Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 664/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 54 pkt 3, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni sprzedaży do [...] m2, parkingu o minimum [...] miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego na działce nr ewidencyjny [...], [...], położonej w S., przy ul. [...].

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przeprowadzana przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna odnosić się do całego obszaru (co do zasady: wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu (niektórych działek) z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana: usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Ponadto analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy nie zawierała precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą ani oznaczenia niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz Miasta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego o powierzchni do [...] m2, parkingu o minimum [...] miejscach postojowych oraz pylonu reklamowego, na działce nr ewidencyjny [...], położonej w S. przy ulicy [...].

W odwołaniu od ww. decyzji M. P. (zwana dalej również "skarżącą") podniosła, że załączniki nr 1 do decyzji (część graficzna decyzji - mapa) nie spełnia wymogów § 9 ust. 3 rozporządzenia (Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz.1588; zwanego dalej "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r." – uwaga Sądu). Nie podano bowiem skali, legendy oraz obszaru na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Skarżąca wskazała również na wątpliwości dotyczące wyznaczenia linii zabudowy. Ponadto załącznik do decyzji (część graficzna analizy - mapa) składa się z 3 kawałków (części) nie połączonych ze sobą i dlatego jest nieczytelna. Granice obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach. Jeśli zatem działka budowlana (teren przeznaczony pod zabudowę) ma kształt wielokąta (jak w przedmiotowej sprawie), to i obszar analizowany winien mieć kształt wielokąta, bo tylko wtedy można mówić o zachowaniu takiej samej odległości we wszystkich kierunkach. W niniejszej sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w sposób dowolny - poprzez zakreślenie nieregularnego kręgu. Nieprawidłowe wyznaczenie granic ma istotne znaczenie dla prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy, albowiem wskutek niewłaściwego wyznaczenia granic do obszaru analizowanego zostały włączone lub nie włączone działki, które powinny być przedmiotem analizy. Zdaniem skarżącej wyniki analizy nie pozwalają na jakąkolwiek kontrolę. Z załączonych do decyzji wyników analizy nie można niczego ustalić np. jakie były działki analizowane, jaka była ich powierzchnia, jakie były dane wyjściowe.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a."). utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Następnie Kolegium wskazało, że szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi [...] m, a zatem trzykrotność frontu działki wynosi [...] m. Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w odległości minimalnej [...] m. W obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne, wielorodzinne, a także zabudowa usługowa, zlokalizowana m in. na działce nr [...] i [...], na działkach nr [...] i [...], na działkach nr [...] i [...], na działce nr [...] oraz na działkach nr [...] i [...]. Projektowany budynek usługowy spełnia więc warunek kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 4 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. ustalono linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce o nr ewidencyjnym [...] zgodnie z załącznikiem graficznym. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy mieści się w przedziale od [...] % do [...] % (działka nr [...]). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi [...] %. Maksymalny wskaźnik tego parametru działki dostępnej z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna wynosi [...] %. Zaproponowany przez inwestora wskaźnik powierzchni zabudowy przekracza średnią, jednakże w obszarze analizowanym znajdują się działki, których wskaźnik intensywności zabudowy przekracza średnią tego parametru (przykładowo działki nr [...]), co pozwoliło organowi I instancji zastosować odstępstwo od ogólnej zasady przewidzianej w § 5 ust 2 rozporządzenia 26 sierpnia 2003 r. W przypadku wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla obiektów znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym ustalono przedział od [...] m do [...] m. Średnia szerokość elewacji frontowej wynosi [...] %, tj. [...] m do [...] m. Maksymalna szerokość elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz z obszaru analizowanego wynosi [...] m (działki nr [...]). Planowana inwestycja ma mieć szerokość elewacji frontowej na poziomie ok [...] m Zaproponowana przez inwestora wielkość szerokości elewacji frontowej przekracza średnią, jednakże w obszarze analizowanym znajdują się działki, których szerokość elewacji frontowej przekracza średnią tego parametru (działki nr [...], działki nr [...], działka [...], działka [...]). A zatem szerokość elewacji frontowej planowanej inwestycji ustalony na poziomie od [...] do [...] m spełnia warunek kontynuacji szerokości elewacji frontowej. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi od [...] m do [...] m do okapu dla budynków z dachem skośnym, od [...] m do [...] m w szczycie z dachem skośnym, od [...] m do [...] m dla budynków z dachem płaskim. Ś. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynków z dachem skośnym znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi od [...] m do [...] m, dla budynków z dachem płaskim od [...] m do [...] m Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków z dachem skośnym dostępnych z tej samej drogi publicznej wynosi [...] m do [...] m, a dla budynków z dachem płaskim [...] m Maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku z dachem skośnym z tej samej drogi publicznej wynosi [...] m do [...] m na działkach nr [...], dla budynku z dachem płaskim wynosi [...] m na działce nr [...]. Kolegium wskazało, iż w związku z tym, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki jest bardzo zróżnicowana organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił ten parametr na poziomie [...] m. W obszarze analizowanym występują budynki jedno, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia [...]° lub płaskim do [...] °, wysokość kalenicy wynosi od [...] m do [...] m dla budynków z dachem skośnym oraz od [...] m do [...] m dla budynków z dachem płaskim. Na tej podstawie organ I instancji ustalił dla dachu nowej zabudowy następujące parametry: układ połaci dachowych - dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od [...] ° do [...] ° lub dach dwuspadowy o kącie nachylenia od [...]° do [...]°, wysokości kalenicy [...] m o kierunku równoległym do obowiązującej linii zabudowy.

W ocenie Kolegium spełniony jest warunek z art 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073; zwanej dalej "u.p.z.p.") bowiem teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej zapewniony z ul [...] (działka o nr ewid [...]). Istnieje możliwość podłączenia do istniejących sieci uzbrojenia technicznego, co potwierdzają dołączone do wniosku zapewnienia gestorów sieci wodociągowej, energetycznej oraz kanalizacji sanitarnej. Teren objęty planowaną inwestycją stanowi użytek rolny - Ł IV, który położony jest w granicach administracyjnych miasta S. i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych zgodnie z art 10 a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz U. z 2004 r., nr 121, poz 1266 z późn zm ) Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Kolegium uznało, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem Kolegium z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie wynika, ze niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny. Określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany musi zostać wyznaczony dookoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, jednakże nie znaczy to, że odległość granic tego obszaru z każdej strony bezwzględnie musi być taka sama. Ponadto jako niezasadny Kolegium oceniło zarzut naruszenia art 52 ust 2 pkt 2 lit b u.p.z.p. - na co zwrócił już uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r , sygn akt IV SA/Po 434/16. Wniosek inwestora z dnia [...] października 2015 r zawiera załącznik graficzny w postaci mapy zasadniczej w skali 1:500 z zakreślonym terenem inwestycji oraz legendą.

Dalej Kolegium wskazało, że mapa załączona do decyzji istotnie składa się z trzech części, jednakże jest sporządzona we właściwej skali 1:500, zawiera legendę, informację o osobie sporządzającej, organie właściwym, jak również jakiej dotyczy decyzji, a składa się z trzech arkuszy tylko dlatego, że obszar analizowany jest bardzo obszerny i nie mieścił się na jednym arkuszu. Ponadto załącznikiem do decyzji są wyniki analizy w postaci opisowej i graficznej, jak również mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500, zawierająca informacje dotyczące przedmiotowej decyzji oraz organu właściwego w sprawie Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut błędnego sporządzenia analizy urbanistycznej w zakresie parametrów, ponieważ analiza - zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. - obejmuje wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym i określa poszczególne parametry w odniesieniu do każdej zabudowy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją Burmistrza S. znak: [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz o zasądzenie postępowania.

Skarżąca podniosła, iż Kolegium stwierdziło, że "ustalono linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce o nr ewidencyjnym [...] zgodnie z załącznikiem graficznym", nie wskazując, który załącznik ma na myśli. Tymczasem załącznik graficzny do decyzji w ogóle nie obejmuje działki nr [...], a z części graficznej analizy wynika jedynie to że linia zabudowy zaczyna się od narożnika budynku usytuowanego na działce [...] Pozostałe wymagania (warunki) w istocie są niemożliwe do sprawdzenia z uwagi na brak danych wyjściowych, innymi słowy parametry ustalone w decyzji organu I instancji nie poddają się weryfikacji.

Skarżąca wskazała, że § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. odnosi się do dwóch różnych map (jednej stanowiącej część graficzną decyzji i drugiej stanowiącej część graficzną analizy), czego w swej decyzji nie uwzględniło Kolegium. Skarżącej zostały doręczone dwie mapy i obie zostały nazwane jako "załącznik graficzny do decyzji", co okazało się dla Kolegium mylące. Jedna mapa, została wykonana na formacie A-3 i jak się wydaje stanowi ona część graficzną decyzji. Druga doręczona mapa, jak się wydaje, stanowiąca część graficzną analizy, składa się z 3 części (na 3 arkuszach). Do zarzutu zawartego w punkcie 3 odwołania Kolegium w istocie nie odniosło się. Cześć graficzna decyzji powinna odpowiadać części graficznej wniosku. W części graficznej decyzji należy oznaczyć linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Mapa ta winna obejmować teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Na mapie tej wrysowano granice obszaru oznaczonego literami A, B, C, D, E. Nie wiadomo jednak co to jest za obszar.

Zdaniem skarżącej nie można mieć również pewności, czy wrysowana linia jest obowiązującą linia zabudowy czy też może nieprzekraczalna linia zabudowy. Mapa nie zawiera informacji, w jakiej została wykonana skali. Ustalono, że odległość linii [...] wynosić ma min [...] od granicy działki nr [...], a nie wskazano żadnego wymiaru dla linii zabudowy od granicy działki nr [...] tj. ul. [...], który to wymiar ma wielokroć większe znaczenie. Ponadto z mapy tej nie wynika, czy jest ona kopią mapy zasadniczej, czy kopią mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Część graficzna analizy - mapa składa się z 3 kawałków (części) nie połączonych ze sobą i dlatego jest nieczytelna. Na mapie będącej częścią graficzną analizy oznaczono granice obszaru analizowanego, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz obowiązującą linię zabudowy. Wszystkie te elementy wyznaczono w sposób nieprawidłowy. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że granice obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej" winny być wyznaczane w sposób jednakowy - w takiej samej odległości. Jeśli zatem działka budowlana (teren przeznaczony pod zabudowę) ma kształt wielokąta (jak w przedmiotowej sprawie), to i obszar analizowany winien mieć kształt wielokąta, bo tylko wtedy można mówić o zachowaniu takiej samej odległości we wszystkich kierunkach.

W ocenie skarżącej wyniki analizy nie pozwalają na jakąkolwiek kontrolę decyzji. Bowiem na ich podstawie nie można niczego ustalić. Brak danych wyjściowych (powierzchni wszystkich analizowanych działek, powierzchni zabudowy budynków na poszczególnych działkach, wysokości wymaganych prawem), to ewidentne nie ustalenie stanu faktycznego (materiał dowodowy jest niewystarczający), a zatem o żadnej transparentności i możliwości weryfikacji czegokolwiek nie może być mowy.

Ponadto zdaniem skarżącej organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, nie powinien precyzyjnie określić liczby miejsc parkingowych (postojowych). Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Z treści ww. przepisu wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Skarżąca stwierdziła również, że organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia rozprawy. Orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Ustawodawca pozostawia więc wybór trybu procesowania samemu kolegium, przy czym za kryterium wyboru rozprawy uznać należy przesłanki wynikające z art. 89 § 1 i 2 k.p.a. W przedmiotowej sprawie okoliczności takie w ocenie skarżącej zachodziły. W szczególności trzeba wskazać, że skarżąca w odwołaniu zakwestionowała ustalenia organu I instancji i podniosła w stosunku do postępowania pierwszoinstancyjnego nowe okoliczności, przez co ewentualne wysłuchanie skarżącej w postępowaniu odwoławczym było celowe.

Kolegium pomięło również w części historycznej decyzji fakt wydania w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Dalej skarżąca wskazała, że zasada dobrego sąsiedztwa powinna być stosowana nade wszystko wzdłuż drogi publicznej, przy której planowana jest nowa zabudowa, w celu zachowania "ładu przestrzennego". Zdaniem skarżącej granice obszaru analizowanego mogą być wyznaczane w sposób określony w rozporządzeniu, natomiast sama analiza funkcji i cech powinna obejmować tylko te działki z wyznaczonego obszaru, które są dostępne z tej samej drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia.

Z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m.

W tym miejscu przypomnienia wymaga, że organy administracji orzekające w niniejszej sprawie zawiązane były wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16.

Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jednocześnie zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach ustawie przewidzianych także inne osoby.

Związanie organu administracji oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym w prawomocnym orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Natomiast moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że organy administracji muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Oznacza to zatem zakaz formułowania nowych ocen prawnych sprzecznych z dotychczasowym stanowiskiem sądu (por. Dauter Bogusław, Gruszczyński Bogusław, Kabat Andrzej, Niezgódka-Medek Małgorzata. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz do art. 170, Lex 2016; wyroki NSA z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 306/10, z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1241/10 oraz z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1865/11; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 729/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tym samym zarówno Sąd rozpoznający niniejszą skargę jak i organy administracji orzekające w niniejszej sprawie związane były stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że przeprowadzana przez organ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna odnosić się do całego obszaru (co do zasady: wszystkich działek), bowiem brak jest podstaw do wyłączenia jakichkolwiek części terenu (niektórych działek) z obszaru analizowanego wyznaczonego minimalnymi granicami, a także wysnuwania wniosków z analizy z tak zmodyfikowanego obszaru analizy. W szczególności brak jest podstaw do wyłączenia spod analizy tych działek, na których jest realizowana funkcja inna niż projektowana: usługowa (a więc zdecydowanej większości działek). Ponadto analiza wykonana na potrzeby niniejszej sprawy nie zawierała precyzyjnego wskazania numerów działek objętych analizą ani oznaczenia niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach. Ponownie rozpoznając sprawę organ był obowiązany w szczególności uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym powyżej zakresie, a przede wszystkim przeprowadzić nową, wolną od wad analizę urbanistyczną.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w powyżej wskazanym zakresie Sąd stwierdził, że organy zastosowały się do zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia

17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16.

Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organ ustalił, że front działki objętej wnioskiem wynosi 140 m, a obszar analizowany wyznaczył jako minimalną wartość wskazaną w ww. przepisie tj. 420m. W ocenie Sądu obszar ten został wyznaczony w sposób prawidłowy wokół działki, na której planowana jest inwestycja. Całkowicie niezasadne jest stanowisko skarżącej jakoby w sytuacji gdy działka objęta wnioskiem ma kształt wielokąta, to i obszar analizowany powinien mieć taki kształt. Stanowisku temu przeczy wyraźna treść § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wbrew twierdzeniem skarżącej decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki. Ponadto nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty dotyczące wadliwości owych załączników. Decyzja o warunkach zabudowy powinna bowiem zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi § 9 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 sierpnia 2003 r. oraz drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew twierdzeniem skarżącej decyzja organu I instancji zawiera wymagane prawem załączniki. Wprawdzie organ dodatkowo załączył do decyzji dokument nazwany "analizą", jednak uchybienie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, skoro załącznikiem były również wymagane przepisami prawa wyniki analizy. Ponadto nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy zarzuty dotyczące wadliwości owych załączników. Obszar analizowany został wyznaczony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Na załączniku zawarto adnotację, iż stanowi on kopię mapy zasadniczej w skali 1:500. Natomiast fakt podzielenia załącznika na trzy elementy wynikał z rozmiarów tak wyznaczonego obszaru analizowanego i nie może zostać oceniony jako naruszenie obowiązujących przepisów prawa. To samo tyczy się mapy, na której zaznaczone zostały linie rozgraniczające teren inwestycji.

Ponadto Sąd stwierdza, że analiza przeprowadzona została z należytą starannością i wbrew zarzutom skarżącej jej wyniki poddają się kontroli, a organ I instancji nie ograniczył się do podania finalnych jej wyników. Wprost przeciwnie organ stosując się do zaleceń Sąd zawartych w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16 wskazał numery działek uwzględnionych w analizie oraz konkretne parametry, cechy i wskaźniki zabudowy oraz zagospodarowania terenu na działkach uwzględnionych w analizie. W aktach sprawy znajduje się dokument w którym wskazano numery działek leżących w obszarze analizowany, a także wskazano parametry zabudowy uwzględniając: wielkość zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, kąt nachylenia głównych połaci dachowych, wysokość kalenicy, układ połaci dachowych oraz kierunek głównej kalenicy dla każdej działki uwzględnionej do analizy. Na podstawie tych danych sporządzone zostały wyniki analizy stanowiące załącznik do decyzji organu I instancji. Prawidłowo sporządzona analiza pozwoliły organowi na ustalenie parametrów nowej zabudowy, co zostało w sposób szczegółowy omówione w wynikach analizy. Brak jakichkolwiek podstaw aby podzielić stanowisko skarżącej, iż organ powinien wskazać konkretną liczbę działek uwzględnionych w analizie. W ocenie Sądu w pełni wystarczającym było wskazanie przez organ numerów tych działek. Brak też podstaw aby podzielić stanowisko skarżącej, iż niezbędnym było wskazanie parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu na mapie stanowiącej załącznik do decyzji. W pełni wystarczającym było wskazanie tych parametrów w formie tabeli. Niezasadna jest również w ocenie Sądu argumentacja skarżącej, iż analiza cech i funkcji obejmować powinna tylko te działki, które położone są wzdłuż drogi publicznej, przy której planowana jest nawa zabudowa.

Jako niezasadny Sąd ocenił zarzut skarżącej dotyczący błędnego oznaczenia linii zabudowy. Z treści decyzji wynika, że linia zabudowy została wyznaczona jako przedłużenie linii zabudowy działki o nr ewid.[...], co zostało również prawidłowo oznaczone na załączniku graficznym decyzji. Ponadto wbrew twierdzeniom skarżącej na mapie tej wskazano skalę w jakiej została sporządzona, co pozwala na określenie odległości dzielącej tak wyznaczoną linię zabudowy od drogi publicznej.

Również jako niezasadny Sądu ocenił zarzut dotyczący wadliwości wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Załącznik graficzny wniosku o ustalenie warunków zabudowy został sporządzony w sposób prawidłowy, co zostało już przesądzone w wyroku z dnia 17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16.

Jako niezasadny Sad ocenił również zarzut dotyczący wyznaczenia ilości miejsc parkingowych. Analiza orzeczeń sądów administracyjnych prowadzi do wniosku, że – jak już - występują dwie linie orzecznictwa. Będąca w mniejszości stojąca na stanowisku, że konieczne jest ustalenie ilości miejsc parkingowych już w decyzji o warunkach zabudowy. A także dominująca i popierana przez skład orzekający w niniejszej sprawie stojąca na stanowisku, iż nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak obowiązku wskazania określonej liczby miejsc parkingowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wyklucza jednak takiej możliwości. Na taką wykładnię wskazuje analiza części przytoczonych wyżej orzeczeń i taką wykładnię Sąd orzekający popiera.

Z treści § 18 ust.2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie – Prawo budowlane i znajdującego zastosowanie przy projektowaniu, budowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli, a także urządzeń budowlanych (§2) wynika, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopuszcza się więc (bez ich bliższego sprecyzowania) określenie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wymagań dotyczących miejsc parkingowych.

Reasumując nie ma obowiązku ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy liczby miejsc parkingowych (postojowych), lecz jest to dopuszczalne. Tym samym ustalenie minimalnej ilości tych miejsc w decyzji organu I instancji nie mogło stanowić uchybienia skutkującego uchyleniem tej decyzji oraz zaskarżonej decyzji.

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje również podniesiona w skardze okoliczność braku przywołania w części historycznej decyzji, wyroku z dnia

17 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 434/16. Istotnym jest bowiem, że organ zastosował się do zaleceń Sądu wynikających z uzasadnienia tego wyroku.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2017 r. poz. 1369) orzekł jak w sentencji.