Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 593/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4, art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24, 27 ust. 3 i 4, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna z/s w W. i Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2687/13 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 sierpnia

2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2687/13, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1979 r. Naczelnik Dzielnicy W. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 1654 m2 ozn. hip. "O.", położonej w W. przy ul. P., za odszkodowaniem w kwocie [...] zł na rzecz nieustalonego właściciela.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 1993 r. L. P. wystąpiła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, iż jako właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie była informowana o wywłaszczeniu i nie wiedziała o wydaniu decyzji wywłaszczeniowej. Na potwierdzenie prawa własności przedmiotowej nieruchomości wnioskodawczyni przedstawiła wypis aktu notarialnego (repertorium na rok 1943 N. [...]) umowy kupna 1/3 udziału w nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją wywłaszczeniową. Jednocześnie wskazała, że o istnieniu kwestionowanej decyzji dowiedziała się w dniu 18 lutego 1993 r., po wizycie pełnomocnika M. W. w Wydziale Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w W..

Decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w W. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu przedmiotowej nieruchomości a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1008/97 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] grudnia 1996 r. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wniosek z dnia 6 kwietnia 1993 r. został złożony w trybie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a., zatem wobec wątpliwości organ winien był należycie wyjaśnić, z jakim żądaniem wystąpiła strona.

Wnioskiem z dnia 2 listopada 1999 r. M. W. (spadkobierca L. P.) wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r., gdyż została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Po dwukrotnym zawieszeniu postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 1654 m2, oznaczonej hipotecznie "O.", położonej w W. przy ul. P. (w rejonie ul. M.).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. wskazując, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] grudnia 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, dlatego powinna być stwierdzona jej nieważność.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. W. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, a także naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., I SA/Wa 1796/12, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wyroku sąd zgodził się z zarzutem skarżącego, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy materiał dowodowy nie zawiera żadnych braków i organ odwoławczy dokonał pełnej jego oceny stanowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. uchylił decyzję organu I instancji i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Minister podał, że związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1796/12. We wskazanym wyroku sąd dokonując oceny rozstrzygnięcia z dnia 13 lipca 2012 r. stwierdził, że wobec faktu diametralnie różnej oceny prawnej dokonanej w wyniku wniesienia odwołania od przedstawionej w decyzji pierwszej instancji, brak podstaw do przyjęcia, że w przypadku dokonania zmiany przez organ odwoławczy decyzji pierwszej instancji doszłoby do naruszenia zakazu reformationis in peius. Dokonując zatem odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i nie wskazując na konieczność jego uzupełnienia, czy też rozważenia konkretnie wskazanych okoliczności, organ zobowiązany był do wydania decyzji reformatoryjnej. Minister wskazał, iż ocenie nadzorczej podlegała decyzja o wywłaszczeniu wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] winien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami przytoczonej ustawy. Archiwalne dokumenty wywłaszczeniowe wskazują, że celem wywłaszczenia była budowa parkingu dwupoziomowego dla samochodów osobowych Państwowych Zakładów T. Niezbędność przedmiotowej inwestycji potwierdzała decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 1979 r. o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej. W ocenie Ministra, zostały zatem spełnione przesłanki art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Następnie, organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W., Sekcja [...] z dnia 19 lipca 1979 r., wynika, iż wskutek działań wojennych w latach 1944/45 zaginął tom V księgi wieczystej nr hip. "O.". Przedmiotowa nieruchomość nie miała zatem ani księgi wieczystej, ani zbioru dokumentów. Wnioskodawca wywłaszczenia dysponował informacjami, że właścicielkami nieruchomości są prawdopodobnie L. P. i K. K., jednakże nie dysponował ich adresami, dlatego też pismami z dnia 17 września 1979 r. wystąpił do Centralnego Biura Adresowego z wnioskiem o wskazanie adresów zamieszkania L. P. i K. K. W odpowiedzi wskazano, że z uwagi na dużą ilość osób o tym samym imieniu i nazwisku występujących w rejestrze konieczne jest podanie dodatkowych, bliższych danych osobowych, którymi ani wnioskodawca wywłaszczenia, ani organ wywłaszczeniowy nie dysponował. Zdaniem Ministra, zostały więc wypełnione przesłanki art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Analogicznie organ odwoławczy ocenił spełnienie przesłanek określonych w art. 16 ust. 1-3 i art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej.

Minister wskazał, że odszkodowanie zostało przyznane na rzecz nieustalonego właściciela na podstawie opinii biegłego urzędu miasta W. ds. wywłaszczeń i odszkodowań w zakresie spraw budowlanych z dnia 30 września 1979 r. Podstawę prawną przyznanego odszkodowania za wywłaszczony grunt stanowił art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej. Zdaniem Ministra, przepisy ustawy wywłaszczeniowej przewidywały także wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, w sytuacji gdy właściciel był nieznany lub nie można było ustalić jego adresu. Zgodnie ze zdaniem drugim art. 29 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 2 osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiało się za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń urzędu gminy (miejskiego) o wydanej decyzji, zawiadomieniach o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ponieważ zarówno materiał dowodowy tego nie potwierdza, stan prawny nieruchomości był nieuregulowany, a organ wywłaszczeniowy podjął wszelkie kroki w celu ustalenia właściciela, jak również przedmiotowe wywłaszczenie odbyło się zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Oceniając przedmiotowe postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia prawa, które miałoby charakter rażący, ani też innych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Stwierdzenie przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w sytuacji, gdy nie doszło do naruszenia tych przepisów, Minister uznał za rażące naruszenie prawa. Natomiast brak udziału w postępowaniu przed Wojewodą [...] użytkownika wieczystego – M. spółka z o.o. spółka komandytowo-akcyjna – nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem przesłankę wznowieniową w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ w toku postępowania organ ustalił, kto jest właścicielem nieruchomości, a nie ustalił jedynie adresu właściciela. Po ustaleniu, że właścicielkami wskazanej nieruchomości były L. P. i K. K. wydanie decyzji skierowanej do nieustalonego właściciela stanowiło rażące naruszenie art. 99 k.p.a. w brzmieniu z dnia wydania decyzji (obecnie art. 107 k.p.a.). O ustaleniu właścicieli przed wydaniem decyzji świadczy to, że organ przed wydaniem decyzji wystąpił do Centralnego Biura Adresowego z wnioskiem o ustalenie adresów zameldowania. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem prawa było również ustalenie, że dla przedmiotowej nieruchomości nie istnieje księga wieczysta ani zbiór dokumentów, bez rzetelnego sprawdzenia tej okoliczności. Zaświadczenie Państwowego Biura Notarialnego o rzekomym zniszczeniu tej księgi w toku działań wojennych w latach 1944-45 poświadczało nieprawdę, co można było zweryfikować prawidłowo prowadząc postępowanie. Zdaniem strony skarżącej, decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała też nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż każdy z użytkowników wieczystych nieruchomości pozostawał w złej wierze, wiedząc o prowadzonym postępowaniu nadzorczym. Art. 139 k.p.a. zakazuje wydawania orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco rusza interes społeczny. Organ drugiej instancji w ogóle nie wskazuje takich przyczyn, a pomimo tego zaskarżona decyzja został wydana na niekorzyść strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2014 r. uczestnik postępowania M. sp. z o.o. S.K.A. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotem oceny sądu w sprawie I SA/Wa 1796/12 była przede wszystkim poprawność zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a., a wnioski sądu sprowadzały się do tego, że materiał dowodowy pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie decyzji reformatoryjnej. Sąd nie przesądził przy tym (gdyż nie mógł tego uczynić) treści przyszłego rozstrzygnięcia organu, po uchyleniu decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja reformatoryjna w tym przypadku (gdy organ I instancji orzekł o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa – art. 158 § 2 k.p.a.), to zarówno decyzja stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r., jak i odmawiająca stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zdaniem Sądu I instancji, za daleko idą więc wnioski organu wyciągnięte z tego wyroku w obecnym postępowaniu, z których wynika, że reformatoryjna decyzja mogła zostać wydana na niekorzyść strony bez naruszenia art. 139 k.p.a.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny." Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylając (decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r.) zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] maja 2011 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. w przedmiocie wywłaszczenia, musiałby zatem wykazać, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Próbę taką Minister nawet podjął, ale w ocenie Sądu, nie była ona przekonująca.

Zdaniem Sądu I instancji, na tle art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 tej ustawy należy odróżnić treść decyzji wywłaszczeniowej od sposobu jej zakomunikowania stronie nieznanej z miejsca pobytu. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r. decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Sąd uznał, iż o ile można zgodzić się z tezą Ministra, że dokonując wywłaszczenia w 1979 r. organ wywłaszczeniowy podjął wszelkie kroki w celu ustalenia adresu właścicieli nieruchomości, występując do Centralnego Biura Adresowego, to jednak można mieć wątpliwości co do tego, czy podjęte zostały wszelkie kroki do ustalenia właścicieli nieruchomości z imienia i nazwiska. Już bowiem wnioskodawca wywłaszczenia we wniosku wskazywał na potencjalnych właścicieli nieruchomości, a zaświadczenie PBN z dnia 19 lipca 1979 r. o zaginięciu księgi wieczystej okazało się nierzetelne, gdyż L. P., poprzedniczka skarżącego, uzyskała po dacie zaświadczenia kopię niezbędnych dokumentów z akt księgi wieczystej (zob. akta archiwalne, k. 45-42). Księga wieczysta nie musiała być też jedynym źródłem wiedzy o właścicielach nieruchomości, gdyż wpis własności nie był w tym wypadku konstytutywny. Organ mógł korzystać również (przy informacji o braku księgi wieczystej) z danych ewidencji gruntów (zob. art. 16 ust. 3 pkt 4 ustawy z 12 marca 1958 r.).

W tej sytuacji, w ocenie Sądu I instancji, nie można uznać za rażące naruszenie prawa stanowiska zajętego przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Przepis art. 24 tej ustawy stanowił, że jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy w decyzji wskazać właściciela nieruchomości (wyjątek zawarty w tym przepisie nie odnosił się do tej sprawy), co przy dołożeniu należytej staranności przez organ wywłaszczeniowy było możliwe. Tymczasem decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. stwierdzała, że odszkodowanie zostaje przyznane na rzecz nieustalonego właściciela (pkt III decyzji). Przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakazywał jedynie odpowiednie stosowanie art. 17 ust. 2 tej ustawy do zakomunikowania treści decyzji właścicielowi nieznanemu z miejsca pobytu (poprzez obwieszczenie, stanowiące wyjątek od zasady doręczenia właścicielowi decyzji na piśmie), co jednocześnie nie zwalniało organu od zamieszczenia w decyzji osoby uprawnionej do odszkodowania (właściciela), po uprzednim jej ustaleniu, z czego w tym wypadku organ nie wywiązał się we właściwy sposób. Jeśli zatem decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., od której strona wniosła odwołanie, stwierdzała wydanie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o powierzchni 1654 m2, oznaczonej hipotecznie "O." z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), a po rozpoznaniu odwołania Minister stwierdził, że w ogóle nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji, to niewątpliwie orzekł na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie. Jeżeli przy tym nie wystąpiło rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego w decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2011 r., co wykazano wyżej, to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej niewątpliwie naruszył art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena taka nie pozostaje w sprzeczności z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu braku rozprawy wywłaszczeniowej, Sąd zauważył, że brak w aktach wywłaszczeniowych protokołu z rozprawy nie może samoistnie świadczyć o jej nieprzeprowadzeniu. Protokół mógł bowiem z powodu upływu lat zaginąć, a rażącego naruszenia prawa (z powodu braku rozprawy) nie można domniemywać. Jednak wnioskowanie o rozprawie lub jej braku, mimo zawiadomienia o niej w piśmie z dnia 17 października 1979 r., organ nadzoru powinien przeprowadzić w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych przy wywłaszczeniu, w tym po analizie, czy w pozostałym zakresie akta wywłaszczeniowe są kompletne, a jeśli tak, to jak można wytłumaczyć brak w nich tylko protokołu z rozprawy.

Sąd zalecił aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wziął pod uwagę również i tę ostatnią okoliczność, obok oceny prawnej wyrażonej wyżej, a dotyczącej skutków zaniechania w ustaleniu właścicieli nieruchomości uprawnionych do odszkodowania i wpływu tego na możliwość orzekania z uwzględnieniem art. 139 k.p.a. Konieczne w takiej sytuacji może okazać się też zajęcie stanowiska w kwestii skutków prawnych wywołanych przez decyzję Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. (art. 156 § 2 k.p.a.), tj. czy w świetle akt sprawy i dowodów powoływanych przez skarżącego wywołała ona nieodwracalne skutki prawne, czy też nie.

W konkluzji Sąd stwierdził, że w zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., a także art. 156 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 oraz art. 29 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tego względu stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły dwa podmioty: M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. oraz Minister Infrastruktury i Rozwoju.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowania skutkujące pominięciem w zaskarżonym orzeczeniu wiążącej oceny prawnej dokonanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1796/12 co do tego, że w świetle ustaleń organu administracji wydana decyzja nie naruszy zakazu reformationis in peius;

2) art. 139 k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię i błędne zastosowanie tego przepisu, polegające na przyjęciu, że w świetle ustaleń faktycznych przyjętych w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, podczas gdy istnienie takich przesłanek zostało przesądzone w wiążącym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1796/12;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że organ wywłaszczeniowy mógł ustalić imiona i nazwiska właścicieli nieruchomości w chwili wywłaszczenia, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

4) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie w konkluzji uzasadnienia, że zaskarżona decyzja naruszała art. 156 § 1 k.p.a. w związku z szeregiem przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, podczas gdy w uzasadnieniu w ogóle brak jest jakichkolwiek rozważań odnoszących się do przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 4, art. 24 oraz art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji organu, w szczególności poprzez przyjęcie, że nie można uznać za rażące naruszenie prawa stanowiska zajętego przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 23 ust. 1 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przy pominięciu przez ten organ procedury wynikającej z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy osoba właściciela i jego miejsce pobytu nie są znane, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zostały podjęte przez organ wywłaszczeniowy wszelkie kroki do ustalenia właścicieli nieruchomości z imienia i nazwiska oraz przyjęcie, że zaświadczenie z PBN z 19 lipca 1979 r. o zaginięciu księgi wieczystej okazało się nierzetelne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a. poprzez uznanie, że organ wydając decyzję reformatoryjną na niekorzyść strony naruszył art. 139 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na pominięcie przez Sąd okoliczności przesądzających o rażącym naruszeniu prawa przez Wojewodę [...],

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej organ oceny prawnej, nieuwzględniającej charakteru danej sprawy, która to ocena może mieć wpływ na nieprawidłowe rozstrzygnięcie organu,

5) art. 145 § 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dokonał błędnej oceny materiału dowodowego tj. zaświadczenia z dnia 19.07.1979 r. oraz błędnie ustalił stan prawny wywłaszczanej nieruchomości, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

II. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 23 ust. 1 pkt 4 i art. 24 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., poprzez przyjęcie, że w decyzji jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należało wskazać właściciela nieruchomości i wyłączenie możliwości przyznania odszkodowania na rzecz nieustalonego właściciela.

Na rozprawie przed NSA obecne strony podtrzymały swoje stanowiska w sprawie, skarżąca kasacyjnie Spółka sprostowała zawarte w skardze kasacyjnej wnioski na: żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie – o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi –Dz.U.2012. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do oceny wskazanych w skargach kasacyjnych zarzutów.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo Akcyjna w W. w pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia przepisu art. 141§4 P.p.s.a. Regulacje zawarte w tym przepisie odnoszą się do wymagań, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu.

Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Wnoszący skargę kasacyjną chcąc skutecznie zwalczyć przyjęty przez organ stan faktyczny winien powiązać naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., z odpowiednim przepisem procedury sądowadministracyjnej, który w jego ocenie został naruszony. Dążąc do zakwestionowania rozstrzygnięcia z powodu naruszenia zasady czynnego udziału strony winien odpowiednie przepisy procedury sądowadministracyjnej powiązać z regulacjami kpa, odnoszącymi się do uczestnictwa stron w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie zaś skarżąca kasacyjnie formułując w pkt.3 petitum skargi zarzut naruszenia art. 141§4 P.p.s.a. zmierzała w istocie w sposób nieuprawniony do zakwestionowała prawidłowości ustaleń odnoszących się do kręgu osób wywłaszczanych i uprawnionych jednocześnie do uzyskania odszkodowania. Z kolei wskazując w petitum 4 zarzutów skargi kasacyjnej naruszenie art. 141§4 P.p.s.a. zarzuciła brak w kontrolowanym uzasadnieniu rozważań dotyczących przesłanek z art. 156§1 kpa mimo jednoczesnego wskazania na naruszenie tej regulacji. Tymczasem kontrolowany sąd odniósł się do przesłanki z art. 156§1pkt.2 kpa, konfrontując ją z ustaleniami poczynionymi w postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko sądu I instancji, który wywiódł, że w sprawie o sygnaturze I SA/Wa 1796/12 nie przesądzono treści przyszłego rozstrzygnięcia organu i za daleko idące uznano wnioski sprowadzające się do przyjęcia, że po decyzji wydanej w trybie art. 138§2 kpa kolejne rozstrzygnięcie mogło zostać wydane na niekorzyść strony, bez naruszenia art. 139 kpa. Z tego też względu nie mógł skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. oraz błędnego zaaprobowania przez kontrolowany sąd niewłaściwej wykładni i błędnego zastosowania art. 139 kpa przez organ II instancji.

Na naruszeniu art. 153 P.p.s.a i błędnym przyjęciu przez kontrolowany sąd, że organ II instancji naruszył regulację zawartą w art.139 kpa oparto także jeden z zarzutów skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju.

Ze względów przedstawionych już w niniejszym uzasadnieniu, przy okazji analizowania skargi kasacyjnej spółki także skarga kasacyjna organu w tym zakresie nie mogła zostać uznana za zasadną.

Nie miał racji Minister, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156§1pkt.2 kpa nakazał odnosić do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. z tej tylko przyczyny że odmiennie niż organ I instancji wywodził, iż przepisy ustawy z 1958r. dopuszczały wywłaszczenie nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Tymczasem zgodzić należało się z organem I instancji, który w świetle jednoznacznego brzmienia art. 23 ust.1 pkt. 4 i art. 29 ustawy z 1958r. wywiódł konieczność wskazania w decyzji z imienia i nazwiska właściciela wywłaszczanej nieruchomości, jako uprawnionego do otrzymania odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływanych przez organ II instancji przepisów( art. 29 ust.1, art.17ust.2 ), z racji ich wyraźnego brzmienia nawiązującego do innych etapów postępowania administracyjnego nie można odnosić do treści decyzji wywłaszczeniowej, która zawiera w sobie także rozstrzygnięcie o odszkodowaniu. Nie pozwala na to ani regulacja z art. 23 ust.1pkt.4 ani też z art. 24 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z 1958r.

Ustawodawca kształtując w art. 29 ust.1 regulacje odnoszące się do doręczenia takiej decyzji postanowił, że orzeczenie podlega doręczeniu wnioskodawcy, właścicielowi(posiadaczowi) nieruchomości, osobom zainteresowanym. Przepis art. 17 ust.2 dot. zawiadomień w postaci obwieszczenia ma odpowiednie zastosowanie do właścicieli nieruchomości i osób zainteresowanych, których miejsce pobytu nie jest znane. Brak jakichkolwiek unormowań odnoszących się wyraźnie do przyznania odszkodowania osobom nieznanym. Za dopuszczalnością takiego stanowiska nie przemawia również brzmienie kolejnych przepisów, które odnoszą się do etapu następującego, po wydaniu decyzji.

I tak przepisy zawarte w art. 27 ust. 3 i 4 ustawy stanowiąc o złożeniu sumy odszkodowania do depozytu, wskazywały że jego odbioru dokonać mogą wyłącznie osoby uprawnione, które przepisy art. 23ust.1pkt.4 i art. 24, odnoszą wyraźnie do osób wskazanych w decyzji. Powyższe skłania do przyjęcia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż wszelkie wątpliwości co do osoby uprawnionej do odbioru odszkodowania powinny być rozstrzygnięte w orzeczeniu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W świetle powyższych rozważań nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, który dopuszczał wywłaszczenie nieruchomości w trybie ustawy z 1958r. mimo że jego właściciel był nieznany i gdy z tego powodu nie było możliwe także określenie osób uprawnionych do odszkodowania . A zatem Wojewoda, który odwrotnie niż Minister nie dopuszczał takiej wykładni przepisów ustawy w żadnym razie nie popełnił z tej przyczyny rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156§1pkt.2 kpa, co niesłusznie przypisano temu organowi w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2013r. Tym samym wydana w postępowaniu odwoławczym decyzja tego Ministra jako wydana na niekorzyść strony naruszała art. 139 kpa. Organ odwoławczy wydając decyzję w trybie art.138§1pkt.2 kpa odmówił w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] grudnia 1979r., z kolei zaś kontrolowany przez niego Wojewoda [...] stwierdził w decyzji z dnia [...] maja 2013r. wydanie przez Naczelnika decyzji z rażącym naruszeniem prawa, przyczym nieważności nie stwierdzono ze względu na nieodwracalne skutki prawne kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym rozstrzygnięcia.

Tym samym jak słusznie zauważył kontrolowany sąd Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszył art. 139 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób również przyjąć w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, by organ dokonujący wywłaszczenia podjął wszelkie niezbędne kroki celem ustalenia aktualnych właścicieli przejmowanej nieruchomości oraz ich adresów. Wprawdzie ze znajdującego się w aktach zaświadczenia PBN wynika, że wskutek zaginięcia tomu V KW nie było możliwe pozyskanie danych o aktualnych na dzień wystawiania zaświadczenia właścicielach nieruchomości, Naczelnik pominął jednak zupełnie dopuszczalność uzyskiwania informacji z ewidencji gruntów. Tymczasem jak wynika ze znajdującego się w aktach rejestru pomiarowego WPG w W. w 1979r. jako współwłaściciele spornej nieruchomości figurowały w nim L. P. i K. K. Na możliwość korzystania z danych ewidencji wskazuje chociażby powołany przez kontrolowany sąd przepis art. 16 ust.3 pkt.4 ustawy z 1958r.

W trakcie postępowania administracyjnego nie wskazano na jakiekolwiek okoliczności, które stałyby na przeszkodzie przeprowadzeniu przez organ wywłaszczający dochodzenia mającego na celu sprawdzenie w oparciu o jakie dokumenty dokonano wpisów do ewidencji gruntów, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do niezbędnych ustaleń. W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należało również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej. Dokonana przez kontrolowany sąd ocena była oparta na zgromadzonym w aktach materiale dowodowym, tym samym zarzut odnoszący się do naruszenia art. 133§1 P.p.s.a nie mógł podważyć kwestionowanego wyroku. Ocena dowodów, oparta na dostępnym w aktach materiale nie może być zwalczana za pomocą tego przepisu.

Na osąd wyroku kontrolowanego sądu nie mogło mieć wpływu, niefortunne zdaniem sądu II instancji stwierdzenie, zawarte w badanym uzasadnieniu iż zaświadczenie PBN z dnia 19 lipca 1979r. było nierzetelne. Z zaświadczenia tego wynika, że w czasie działań wojennych zaginął tom V Księgi Wieczystej Nr Hip. "O." i z tego powodu zaświadczenie o aktualnych właścicielach nie może być wydane. Fakt ten został potwierdzony uzyskanymi już trakcie postępowania nieważnościowego dokumentami, w tym zaświadczeniem z dnia 15 stycznia 2002r., uzyskanym z Sądu Rejonowego dla W. Nie sposób więc w świetle do tej pory zgromadzonego materiału dowodowego w zaświadczeniu z dnia 19 lipca 1979r. dopatrzeć się wskazywanej przez sąd I instancji nierzetelności. Tym bardziej, że z zaświadczenia z dnia 15 stycznia 2002r. wynika także że wpis na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1943r. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1943r. została zawieszony.

Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej na wykładnię przepisu art. 23ust.1 pkt.4 i art. 24 nie może mieć żadnego wpływu brzmienie art. 6 ust.4 ustawy z 1958r. Pierwsze z wymienionych dotyczą koniecznych elementów treści decyzji, przepis art. 6 ust. 4 dopuszcza pominięcia rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Fakt, że ustawodawca przyjmuje możliwość pominięcia tego etapu w wypadku gdy właściciel nie jest znany nie oznacza w żadnym razie, że przepis ten można analogicznie stosować na dalszych etapach postępowania wywłaszczeniowego, tym bardziej gdy istnieją w ustawie regulacje, które wprost nakazują, by w decyzji zawrzeć dokładne dane osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania. Z tego też względu niezasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 23 ust.1 pkt.4 i art. 24 w związku z art. 6 ust.4 ustawy z 1958r.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wyrok sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę winien nadto ocenić, ma na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu rozważania, czy brak ustalenia i wskazania w badanej decyzji wywłaszczanych właścicieli, będących jednocześnie uprawnionymi do uzyskania odszkodowania stanowiąc o naruszeniu art. 23 ust. 1pkt.4 i art. 24 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma charakter rażący w stopniu, o którym mowa w art. 156§1pkt.2 kpa.

W tym stanie rzeczy obie skargi kasacyjne na zasadzie art. 184 P.p.s.a. podlegały oddaleniu.