Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2820/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7, 77, 10, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2012 r r.nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO), działając na podstawie art. 127 § 2 w zw. art. 17 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze. zm.), i 138 1 pkt 1 K.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2012 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce o nr. ew, [...], obręb [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek o nr. Ew [...]w obrębie [...](infrastruktura techniczna i wjazd) przy ulicy [...] róg [...] w W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcie było wynikiem następujących ustaleń faktycznych i ocen prawnych organu.

1. W dniu [...]sierpnia 2007 roku do Prezydenta W. wpłynął wniosek Pani S.B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr 2[...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...] w obrębie [...](rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. [...] róg [...] na terenie Dzielnicy [...].

2. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, Prezydent [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...]marca 2010 roku, Prezydent W. sprostował z urzędu oczywistą omyłkę zawartą w decyzji z dnia [...] lutego 2010 roku.

3. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne wytyczenie linii zabudowy wzdłuż ulicy [...], błędne ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy, niewłaściwe ustalenie ilości miejsc parkingowych, błędne określenie elewacji frontowej od ul.[...].

4. Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzja z dnia [...] maja 2010 roku, znak: [...]uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2010 roku i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano na konieczność ustalenia pełnego kręgu stron postępowania oraz poprawnego określenia wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a także wyznaczenia linii zabudowy.

5. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...](budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...] i działce ew. nr [...]w obrębie [...](rozszerzenie pod infrastrukturę techniczną i wjazd), przy ul. [...] róg [...]na terenie Dzielnicy [...] w W.

6. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności zwrócono uwagę na niezgodność pomiędzy treścią załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji a treścią tej decyzji. W załączniku przedstawiono dwie linie zabudowy wzdłuż ul. [...] i [...], a w treści decyzji brak 2 linii zabudowy. Ponadto wskazano na nieścisłości i nierzetelności załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji. Wskazana w załączniku nieprzekraczalna linia zabudowy wykreślona w skali 1:1500 wzdłuż ulicy [...] znajduje się w odległości 9 mm od tejże ulicy, co odpowiada 13,5 metra w skali 1:1 i w żaden sposób nie jest skorelowana z określoną w decyzji odległością minimalną 4 m. Zwrócono uwagę na niewłaściwe ustalenie ilości miejsc parkingowych dla samochodów oraz brak ustalenia miejsc parkingowych dla rowerów. Podano też, że dla nieruchomości sąsiedniej w decyzji o warunkach zabudowy nr [...], wskazano znacznie większy współczynnik miejsc parkingowych. Zdaniem skarżącej Spółki okolicznością niewyjaśnioną jest przyjęcie całkowicie arbitralnych odległości linii zabudowy od linii rozgraniczających teren ulicy. Pobieżna choćby analiza linii zabudowy wyznaczonych budynkami istniejącymi w sąsiedztwie wykazuje kilkukrotnie większe odległości istniejącej linii zabudowy od linii zabudowy projektowanej. Zaznaczono przy tym, że dla nieruchomości sąsiednich w stosunku do nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją linia zabudowy biegnie od północnowschodniego narożnika budynku przy ul. [...] od północnowschodniego narożnika budynku przy ul. [...], w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej. Postawiono także zarzuty co do nieprawidłowego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który jest znacznie większy niż średni. Zwrócono uwagę, że proponowana przez inwestora powierzchnia zabudowy wynosząca około 1200 m2 stanowi aż 0,66 powierzchni terenu inwestycji, co stoi w sprzeczności ze współczynnikiem określonym w decyzji na poziomie 0,66. Na koniec skarżąca Spółka zwróciła uwagę na pominięcie w początkowej fazie postępowania właścicieli działek drogowych, sąsiadujących z terenem inwestycji.

7. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2011 roku, znak:[...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu spadkobiercom właścicieli działki drogowej nr [...] z obrębu [...]. W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania.

8. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2012 roku, ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wjazdem na działce ew. nr [...] z obrębu [...] (budynek projektowany) oraz na częściach działek nr ew. [...]i działce ew. nr [...]w obrębie [...](infrastruktura techniczna i wjazd), przy ul. [...]róg ul.[...] na terenie Dzielnicy [...] w W..

9. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Zarzucono organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez kierowanie korespondencji w sprawie do kancelarii prawnej me będącej pełnomocnikiem skarżącej i niedoręczenie tejże korespondencji ustanowionemu pełnomocnikowi Spółki. Po drugie, zgłoszono zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia przez organ pierwszej instancji linii zabudowy. W ocenie pełnomocnika strony w zaskarżonej decyzji zupełnie zmienione zostały w stosunku do dotychczasowych ustaleń zasady kształtowania linii zabudowy od strony ul. [...] i [...]. W poprzedniej decyzji ustalono, że linia zabudowy od strony ul. [...] kształtować się będzie w liniach rozgraniczających ulicy, gdy tymczasem w zaskarżonej decyzji linia zabudowy przebiegać ma w odległości 4 m od linii rozgraniczających ulicę. Podobnie zmieniono ustalenia dla linii zabudowy od ul. [...] (z 4 m na O m). Podniesiono też zarzut arbitralności organu przy wyznaczeniu tych odległości i naruszenie przez organ przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto skarżący wskazał na błędnie sporządzony załącznik nr 1 do decyzji, bowiem w jego ocenie linia zabudowy od str. ul. [...] poprowadzona została w projektowanej linii rozgraniczającej ulicy a nie 4 m od niej. Po trzecie, wskazano na bezpodstawne usunięcie z treści decyzji zapisu zobowiązującego inwestora do odtworzenia szpaleru drzew od strony ul. [...]. Po czwarte, zdaniem pełnomocnika strony nietrafnie dla uzasadnienia błędnie podjętej decyzji powołano się na § 5 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku bowiem przepis ten odsyła do § 3 rozporządzenia umożliwiając wprowadzenie innych wskaźników gdy jest to uzasadnione analizą, co jednak nie znalazło odbicia w analizie sporządzonej dla potrzeb wydania zaskarżonej decyzji. Po piąte, zgłoszono zastrzeżenia do ustalonego kręgu stron postępowania. Na koniec podniesiono, że w sytuacji tak znacznego zaawansowania działań planistycznych obowiązkiem organu było zawieszenia postępowania w prowadzonej sprawie.

10. Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium wskazało wskazało na naruszenie przez organ art. 10 k.p.a. jednakże nie w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W zakresie pozostałych zarzutów odwołania Kolegium w pełni podzieliło ustalanie organu I instancji, stwierdzając, że:

-analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania o jakich mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (/D.U. Nr 164, poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem". Teren inwestycji położony jest w obszarze o dominującej funkcji biurowo-usługowej. W kierunku południowym od ulicy [...] dominuje funkcja produkcyjno-magazynowa, po północnej stronie ulicy [...] znajdują się budynki mieszkaniowe jednorodzinne oraz budynki usługowe o niewielkich gabarytach oraz obszar ogródków działkowych. Z analizy wynika, że planowana inwestycja stanowi zabudowę uzupełniającą terenu o funkcji usługowo-biurowej przy ulicy [...]. Zaproponowane rozwiązanie przestrzenne w tym wysokość budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki gruntu, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu nawiązywać będzie do budynków zrealizowanych na tym obszarze.

-wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym są zróżnicowane od 0,22 do 0.57 (średni 0,40). Ustalony przez organ I instancji wskaźnik max na 0,52 wynika z faktu, że na obszarze analizowanym występują działki o podobnej powierzchni i funkcji do terenu objętego wnioskiem, których wskaźnik wyrażający stosunek powierzchni zabudowy do powierzchni terenu przewyższa wartość średnią od 0,45 do 0,58. Poza tym, w bezpośrednim rejonie południowej strony ulicy [...] wyższe wskaźniki dotyczą w szczególności większych kompleksów zabudowy biurowej, które w racjonalny sposób wykorzystują tereny inwestycyjne (bez nadmiernie rozbudowanego programu naziemnych parkingów). Wyliczony wskaźnik jest zgodny z § 5 st. 1 i 2 rozporządzenia.

-szerokość elewacji frontowej - w obszarze analizowanym charakterystyczna i przeważająca szerokość wynosi 35 m. Ustalono zatem szerokość od ulicy [...] max 35 m a od strony ulicy [...] 30 m – co jest zgodne z § 6 ust. 1 i 2 i uwzględnia 20 % tolerancję.

-wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 rozporządzenia. Wysokość ta na analizowanym terenie jest zróżnicowana od I-VII kondygnacji (ok 28 m). Wysokość ustalono na 28 m z uwagi na uwzględnienie sąsiedztwa ulicy [...], dominację estakad nad ulicą [...], co ma wpływ na urbanistyczny charakter obszaru. Wynik ten wynika z analizy urbanistycznej.

-geometra dachu – dach płaski - § 8 rozporządzenia, ponieważ na obszarze analizowanym dominują budynki z dachami płaskim

-linia nowej zabudowy - § 4 rozporządzenia. Z części tekstowej analizy wynika, że istniejąca linia zabudowy wzdłuż ulicy [...] jest nieregularna i wynosi ok 4 m do 20 m. Wzdłuż ulicy [...] linia zabudowy jest nieregularna i wynosi od 0 do 15 m. wzdłuż wschodniej strony ulicy (liczona od narożników istniejących budynków do projektowanej linii rozgraniczającej ulicy) oraz ok 8 m wzdłuż zachodniej strony ulicy. Linię zabudowy od strony ulicy [...] wyznaczono w odległości 4m od projektowanej linii rozgraniczającej tej ulicy jako przedłużenie linii zabudowy wyprowadzonej z narożnika obiektu położonego przy ulicy [...]. Załącznik graficzny do decyzji stanowi odwzorowanie części tekstowej ustaleń organu I instancji. Linię zabudowy od ulicy [...] wyznaczono w projektowanych liniach rozgraniczających ulicy, co również znajduje odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji. Powyższe znajduje uzasadnienie prawne w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Linia została wyznaczona prawidłowo.

-organ nie zmienił w stosunku do dotychczasowych ustaleń zasady kształtowania linii zabudowy od strony [...] i [...]. Zmienił się jedynie przebieg projektowanych linii rozgraniczających ulicy [...] i [...], określony w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma [...] w rejonie ulicy [...]. Plan ten znajduje się na końcowym etapie procedowania.

-co do zarzutu nieprawidłowego ustalenia kręgu uczestników postępowania organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego dotyczy działek [...] oraz części działek nr [...]. Za uczestników postępowania uznano S.B. – inwestora i właścicielkę działki [...], A. Spółkę z.o.o z siedzibą w W..- właścicielkę działki [...], B. H. – współwłaścielkę działki [...] Właścicielami działek [...] jest Miasto W., właściciele działki [...]M. C. i H. C. – jak wynika z ewidencji gruntów - nie żyją a ich spadkobiercami są B. H. i S. B. – co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego W. z dnia [...] sierpnia 1990 r, sygn. akt [...], które brały udział w postępowaniu.

Jak wynika z ustaleń organu działka ta została wywłaszczona ale nie udało się odnaleźć decyzji. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji co do braku przymiotu strony po stronie spadkobierców właścicieli działki drogowej [...] ponieważ dojazd do nieruchomości będzie odbywał się od strony ulicy [...] poprzez drogę publiczną ulicę [...] (działka [...]), natomiast działka [...] nie jest konieczna do obsługi komunikacyjnej inwestycji. Z tego względu realizacja inwestycji nie narusza interesu prawnego właścicieli tej działki.

- zawieszenie postępowania nie jest możliwe bowiem upłynął termin o jakim mowa w art. 62 ust. 1 P.z.p.

11. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka A. sp. z o.o. zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania polegającą na:

a) uniemożliwieniu skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu poprzez nieinformowanie skarżącej i jej pełnomocnika o czynnościach postępowania,

b) prowadzeniu postępowania bez uwzględniania wszystkich stron postępowania,

c) zaniechaniu zgromadzenia materiału dowodowego uzasadniającego określenie stron postępowania, tj. decyzji wywłaszczeniowej z [...] 03.1973r.

d) oparciu rozstrzygnięcia w zakresie stron postępowania na nieostatecznej decyzji komunalizacyjnej i nieudowodnienie w jaki sposób obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywać się będzie z pominięciem działki [...]2.

2. obrazę prawa materialnego polegającą na:

a) wadliwym określeniu parametrów inwestycji: wskaźnika zabudowy, maksymalnej wysokości i długości elewacji - w sposób zaburzający harmonię przestrzenną i negatywnie odróżniający planowaną inwestycję od okolicznych budowli,

b) oparciu wyznaczenia linii zabudowy o niewłaściwie wyznaczone budynki sąsiednie,

c) uzasadnieniu rozstrzygnięcia odwołaniem do projektu miejscowego planu zagospodarowania - choć nie jest on obowiązującym źródłem prawa.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracyjnemu, a także zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów wywołanych wniesieniem niniejszej skargi, w tym kosztów ustanowienia przez skarżącą profesjonalnego pełnomocnika - według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd rozpoznając sprawę związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA. Tym samym czyni to niezasadnym zarzut uniemożliwienia skarżącej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, co zostało przesądzone wyrokiem NSA z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn.. akt II OSK 2200/13.

Podstawą prawną do wydania zaskarżonej decyzji były przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nimi w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego inwestor zobowiązany jest do uzyskania dla planowanej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy.

Oceniając zgodność z prawem decyzji SKO Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, ze decyzja nie narusza prawa w stopniu mogącym skutkować koniecznością jej uchylenia.

Decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją ogólną, która określa czy w danym miejscu może być prowadzona dana inwestycja. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tego rodzaju postępowania jest ocena przez wyspecjalizowany organ czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna a jeżeli tak to ustala podstawowe granice tego dopuszczenia. Organ ocena więc czy zostały spełnione przesłanki o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. Wydając decyzję organ działa w granicach uznania administracyjnego i tylko w sytuacji w której wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa ma obowiązek wydania decyzji negatywnej.

Z art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

-co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania teren;

-teren ma dostęp do drogi publicznej;

-istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu wystarczające do planowanego zamierzenia inwestycyjnego;

-teren nie wymaga dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów;

-decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Nie ulega wątpliwości w tym stanie faktycznym, że zostały spełnione wyżej wskazane warunki.

Przy podejmowaniu decyzji o sposobie zagospodarowania przestrzennego, działając zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" należy mieć na względzie przede wszystkim to, że nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej terenu, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy, jej intensywności (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2012 r.,IV SA/Po 44/12, LEX nr 1139619). Służy temu dokonanie przez organ analizy zabudowy znajdującej się na działkach sąsiednich (są nimi nie tylko działki przylegające bezpośrednio do działki na której planowana jest inwestycja ale inne położone w terenie analizowanym a następnie ustalenie parametrów nowej zabudowy, zgodnie z art. 61 ustawy o p.z.p. i rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 2003, nr. 164, poz. 1588), dalej zwanego "rozporządzeniem".

W tej sprawie przedmiotem inwestycji jest budowa budynku biurowo-usługowego z aneksem mieszkalnym, garażem podziemnym i niezbędną infrastrukturą.

Organ, zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia ustalił szerokość frontu działki i na tej podstawie dokonał analizy urbanistycznej określając wymagane ustawą i rozporządzeniem parametry inwestycji. Ustalił, że na terenie tym dominującą funkcją jest funkcja biurowo-usługowa o niewielkich gabarytach, co świadczy o tym, że funkcja projektowanych budynków stanowić będzie kontynuację istniejącej na tym obszarze tego rodzaju funkcji. Jak wynika z analizy urbanistycznej formy i gabaryty obiektów budowalnych w obszarze analizowanym są zróżnicowane, nie tworzą zwartych pierzei zabudowy, istniejące zespoły budynków usługowo-biurowych są o różnych rzutach i wysokościach od 8 do 28 m. Wbrew wywodom skargi, przyjęte rozwiązania architektoniczne nie zburzą harmonii pomiędzy funkcjami usługowymi i mieszkalnymi terenu z uwagi na fakt, że żadna z tych funkcji nie jest na obszarze analizowanym samodzielnie przeważająca – co wynika z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Podkreślić należy, że nie ma innej możliwości jak dokonywanie oceny spełniania przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy poprzez ustalenie poszczególnych wskaźników ( linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu i układu połaci dachowych - § 4 - 8 rozporządzenia).

W odniesieniu do konkretnych parametrów skarżący w skardze zgłosił zarzut wadliwego ustalenia linii zabudowy co doprowadziło, jego zdaniem, do zmiany zasad ukształtowania linii zabudowy od strony ulicy [...] i [...]. Wskazał, że w poprzedniej decyzji organu ustalono, że linia ta będzie przebiegać w liniach rozgraniczających ulicy [...] a w obecnej ma przebiegać w odległości 4 m od ulicy.

Stosownie do § 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich obowiązującą linię wyznacza się na podstawie ust. 2 § 4 rozporządzenia. W sytuacji gdy linia zabudowy na działkach sąsiednich tworzy uskok to linię tę ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się ustalenie innej linii zabudowy gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Z analizy natomiast wynika, że linia zabudowy wzdłuż ulicy [...] jest nieregularna i wynosi ok 4 m do 20 m. Tak samo nieregularna jest linia zabudowy od ulicy [...] i wynosi od 0 do 15 m wzdłuż wschodniej strony ulicy (liczona od narożników istniejących budynków do projektowanej linii rozgraniczającej ulicy) oraz ok 8 m wzdłuż zachodniej strony ulicy. W związku z tym organ zastosował odstępstwo od zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 i wyznaczył linię jako przedłużenie linii zabudowy wyprowadzonej z narożnika obiektu położonego przy ulicy [...]. Budynek ten, jak to wynika z analizy i decyzji, stanowi w sąsiedztwie projektowanej inwestycji obiekt, który wraz z pozostałymi obiektami położonymi przy ulicy [...] w kierunku południowym wyznacza regularną linię zabudowy wschodniej pierzei tej ulicy. Budynki na działkach [...] stanowią wyjątek od ukształtowanej linii zabudowy – są wycofane w stosunku do ulicy ponieważ są poprzedzone parkingami znajdującym się od ulicy. Wyznaczenie linii zabudowy wg tych budynków, jak wskazuje organ, uniemożliwiłoby zabudowę działki [...]z uwagi na dokonaną rozbudowę zespołu budynków biurowych na działce [...]. Poza tym z uwagi na to, że inwestycja będzie wyposażona w parkingi podziemne nie ma konieczności zapewnienia miejsc parkingowych dla obsługi tej inwestycji. W związku z tym, ocenie Sądu, wbrew wywodom skargi organ nie dokonał żadnych "rewolucyjnych" zmian w ukształtowaniu ładu przestrzennego. Argumentacja organu dlaczego w taki sposób dokonał ustalenia linii zabudowy jest, w ocenie Sądu, przekonująca i znajdująca uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym.

Przy tym, co istotne, organ nie był związany poprzednią decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, co czyni ten zarzut skargi za niezasadny.

Tym samym organ prawidłowo uznał, że został spełniony pierwszy z warunków o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p.

Spełniony został także drugi z warunków o jakim mowa w tym przepisie (dostęp do drogi publicznej). Jak wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Dostęp ten określono od ulicy [...], zgodnie z warunkami określonymi przez zarządców dróg. Ulica [...] łączy się z ulicą [...]. Dla korzystanie z tej drogi nie jest konieczne wykorzystywanie działki [...], która przylega do działki [...].

Kolejny zarzut skargi dotyczył wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Organ ustalił ten wskaźnik na 0,52 i jest to wg analizy średni wskaźnik zabudowy dla zabudowy biurowej na analizowanym terenie.

Zgodnie z § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1). Wyznaczenie innego jest możliwe gdy wynika to z analizy (ust.2).

Z analizy wynika, że na obszarze analizowanym wskaźniki te są zróżnicowane od 0,22 do 0, 57. (średni 0,40). W tej sprawie zastosowano wyjątek od zasady ustalania tego wskaźnika przyjmując średni wskaźnik ustalony dla większych powierzchni zabudowy biurowej, który wykorzystuje tereny inwestycyjne bez nadmiernego rozbudowania parkingów naziemnych – tak jak planowana inwestycja i który wynosi na analizowanym terenie od 0,45 do 0,58 (ustalony średni 0,52). Argumentacja organu jest w tym zakresie przekonujący.

Nie zasadny jest także zarzut dotyczący wadliwego wyznaczenia kręgu stron postępowania, nie ustalenie czy istotnie zapadła decyzja wywłaszczeniowa z [...] marca 1973 r.

Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy toczy się na wniosek inwestora a jego uczestnikami są podmioty, którym przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Interesem prawnym legitymują się osoby w stosunku do których możliwe jest wskazanie konkretnego przepisu prawnego na podstawie którego może być skuteczne żądanie dokonania określonej czynności przez organ czy też żądać zaniechania tej czynności. Jak to wskazuje się w orzecznictwie (np. WSA w Łodzi, wyrok z 21 lutego 2012r, sygn. akt IISA/Łd 1403/11, Lex 1130447) decyzja o warunkach zabudowy generalnie nie ogranicza praw innych osób. Stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest więc wnioskodawca, wieczysty użytkownik lub właściciel działki na której projektowana jest inwestycja i która graniczy z tą inwestycją, a co do pozostałych - decydują okoliczności konkretnej sprawy i to czy wykażą iż posiadają interes prawny w byciu stroną postępowania. Sąd podziela ustalenia organu, że właścicielom działki drogowej [...] nie przysługuje przymiot strony ponieważ działka ta nie będzie wykorzystywana na potrzeby skomunikowania planowanej inwestycji. Dojazd będzie odbywał się od ulicy [...] ulicą [...]. Działka [...] stanowi natomiast dalszą część ulicy [...] w kierunku południowym podczas gdy dojazd do ulicy [...] przebiegać ma w kierunku północnym. Czyni to niezasadnym zarzut dotyczący niewyjaśnienia przez organ jak będzie odbywać się obsługa komunikacyjna inwestycji z pominięciem działki[...]. Co do zarzutu związanego z decyzją wywłaszczeniową z 28 marca 1973 r. i tym samym wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania organ wyjaśnił w sposób logiczny, że w stosunku do działki [...] nie odnaleziono decyzji wywłaszczeniowej ale następczynie prawne dawnych właścicieli (B.H. i S.B.) brały udział w postępowaniu. W związku z tym Sąd uznał, te wyjaśnienia za wystarczające. Skoro brak jest dowodu na okoliczność wywłaszczenia prawidłowo stronami tego postępowania powinni być spadkobiercy dawnego właściciela tej nieruchomości. Nie branie udziału w postępowaniu bez swej winy, jest powodem do jego wznowienia – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd przy ocenie tej kwestii nie był związany wskazaniami SKO co do konieczności ustalenia właścicieli działki [...].

Istotnie organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na nie uchwalony jeszcze plan miejscowy. Nie było to uprawnione – plan był w trakcie procedury jego uchwalania.

W dacie rozstrzygania przez Sąd sytuacja się zmieniła. Uchwałą nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (D.Urz. Woj. M. 2014, poz. [...]) uchwalono plan zagospodarowania przestrzennego Zachodniego Pasma P. w rejonie ulicy [...]. Zgodnie z nim działka [...] położona jest na terenie usług i biur oznaczonym na planie symbolem [...]oraz w liniach rozgraniczających ulicy [...](1KDG) i [...](4 KDL). Zgodnie z § 26 ust. 3 Planu w odniesieniu do tej działki ustalono:

-przeznaczenie terenu: tereny usług, handlu i biur – zgodnie z § 4 ust. 5 Planu;

-warunki zabudowy: maksymalna wysokość 28 m, maksymalna intensywność zabudowy na działce budowlanej – 3,2, maksymalna powierzchnia zabudowy 52%, maksymalna powierzchnia biologicznie czynna na działce budowlanej – 20%, maksymalnej wysokości zabudowy,

W związku z tym ustalenia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, maksymalnej powierzchni zabudowy i wysokości zabudowy są zgodne z Planem, co świadczy o tym, że przeprowadzona analiza w tym zakresie była prawidłowa. Sąd nie dysponował natomiast żadnym dokumentem graficznym aby mógł ustalić, czy przyjęta przez organy linia zabudowy pokrywa się z linią zabudowy wyznaczoną w planie.

Okoliczność ta nie ma jednak przesądzającego znaczenia ponieważ Sąd ocenia zgodność aktu administracyjnego z prawem w dacie jego wydania.

Zwrócić można jedynie uwagę, że zgodnie za art. 65 ust.1 pkt 2 i 3 p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na datę wyroku, jak wynika z ustaleń Sądu, takie postępowanie nie zostało wszczęte.

Sąd nie znalazł także podstaw do uznania, że organ w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, naruszył art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270) skargę oddalił.