Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 18/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
stwierdzono że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 1 , art. 4 , art. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2016 r. sprawy ze skargi "E" Sp. z o.o w K. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku "E" Sp. z o.o w K. z dnia 30 listopada 2015 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na rzecz strony skarżącej – "E" Sp. z o.o w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 7 grudnia 2015 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w K. zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o udostępnienie informacji w zakresie:

- korespondencji prowadzonej pomiędzy projektantem a Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K. dotyczącym inwestycji: "Modernizacja spustów dennych zapory Chańcza w miejscowości Korytnica, powiat staszowski, województwo świętokrzyskie - II etap";

- korespondencji ze spółką A. Sp. z o.o. dotyczącej ww. inwestycji.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. znak: [...] poinformował wnioskodawcę, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż mają charakter organizacyjny i porządkowy.

Spółka [...] sp. z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki w Wodnej w K. , zarzucając naruszenie art. 6 ust. 1, 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 7 grudnia 2015 r. strona skarżąca zwróciła się do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. o udostępnienie informacji we wskazanym we wniosku zakresie. Do dnia złożenia tej skargi organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. znak: [...] poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż maja charakter organizacyjny i porządkowy.

Spółka podniosła, że zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacje te stanowi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1542/08, opub. w LexPolonica nr 2263509; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08, opub. w LEX nr 423325; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, opub. w LEX nr 291357).

Umowa na realizację przedmiotowej inwestycji została zawarta w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, jak również wybór projektanta dokonany został w oparciu o przepisy Prawa zamówień publicznych. Organ ma obowiązek zapewnić możliwość zapoznania się nie tylko z tekstem umowy w sprawie zamówienia publicznego, ale także z dokumentacją jej realizacji. W związku z tym nie jest możliwe wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych w tym dokumentów związanych z jej realizacją, gdyż te są jawne. Prawo zamówień publicznych nie odbiera przymiotu informacji publicznej innym niż umowy dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień (tak wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 227/11). Konieczność udostępnienia informacji w tym zakresie wynika z jawności postępowania i realizacji zamówień publicznych oraz z faktu dysponowania środkami publicznymi, co pozostaje całkowicie jawne zgodnie z ustawą o finansach publicznych. Definicję "informacji publicznej" zawiera art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Powyższy przepis stanowi ustawową regulację konstytucyjnej normy zawartej w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, która daje obywatelowi prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Realizacja w taki sposób konstytucyjnie zagwarantowanego prawa obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Uwzględniając gwarancje konstytucyjne należy więc przyjąć, że w ujęciu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują względnie gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść dokumentów urzędowych, wystąpień, a także ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej bądź podmioty gospodarujące mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą.

W świetle powyższego pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych, również wówczas, gdy wiadomość nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Wniosek skarżącej dotyczył niewątpliwie informacji publicznej. Jego celem było uzyskanie danych dotyczących wykonania zamówienia publicznego pod nazwą: "Modernizacja spustów dennych zapory Chańcza w miejscowości Korytnica, powiat staszowski, województwo świętokrzyskie - II etap". Tym samym jest to dokumentacja ściśle związana ze sposobem wydatkowania środków (funduszy) publicznych. Podkreślenia wymaga fakt, że nie ma absolutnie żadnych podstaw, aby spod pojęcia informacji publicznej wyłączyć wszelkie dokumenty i korespondencję, które są związane z realizacją (wykonywaniem) umów z zakresu zamówień publicznych. Taka wykładnia uniemożliwiałaby bowiem rzeczywistą i efektywną kontrolę przez społeczeństwo działań organów administracji publicznej dotyczących majątku publicznego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wobec finansowania budowy/projektu zadania pn. Modernizacja spustów dennych zapory Chańcza w miejscowości Korytnica, powiat staszowski, województwo świętokrzyskie - II etap ze środków publicznych wszelkie informacje dotyczące realizacji tej inwestycji stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto korespondencja objęta wnioskiem dotyczy działań podjętych już przez organ. Dotyczą więc faktów - realizacji umowy o zamówienie publiczne, a nie jak twierdzi organ mają charakter porządkowy i organizacyjny.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 września 2015 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 2093/14 "z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy natomiast do czynienia z informacja publiczną".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 22 sierpnia 2012 sygn. akt II SAB/Lu 72/12 zauważył, że "o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można zatem mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 ustawy (przy uwzględnieniu wymienionych wyżej wyjątków) odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno - technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia". Zgodnie z wykładnią prawa zawartą w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 285/11, prawo złożenia skargi nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, powyższe rozważania prowadzą więc do wniosku, że skoro skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej zmierza do jak najszybszego rozpatrzenia wniosku, a ustawa nie stawia dodatkowych warunków do jej wniesienia, to może być ona wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stanowisko to zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1382/07 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 18/11).

W wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 111/08 wskazał, iż "nie ulega wątpliwości organy niezespolonej administracji rządowej, jakim jest Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. jak i Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o jej oddalenie wskazując, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, organ zawiadamia jedynie, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Lu 77/12).

W niniejszej sprawie organ bez zbędnej zwłoki odniósł się do wniosku skarżącej Spółki wskazując, że żądana informacja nie jest informacją publiczną oraz podając powody, dla których nie można jej takiego charakteru przypisać.

Odnosząc się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wyjaśniono, że Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej powierzył realizację inwestycji "Modernizacja spustów dennych zapory Chańcza w miejscowości Korytnica, pow. staszowski, woj. świętokrzyskie - II etap" [...] sp. z o.o. z siedzibą w K . Umowa zakończyła się odstąpieniem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej od jej realizacji. W toku wykonywania umowy strony korespondowały ze sobą, jak również odbywały spotkania. W celu opracowania stanowiska (na potrzeby korespondencji i spotkań ze skarżącą) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej posługiwał się wewnętrznymi ustaleniami, zasięgając informacji u projektanta inwestycji, bądź u dostawcy urządzeń ([...] sp. z o.o.). Część korespondencji z projektantem i [...] sp. z o.o. prowadzona była drogą mailową przez pracowników Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Podkreślenia wymaga, że uzyskane w ten sposób informacje nie miały wiążącego dla RZGW charakteru, a służyły jedynie gromadzeniu stanowisk, poglądów, czy też wyjaśnień w celu wypracowania stanowiska Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wobec skarżącej. Prowadzona przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej korespondencja z projektantem i [...] sp. z o.o. nie miała zatem żadnych cech informacji publicznej. Nie można się wobec tego zgodzić, że robocza korespondencja, jaką prowadził Regionalny Zarząd podlegała obowiązkowi udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Według stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 452/13 nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają również opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Zatem żądanie udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej korespondencji, która zawiera niewiążące opinie, czy też dokumenty, nie mogło zostać przez organ uwzględnione. Należy bowiem uznać, że raporty te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu cytowanej ustawy. Wprawdzie dotyczą one konkretnej sprawy, ale jeżeli nawet dokumentują sferę faktów, to są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności, a jeżeli projektują określony sposób działania czy rozstrzygnięcia, to dotyczą sfery zamierzeń, a nie faktów.

Organ wskazał także na podzielany przez siebie pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 87/11, zgodnie z którym wydruk z poczty elektronicznej nie ma cech informacji publicznej, gdyż nie jest dokumentem urzędowym, jako niezawierający oświadczenia woli lub wiedzy funkcjonariusza publicznego, a jest co najwyżej narzędziem biurowym, które służy do bieżącej korespondencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (nie będące decyzjami administracyjnymi), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy korespondencja prowadzona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. lub przez pracowników wykonujących te czynności z upoważnienia ww. organu z projektantem inwestycji publicznej w zakresie dotyczącym inwestycji pn.: "modernizacja spustów dennych zapory Chańcza w miejscowości Korytnica, Powiat Staszowski, Województwo Świętokrzyskie – II etap" oraz korespondencja prowadzona przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. lub przez upoważnionych pracowników w zakresie dotyczącym ww. inwestycji ze Spółką [...] sp. z o.o., stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.".

W ocenie Sądu podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winno być odniesienie do art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów.

Konkretyzację powyższej zasady zawiera u.d.i.p. i zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Określenie zakresu pojęcia "informacja publiczna" napotyka szereg trudności. Definiowanie tego pojęcia na podstawie art. 61 Konstytucji RP może nastąpić przy użyciu definicji podmiotowej lub przedmiotowej. Definicja podmiotowa oparta jest na założeniu, że zgodnie z 61 ust. 4 Konstytucji RP odrębna ustawa ma określić jedynie tryb udzielania informacji publicznej, natomiast jej zakres przedmiotowy i podmiotowy wynika z samej Konstytucji. Stąd pojęcia informacji publicznej nie można rozpatrywać wyłącznie na tle art. 1 u.d.i.p. bez uwzględnienia treści art. 61 Konstytucji. Podmiotowa definicja informacji publicznej jest bardzo szeroka i obejmuje każdy przejaw działania podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, niezależnie od tego, czy dotyczy on spraw pewnej zbiorowości, grupy osób, czy też pojedynczych podmiotów stanowi informację publiczną. Wszystkie informacje powstałe w toku działania organu władzy publicznej podlegają więc udostępnieniu, a wyjątki wymieniono w art. 5 u.d.i.p., który określa przesłanki odmowy udzielenia informacji ze względu na ochronę informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przyjmując definicję przedmiotową informacji publicznej wniosek skarżącej Spółki niewątpliwie dotyczył informacji publicznej.

Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej. Tym samym informacja publiczna to taka informacja, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Przyjmując definicję przedmiotową na potrzeby tej sprawy także należałoby stwierdzić, że zakres informacji objętej wnioskiem skarżącej Spółki dotyczył informacji publicznej.

Nie ulega także wątpliwości, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej, audiowizualnej lub informatycznej.

Art. 6 u.d.i.p. wyznaczający kategorie informacji, których można żądać, jest bardzo rozbudowany, a przez to trudny w interpretacji i stosowaniu. Przepis ten zawiera kilkanaście podpunktów, a posłużenie się przez ustawodawcę formułowaniem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty, a pogrupowanie informacji publicznych w pięć podstawowych kategorii służy wyznaczeniu najistotniejszych "obszarów tematycznych", które ze względu na swój charakter i wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają szczególnego zapewnienia możliwie daleko idącej jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą (S. Szuster, Komentarz do art. 6 u.d.i.p., opub. w LEX 2003). Dostęp do informacji publicznej to instrument szerokiej kontroli społecznej wykonywania zadań publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem takiego uprawnienia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1542/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 933/10).

Za orzecznictwem sądowym należy wskazać, że granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną. Po pierwsze dana sprawa ma dotyczyć informacji, czyli powiadomienia, zakomunikowania czegoś, wiadomości, pouczenia, itp. Informacją jest więc jakaś wiadomość dotyczącą faktów, a wniosek o udostepnienie informacji może dotyczyć jedynie określonych faktów, stanu określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Co do zasady korespondencja taką informację zawiera.

Po wtóre informacja powinna istnieć i znajdować się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Ta przesłanka także w tej sprawie zostaje spełniona.

Po trzecie informacja powinna dotyczyć spraw publicznych, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mając powyższe na uwadze nie może budzić żadnych wątpliwości, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jest organem administracji publicznej, a modernizacja spustów dennych zapory stanowi zadanie publiczne związane z gospodarowaniem mieniem publicznym.

Tym samym wnioskowana przez skarżącą Spółkę korespondencja z podmiotami zewnętrznymi dotycząca faktów (okoliczności) związanych z realizacją danej inwestycji ("modernizacją spustów") spełnia pierwszą z ww. przesłanek. Korespondencja ta istnieje, a więc spełniona została i druga przesłanka. Korespondencja ta dotyczy zadania publicznego (spełnienie trzeciej przesłanki). Informacja ta jest w posiadaniu organu administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. potwierdza wymianę informacji tak z projektantem inwestycji jak i Spółką [...] sp. z o.o. będącą dostawcą urządzeń, ale twierdzi zarazem, że są to wewnętrzne ustalenia, a dane pozyskane drogą wymiany informacji e-mailowych nie miały charakteru wiążącego dla organu, a służyły jedynie gromadzeniu stanowisk, poglądów i wyjaśnień w celu wypracowania stanowiska przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wobec Spółki skarżącej. To tylko robocza korespondencja

Także i ta argumentacja nie pozwala na uznanie, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną.

W doktrynie i orzecznictwie sądowym został zarysowany podział na "dokumenty urzędowe" i "dokumenty wewnętrzne". "Dokumenty wewnętrzne" to takie dokumenty, które służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Dodatkowo należy stwierdzić, że dokumenty wewnętrzne to takie dokumenty, które podlegają obiegowi jedynie wewnątrz struktury danego organu i służą do wewnętrznego wypracowania jakiegoś stanowiska organu. Skierowanie dokumentu do podmiotu pozostającego poza strukturą danego organu administracji (jego urzędu) skutkuje uzyskaniem przynajmniej częściowych cech oficjalności tego dokumentu. Jest to bowiem już określone stanowisko organu administracyjnego i to niezależnie od tego, czy to stanowisko ma charakter ostatecznego rozstrzygnięcia, propozycji rozstrzygnięcia, czy tylko zawiera pytania i wątpliwości i zmierza do uzyskania informacji od podmiotu zewnętrznego.

Tym samym w ocenie Sądu informacją publiczną są także i te dokumenty, które nie zawierają rozstrzygnięć o konkretnych sprawach, ale w których zawarta zostaje informacja danego organu o danym zadaniu publicznym, skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji. Tak szerokie znaczenie pojęcia informacji publicznej oddaje konstytucyjną zasadę, zgodnie z którą w razie wątpliwości każda informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną.

Tym samym także i informacja zawarta w formie korespondencji e-mailowej stanowi informację publiczną, skoro została ona sporządzona przez organ administracyjny (lub przez pracowników wykonujących czynności z upoważnienia tego organu).

Wprawdzie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12, opub. w LEX nr 1242950 stwierdził, że korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami nie jest informacją publiczną, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych. To stanowisko dotyczyło innej niż sytuacja tej sprawy. W ww. wyroku Sąd zajął się korespondencją wewnętrzną, tzn. taką, która była adresowana do adresatów wewnątrz danego organu władzy publicznej (Rady Ministrów). Taka korespondencja nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody organu niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia.

Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 26 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 717/13, opub. w G.Prawna 2014/85/12 uznał informację wewnętrzną za niepodlegającą ujawnieniu jako informacja publiczna, ale dotyczyło to informacji wytworzonych także w obrębie działania danego podmiotu i stanowiących jedynie pewne wewnętrzne opinie i stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 45/12, opub. w LEX nr 1664475 wyraźnie wskazał, że "za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio". Sąd w tym składzie podziela to stanowisko.

Rekapitulując Sąd w tym składzie stoi na stanowisku, że korespondencja e-mailowa lub inna korespondencja prowadzona w sposób tradycyjny (pisemna), wysyłana przez organ administracji publicznej (lub pracownika urzędu publicznego) w zakresie wykonywania zadania publicznego lub korzystania z mienia publicznego i kierowana do osoby/podmiotu pozostającego poza strukturą danej administracji publicznej – nie może być traktowana jako "dokument wewnętrzny" nie podlegający przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Taka korespondencja nabiera cech oficjalności i stanowi informację publiczną.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, albowiem żądanie skarżącej Spółki zawarte we wniosku z dnia 30 listopada 2015 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym takie żądanie powinno być załatwione albo poprzez udostępnienie tej informacji, albo załatwienie wniosku może nastąpić poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, o ile zostaną spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. Takie rozstrzygniecie zawiera pkt I wyroku.

Pkt II wyroku Sąd wydał na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a,, zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności.

Pkt III wyroku Sąd oparł o treść art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że odmowa udzielenia informacji w tej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została bowiem udzielona pismem z dnia 14 grudnia 2015 r. Odmowa udostępnienia wynikała z odmiennej niż przyjął w tej sprawie Sąd interpretacji u.d.i.p., a wiedząc, że definiowanie w takiej jak ta sprawie pojęcia informacji publicznej nie jest jednolite w orzecznictwie sądowym i z powodu przyjęcia przez organ administracyjny określonego kierunku wykładni - nie można czynić temu organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie ma także podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Orzekając o kosztach Sąd uwzględnił § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).