Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 944/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i art. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 2 pkt 10, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia WSA del. Iwona Bogucka Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] Spółka z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 709/11 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego [...] Spółka z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. nr XII/95/11 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Bk 709/11 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno–Usługowo–Handlowego "[...]" Sp. z o.o. w G. na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrok wydany został w następującym stanie prawnym i faktycznym:

W dniu 30 maja 2011 r. Rada Miejska Białegostoku uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ulic: M. Skłodowskiej-Curie i Akademickiej). W § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały zaliczono do dóbr kultury współczesnej budynek przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 (obiekt Związków Zawodowych pochodzący z lat 60-tych XX wieku). W § 12 ust. 2 pkt 1 nakazano: zachowanie formy architektonicznej, formy dachu i wysokości budynku (z zastrzeżeniem pkt 2 § 12 ust. 2), zachowanie wielkości, rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych, podziałów okiennych w elewacjach od strony przestrzeni publicznych oraz zachowanie pierwotnego podziału wykończenia elewacji. W § 12 ust. 2 pkt 2 planu dopuszczono przebudowę, remont, zmianę sposobu użytkowania oraz rozbudowę budynku pod warunkiem zachowania jego maksymalnej wysokości, jak również dopuszczono ocieplenie elewacji z zewnątrz pod warunkiem odtworzenia detalu architektonicznego oraz charakterystycznych podziałów elewacji budynku od strony przestrzeni publicznych. Zakazano nadbudowy budynku.

W dniu 4 lipca 2011 r. Przedsiębiorstwo Produkcyjno–Usługowo–Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w G. na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wezwało Radę Miejską do usunięcia zaskarżoną uchwałą naruszenia prawa, tj. art. 140 Kodeksu cywilnego i art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy planistycznej z 2003 r., przepisów ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez zrównanie ochrony "dobra kultury współczesnej" z ochroną ustawową zabytków, art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia słusznego interesu społecznego i interesu obywateli miasta. Wzywający wniósł o zmianę planu miejscowego poprzez dopuszczenie możliwości nadbudowy budynku przy ul. M. Skłodowskiej-Curie o co najmniej dwie kondygnacje, rozbudowy, przebudowy i dobudowy budynku oraz łącznika – także od strony przestrzeni publicznych, a także dopuszczenie budowy parkingu wielopoziomowego w sposób odpowiadający potrzebom współczesnego użytkownika, z zachowaniem pierwotnych proporcji obiektu oraz z poszanowaniem dotychczasowych założeń architektonicznych tj. zasad kształtowania bryły budynku.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Prezydent Miasta w piśmie z 19 lipca 2011 r. wskazał, że z uwagi na brak możliwości zwołania sesji Rady Miejskiej nie zostanie zajęte stanowisko w przedmiocie wezwania.

Skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 30 maja 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ulic M. Skłodowskiej-Curie i Akademickiej) wniosło do sądu administracyjnego Przedsiębiorstwo Produkcyjno–Usługowe "[...]" Sp. z o.o. w G. żądając stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości wobec jej wydania z naruszeniem prawa materialnego:

1. art. 4 ustawy z 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

3. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie,

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie oraz

5. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że aktywnie uczestniczyła w procesie wnoszenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Udział ten wyglądał następująco:

– w piśmie z 25 stycznia 2011 r. zakwestionowała wpisanie spornego budynku do kategorii obiektów objętych ochroną jako "dobro kultury współczesnej", bowiem ogranicza to znacznie dysponowanie nieruchomością. Zarządzeniem nr 537/11 z 15 lutego 2011 r. Prezydent Miasta wskazał, że sporny obiekt (budynek Związków Zawodowych i Kinoteatru Związkowiec) jest elementem założenia urbanistyczno-architektonicznego zamkniętego dominantą dawnego gmachu KC PZPR, co uzasadnia nakaz zachowania jego formy zewnętrznej – wysokości, formy dachu, podziałów i układu elewacji, wielkości i rozmieszczenia okien;

– w piśmie z 6 kwietnia 2011 r. argumentowała, że zasady ochrony dóbr kultury współczesnej obejmują jedynie nakaz kontynuowania tradycji budowlanej poprzez utrzymanie zasad kształtowania tradycyjnej bryły obiektów, co nie oznacza zachowania bryły budynku bez zmian, ale ochronę wizerunku samej bryły budynku, a nie jej wielkości. Zwrócono uwagę na konieczność ocieplenia budynku. Z uwag zgłoszonych powyższym pismem zarządzeniem nr 741/11 z 22 kwietnia 2011 r. uwzględniono w całości tylko jedną – umożliwiając w planie ocieplenie z zewnątrz, również od strony przestrzeni publicznej, spornego budynku oraz jego łącznika z budynkiem przy ul. Legionowej 5. Jak wskazała strona, organ uznał, że pozostałe uwagi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem linia zabudowy od strony ul. M. Skłodowskiej-Curie jest kontynuacją linii zabudowy wyznaczonej przez budynek po przeciwnej stronie ul. Legionowej i jest uporządkowana na całej długości ulicy, co ogranicza możliwość rozbudowy spornego obiektu w stronę przestrzeni publicznej. Ponadto, według organu, osią założenia urbanistycznego jest ul. Skłodowska-Curie, a charakterystyka tego założenia nie pozwala na modyfikację wysokości, formy dachu oraz elewacji od strony tej ulicy, która to modyfikacja nastąpiłaby nadbudową budynku.

Uzasadniając poszczególne zarzuty skarżąca wskazała, że:

– odnośnie zarzutu nr 1 – ustawodawca nakłada na organy rygorystyczne obowiązki w zakresie ochrony zabytków i zakres tej ochrony powinien znajdować odzwierciedlenie w planie miejscowym. Inaczej traktuje jednak ustawodawca dobra kultury niebędące zabytkami takie jak dobra kultury współczesnej, dlatego nieuprawnione jest utożsamianie pojęć zabytek i dobro kultury współczesnej oraz ustalanie zakresu ochrony tych ostatnich na równi z zabytkami, co czyni kwestionowany plan miejscowy. Spółka wskazała, że przepisy dotyczące dóbr kultury współczesnej nie określają koniecznego zakresu ich ochrony, ale jedynie konieczność kontynuowania tradycji budowlanej. Oznacza to, że nie można tak określać zakresu tej ochrony, aby niemożliwa była jakakolwiek ingerencja w stan tych obiektów. Wskazano, że sporny obiekt otaczają budynki do XI piętra wysokości oraz że dopuszcza się możliwość nadbudowy obiektu przy ul. Legionowej 5, zatem nadbudowa spornego budynku nie będzie prowadziła do zachwiania proporcji otaczającej zabudowy. Argumentowano, że wartością podlegającą samoistnej ochronie nie może być zachowanie dominanty dawnego gmachu KC PZPR i nadawanie mu statusu pomnika zbiorowej pamięci historycznej;

– odnośnie zarzutów nr 2 i 3 – zdaniem skarżącej w sprawie należało wyważyć interes publiczny i prywatny, a przyznanie priorytetu jednemu z nich wymagało uzasadnienia. Tego nie dochowano, bowiem arbitralnie przyjęto wyższość interesu publicznego nad prawem własności nie ustosunkowując się do zarzutów wskazanych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wskazała, że co prawda konstytucyjna ochrona własności nie jest absolutna, jednak jej ograniczenie wymaga szczególnej rozwagi i uzasadnienia przyjętego stanowiska. Jej zdaniem nie ma przeszkód do rozbudowy i nadbudowy budynku położonego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie, które mogą być dokonane bez ingerencji w możliwość utworzenia szlaku turystycznego związanego z budynkami PRL;

– odnośnie zarzutu nr 4 – wskazano, że naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa polega na wprowadzeniu zakazu ingerencji w budynek skarżącego przy jednoczesnym dopuszczeniu gruntownego remontu budynku Sądu Okręgowego przy ul. Skłodowskiej-Curie, prowadzącego do zmiany jego wyglądu (w tym zniszczenia charakterystycznych fasad i cokołów z piaskowca). Zdaniem skarżącej nie wyjaśniono, dlaczego tylko jeden z tych dwóch budynków wpisano na listę dóbr kultury współczesnej;

– odnośnie zarzutu nr 5 – wskazano, że zakaz rozbudowy i nadbudowy jest sprzeczny z dobrze pojętym interesem miasta i mieszkańców, gdyż w centrum miasta brakuje miejsc do budowy nowej powierzchni użytkowej i jedynie podwyższenie budynków prowadzi do racjonalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury. Cenny dla interesu obywateli jest również zamiar wyposażenia budynku w podjazdy dla niepełnosprawnych. Sugerowana przez autorów planu możliwość rozbudowy obiektu w głąb działki odbyłaby się kosztem i tak brakującej liczby miejsc parkingowych. Interes inwestora, miasta i mieszkańców przemawia wręcz za możliwością rozbudowy obiektu według założeń inwestora poprzez nadbudowę o 2-3 kondygnacje z poszanowaniem i zachowaniem dotychczasowego wyglądu zewnętrznego, dotychczasowej funkcji usługowej, przebudowę parkingu na wielopoziomowy i nadbudowę łącznika między spornym obiektem a budynkiem przy ul. Legionowej 5 – co będzie stanowiło uzupełnienie istniejącej zabudowy. Dopuszczenie nadbudowy wyłącznie obiektu przy ul. Legionowej przeczy zasadzie historycznego założenia architektonicznego (budynki stanowiły historycznie całość).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie jako spóźnionej. Argumentując wniosek merytoryczny podniósł, że lista dóbr kultury współczesnej wskazanych do objęcia ochroną w planie została zawarta w projekcie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Białegostoku, a obiekty na liście (w sumie 33 zespoły budynków i budynki) zostały wskazane przez Wydział Architektury Politechniki Białostockiej, Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w Białymstoku i Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział w Białymstoku. Nakazy i zakazy dotyczące dóbr kultury współczesnej ujęte w skarżonym planie zostały zamieszczone zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapisy tego rozporządzenia dopuszczają generalnie przebudowę, remont, zmianę sposobu użytkowania budynku i jego rozbudowę, za wyjątkiem nadbudowy i wykonywania powyższych prac od strony przestrzeni publicznej, która – jako historyczne założenie architektoniczno-urbanistyczne – podlega ochronie przewidzianej w planie. Wskazano, że istniejące w sąsiedztwie wielokondygnacyjne punktowce nie mogą stanowić odniesienia do założenia urbanistycznego dla budynków przy ul. Skłodowskiej-Curie, natomiast zakaz nadbudowy łącznika pomiędzy spornym obiektem a obiektem przy ul. Legionowej 5 ma na celu zachowanie kompozycji zespołu tych dwóch budynków i nieprzekształcania ich w jedną całość. Zdaniem organu ustaleniami planu nie naruszono również prawa właściciela obiektu przy ul. Skłodowskiej-Curie, a jedynie w granicach władztwa planistycznego gminy ukształtowano sposób wykonywania jego prawa mając na uwadze, że jest to możliwe właśnie w ustaleniach planu, co dopuszcza ustawa. Nadto w skarżonym planie nie ograniczono dotychczasowego sposobu funkcjonowania obiektu, a wręcz dopuszczono jego rozbudowę dla uzyskania większej powierzchni użytkowej. Nie doszło również do naruszenia zasady równości, bowiem budynek sądu przy ul. Skłodowskiej-Curie również jest wpisany na listę dóbr kultury współczesnej i uchwałą dotyczącą planu miejscowego obejmującego inny obszar miasta również zostanie objęty rygorystycznymi ustaleniami. Jego remont następuje na podstawie decyzji lokalizacyjnej uzyskanej zanim nowy plan uchwalono i jest prowadzony po uzgodnieniu z konserwatorem zabytków, bowiem obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków. Odnośnie zarzutu procesowego organ wyjaśnił, że nie wszystkie przepisy Kpa stosuje się w procedurze planistycznej. Plan dopuszcza, wbrew twierdzeniom skarżącego, potrzebę likwidacji barier architektonicznych oraz umożliwia rozbudowę budynku (w głąb działki), a także budowę podziemnego parkingu. Zdaniem organu położenie spornego obiektu w sąsiedztwie obszaru wpisanego do rejestru zabytków oraz w sąsiedztwie budynków objętych ochroną konserwatorską wymaga, aby prace budowlane możliwe do wykonania na nim uwzględniały istniejący ład przestrzenny oraz właściwe relacje między zabudową chronioną a nowopowstającą.

Podczas rozprawy w dniu 14 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu wskazała, że kwestionowany plan uchwalono głównie z myślą o zachowaniu formy architektonicznej i układu architektonicznego istniejących budynków okolicy ulicy Skłodowskiej. W stosunku do obszaru, na którym znajduje się budynek sądu podjęto już uchwałę intencyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa.

Podstawą skargi był art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Warunkiem zaskarżenia na podstawie wskazanej normy jest zatem uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa (które w sprawie niniejszej zostało skutecznie dokonane) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego nie gwarantuje uwzględnienia skargi, który to obowiązek po stronie sądu powstaje dopiero gdy ten stwierdzi, że naruszenie jest jednocześnie związane z uchybieniem przepisom prawa materialnego.

Sąd zaznaczył, że wprawdzie skarga zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności planu w całości, to wszystkie zarzuty i ich uzasadnienie odnoszą się wyłącznie do tych zapisów planu, które dotyczą zasad budowlanego dysponowania obiektem przy ul. Skłodowskiej-Curie 3, należącym do skarżącej. W żadnym miejscu skargi nie wytknięto uchybień dotyczących trybu uchwalania planu oraz nie wskazano jakichkolwiek zarzutów odnośnie innych niż dotyczące spornego budynku zapisów planu. Wynika stąd, że faktycznie przedmiot zaskarżenia dotyczy jedynie fragmentu merytorycznych ustaleń uchwały (zasad zagospodarowania budynku należącego do strony) i w takim też zakresie sąd przeprowadził jej merytoryczną kontrolę w sprawie niniejszej.

Zdaniem Sądu skarżąca wykazała posiadanie legitymacji procesowej do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przyznać trzeba, że ustalenia zawarte w szczególności w § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2 lit. "a" oraz pkt 3 uchwały z 30 maja 2011 r. dotyczące możliwych do wykonania robót budowlanych na spornym budynku ograniczają prawo własności skarżącej, bowiem wykluczają jego nadbudowę oraz wprowadzają nakaz zachowania dotychczasowego wyglądu i rozmieszczenia elementów elewacji od strony przestrzeni publicznej. Pozostaje to w sprzeczności z deklarowanymi zamierzeniami inwestycyjnymi strony, w tym przede wszystkim nadbudową obiektu o 2-3 kondygnacje. Powyższa okoliczność legitymuje materialnie stronę do złożenia skargi, co otwiera drogę do merytorycznej oceny uchwały, ale nie gwarantuje uwzględnienia skargi. Dla uzyskania tego skutku należało wykazać naruszenie obowiązującej w dacie uchwalania planu normy prawa materialnego, co jednak nie nastąpiło.

W ocenie Sądu kwestionowane zapisy mieszczą się w granicach władztwa planistycznego gminy przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), powoływanej jako u.p.z.p. Władztwo to obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy.

Sąd zgodził się ze skarżącą, że istotnie na poziomie legislacyjnym występuje zróżnicowanie ochrony obiektów stanowiących zabytki i obiektów stanowiących dobra kultury współczesnej. Ochronę zabytków uregulowano szczegółowo przede wszystkim w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 4 tej ustawy), którego projekt i zmiany podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie jego właściwości (art. 20 tej ustawy). Dobra kultury współczesnej zdefiniowano w u.p.z.p. jako niebędące zabytkami dobra kultury, takie jak pomniki, miejsca pamięci, budynki, ich wnętrza i detale, zespoły budynków, założenia urbanistyczne i krajobrazowe, będące uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń, jeżeli cechuje je wysoka wartość artystyczna lub historyczna (art. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Słusznie organ wskazał, że ochrona dóbr kultury współczesnej odbywa się poprzez określenie zasad ochrony przede wszystkim w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (a nie w ustawie), co wynika również expressis verbis z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. Uszczegółowienie zakresu rozwiązań, jakie powinny znaleźć się w planie odnośnie dóbr kultury współczesnej zawiera § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). Wymieniono w tym przepisie: określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów.

Z powyższego wynika, że ustawodawca, w odróżnieniu od zabytków, określenie granic ochrony dóbr kultury współczesnej pozostawił każdorazowemu uznaniu organu planistycznego. Nie oznacza to dowolności działania organu w tym zakresie, bowiem ustalenia te – podobnie jak pozostałe zapisy planu – podlegają uzasadnieniu, który to wymóg zawiera § 12 pkt 19 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Nadto, również identycznie jak pozostałe ustalenia planu, zapisy o ochronie dóbr kultury współczesnej podlegają kontroli społecznej w trybie publicznego wglądu i istnieje możliwość zgłaszania do proponowanych rozwiązań uwag, podlegających następnie rozpatrzeniu przez organ sporządzający projekt planu. Ta procedura wymaga od organu szczególnej staranności w określaniu zasad zagospodarowania i ochrony dóbr kultury współczesnej oraz stanowi gwarancję wykluczenia dowolności zapisów w tym przedmiocie. Zdaniem sądu w sprawie niniejszej powyższe rozwiązania proceduralne spełniły swoje zadanie. Przyjęte w planie zasady ochrony dóbr kultury współczesnej w postaci budynku skarżącego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 w Białymstoku, uwzględniające niezbędne nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu przedmiotowego dobra, nie noszą cech dowolności i arbitralności, o czym świadczy w szczególności argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały z 30 maja 2011 r. oraz w uzasadnieniach zarządzeń Prezydenta nr 537/11 i 741/11, którymi rozpoznano uwagi strony zgłoszone do rozwiązań planu dotyczących jej budynku.

Przede wszystkim organ wskazał, że sporny budynek został wytypowany jako podlegający zaliczeniu do dóbr kultury współczesnej przez podmioty branżowe (architektów i urbanistów), posiadające specjalną wiedzę w zakresie kształtowania przestrzennego. Następnie wskazano, że jako dobro kultury współczesnej uznano generalnie w planie założenie urbanistyczne ulicy M. Skłodowskiej-Curie wraz z obudową, zamknięte gmachem dawnego KC PZPR. Zatem forma architektoniczna spornego budynku powinna współistnieć harmonijnie z pozostałymi obiektami zlokalizowanymi przy tej ulicy, co – ze względu na ich wysokość i wygląd – wyklucza jego nadbudowę. Wyjaśniono odrębność funkcjonalną i przestrzenną wyższych obiektów znajdujących się w sąsiedztwie (XI-kondygnacyjnych), które nie mogą być punktem odniesienia dla spornego budynku, uzasadniono założenie o całości kompozycyjnej utworzonej przez sporny obiekt i budynek przy ul. Legionowej 5 (połączone łącznikiem) oraz wynikający z niej brak możliwości zmiany i nadbudowy spornego budynku od strony przestrzeni publicznych. Wyjaśniono że konieczność zachowania ładu urbanistycznego obejmuje również wygląd elewacji. Nie może ujść uwadze, że ujęty w planie zakaz naruszania formy architektonicznej obiektu obejmuje wyłącznie część od strony tzw. przestrzeni publicznych i to z wyjątkiem możliwości budowy podjazdów dla niepełnosprawnych, wiatrołapów i innych elementów zewnętrznych o ile nie naruszają linii rozgraniczających (vide np. § 3 ust. 1 pkt 6 lit. a/ i d/ uchwały). W § 2 ust. 1 pkt 9 uchwały linię zabudowy nieprzekraczalnej zdefiniowano jako linię, której nie może przekroczyć ściana zewnętrzna budynku w kierunku ulicy, sąsiedniego terenu lub sąsiedniej działki, z kolei w § 2 ust. 1 pkt 7 linię rozgraniczającą zdefiniowano jako oddzielającą tereny o różnych funkcjach, różnych zasadach zagospodarowania. W § 3 ust. 1 pkt 6 lit. d/ uchwały wskazano, że linie zabudowy są nieprzekraczalne z odstępstwem dla między innymi urządzeń i pochylni dla osób niepełnosprawnych, schodów zewnętrznych, ramp i podestów w rejonie wejścia do lokali usługowych o szerokości maksimum 3,0, lecz nie wykraczających poza linię poza linię rozgraniczającą (nie dotyczy elementów istniejących) – z zastrzeżeniem § 42 ust. 4 pkt 4 lit. b/. Postanowienia szczegółowe dotyczące budynku skarżącej, zawarte w § 12 ust. 1 i 2 uchwały, nie wyłączają zastosowania postanowień § 3 ust. 1 pkt 6 lit. d/ w odniesieniu do gruntu Skarżącej, zatem niewątpliwie plan dopuszcza realizację pochylni, schodów zewnętrznych, ram i podestów, także na działce Skarżącej, według reguł powołanych powyżej.

Zakaz naruszania formy architektonicznej nie obejmuje pozostałej części budynku, podobnie jak nie obejmuje budowy podziemnego parkingu (§ 38 ust. 4 pkt 5 lit. c/), czy dokonania ocieplenia budynku z zachowaniem elementów elewacji i rozmieszczenia otworów okiennych i drzwiowych (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. c/). Przy czym możliwość zewnętrznego ocieplenia budynku od strony przestrzeni publicznych została wprowadzona do planu w wyniku rozpatrzenia uwagi skarżącego, zatem nie można twierdzić (jak to czyni się w skardze), że organ nie rozważał stanowiska strony. Sąd podkreślił, że z akt administracyjnych wynika, iż każda merytoryczna uwaga skarżącej Spółki była przedmiotem rozpoznania przez organ stosownym zarządzeniem zawierającym wyczerpujące uzasadnienie przyjętego stanowiska.

Wobec powyższego nie może być mowy o arbitralnym wkroczeniu przez organ w prawo własności strony (art. 140 kodeksu cywilnego), z którego wyprowadza ona, zresztą słusznie, prawo do zagospodarowania terenu według własnych zapotrzebowań. Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych. W treści art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wprost postanowiono, że gmina jest uprawniona, w ramach przyznanego jej władztwa planistycznego, do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej, co następuje przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie powyższe uprawnienie nie może być interpretowane rozszerzająco. Kryterium je ograniczającym jest zasada proporcjonalności ograniczenia zawarta w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji, z której wynika konieczność (niezbędność) wprowadzenia ograniczenia uzasadniona uniwersalnymi wartościami, których nośnikiem jest zamierzony cel publiczny, racjonalność ograniczenia, jego współmierność odniesiona do zakresu ciężaru ponoszonego przez obywatela i legalność wprowadzenia ograniczenia (por. wyrok TK z 31 stycznia 1996 r., K 9/95, OTK ZU 1996, nr 1). Realizacji zarówno zasady proporcjonalności ograniczenia, jak i wymagań ładu przestrzennego wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. powinna przyświecać zasada równości wprowadzonego ograniczenia praw wynikająca z art. 32 Konstytucji RP.

Mając powyższe na uwadze nie można, zdaniem sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, ocenić dokonanej ingerencji w prawa skarżącej Spółki jako nieproporcjonalnej (nadmiernej), naruszającej przepisy u.p.z.p. i niezgodnej z zasadą równości wobec prawa, a przez to nielegalnej. Doszło bowiem, zdaniem sądu, do odpowiedniego wyważenia w ustaleniach planu interesów obydwu stron (gminy i skarżącej), przy czym w tym przypadku założenia polityki przestrzennej miasta, z uwagi na ich kompleksowy, służący dobru publicznemu charakter, uzasadniały częściowo przewagę celów publicznych nad zamierzeniami skarżącej dotyczącymi tego terenu (zakaz robót budowlanych nie jest jednak całkowity). Dodać można, że strona skarżąca posiadająca budynek w centrum miasta, wśród zabudowy nie nowopowstającej, ale posiadającej kilkadziesiąt lat, powinna zdawać sobie sprawę z ewentualnych ograniczeń spowodowanych koniecznością dostosowania jej do zastanego układu urbanistyczno-architektonicznego. Powinna zatem brać pod uwagę prawdopodobieństwo uchwalenia planu miejscowego, którego ustalenia ograniczałyby zabudowę przez nią planowaną.

Nie zgodził się Sąd z twierdzeniem, że uchwalenie planu zawierającego zakaz nadbudowy spornego obiektu narusza zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Skarżąca wywodzi, że przedmiotowy zakaz jest niezrozumiały w kontekście ustaleń dotyczących sąsiadującego budynku przy ul. Legionowej 5, którego rozbudowę umożliwiono (§ 12 ust. 2 pkt 2 lit. b/) oraz w kontekście faktycznych rezultatów prac remontowych budynku Sądu Okręgowego, znacznie zmieniających jego dotychczasowy wygląd. Zarzuty te nie znajdują uzasadnienia w aktach sprawy. Jak wskazano na s. 10 uzasadnienia planu zezwolono na nadbudowę budynku przy ul. Legionowej 5 o 1 m, co nie pozwala na utworzenie nowej kondygnacji, ale umożliwia podwyższenie ostatniej istniejącej, niższej. Jednoczesny zakaz nadbudowy łącznika między tym budynkiem a budynkiem spornym pozwoli na zachowanie kompozycji dwóch obiektów. Odnośnie remontu budynku sądu wskazano, że odbywa się on po uzgodnieniu z Podlaskim Konserwatorem Zabytków, bowiem obiekt jest wpisany do ewidencji zabytków. Zdaniem sądu nie wykazano zatem w skardze, by doszło do naruszenia zasady równości poprzez różne traktowanie podmiotów charakteryzujących się daną, wspólną, istotną cechą. Przede wszystkim nie można mówić o identyczności sytuacji budynku sądu i budynku spornego. Remont tego pierwszego odbywa się w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków i jest on objęty inną uchwałą planistyczną (dopiero projektowaną). Z kolei nadbudowa budynku przy ul. Legionowej 5 nie faworyzuje, co wyżej wyjaśniono, podmiotu nim dysponującego, bowiem nie pozwala mu na wykonanie dodatkowej kondygnacji.

Reasumując – analiza czynności planistycznych i działań gminy przy ustalaniu zasad ochrony dobra kultury współczesnej, jakim jest obiekt skarżącego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3, nie może prowadzić do wniosku, by władztwo planistyczne gminy zrealizowano autorytatywnie i odgórnie, bez liczenia się i analizy potrzeb właścicieli terenów objętych planem oraz z naruszeniem zasady proporcjonalności i równości. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, tj. art. 4 ustawy o ochronie zabytków, bowiem przepis ten jako odnoszący się wyłącznie do zabytków nie miał w sprawie zastosowania (jako że sporny obiekt zabytkiem nie jest), art. 2 pkt 10 ustawy planistycznej, gdyż przepis ten definiuje pojęcie "dobra kultury współczesnej", a nie było sporne, iż budynek skarżącego został do tej kategorii zaliczony, art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy planistycznej, bowiem kształt ograniczeń zawartych głównie w § 12 planu dotyczących spornego budynku wynika z wszechstronnego rozważenia sytuacji urbanistyczno-architektonicznej tego budynku oraz wyważenia interesów prywatnego (skarżącego) i publicznego (gminy), których konflikt ujawnił się w sprawie (dodatkowo wprowadzenie spornych ograniczeń szczegółowo organ uzasadnił), art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (zasada równości), bowiem nie wykazano odmiennego potraktowania podmiotów znajdujących się w identycznej sytuacji prawnej. Nie doszło również do naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem to ustawa planistyczna dopuściła swobodę gminy w ukształtowaniu zasad ochrony dóbr kultury współczesnej, a gmina swojego władztwa w tym zakresie nie nadużyła, co wyżej wykazano.

Sąd nie stwierdził również naruszenia procedury planistycznej polegającego na istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu, naruszeniu zasad sporządzania planu, naruszeniu właściwości organów (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Skarżący nie przedstawił uwag do przeprowadzonej procedury planistycznej, w tym uzasadniających z tego powodu stwierdzenie jej nieważności. Natomiast została zachowana sekwencja czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia planu. Poza sporem pozostaje fakt ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu, ogłoszenia o dwukrotnym jego wyłożeniu do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, próby przeprowadzenia publicznej dyskusji (jedna udana w dniu 18 stycznia 2011 r., druga nieudana w dniu 7 marca 2011 r.). Z akt sprawy wynika w jaki sposób były uwzględniane lub nieuwzględniane zgłaszane uwagi, w tym uwagi skarżącego rozpatrzone zarządzeniami nr 537/11 z 15 lutego 2011 r. i nr 741/11 z 22 kwietnia 2011 r. O zajętym stanowisku i jego motywach powiadamiano pisemnie stronę. Wymogi ustawowe rozpoznania uwag skarżącej Spółki zostały zatem spełnione, a powody ich nieuwzględnienia pozostają czytelne i jasne. Wykaz zawarty na k. 28 akt administracyjnych zawiera ponadto wskazanie wymaganych i uzyskanych uzgodnień i stanowisk organów uzgadniających. Na k. 29 znajduje się prognoza oddziaływania ustaleń planu na środowisko.

Mając powyższe na uwadze sąd ocenił, że w zakresie zaskarżonym w sprawie niniejszej kwestionowana uchwała z 30 maja 2011 r. odpowiada prawu. Dlatego skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo Produkcyjno–Usługowo–Handlowe "[...]" Sp. z o.o. w G. powyższemu wyrokowi zarzuciła:

A. Naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie go do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której zaistniało nierówne traktowanie Skarżącej przez Radę Miejską Białegostoku w stosunku do podmiotu dysponującego budynkiem Sądu Okręgowego w Białymstoku przy ul. Marii Skłodowskiej-Curie 1, który to budynek ma takie same cechy i walory architektoniczne jak budynek Skarżącego; nierówne traktowanie polega na nieuchwaleniu – do chwili obecnej – dla obrębu ulicy Marii Skłodowskiej-Curie 1 żadnego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. przepisów art. 3 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) w związku z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż budynek Skarżącego położony przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 w Białymstoku wpisany na listę dóbr kultury współczesnej jest chroniony tak jak budynek wpisany na listę zabytków;

3. przepisu art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania budynku Skarżącego położonego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 w Białymstoku za "dobro kultury współczesnej" i przyjęcia, iż zachowanie dominanty gmachu dawnego KW PZPR jest uznanym dorobkiem współcześnie żyjących pokoleń oraz cechuje je wysoką wartość artystyczna lub historyczna;

4. przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż Uchwała z dnia 30 maja 2011 r. uwzględnia w sposób dostateczny prawo własności i nie narusza chronionego prawem interesu Skarżącej’

5. przepisów art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że Uchwała z dnia 30 maja 2011 r. w zakresie, w jakim ingeruje w prawo własności przysługujące Skarżącej nie narusza istoty prawa własności.

B. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik spraw, to jest:

– przepisów art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do zarzutu – sformułowanego w skardze – naruszenia przepisu art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; rozpoznanie zarzutu naruszenia art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadziłoby do przyjęcia, iż Uchwała Rady Miejskiej Białegostoku nr XII/95/11 z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie miejscowego zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ulic: M. Skłodowskiej-Curie i Akademickiej) nie uwzględnia słusznego interesu strony.

Powołując się na wskazane powyżej podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie od organu – Rady Miejskiej w Białymstoku – na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

ewentualnie:

3. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi co do istoty sprawy,

4. zasądzenie od organu – Rady Miejskiej w Białymstoku – na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie wystąpiło w sposób rażący nierówne traktowanie podmiotów dysponujących budynkami o dokładnie identycznej charakterystyce, co do okresu ich powstania i cech architektonicznych.

M.in. w zarządzeniu nr 537/11 Prezydent Miasta Białegostoku stwierdził, że ciąg architektoniczny wzdłuż ul M. Skłodowskiej-Curie, obejmujący zarówno budynki skarżącej zlokalizowane pod nr 3, jak i budynki Sądu pod numerem 1, stanowią całość architektoniczno-urbanistyczną o identycznych walorach historyczno-kulturowych.

Pomimo tak jednoznacznej tożsamości sytuacji obu obiektów, przedmiotową Uchwałą objęto ochroną określaną jako "dobro kultury współczesnej" jedynie budynek przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3, do którego tytuł prawny posiada skarżąca Spółka.

Ograniczenie planu zagospodarowania jedynie do opisanego powyżej zakresu spowodowało, że budynek Sądu Okręgowego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 1, jest od kilku miesięcy remontowany i modernizowany w bardzo rozległym zakresie, bez żadnych ograniczeń, w szczególności takich jakie zostały nałożone na Skarżącą. W trakcie remontu budynków Sądu Okręgowego już uległa zniszczeniu część charakterystycznej fasady budynku i cokołów z piaskowca, a nadto gmach ten jest rozbudowywany i przebudowywany w sposób znacznie odbiegający od obecnego wyglądu, także od strony przestrzeni publicznej. Okoliczność ta jest niesporna pomiędzy stronami, ponadto należy do sfery faktów znanych powszechnie.

Nierówność w traktowaniu podmiotów przez Radę Miejską Białegostoku spowodowała objęcie wyłącznie skarżącą restrykcyjnymi nakazami i zakazami, ograniczającymi w zasadniczy sposób możliwość dysponowania budynkiem i wykonywania prawa własności, pozostawiła zaś swobodę takiego działania dysponentowi budynku Sądu Okręgowego, który już z tej swobody skorzystał.

Rada Miejska Białegostoku podjęła w dniu 28 lutego 2011 r. Uchwałę nr VII/57/11 z w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Centrum w Białymstoku (rejon ul. Rynek Kościuszki i H. Sienkiewicza), który – zgodnie z załączonym do Uchwały planem – obejmować będzie także fragment ul. M. Skłodowskiej-Curie 1, przy której zlokalizowany jest budynek Sądu Okręgowego.

Do chwili obecnej plan, o którym mowa w Uchwale nr VII/57/11 nie został uchwalony. Jest oczywiste, że plan ten nie będzie już miał żadnego wpływu na remont, modernizację i rozbudowę budynku Sądu Okręgowego, którego obecny remont przeprowadzany jest na podstawie uzyskanego wcześniej pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku był obowiązany do zastosowania normy art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i orzeczenia nieważności przedmiotowej Uchwały, czego nie uczynił. Tym samym podstawa kasacyjna, naruszenia przepisu art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jest uzasadniona.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów art. 3 pkt 1 i art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – wskazano, że ustawodawca wyraźnie różnicuje pojęcie "zabytku" i niebędącego zabytkiem "dobra kultury współczesnej", stawiając inne wymagania organom władzy publicznej w zakresie ochrony zabytków, a inne w zakresie dóbr kultury współczesnej.

Zdaniem skarżącej, w świetle Uchwały nr XII/95/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 30 maja 2011 r. budynek położony przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 w Białymstoku wpisany na listę dóbr kultury współczesnej jest – w nieuprawniony sposób – chroniony tak jak budynek wpisany na listę zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyznał rację skarżącej spółce, iż na gruncie legislacyjnym następuje rozróżnienie pojęć "zabytku" i niebędącego zabytkiem "dobra kultury współczesnej", jednakże w żadnej mierze nie odniósł się do zarzutu odmiennych wymagań stawianych tym poszczególnym instytucjom prawnym.

Spółka nie kwestionuje, iż rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w § 4 pkt 4 zawiera standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Skarżący podnosi, iż w przypadku przedmiotowej Uchwały, określono restrykcyjne nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia, jak gdyby budynek położony w Białymstoku przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 był zabytkiem.

Stanowi to nieuprawnione utożsamianie obu tych pojęć prawnych, które ustawodawca świadomie rozróżnił i którym nadał odrębną treść i znaczenie.

Dalej podniesiono, iż uznanie idei utworzenia szlaku turystycznego związanego z budynkami z czasów PRL – za uzasadniającą objęcie budynku przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 mianem dobra kultury współczesnej – nie spełnia przesłanki z art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie wydaje się zwłaszcza uzasadnione, aby samoistną wartością, która musi podlegać bezwzględnej ochronie było zachowanie dominanty gmachu dawnego KW PZPR.

Sąd I instancji wskazał, iż "sporny budynek został wytypowany jako podlegający zaliczeniu do dóbr kultury współczesnej przez podmioty branżowe (architektów i urbanistów), posiadające specjalną wiedzę w zakresie kształtowania przestrzennego".

Skarżąca nie kwestionując specjalistycznej wiedzy z zakresu kształtowania przestrzennego wskazanych wyżej podmiotów – podnosi jednakże – iż osobą, która posiada wiedzę specjalną z zakresu oceny obiektu pod względem posiadanych przez niego wartości artystycznych, historycznych, czy naukowych jest wyłącznie wojewódzki lub miejski konserwator zabytków. W toku procedury planistycznej, Rada Miejska Białegostoku winna była pozyskać opinię konserwatora zabytków i kierować się nią przy objęciu spornego budynku ochroną.

Nie było zatem merytorycznego uzasadnienia, dla objęcia budynku przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 ochroną właściwą dla "dóbr kultury współczesnej", co powoduje, iż nastąpiło przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

W zakresie zarzutu naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniesiono, że Rada Miejska Białegostoku arbitralnie wskazała na priorytet interesu publicznego nad interesem właściciela budynku położonego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3, co zaaprobował następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w treści uzasadnienia wyroku.

Rada Miejska jednakże nie uzasadniła, dlaczego swobodne korzystanie z prawa własności, jakim jest nadbudowa i rozbudowa budynku przez właściciela, w tym przypadku jest niedopuszczalna. Organy gminy nie mają pełnej swobody w kształtowaniu polityki przestrzennej miasta, lecz działać muszą w tym zakresie w obrębie przepisów prawa. Te z kolei nakazują uwzględniać prawo własności podczas planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Ustalając kierunek planu zagospodarowania przestrzennego, uwzględniając prawo własności, organ winien brać pod uwagę odpowiednie proporcje, jeżeli decyduje się w jakikolwiek sposób na ograniczenie tego prawa.

Ponadto autor skargi kasacyjnej na poparcie podniesionego zarzutu przytoczył poglądy piśmiennictwa i judykatury odnoszące się do władztwa planistycznego oraz ochrony prawa własności przy kształtowaniu treści planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto wskazano, że zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, wyznacznikiem prawa własności są ustawy i zasady współżycia społecznego. Norma art. 140 Kodeksu cywilnego koresponduje z normą wyrażoną w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w art. 64 ust. 3, który stanowi, iż "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własność". Norma konstytucyjna zatem wyznacza absolutną granicę możliwości ingerencji w prawo własności – taką granicą jest istota tego prawa.

Zdaniem Skarżącej Uchwała Rady Miejskiej Białegostoku, zaaprobowana następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, ingeruje w istotę prawa własności Skarżącego. Skarżący, pomimo deklaracji zachowania obecnego wyglądu budynku, wnosił wyłącznie o możliwość jego podwyższenia o 2-3 kondygnacje, co z pewnością mieści się w zakresie wykonywania prawa własności.

Skarżąca nie kwestionuje uprawnień organów Gminy w zakresie kształtowania polityki przestrzennej, jednakże wskazuje, iż uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winno uwzględniać istotę praw własności i zachowywać odpowiednie proporcje dla zapewnienia odpowiedniego zagospodarowania terenu.

Według strony przyjmuje się, że zasady ochrony dóbr kultury współczesnej obejmują jedynie nakaz kontynuowania tradycji budowlanej poprzez utrzymanie (w przypadku modernizacji) i stosowanie (w przypadku rozbudowy i przebudowy) zasad kształtowania tradycyjnej bryły. Nie oznacza to – w sposób oczywisty – bezwzględnego nakazu zachowania bryły budynku bez zmian. Planowana przez Skarżącego nadbudowa budynku położonego przy ul. M. Skłodowskiej-Curie 3 w Białymstoku, która nie została uznana za dopuszczalną na mocy skarżonej Uchwały, nie spowodowałaby utraty charakteru jego tradycyjnej bryły, gdyż chroniona jest sama bryła, a nie jej wielkość. Budynek natomiast byłby w dalszym ciągu postrzegany jako budynek dawnych Związków Zawodowych, z zachowanymi proporcjami, jedynie o nieznacznie stosunkowo zmienionej wielkości. Nie wyróżniałby się także wielkością spośród pozostałych budynków, bowiem otaczają go wieżowce do wysokości XI pięter – nie doszłoby zatem do zachwiania proporcji pomiędzy bryłą budynku a jego otoczeniem.

Zdaniem Skarżącego wystarczającym dla zapewnienia kierunku zagospodarowania przestrzennego miasta Białystok, jest nakaz zachowania bryły budynku co wiązać się będzie z poszanowaniem dotychczasowego jego wyglądu. Zakaz nadbudowy budynku stanowi już – zdaniem Skarżącego – nieuprawnioną ingerencję w istotę jego prawa własności i tym samym narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 7 K.p.a. w związku z przepisem art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniesiono, że skarżąca zarzucała w treści skargi na Uchwałę naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie w toku procedury planistycznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie odniósł się w żadnej mierze do tego zarzutu. Tymczasem to właśnie obowiązek rozważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli powinien przemawiać za uwzględnieniem skargi i uchyleniem przedmiotowej Uchwały.

Rada Miejska w toku procedury planistycznej, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w treści wyroku nie dokonał oceny słusznego interesu strony, a błędnie przyjął, iż w interesie społecznym jest wprowadzenie restrykcyjnych wymagań w stosunku do przedmiotowego budynku.

Skarżąca podniosła, iż zakaz rozbudowy i nadbudowy jest sprzeczny z dobrze pojętym interesem miasta i mieszkańców, gdyż w centrum Miasta Białegostoku brakuje miejsc do budowy nowej powierzchni użytkowej, i jedynie podwyższenie budynków istniejących może doprowadzić do racjonalnego wykorzystania istniejącej infrastruktury.

Sugerowane przez Urząd Miasta Białegostoku rozwiązanie polegające na możliwości rozbudowy budynku w głąb działki kosztem zmniejszenia miejsc parkingowych jest nie do przyjęcia z przyczyn przedstawionych szczegółowo w dalszej części wywodu skargi kasacyjnej.

Gmina Białystok w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, przedstawiając obszerną argumentację dotyczącą wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wym. przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

Jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącego, że: "Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

Zauważyć należy, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja dotycząca omawianego zarzutu w istocie stanowi powtórzenie tego co było podnoszone w skardze, a do czego odniósł się Sąd Wojewódzki.

Skarżąca spółka nierównego traktowania przez Radę Miejską wskutek uchwalenia planu miejscowego upatruje w tym, że planem objęty został budynek stanowiący własność skarżącej, a nie został uchwalony plan dla obszaru, na którym położony jest pobliski budynek o takich samych walorach urbanistyczno-architektonicznych i historyczno-kulturalnych.

W szczególności autor skargi kasacyjnej podniósł, że okolicznością niesporną pomiędzy stronami jest to, iż nieobjęty planem budynek jest remontowany i modernizowany w bardzo rozległym zakresie, bez żadnych ograniczeń, zwłaszcza takich, jakie zostały nałożone na skarżącą wskutek zakwalifikowania jej budynku jako dobra kultury współczesnej.

Wbrew tym twierdzeniom Rada Miejska w odpowiedzi na skargę zaprzeczyła, aby wskazywany budynek był modernizowany bez ograniczeń architektonicznych i wyjaśniła, że inwestor wykonuje roboty budowlane na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, która ze względu na fakt, że budynek jest wpisany do ewidencji zabytków, została uzgodniona z Podlaskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków.

Sąd Wojewódzki odnosząc się do tego zagadnienia zwrócił uwagę, że nie można mówić w sprawie o identyczności sytuacji budynku sąsiedniego i budynku spornego skoro remont tego pierwszego odbywa się w uzgodnieniu z Konserwatorem Zabytków i jest objęty odrębną uchwałą planistyczną (projektowaną). W takich okolicznościach sprawy zasadnie przyjął Sąd Wojewódzki, że uchwalenie planu zawierającego zakaz nadbudowy budynku stanowiącego własność skarżącej nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji. Dodatkowo należy zaznaczyć, że organ gminy uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego związany jest uprzednią uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, przesądzającą granice obszaru objętego projektem planu.

Jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 3 pkt 1 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez uznanie budynku skarżącej za "dobro kultury współczesnej" i objęcie go taką ochroną jak budynku wpisanego na listę zabytków.

Sąd Wojewódzki oceniając identycznie sformułowane zarzuty rozpatrywanej skargi słusznie przyjął, że uzasadnione było objęcie w planie ochroną spornego budynku zaliczonego do kategorii "dobra kultury współczesnej" i ustalenie określonych nakazów (ograniczeń) dotyczących m.in. formy architektonicznej, formy dachu i wysokości budynku.

Jak podane zostało w uzasadnieniu wyroku, ustawodawca – w odróżnieniu od zabytków – określenie granic ochrony dóbr kultury współczesnej pozostawił każdorazowemu uznaniu organu planistycznego.

W rozpatrywanej sprawie należy zaznaczyć, że w uzasadnieniu uchwały, a wcześniej w zarządzeniach Prezydenta rozpatrujących uwagi strony – organy przedstawiły przekonującą i wyczerpującą argumentację wykazującą podstawy rozwiązań zastosowanych w odniesieniu do przedmiotowego budynku.

Podkreślić przy tym należy, że wobec braku ustawowej regulacji uszczegółowienie zakresu rozwiązań związanych z ochroną obiektów stanowiących dobra kultury współczesnej odbywa się w ramach przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. władztwa planistycznego gminy. W rezultacie dopuszczalny zakres działań przy dobrach kultury współczesnej oraz wszelkie ograniczenia, zakazy czy nakazy, są ustalane indywidualnie co do poszczególnych obiektów.

Trudno zarzucić dowolność ustaleń planu dokonanych w omawianym przedmiocie. Zasadnicze znaczenie miała okoliczność, że lista dóbr kultury współczesnej przewidzianych do objęcia ochroną w planie (obejmująca 33 zespoły budynków i budynki), wskazana została przez podmioty branżowe, posiadające specjalną wiedzę w zakresie kształtowania przestrzennego, a konkretnie przez Stowarzyszenie Architektów Polskich Oddział w Białymstoku, Wydział Architektury Politechniki Białostockiej i Towarzystwo Urbanistów Polskich Oddział w Białymstoku. Z przepisów normujących procedurę planistyczną nie wynika obowiązek wstępnego opiniowania ustaleń planu w zakresie ochrony dóbr kultury współczesnej przez wojewódzkiego lub miejskiego konserwatora zabytków.

Istotne jest również to, że jako dobro kultury współczesnej uznano generalnie w planie założenie urbanistyczne ulicy M. Skłodowskiej-Curie wraz z obudową, zamknięte dominantą gmachu dawnego KW PZPR, obecnie Uniwersytetu w Białymstoku. Osią objętego ochroną założenia urbanistycznego jest ulica M. Skłodowskiej-Curie, co narzucało szczególną ochronę formy architektonicznej spornego budynku w zakresie jego wysokości, formy dachu oraz elewacji budynku od strony ulicy.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że dopuszczenie wnioskowanej przez skarżącą nadbudowy o kolejne (dwie, trzy) kondygnacje nie dałoby się pogodzić z założeniami urbanistyczno-architektonicznymi oznaczonego fragmentu śródmieścia.

Mając na uwadze całokształt okoliczności przedstawianych przez obie strony należało uznać, że przyjęte w planie rozwiązania co do wskazanego dobra kultury współczesnej uzasadnione były jego wysoką wartością artystyczną i historyczną.

Fakt, że dobro kultury współczesnej w postaci budynków i założeń urbanistycznych jest dorobkiem pokoleń współcześnie żyjących nie oznacza – wbrew przekonaniu skarżącej – że jego ochrona nie może być porównywalna do ochrony zabytków, które tym się zasadniczo różnią, że są dorobkiem minionej epoki.

Chybione okazały się ponadto zarzuty odnoszące się do treści art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącej uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – w kwestionowanym zakresie – nie uwzględnia w sposób dostateczny przysługującego skarżącej prawa własności, narusza chroniony prawem interes skarżącej i narusza istotę prawa własności.

Niezasadność powyższych zarzutów wykazana została w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd Wojewódzki wnikliwie rozważył aspekty sprawy związane z ochroną przysługującego skarżącej prawa własności do przedmiotowego obiektu i jej interesu prawnego.

Zauważyć jednak należy, że wymogi prawne ochrony własności prywatnej muszą być oceniane w kontekście unormowań określających władztwo planistyczne gminy.

W rozpoznawanej sprawie Sąd ustalając legitymację skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały stwierdził, że zakwestionowane postanowienia planu niewątpliwie ograniczają przysługujące stronie prawo własności do oznaczonego budynku poprzez wykluczenie jego nadbudowy oraz wprowadzenie nakazu zachowania formy architektonicznej, formy dachu i określonych cech elewacji od strony przestrzeni publicznych.

Jednak, aby powyższe ograniczenia uzasadniały uwzględnienie skargi musiałoby być wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

Brak jest natomiast podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, gdy naruszenie interesu prawnego nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Nie może być bowiem kwestionowane prawo gminy wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w planie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy wyznaczonego terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej polityki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Prawnie wadliwymi uznaje się zatem te ustalenia aktów planistycznych gminy, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w myśl art. 6 u.p.z.p. to właśnie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki.

Dlatego w konkretnej sprawie ważne było sprawdzanie w ramach kontroli sądowej, czy wprowadzone w planie ograniczenia prawa własności były konieczne ze względu na wartości wyżej cenione i czy właściwie wyważony został interes prywatny i interes publiczny.

Niewątpliwie trzeba mieć też na uwadze, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań.

Skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. nie dostrzega, że organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów wymienionych w art. 1 ust. 2, będących często we wzajemnej konkurencji, przyznać pierwszeństwo. Obok więc wskazywanego przez skarżącą prawa własności (pkt 7) omawiany przepis wskazuje również na: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

Uwzględniając całokształt wskazanych powyżej uwarunkowań prawnych, jak też okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że nie można uznać dokonanej w kwestionowanym planie ingerencji w prawo własności skarżącej Spółki jako nieproporcjonalnej, nadmiernej, czy naruszającej przepisy u.p.z.p. Trafnie wskazał Sąd w uzasadnieniu wyroku, że doszło do odpowiedniego wyważenia w ustaleniach planu interesów zarówno skarżącej, jak też gminy, przy czym w rozpatrywanym przypadku założenia polityki przestrzennej miasta, z uwagi na ich kompleksowy, służący dobru publicznemu charakter, uzasadniały częściowo przewagę celów publicznych nad zamierzeniami skarżącej dotyczącymi spornego terenu. Słusznie również podniósł Sąd, że mimo wprowadzonych rozwiązań w planie, skarżąca ma zapewnioną możliwość określonej rozbudowy budynku (budowy podziemnego parkingu), a ponadto posiadając budynek w centrum miasta, wśród zabudowy nie nowopowstającej powinna przewidywać ewentualne ograniczenia związane z koniecznością dostosowania zabudowy do zastanego układu urbanistyczno-architektonicznego. W konsekwencji słusznie Sąd Wojewódzki stwierdził, że nie było podstaw aby uznać, że przy ustalaniu w planie warunków ochrony dobra kultury współczesnej, jakim jest obiekt skarżącej, doszło do nadużycia władztwa planistycznego bądź zasad obowiązujących przy uchwalaniu aktów planistycznych.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że organy gminy na etapie procedury planistycznej oraz uchwalając plan podjęły działania służące temu, aby określone w uchwale zasady zagospodarowania i ochrony dóbr kultury współczesnej uwzględniały wymogi ładu przestrzennego, jak też interes prawny właścicieli nieruchomości, w tym skarżącej Spółki.

Nieuprawnione zatem okazały się zarzuty co do naruszeń przepisów chroniących prawo własności, a w szczególności nadmiernego ograniczenia przysługującego skarżącej Spółce prawa własności nieruchomości objętej miejscowym planem.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę prawa własności. Rozważając tę kwestię warto odwołać się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w którym podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą, albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., SK 9/98, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 1999 r., P 2/98).

W świetle powyższego należy przyjąć, że pozbawienie właściciela części atrybutów korzystania, czy rozporządzania rzeczą nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały należy stwierdzić, że przyjęte w niej rozwiązania w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżącej nie odejmują możliwości korzystania z nieruchomości, a jedynie wprowadzają ograniczenia w tym zakresie.

Mając na uwadze, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należało zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącej była uzasadniona koniecznością ochrony dóbr kultury współczesnej oraz wymogami ładu przestrzennego, a przyjęte w planie rozwiązania są wynikiem uwzględnienia zasad planowania oraz należytego wyważenia zarówno interesu strony skarżącej jak i interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Wobec powyższego za nietrafny należało również uznać zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 141 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku, a także uzasadnienia uchwały i zarządzeń Prezydenta w przedmiocie uwag skarżącej oraz pism procesowych Rady Miejskiej, organy Gminy, a następnie Sąd przy rozpatrywaniu stanowiska skarżącej rozważyły wszystkie istotne okoliczności sprawy w aspekcie interesu prawnego skarżącej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.