Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 34/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg M. T. i G. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr SKO.[...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2020 nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 980 zł /słownie: dziewięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. D. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg G. D. i M. T. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Po rozpoznaniu wniosku R. K. (inwestor), organ I instancji decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1, art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) – ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, wolno stojące" na części terenu działki nr 3658 obr. [...] - w konturze oznaczonym literami A-B-C-D oraz w konturze oznaczonym literami E-F-G-H położonej przy ulicy [...] w [...], w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że w dniu 20 stycznia 2020 r. inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, wolno stojące (mur oporowy)" na działce nr 3658 obr. [...] położonej przy ulicy [...] w [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie organ I instancji podał, że teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w obszarze, dla którego opracowywany jest Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr [...] "[...]" na osiedlu [...] w [...] (uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2012 r.). W związku z powyższym organ zwrócił się do Biura Rozwoju Miasta [...] o opinię, czy wnioskowana inwestycja nie będzie pozostawała w sprzeczności z jego ustaleniami. Biuro Rozwoju Miasta [...] w piśmie z dnia 3 marca 2020 r. poinformowało, że planowane zagospodarowanie działki częściowo koliduje z przewidzianymi w projekcie planu nr [...], inwestycjami publicznymi. Przez środkową część działki objętej wnioskiem projektuje się bowiem publiczną drogę lokalną. Biorąc pod uwagę powyższe, działając w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postanowieniem z dnia 12 marca 2020 r. organ I instancji zawiesił postępowanie w sprawie na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 21 października 2020 r. W dniu 25 marca 2020 r. inwestor wniósł o korektę wniosku w części dotyczącej granic terenu objętego wnioskiem oraz nazwy planowanej inwestycji. Obecnie planowane przedsięwzięcie inwestycyjne to: "cztery budynki mieszkalne jednorodzinne, wolno stojące" na części terenu działki nr 3658 obr. [...] - w konturze oznaczonym literami A-B-C-D oraz w konturze oznaczonym literami E-F-G-H położonej przy ulicy [...] w [...]. Organ I instancji ponownie zwrócił się do Biura Rozwoju Miasta [...] o opinię odnośnie planowanej inwestycji. Pismem z dnia 16 kwietnia 2020 r. Biuro Rozwoju Miasta [...] poinformowało, że planowane zagospodarowanie działki nie koliduje z przewidzianymi w projekcie planu nr [...], inwestycjami publicznymi. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2020 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podał, że przeprowadził zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie) analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej organ I instancji podał, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej, zgodnie z dyspozycją § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a/ decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Organ I instancji wyjaśnił, że określając wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem skorzystano z przepisu § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza inne jego wyznaczenie, niż na podstawie jego średniej wielkości w obszarze analizowanym (§ 5 ust. 1), jeżeli wynika to z analizy przeprowadzonej przez organ. W pkt 1 ppkt 1.3. analizy zawarte jest wskazanie, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy planowanych budynków, w konturze oznaczonym literami A-B-C-D, stanowi ok. 8,2% w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, zaś proponowana powierzchnia zabudowy planowanych budynków, w konturze oznaczonym literami E-F-G-H, stanowi około 9,9% w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem. Zdaniem organu są to wielkości zbliżone do występujących na obszarze analizowanym. W związku z powyższym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenów objętych wnioskiem ustalono zgodnie z wnioskiem inwestora, dopuszczając równocześnie tolerancję na etapie projektowania planowanej inwestycji, tj. wielkość w granicach "od 0,08 do 0,12". Tak ustalony przedział wskaźnika zawiera jego średnią wielkość (

0,12) wynikającą z przeprowadzonej przez organ analizy oraz wielkość proponowaną we wniosku (

8,2% i

9,9%).

Zgodnie z zaleceniem zawartym w analizie, ustalając gabaryty i formę architektoniczną planowanych obiektów organ I instancji rozważył, czy proponowane przez inwestora parametry inwestycji są możliwe do zrealizowania na terenie objętym wnioskiem i czy pozostają w harmonii z istniejącą zabudową. Organ wyjaśnił, że określając poszczególne parametry, ich wielkości ujęto w wartościach granicznych (tzw. "widełkach"), zawierających wynikające z analizy jak również proponowane przez inwestora. Mając na uwadze, że organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, organ uznał, że warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, określone w pkt 2 lit. a/ ppkt 1) - 7) decyzji, nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego.

Organ I instancji podał, że projekt decyzji uzyskał opinie i uzgodnienia:

- Miejskiego Zarządu Dróg w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - pismo z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...],

- organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - opinia z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...],

- Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uznano za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.),

- Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uznano za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

W ocenie organu I instancji projekt decyzji nie wymagał uzgodnienia z pozostałymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odnosząc się do sprzeciwów stron postępowania wobec planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ I instancji stwierdził, że dotyczą one głównie niezgodności inwestycji z art. 61 u.p.z.p. oraz wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów organ I instancji wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszą fazę tego procesu inwestycyjnego, która ma zapewnić zgodność inwestycji z ładem przestrzennym. Stanowi dla inwestora informację, czy dane zamierzenie w ogóle może być zrealizowane bez naruszenia istniejącego ładu urbanistycznego. Co do zasady nie upoważnia jednak do realizacji inwestycji. Jak wynika wprost z art. 63 ust. 2 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy co do zasady nie określa dokładnego posadowienia budynku w terenie, ponieważ ustalane są one jako parametry podstawowe. Ich szczegółowe ustalenie odbywa się na drugim etapie procesu inwestycyjnego - w ramach postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie znajdują zastosowania przepisy techniczno- budowlane. Organ ustalający warunki zabudowy, nie jest zatem uprawniony do badania takich kwestii, jak minimalna odległość planowanego obiektu od granic działki sąsiedniej, wpływ planowanej inwestycji na przyszłą możliwość zabudowy innych nieruchomości czy też problemu zacieniania bądź odwodnienia działek. Wszystkie te zagadnienia będą podlegały badaniu w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ I instancji zaznaczył, że decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją związaną i organ - w razie spełnienia ustawowych przesłanek przez inwestora - ma obowiązek te warunki ustalić. W myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków: kontynuacji zabudowy funkcji, dostępu inwestycji do drogi publicznej, wystarczającego uzbrojenia, zgody na odrolnienie albo braku konieczności jej uzyskania, a także zgodności z przepisami odrębnymi. Aby mogła zostać wydana decyzja pozytywna, wszystkie te warunki muszą się ziścić. Jednocześnie jeżeli zostaną spełnione, organ musi załatwić sprawę zgodnie z wnioskiem inwestora. Stosownie bowiem do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ nie może zatem uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od innych przesłanek, niż wynikają z przepisów ustawy.

W jednobrzmiących odwołaniach od powyższej decyzji skarżący oraz Z. D. zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz na nierzetelnej analizie zebranego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i realiów niniejszej sprawy (cech i właściwości inwestycji), a także przyjęcia wniosków sprzecznych nie tylko z przepisami ale także z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, a co za tym idzie do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, dla której wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy powinien być oddalony,

2) art. 61 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo niespełniania przez inwestycję wymienionych w tym przepisie warunków,

3) § 12 i 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która nie spełnia w/w przepisów dotyczących odległości budynków od granicy działki, odległości pomiędzy budynkami a planowaną drogą dojazdową czy szerokości drogi dojazdowej,

4) art. 9 w zw. z art. 10 w zw. z art. 28 w zw. z art. 156 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia wszystkich osób, które w niniejszej sprawie posiadają status strony, przez co nie miały one możliwości aktywnego uczestnictwa w sprawie, co winno zostać uznane za rażące naruszenie prawa, które doprowadza do stwierdzenia nieważności decyzji,

5) art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w fakcie, że wydana decyzja wpływa na przyszłą możliwość zabudowy działek stron, gdyż prawo własności ich działek (w tym przypadku prawo do zabudowy) zostanie znacznie ograniczone na skutek realizacji inwestycji, której pierwszą fazą jest uzyskanie przez inwestora skarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Badając przedmiotową decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami k.p.a. oraz zgodnie z art. 53, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p., biorąc także pod uwagę zgodność planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia wyznaczył wokół wnioskowanego terenu obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ wyjaśnił, że zasadniczo wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a konkretnie z treścią art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Z analizy wynika, że proponowana lokalizacja budynków jest zgodna z funkcją uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Znajdująca się w aktach analiza przeprowadzona przez uprawnionego urbanistę zawiera szczegółową charakterystykę zabudowy działek sąsiednich oraz cechy i parametry zabudowy wraz z określeniem średnich parametrów. Wyniki analizy stanowią załącznik do zaskarżonej decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa oraz spełnia inne wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołań organ odwoławczy stwierdził, że niezasadne jest powoływanie się na nieistniejący plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uwzględniając zapisy opracowywanego planu, po uzgodnieniu z Biurem Rozwoju Miasta [...] (pismo z dnia 16 kwietnia 2020 r.) zmienił pierwotny wniosek dostosowując go do projektu planu.

Organ odwoławczy zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ i instancji odniósł się do sprzeciwów właścicieli sąsiednich działek. Organ odwoławczy uznał, że sprzeciwy K. M., M. i W. W. oraz L. G. nie stanowią odwołań, gdyż zostały sporządzone i złożone przed wydaniem decyzji i należy je potraktować jako pisma złożone w toku postępowania.

W ocenie organu odwoławczego nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisów prawa budowlanego w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, gdyż przepisy te na etapie ustalania warunków zabudowy nie mają zastosowania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie ustala konkretnych parametrów inwestycji. Dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę będą rozstrzygane sprawy warunków technicznych, jakim odpowiadać mają budynki. Zaskarżona decyzja nie ingeruje w prawo własności.

W ustawowym terminie skarżący oraz Z. D. wnieśli jednobrzmiące skargi na powyższą decyzję organu odwoławczego, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wszechstronnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkujące zaniechaniem prawidłowej oceny okoliczności mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, takich jak ustalenie czy przedmiotowa inwestycja w istocie posiada dostęp do drogi publicznej oraz czy odstąpienie od wskaźnika wielkości zabudowy znajdowało uzasadnienie w odniesieniu do warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego, przy całkowitym braku ustosunkowania się do podnoszonych przez skarżących w odwołaniach zarzutów, związanych z granicami działki oraz dobrym sąsiedztwem i aktualnym sposobie zabudowy,

2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ,

3) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń, że inwestycja posiadać będzie dostęp do drogi publicznej, gdzie w niniejszym stanie faktycznym tylko pierwsza planowana nieruchomość będzie posiadała dostęp do drogi publicznej - ulicy [...], a pozostałe nieruchomości mają mieć - zgodnie z wnioskiem inwestora - dostęp do drogi publicznej poprzez wskazaną we wniosku ogólnodostępną drogę wewnętrzną, która aktualnie nie istnieje. Wskazana w decyzji o warunkach zabudowy "ogólnodostępna droga wewnętrzna" nie jest objęta planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, a na przedmiotowej działce nie istnieje droga dojazdowa, która pozwoliłaby na dostęp do drogi publicznej dla całej planowanej inwestycji, w szczególności poprzez brak możliwości wytyczenia drogi wewnętrznej, która byłaby zgodna z obowiązującymi przepisami i pozwalałaby na zabudowę działki zgodnie z wnioskiem inwestora,

4) § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędne zastosowanie i nieuzasadnione dopuszczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu bez wyraźnego uzasadnienia. Zastosowanie odstępstwa od wyznaczenia wskaźnika wielkości zabudowy innego niż na podstawie średniej wielkości w obszarze analizowanym nastąpiło bez uzasadnionej przyczyny. Organ wprawdzie wskazał, że ustalenie to nastąpiło na wniosek inwestora, jednak odstępstwa, jako wyjątek od zasady, powinny być umotywowane. Jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym, czego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skarg map.

W uzasadnieniu skarg skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał wszechstronnego i pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a podniesione przez skarżących zarzuty w odniesieniu do wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie zostały rozpatrzone. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów dotyczących, w szczególności naruszenia odległości pomiędzy planowanymi budynkami, istniejącymi budynkami i planowaną drogą dojazdową (wewnętrzną). Organ winien również zbadać krąg stron postępowania, gdyż czynność ta leży w kompetencji organów administracji. Zarzut skarżących został natomiast zbyty ogólnikowym stwierdzeniem, bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy czy postępowania dowodowego w tym zakresie. Organ badając przedmiotową decyzję stwierdził, że nie narusza ona prawa. W ocenie skarżących badanie to nie nastąpiło w sposób dokładny i wnikliwy, w szczególności w zakresie dostępu inwestycji do drogi publicznej.

Skarżący wskazali, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej w świetle art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11, należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych.

Skarżący zwrócili uwagę, że w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ustawodawca posługuje się określeniem o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny, tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. Tymczasem dokumentacja zgromadzona w toku postępowania wskazuje, że inwestor dopiero planuje wyznaczyć drogę wewnętrzną w granicy działki 3658.

Skarżący podnieśli, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie zawiera sformułowania: "wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną". Sugeruje to zatem konkluzję, że niezbędna infrastruktura techniczna istnieje - co potwierdzają ustalone warunki zabudowy, które wskazują, że dostęp do planowanych nieruchomości będzie przez ogólnodostępną drogę wewnętrzną. Zdaniem skarżących taka ogólnodostępna droga wewnętrzna aktualnie nie istnieje, na potwierdzenie czego przedstawili dowody stanowiące załączniki do skargi. Ustalenia te pozwalają na stwierdzenie, że ta ogólnodostępna droga wewnętrzna będzie dopiero projektowana i wytyczona na etapie pozwolenia na budowę. A zatem w dniu wydania warunków zabudowy planowana inwestycja zapewniała dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości znajdującej się w pierwszej linii zabudowy. Pozostałe trzy budynki mieszkalne jednorodzinne na dzień wydania warunków zabudowy nie posiadają dostępu do drogi publicznej. Wyznaczona droga znajduje się w granicach działki, na której wykonana ma być inwestycja. Wobec faktycznego braku drogi wewnętrznej inwestor winien we wniosku wskazać zamierzenie inwestycyjne uwzględniające wyznaczenie drogi wewnętrznej dla inwestycji, co nie zostało dokonane. W przeciwnym wypadku decyzja zawierałaby zasady zagospodarowania terenu uwzględniające parametry techniczne drogi wewnętrznej oraz nieprzekraczalną linię zabudowy od pasa drogowego planowanej drogi wewnętrznej. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w dalszej części działki (na wysokości trzeciej planowanej nieruchomości od ulicy [...]) znajduje się skarpa, która wytyczenie drogi znacznie utrudni.

Zdaniem skarżących projekt zabudowy działki wraz z drogą poddaje w wątpliwość, czy parametry dla zabudowy nieruchomości zostały wyznaczone prawidłowo. Decyzje nie wyjaśniają, czy warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie szerokości elewacji oraz powierzchni budynków uwzględnione są z planowanym projektem drogi wewnętrznej czy dotyczą tylko zamierzenia inwestycyjnego, dla którego zostały udzielone w wyznaczonych granicach działki (bez uwzględnienia drogi). Konieczność wytyczenia drogi w pasie działki, w ocenie skarżących czyni niemożliwym zamierzenie inwestycyjne bez naruszenia przepisów prawa budowlanego. Wpływ na to ma również odstąpienie od określenia wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, które zostało przez organ zastosowane bez uzasadnienia. Co do zasady wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego został określony na

12%. Organ odstąpił od ustalenia tego wskaźnika, wyznaczając inny, który uwzględniał wniosek inwestora. Natomiast inwestor wskazał wskaźniki zabudowy na

8,2 % i

9,9 %. Wskaźniki te są wyraźnie mniejsze niż wskaźnik ustalony w oparciu o aktualną zabudowę. Odstąpienie od średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru nie zostało uzasadnione. Zdaniem skarżących organ administracji nie może iść na rękę inwestorowi wyznaczając wskaźniki zgodne z jego wnioskiem, po to aby inwestycja była możliwa do zrealizowania. Gdyby organ ustalił wskaźnik na 12 %, zamierzenie inwestora nie mogłoby zostać fizycznie wykonane – gdyż planowane przez niego nieruchomości są znacznie mniejsze niż jakakolwiek nieruchomość sąsiednia. Wyjątkowa możliwość odstępstwa od reguły winna być uzasadniona z uwzględnieniem uwarunkowań zaistniałych na terenie obszaru urbanistycznego, w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia w decyzji rozstrzygającej sprawę. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie racjonalnego powodu odstąpienia od średniego wskaźnika zabrakło.

Skarżący podnieśli również, że projektowane nieruchomości nie będą wpisywać się w aktualny ład architektoniczny. Projektowane miejsca parkingowe (po dwa na każdą nieruchomość) nie będą znajdować się przy planowanych budynkach mieszkalnych z uwagi na brak miejsca na wydzielonych działkach. Dodatkowo drugie miejsce parkingowe zostanie zapewnione tuż przy zjeździe z ulicy [...], gdzie zaplanowany jest parking na cztery pojazdy. W ocenie skarżących taki plan parkingu nie będzie odpowiadał warunkom i wymaganiom kształtowania ładu przestrzennego. Przydrożna okolica to płoty oraz zieleń, a miejsca postojowe okolicznych mieszkańców znajdują się w granicach ich nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

Postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. Sąd odrzucił skargę Z. D.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tut. Sądu z dnia 30 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs (4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

W piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. inwestor wniósł o oddalenie skarg.

Inwestor stwierdził, że organy obu instancji trafnie przyjęły, że planowane zamierzenie inwestycyjne oraz wniosek inwestora spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała spełnienie przez inwestora wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z analizy tej wynika jednoznacznie, że proponowana lokalizacja budynków jest zgodna z funkcją uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Inwestor stwierdził, że wbrew twierdzeniom skarżących, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy określony został zgodnie z wymogami § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji w sposób szczegółowy uzasadnił zastosowanie odstępstwa od wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy na podstawie jego średniej wielkości w obszarze analizowanym, powołując się wprost na zawarte w tym zakresie w analizie urbanistycznej ustalenia, co spełnia wymogi zastosowania przedmiotowego odstępstwa. Natomiast teren objęty inwestycją ma zapewniony dostęp do drogi publicznej od ul. [...] (stanowiącej drogę gminną) poprzez ogólnodostępną drogę wewnętrzną - ul. [...] - oznaczoną jako działka nr 3201/22 i do poszczególnych budynków po działce własnej inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje.

Skargi zostały uwzględnione na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sprawa została rozstrzygnięta przez kontrolowane organy z istotnym naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia. Naruszenia te dotyczą wzorców normatywnych wynikających z art. 7, art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Po pierwsze, zasadnicze zastrzeżenia co do swojej prawidłowości (w tym zupełności, wnikliwości i rzetelności) budzi przyjęta za podstawę kontrolowanych rozstrzygnięć analiza urbanistyczna z dnia 16 czerwca 2020 r. Fragmenty analizy, które stały się podstawą wyznaczenia w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskaźnika intensywności zabudowy oraz wskaźników i parametrów szerokości elewacji frontowych oraz wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych (gzymsu, attyki), dowodzą, że w tym zakresie analiza nie spełnia warunków prawidłowości.

Ponieważ organy orzekające ostatecznie zdecydowały o zastosowaniu § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.), dlatego podstawą ustaleń atypowych (odbiegających od średnich) wartości wskaźników i parametrów urbanistyczno-architektonicznych mogły być tylko szczegółowe i rzetelnie rozważone dane wynikające z treści analizy urbanistycznej.

Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych powody i przesłanki odstępstw od zasad wyznaczania parametrów i wskaźników określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. muszą być precyzyjnie, szczegółowo, rzetelnie i przekonująco uzasadnione przez organy wydające decyzję o warunkach zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r., II OSK 72/13). Przesłanka "wynikania z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., odmiennych niż średnie wartości wskaźników intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2) albo odmiennych niż zasadnicze parametry wysokości elewacji frontowej (§ 7 ust. 4) dla planowanej zabudowy, nie może być uznana za spełnioną, jeżeli w treści powyższej analizy zostanie wskazana jedynie liczbowa wartość wyższego albo niższego od wartości średniej wskaźnika lub innego niż zasadniczy parametru istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, bez podania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego lub zasadniczego. Konieczne jest bowiem merytoryczne powiązanie powyższej wartości wskaźników lub parametrów z takimi funkcjami lub cechami zagospodarowania i zabudowy w obszarze analizowanym lub jego fragmencie (np. z istniejącą zabudową na nieruchomościach sąsiednich), które uzasadniają odstępstwo od wartości średnich lub zasadniczych. Powiązanie to może polegać na wskazaniu określonych tendencji w zakresie dominującej lub uzupełniającej funkcji lub cech, wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym lub w jego fragmencie, które pozostają w związku z proponowaną wartością wskaźnika lub parametru. Treść uzasadnienia powyższego odstępstwa musi być ponadto na tyle szczegółowa, aby możliwe stało się skontrolowanie, czy odbiegająca od wartości średniej lub zasadniczej wyjątkowa wartość wskaźnika lub parametru będzie powodować zachowanie ładu przestrzenno-urbanistycznego w obszarze analizowanym (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., II OSK 806/16).

W przedmiotowej sprawie nie tylko nie wskazano w treści analizy wykazu numerycznego oraz opisu urbanistyczno-architektonicznego działek z obszaru analizowanego, które przyjęto jako miarodajny punkt odniesienia do ustalenia wskaźników i parametrów dla planowanej zabudowy, lecz dodatkowo nawet nie podjęto próby wskazania konkretnych i szczegółowych powodów (przyczyn) wprowadzenia w zakresie planowanej zabudowy odstępstw od wskaźników średnich (§ 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) lub parametrów wyjściowych (§ 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Jedynie w zakresie wskaźnika intensywności zabudowy podano w treści analizy urbanistycznej numery działek, dla których wskaźniki kształtują się poniżej albo powyżej średniej. Wartość średnia wskaźnika intensywności zabudowy wynosi 0,12, natomiast organy ustaliły jego wartość w granicach od 0,08 do 0,12, a więc w wartości innej niż wartość średnia. W takim jednak przypadku (§ 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) należało spełnić poddane wyżej wykładni kryterium "wynikania z analizy", o której mowa w § 3 ust. 1. Organy ograniczyły się tylko do wskazania numerycznego działek, dla których wskaźniki osiągają wartości powyżej albo poniżej średniej wartości (np. działki o wartościach: 0,06; 0,05; 0,09; 0,10). Takie uzasadnienie odstępstwa, jak już podkreślono, nie jest jednak wystarczające. Jeszcze bardziej wadliwe okazały się wyniki analizy w zakresie wskaźnika szerokości elewacji frontowej oraz parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Przy średniej wartości (12,40 m) szerokości elewacji frontowej organy ustaliły wartość niestandardową w wymiarze 6 m z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.) bez wskazania choćby numerycznego działek przyjętych za punkt odniesienia do ustalenia takiej wartości. Z analizy można jedynie odczytać, że w obszarze analizowanym znajdują się bliżej nieokreślone działki, na których elewacje frontowe mają szerokość poniżej (6,50; 8,0; 9,0; 10,0; 11,0) albo powyżej średniej (14,0; 15,50; 25,0). Jest to oczywiście wadliwe ujęcie, pozbawione przede wszystkim merytorycznego uzasadnienia, które mogłoby zostać następnie poddane kontroli sądu administracyjnego. Organy muszą w tym zakresie zważyć, że przyjęta wartość (6 m z tolerancją do 20%) znajduje się nawet poniżej wartości minimalnej z obszaru analizy (6,50 m). Ustalenie takiej wartości wymaga więc bardzo szczegółowego, konkretnego i przekonującego uzasadnienia. Za tego rodzaju uzasadnienie nie mogą być natomiast uznane ogólne i pozbawione odniesienia do konkretnych uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych stwierdzenia, że planowana inwestycja "powinna wpisać się harmonijnie w otaczającą zabudowę" albo że należałoby "dopuścić pewną tolerancję na etapie projektowania inwestycji, tj. określić poszczególne parametry w wartościach granicznych" (s. 3 analizy urbanistycznej oraz s. 5-6 decyzji organu I instancji). Podobne uchybienie dotyczy wyników analizy w zakresie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych. Również w tym zakresie bez rozważenia treści § 7 ust. 3 na tle § 7 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. organy od razu wprowadziły odstępstwo od wartości średniej (4,30 m, zgodnie z § 7 ust. 3), ustalając wartość parametru w granicach od 2,50 do 4,30 m, ponownie bez wskazania numerycznego działek oraz bez analizy uzasadnienia urbanistycznego dla takiego wyboru granic parametrycznych. Uzasadnienie w tym zakresie musi być szczególnie silne, albowiem dolna granica (2,50 m) odbiega znacznie od wartości średniej.

Po drugie, w sprawie istotne okazały się zarzuty dotyczące uchylenia się przez organ odwoławczy od szczegółowej i merytorycznej oceny zarzutów odwołania.

Sąd podziela stanowisko skarżących, że skarżony organ nie poddał szczegółowej ocenie zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniach G. i Z. D. (s. 3-4) oraz M. T. (s. 3-5). Zarzuty te zostały następnie powtórzone w skargach sądowoadministracyjnych (dotyczą one m.in. realnej dostępności do drogi publicznej, naruszenia minimalnych odległości pomiędzy budynkami a planowaną drogą dojazdową/wewnętrzną do poszczególnych budynków, braku zachowania odpowiednich odległości budynków od krawędzi drogi, prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania). Nie jest rzeczą Sądu dokonywanie oceny zasadności tych zarzutów za organ odwoławczy. Dopiero dokonana przez organ odwoławczy (lub organ pierwszej instancji) ocena tego rodzaju zarzutów może stać się przedmiotem weryfikacji legalnościowej w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Mając na względzie wszystkie podniesione argumenty i przesłanki, obowiązkiem Sądu było uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkt I wyroku) oraz zasądzenie na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. od skarżonego organu na rzecz stron skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym co do skarżącego M. T. – zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (punkty II i III wyroku).