Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 732/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant : st. sekr. sądowy Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Strzelińskiego z dnia 24 lutego 2011 r. nr 27/11 w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Powiatu Strzelińskiego na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 października 2013 r. Wojewoda Dolnośląski na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zaskarżył w całości uchwałę Zarządu Powiatu Strzelińskiego nr 27/11 z dnia 24 lutego 2011 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (Dz. U. nr 26, poz. 232 ze zm.) w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (t.j.: Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W związku z powyższym organ nadzoru wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W motywach uzasadnienia skargi podano, że mocą przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu Strzelińskiego, działający jako organ prowadzący, ustalił w porozumieniu z dyrektorami szkół ponadgimnazjalnych liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012. Ustalenia te zostały ujęte w załączniku do uchwały. Zgodnie z ich treścią ustalono na rok 2011/2012 dla:

1. Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie:

1) Liceum Ogólnokształcące im. Marii Skłodowskiej - Curie 4 oddziałów po 30 uczniów

2. Zespołu Ponadgimnazjalnych Nr 1 im Bohaterów Westerplatte w Strzelinie:

1. Technikum 5 oddziałów po minimum 30 uczniów

2. Zasadnicza Szkoła Zawodowa 2 oddziały po minimum 30 uczniów.

3. Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim:

1) Technikum 3 oddziały po minimum 30 uczniów.

2) Zasadnicza Szkoła Zawodowa 1 oddział minimum 30 uczniów

3) Szkoła Policealna dla Dorosłych 5 oddziałów 35 słuchaczy

4) Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych 1 oddział 35 słuchaczy

5) Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych 1 oddział 35 słuchaczy

Po powzięciu przez Wojewodę Dolnośląskiego informacji o naruszeniu prawa przez organ prowadzący - Zarząd Powiatu Strzelińskiego, polegającym na przeprowadzeniu likwidacji szkoły - Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, bez przeprowadzenia procedury likwidacji szkoły określonej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, poprzez nie ogłaszanie naboru do klasy pierwszej Liceum, organ nadzoru wszczął postępowanie nadzorcze pismem z dnia 16 kwietnia 2013 r. w którym zażądał złożenia wyjaśnień i przesłania dokumentów w sprawie.

W odpowiedzi Starosta Strzeliński w piśmie z dnia 25 kwietnia 2013 r. wskazał, że "(...) W skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim wchodzą szkoły:

1. Technikum (...)

2. Liceum Ogólnokształcące

3. Zasadnicza Szkoła Zawodowa (...)

4. Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych

5. Uzupełniające Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych

6. Szkoła policealna dla Dorosłych

Żadna ze wskazanych szkół nie jest likwidowana.(...)". Jednocześnie w załączeniu do pisma przesłano protokoły z posiedzenia Zarządu Powiatu Strzelińskiego, które odbyły się w 2013 r.

Z przesłanych do Wojewody Dolnośląskiego dokumentów, w szczególności z punktu ad. 7 Protokołu Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. oraz z pisma z dnia 27 lutego 2013 r., skierowanego do dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim wynika, że Zarząd Powiatu nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji w roku szkolnym 2013/2014 do Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim, które z dniem 1 września 2013 r. zostało włączone do Centrum Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego w Strzelinie. Z w/w protokołu wynika również, że taka rekrutacja nie była prowadzona również w roku szkolnym 2011/2012 oraz 2012/2013. Stwierdzono również, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego planuje likwidację w/w liceum "jak już w ogóle nie będzie uczniów" (ad. 4 str. 4 w/w Protokołu).

Wobec powyższego, pismem z dnia 22 lipca 2013 r., Wojewoda Dolnośląski poprosił o dalsze informacje i wyjaśnienia oraz przesłanie uchwały Zarządu Powiatu Strzelińskiego Nr 27/11 z dnia 24 lutego 2011 r. oraz uchwały Nr 167/12 z dnia 21 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński.

W odpowiedzi przesłanej do Wojewody Dolnośląskiego Starosta Powiatu Strzelińskiego wyjaśnił, iż "(...) Zarząd Powiatu w Strzelinie nigdy nie podejmował uchwały o likwidacji Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, co wykluczało koniczność uruchomienia procedury opisanej w art. 59 ustawy o systemie oświaty, a Liceum prowadzi aktualnie kształcenie w klasach trzecich. Nie ma także przeszkód do prowadzenia naboru do klas pierwszych w roku szkolnym 2014/2015".

Wobec dokonania powyższych ustaleń organ nadzoru stwierdził podjęcie przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nie określono liczby oddziałów klas pierwszych dla Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr 2 w Ludowie Polskim, dla którego Powiat Strzeliński jest organem prowadzącym.

Stosownie do art. 5 ust. 5a ustawy o systemie oświaty zakładanie i prowadzenie m.in. szkół ponadgimnazjalnych należy do zadań własnych powiatu. W przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie art. 5c pkt 3 powołanej ustawy, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w m.in. art. 34a wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa. Z kolei na podstawie art. 34a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 5c pkt 3 ustawy o systemie oświaty, w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, nadzorowi organu prowadzącego, czyli zarządu powiatu, podlega w szczególności przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, zwanego dalej rozporządzeniem, jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły:

1) ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbą oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub grup etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty;

2) upowszechniają informacje dla kandydatów do wszystkich typów szkół, w szczególności o planowanych profilach kształcenia ogółnozawodowego i zawodach, w których będzie realizowane kształcenie, oraz o liczbie miejsc w poszczególnych typach szkół.

W ocenie organu nadzoru Zarząd Powiatu Strzelińskiego ustalając, mocą przedmiotowej uchwały, liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim, naruszył prawo w sposób istotny, bowiem działanie takie poprzez nie przeprowadzenie rekrutacji do tej szkoły na rok szkolny 2011/2012 zmierza do całkowitej likwidacji pominiętej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty.

Postanowienie o nietworzeniu klasy pierwszej w szkole oznacza, że w konkretnej szkole zaprzestano kształcenia nowych uczniów, a ci uczniowie, którzy dotychczas uczęszczają do szkoły, nie będą mieli możliwości powtarzać klasy - kontynuować kształcenia, bowiem nie będzie w danej szkole odpowiedniej klasy. Tymczasem ustawa o systemie oświaty dopuszcza zaprzestanie kształcenia uczniów w określonej szkole, dla której organem prowadzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, wyłącznie w przypadku likwidacji szkoły w trybie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkolę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Prowadząc postępowanie nadzorcze dotyczące przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że Rada Powiatu Strzelińskiego nie podjęła uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim. Zatem brak było podstaw prawnych do pominięcia wskazanego Liceum Ogólnokształcącego w podjętej uchwale Zarządu Powiatu Strzelińskiego ustalającej liczbę klas pierwszych i liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2012/2013. Konsekwencją takiego działania było nie przeprowadzenie rekrutacji do klasy pierwszej we wskazanym Liceum na rok szkolny 2012/2013.

Podstawą prawną podjęcia uchwały nr 27/11 Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 24 lutego 2011 r. był przede wszystkim § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych. Zdaniem organu nadzoru, wykonanie obowiązku wynikającego z przywołanego przepisu nie może odbywać się w sposób dowolny. Skoro bowiem Powiat Strzeliński prowadzi określone szkoły i Rada Powiatu nie rozstrzygnęła o likwidacji poszczególnych z tych szkół, jest zobowiązana do określenia liczby oddziałów klas pierwszych dla każdej prowadzonej szkoły.

Zatem należy uznać, że norma kompetencyjna upoważniająca do podjęcia przedmiotowej uchwały nie przyznaje organowi wykonawczemu powiatu uprawnienia do nieokreślenia liczby oddziałów klas pierwszych w którejkolwiek z prowadzonych szkół. W związku z tym wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11, w którym Sąd stwierdził, że skuteczność likwidacji szkoły publicznej poprzez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy uwarunkowana jest przeprowadzeniem procedury wynikającej z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Zatem możliwość nie przeprowadzenia naboru do którejś z działających w Powiecie Strzelińskim szkół, dla których powiat jest organem prowadzącym, mogła wynikać tylko i wyłącznie z podjęcia przez Radę Powiatu decyzji o likwidacji szkoły i wszczęcia procedur wskazanej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Podniesiono, że tożsame stanowisko w tej sprawie wynika m.in. z wyroku z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 625/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 600/13.

Następnie organ nadzoru wskazał, że na zamiar przeprowadzenia likwidacji z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazują również zapisy w Protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Na stronie 4 (czwartej) protokołu zanotowano wypowiedź [...] - Inspektora Oświaty, w której stwierdziła ona: "Bodajże 2 lata do tyłu została podjęta decyzja przez Zarząd Powiatu, że nabór do liceum ogólnokształcącego, jak i samo liceum ogólnokształcące będzie znajdowało się ZSO w Strzelinie. Z racji tego ograniczono nabór do Liceum ogólnokształcącego w Ludowie Polskim. Likwidacja szkoły nastąpi jak już w ogóle nie będzie uczniów".

Powyższe stwierdzenia znajdują wyraz w uchwałach Zarządu Powiatu Nr 27/11 z dnia 24 lutego 2011 r. w którym zadecydowano o nie przeprowadzeniu rekrutacji do klasy pierwszej liceum ogólnokształcącego w Ludowie Polskim na rok szkolny 2011/2012, jak również w kolejnej uchwale Zarządu Powiatu Nr 167/12 z dnia 21 lutego 2012 r., dotyczącej naboru na rok szkolny 2012/2013. Ponadto z dalszych zapisów wskazanego Protokołu Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie w dniu 26 lutego 2013 r. wynika, że "Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego" na rok szkolny 2013/1014 - strona 7 (siódma) protokołu.

Wskazano również, że zgodnie z art. 15 ustawy o systemie oświaty nauka jest obowiązkowa do ukończenia 18 roku życia, a obowiązek szkolny dziecka rozpoczyna się z początkiem roku szkolnego w tym roku kalendarzowym, w którym dziecko kończy 7 lat, oraz trwa do ukończenia gimnazjum, nie dłużej jednak niż do ukończenia 18 roku życia. W art. 16 ust. 5a ustawy o systemie oświaty ustawodawca wskazuje ponadto, że po ukończeniu gimnazjum obowiązek nauki spełnia się m.in. przez uczęszczanie do publicznej lub niepublicznej szkoły ponadgimnazjalnej. Stwierdzono, że z powyższymi przepisami koresponduje również § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, zgodnie z którym o przyjęcie do klasy pierwszej szkół ponadgimnazjalnych: zasadniczej szkoły zawodowej, liceum ogólnokształcącego, liceum profilowanego, technikum oraz szkoły specjalnej przysposabiającej do pracy mogą ubiegać się absolwenci gimnazjum.

Wskazane przepisy z jednej strony nakładają obowiązek nauki, z drugiej strony stanowią o uprawnieniach absolwentów gimnazjum do ubiegania się o przyjęcie do szkoły i realizacji w/w obowiązku. Brak naboru do Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim w oczywisty sposób ograniczyło możliwość realizacji obowiązku nauki w szkole wobec której uprawniony organ (rada powiatu) nie podjął decyzji o częściowej lub całkowitej likwidacji.

Zdaniem Skarżącego dopóki szkoła nie zostanie zlikwidowana, w trybie określonym w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, dopóty organ prowadzący ma obowiązek organizować nabór do pierwszej klasy takiej szkoły.

W końcowej części skargi Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że "uchwała ta wpłynęła do organu nadzoru dnia 8 sierpnia 2013 r. W wyniku przeprowadzenia postępowania nadzorczego Wojewoda Dolnośląski stwierdził istotne naruszenie prawa, tj. § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Ze względu na fakt, iż przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a od jej podjęcia upłynął rok, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organ nadzoru nie może stwierdzić jego nieważności, ani wnioskować do sądu o stwierdzenie nieważności, zatem wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem jest zasadny".

W odpowiedzi na skargę Powiat Strzeliński wniósł o jej oddalenie, zarzucając organowi nadzoru naruszenie prawa materialnego:

1. błędną interpretację § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych (dalej: Rozporządzenie) w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: Ustawa) poprzez przyjęcie, iż skarżona uchwałą została podjęta z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 79 oraz art. 81 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przekroczenie uprawnień i ingerencję w działalność organu Powiatu podczas gdy działania Zarządu Powiatu mieszczą się w granicach prawa.

W motywach odpowiedzi na skargę wskazano, że stosownie do treści § 24 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty. W związku z powyższym uznano, że w zaskarżonej uchwale Zarząd Powiatu ustalił, zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu liczbę oddziałów oraz minimalną liczbę uczniów w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie, Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie oraz Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. Prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim w roku szkolnym 2011/2012. Przedmiotowa uchwala nie ustala jedynie liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 im. Prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim.

Skoro mocą w/w uchwały dokonano ustalenia liczby oddziałów i uczniów we wszystkich pozostałych szkołach wchodzących w skład zespołów szkół prowadzonych przez Powiat Strzeliński, co najwyżej można przyjąć, iż mogło dojść do bezczynności w zakresie braku ustalenia tych elementów jedynie w stosunku do Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim, funkcjonującym w ramach jednego zespołu szkół tj. Nr 2 im. Prof. Tadeusza Konopińskiego w Ludowie Polskim. Skoro tak, wniosek wojewody o stwierdzenie niezgodności z prawem całej zaskarżonej uchwały odnoszącej się w istocie do trzech placówek oświatowych (szkolnych) nie znajduje podstaw i pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Wojewoda bowiem w najmniejszym zakresie nie wykazał na czym polega istotne naruszenie prawa w przypadku ustalenia oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 zarówno w Zespole Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie jak również w Zespole Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie. Nie zakwestionował też sposobu ustalenia przez Zarząd Powiatu w Strzelinie oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2011/2012 w Liceum Ogólnokształcącym im. Marii Skłodowskiej - Curie 5 wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie.

Ustosunkowując się do zarzutu likwidacji szkoły, a co się z tym wiąże, naruszeniem art. 59 ustawy o systemie oświaty uznano, iż okoliczność ta nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Likwidacja szkoły polega na takiej operacji, która uniemożliwia kształcenie uczniów. Tymczasem w Liceum nadal odbywa się kształcenie. Z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż szkoła może być zlikwidowana po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej, co podkreśla również w skardze wojewoda. Skoro przyjęci do Liceum Ogólnokształcącego w Ludowie Polskim uczniowie mogą kontynuować w nim bez przeszkód naukę, w konsekwencji prowadzi to do wniosku, iż do likwidacji placówki nie doszło. Samo nieprzeprowadzenie naboru do klas pierwszych nie powoduje likwidacji placówki, co zdaje się potwierdzać sam wojewoda w uzasadnieniu na str. 5 uznając działania Zarządu Powiatu jako postępowanie zmierzające do całkowitej likwidacji szkoły. Na marginesie jedynie należy zwrócić uwagę na fakt, że przywołany przepis obliguje organ prowadzący (Rada Powiatu) do zawiadomienia m.in. organu wykonawczego (Zarządu Powiatu) co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji o takim zamiarze. Przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty rozstrzyga o wyłącznej kompetencji organu stanowiącego o likwidacji szkoły. Organ wykonawczy natomiast może jedynie ustalać liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych. Czynienie więc zarzutu rzekomej likwidacji szkoły przez organ nie wyposażony ustawowo w takie kompetencje w tych warunkach jest nieuzasadnione. Dodatkowo argumentację tę wzmacnia okoliczność, iż bez przeszkód w latach kolejnych nabór taki może być prowadzony bez konieczności podejmowania przez organ stanowiący uchwały o utworzeniu szkoły.

Co się tyczy art. 59 ustawy o systemie oświaty, podkreślono, że procedura w nim przewidziana ma zastosowanie jedynie w przypadku likwidacji szkoły. Stosowanie analogii przy dokonywaniu ustalaniu liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów jest nie tylko zabiegiem nie spotykanym w prawie administracyjnym, ale też nielegalnym, czyniącym zarzut przekroczenia granic prawa przez skarżącego wojewodę w pełni zasadnym. Wbrew twierdzeniom skarżącego, żadne z przywołanych w skardze orzeczeń nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczą one zupełnie innego stanu faktycznego i prawnego.

W piśmie organu nadzoru z dnia 22 stycznia 2014 r. zawierającym odpowiedź na zarzuty Powiatu Strzelińskiego stwierdzono, że o zrealizowaniu normy kompetencyjnej można mówić tylko w przypadku, gdy akt organu stanowiącego powiatu reguluje wyczerpująco co najmniej wszystkie zagadnienia wymienione w przepisie. W przedmiotowej sprawie o zrealizowaniu kompetencji zawartej w § 7 ust. 1 i § 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, możnaby mówić w sytuacji, kiedy organ stanowiący dokonałby ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2012/2013 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński w odniesieniu do wszystkich szkół ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat. Na takie działanie zresztą wskazuje tytuł uchwały.

Słusznie strona przeciwna wskazuje, że Wojewoda Dolnośląski nie zakwestionował ustalenia liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w roku szkolnym 2012/2013 w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński w odniesieniu do Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Strzelinie oraz Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 1 im. Bohaterów Westerplatte w Strzelinie, bowiem przedmiotem skargi jest wyłącznie zarzut pominięcia przez Zarząd Powiatu w Strzelinie ustalenia liczby klas pierwszych oraz liczby uczniów w klasach pierwszych w Liceum Ogólnokształcącym w Ludowie Polskim, roku szkolnym 2011/2012 i latach następnych, skutkujący dokonaniem likwidacji szkoły z pominięciem procedury określonej w przepisach ustawy o systemie oświaty.

Stwierdzona przez Wojewodę Dolnośląskiego wadliwość ma istotne znaczenie dla oceny legalności całego aktu. Skoro zatem norma kompetencyjna wskazuje radzie gminy materię, która w uchwale winna się znaleźć, to pominięcie przez radę któregoś z wymienionych przepisem elementów lub też ujęcie regulacji w uchwale w sposób sprzeczny z przepisem upoważniającym, skutkuje brakiem realizacji woli ustawodawcy, czyli upoważnienia ustawowego.

Biorąc pod uwagę powyższe podtrzymano wniosek Wojewody Dolnośląskiego o stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na innym kryterium. Uchwala organu powiatu jest prawidłowa jeżeli jest zgodna z przepisami prawa, które zawierają upoważnienie do wydania takiego aktu oraz określają tryb postępowania prawodawczego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przesłanki zgodności z prawem uchwały organu Powiatu są określone w art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 595 ze zm.). Według tego przepisu uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa.

Natomiast, zgodnie z art. 82 powołanej wyżej ustawy nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 79 ust. 1, albo jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jej niezgodności z prawem. Uchwała traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30-dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji, zgodnie z art. 81 ust. 1 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ustanowiona w tym przepisie zasada legalności oznacza, że każde działanie organu władzy publicznej musi mieć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Do zadań organów jednostek samorządu terytorialnego należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach należących do właściwości tych organów, na podstawie upoważnień zawartych w aktach wyższego rzędu. Są to akty o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie czy rozporządzeniu, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że organy samorządu terytorialnego nie mogą kształtować prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie wyższego rzędu. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji jak i jej niewłaściwej realizacji.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania Zarządowi Powiatu, jako organowi prowadzącemu szkoły wyznaczał art. 24 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Ten ostatni przepis stanowił (stracił moc wraz z powołanym rozporządzeniem) z dniem 19 stycznia 2014 r. na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt K 38/12), że Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania określa w drodze rozporządzenia warunki i tryb przyjmowania uczniów do szkół oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych, a także może określić maksymalną liczbę szkół ponadgimnazjalnych, o przyjęcie do których można ubiegać się równocześnie, uwzględniając w szczególności zasadę powszechnej dostępności do szkół wszystkich typów. Minister Edukacji Narodowej i Sportu zarządził zaś w omawianym § 24 ust. 1 pkt 1, że jednostki samorządu terytorialnego prowadzące szkoły ustalają, w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczbę oddziałów klas pierwszych oraz liczbę uczniów przyjmowanych do klas pierwszych, w tym w odniesieniu do szkół i oddziałów sportowych, szkół mistrzostwa sportowego, szkół i oddziałów dwujęzycznych, szkół i oddziałów dla mniejszości narodowych lub etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, szkół i oddziałów integracyjnych oraz szkół i oddziałów specjalnych, a także przekazują te ustalenia kuratorowi oświaty. Przepis ten zobowiązuje do ustalania w porozumieniu z dyrektorami szkół, liczby oddziałów klas pierwszych oraz liczby uczniów przyjmowanych do klas pierwszych w prowadzonych szkołach.

Zasadnie organ nadzoru twierdzi, że Zarząd Powiatu Strzelińskiego ustalając, mocą przedmiotowej uchwały, liczbę oddziałów klas pierwszych w szkołach ponadgimnazjalnych prowadzonych przez Powiat Strzeliński z pominięciem Liceum Ogólnokształcącego wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr 2 w Ludowie Polskim, naruszył prawo w sposób istotny, bowiem działanie takie poprzez nie przeprowadzenie rekrutacji do tej szkoły na rok szkolny 2011/2012 zmierza do całkowitej likwidacji pominiętej szkoły w trybie innym niż przewidziany w ustawie o systemie oświaty.

Słusznie też Wojewoda Dolnośląski skonstatował, że na zamiar przeprowadzenia likwidacji z pominięciem procedury określonej w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wskazują również zapisy w Protokole Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie z dnia 26 lutego 2013 r. Na stronie 4 (czwartej) protokołu zanotowano wypowiedź [...] - Inspektora Oświaty, w której stwierdziła ona: "Bodajże 2 lata do tyłu została podjęta decyzja przez Zarząd Powiatu, że nabór do liceum ogólnokształcącego, jak i samo liceum ogólnokształcące będzie znajdowało się ZSO w Strzelinie. Z racji tego ograniczono nabór do Liceum ogólnokształcącego w Ludowie Polskim. Likwidacja szkoły nastąpi jak już w ogóle nie będzie uczniów". Powyższe stwierdzenia znajdują wyraz w uchwałach Zarządu Powiatu Nr 27/11 z dnia 24 lutego 2011 r. w którym zadecydowano o nie przeprowadzeniu rekrutacji do klasy pierwszej liceum ogólnokształcącego w Ludowie Polskim na rok szkolny 2011/2012, jak również w kolejnej uchwale Zarządu Powiatu Nr 167/12 z dnia 21 lutego 2012 r., dotyczącej naboru na rok szkolny 2012/2013. Ponadto z dalszych zapisów wskazanego Protokołu Nr 149/13 z posiedzenia Zarządu Powiatu w Strzelinie w dniu 26 lutego 2013 r. wynika, że "Zarząd nie wyraził zgody na prowadzenie rekrutacji do Liceum Ogólnokształcącego" na rok szkolny 2013/2014 - strona 7 (siódma) protokołu.

Powyższe oznacza, że zakwestionowane postanowienia rozpoczęły stopniową likwidację tej szkoły (poprzez wygaszanie naboru), stanowiąc w istocie próbę obejścia bezwzględnie obowiązujących przepisów art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Podkreślić należy, że przepisy te dopuszczając możliwość likwidacji szkoły z końcem roku szkolnego, nałożyły na organ prowadzący szkolę liczne obowiązki, których spełnienie warunkuje skuteczność i zgodność z prawem podjętych czynności prawnych. W wyroku z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2376/11 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawa o systemie oświaty nie rozróżnia rodzajów likwidacji, dlatego w sytuacji stopniowej likwidacji szkoły publicznej poprzez zaniechanie naboru uczniów do pierwszej klasy konieczne jest przeprowadzenie procedury z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Wykładania tego przepisu, która różnicowałaby zakres obowiązków organu w zależności od czasu trwania procedury likwidacji szkoły, jest wykładnią contra legem (por. też wyroki WSA w Olsztynie: z dnia 17 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 549/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 1123/13).

W państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy kompetencyjne (upoważniające) powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001. nr 8. poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r. SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r. K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110).

Pominięcie przez organ powiatu obligatoryjnych elementów regulacji, określonej normą prawną, skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały. Wskazane zaniechanie prawodawcze polega na nie wyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nie uregulowaniu w danym akcie wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. Taki stan rzeczy bez wątpienia dowodzi sprzeczności uchwały z prawem, albowiem jest to bezczynność polegająca bądź na niepodjęciu aktu prawodawczego, gdy obowiązek jego wydania przewiduje przepis prawa lub sprowadzająca się do sytuacji, gdy akt prawodawczy nie zawiera wszystkich elementów nakazanych przepisami prawa. Tego rodzaju zaniechania bez wątpienia stanowią istotne naruszenie prawa.

Konkludując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu Strzelińskiego podjęta została z istotnym naruszeniem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty oraz § 24 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 20 lutego 2004 r. w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych, powołanego wyżej, co w świetle art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym stanowi przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Jednakże wobec stwierdzenia faktu, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął więcej niż rok, co wyklucza stwierdzenie jej nieważności, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, orzekł jak w sentencji.

W przedmiocie wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a w przedmiocie kosztów postępowania, na podstawie art. 200 powołanej ustawy.