Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1604/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 610/12 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2011 r. [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz J. M. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 610/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Warszawie oddalił skargę J. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

GINB postanowieniem z dnia 6 grudnia 2011 r., znak: DON/ORZ/7200/1310/11 – A rozpoznając wniosek J. M., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.

W motywach tego rozstrzygnięcia GINB wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] po wznowieniu na wniosek J. G. i M. O. postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...] - MWINB uchylił decyzję własną z dnia [...] listopada 2008 r. i decyzję PINB w Piasecznie z dnia [...] września 2008 r. oraz na podstawie art. 59 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej uPb) udzielił J. G. i M. O. pozwolenia na użytkowanie budynku przedszkola zrealizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...], wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], pod warunkiem wykonania przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym tarasów zewnętrznych oraz projektowanego zadaszenia od strony elewacji frontowej - północnej i bocznej - wschodniej w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r.

Organ zaznaczył, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w art. 1 pkt 49 wprowadziła zmianę do uPb polegającą na dodaniu do jej art. 59 przepisu ust. 7 w następującym brzmieniu: "Stroną w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zmiana ta weszła w życie 11 lipca 2003 r. Organ wskazał dalej, że przepis art. 59 ust. 7 uPb jest przepisem szczególnym (lex specialis) wobec ogólnej normy (lex generalis) zawartej w art. 28 K.p.a., a odnoszącej się do pojęcia strony postępowania administracyjnego.

J. M. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpoznaniu tego wniosku GINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie wydane w I instancji. Wskazano w nim, iż mając na względzie to, że inwestycję zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, a organ wojewódzki nie stwierdził istotnych odstępstw od tegoż pozwolenia, oraz że wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie spornej inwestycji złożono po wejściu w życie zasygnalizowanej nowelizacji uPb, zastosowanie w niniejszej sprawie w kwestii ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony, ma przepis art. 59 ust. 7 uPb. Z tego względu w ocenie organu J. M. nie posiada legitymacji strony w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. pozwolenia na użytkowanie, gdyż w przedmiotowej sprawie stroną jest wyłącznie inwestor.

Skargę na powyższe postanowienie do WSA w Warszawie wniósł J. M. wnosząc o jego uchylenie.

Skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych polegające na odmowie rozpatrzenia "Wniosku o unieważnienie Decyzji [...] MWINB o pozwoleniu na użytkowanie obiektu", jako wydanej z wadą prawną. J. M. podniósł, że organ skupił się na badaniu formalnym posiadania przez niego przymiotu strony w postępowaniu o udzielenia pozwolenia na użytkowanie, a on o taki przymiot się nie ubiegał. Zarzucił, że organ niewłaściwie odczytał intencję wniosku, który nakierowany był na wszczęcie postępowania unieważniającego, w trybie nadzoru zwierzchniego nad działalnością organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego (MWINB), który wydał decyzję Nr [...] obarczoną wadą poświadczenia nieprawdy wobec wielokrotnego naruszenia prawa budowlanego, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska oraz Kodeksu cywilnego. Organ nie przeprowadził postępowania administracyjnego w granicach nakreślonych przepisem art. 149 § 2 K.p.a., zatem naruszył w sposób rażący wspomniany przepis. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że wybudowany obiekt na działce Nr [...] był i jest obarczony wszystkimi przekroczeniami parametrów zabudowy wymaganych w precyzyjnie określonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego (MPZP). Nie ma też wątpliwości, że oddziałuje on destrukcyjnie na jego nieruchomość, bowiem po wybudowaniu przedmiotowego obiektu wody opadowe zalewają jego działkę nr [...] i działki sąsiednie, przez 10-11 miesięcy w każdym roku. W ocenie skarżącego, w tym rozumieniu zachodzą wszelkie przesłanki określone w art. 28 K.p.a., jak również art. 28 uPb wskazujące, że posiada on przymiot strony jako dotknięty negatywnym oddziaływaniem obiektu wzniesionego na terenie działki Nr [...] nadmiernie zabudowanej (niezgodnie z MPZP).

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W piśmie z dnia 30 marca 2012 r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący podniósł, że wnioskował do GINB o stwierdzenie niezgodności zrealizowanej budowy z zatwierdzonym projektem oraz zweryfikowanie uchybień prawa, jakich dopuścił się MWINB podczas kontroli obowiązkowej w procedurze odbioru przedmiotowego obiektu w postępowaniu nadzorczym organu wyższej instancji. GINB powinien zbadać w postępowaniu nadzorczym nieważnościowym interes prawny nie tylko przez pryzmat art. 59 uPb, ale przez pryzmat art. 28 K.p.a. w związku z rażącym naruszeniem przepisów prawa budowlanego i prawa wodnego tj. braku wykonania operatu wodno-prawnego niezbędnego do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego oraz naruszenia art. 29 ustawy z dnia 8 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej uPw), dokumentów koniecznych dla tego obiektu budowlanego oraz rażących naruszeń uPb i warunków zabudowy określonych w MPZP, jakich dopuścili się inwestorzy, a które zignorował MWINB. Skarżący zaznaczył, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie wskazał, że z uwagi na fakt, iż przepis szczególny wyłącza przepis ogólny, w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na użytkowanie, zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym stroną jest tylko inwestor. W tym aspekcie powołano się na stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10. Inwestorami w rozpoznawanej sprawie są J. G. i M. O. Skoro wnioskodawca – J. M. nie jest inwestorem, to jednocześnie z uwagi na powyższe regulacje prawne legitymuje się jedynie interesem faktycznym, co oznacza, że nie jest stroną postępowania.

Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd I instancji stwierdził, że brak po stronie wnioskodawcy interesu prawnego jest na tyle oczywisty, że można było skorzystać z art. 61a K.p.a. W momencie ustalenia, że wnioskodawca postępowania nie jest stroną, organy zobowiązane były na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie sądu wojewódzkiego zaskarżone postanowienie GINB zostało wydane zgodnie z prawem, to zaś implikowało konieczność oddalenia skargi.

Skargą kasacyjną, reprezentowany przez pełnomocnika, J. M. zaskarżył ww. wyrok w całości, sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 7 uPb poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przywołany w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" odnosi się każdorazowo również do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym.

Sądowi I instancji zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zw. z art. 157 § 1 i 2 K.p.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 28 K.p.a., w zw. z art. 61a K.p.a., w zw. z art. 59 ust. 7 uPb, w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej K.c.) w zw. z art. 144 K.c., w zw. z art. 29 uPw polegające na błędnym ustaleniu, że skarżący nie posiada interesu prawnego do domagania się wszczęcia postępowania w trybie nadzwyczajnym w odniesieniu do decyzji, której przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku, oraz że nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu wszczynanym w tym trybie;

naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a) Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

naruszenie art. 151 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo wystąpienia naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji,

zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie, na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 193 Konstytucji RP wniesiono o zawieszenie niniejszego postępowania oraz postawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 59 ust. 7 uPb z art. 21, 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji dokonał błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwie zastosował art. 59 ust. 7 uPb przyjmując, iż przywołany w tym przepisie zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" odnosi się każdorazowo również do postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym. Co więcej, zdaniem skarżącego, nawet gdyby (niezasadnie) przyjmować, że art. 59 ust. 7 uPb odnosi się również do postępowania nieważnościowego, to ograniczenie to nie znajdzie zastosowania w sytuacji udokumentowanych odstępstw inwestora od pozwolenia na budowę, gdyż owe niezgodne z prawem odstępstwa, wywierające wpływ na sytuację skarżącego, które uniemożliwiają (uniemożliwiały) wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku, nie poddawałyby się wtedy kontroli administracyjnej, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym. Na wsparcie tego stanowiska przywołano szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Zakwestionowano trafność przywołania przez sąd I instancji motywów zawartych w wyroku NSA z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, wywodząc że pominięto istotny fragment uzasadnienia tego wyroku, gdzie wyraźnie stwierdzono, że dyspozycja przepisu art. 59 ust. 7 uPb ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy inwestor realizuje proces budowlany zgodnie z pozwoleniem. W przedmiotowej sprawie inwestorzy zmienili kubaturę budynku, powierzchnię całkowitą, zmienili poziom posadowienia budynku, profilując spadki w kierunku działek sąsiednich. Nadto teren inwestycji znajduje się w pasie linii energetycznej najwyższego napięcia. Dowodem na nieprawidłowe działanie inwestorów ma być decyzja Wójta Gminy Lesznowola stwierdzająca zakłócenie stosunków wodnoprawnych. W efekcie działka skarżącego kasacyjnie była wielokrotnie zalewana wodami opadowymi, a oddziaływanie inwestycji wyrządziło szkody materialne. Za niezasadne uznano wywody sądu wojewódzkiego o możliwości ochrony interesu strony na etapie udzielania pozwolenia na budowę.

Konkludując wskazano, że naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 59 ust. 7 uPb prowadziło do naruszenia z kolei wskazanych w petitum naruszeń przepisów procesowych.

Podnosząc kwestię naruszenia prawa własności nieruchomości skarżącego kasacyjnie przy obecnej regulacji z art. 59 ust. 7 uPb, podtrzymano wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie jego zgodności z przepisami art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dodatkowo wskazano, że wątpliwości odnośnie zgodności cyt. przepisu uPb z Konstytucja RP zgłaszane są w literaturze. Wykładnia zaprezentowana przez sąd I instancji oznacza prymat interesów inwestora, a konsekwencji nadmierną ingerencję w prawo własności jego sąsiadów.

W uzupełnieniu stanowiska prezentowanego podczas rozprawy z dnia 29 stycznia 2015 r., pismem procesowym z 2 lutego 2015 r. J.M. przekazał kopie licznych dokumentów, które w jego ocenie mają stanowić wsparcie dla argumentacji i tez prezentowanych przez niego w toku postępowania. Dołączył do akt kopie postanowień: Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z [...] grudnia 2013 r. nakazujące Prokuratorowi Rejonowemu Warszawa Ochota wszczęcie postępowania w związku z podejrzeniem poświadczenia nieprawdy przez MWINB przy odbiorze inwestycji; Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieście z [...] lipca 2014 r., z którego wynikać ma uznanie go za pokrzywdzonego przez realizację niegodnej z prawem inwestycji; Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z [...] października 2014 r., z którego wynikać ma że jest poszkodowanym w związku z poświadczeniem nieprawdy przez funkcjonariuszy GUNB. Dołączył także kopię podsumowania powtórnej kontroli GUNB spornego obiektu przeprowadzonej pod nadzorem Prokuratora Rejonowego Warszawy Ochota, z których wynikać ma, że zrealizowano obiekt niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę i wymaganiami wynikającymi z ustaleń MPZP. J. M. dołączył ponadto kopię decyzji Wójta Gminy Lesznowola z [...] stycznia 2015 r., z której wynikać ma, że doszło do likwidacji rowu melioracyjnego, a realizacja inwestycji powoduje zatapianie działek sąsiednich, brak jest stosownego pozwolenia wodnoprawnego, a okoliczności te nie zostały uwzględnione w procedurze uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie. Przywołano ponadto w w/w piśmie procesowym fakt wezwań [...] S.A. kierowanych do Starosty Piaseczyńskiego, w których wskazuje się na brak uzgodnień z tym podmiotem zabudowy pasa technologicznego linii najwyższych napięć.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie podtrzymał wnioski i zarzuty skargi kasacyjnej domagając się jednocześnie wyłączenia jawności rozprawy. Wniosek powyższy został oddalony. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, tożsamy wniosek wraz z żądaniem zwrotu kosztów złożył pełnomocnik M. O. Dodatkowo wyjaśnił, że decyzja Wójta Gminy Lesznowola, na którą powołał się skarżący kasacyjnie, została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, a sprawa legalności tej ostatniej decyzji jest przedmiotem uwagi WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W realiach kontrolowanej sprawy Sąd uznaje, że nie można uznać, iż nie ma ona częściowo usprawiedliwionych podstaw, gdy idzie o zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego.

Wniosek skarżącego kasacyjnie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zgodności z przepisami art. 21, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepisu art. 59 ust. 7 uPb w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia. Wedle art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem składu orzekającego w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby kierowania pytania prawnego odnośnie zgodności z w/w przepisami konstytucyjnymi przepisu art. 59 ust. 7 uPb. Tylko wątpliwości orzekającego sądu i przekonanie, że bez ich rozwiania w trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie byłoby możliwe rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wniesieniem skargi kasacyjnej, uzasadniałyby wystąpienie do Trybunału. Kompetencja z art. 193 Konstytucji RP jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu.

Istota sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb, w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie – J. M., jako właściciel działki nie objętej udzielonym inwestorom pozwoleniem na budowę, żądał wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana w ramach wznowionego postępowania, a którą ostatecznie orzeczono o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu przedszkola. Przedmiotem skargi i kontroli sądu wojewódzkiego, objęte było postanowienie utrzymujące własne postanowienie tego organu, o odmowie wszczęcia postępowania z powołaniem się na dyspozycję art. 61a § 1 K.p.a. Cyt. przepis stanowi, że "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Chodzi zatem m. in. o sytuację, gdy podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego nie jest czynnie legitymowany do tego – nie jest stroną postępowania – co prowadzić ma do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem sądu I instancji, dostrzegającego że w cyt. przepisie Kodeksu nie skonkretyzowano przyczyn, dla których należy podjąć takie rozstrzygnięcie, konstrukcja powyższa odnosi się do przypadku, w którym zachodzą sytuacje, które "w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania". Eksponując etapowość rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, WSA w Warszawie uwypuklił, że była to decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W dacie rozpoznawania wniosku J. M. art. 59 ust. 7 uPb stanowił, że "Stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor". Zwrot "w sprawie pozwolenia na użytkowanie" sąd a quo rozumie szeroko, jako także sprawę prowadzoną w ramach postępowania nadzwyczajnego dotyczącego wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Doprowadziło to sąd I instancji do wniosku, że w konsekwencji treści art. 59 ust. 7 uPb stroną postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym jak i nadzwyczajnym – nieważnościowym, jest tylko inwestor. W okolicznościach przedmiotowej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela powyższego wywodu.

Niesporne jest, że J. M. domagał się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 156 § 1 K.p.a., tj. aby stwierdzić nieważność decyzji MWINB wydanej w ramach postępowania wznowieniowego, a udzielającej pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. W judykaturze od dawna nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35). Takie nadzwyczajne postępowanie ma charakter samoistny, nie jest kolejną fazą wcześniejszego postępowania, jego uruchomienie rozpoczyna nowe postępowanie zmierzające wyłącznie do wyeliminowania decyzji dotkniętej tzw. ciężkimi wadami. Celem postępowania nieważnościowego nie jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. Nietrafnie sąd wojewódzki a priori uznał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji orzekającej o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, z uwagi na brzmienie art. 59 ust. 7 uPb, stroną postępowania nieważnościowego zawsze będzie wyłącznie inwestor. W konsekwencji równie nietrafnie stwierdzono, iż po stronie wnioskodawcy brak interesu prawnego był na tyle oczywisty, że można było skorzystać z przepisu art. 61a § 1 K.p.a.

W judykaturze niesporne jest, że przepis art. 59 ust. 7 uPb ograniczający katalog stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie ma zastosowanie tylko w oznaczonych stanach prawnych i faktycznych. Nie będzie cyt. przepis stosowany, gdy nastąpiło wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę (por. wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1626/10, LEX nr 1132106, z dnia 6 lutego 2013 r., II OSK 1858/11, LEX nr 1358428, z dnia 4 lutego 2014 r., II OSK 2088/12, LEX nr 1497903). W sytuacji bowiem, gdy istotnie odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę, co prowadziło do jego wyeliminowania z obrotu prawnego, może się okazać, iż działanie inwestora narusza interesy innych osób, którym należy zapewnić procesowe gwarancje ich ochrony. W przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że dyspozycja art. 59 ust. 7 uPb w takim przypadku bezwzględnie pozbawia inne podmioty, oprócz inwestora, możliwości obrony swych praw. W orzecznictwie nie jest także sporne, że cyt. przepis dotyczy sytuacji, w których inwestor uzyskał pozwolenie na budowę oraz realizuje swoje zamierzenie inwestycyjne zgodnie z tym pozwoleniem. Zawężenie kręgu podmiotów na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie do jednej tylko strony (inwestora) jest skutkiem legalnego postępowania inwestora, który przystępując do użytkowania obiektu ma wykazać wykonanie inwestycji zgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę. Tylko w takim przypadku można uznać, że interesy innych podmiotów, które były eksponowane i podlegały ocenie we wcześniejszych etapach szeroko pojmowanego procesu budowlanego, nie zostaną naruszone (por. wyroki NSA: z 7 listopada 2006 r., II OSK 1281/05, LEX nr 317393; z 29 października 2008 r., II OSK 1174/07, LEX nr 514005; z 14 kwietnia 2010 r., II OSK 146/10, LEX nr 597292; z 25 września 2012 r. sygn. akt II OSK 72/12, LEX nr 1252162; z 11 grudnia 2012 r., II OSK 1453/11, LEX nr 1367277; z 7 lutego 2013 r., II OSK 1871/11, LEX nr 1358437). Uzupełniająco wskazać należy, iż możliwe są i inne, nietypowe sytuacje, które także będą wymagać odejścia od literalnej wykładni normy zawartej w przepisie art. 59 ust. 7 uPb (por. chociażby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 1695/12, LEX nr 1319156, w którym wyłuszczono, że w sytuacji gdy deweloper - adresat pozwolenia na budowę, odmawia wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie, gdy budowa została już zakończona, a własność budynku przeszła na nabywcę, uniemożliwiając w ten sposób legalne zamieszkanie nowych właścicieli w takim budynku, ograniczenie podmiotowe z art. 59 ust. 7 uPb nie może mieć zastosowania).

Dostrzegając w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku powyższe kierunki wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb (por. s. 9 uzasadnienia wyroku VII SA/Wa 610/12), WSA w Warszawie nie wyprowadził z nich wniosku, który byłby, w realiach rozpoznawanej sprawy, do zaaprobowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przyjęcie tezy, że zwrot "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie" użyty w przepisie art. 59 ust. 7 uPb oznacza również sprawę prowadzoną w postępowaniu nadzwyczajnym (np. nieważnościowym) byłoby uzasadnione wówczas, gdyby inwestor realizował inwestycję zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dostrzec należy, że w pozwoleniu udzielonym przez Starostę Piaseczyńskiego decyzją z [...] czerwca 2007 r. Nr 1015/07 wśród warunków nałożonych na inwestorów wskazano m. in. nakaz nie naruszania praw osób trzecich oraz w przypadku kolizji budynku z urządzeniami melioracyjnymi nakaz uzyskania pozwolenia wodno-prawnego. Na te elementy decyzji, jak również na realizowanie zamierzenia w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia (niezgodność z projektem budowlanym) wskazywał J. M. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie, jak również w licznych, kolejnych pismach składanych w procesie administracyjnym i sądowoadministracyjnym. Wykładni literalnej przepisu art. 59 ust. 7 uPb, w zakresie legitymacji strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, jaką zaprezentował sąd wojewódzki, bez uwzględnienia okoliczności związanych ze sposobem realizacji inwestycji, tj. uwzględnienia wymogów zawartych w udzielonym pozwoleniu na budowę, nie można podzielić. Poprawna, realizująca postulat zapewniania sprawiedliwości wykładnia normy wyrażonej cyt. przepisem winna chociażby mieć na względzie istotne wątpliwości doktryny odnośnie jego zgodności z przepisami konstytucyjnymi, w aspekcie ograniczenia praw innych podmiotów procesu inwestycyjno-budowlanego (por. E. Radziszewski, Prawo budowlane, Przepisy i komentarz, Warszawa 2004, s. 165 i n.; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 258; Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane, Komentarz, Warszawa 2009, s. 587). Doktryna docenia także wysiłki interpretacyjne sądów administracyjnych w zakresie wypracowania poglądów, uwzględniających potrzebę ochrony interesów innych, niż inwestor, także w sprawie udzielania pozwolenia na użytkowanie (por. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 135). W literaturze wyraża się pogląd, który Sąd w pełni akceptuje, iż przepis art. 59 ust. 7 uPb nie ma zastosowania w przypadkach, w których sprawa pozwolenia na użytkowanie jest wynikiem postępowania tzw. legalizacyjnego lub naprawczego (por. Z. Kostka, w: Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Gliniecki, Warszawa 2014, s. 749). Reasumując tę część uwag dojść należy do wniosku, że wykładnia literalna przepisu art. 59 ust. 7 uPb, pomijająca okoliczności związane z realizacją inwestycji, warunkami ustalonymi w pozwoleniu na budowę, skutkami jakie wywołuje dla nieruchomości formalnie nie uwzględnionymi w obszarze jej oddziaływania na etapie udzielenia pozwolenia na budowę wskutek ewentualnego pominięcia warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę, nie jest trafna. Prawidłowej wykładni cyt. przepisu można dokonać uwzględniając inne przepisy uPb, jak również potrzebę jego odczytania w kontekście ochrony konstytucyjnych praw i wolności.

Istotne znaczenie w sprawie zdaje się mieć norma zawarta w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb. Z normy tej wynika, że osoby trzecie mają prawo do ochrony przed ewentualnymi uciążliwościami związanymi z realizacją inwestycji budowlanej. Cyt. przepis nakazuje wyraźnie poszanowanie, tak na etapie projektowania, jak i budowania obiektu budowlanego, występujących w obszarze jego oddziaływania uzasadnionych interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Z punktu widzenia ochrony praw tych osób istotne znaczenie ma zagwarantowanie im przez ustawodawcę właściwej procedury, w ramach której możliwe będzie dochodzenie praw i uzyskanie ochrony ich interesów. O ile realizowanie zamierzonej inwestycji jest zgodne z udzielonym pozwoleniem na budowę, to ograniczenie przymiotu strony w sprawie pozwolenia na użytkowanie znajduje uzasadnienie aksjologiczne, skoro inne podmioty, których ewentualne prawa mogłyby zostać naruszone, miały możliwość obrony swych interesów na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Takiego uzasadnienia brak w sytuacji realizowania inwestycji w sposób odbiegający od warunków udzielenia pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji inne, niż inwestor, podmioty mogą dochodzić ochrony swych praw w postępowaniu naprawczym lub legalizacyjnym. Skoro jednak wydano pozwolenie na użytkowanie, a właściciel nieruchomości nie zajętej pod inwestycję wywodzi, że realizacja inwestycji wywołuje oznaczone i konkretne naruszenia jego uzasadnionych interesów, to odmowa wszczęcia na jego żądanie postępowania nieważnościowego względem decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie, motywowana treścią art. 59 ust. 7 uPb, jest przedwczesna i nie uwzględnia prawidłowej wykładni cyt. przepisu w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Osoba trzecia innymi słowy nie ma w zasadzie innej możliwości obrony swych praw, wątpliwości zaś co do uruchomienia takiego trybu weryfikacji jej żądań, w celu wyeliminowania z obrotu wadliwego w jej ocenie pozwolenia na użytkowanie należy rozstrzygnąć przez sięgnięcie do premii – in dubio pro actione (w razie wątpliwości na rzecz procesu).

Z mocy art. 55 uPb przed przystąpieniem do użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektów zaliczonych w załączniku do cyt. ustawy do oznaczonej kategorii. Abstrahując od tego, że w odniesieniu do obiektu wzniesionego przez inwestorów – J. G. i M. O., prawidłowe oznaczenie kategorii obiektu nastąpiło w trybie sprostowania oczywistej omyłki (postanowienie Starosty Piaseczyńskiego z [...] sierpnia 2007 r.), nie ulega wątpliwości, że wznosząc obiekt przedszkola, jako obiektu kategorii IX, obowiązkiem inwestorów było uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Wprowadzenie wymogu uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przede wszystkim w odniesieniu do obiektów użyteczności publicznej, których realizacja i wykonanie, z uwagi na funkcje, jakie pełnią, powinna być poddana szczególnej kontroli organów państwa, albowiem celem takiej regulacji jest niewątpliwie uniemożliwienie korzystania z budowli, które mogłyby zagrażać bezpieczeństwu użytkowników. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie następuje na wniosek inwestora, który zawiadamia o zakończeniu budowy, a do zawiadomienia dołącza szereg dokumentów, w tym m. in. oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę oraz przepisami, o doprowadzeniu do należytego stanu i porządku terenu budowy, a także - w razie korzystania - drogi, ulicy, sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu, a także oświadczenie o właściwym zagospodarowaniu terenów przyległych, jeżeli eksploatacja wybudowanego obiektu jest uzależniona od ich odpowiedniego zagospodarowania (art. 57 ust. 1 pkt 2 i 3 uPb). Wydanie pozwolenia na użytkowanie poprzedzone jest obowiązkową kontrolą przez właściwy organ budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a ust. 1 uPb). Na potrzebę fachowości i rzetelności przeprowadzenia takiej kontroli wskazuje treść przepisu art. 59e uPb, wedle którego "Obowiązkową kontrolę budowy lub obiektu budowlanego może przeprowadzać, z upoważnienia właściwego organu nadzoru budowlanego, wyłącznie osoba zatrudniona w tym organie i posiadająca uprawnienia budowlane". Powyższe regulacje uPb prowadzą do wniosku, że postępowanie o wydanie pozwolenia na użytkowanie winno być prowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, w celu ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego. Stwierdziwszy nieprawidłowości, organ nakłada karę na inwestora oraz odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza postępowanie naprawcze, stosując odpowiednio przepisy art. 51 (art. 59f ust. 6 uPb). Innymi słowy na etapie obowiązkowej kontroli poprzedzającej wydanie pozwolenia na budowę właściwy organ nadzoru budowlanego winien w sposób nie budzący wątpliwości ustalić, czy doszło do istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Te okoliczności podnosił skarżący kasacyjnie – J. M., z tych przyczyn domagając się stwierdzenia nieważności pozwolenia na użytkowanie. WSA w Warszawie oddalając jego skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skoncentrował się na wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb. Umknęło uwadze sądu I instancji potrzeba dokonania prokonstytucyjnej wykładni cyt. przepisu, tak aby uwzględniał on również potrzebę ochrony praw tych właścicieli nieruchomości, które nie były ujęte, jako znajdujące się w sferze oddziaływania zamierzonej inwestycji na etapie udzielanego pozwolenia na budowę, a które mogły się w takiej sferze znaleźć w wyniku realizacji inwestycji w sposób odbiegający od warunków udzielonego pozwolenia na budowę.

Na zagadnienie potrzeby uwzględniania ochrony interesów właścicieli sąsiadujących z terenem objętym zamiarem inwestycyjnym w kontekście ich uprawnień procesowych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK-A 2011/3/26. Trybunał oceniał zgodność z Konstytucją RP nowelizacji przepisów uPb w takim kierunku, aby liberalizować proces inwestycyjno-budowlany, w szczególności znacząco poszerzyć katalog przedsięwzięć, w których odchodzono by od reglamentacji polegającej na konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Uznając takie działanie za sprzeczne z przepisami Konstytucji RP Trybunał obszernie argumentował przez odwołanie się do potrzeby zachowania dotychczasowego modelu reglamentacji, dostrzegając w nim potrzebę ochrony praw osób trzecich. W ocenie Sądu wywody Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku w sprawie Kp 7/09 należy odpowiednio uwzględnić także w niniejszej sprawie. Podzielić należy pogląd Trybunału wedle którego nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez inwestora z prawa zabudowy - przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego (wzniesionego) obiektu może mieć różny stopień uciążliwości i charakter, nie tylko w czasie trwania procesu budowlanego, ale także w czasie eksploatacji obiektu. Ochrona prawa osób trzecich (w uproszczeniu - sąsiadów) do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może bowiem dojść (i z reguły dochodzi) do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Art. 4 uPb, stanowiąc iż "Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami", eksponuje prawo inwestora budowlanego, jednak - przez odwołanie do przepisów, z którymi zamierzenie budowlane musi być zgodne - wskazuje intencję ochrony praw osób trzecich i interesu publicznego, które mogłyby być zagrożone realizacją określonej inwestycji.

W przywołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że przepisy, o których mowa w art. 4 uPb, należą przede wszystkim do sfery prawa administracyjnego, ale w grę wchodzą także przepisy prawa cywilnego. Zgodnie z art. 144 K.c. "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". W kontekście możliwej kolizji prawa inwestora do zabudowy nieruchomości i praw dysponentów sąsiednich nieruchomości, Trybunał przywołał art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantujący równą dla wszystkich ochronę prawną własności i innych praw majątkowych, stwierdzając że istotą tej gwarancji jest, iż ochrona własności i innych praw majątkowych nie może być różnicowana zależnie od rodzaju podmiotu danego prawa, a konieczność ochrony praw osób trzecich jest jedną z podstaw wprowadzenia ustawowych ograniczeń praw inwestora (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz ingerencji organów administracji w proces zabudowy nieruchomości, zarówno na etapie poprzedzającym rozpoczęcie budowy, jak i w jej trakcie i po zakończeniu robót budowlanych. Gwarantowane inwestorowi - mocą art. 4 uPb - prawo zabudowy nieruchomości gruntowej równoważone jest - wynikającą z różnorakich przepisów - ochroną praw osób trzecich i interesu publicznego. Ustawodawca kieruje się w tym przypadku troską o należyte, harmonijne współżycie członków społeczeństwa, co obejmuje zarówno ochronę interesów poszczególnych osób, jak i określonych dóbr społecznych, w tym mienia publicznego (zob. wyrok z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Konieczność szczególnie wnikliwego analizowania argumentów związanych z ochroną dobra powszechnego - interesu ogółu - jest w pełni uzasadniona również w świetle art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175), gwarantującego każdej osobie fizycznej i prawnej niezakłócone korzystanie z jej własności, a jednocześnie potwierdzającego prawo państwa do wydawania przepisów, które - wedle jego oceny - są konieczne dla kontroli, czy korzystanie z własności odbywa się zgodnie z interesem powszechnym.

W wyroku Kp 7/09 oceniając kontrolowaną przez siebie nowelizację uPb Trybunał Konstytucyjny stwierdził ponadto, że zasadniczą, negatywną konsekwencją wejścia w życie jej przepisów byłoby drastyczne ograniczenie, a w istocie wręcz eliminacja, ochrony praw osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości - na etapie, na którym ta ochrona jest stosunkowo najefektywniejsza (etap udzielania pozwolenia na budowę). Dodatkowo poziom ochrony praw osób trzecich, byłby niedostateczny. Właściciel sąsiedniej nieruchomości, do naruszenia praw którego doszłoby na którymś etapie procesu inwestycyjnego nie dysponowałby skutecznymi instrumentami ochrony. Doszłoby do wyraźnego naruszenia zasady audiatur et altera pars. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego odchodzenie od reglamentacji w postaci pozwolenia na budowę narusza zasady sprawiedliwości społecznej wynikające z art. 2 oraz godzi w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2, rozpatrywany w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymóg ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażony w art. 5 ust. 1 pkt 9 uPb, bez zapewnienia właścicielom sąsiednich nieruchomości realnej ochrony, stałby się pustą deklaracją nie znajdującą pokrycia w rzeczywistości. Doceniono potrzebę odpowiednio wyważania prawa inwestora do zagospodarowania jego nieruchomości i interes porządku publicznego, wraz z ochroną indywidualnych interesów osób trzecich. Upatrywanie ochrony tego interesu i praw niemal wyłącznie na płaszczyźnie prawa cywilnego w ocenie Trybunału budzi zasadnicze wątpliwości.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy i uznając, że należy wziąć je pod rozwagę także w niniejszym postępowaniu Sąd dochodzi do przekonania, że z uwagi na warunki zawarte w pozwoleniu na budowę, o których wcześniej wspomniano, nietrafna jest w realiach przedmiotowej sprawy wykładnia przepisu art. 59 ust. 7 uPb zaprezentowana przez sąd wojewódzki. Uzasadnia to stwierdzenie, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zaprezentowany w wyroku wywód odnośnie wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb oraz upatrywanie możliwości ochrony swych praw przez skarżącego kasacyjnie na drodze innych postępowań administracyjnych (np. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę) lub w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Co się tyczy zarzutów naruszenia prawa procesowego, to w skardze kasacyjnej ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, że obszernie wywodzony w niej zarzut naruszenia błędnej wykładni art. 59 ust. 7 uPb "znajduje odbicie w naruszeniu przepisów postępowania". Wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 176 Ppsa nie uzasadniono prawidłowo tak określonej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Ppsa ograniczając się w zasadzie do powtórzenia przepisów, które sąd I instancji miał naruszyć, a które wskazano w petitum zarzutu kasacyjnego. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną, która jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Niezależnie od tej wadliwości skargi kasacyjnej, to w istocie skarżący kasacyjnie odnosi się w drugiej podstawie kasacyjnej także do zarzutu naruszenia przepisu art. 59 ust. 7 uPb.

Stwierdzając wyłącznie naruszenie powyższego przepisu prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnia treść art. 188 Ppsa, wedle którego "Jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku". Biorąc pod uwagę cyt. przepis rozpoznaniu podlega skarga J. M. na postanowienie GINB utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB odnośnie udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga ta jest uzasadniona, przede wszystkim ze względu na nietrafną wykładnię przepisu art. 59 ust. 7 uPb w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. Powtarzanie argumentacji w tym względzie jest zbędne, skoro stanowisko organów zaaprobował w tym względzie WSA w Warszawie, zaś Sąd w tym składzie go nie podzielił. Dodatkowo skarga znajduje uzasadnienie w tym, że w istocie GINB koncentrując się na nietrafnej wykładni przepisu art. 59 ust. 7 uPb zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, skoro w postanowieniu odmawiającym wszczęcia postępowania powołał się wyłącznie na brak stwierdzenia przez organ wojewódzki istotnych odstępstw od warunków udzielonego pozwolenia, zaś rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w istocie jedynie powtórzył tę argumentację. Poza uwagą organu pozostała zatem chociażby kwestia podnoszona przez J. M., a to braku stosownego pozwolenia wodno-prawnego w związku z zarzutem likwidacji rowu melioracyjnego przy okazji realizacji obiektu przedszkola na dz. nr [...] w [...]. Tym samym skarżony organ uchybił swym obowiązkom wynikającym z nakazu podjęcia wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszając przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a., a naruszenie to nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek J.M. GINB uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku, weźmie przy tym pod uwagę dokonane własne czynności kontrolne już po wydaniu zaskarżonych postanowień odmawiających wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji MWINB oraz innych dowodów odnoszących się do poprawności ustaleń organu wojewódzkiego odnośnie sposobu zrealizowania inwestycji. Organ rozważy w szczególności kwestię zaistnienia kolizji budynku przedszkola z urządzeniami melioracji wodnej w aspekcie zrealizowania warunku ujętego w pozwoleniu na budowę. W zależności od tych ustaleń GINB podejmie stosowne rozstrzygnięcie.

Biorąc powyższe pod uwagę i działając na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa orzec należało, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa, na koszty te składają uiszczony wpis od skargi, opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku sądu I instancji, wpis od skargi kasacyjnej oraz zwrot kosztów tytułu zastępstwa procesowego za dwie instancje oraz opłata skarbowa za udzielone pełnomocnictwo.