Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 737/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a ust. 1,  art. 144 ust. 2, art. 146 ust.1a, art. 147, art. 151, art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółka Jawna w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A. M. – wspólnika w A Spółka Jawna z siedzibą w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.u. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: ustawa) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 61.440,00 zł i zobowiązania do jej zapłaty Spółkę A jako właściciela nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 137-139, oznaczonej nr 35 i 36 (przed podziałem) o pow. 32754m² z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem na działki nr 35/1-35/10 oraz 36/1-36/15.

Jak wynika z akt sprawy, po wszczęciu z urzędu postępowania ustalono, iż podział działek nr 35 i 36 został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna z dniem 7 sierpnia 2012 r. Przedmiotowe nieruchomości stanowiły własność Spółki A. W związku z brzmieniem art. 98a ustawy ustalono także, iż uchwałą z dnia 5 grudnia 2007 r. Rada Miejska w Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 30% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość uzyskała po podziale i jaką miała przed jej podziałem. Następnie organ zlecił wykonanie wyceny nieruchomości i ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego z dnia 5 sierpnia 2013 r. wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego, uwzględniając wymogi wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie). Badając prawidłowość przedłożonego dokumentu organ I instancji ustalił, iż wartość rynkową nieruchomości określono podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Treść dokumentu opierała się na prawidłowych i wiarygodnych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, była zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ zauważył, iż rzeczoznawca uwzględnił w operacie zapisy decyzji o podziale nieruchomości, w której określono, że działki nr 35/1 i 36/1 powinny stanowić jedną nieruchomość, podobnie jak działki 35/4 i 36/6 oraz działki 35/5 i 36/8. Biorąc pod uwagę ten zapis rzeczoznawca określił cechy każdej z nich jak dla obu działek łącznie. Organ I instancji wnikliwie analizując przedłożony operat szacunkowy, w sposób szczegółowy opisał i zbadał prawidłowość wyceny, tak przed, jak i po podziale. Zgodził się z wynikiem ostatecznym, iż wartość rynkowa nieruchomości nr 35 przed podziałem została obliczona po zaokrągleniu na 1 636 000 zł, wartość po podziale została obliczona po zaokrągleniu na kwotę 1 747 700zł, różnica wartości według stanów po podziale i przed podziałem wyniosła 111 700zł, z czego 30% to kwota 33 510zł. Z kolei wartość rynkowa nieruchomości nr 36 przed podziałem została obliczona po zaokrągleniu na kwotę 1 672 000zł, wartość po podziale została obliczona po zaokrągleniu na kwotę 1 765 100zł, różnica wartości według stanów po podziale i przed podziałem wyniosła 93 100zł, z czego 30% to kwota 27 930zł. Mając powyższe na uwadze, decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. orzekł o ustaleniu opłaty adiecenckiej w wysokości 61 440zł i zobowiązał Spółkę do jej zapłaty. Organ I instancji zwrócił uwagę, iż w toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji stronie zostało umożliwione zapoznanie się z materiałem sprawy, w tym z operatem szacunkowym, jednakże strona nie zgłosiła żadnych uwag i zastrzeżeń, nie przedstawiła także przeciwdowodów. Na skutek odwołania strony zobowiązanej, decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponownie analizując materiał dowodowy sprawy organ I instancji wezwał rzeczoznawcę majątkowego o zajęcie stanowiska na temat poprawności wykonania operatu i zarzutów strony. W odpowiedzi biegły rzeczoznawca udzielił stosownych wyjaśnień i potwierdził, że określone w nim wartości są prawidłowe, a operat ten sporządzony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami. Odpowiedział szczegółowo na zarzuty strony co do określenia zbioru nieruchomości podobnych. Pisma te zostały doręczone stronie wraz z wyjaśnieniem organu, iż zgodnie z art. 4 pkt 17 ustawy, przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Rzeczoznawca potwierdził, iż okoliczności i uwarunkowania jakimi kierował się w procesie szacowania zostały szczegółowo opisane w operacie. Określenie wartości nieruchomości według ich stanu przed i po podziale, jako suma wartości tworzących je działek gruntu jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie lub w rozsądnie połączonych funkcjonalnych obszarach. Według analizy rzeczoznawcy zbycie całej podzielonej nieruchomości, jeżeli odbywa się, to tylko w wyjątkowych, nie rynkowych warunkach. Nadto, w procesie określenia wartości, biegły jest zobowiązany odwzorować rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny. Podzielenie i zbycie nieruchomości jako całości stanowiłoby na rynku nieruchomości wyjątkową okoliczność. Organ poinformował stronę, iż rzeczoznawca potwierdził, iż określone operatem z dnia 5 sierpnia 2013 r. wartości są prawidłowe, a operat sporządzony jest zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może zostać wykorzystany zgodnie z celem, dla którego został sporządzony. Organ dodał, iż decyzja o podziale zmienia stan nieruchomości, stan prawny i techniczno-użytkowy. Zmiana stanu nieruchomości pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy rynku pod kątem uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny przy sprzedaży. Każda z wydzielonych działek posiadając własne, ustanowione dokumentem prawnym granice stanowi odrębny byt prawny, może zmieniać właściciela i księgę wieczystą. Nadto zdaniem organu, nie można analizować na potrzeby niniejszego postępowania pojęcia "nieruchomości" w oderwaniu od art. 98a ustawy, w którym to ustawodawca odnosi się do szerszego pojęcia jakim jest "wartość nieruchomości przed podziałem" i "wartość nieruchomości po podziale". Zgodnie z art. 150 ust. 2 ustawy, wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Z kolei jak stanowi art. 151 ust. 1 ustawy, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Wobec powyższego, biegły określił wartość nieruchomości jako sumę wartości poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej nieruchomości, gdyż wartość określona w ten sposób najprecyzyjniej odzwierciedla racjonalne zachowania uczestników rynku nieruchomości.

W dalszej kolejności strona została ponownie poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia, co uczyniła, powielając dotychczasowe zarzuty, do których organ i biegły już ustosunkowali się. Wobec powyższego organ I instancji oceniając, iż zaistniały przesłanki do wydania rozstrzygnięcia w postaci: podjęcia uchwały Rady Miejskiej w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, nastąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, potwierdzony operatem szacunkowym, który przyjęty został jako wiarygodny dowód w sprawie wszczętej z urzędu, o czym powiadomiono stronę. W dniu [...] organ I instancji wydał decyzję Nr [...], na mocy której orzekł o ustaleniu opłaty adiecenckiej w wysokości 61 440zł i zobowiązał Spółkę do jej zapłaty na rzecz gminy.

W terminie prawem przewidzianym strona - A, złożyła odwołanie zarzucając błędną metodykę wyceny i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w decyzji organu II instancji z dnia [...] Dodatkowo strona podniosła, iż żadna z działek powstałych po podziale nie była nigdy odrębną nieruchomością, stąd przyjęcie przez rzeczoznawcę jako podstawy wyceny wartości działek po podziale jako odrębnych nieruchomości jest niewłaściwe. Nadto, żadna z działek nie została wyodrębniona jako nieruchomość i nie była przedmiotem obrotu jako nieruchomość na rynku, stąd nie istnieją realne przesłanki do przyjęcia ich wartości rynkowej jako nieruchomości, w tym także stanowiącej podstawę dla analizy porównawczej. Dalej, iż biegły nie dokonał wyceny nieruchomości gruntowej co było przedmiotem szacowania. I zarówno w dacie wydania decyzji o podziale, jak i w dniu w którym stała się ostateczna, stan nieruchomości pozostawał niezmienny, tak więc w sposobie korzystania z nieruchomości, w tym jej zagospodarowaniu, w jej otoczeniu, a także w odniesieniu do wszelkich innych uwarunkowań mających wpływ na wartość nieruchomości nie zaszły jakiekolwiek inne zmiany. Nieruchomości wskazane w operacie będące podstawą do porównania nie spełniają, zdaniem strony, waloru porównawczości, gdyż nie są nieruchomościami podobnymi, posiadającymi cechy podobne do przedmiotowej nieruchomości, pozwalającymi na ich bezpośrednie porównanie. Strona nie zgodziła się również z tezami biegłego przedstawionymi w pismach wyjaśniających i podnosiła, że organ I instancji nie podjął żadnej próby merytorycznej weryfikacji uwag wskazanych w swojej poprzedniej decyzji kasacyjnej, a jedynie przyjął jako jedyne słuszne wyjaśnienia rzeczoznawcy. Kończąc strona podkreśliła, iż brak jest podstaw do uznania, że wzrost wartości nieruchomości miał miejsce.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...].

Kolegium stwierdziło, po analizie materiału dowodowego, w świetle wyjaśnień biegłego oraz pozytywnego stanowiska 13 Członków [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 3 stycznia 2014 r. odnośnie sposobu wyceny nieruchomości po podziale, jak i opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 31 października 2013 r. zajętej w analogicznej sprawie, iż nie ma zastrzeżeń co do prawidłowości operatu, a wątpliwości co do przyjętej metodyki wyceny zostały wyjaśnione. Kolegium wyjaśniło również, iż w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiska prezentowanego przez organizacje rzeczoznawców majątkowych (pisma dołączone do akt sprawy) oraz przywołanego orzecznictwa sądowego nie podziela obecnie stanowiska prezentowanego we wcześniejszym rozstrzygnięciu kasacyjnym, wskazując tego przyczyny. Organ wskazał, iż biegły uznał, po analizie rynku, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości a suma wartości stanowi wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany przez biegłego nie doprowadziłby do określenia jej wartości rynkowej stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy. Analiza rynku, jaką przeprowadził biegły wykazała, że uczestnicy rynku dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży zbywają indywidualne działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomości aby następnie zbyć ją jako całość. Wobec powyższego biegły dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości postanowił wyliczyć indywidualnie wartość każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. Kolegium podkreśliło, iż o wyborze podejścia, metodyki i techniki szacowania decyduje sam rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu bądź strony postępowania. Ustawodawca pozostawił rzeczoznawcy majątkowemu swobodę wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa, te zaś zezwalają na oszacowanie wartości po podziale w sposób, jaki ma miejsce w niniejszej sprawie. Skoro zarówno metoda porównania parami oraz zastosowana metodyka i technika szacowania są dopuszczone obowiązującymi przepisami, to trudno w ocenie Kolegium uznać, by przedłożony w sprawie operat był wadliwy i nie mógłby być uznany za skuteczny dowód w sprawie. Kolegium zwróciło uwagę, iż strona nie przedłożyła żadnego kontrdowodu, zaś opierając się na danych zawartych w operacie stwierdzić należy, iż ustalony wzrost wartości nieruchomości jest bezpośrednią konsekwencją jej podziału, albowiem jedynym czynnikiem generującym zmianę wartości jest zmiana struktury przestrzennej polegająca na wydzieleniu z niej kilku działek geodezyjnych, z których każda może być odrębnie zagospodarowana i stanowić przedmiot obrotu rynkowego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wynikające z ustawy przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, by organ I instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących przepisów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3600zł.

Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 98a ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 16 i 17 ustawy poprzez ich błędną wykładnie oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie. Nadto naruszenie art. 8, art. 77 § 1, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi strona powtórzyła dotychczasowy przebieg postępowania i powtórzyła argumentację odwołania oraz składanych w toku postępowania pism.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymując stanowisko wywiedzione w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 8 stycznia 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i dodatkowo zarzucił naruszenie art. 8 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie oraz art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie wynikające z błędnej wykładni. Obszerna argumentacja pełnomocnika sprowadza się do konkluzji, iż oczywiście organ administracji nie jest związany raz zajętym stanowiskiem prawnym, ale nie wtedy kiedy wydaje ponownie decyzję w tej samej sprawie, gdyż jest to dopuszczalne w różnych sprawach i jeśli nie narusza to art. 8 k.p.a. Podkreślił, iż organ II instancji, który dwukrotnie analizował materiały sprawy, w tym samym składzie kolegialnym, podjął dwa rozbieżne stanowiska, co stanowi naruszenie przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.)., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 tejże ustawy.

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem i zobowiązania do jej zapłaty skarżącą Spółkę.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 ustawy stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 ustawy. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a ustawy).

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W ocenie sądu nie ulega wątpliwości, że dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, zaistnienie ich jest bezsporne, zatem nie ma potrzeby ich ponownego omawiania.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale. Strona skarżąca nie podziela stanowiska organu, iż wartość nieruchomości po podziale stanowi sumę wartości wszystkich wydzielonych z niej działek. Zwraca także uwagę, iż na takim stanowisku stanął organ odwoławczy w swej poprzedniej decyzji kasacyjnej. Niemniej zarzuty skargi, w ocenie sądu, nie zasługują na uwzględnienie.

Po pierwsze, nie budzi wątpliwości prawidłowa ocena organu co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy. Operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien zatem zostać przez organ oceniony z poszanowaniem wniosków wymagających wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2010 r., sygn.akt II SA/Po 392/10; wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn.akt I OSK 1444/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają jednak organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn.akt I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn.akt I OSK 860/08 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto, postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie i w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem sądu, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, elementy wymagane dla operatu szacunkowego. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości.

Nie sposób pominąć, iż wszelkie zarzuty strony skarżącej zgłaszane w toku postępowania wyjaśniającego były od razu kierowane do biegłego celem wyjaśnienia, także organ I instancji sporządził odrębne pismo, w którym ustosunkował się do zarzutów strony. Wobec uzupełnionego postępowania wyjaśniającego, organ I instancji po analizie przedłożonego operatu, którego wiarygodność była kilkukrotnie potwierdzana przez biegłego, oraz wobec ustalenia, iż nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z jej podziałem, przy spełnieniu pozostałych przesłanek, zasadnie ustalił opłatę i zobowiązał stronę do jej uiszczenia.

Powracając do istoty sporu, strona skarżąca kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek. Jednakże, zdaniem sądu, przyjęta przez biegłą metoda odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacowała wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumowała ich wartości, co dało w ocenie biegłej najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale należy ocenić jako prawidłowy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po jej podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 u.gn. na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są w znakomitej większości transakcji działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m2 nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z dwóch nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni. Na zastrzeżenia strony skarżącej wyczerpującej odpowiedzi udzieli sam biegły w toku postępowania wyjaśniającego wskazując, iż taki sposób określenia wartości nieruchomości, jako suma wartości tworzących je działek gruntu jest efektem analizy rynku nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, na którym zasadą jest zbywanie poszczególnych działek oddzielnie lub w rozsądnie połączonych funkcjonalnych obszarach. Biegły zaznaczył, iż analiza rynku pozwala na ustalenie, iż zbycie całej podzielonej nieruchomości, jeżeli już ma miejsce, to wyjątkowo, nie na rynku wtórnym.

Rozbieżność stanowisk w zakresie dopuszczalności określonego wyżej sposobu ustalania wartości nieruchomości jest zauważalna zarówno w środowisku samych rzeczoznawców majątkowych i ich organizacji zawodowych, jak również w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądowi znane są orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 21 lutego 2013r. o sygn. akt IV SA/Po 1110/12, z dnia 15 maja 2013r., sygn. akt IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013r., sygn. akt IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 506/11, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką sama lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Niemniej jednak sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, podziela stanowisko tej części judykatury, w tym tutejszego sądu, które właśnie taki sposób ustalenia i wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, jak zaprezentowany w kwestionowanym rozstrzygnięciu, ocenia jako prawidłowy. Stanowisko takie zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku." Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12; w Łodzi z dnia 17 września 2014 r., sygn .akt II SA/Łd 426/14, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 ( http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto również przywołać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 201 3r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

Za przedstawionym powyżej stanowiskiem, podzielanym przez sąd a przyjętym przez organ, opowiedziało się [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych. Jest to stanowisko zgodne ze stanowiskiem Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (z dnia 31 października 2013 r., w sprawie [...]). Podobną opinię wyraziło również Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Departament Gospodarki Nieruchomościami (pismo z dnia 22 maja 2014 r., znak: [...]), choć oczywiście wskazane opinie i stanowiska rzeczonych organów nie są źródłem prawa.

W ocenie sądu na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 8 i art. 110 k.p.a., w stopniu dyskwalifikującym kwestionowane rozstrzygniecie. Owszem, organ II instancji wydał w przedmiotowej sprawie uprzednio decyzję, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zawierając w jej uzasadnieniu określone wytyczne, odmienne od aktualnego stanowiska, wskazując jednak na konieczność wyjaśnienia niezbędnych, wskazanych okoliczności i wątpliwości. Niewątpliwie jednak wszystkie niejasności zostały w toku ponownej analizy i wyjaśnień biegłej wyjaśnione w sposób uzasadniający przyjęcie za wiarygodny i właściwy sposób wyceny, sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Podkreślenia wymaga, iż opisana w art. 110 k.p.a. zasada związania organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją oznacza w aspekcie proceduralnym to, że decyzja, która została doręczona (ogłoszona) stronie, nie może być zmieniona ani uchylona przez organ, który ją wydał, inaczej niż w postępowaniu administracyjnym przewidzianym w kodeksie i z udziałem stron tego postępowania. Zasada ta nie czyni niedopuszczalnym zmiany lub uchylenia decyzji chociażby w postępowanie odwoławczym. Natomiast związanie wytycznymi organu odwoławczego, które wydaje się miał na myśli pełnomocnik, oznacza w kontekście art. 138 § 2 k.p.a., iż organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 796/12; WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Op 385/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ I instancji jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. I nadto, rozpoznając ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, organ nie jest związany stanowiskiem organu pierwszej instancji i dokonując własnej oceny może podjąć rozstrzygnięcie odmienne. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej naruszenia przepisów postępowania, którego uwzględnienie musiałoby prowadzić do wyeliminowania decyzji prawidłowej. Zaznaczyć przy tym należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a., uchyleniem decyzji może skutkować jedynie takie naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a taka sytuacja, zdaniem sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zachodzi. Owszem, abstrahując nawet od istniejących, przywołanych wyżej rozbieżności w interpretacji stosowanych przepisów, bez wnikliwej lektury akt sprawy może budzić zastrzeżenia zajęcie odmiennego stanowiska przez organ odwoławczy, lecz nie można zapominać o szeregu wytycznych, niejasnościach, na które wskazywał poprzednio ten organ, a które ustalone zostały w toku ponownego postępowania przed organem I instancji. Nadto co istotne, wszelkie wątpliwości co do prawidłowości, rzetelności sporządzonego do niniejszej sprawy operatu zostały wyjaśnione, organ dokonał pozytywnej jego oceny pod kątem wymogów formalnoprawnych. W sposób wyczerpujący i rzetelny biegła rzeczoznawca wykazała prawidłowość wybranej metody wyliczenia wartości nieruchomości po podziale. Wykazała, iż takie wyliczenie pozwala uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę możliwą do uzyskania na rynku, na co wskazuje wprost zasada opisana w art. 151 ust. 1 ustawy. Rzeczoznawca, w toku ponownego rozpatrzenie sprawy, po wydaniu przez Kolegium rozstrzygnięcia kasacyjnego, ustosunkowała się w sposób jasny i wyczerpujący do argumentów podnoszonych przez stronę, w tym wyjaśniając, dlaczego nieruchomości wskazywane przez stronę nie mogą być brane pod uwagę przy wycenie jej nieruchomości, zaznaczając przy tym, iż jedna z nich została uwzględniona w operacie.

W związku z powyższym, sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi.

A. P.