Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1083/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32, 34, 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.), Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2018 r. sprawy ze skargi P. S. i M. S. oraz P. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. S., M. S. oraz P. S. solidarnie kwotę 200 zł (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz P. S. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Ww. decyzją z dnia [...] września 2016 r. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego na wniosek [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] i [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem wod.-kan. o powierzchni zabudowy 203,80 m2, powierzchni użytkowej 503,20 m2, na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego [...] wniósł w ustawowym terminie odwołanie, w wyniku którego GINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wyłącznie w przypadku niewątpliwego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zaś jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 k.p.a.). Wyjaśnił, że rażące naruszenie prawa to takie, którego charakter powoduje, iż decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Przy czym, z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje bowiem nie tylko oczywistość naruszenia prawa, ale również ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga.

Dalej GINB wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. - Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. według stanu na dzień 12 lipca 2002 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. GINB stwierdził, że z analizy akt wynika, iż inwestorzy przedłożyli kopię aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2001 r., Rep. [...] Nr [...], którego treść wskazuje, że [...] i [...] przysługiwało prawo własności do działki nr ewid. [...].

Organ II instancji wyjaśnił (w ustosunkowaniu się do zarzutów odwołania), że w aktach sprawy Prezydenta Miasta [...] znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] (data wpływu do organu w dniu 17 kwietnia 2002 r., przywoływany błędnie dalej przez GINB w decyzji jako wniosek z dnia [...] kwietnia 2002 r.), w którym jako inwestor został wskazany [...], jako działka inwestycyjna została określona działka nr ewid. [...], zaś jako przedmiot inwestycji wskazano pawilon handlowy branży przemysłowej. Jak wynika z treści ww. wniosku inwestor dołączył do niego projekt budowlany, dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego branży przemysłowej na działce nr ewid. [...] w v przy ul. [...] -[...]. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się również wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...], w którym jako inwestorzy wskazani zostali [...] i [...], jako działka inwestycyjna określono działkę nr ewid. [...], zaś jako przedmiot inwestycji budynek handlowy branży przemysłowej. W ocenie GINB, powyższe wykazuje, że ww. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2002 r., może być traktowany jako uzupełnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. (powinno być wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r.), albowiem z posiadanej dokumentacji wynika, iż taki był cel tego podania. Dokumentacja projektowa, decyzja o warunkach zabudowy oraz ww. kopia aktu notarialnego zostały dołączone bowiem wyłącznie do wniosku z dnia [...] kwietnia 2002 r. Z kolei do ww. wniosku z dnia [...] czerwca 2002 r., nie dołączono żadnego z powyższych dokumentów. W ocenie GINB świadczy to o tym, że podanie z dnia 24 czerwca 2002 r. zostało wniesione, aby wskazać, iż inwestorem w niniejszej sprawie jest również [...].

Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego braku pełnomocnictwa [...] do złożenia w jej imieniu przez [...] wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, organ II instancji wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r., został złożony jedynie przez [...], a następnie został uzupełniony pismem z dnia 24 czerwca 2002 r., złożonym przez [...]. W ocenie GINB z powyższych podań w sposób bezsprzeczny wynika więc, iż intencją [...] i [...] było wspólne wystąpienie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

W kwestii zarzutu dotyczącego złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę po upływie ważności decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy wskazał, że z treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy wynika, że traci ona ważność po upływie 1 roku, tj. 4 maja 2002 r. Wniosek o pozwolenie na budowę spornej inwestycji został wniesiony w dniu 27 kwietnia 2002 r. (uzupełniony w dniu 24 czerwca 2002 r.), a zatem - zdaniem GINB - w dacie kiedy ww. decyzja o warunkach zabudowy była ważna.

W kwestii zarzutu, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. o warunkach zabudowy została wydana dla działki nr ewid. [...] nie zaś dla działki, na którą udzielono pozwolenia na budowę (tj. działki nr ewid. [...]) organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż decyzja z dnia [...] maja 2001 r. wskazuje orientacyjne położenie spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]. Jak wynika z akt sprawy działka nr ewid. [...] podzieliła się na dwie działki o nr ewid. [...] i [...]. Ponadto, lokalizacja spornej inwestycji nie narusza rażąco jej wstępnej lokalizacji określonej w załączniku graficznym do powyżej decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu GINB wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy wytycza jedynie podstawowe, ogóle kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, których uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że wprawdzie ww. decyzja o warunkach zabudowy wydana została wyłącznie na rzecz [...], jednakże należy mieć na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1391/14 gdzie Sąd stwierdził, że: "Treść prawa własności uregulowano normą art. 140 k.c. (...) Współwłasność jest odmianą prawa własności. Wynikają z tego określone konsekwencje prawne. Każdy ze współwłaścicieli zachowuje prawo, o jakim mowa w art. 209 k. c., tj. może wykonywać wszelkie czynności i dochodzić wszelkich roszczeń, które zmierzają do zachowania wspólnego prawa i zachowuje prawo zarządu rzeczą wspólną w granicach określonych w art. 199 (czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu) i art. 201 k.c. (czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną) - chyba, że współwłaściciele inaczej postanowili w umowie bądź sąd powszechny ustalił inaczej zasady wykonywania zarządu. Rozważając zatem kwestie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy i złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie można pomijać aspektu wykonywania prawa własności, w tym zagadnienia zarządu nieruchomością stanowiącą współwłasność. Nie można stawiać ogólnej tezy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rzecz niektórych współwłaścicieli nieruchomości wyłącza możliwość posługiwania się tą decyzją przez pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W sytuacji istnienia współwłasności nieruchomości nie można skutecznie twierdzić, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana na wniosek niektórych współwłaścicieli nieruchomości nie ma żadnego wpływu na uprawnienia pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości. Decyzji o warunkach zabudowy na rzecz niektórych tylko współwłaścicieli nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę może być wystarczające dla uznania, że wszyscy współwłaściciele tej nieruchomości dysponują decyzją o warunkach zabudowy. Należy bowiem uwzględnić przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące współwłasności".

W konsekwencji, zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Dalej organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. w sprawie warunków zabudowy ustala maksymalną ilość kondygnacji - jako 2 kondygnacje naziemne. Zgodnie z § 3 pkt 14 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (j.t. Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 140 z późn. zm. - według stanu na dzień 12 lipca 2002 r.) przez liczbę kondygnacji rozumie się liczbę kondygnacji budynku, z wyjątkiem piwnic, suteren, antresoli oraz poddaszy nieużytkowych. Z projektu budowlanego wynika, że pawilon handlowy został zaprojektowany jako budynek piętrowy z poddaszem nieużytkowym, podpiwniczony (opis techniczny projektu pkt 1 "Dane ogólne"). Wskazane w opisie technicznym "poddasze nieużytkowe", w ocenie GINB, stanowi jednak w istocie 3 kondygnację naziemną. Powyższe potwierdza analiza rzutów elewacji spornej inwestycji (elewacja zachodnia, rys. nr 12, elewacja południowa rys. nr 10), jak również rysunki przekrojów projektowanej inwestycji znajdujące się w zatwierdzonym projekcie budowlanym (por. przekrój A-A, rys. nr 7; przekrój B-B, rys. nr 7; przekrój C-C rys. nr 8). Z powyższych rysunków wynika zwłaszcza, iż oznaczone w opisie technicznym "poddasze nieużytkowe" ma wysokość w świetle od 2,35 m do ponad 2,5 m, prowadzą na nie schody (np. przekrój B-B, przekrój C-C), przewidziano w nim okna (np. przekrój A-A; elewacja zachodnia południowa).

Mając na uwadze powyższe, zdaniem GINB, kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. w powyższym zakresie narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże, mając na uwadze pojęcie rażącego naruszenia prawa, powyższe uchybienie w ocenie organu nie stanowi naruszenia kwalifikowanego. O tym bowiem, czy naruszenie prawa ma charakter rażący, nie decyduje wyłącznie jego oczywistość ale także skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Oceniając skutki społeczno - gospodarcze wskazanego wyżej naruszenia, nie można pominąć kwestii, iż od dnia wydania kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. upłynęło ponad 14 lat. Stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia po upływie ponad 14 latach funkcjonowania jej w obrocie prawnym pozostawałoby w opozycji do fundamentalnej zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 lipca 1991 r., sygn. akt I PRN 34/91; wyrok SN z dnia 5 sierpnia 1992 r., sygn. akt I PA 5/92). GINB wskazał, że powyższe stanowisko znalazło odzwierciedlenie także w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 K.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14 wskazał, że wprawdzie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. skierowany jest do ustawodawcy, jednakże nie może ujść uwadze, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie.

Dalej GINB wyjaśnił, że powyższa decyzja o warunkach zabudowy ustala nieprzekraczalną linię zabudowy ok. 15 m od ul. [...], a od ul. [...] obowiązuje "istniejąca linia zabudowy wyznaczona przez pawilon handlowy" na działce nr ewid. [...]. Jak wynika z analizy akt sprawy sporny budynek nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej przez istniejący budynek pawilonu handlowego na działce sąsiedniej od strony ul. [...], jak również linii zabudowy od strony ul. [...]. Jak wynika z projektu zagospodarowania terenu sporny budynek usytuowany jest w odległości ok. 15 m od ul. [...].

Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b) Prawa budowlanego.

Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi.

Zgodnie z § 12 ust. 4 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r., zasadą jest sytuowanie zabudowy od granicy z sąsiednimi działkami dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi - 4 m, zaś dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów - 3 m. Organ II instancji wskazał, że akt sprawy wynika, że projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 4 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 5 m od granicy z działką nr ewid. [...], w odległości 7,60 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką nr ewid. [...] (aktualnie działka nr ewid. [...]). Zgodnie natomiast z § 12 ust. 6 ww. rozporządzenia dopuszcza się usytuowanie budynku, z zastrzeżeniem § 270 ust. 2, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej od określonej w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu (działki budowlanej) zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana pisemna zgoda jej właściciela. Jak wskazał GINB, inwestorzy - tj. [...] i [...] uzyskali zgodę [...] na budowę pawilonu handlowego przy granicy należącej do niej działki nr ewid. [...] (kopia aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2001 r., Rep. [...] nr [...]). Organ stwierdził, że jakkolwiek w projekcie zagospodarowania terenu brak jest informacji dotyczących możliwości zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej, to wskazać nalezy, że odległość projektowanego pawilonu handlowego od budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr ewid. [...] - wynosi ok. 20 m.

Mając na względzie powyższe, zdaniem organu odwoławczego, kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie narusza w sposób rażący art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. c) Prawa budowlanego.

Natomiast odnosząc się do zarzutu braku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania w sprawie udzielania pozwolenia na budowę spornej inwestycji, organ II instancji stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Powyższe może stanowić ewentualną przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 k.p.a. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza m. in., że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10).

Reasumując, zdaniem GINB, w omawianej sprawie nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

[...],[...] i v pismem z dnia 17 kwietnia 2017 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść orzeczenia, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. była wydana z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego, a to:

1) art. 33 ust. 1 poprzez wydanie pozwolenia na budowę nie obejmującej całości zamierzenia budowlanego, a jedynie jego części, w sytuacji gdy część objęta pozwoleniem nie mogła samodzielnie funkcjonować - etapowanie inwestycji – pawilon;

2) art. 34 ust. 1 poprzez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany sprzeczny z warunkami zabudowy określonymi decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. znak: [...], dodanie kondygnacji – pawilon;

3) art. 32 ust. 4 pkt 1 poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo utraty ważności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy;

4) z ostrożności procesowej nawet gdyby przyjąć złożenie wniosku o pozwolenie na budowę pawilonu w czasie ważności warunków zabudowy to wydanie pozwolenia na budowę II etapu inwestycji czyli pawilonu, nastąpiło pomimo nie wydania decyzji pozwolenia o pozwoleniu na budowę na I etap inwestycji czyli parkingu - niezgodność wielkości budynku do warunków zabudowy, które uzależniają jego wielkość od min. ilości miejsc parkingowych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów dołączając jednocześnie dokumenty, które w ocenie skarżących mają istotne znaczenie w sprawie (w tym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...]. stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu na działce nr [...] obręb [...] w [...] od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej).

Wobec powyższego, strona skarżąca wniosła o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 13 kwietnia 2017 r. [...], reprezentowany przez adw. [...], złożył uzupełnienie skargi.

Zaskarżonej decyzji zarzucił dodatkowo rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to

1) art. 8, 11, 107 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów podniesionych przez odwołującego, a dotyczących nieprawidłowości związanych z zatwierdzeniem projektu niezgodnego z obowiązującymi przepisami;

2) z ostrożności procesowej, w przypadku uznania że do złożenia wniosku o pozwolenie na budowę pawilonu doszło w czasie ważności decyzji określającej warunki zabudowy to wydanie pozwolenia na budowę pawilonu, nastąpiło pomimo niezgodności wielkości budynku do warunków zabudowy, które uzależniają jego wielkość od m.in. ilości miejsc parkingowych.

W obszernym stanowisku [...] nie podzielił stanowiska organu odwoławczego, przedstawił argumentację uzasadniającą stawiane zarzuty oraz wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Ponadto strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2017 r. strona skarżąca ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę Generalnego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącego [...] oświadczył, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. jest ostateczna. Odwołanie od niej składał wyłącznie [...] a dotyczyło ono tylko części nieobjętej ww. decyzją. Odwołanie zostało pozostawione bez rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] i [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej wraz z przyłączem wod.-kan. na działce nr ewid. [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Zdaniem Sądu, w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wadliwie przyjął, prowadząc postępowanie w trybie nieważności, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09).

I tak, podstawą materialnoprawną kwestionowanej w trybie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. stanowi m.in. art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego. Zgodnie z nim "Projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę." Przy czym, według art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego "Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym". Organy obu instancji uznały, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów albowiem wniosek o pozwolenie na budowę inwestycji został wniesiony w kwietniu 2002 r. (następnie został uzupełniony w dniu 24 czerwca 2002 r.), czyli w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. o ustaleniu warunków zabudowy, która traciła ważność po upływie 1 roku, tj. 4 maja 2002 r.

Z powyższym stanowiskiem trudno się zgodzić.

Bez wątpienia w aktach sprawy znajduje się wniosek o pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] (data wpływu do organu w dniu 17 kwietnia 2002 r., przywoływany w decyzji przez GINB jako wniosek z dnia 27 kwietnia 2002 r.), wniesiony przez [...], w którym jako przedmiot inwestycji określono budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] -[...] w [...]. Z analizy wniosku nie wynika wprost, które wymagane dokumenty inwestor dołączył wraz z wnioskiem. Chronologiczne oznaczenie kart administracyjnych wskazuje, że są to: 1) Protokół Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] dotyczący usytuowania projektowanego przełożenia wodociągu i gazociągu oraz przyłącza gazowego i wodn.-kan. na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...]; 2) akt notarialny – umowa sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2001 r., Rep. [...] nr [...] niezabudowanej działki nr [...], obręb [...] przez [...] małżonkom [...] i [...] (w akcie tym została zamieszona informacja, że działki nr ewid. [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...], pierwotnie oznaczonej jako działka nr ewid. [...]); 3) kopia mapy zasadniczej z dnia [...] sierpnia 2001 r.; 4) decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2001 r. Wbrew twierdzeniu GINB, z akt nie wynika aby do ww. wniosku została złożona dokumentacja projektowa, o której mowa w pkt 1 i 4 tego wniosku.

Niesporne jest również to, że w aktach administracyjnych sprawy (karta 16) znajduje się drugi wniosek inwestorów - [...] i [...] - z dnia 24 czerwca 2002 r. nr [...] o pozwolenie na budowę dotyczący zamierzenia inwestycyjnego - pawilon handlowy branży przemysłowej na działce nr ewid. [...], obręb [...] przy ul. [...] w [...], przy którym odznaczono już jakie dokumenty zostały załączone oraz pobrano od wniosku opłatę skarbową (znaki opłaty skarbowej). Co istotne, do wniosku zostały dołączone: 1) Projekt budowlany budynku handlowego branży przemysłowej sporządzony przez architekt [...] (karta 15); 2) Projekt budowlany – część konstrukcyjna; 3) Projekt techniczny. Jak słusznie wskazała strona skarżąca z daty uwidocznionej obok pieczęci projektanta wynika, że został on przekazany inż. [...] (celem uzyskania opinii pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych) w dniu 3 czerwca 2002 r. Projekt został zatwierdzony przez [...] w dniu 11 czerwca 2002 r. Wobec powyższego, nie można zgodzić się z organem, że dokumentacja projektowa wraz z wymaganymi opiniami została złożona w dacie 17 kwietnia 2002 r., skoro w dacie tej pełna dokumentacja jeszcze nie istniała.

Ponadto, znaczenie w sprawie ma także to, że w treści decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. organ ten wyraźnie wskazał, iż wydaje decyzję na skutek wniosku inwestora z dnia 24 czerwca 2002 r. (uzupełnionego w dniu 11 lipca 2002 r.), nr rej. [...]. Wobec tego niezrozumiałym jest, dlaczego GINB stwierdza, że kontrolowaną decyzję w postępowaniu nadzorczym wydano na skutek wniosku z dnia 17 (27) kwietna 2002 r.

Powyższe okoliczności prowadzą do jednoznacznej konstatacji, że w dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (24 czerwca 2002 r.) upłynął termin ważności decyzji z dnia [...] maja 2001 r. dotyczącej warunków zabudowy a tym samym decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji ).

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Sądu, rozważeniu wymaga jeszcze inna kwestia. Otóż jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lutego 2002 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę [...] i [...] dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę parkingu wraz z modernizacją wjazdu od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej, budowę przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej oraz przełożenie istniejącego przyłącza wodociągowego do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenia gazociągu do istniejącego budynku mieszkalnego, przełożenie - podwieszenie kabla teletechnicznego do istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Wobec tej decyzji także toczyło się postępowanie nadzorcze - z wniosku [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 601/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1283/14) uchylił decyzję GINB z dnia [...] lipca 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...] - nakazując ponownie ocenę legalności decyzji z dnia [...] lutego 2002 r. pod kątem istnienia wad nieważnościowych. Co istotne, w uzasadnieniu tej ostatnie decyzji wskazano, że zakres inwestycji w niej określony stanowi I wstępny etap planowanej inwestycji (określonej w decyzji Prezydenta Miasta [...] znak: [...] w sprawie warunków zabudowy dla budowy pawilonu handlowego), po wykonaniu którego możliwa będzie dalsza realizacja inwestycji – rozstrzygniętej odrębnym pozwoleniem na budowę. Powyższe oznacza, że realizację zamierzenia inwestycyjnego (budowę pawilonu - II etap inwestycji) uzależniono od wykonania I etapu inwestycji określonej w decyzji dnia [...] lutego 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w części dotyczącej pozwolenia na modernizację wjazdu na działce nr [...] obręb [...] w [...] od ul. [...] do projektowanego pawilonu handlowego branży przemysłowej. Jak oświadczył pełnomocnik skarżącego [...] na rozprawie sądowej w dniu 2 marca 2018 r. decyzja jest ostateczna. W konsekwencji, w ocenie Sądu, skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002 r. w powyższej części uczyniło brak możliwości realizacji II etapu inwestycji.

Ponadto, skoro w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, zaistniały podstawy do wyeliminowania kontrolowanej decyzji w trybie nadzwyczajnym z uwagi na rażące naruszenie przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego w zw. art.156 1 § 1 pkt 2 k.p.a. należy odnieść się do znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015 r., nr 5, poz. 62).

I tak, w wyroku tym Trybunał uznał przepis art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił przekonująco, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Zdaniem Trybunału, w sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa. Ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może powodować zmianę ukształtowanej od kilkudziesięciu lat sytuacji prawnej adresatów decyzji, nie służyłoby ono też realizacji zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2016 r., sygn. II OSK 450/15, dostępny [w:] CBOSA).

Zaznaczyć trzeba, że powoływany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym orzekającym o pominięciu prawodawczym, czyli takim, w którym Trybunał uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale zauważyć należy, że w doktrynie podnosi się też, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z przepisów konstytucyjnych (por. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006 r., s. 152 i nast.).

Skład orzekający zauważa, że wobec nieostrości zwrotu normatywnego: "znaczny upływ czasu", w bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że z ww. wyroku Trybunału wywodzi się, iż pod tym pojęciem należy rozumieć upływ kilkudziesięciu lat, stojący na przeszkodzie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. W niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej [...] i [...] pozwolenia na budowę pawilonu handlowego branży przemysłowej została wydana [...] lipca 2002 r., około kilkanaście lat temu. Tym samy, zdaniem Sądu, ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia.

Natomiast, w ocenie składu orzekającego, trafnie GINB stwierdził, że pomimo, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2002 r. narusza warunki określone decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2001 r. dotyczące ustalenia maksymalnej liczby kondygnacji (2 kondygnacje naziemne), to nie można uznać aby było to rażące naruszenie prawa (naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego) w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. I tak z projektu budowlanego wynika, że pawilon handlowy został zaprojektowany jako budynek piętrowy z poddaszem nieużytkowym, podpiwniczony. Tymczasem opis techniczny (zamieszczone rysunki zostały szczegółowo opisane przez organ) potwierdzają, że "poddasze nieużytkowe" stanowi w istocie 3 kondygnację naziemną. Świadczą o tym: wysokość w świetle od 2,35 m do ponad 2,5 m, prowadzące na poddasze schody, czy też przewidziane okna. Niewątpliwie, powyższe naruszenie prawidłowo organ nadzoru budowlanego dostrzegł, jednakże znaczenie ma wyłącznie to, jakie skutki wywołuje naruszenie ww. przepisów. W ocenie Sądu, skutki powyższego naruszenia mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Brak skutków społeczno-gospodarczych wyklucza możliwość uznania, że kontrolowana decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...] naruszył art. 156 1 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b i ust. 4 Prawa budowlanego, organ odwoławczy zaś nieprawidłowo skontrolował decyzję organu I instancji, czym naruszył nie tylko wskazany przepis ale również stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy nadzoru budowlanego zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania zgodnie z powołanymi wyżej wskazaniami Sądu.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania Sąd oparł na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy (pkt 2 sentencji wyroku).