Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2104/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 ust. 5 pkt 8, art. 146 ust. 1 pkt 3, art. 134 ust. 1, art. 147, art. 149 ust. 1 pkt 7, art. 151 ust. 5, art. 152, art. 153, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej K.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej w skrócie: Prezes NFZ) decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 2017 z późn. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez K. S., prowadzącą działalność leczniczą jako "M." w L. przy ul. L. [...] (dalej: wnioskodawczyni, odwołująca, skarżąca) od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (w skrócie: Dyrektor [...]OW NFZ) z dnia [...] lutego 2012 r. oddalającej odwołanie wnioskodawczyni od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] listopada 2011 r. Dyrektor [...]OW NFZ ogłosił postępowanie

nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej w okresie obowiązywania umowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2014 r.

Oferty w niniejszym postępowaniu należało złożyć w terminie do dnia 13 grudnia 2011 r.

W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wskazano wartość zamówienia nie większą niż 1 253 850,00 PLN na okres rozliczeniowy od 1 lutego 2012 r. do 31 grudnia 2012 r.

W części jawnej Komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz liczbę złożonych ofert, otworzyła koperty lub paczki z ofertami i ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oferenci, w ofertach których, zostały stwierdzone braki formalne zostali wezwani do uzupełnienia ich. Po zakończeniu części jawnej, Komisja przy pomocy systemu informatycznego, przeprowadziła automatyczną ocenę wszystkich ofert i sporządziła ranking otwarcia w układzie według malejącej liczby punktów oceny.

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta odwołującej zajęła 5 pozycję, z łączną liczbą punktów wynoszącą 45 w tym za:

1. Ofertę cenową: 20 pkt;

2. Jakość: 25 pkt.

Następnie, Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniają stawiane wymagania i nie zostały odrzucone. Przesłanką zaproszenia oferenta do negocjacji była wysoka łączna ocena oferty uzyskaną na podstawie kryteriów niecenowych.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami, którzy uzyskali wysoką łączną ocenę oferty uzyskaną na podstawie kryteriów niecenowych, Komisja konkursowa sporządziła ranking końcowy ofert. Na skutek ich uszeregowania w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów komisja dokonała wyboru 6 oferentów, którzy w rankingu końcowym, uzyskali najwyższą liczbę punktów, zajmując od 1 do 2 miejsca.

W rankingu końcowym oferta odwołującej zajęła 4 miejsce uzyskując 45 pkt (w tym za cenę 20 pkt, jakość 25 pkt).

Prezes NFZ stwierdził, że Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania dnia [...] stycznia 2012 r. nie wybrała oferty odwołującego, ze względu na wyczerpanie środków finansowych, które przeznaczył zamawiający na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Od rozstrzygnięcia postępowania odwołująca wniosła w terminie odwołanie.

W dniu [...] lutego 2012 r. Dyrektor [...]OW NFZ decyzją oddalił w całości odwołanie wnioskodawczyni. Wskazał, iż podniesione przez odwołującą zarzuty należy uznać za niezasadne wobec potwierdzenia braku naruszenia przez Komisję konkursową zasad przeprowadzonego postępowania, a co za tym idzie braku spowodowania uszczerbku interesu prawnego wnioskodawczyni.

W odwołaniu do Prezesa NFZ K. S. zarzuciła naruszenie:

- art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach,

- § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składanie ofert, powoływania i odwoływania Komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719).

Wniosła o uchylenie decyzji Dyrektora [...]OW NFZ oraz o uwzględnienie odwołania i ponowne przeprowadzenie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie przedmiotowych świadczeń.

Zarzuciła też, że decyzja Dyrektora [...]OW NFZ została wydana z naruszeniem przepisu art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ponieważ odwołanie zamiast rozpatrzenia w terminie 7 dni, zostało rozpatrzone w terminie 13 dni.

Odwołująca kwestionowała przedłużenie terminu wydania decyzji, albowiem jej zdaniem, nie było ono wytłumaczeniem dla przekroczenia ustawowego terminu 7 dni.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, Prezes NFZ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...]OW NFZ. Zauważył, że stosownie do art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach.

Prowadząc postępowanie w II instancji, Prezes NFZ ma za zadanie ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną oraz ocenić prawidłowość decyzji wydanej w I instancji.

Z powołanych powyżej przepisów art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdaniem Prezesa NFZ, wynikało, iż przedmiotem rozstrzygania przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes NFZ badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznaczało to, według organu II instancji, iż organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla Komisji powoływanej przez Dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez Komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes NFZ. Wyjaśnił, że ustawodawca, na podstawie delegacji zawartej w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, dał Prezesowi NFZ prawo do określenia warunków wymaganych od świadczeniodawców.

Zgodnie z powyższym, oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 140, poz. 1147 z późn. zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w:

1. zarządzeniu nr 83/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w ramach opieki długoterminowej; dalej "zarządzenie 83/2011/DSOZ".

2. zarządzeniu nr 54/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 70/2011/DSOZ z dnia 20 października 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 77/2011/DSOZ z dnia 26 października 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 80/2011/DSOZ z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionego zarządzeniem nr 82/2011/DSOZ z dnia 4 listopada 2011 r. oraz zarządzeniem nr 84/2011/DSOZ z dnia 16 listopada 2011 r.; dalej "zarządzenie 54/2011/DSOZ".

3. zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zmienionego zarządzeniem nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ a dnia 30 września 2011 r., dalej "zarządzenie nr 46/2011/DSOZ".

Organ zauważył, że zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania, o czym stanowi art. 147 ustawy o świadczeniach. Narodowy Funduszu Zdrowia jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi NFZ jest zobowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie przed Narodowym Funduszem Zdrowia w sprawach o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej kończy się z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia konkursu ofert, o czym informuje się w miejscu i terminie określonych w ogłoszeniu o konkursie ofert zgodnie z art. 151 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

Oferta odwołującej w postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert w celu zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, w rankingu końcowym uzyskała łączną liczbę punktów oceny wynoszącą 45 pkt.

Po dokonaniu oceny punktowej oferty, Komisja konkursowa podjęła decyzję o niewybraniu oferty, gdyż liczba punktów jaką uzyskała złożona przez odwołującego oferta w toku oceny była mniejsza w stosunku do ocen ofert, wybranych w toku prowadzonego postępowania. Podkreślił, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonane zostało zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach.

Odnosząc się do zarzutów odwołującej oświadczył, iż jej oferta została przyjęta do postępowania konkursowego, a ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców kryteriów oceny ofert. Ponadto warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania, a odwołująca w oświadczeniu załączonym do oferty oświadczyła, iż zapoznała się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszała do nich zastrzeżeń oraz, że przyjęła je do wykonania.

W omawianej sprawie nie został także naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach zobowiązujący NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Podkreślenia wymagało, że [...]OW NFZ, udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

W związku z zarzutem braku weryfikacji ofert pod kątem prawdziwości danych w nich zgłoszonych Prezes NFZ wyjaśnił, iż zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowych oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), "Komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy".

Oznaczało to, iż po pierwsze - kontrola nie jest była obligatoryjna, po drugie - Fundusz nie ma obowiązku przeprowadzenia jej w toku postępowania konkursowego u wszystkich oferentów, po trzecie – przeprowadzenie kontroli u jednego z oferentów nie pociągało za sobą skutku w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli u innych oferentów. Przepis § 6 ust. 2 w/w. rozporządzenia bowiem nie nakłada obowiązku, a jedynie uprawnienie przeprowadzenia kontroli komisjom konkursowym. Ponadto każdy z oferentów oświadczał, że dane przedstawione w jego ofercie i dołączonych do niej oświadczeniach, są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. Organ podkreślił, że ewentualne pomyłki lub podana w ofercie nieprawda, obciążają wyłącznie konkretnego oferenta. Po rozstrzygnięciu postępowania i zawarciu umowy dane z oferty mogły stanowić podstawę do weryfikacji przez oddział Funduszu, pod względem zgodności istniejącego stanu faktycznego ze złożoną ofertą i sprawa mogła zostać zakończona w myśl § 36 ust. 1 pkt 8 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81 poz. 484 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja Dyrektora [...]OW NFZ została wydana po przekroczeniu terminu - 7 dni, zwrócił uwagę, że w związku z koniecznością rozpatrywania w [...] OW NFZ kilkuset odwołań świadczeniodawców nie było możliwe dotrzymanie przez Dyrektora [...]OW NFZ terminu 7-dniowego na wydanie decyzji administracyjnej. Jednocześnie podkreślił, że termin ten, określony w art. 154 ust. 2 ustawy o świadczeniach, ma charakter instrukcyjny.

W świetle przedstawionych okoliczności stwierdził, że [...]OW NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Uznał, że nie został naruszony interes prawny odwołującej.

Po rozpatrzeniu odwołania Prezes NFZ nie stwierdził, iż w przedmiotowym postępowaniu konkursowym naruszono zasady przeprowadzania postępowania wynikające z ustawy o świadczeniach - w szczególności nie zostały naruszone podstawowe zasady takie, jak równe traktowanie świadczeniodawców, niezmienność warunków, które podlegają ocenie w toku postępowania oraz przestrzeganie określonych w ogłoszeniu procedur.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K. S.

Żądała:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z powodu doznania przez skarżącą uszczerbku interesu prawnego wskutek naruszenia zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, tj. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Konsekwentnie podnosiła, że nie wszyscy oferenci (także spośród tych wybranych do zawarcia umowy) spełniali wymogi oferty, zwłaszcza kryterium wymaganego 2-letniego doświadczenia w pracy w opiece społecznej w środowisku domowym, w tym: w domu opieki społecznej było kryterium rygorystycznym, trudnym do spełnienia przez oferentów. Komisja konkursowa w tej sytuacji powinna była zażądać, zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy, które pozwoliłoby na przeprowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie zasady uczciwej konkurencji i równe traktowanie świadczeniodawców w dostępie do zawierania umów. Skarżąca uważała, że Prezes NFZ, powinien tak rozumieć powołany przepis, aby korzystanie z tego prawa przez Komisję nie prowadziło błędnego, wadliwego rozstrzygnięcia konkursu. Nie może to być przepis martwy.

Zdaniem skarżącej, weryfikacja ofert pod względem zgodności istniejącego stanu faktycznego ze złożoną ofertą powinna następować w trakcie przeprowadzanego postępowania, a nie po jego przeprowadzeniu by zapewnić prawidłowy wybór i by nie dochodziło do sytuacji, że dokonano wyboru oferentów, których oferty podlegały odrzuceniu z mocy art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach, tj. z powodu podania nieprawdziwych informacji co do doświadczenia personelu medycznego zgłoszonego w ofercie. W przedmiotowym postępowaniu natomiast pominięty został wymóg potwierdzenia przez świadczeniodawców wymaganych kwalifikacji personelu medycznego, jak również nie doszło do weryfikacji informacji, oświadczeń składanych przez oferentów a dotyczących doświadczenia zawodowego personelu medycznego. Tym samym Komisja konkursowa wskutek podania przez oferentów nieprawdziwych odpowiedzi na pytania ankietowe zawarte w formularzu ofertowym, nie mogła dokonać sprawiedliwego porównania ofert wszystkich podmiotów, które przystąpiły do konkursu. Doprowadziło to do nierzetelnego rozstrzygnięcia postępowania, wypaczyło jego wyniki i doprowadziło do wyboru oferentów, których oferty winny być odrzucone. Dokonanie wyboru oferentów, których oferty powinny być odrzucone spowodowało, iż interes prawny wnoszącej odwołanie doznał uszczerbku, ponieważ jej oferta spełniająca wszystkie warunki prowadzonego postępowania i nie podlegająca odrzuceniu, która mogła być wybrana w postępowaniu, nie została jednak wybrana. Brak weryfikacji kwalifikacji personelu medycznego przez Komisję konkursową spowodował, w ocenie skarżącej, że przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało w sposób nie gwarantujący zachowania zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania świadczeniodawców w dostępie do zawierania umów.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ podtrzymał dotychczasową argumentację i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, opubl. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a.".

Nadto na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na uwadze treść art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach, Sąd uznał, iż jest ona zasadna.

Przed oceną czynności organów obu instancji, należało wyjaśnić, jaki charakter i właściwości ma prowadzone przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (Dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczęte w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej.

W tym zakresie sąd orzekający w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione m.in. w wyrokach z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 254 – 256/12 oraz w wyroku z dnia 11 lipca 2012, sygn. akt II GSK 121/12, (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że istotne znaczenie w tym zakresie znaczenie mają: art. 152 i art. 154 ustawy o świadczeniach. Według art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach zaś stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (zd. pierwsze ust. 3 art. 154). Zatem postępowanie zainicjowane odwołaniem jest więc w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej, pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy, co do zasady, weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiającej jego wzruszenie. Z przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym, wszczętym odwołaniem jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy (z uwzględnieniem wyłączeń określonych w art. 152 ust. 2 ustawy), polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i tym samym wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Z tego NSA wywodzi, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie znajduje podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. W świetle tych reguł (zwłaszcza równego traktowania) nie jest możliwe skontrolowanie zasadności ustalenia rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

NSA wskazał, że choć przepisy ustawy o świadczeniach nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących postępowania odwoławczego, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają, to jednak Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest stosowanie reguł k.p.a. dotyczących udostępniania akt. Zdaniem NSA, akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są, nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej. Mogą, a nawet powinny być przez organ do postępowania administracyjnego włączone, stosownie do potrzeb tego postępowania. Jeżeli zatem np. organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. W takim przypadku zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Chodzi o to, aby nie dochodziło do istotnego ograniczania możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej, rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, w pełni należało podzielić stanowisko skarżącej co najmniej co do potrzeby porównania jej oferty z ofertami pozostałych uczestników konkursu, a już na pewno z tymi, które kwestionowała skarżąca. K. S. w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. na etapie postępowania przed Prezesem NFZ doprecyzowała zarzuty wobec B. oraz A. (k. – [...] akt adm.). Skarżąca bowiem w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2012 r. przedstawiała zarzuty wobec tych samych podmiotów i to zdaniem odwołującej takie, które powinny skutkować odrzuceniem tych ofert. Podnosiła, że oba podmioty w ofertach wykazały personel pielęgniarski, który przynajmniej w części nie spełniał wymaganego co najmniej 2–letniego doświadczenia w pracy w opiece w środowisku domowym, w tym w domu pomocy społecznej na stanowisku pielęgniarki (rozdział VIII.1.1.1.2.). Ponadto w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. zakwestionowała, by B. w chwili składania ofert posiadał wymagany sprzęt biurowy.

Prezes NFZ prowadził czynności wyjaśniające w tym zakresie. Jednakże uzyskana od [...]OW NFZ odpowiedź nie zawierała jednoznacznego stanowiska, czy ci dwaj oferenci spełniali wymogi, których brak wskazywała odwołująca, w dniu składania ofert (kopia pisma z dnia [...] lipca 2012 r., k.– [...] akt adm.). Z treści pisma [...]OW NFZ wyglądało raczej, że chodziło już o etap zawierania umowy, po wydaniu w dniu [...] lutego 2012 r. decyzji przez Dyrektora [...]OW NFZ rozstrzygającej odwołanie wnioskodawczyni.

Natomiast, zdaniem Sądu, momentem decydującym o tym czy oferta jest prawidłowa i prawdziwa, jest moment końcowej daty składania ofert, zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach (ofertę odrzuca się jeżeli oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3) w zw. z § 13 ust. 1 zarządzenia 46/2011/DSOZ wymieniającego dokumenty i oświadczenia, które powinny być objęte ofertą (w pkt 11 mówi się, że należy dołączyć inne dokumenty lub oświadczenia, jeżeli obowiązek dołączenia ich do oferty został określony w warunkach zawierania umów) i § 14–17 zarządzenia 46/2011/DSOZ określających, że jeden podmiot może złożyć tylko jedną ofertę oraz sposoby jej uzupełniania oraz składania nowej oferty w miejsce wycofanej.

Organy obu instancji, odnosząc się do zarzutów skarżącej pominęły powołane w ogłoszeniu o konkursie ofert (k.– [...]–[...] akt adm.) zarządzenie 83/2011/DSOZ. W myśl § 5 tego zarządzenia świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy, o której mowa w § 4, musiał spełniać wymagania określone w załączniku nr 3 do zarządzenia oraz w przepisach odrębnych, w zależności od przedmiotu umowy. W tabeli 4 załącznika nr 3 do zarządzenia 83/2011/DSOZ szczegółowo wymieniono wymagania i warunki, jakie powinien spełniać oferent.

Ponadto oferta, jeżeli była prawidłowa i została wybrana w drodze konkursu do zawarcia umowy, powinna być tak wypełniona i przedstawiona, aby na jej podstawie można było zawrzeć umowę. Według bowiem § 8 ust. 1 zarządzenia 83/2011/DSOZ umowę o udzielanie świadczeń w zakresach określonych w załączniku nr 1 do zarządzenia, zawiera się ze świadczeniodawcą, którego oferta została wybrana po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawca, zaś zgodnie z § 9 ust. 1 zarządzenia 83/2011/DSOZ, udziela świadczeń zgodnie z harmonogramem pracy stanowiącym załącznik nr 2 do umowy. W powołanym załączniku nr 2 należy podać także te dane, o których wspominała skarżąca. Przyjmując stanowisko organów, że wystarczają oświadczenia oferentów, oferenci mogliby po rozstrzygnięciu konkursu uzupełniać swoje oferty, co z kolei mogłoby prowadzić do naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Według tego przepisu Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Zatem oferenci, którzy prawidłowo zrozumieli wymogi co do ofert, złożyliby je w prawidłowym stanie i wcale nie musieliby wygrać konkursu, a oferenci składający tylko oświadczenia, mogliby po ich wytypowaniu do zawarcia umowy, zmieniać ofertę, byleby wykazać, iż w chwili zawierania umowy spełniali warunki, które rzekomo mieli spełniać w dacie rozstrzygnięcia konkursu (nie mówiąc, ze miarodajny jest moment złożenia oferty).

Nieudostępnienie pełnych akt administracyjnych skarżącej (zwłaszcza ofert pozostałych uczestników konkursu) nie pozwoliło jej na rozwianie wątpliwości co do zgłaszanych zarzutów.

Natomiast brak kontroli pełnych akt administracyjnych przez organy obu instancji nie pozwolił na jednoznaczne odniesienie się do zarzutów skarżącej, które wykazywały błędną ocenę oferty konkurentów, a nie błędy Komisji w ocenie jej oferty.

Ponadto, w imieniu [...]OW NFZ wyjaśnienia składała A. L., która była Przewodniczącą Komisji konkursowej. Przede wszystkim należy zauważyć, że z mocy art. 151 ust. 5 ustawy o świadczeniach z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia postępowania nastąpiło jego zakończenie i Komisja uległa rozwiązaniu.

Wobec tego powstały wątpliwości, w jakim charakterze A. L. korespondowała z Prezesem NFZ. Jeżeli czyniła to jako pracownik, to należałoby zastanowić się, czy w sytuacji, jak kontrolowana, nie zachodziły przesłanki dotyczące wyłączenia tej osoby z postępowania odwoławczego.

Niezależnie od powyższego, wpływ na wynik postępowania wskutek naruszenia zasad: wynikającej z art. 134 ust. 1 (wyżej cytowanej) oraz z art. 146 ust. 1 pkt 1–3 ustawy oświadczeniach (Prezes Funduszu określa: przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert, warunki wymagane od świadczeniodawców) w zw. z art. 147 tej ustawy (Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania) stanowiło zarządzenie nr [...]Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] listopada 2011 r. Znalazły się w nim zapisy, które należą do kompetencji regulacyjnych Prezesa NFZ, sprzeczne z uregulowaniami zarządzeń 46/2011/DSOZ i 83/2011/DSOZ, także tymi wyżej omówionymi. Ponadto zostało ono wydane bez podstawy prawnej. Nie stanowiły jej przepisy powołane w podstawie zarządzenia: art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach (Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem wojewódzkim Funduszu i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału (ani art. 107 ust 5 pkt 8 tej ustawy, który mówi, że do zadań Dyrektora oddziału wojewódzkiego należy przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym świadczeń wysokospecjalistycznych. Stosowanie przez Komisje konkursowe powyższego zarządzenia Dyrektora [...]OW NFZ uniemożliwiło stosowanie ustawowych zasad dotyczących postępowania konkursowego. Czynności, które powinna przeprowadzać Komisja konkursowa zostały przeniesione na bliżej nieokreślony, ale późniejszy etap postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Wobec tego, skoro doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie wyroku.

Na mocy art. 152 p.p.s.a. orzekł w zakresie wykonalności uchylonych decyzji.

O kosztach orzekł na mocy art. 200, 205 § 1 p.p.s.a.