowych, czyli art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 kpa w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego przyjęcia przez sąd administracyjny, że nie doszło do naruszenia art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 79 kpa polegającego w szczególności na uniemożliwieniu skarżącej przeprowadzenia uprzednio dopuszczonego w dniu 29 grudnia 2010 r. dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i kartografii, mimo że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający do ustalenia rzeczywistych granic wywłaszczonej nieruchomości, co skutkowało również niedopełnieniem obowiązku zapewnienia skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższy zarzut na uwadze, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania spółka [...] sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 79 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych poprzez wskazanie, iż sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Naruszenie omawianego przepisu można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, szczegółowo i przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Natomiast sam fakt, że ocena decyzji dokonana przez Sąd jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałaby skarżąca, nie może stanowić o naruszeniu art. 3 § 1 powołanej ustawy.

Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Także w tym wypadku samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia rozpatrywanego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organ orzekający w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo uznał, że nie istnieją podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ rozpatrujący sprawę zgromadził materiał dowodowy pozwalający na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i jego ocenę. Sąd natomiast dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu co do wad postępowania administracyjnego w postaci naruszenia przez organy orzekające przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania administracyjnego.

Podkreślić przy tym należy, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne są w zasadzie bezsporne między stronami. Sporną kwestią jest jedynie kwestia niepowołania przez organ w trakcie postępowania administracyjnego biegłego geodety w celu wydania przez niego opinii co do zakresu przedmiotowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Sporządzona zatem na zlecenie organu przez uprawnionego geodetę ekspertyza geodezyjno-kartograficzna jest pełnoprawnym dowodem w niniejszym postępowaniu. W aktach sprawy znajduje się dokument w postaci synchronizacyjnej mapy ewidencyjnej, którą przyjęto do państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego, na której w sposób niebudzący wątpliwości przedstawiono informacje dotyczące przejętej działki nr [...] oraz kolejnych zmian ewidencyjnych, jakim ona podlegała. Na wskazanej mapce naniesiono kolorem czerwonym granice działki nr [...], a także uwidoczniono na niej fragment działki drogowej nr [...] oraz działek nr [...], [...], [...] i [...], w których obszar weszła działka nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przed sporządzeniem tego dokumentu przeprowadził w dniu 20 sierpnia 2012 r. rozprawę administracyjną, w której toku zapoznano strony z materiałami dokumentującymi przebieg zmian, jakie zachodziły w ewidencji gruntów, odnoszących się do stanowiącej przedmiot postępowania działki nr [...]. Pismem z dnia 28 listopada 2012 r. organ I instancji wypełnił wynikający z art. 10 § 1 kpa obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu, a w szczególności umożliwił stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ II instancji nie prowadził zaś we własnym zakresie dodatkowego postępowania dowodowego. W tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji uznał, że fakt naruszenia przez organ odwoławczy obowiązków wynikających z art. 10 § 1 kpa nie miał jednak istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślić także należy, jak zasadnie wskazał to Sąd I instancji, że organ I instancji nie wydał postanowienia o przeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego w zakresie geodezji i kartografii. Tym samym na tym etapie postępowania nie doszło do naruszenia unormowania wynikającego z art. 79 kpa, polegającego na uniemożliwieniu stronie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego i w związku z tym uniemożliwieniu zadawania pytań powołanemu biegłemu. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 78 § 2 kpa organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, m.in. jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Jak wynika z akt sprawy, sporządzone przez uprawnionego geodetę w dniu 9 września 2012 r. opracowanie wraz z mapą było wystarczające do jednoznacznego ustalenia, że dawna działka nr [...] znajduje się obecnie w granicach nowych działek ewidencyjnych o nr: [...], [...], [...], [...] oraz działki nr [...]. Brak było zatem podstaw, by w tym zakresie przeprowadzać jeszcze dodatkowe postępowanie dowodowe.

Działki nr [...], [...] i [...], jako stanowiące drogę publiczną nie podlegały zwrotowi ze względu na regulację zawartą w art. 2a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którą drogi publiczne stanowią własność jedynie Skarbu Państwa albo odpowiedniej do kategorii drogi publicznej jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast działki nr [...] i [...] powstały z działki nr [...], która została oddana w użytkowanie wieczyste Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej "[...]", a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Jastrzębiu Zdroju w dniu 20 maja 1998 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z treścią art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.