Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt U 6/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2 ust. 2, art. 3, art. 23 ust. 4
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 23
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 17
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz. 168
law: Oświadczenie Rządowe z dnia 23 kwietnia 1977 r. w sprawie ratyfikacji przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
article: art. 12
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 180
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 5
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz. 271
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej.
article: art. 10 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
journal: M.P. 1992 nr 1 poz. 6 poz. 116
Teza: Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 1992 r. zobowiązująca Ministra Spraw Wewnętrznych do podania pełnej informacji na temat urzędników państwowych od szczebla wojewody wzwyż, posłów, senatorów, prokuratorów, adwokatów, radnych gmin i członków zarządów gmin będących współpracownikami UB i SB w latach 1945-1990 jest niezgodna:

1) z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności przez niezapewnienie ochrony praw osoby ludzkiej i dopuszczenie do naruszenia jej godności, powodując tym samym niezgodność z art. 23 Kodeksu cywilnego i art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 168/.

2) z art. 1, art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 23 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, i zasady demokracji przedstawicielskiej.

3) z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych w drodze pozaustawowej obowiązku wkroczenia w sferę praw obywateli, a nadto przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązku działania naruszającego obowiązujące ustawy.

4) z art. 12 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/ oraz art. 21 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych w drodze uchwały obowiązku udzielania informacji, o których mowa w tych przepisach.

5) z art. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./ przez stworzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych pozaustawowej podstawy kompetencyjnej zwalniającej go z obowiązku przestrzegania ustawy.

Równocześnie Trybunał Konstytucyjny na mocy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ zawiesza w całości stosowanie zaskarżonej uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 1992 r. z dniem 19 czerwca 1992 r.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza nadto, iż w myśl przepisu art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ wspomniana wyżej uchwała podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia Sejmowi niniejszego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem; w przeciwnym razie uchwała ta traci moc z upływem wspomnianego trzymiesięcznego terminu.

TEZY

Uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 1992 r. zobowiązująca Ministra Spraw Wewnętrznych do podania pełnej informacji na temat urzędników państwowych od szczebla wojewody wzwyż, posłów, senatorów, prokuratorów, adwokatów, radnych gmin i członków zarządów gmin będących współpracownikami UB i SB w latach 1945-1990 jest niezgodna:

1) z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności przez niezapewnienie ochrony praw osoby ludzkiej i dopuszczenie do naruszenia jej godności, powodując tym samym niezgodność z art. 23 Kodeksu cywilnego i art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich /Dz.U. 1977 nr 38 poz. 168/.

2) z art. 1, art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 23 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, i zasady demokracji przedstawicielskiej.

3) z art. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych w drodze pozaustawowej obowiązku wkroczenia w sferę praw obywateli, a nadto przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązku działania naruszającego obowiązujące ustawy.

4) z art. 12 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/ oraz art. 21 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/ przez nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych w drodze uchwały obowiązku udzielania informacji, o których mowa w tych przepisach.

5) z art. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./ przez stworzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych pozaustawowej podstawy kompetencyjnej zwalniającej go z obowiązku przestrzegania ustawy.

Równocześnie Trybunał Konstytucyjny na mocy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ zawiesza w całości stosowanie zaskarżonej uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 maja 1992 r. z dniem 19 czerwca 1992 r.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza nadto, iż w myśl przepisu art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/ wspomniana wyżej uchwała podlega uchyleniu zgodnie z treścią orzeczenia, nie później niż w terminie trzech miesięcy od przedłożenia Sejmowi niniejszego orzeczenia wraz z jego uzasadnieniem; w przeciwnym razie uchwała ta traci moc z upływem wspomnianego trzymiesięcznego terminu.


UZASADNIENIE

1. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym kontroli Trybunału podlegają m.in. akty normatywne wydawane przez naczelne organy państwowe. Z art. 20 ust. 1 Konstytucji RP wynika, iż Sejm jest najwyższym organem władzy państwowej. Jakkolwiek Konstytucja nie stwierdza wprost, że Sejm jest "organem naczelnym" wniosek taki można wyprowadzić analizując całokształt przepisów Konstytucji. W szczególności art. 38 stanowi, iż Rada Ministrów jest naczelnym "wykonawczym i zarządzającym" organem władzy państwowej, natomiast art. 61 ust. 1, iż Sąd Najwyższy jest naczelnym organem "sądowym". Należy więc przyjąć, iż pojęcie "organu naczelnego" występuje w Konstytucji jako pojęcie zbiorcze, obejmujące zarówno naczelne organy wykonawcze, sądowe jak i ustawodawcze. Przemawia za tym również i ten fakt, iż do czasu, gdy Sejm był jedynym organem przedstawicielskim postanowienia Konstytucji dotyczące Sejmu zawarte były w rozdziale zatytułowanym "naczelne organy władzy państwowej". Trybunał Konstytucyjny rozważył również stanowisko przedstawiciela Sejmu, którego zdaniem uchwały Sejmu nie podlegają kognicji Trybunału ze względu na brzmienie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W artykule tym mowa jest o aktach ustawodawczych: ustawach wydawanych przez Sejm /dekretach z mocą ustawy/ zatwierdzanych przez Sejm /ust. 1 pkt 1/, a następnie o innych aktach normatywnych, "wydawanych przez Prezydenta, naczelne i centralne organy administracji państwowej oraz inne naczelne i centralne organy państwowe" /ust. 1 pkt 2/. Przyjęta w tych przepisach kolejność organów wydających akty normatywne, wzięta łącznie z brzmieniem pkt 1 powołanego artykułu prowadziła zapewne przedstawiciela Sejmu do wniosku, że do aktów, które objęte są kompetencją Trybunału Konstytucyjnego na zasadzie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie należą uchwały Sejmu, tzn. że pojęcie "naczelne organy państwowe" nie obejmuje Sejmu, a pojęcie "inne akty normatywne" - wydawanych przez Sejm uchwał.

Przeciwko takiej wykładni przepisów art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym przemawiają jednak zdecydowanie wyniki całościowej wykładni przepisów Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym określających zakres jego orzeczniczej kompetencji.

Przepisy art. 1 ustawy nie wymieniają wprawdzie uchwał Sejmu jako podlegających kontroli Trybunału Konstytucyjnego, ale też nie wyłączają ich z zakresu tej kontroli. Łączy się to ściśle ze sposobem jakim posłużył się ustawodawca dla określenia zakresu uprawnień Trybunału. Zamiast ustalenia kryterium formalnego przyjął kryterium materialne /aktu ustanawiającego przepisy - normy prawne/ i - posiłkowo - podmiotowe kryterium organów wydających akty normatywne. Wyjątek uczynił tylko w stosunku do aktów ustawodawczych /ustaw i dekretów zatwierdzonych przez Sejm/ w przepisie pkt 1 art. 1 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Uczynił to jednak z innych względów niż określenie kognicji Trybunału Konstytucyjnego, przede wszystkim dla oznaczenia mocy prawnej orzeczeń Trybunału w stosunku do aktów ustawodawczych, jako różnej od tej, którą mają jego orzeczenia w stosunku do pozostałych aktów normatywnych. Pogląd niektórych przedstawicieli nauki prawa, w myśl którego uchwały Sejmu wyłączone były spod zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego dotyczył innej sytuacji historycznej i opierał się głównie na doktrynie o pełni władzy i nadrzędności Sejmu. Została ona zasadniczo podważona 29 grudnia 1989 r. poprzez wprowadzenie do Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego, w którym zawarta jest implicite zasada podziału władz.

Zgodnie z art. 20 ust. 3 Konstytucji RP jedną z prawnych form działania Sejmu jest podejmowanie uchwał. Jeśli uchwała Sejmu ustanawia normy prawne jest ona w takim wypadku aktem normatywnym w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W utrwalonej już w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wykładni tego przepisu pod pojęciem aktu normatywnego Trybunał Konstytucyjny rozumie każdy akt ustanawiający normy prawne, a więc normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Dla takiego ustalenia nie może być decydująca forma aktu oraz podstawa prawna czy legalność ustanowienia aktu /porównaj pogląd Trybunału wyrażony w orzeczeniach U 15/88 OTK 1989 poz. 10, U 2/90 OTK 1990 poz. 10, U 4/90 OTK 1991 poz. 10/. Takie stanowisko zostało również zaakceptowane w literaturze /por. K. Działocha: Pojęcie aktu normatywnego w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym, Konstytucyjny model tworzenia prawa, str. 7/. Zdaniem nauki dla oceny merytorycznej charakteru prawnego aktu nie ma także znaczenia "w jakim kształcie słownym zostanie sformułowana norma postępowania o charakterze normy generalnej i abstrakcyjnej (...) byleby na podstawie danego tekstu można było niewątpliwie ustalić, że chodzi o skierowany do określonych rodzajów adresatów nakaz w określonych okolicznościach określonego typu postępowania" /Z. Ziembiński - problemy podstawowe prawoznawstwa str. 131/. Bez względu na ewentualne spory dotyczące generalnego charakteru prawnego uchwał Sejmu, kognicji Trybunału Konstytucyjnego podlegają na pewno te z nich, w których normy prawne są zawarte.

Zaskarżona uchwała Sejmu RP normy takie ustanawia, w szczególności nakładając na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek przedstawienia informacji o określonej treści oraz termin wykonania tego obowiązku. Treść tego obowiązku nie jest wyznaczona poprzez definiowanie jednorazowego zachowania, lecz w sposób ogólny i abstrakcyjny. Jakkolwiek obowiązek ten został niejasno sformułowany zarówno co do treści, jak i sposobu jego wykonania, o czym będzie jeszcze mowa, to nie ulega wątpliwości, iż zakwestionowana uchwała Sejmu RP ustanawia normy prawne, a ponadto w sposób pośredni zmienia ona obowiązujące regulacje ustawowe. Postanowienia uchwały z dnia 28 maja 1992 r. spełniają cechę generalności /ogólności/ jej norm: nakładają wyznaczony w niej obowiązek przedstawienia pełnej informacji na organ państwowy, a nie na indywidualnie z nazwiska określoną osobę. Na każdego kto - w czasie wyznaczonym do wykonania uchwały - urząd Ministra Spraw Wewnętrznych piastuje lub piastować będzie. Wykonanie tego obowiązku - co nie jest bez znaczenia - spada faktycznie także na zorganizowany zespół ludzi w postaci urzędu /ministerstwa/.

2. Przepisy uchwały Sejmu formułują również normę o charakterze abstrakcyjnym. Treścią jej jest "podanie pełnej informacji" o wymienionych w uchwale podmiotach. Niezależnie od małej jasności pojęcia "pełnej informacji" oznacza ono nałożenie na Ministra Spraw Wewnętrznych całego ciągu określonych ogólnie i abstrakcyjnie działań realizowanych przez czas dłuższy. Abstrakcyjność normy postępowania wyznaczonej Ministrowi Spraw Wewnętrznych wyraża się ponadto w tym, że podanie pełnej informacji ma odnosić się m.in. do "urzędników państwowych od szczebla wojewody wzwyż, posłów, senatorów, prokuratorów, adwokatów oraz radnych gmin i członków zarządów gmin". Skład osobowy tych grup może ulegać zmianie w trakcie realizacji uchwały. Informacja może obejmować w konsekwencji więcej osób i inne osoby w momencie zakończenia wykonania uchwały niż w momencie jej podjęcia, co stanowi dodatkowy argument o abstrakcyjnym charakterze zawartej w uchwale normy. Abstrakcyjny charakter norm ustanowionych przepisami uchwały potwierdza jej wykładnia. Biorąc pod uwagę praktykę wykonania pierwszego etapu uchwały przez Ministra Spraw Wewnętrznych znaną Trybunałowi Konstytucyjnemu w momencie orzekania w sprawie i przytoczoną przez przedstawiciela wnioskodawcy na rozprawie. Trybunał doszedł do wniosku, że wykonanie uchwały musi prowadzić do naruszenia obowiązujących regulacji ustawowych. Bez ingerencji w materie ustawowo uregulowane wykonanie uchwały było praktycznie niemożliwe. Wkroczenie w obowiązujące ustawodawstwo jest więc jeszcze jednym dowodem abstrakcyjnego charakteru norm zawartych w uchwale.

Trybunał Konstytucyjny pragnie także zaznaczyć, że cechy charakteru aktu normatywnego nie odbiera zaskarżonej uchwale to, że określa ona czas jej wykonania po którym przestanie obowiązywać. Obowiązujące i stosowane w praktyce zasady działalności prawotwórczej nie wymagają bowiem by określone regulacje prawne miały obowiązywać zawsze przez czas nieokreślony. W praktyce legislacyjnej nierzadkie są akty normatywne których moc obowiązująca oznaczona zostaje określoną datą końcową.

Art. 33a ust. 1 Konstytucji ustanawia kompetencję Trybunału Konstytucyjnego do orzekania o zgodności z Konstytucją wszystkich bez wyjątku aktów normatywnych naczelnych i centralnych organów państwowych. Z art. 1 Konstytucji RP wynika przesłanka funkcjonalnej wykładni przepisów określających zakres działania Trybunału Konstytucyjnego. O ile więc przepis szczególny nie wyłączy kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie określonych aktów normatywnych, podlegają one jego kognicji w pełnym zakresie, bez względu na ich formę czy nazwę. Jedynym kryterium jest ustanowienie w określonym akcie normy prawnej. Interpretacja taka zgodna jest również z wykładnią historyczną /por. wypowiedź posła - sprawozdawcy na posiedzeniu Sejmu w dniu 26 marca 1992 r./. W demokratycznym państwie prawnym, a więc w państwie opierającym się o zasadę podziału władz niedopuszczalne jest stanowienie norm prawnych, które nie podlegałyby ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją w trybie pozwalającym na usunięcie występujących sprzeczności. W szczególności niedopuszczalny byłby brak takiej kontroli w stosunku do norm prawnych ustanawianych przez najwyższy organ władzy ustawodawczej, którego funkcją jest stanowienie prawa. Przyjęcie odmiennej interpretacji otwierałoby drogę do dowolnego stanowienia w drodze uchwał regulacji prawnych nie podlegających ocenie z punktu widzenia ich zgodności z Konstytucją i ustawami. Przyjmując, iż uchwała Sejmu może ustanawiać normy prawne konieczne jest ustalenie miejsca tych norm w hierarchii źródeł prawa. Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż zgodnie z obowiązującą w Rzeczypospolitej Polskiej hierarchią źródeł prawa, uchwały Sejmu /parlament/ jako akty rangi niższej niż ustawy muszą być zgodne z regulacjami zawartymi w obowiązujących ustawach. Wyrazem takiej interpretacji jest także treść art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Przepis ten udziela Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji do badania zgodności innych aktów normatywnych z Konstytucją lub aktem ustawowym /ustawą lub dekretem/. Oznacza to priorytet Konstytucji oraz ustawy nad wszelkimi innymi aktami zawierającymi normy prawne, w tym także nad uchwałami Sejmu.

Przyjęta w dniu 28 maja 1992 r. uchwała Sejmu RP wymaga więc zbadania zarówno z punktu widzenia jej zgodności z Konstytucją jak i obowiązującymi ustawami. Zaskarżona uchwała Sejmu RP zawiera normę nakazującą Ministrowi Spraw Wewnętrznych podanie pełnej informacji dotyczącej określonych w uchwale podmiotów będących w latach 1945-1990 współpracownikami UB lub SB. Przedstawienie tej informacji oznacza co najmniej wskazanie, jakie osoby figurują w kartotekach znajdujących się w dyspozycji MSW jako współpracownicy UB lub SB. Ze względu na społeczne znaczenie takiej informacji, wynikające z powszechnie ujemnej oceny faktu współpracy z wyżej wymienionymi instytucjami, jej podanie do wiadomości nawet ograniczonego kręgu osób /Minister Spraw Wewnętrznych mówi w liście do Prezydenta o wszystkich posłach i senatorach/ musi w praktyce prowadzić do naruszenia dobrego imienia osób objętych tą informacją i stwarzać swoistą karę infamii. Niezależnie od celowości i aksjologicznego uzasadnienia takiego działania, norma nakazująca Ministrowi Spraw Wewnętrznych przekazanie określonych w zaskarżonej uchwale informacji zobowiązuje go do działania będącego w swojej istocie naruszeniem określonych dóbr osobistych. Nie ulega wątpliwości, iż sfera praw i wolności osobistych stanowi materię konstytucyjną.

3. Prawo do ochrony czci i dobrego imienia człowieka znalazło wyraz w wielu regulacjach prawnych. W prawie polskim najpełniej w art. 23 Kc, który stanowi, iż dobra osobiste człowieka m.in. takie jak jego cześć, pozostają pod ochroną prawa cywilnego niezależnie od ochrony przewidzianej w innych przepisach. Artykuł ten stanowił wielokrotnie przedmiot orzecznictwa Sądu Najwyższego. "Cześć i godność jako wartości właściwe każdemu człowiekowi uznał Sąd Najwyższy (...) za jedno z najważniejszych dóbr osobistych człowieka" /S. Rudnicki: Ochrona dóbr osobistych na podstawie art. 23 i 24 Kc w orzecznictwie Sądu Najwyższego w latach 1985-1991, Przegląd Sądowy 1992 nr 1/. "Obejmuje ona wszystkie dziedziny jego życia osobistego, zawodowego i społecznego" /tamże/. W orzecznictwie Sądu Najwyższego uznano m.in., iż dobra osobiste mogą przejawiać się w różnych sferach prawnych i nie ograniczają się tylko do dóbr osobistych o charakterze ściśle cywilnoprawnym, że przy ocenie naruszenia czci należy mieć na uwadze nie tylko subiektywne odczucia osoby żądającej ochrony prawnej, ale także obiektywne reakcje w opinii społeczeństwa oraz że dobra osobiste charakteryzują się niezbywalnością gdyż są nierozłącznie związane z istotą ludzką /por. OSN 1976 poz. 251, OSN 1981 poz. 170, OSN 1984 poz. 171/.

W podobnym duchu wypowiadają się również sądy konstytucyjne krajów demokratycznych stanowiąc o niezbywalnych prawach człowieka /por. BVerfGe 5.204; 27.6; 45.228; Wartenbruch: Naturrecht und Menschenwurde, Frankfurt 1957 z cyt. orzecznictwem Rousseau; Droit de contentieux constitutionnel Paris 1992, z cyt. orzecznictwem, Zagrebelsky: Giustizia constituzionale, Bologna 1988 z cyt. orzecznictwem/. Prawo do ochrony czci i godności formułuje bezpośrednio także art. 17 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich. Przepis ten stwierdza, że nikt nie może być narażony na samowolną lub bezprawną ingerencję w jego życie prawne, rodzinne, dom czy korespondencję ani też na bezprawne zamachy na jego cześć lub dobre imię, a każdy ma prawo do ochrony prawnej przed tego rodzaju ingerencjami i zamachami. Nie ulega więc wątpliwości, iż jest to dobro osobiste podlegające w demokratycznym systemie prawnym szczególnej ochronie.

Zgodnie z ustalonym już stanowiskiem TK /orzeczenia U 1/86 i U 5/86 OTK 1986 poz. 2 i 1, K 3/89 OTK 1989 poz. 5/ udzielenie organowi państwowemu kompetencji do wkraczania w sferę dóbr osobistych może nastąpić jedynie w akcie prawnym rangi ustawowej. Jest to bezwzględny wymóg wchodzący w zakres zasady demokratycznego państwa prawnego. Tym bardziej wymóg ten musi być spełniony, gdy norma prawna zobowiązuje organ państwowy do takiego działania. Ustanowienie normy ograniczającej prawa obywatela w akcie prawnym niższego niż ustawa rzędu np. w drodze uchwały Sejmu stanowi naruszenie art. 1 Konstytucji RP. W sprawach stanowiących materię ustawową Sejm nie może dowolnie wybierać między ustawą a uchwałą, ta druga jest bowiem aktem prawnym niższego rzędu. Nie bez znaczenia dla praw obywateli jest także i to, że w procesie uchwalania ustaw uczestniczy także Senat, a w dalszych etapach postępowania pewne uprawnienia posiada również Prezydent RP. Jak już wspomniano wyżej uchwała Sejmu sformułowana została w sposób wyjątkowo niejasny, uchybiający podstawowym wymaganiom tworzenia przepisów prawa. Nie wiadomo co oznacza sformułowanie "pełna informacja" nie wiadomo komu informacja taka ma być przekazana, jakie to są organy "od wojewody wzwyż", jakie są kryteria uznania osób za "współpracowników UB i SB", jakie będą skutki prawne podania owych informacji do wiadomości, czym kierowano się wymieniając w uchwale np. adwokatów, aby wymienić tylko niektóre z nasuwających się wątpliwości. Nie zdefiniowane zostało samo pojęcie "współpracownika", o którym wprawdzie Przedstawiciel Sejmu stwierdził na rozprawie, iż o ile mu wiadomo daje się określić przy pomocy wewnętrznych aktów resortowych, jednakże są to akty nie publikowane i nieznane nawet Przedstawicielowi Sejmu. Taki sposób zredagowania uchwały nie mógł nie wpłynąć na sposób jej realizacji. Dlatego też, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, sama uchwała bez względu na sposób jej wykonania prowadziła do naruszenia dóbr osobistych obywateli.

Zawarta w zaskarżonej uchwale norma prawna nakazująca Ministrowi SW podjęcie działań grożących naruszeniem dobrego imienia i czci określonych w niej osób, nie precyzuje ani zakresu informacji, które mają być przekazane, ani adresatów tych informacji, ani trybu ich przekazywania. Nie określa także sposobu kontroli wiarygodności tak przekazywanych informacji. Zobowiązuje więc organ państwowy do działania, które może stanowić daleko idące naruszenie podstawowych dóbr osobistych nie określając precyzyjnie tego działania oraz trybu jego wykonania. Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika, że każda regulacja prawna nawet o charakterze ustawowym, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich musi spełniać wymóg dostatecznej określoności. Należy przez to rozumieć precyzyjne wyznaczenie dopuszczalnego zakresu ingerencji oraz tryb w jakim podmiot ograniczany w swoich prawach i wolnościach może bronić się przed nieuzasadnionym naruszeniem jego dóbr osobistych. W demokratycznym państwie prawa każda forma naruszenia przez organ państwowy dobra osobistego musi łączyć się z możliwością kontroli zasadności działania organu państwowego.

W zakresie działań naruszających dobre imię lub cześć Międzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich w art. 17 wprost przewiduje zasadę prawnej ochrony przez tego rodzaju ingerencję.

Trybunał Konstytucyjny pragnie również przypomnieć, iż wkroczenie w sferę dóbr osobistych nie jest bezprawne, spoczywa na wkraczającym a nie na osobie która twierdzi, iż jej dobra zostały naruszone. W każdym więc wypadku, gdy ustawodawca upoważnia do wkroczenia w sferę dóbr osobistych obywatela, ustawa powinna dokładnie określić dopuszczalny zakres wkroczenia i sposób postępowania. Ustawa również powinna stanowić, że to nie obywatel ma obowiązek udawadniać bezprawność naruszenia jego dobra tylko naruszyciel ma obowiązek udowodnienia zgodności swego postępowania z prawem.

Kwestionowana uchwała nie spełnia przedstawionych powyżej wymagań określoności zakresu ingerencji organu państwa w dobra osobiste człowieka, ani nie zawiera trybu kontroli zasadności naruszenia tych dóbr. Stwarza ona niebezpieczeństwo naruszenia godności osoby ludzkiej bez zapewnienia jednostce ochrony jej praw. Ponieważ są to wymagania stanowiące o istocie demokratycznego państwa prawnego, należy uznać, iż przez podjęcie uchwały w dniu 28 maja 1992 r. doszło do naruszenia art. 1 Konstytucji RP.

4. Ustosunkowując się do podniesionego przez grupę posłów zarzutu, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem Tymczasowego Regulaminu Sejmu RP, Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że kwestionowana uchwała narusza art. 1, art. 2 ust. 2 zdanie pierwsze oraz art. 23 ust. 4 Konstytucji RP ze względu na tryb jej przyjęcia. Z istoty reprezentacji, o której stanowi art. 2 Konstytucji wynika w państwie demokratycznym określony tryb podejmowania aktów prawnych /ustaw i uchwał/, które dochodzą do skutku m.in. w drodze dyskusji. Stanowi to istotę systemu przedstawicielskiego i demokratycznego tworzenia prawa /orzeczenie U 1/86 OTK 1986 poz. 2/. Wyrazem znaczenia jakie ustrojodawca przywiązuje do ustalonej w regulaminie parlamentarnej procedury, jest zamieszczenie odpowiednich postanowień w Konstytucji. Art. 23 ust. 4 stanowi bowiem, iż porządek prac Sejmu określa regulamin przezeń uchwalony. Takie stwierdzenie Konstytucji oznacza, iż porządek i przebieg prac parlamentu podlegać muszą prawem ustalonym regułom, które wyrażać mają odbicie w parlamentarnej procedurze zasad demokratycznej reprezentacji. Wyrazem tych zasad są m.in. takie instytucje jak dwa czytania, zwłaszcza uchwał o szczególnym znaczeniu społecznym. Tymczasowy Regulamin Sejmu stanowi ponadto, iż czytanie projektu uchwał obejmuje uzasadnienie projektu przez wnioskodawcę, pytania posłów, odpowiedzi wnioskodawcy oraz przeprowadzenie dyskusji /art. 36 ust. 1 Tymczasowego Regulaminu/.

Trybunał Konstytucyjny, którego ocenie podlega również tryb w jakim akt prawny dochodzi do skutku, zapoznał się z przebiegiem uchwalenia wniesionej do Trybunału przez grupę posłów uchwały. Było to niezbędne również dlatego, iż we wniosku do Trybunału skierowanym piszą oni, iż zastrzeżenia przez nich przedstawione nie mogły być podniesione w trakcie posiedzenia Sejmu, albowiem uchwała "podjęta została z naruszeniem Tymczasowego Regulaminu Sejmu". Ze sprawozdania stenograficznego z 16 posiedzenia Sejmu RP /łam. 102 i następne/ wynika, iż projekt uchwały przedstawiony został bez uzasadnienia, iż nie przeprowadzono nad nim dyskusji, a wnioskodawca nie odpowiedział na stawiane przez posłów pytania. Co więcej, jak stwierdziła jedna z posłanek, projekt uchwały odczytany został w innej wersji niż dostarczana posłom w druku /łam. 109/. Ze sprawozdania tego nie wynika również, ażeby projekt uchwały przedstawiony został Prezydentowi i Prezesowi Rady Ministrów, co stanowi wymóg Tymczasowego Regulaminu. Dla oceny okoliczności w jakich podjęta została rozpatrywana uchwała nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż prowadzący w chwili jej uchwalenia obrady wicemarszałek zwrócił się następnie do marszałka Sejmu o nie podpisywanie uchwały ze względu na wadliwy /sprzeczny z prawem/ tryb jej podjęcia. Zaskarżona uchwała została przyjęta w trybie, który nie spełnia konstytucyjnych wymogów demokratycznego stanowienia prawa.

Trybunał Konstytucyjny ustaliwszy powyższe fakty naruszenia Tymczasowego Regulaminu Sejmu nie przypisuje im znaczenie decydującego o uznaniu uchwały ze sprzeczną z prawem z powodu "niedochowania ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu" tak jak to stanowi art. 2 ustawy o Trybunale. Ze względu jednak na fakt, iż przepisy regulaminu naruszone w trakcie uchwalania zaskarżonej uchwały są wyrazem zasady demokracji przedstawicielskiej i związanego z nią konstytucyjnego obowiązku kierowania się przez Sejm porządkiem prac określonym regulaminem, naruszenie podstawowych reguł tego postępowania należy w ocenie Trybunału Konstytucyjnego uznać za równoznaczne z naruszeniem art. 2 ust. 2 zdanie 1 i art. 23 ust. 4 Konstytucji.

5. Trybunał Konstytucyjny rozważając problem zgodności kwestionowanej uchwały z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, iż nakładając na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek podjęcia działania sprzecznego z wyższymi rangą regulacjami natury konstytucyjnej i ustawowej Sejm naruszył tym samym określony w art. 3 Konstytucji RP bezwzględny nakaz przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej adresowany do wszystkich organów państwa. Obowiązku działania sprzecznego z prawem nie może nałożyć na żaden organ państwowy Sejm RP ani w drodze uchwały, ani w drodze ustawy. Sejm, oczywiście w zgodzie z podstawowymi zasadami Konstytucji, określa kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych. Wszakże może to czynić tylko w formie ustawy. Kompetencje ministrów stanowią bowiem w sposób oczywisty materię ustawową. Tymczasem Sejm, wkraczając w sferę praw jednostki w sposób niezgodny z prawem zobowiązał również Ministra Spraw Wewnętrznych do takiego działania i to zobowiązał w formie pozostającej w sprzeczności z Konstytucją.

6. Trybunał Konstytucyjny rozważył również zgodność zaskarżonej uchwały z obowiązującymi ustawami, a to z ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/, ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/, oraz ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o Ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./. Działanie polegające na przekazaniu informacji o tym, że określona osoba wg materiałów znajdujących się w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych, była współpracownikiem UB i SB podlega regulacji określonej w art. 12 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa /Dz.U. nr 30 poz. 180/. Przepis ten ustanawia zakaz udzielania informacji o obywatelu uzyskanych w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, innym podmiotom niż sąd lub prokurator. Art. 12 ust. 2 stanowi, że zakaz określony w ust. 1 nie ma zastosowania m.in. wówczas, gdy ustawa nakłada obowiązek udzielenia takich informacji określonemu organowi lub gdy ich zatajenie prowadziłoby do zagrożenia życia lub zdrowia innych osób. Do ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa odsyła ponadto art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Ministrze Spraw Wewnętrznych /Dz.U. nr 30 poz. 181/ stanowiący, że zakazane jest udzielenie zezwolenia na udzielanie wiadomości stanowiącej tajemnicę państwową lub służbową, jeżeli jej treścią jest informacja określona w art. 12 ust. 1 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa.

Informacja o fakcie zgody na współpracę z UB lub SB jest niewątpliwie informacją uzyskaną w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych. W związku z tym ma do niej w pełni zastosowanie zakaz określony w art. 12 wspomnianej ustawy. Jej przekazanie innemu organowi niż sąd lub prokurator może nastąpić tylko wówczas, jeżeli w drodze ustawowej nałożono obowiązek przekazania takiej informacji. Nałożenie tego obowiązku w uchwale a nie w ustawie Sejmu nie spełnia warunków określonych w art. 12 ust. 2 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i w związku z tym jest sprzeczne z zakazem wyrażonym w ust. 1 wspomnianego przepisu. Z tych samych powodów należy przyjąć, że regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale Sejmu RP sprzeczna jest z art. 21 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji /Dz.U. nr 30 poz. 179/. Przepis ten stanowi analogiczną regulację, jak ta, którą zawiera art. 12 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa. O ile więc informacje dotyczące współpracy z UB lub SB zostały uzyskane w toku czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych w ramach pionu policyjnego, ich przekazanie objęte jest regulacją określoną w art. 21 ustawy o Policji. Ustalenia, jakie poczynił Trybunał Konstytucyjny w związku z naruszeniem art. 12 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa mają zatem w pełni zastosowanie do art. 21 ustawy o Policji.

7. Trybunał Konstytucyjny rozważając zgodność w kwestionowanej uchwały z ustawą z dnia 14 grudnia 1982 r. o Ochronie tajemnicy państwowej i służbowej /Dz.U. nr 40 poz. 271 ze zm./ stwierdził, że informacje, o których wspomina uchwała, chronione są nadto przepisami tej ustawy. Wobec tego, także Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązuje zakaz wyrażony w art. 5 ustawy o Ochronie tajemnicy państwowej i służbowej. Uchwała Sejmu RP udzielając Ministrowi Spraw Wewnętrznych ogólnej kompetencji do "przekazania informacji" stanowiących tajemnicę służbową, sprzeczna jest z regulacją zawartą w art. 5 ustawy o Ochronie tajemnicy państwowej i służbowej. Nie określając bowiem podmiotów, którym może być udzielona wskazana w niej informacja, uchwała stanowi dla Ministra Spraw Wewnętrznych ogólną podstawę kompetencyjną, zwalniającą go z obowiązku zachowania tych wiadomości w tajemnicy.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nie można zgodzić się ze stanowiskiem, w myśl którego kwestionowana uchwała pokrywa się z zakresem ustawowej regulacji zawartej w art. 19 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów /t.j. Dz.U. 1991 nr 18 poz. 79/. Przepis art. 19 w ust. 1 określa ogólne prawo posła i senatora do uzyskania wszelkich materiałów i informacji oraz wglądu w działalność m.in. organów administracji państwowej. Tworzy więc po stronie tych organów obowiązek udostępnienia informacji. W ust. 2 art. 19 określono prawo posłów i senatorów do dostępu do informacji stanowiących tajemnicę państwową lub służbową w trybie przewidzianym w ustawie o tajemnicy państwowej i służbowej bez potrzeby uzyskiwania odrębnego upoważnienia. Także i to prawo musi oznaczać odpowiadający mu obowiązek organu dysponującego informacją stanowiącą tajemnicę, udzielenia jej na żądanie posła lub senatora. Przepisy ustawy o prawach i obowiązkach posłów i senatorów nie uchylają jednakże zarzutu sprzeczności kwestionowanej uchwały z art. 5 ustawy o ochronie tajemnicy państwowej i służbowej. Uchwała ma więc zakres szerszy niż regulacja zawarta w art. 19 ust. 2 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego nawet wówczas gdyby adresatami informacji byli jedynie posłowie i senatorowie, pozostawałby w mocy zarzut sprzeczności kwestionowanej uchwały z zakazem wyrażonym w art. 12 ust. 1 ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i w art. 21 ustawy o Policji. Zakaz ten obejmuje bowiem przekazanie informacji w nim określonej bez względu na to, czy stanowi ona tajemnicę służbową lub państwową czy też nie. Zwolnienie z tego zakazu może nastąpić tylko wówczas, gdy ustawa a nie inny akt nałoży obowiązek ujawnienia takiej informacji, przy czym obowiązek ten nie może być wyrażony w sposób ogólny, ale musi wyraźnie precyzować, że chodzi o informacje o obywatelu uzyskane w czasie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych. Ta rygorystyczna interpretacja wynika z faktu, że każde przekazanie takich informacji może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych jednostki. Uprawnienie do uzyskania takich informacji, jako wyjątek od generalnego zakazu, musi więc podlegać wykładni zawężającej. Ustanowione w art. 19 ust. 1 ustawy o obowiązkach i prawach posłów i senatorów uprawnienie do uzyskania wszelkich informacji i materiałów od organów administracji państwowej nie zwalnia Ministra Spraw Wewnętrznych od zakazu udzielania informacji określonej treści wyrażonego w art. 21 ustawy o Policji. Zwolnienie takie nastąpiłoby tylko wówczas, gdyby w drodze ustawowej ustanowiony został szczególny obowiązek ujawnienia tych informacji. Ustawa o prawach i obowiązkach posłów i senatorów takiego szczególnego obowiązku nie ustanawia.

8. Trybunał Konstytucyjny zawiesił stosowanie zaskarżonej uchwały Sejmu RP w całości z dniem 19 czerwca 1992 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że wykonanie obowiązku nałożonego przez Sejm RP na Ministra Spraw Wewnętrznych podania pełnej informacji na temat urzędników państwowych od szczebla wojewody wzwyż, posłów, senatorów, sędziów, prokuratorów, adwokatów, radnych gmin i członków zarządów gmin będących współpracownikami UB i SB w latach 1945-1990 mogłoby bowiem doprowadzić do nieodwracalnych naruszeń dóbr osobistych, w szczególności czci i imienia wielu osób, co bez istnienia procedur ochronnych jest niedopuszczalne.

Zdaniem Trybunału zachodzi więc szczególnie uzasadniony wypadek, o którym mówi art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470/.