Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 985/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 75 par. 1, art. 78, art. 79 par. 2, art. 86
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W.B.-M., M.M., R.M., E.D. i J.L. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2015r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej zwana K.p.a.), art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 - ze zm.) w zw. z art. 103 ust. 2 oraz art. 81 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), nakazał solidarnie W. M., R. M., M. M., E. D. oraz J. L. rozbiórkę dwusegmentowego budynku letniskowego wraz z werandą o powierzchni zabudowy 75,30 m2, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], w miejscowości O., gmina L., wybudowanego bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, W. i R. M. oświadczyli, że ww. budynek powstał w 197[...] r. i wybudowanie go poprzedziło uzyskanie zgody od ówczesnego sekretarza Gminy L., nie przedstawili jednak na potwierdzenie tej okoliczności żadnego dokumentu.

R. M. dostarczył do PINB oświadczenia ówczesnego Naczelnika Gminy L. i Prezesa Kółka Rolniczego w O., z których wynika, że wspólnie i w porozumieniu podpisali decyzję o pozwoleniu na budowę domku rekreacyjnego w systemie bliźniaczym i dokumentacja powinna znajdować się w Urzędzie Gminy L., przy czym sprawa nadzorowana była przez inspektora budowlanego. Zdaniem organu treść ww. oświadczeń była zbyt precyzyjna i szczegółowa, a ponadto oświadczenia zawierały błędy formalne, w związku z czym postanowiono, aby osoby, które je podpisały, złożyły wyjaśnienia odnośnie ich treści, oraz przesłuchać w charakterze świadka inspektora ds. budownictwa.

Z informacji uzyskanych od Starosty Ś. wynika, że od [...] stycznia 2004 r. do chwili obecnej nie wpłynęło zgłoszenie robót ani wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, natomiast Wójt Gminy L. oświadczył, że w wyniku sprawdzenia zasobów Urzędu Gminy L. nie stwierdzono pozwolenia na budowę/zgłoszenia wydanego dla budynku położonego na działce [...] w obrębie O.

Jak wynika z dokonanych ustaleń: działka nr [...] w miejscowości O. leży poza strefami ochrony konserwatorskiej; miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego utracił ważność z dniem [...] stycznia 2003 r.; dla przedmiotowej działki nie wydano ponadto decyzji o warunkach zabudowy przewidującej lokalizację zabudowy letniskowej na w/w terenie; przedmiotowa działka znajduje się na terenie Ś. Obszaru Chronionego Krajobrazu oraz w zasięgu obszaru Natura 2000; zgodnie z obowiązującym do [...].01.2003 r. miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego samowolna zabudowa letniskowa przewidziana jest do dyslokacji na wyznaczone tereny na obszarze gminy, a sporządzany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zabudowy rekreacyjnej; przedmiotowa zabudowa zlokalizowana w odległości 50,83 m od linii brzegowej narusza § 2 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu dotycząca Śliwickiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazującej lokowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych; Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy L. z [...].12.2000 r. określa, że w miejscowym planie zagospodarowania projektowanego ośrodka należy między innymi uwzględnić dyslokację samowolnej zabudowy letniskowej i wymogi ochrony konserwatorskiej; nie udokumentowano szczegółowo faktu wybudowania budynku w 197[...] r.; współwłaściciele budynku prawdopodobnie posiadali jedynie zgodę na lokalizację budynku udzieloną przez prezesa Kółka Rolniczego w O., który reprezentował użytkownika wieczystego, nie przedłożyli bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego fakt uzyskania pozwolenia na budowę, a organ uprawniony do wydania pozwolenia na budowę w swoich zbiorach nie odnotował tej okoliczności; za niestanowiące wiarygodnego materiału dowodowego uznano oświadczenia i wyjaśnienia byłego Naczelnika Gminy Lniano W. K. i Prezesa Kółka Rolniczego w O. H. K., jak również inspektora budowlanego, w związku z czym okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę nie została udowodniona; organy upoważnione do wydawania pozwoleń na budowę: Wójt Gminy L. (do [...].12.2003 r.) oraz Starosta Ś. (po 31.12.2003 r.) stwierdziły, że dla przedmiotowego budynku letniskowego nie przyjęły zgłoszenia robót, jak również nie wydały pozwolenia na budowę; działka [...] zabudowana jest czterdziestoma siedmioma budynkami letniskowymi, a w zbiorach dokumentów Gminy i Starostwa nie odnotowano żadnego przypadku wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego; budowa ponad czterdziestu budynków letniskowych stanowi istotne zagrożenia obszaru Natura 2000, w zasięgu którego zlokalizowana jest działka nr [...], zagrożenie środowiskowe zatem powinno być poddane ocenie oddziaływania i podlegać ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000; Gmina L. jako właściciel działki nr [...] nie wyraża zgody na legalizację jakiejkolwiek zabudowy.

Wójt Gminy L. poinformował organ, że rejestry wydanych decyzji znajdujące się w zasobach Gminy prowadzone są od 1973 r. i w rejestrach tych nie stwierdzono wydania pozwolenia na budowę budynku letniskowego na terenie obecnej działki nr [...] oraz że dokumentacja planistyczna dotycząca okresu do 1987 r. przekazana została do archiwum w B.

Jak wynika z ustaleń dokonanych w siedzibie [...] Biura Planowania Przestrzennego i Regionalnego we W. Oddział w B., w jego zasobach odnaleziono plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. z 1987 r. - perspektywa 1995 r. W planie tym jednak brak było stwierdzenia o uchyleniu wcześniej istniejącego planu, na podstawie czego można wnioskować, że jest to pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z treści planu wywnioskowano, że zgoda wojewody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze wydana została w dniu [...] grudnia 1978 r., w związku z czym, ze względów proceduralnych, pozwolenie na budowę budynku letniskowego w 197[...] r. nie mogło być wydane.

Analizując zgromadzony materiał dowodowy w celu możliwości legalizacji istniejącej zabudowy, na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ I instancji stwierdził, że: nie ma zastosowania jego art. 36, gdyż roboty budowlane zostały zakończone; nie ma również możliwości zastosowania art. 40 ww. ustawy, ponieważ budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę rekreacyjną; wszelkie zmiany czy przeróbki nie zmienią istniejącego stanu i uwarunkowań wynikających z § 2 ust 1 pkt 8 uchwały Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego w sprawie obszarów chronionego krajobrazu dotycząca Śliwickiego Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazującego lokowania obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, oraz obszaru Natura 2000; Gmina L., jako właściciel działki nie wyraża zgody na legalizację jakiejkolwiek zabudowy; pozwolenie na budowę budynku letniskowego w 197[...] r. nie mogło być wydane; aktualnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Nr 11/25/2014 Rady Gminy Lniano z dnia 19 grudnia 2014 r., odnośnie działki 6/8, dopuszcza jedynie realizację zieleni, obiektów małej architektury, zabudowy związanej wyłącznie z obsługą sportu i rekreacji, w związku z czym wójt gminy nie może wystawić zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W związku z powyższym, z uwagi na niemożność zalegalizowania istniejącej budowy budynku bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku, nakładając obowiązek rozbiórki na wszystkich, którzy w chwili obecnej są jego współwłaścicielami.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli W. M., M. M., R. M., E. D. i J. L. Zakwestionowanej decyzji zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa oraz bez podstawy prawnej, w tym przede wszystkim poprzez prowadzenie postępowania bez jego formalnego wszczęcia;

art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla stron rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

art. 8 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim poprzez przeprowadzenie szeregu czynności przed wszczęciem postępowania;

art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, niedopuszczenie stron do szeregu czynności i niezawiadomienie stron o nich, jak również przeprowadzenie szeregu czynności przed wszczęciem postępowania oraz odmowę powtórzenia postępowania dowodowego przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania;

art. 12 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla stron rozstrzygnięcia;

art. 61 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego bez jego wszczęcia, a tym samym działanie bez podstawy prawnej;

art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie szeregu dowodów, które z pewnością przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków W. K. i H. K., jak również odmowę przesłuchania stron, a także poprzez bezpodstawne zastąpienie dowodów z zeznań świadków bliżej nieokreślonymi wyjaśnieniami, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach;

art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, mimo szeregu wniosków dowodowych zgłaszanych przez strony, a także poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na dowolnie wybranych przez organ dowodach, jak również na ustaleniach poczynionych poza postępowaniem administracyjnym, bez podstawy prawnej;

art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron, mimo iż wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków W. K. i H. K., jak również o przesłuchanie stron, dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również zasadne było przeprowadzenie tychże dowodów w sposób przewidziany przepisami prawa, zamiast nieformalnego zbierania informacji przez organ, a ponadto poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych stron, w tym wniosku o powtórzenie postępowania dowodowego, mimo braku przesłanek do nieuwzględnienia tych wniosków, skoro okoliczności mające zostać stwierdzone tymi dowodami nie wynikały z żadnych innych dowodów przeprowadzonych przez organ, a co najwyżej z braku dowodów;

art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez przesłuchanie świadków W. K. i H. K. w nieprzewidzianej przepisami formie przyjęcia od nich wyjaśnień, a przez to całkowite pominięcie obowiązku zawiadomienia stron o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych świadków oraz uniemożliwienie stronom udziału w przeprowadzaniu tych czynności;

art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, zastosowanie legalnej teorii oceny dowodów, przyporządkowanie ustaleń faktycznych do z góry obranego rozstrzygnięcia, odmówienie wiary dowodom zaoferowanym przez strony na podstawie okoliczności nieustalonych w postępowaniu dowodowym;

art. 86 K.p.a. poprzez odmówienie przesłuchania stron, mimo wystąpienia ku temu wszelkich przesłanek;

art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego w sprawie częściowo w sposób przypuszczający, a także przywołanie szeregu okoliczności nie mających dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że posadowienie domku letniskowego przez strony nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę;

art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez nakazanie rozbiórki, mimo braku ustalenia, że w momencie posadowienia domku letniskowego działka [...] w miejscowości O. nie była przeznaczona pod zabudowę lub była przeznaczona pod zabudowę innego rodzaju.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 104 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że bezsporne jest w niniejszej sprawie iż postawienia budynku letniskowego dokonano w 197[...] r., a odwołujący się nie przedstawili organowi nadzoru budowlanego stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że odwołujący się posiadali jedynie ustną zgodę na postawienie spornego budynku, co wynika m.in. z wyjaśnień H, K. Z wyjaśnień tych wynika ponadto, że teren działki nr [...] był w tym czasie w użytkowaniu wieczystym kółka rolniczego. W myśl obowiązującej w tym czasie ustawy Prawo budowlane z 1974 r., pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tak więc jedynie kółko rolnicze, jako użytkownik wieczysty, mogło wystąpić do właściwego organu o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto, na podstawie uchwały Nr XV/70/87 Gminnej Rady Narodowej Lniano z 16.04.1987 r. (Dz. Urz. Nr 9 poz. 93) zatwierdzającej plan zagospodarowania miejscowości O. - perspektywa do 1995 r., teren, na którym znajduje się zabudowa letniskowa, został przeznaczony na cele nierolnicze za zgodą Wojewody dopiero z dniem [...] grudnia 1978 r., co wskazuje na to, że przed tą datą budynek był wzniesiony na terenie do tego nieprzeznaczonym. Uchwałą Rady Gminy Lniano z dnia 23 grudnia 2014 r. Nr 11/25/2014 został zatwierdzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu działki nr [...], określony symbolem [...], którym przeznaczono go na cel publiczny zieleni urządzonej z dopuszczeniem terenu sportu i rekreacji. W § 2 ust. 12 pkt 8 uchwały Nr Vl/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, ujęty jest zapis, którym wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki wolnej, leśnej lub rybackiej. Odległość budynku do linii brzegowej jeziora O. wynosi 50,83 m.

Mimo że organowi pierwszej instancji nie udało się uzyskać dowodu istnienia planu zagospodarowania przedmiotowego terenu w latach 1978-1987, to jednak na podstawie przytoczonych dokumentów planistycznych należy uznać, iż przedmiotowy budynek letniskowy został zrealizowany na terenie do tego nieprzeznaczonym, co potwierdzają także uwagi zawarte w zapisach planów miejscowych odnośnie nielegalnej zabudowy letniskowej.

Jak ustalono, w zasobach Gminy L. nie stwierdzono wydania pozwolenia/zgłoszenia dla przedmiotowego budynku, jak również dla pozostałych na tej samej działce 47 domków letniskowych. Starosta Powiatowy w Ś. stwierdził, że od [...] stycznia 2004 r. do dnia udzielenia odpowiedzi nie wpłynęło do tego organu żadne zgłoszenie ani wniosek o pozwolenie na budowę jakiegokolwiek budynku letniskowego znajdującego się na przedmiotowej działce.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w uchwale 7 sędziów sygn. akt II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy. W związku z powyższym organ I instancji zasadnie dokonał analizy wcześniejszych ustaleń planistycznych dla przedmiotowego terenu i przyjął w oparciu o zebrany materiał dowodowy, że przedmiotowy budynek letniskowy od początku był usytuowany na terenie do tego nieprzeznaczonym, tym bardziej że jego odrolnienie nastąpiło w grudniu 1978 r.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. M., M. M., R. M., E. D. i J. L. zarzucili decyzji organu II instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 15 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji, a w konsekwencji pozbawienie skarżących prawa do odwołania i rozpoznania ich sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym, w związku z oczywistymi i rażącymi brakami postępowania pierwszoinstancyjnego, uniemożliwiającymi dokonanie kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, w tym rażącymi uchybieniami procesowymi i działaniem organu I instancji bez podstawy prawnej, a także w związku z fundamentalnymi brakami uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym nie wskazano żadnych argumentów dla przyjęcia zastosowanej wykładni przepisów;

art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób oderwany od obowiązujących przepisów prawa oraz bez podstawy prawnej, w tym przede wszystkim poprzez zaakceptowanie prowadzenia postępowania przez organ I instancji bez jego formalnego wszczęcia, jak również poprzez zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., mimo braku ustalenia przesłanek do jego zastosowania;

art. 7 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z góry ukierunkowanego na negatywne dla skarżących rozstrzygnięcie oraz niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także zaakceptowanie bierności organu I instancji w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy;

art. 8 K.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób obniżający zaufanie do władzy publicznej i sprzeczny z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, przede wszystkim poprzez zaakceptowanie rażąco wadliwego prowadzenia postępowania przez organ I instancji, w tym przeprowadzenia przez ten organ szeregu czynności przed wszczęciem postępowania, a także poprzez pominięcie faktu, że skarżący działali w zaufaniu do organów administracji publicznej i nie mieli obowiązku przechowywać pozwolenia na budowę, zaś ewentualne zagubienie pozwolenia na budowę przez organy administracji nie może powodować negatywnych konsekwencji dla skarżących;

art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie postępowania organu I instancji uniemożliwiającego skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, niedopuszczenie skarżących do szeregu czynności i niezawiadomienie skarżących o nich, jak również przeprowadzenie szeregu czynności przez organ I instancji przed wszczęciem postępowania, jak również poprzez odmowę powtórzenia postępowania dowodowego przeprowadzonego przed wszczęciem postępowania;

art. 12 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego zbadania sprawy i ograniczenie się do jej pobieżnej oceny, jak również prowadzenie sprawy w sposób z góry nakierowany na wydanie niekorzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia;

art. 61 § 1 K.p.a. poprzez zaakceptowanie postępowania organu I instancji polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego bez jego wszczęcia, a tym samym działania bez podstawy prawnej i zaniechania powtórzenia czynności dokonanych przed wszczęciem postępowania;

art. 75 § 1 K.p.a. poprzez niedopuszczenie szeregu dowodów, które z pewnością przyczyniłyby się do wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków W. K. i H. K., jak również odmowę przesłuchania stron, a także poprzez bezpodstawne zaakceptowanie zastąpienia przez organ I instancji dowodów z zeznań świadków bliżej nieokreślonymi wyjaśnieniami, które nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach;

art. 136 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w całości i zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, mimo szeregu wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżących, a także poprzez oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na dowolnie wybranych przez organ dowodach, a także nieudowodnionych przypuszczeniach, jak również na ustaleniach poczynionych przez organ I instancji poza postępowaniem administracyjnym, bez podstawy prawnej;

art. 78 § 1 i 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżących, mimo że wnioski o przesłuchanie w charakterze świadków W. K. i H. K., jak również o przesłuchanie stron, dotyczyły okoliczności o pierwszorzędnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto poprzez nieuwzględnienie wniosku o powtórzenie postępowania dowodowego;

art. 79 § 1 i 2 K.p.a. poprzez zaakceptowanie postępowania organu I instancji polegającego na przesłuchaniu świadków W. K. i H. K. w nieprzewidzianej przepisami formie przyjęcia od nich wyjaśnień, a przez to całkowitego pominięcia obowiązku zawiadomienia skarżących o terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych świadków oraz uniemożliwienia skarżącym udziału w przeprowadzaniu tych czynności;

art. 80 K.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, poczynienie ustaleń faktycznych w oparciu o nieudowodnione przypuszczenia, zaakceptowanie zastosowania przez organ I instancji legalnej teorii oceny dowodów, przyporządkowanie ustaleń faktycznych do z góry obranego rozstrzygnięcia, odmówienie wiary dowodom zaoferowanym przez skarżących na podstawie okoliczności nieustalonych w postępowaniu dowodowym, a także ustalenie, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę, mimo braku dowodów o tym świadczących;

art. 86 K.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania skarżących, mimo wystąpienia ku temu wszelkich przesłanek;

art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego w sprawie częściowo w sposób niekategoryczny, przede wszystkim w zakresie wydarzeń z czasu posadowienia domku letniskowego i ustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych w oparciu o nieudowodnione przypuszczenia, a więc zaniechanie ustalenia najistotniejszych dla sprawy faktów, a także poprzez brak odniesienia się do zdecydowanej większości zarzutów odwołania, w tym przede wszystkim dotyczących rażących uchybień procesowych, jakich dopuścił się organ I instancji;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że posadowienie domku letniskowego przez strony nastąpiło bez uzyskania pozwolenia na budowę;

2. art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez nakazanie rozbiórki, mimo braku ustalenia, że w momencie posadowienia domku letniskowego działka [...] w miejscowości O. nie była przeznaczona pod zabudowę lub była przeznaczona pod zabudowę innego rodzaju.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że utrzymana została w mocy decyzja wydana w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, które winno zostać przeprowadzone drugi raz. Organ odwoławczy nie odniósł się do ich zarzutów w przedmiocie nieprawidłowości w postępowaniu przed PINB, jak również nie podjął działań zmierzających do konwalidowania tych nieprawidłowości.

Skarżący podnieśli, że nie mieli obowiązku przechowywania pozwolenia na budowę. Obowiązku takiego nie nakłada na nich żaden przepis. W sprawie niniejszej zbadane zostały jedynie okoliczności dla nich niekorzystne. Organy nie zbadały w żaden sposób ich twierdzenia, że pozwolenie na budowę spornego obiektu zostało wydane.

W sprawie nie ustalono ponad wszelką wątpliwość, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę, w związku z czym nie było podstaw do zastosowania art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Podobnie niezasadnie zastosowano art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zgodnie z którym nakaz rozbiórki może być wydany wyłącznie, jeżeli obiekt budowlany wybudowany został niezgodnie z pisami obowiązującymi w okresie jego budowy. Organy przywołały plan zagospodarowania przestrzennego gminy Lniano z 1987 r., uchwałę Nr VI/106/11 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, czy nieobowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego Gminy L. Skoro ustalono, że budynek został posadowiony w 197[...] r., to wskazane powyżej przepisy nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę legalności jego wybudowania. Nie mogą więc w konsekwencji stanowić podstawy dla nakazania rozbiórki.

Skarżący zakwestionowali zasadność przywołania przez organ uchwały NSA wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 2/13. W uchwale tej co prawda wskazano, że należy stosować przepisy obowiązujące w dacie orzekania, ale jednocześnie podkreślono, iż uwzględnić należy także przeznaczenie terenu od daty budowy danego obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji i nie podzielając argumentacji zawartej w treści skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy słusznie w analizowanej sprawie uznały, że teoretycznie mógł mieć zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zgodnie z cyt. art. 103 ust. 2, "Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe." W sprawie bezsporne było, że budynek powstał przed 1.01.1995 r. (dokładnie w 1978 r.), tj. przed dniem wejścia w życie cyt. ustawy. Tym samym w sprawie należało rozważyć zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., zgodnie z którym, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę.

Bezsporne było również to, że przedmiotowy budynek wymagał przed wybudowaniem uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z § 44 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), w myśl którego pozwolenia na budowę wymaga wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków.

Przedmiotem niniejszego postępowania winno być zatem ustalenie tego, czy skarżący (ich poprzednicy prawni) uzyskali pozwolenie na budowę, a jeśli nie, czy zachodzą przesłanki do orzeczenia przymusowej rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym celu organ winien ustalić, czy budynek znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, przy czym organ winien kierować się wskazaniami zawartymi w przytaczanej przez strony uchwale składu 7 sędziów NSA z 16.12.2013 r., II OPS 2/13, LEX nr 1404021, zgodnie z którą: "Przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy". Zatem organ zasadnie dążył do ustalenia, jakie było przeznaczenie działki od chwili budowy budynku do daty wydania decyzji. Aby jednak to ustalić, organy winny w prawidłowy sposób przeprowadzić postępowanie dowodowe, któremu to zadaniu nie podołały, a organ II instancji, akceptując tę sytuację, dodatkowo nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania.

Przystępując do oceny działania organu w tym zakresie należy stwierdzić, że zasadnie skarżący wskazali, iż postępowanie toczyło się od stycznia 2013 r. do października 2014 r., czyli przesz okres ponad półtora roku, bez wydania postanowienia o jego wszczęciu (art. 61 § 1 K.p.a.) oraz bez udziału stron. W tym okresie organ prowadził postępowanie dowodowe, w tym dokonał m.in. przesłuchania świadka E. P. oraz odebrał wyjaśnienia od W. K. i H. K. Podkreślić należy, że pomimo wyraźnych i kilkakrotnie ponawianych wniosków stron o ponowne przesłuchanie świadka E. P. oraz o przesłuchanie (w miejsce złożenia wyjaśnień) w charakterze świadków W. K. i H. K. organ I instancji zupełnie pominął te wnioski, w szczególności nie wydał w tym zakresie żadnego rozstrzygnięcia formalnego, ani również w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił przyczyn takiego postępowania. Tymczasem strona, stosownie do art. 79 § 1 K.p.a., winna być zawiadomiona o miejscu i terminie przesłuchanie świadka oraz zgodnie z § 2 cyt. artykułu, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Tej możliwości pozbawiono skarżących.

Niezrozumiałe było również odebranie przez organ od świadków W. K. i H. K. jedynie wyjaśnień. Wskazać należy, że taki dowód, co do zasady, nie jest znany procedurze administracyjnej. Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a., "Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny." Złożenie wyjaśnienia jest dopuszczalne jedynie przez stronę, co przewiduje art. 75 § 2 K.p.a. Podstawą do złożenia wyjaśnień przez świadka nie może być art. 50 § 3 K.p.a., zgodnie z którym w przypadkach, w których osoba wezwana nie może stawić się z powodu choroby, kalectwa lub innej niedającej się pokonać przeszkody, organ może dokonać określonej czynności lub przyjąć wyjaśnienie albo przesłuchać osobę wezwaną w miejscu jej pobytu, jeżeli pozwalają na to okoliczności, w jakich znajduje się ta osoba. Przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w jakich możliwe jest przeprowadzenie dowodu w miejscu pobytu danej osoby, zatem organ może odebrać wyjaśnienie od strony w miejscu jej pobytu, natomiast świadka winien przesłuchać. Oczywiście, nie można wykluczyć, że w określonych sytuacjach możliwe byłoby poprzestanie na odebraniu oświadczenia konkretnej osoby nie będącej stroną postępowania. W ocenie Sądu byłoby to możliwe w przypadku, kiedy okoliczność, której dotyczy takie wyjaśnienie, nie jest de facto istotna dla sprawy lub jest bezsporna w toku postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Skarżący kwestionowali w szczególności treść wyjaśnień złożonych przez W. K. i H. K. Przesłuchanie ich w charakterze świadków mogło w istotny sposób przyczynić się do ustalenia stanu faktycznego, a w szczególności tego czy zostało wydane pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku. Odebranie od ww. osób jedynie oświadczeń uniemożliwiło skarżącym udział w ich przesłuchaniu i zadawanie im pytań. To samo dotyczy braku ponownego przesłuchania świadka E. P. (o przesłuchaniu którego skarżący nie zostali w ogóle zawiadomieni), pomimo wniosków składanych przez skarżących.

W tym miejscu należy wskazać, że niesłuszne jest stanowisko organu I instancji sprowadzające się do stwierdzenia, że zeznania świadków nie mogą być wystarczającym dowodem potwierdzającym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie stanowisko jest sprzeczne z cyt. wcześniej art. 75 § 1 K.p.a. Jak słusznie wskazuje komentator, kolejność, w jakiej art. 75 § 1 zd. 2 wymienia środki dowodowe, oraz kolejność regulacji tych środków dowodowych w kodeksie nie określają bezwzględnej hierarchii ich wartości. Wymienienie zatem na pierwszym miejscu dowodu z dokumentu urzędowego nie oznacza, że dokument urzędowy posiada wyższą moc dowodową niż pozostałe środki dowodowe ani też, że inne dowody mogą być przeprowadzone tylko wówczas, gdy w sprawie brak dokumentu urzędowego albo że istnienie, ewentualnie nieistnienie pewnych faktów może być wykazane tylko dokumentem urzędowym (A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX). W związku z powyższym okoliczność wydania decyzji o pozwoleniu na budowę może być dowodzona również zeznaniami świadków.

Organ I instancji nie wyjaśnił również powodu, dla którego nie dopuścił dowodu z przesłuchania stron, nie mówiąc już o formalnym załatwieniu tego wniosku. Zgodnie z art. 86 zd. 1 K.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Z przepisu tego wynika, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony jest uzależnione od określonych okoliczności, a więc nie jest obligatoryjne i organ nie zawsze ma obowiązek jego przeprowadzenia, jednak winno to wynikać z uzasadnienia decyzji, jakie okoliczności spowodowały, że dowód ten nie został dopuszczony pomimo wniosku stron. Odnośnie zatem zarzutu naruszenia art. 86 § 1 K.p.a. stwierdzić trzeba, że przedwczesnym było jego ocenianie, ponieważ dopiero po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy dowodów organ będzie mógł ocenić, czy pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, które mogą uzasadniać konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania stron.

Należy zwrócić szczególną uwagę na naruszenie przez organ odwoławczy art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Powyższe jest szczególnie istotne w przypadku wydawania decyzji, którymi nakładane są na stronę obowiązki lub kary administracyjne. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny zarzutów podnoszonych przez stronę i obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedstawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym w tym zakresie orzecznictwie (zob. wyroki NSA z 20.07.2011 r., I OSK 2006/10, LEX nr 1082689; WSA w Poznaniu z 13.02.2013 r., IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174; WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927; WSA w Gorzowie Wlkp. z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889; w Olsztynie z 6.05.2014 r., II SA/Ol 257/14, LEX nr 1465425). W analizowanej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do większości zarzutów podniesionych w odwołaniu, w szczególności do kwestii nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego (pominięcia wniosków dowodowych złożonych przez skarżących, prowadzenia postępowania bez jego wszczęcia i bez udziału stron).

Reasumując, organy w przedmiotowej sprawie dopuściły się naruszenia licznych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 15, art. 12 § 1, art. 61 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 79 § 1 i 2, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Wskazać również należy, że organy niezasadnie traktowały skarżących jako właścicieli budynku. Ma to znaczenie dla określenia podmiotów, które można zobowiązać do dokonania rozbiórki. Zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki. W myśl art. 48 Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Tym samym nie ulega wątpliwości, że skarżący nie mogą być właścicielami budynku nie będąc równocześnie właścicielami nieruchomości, na której jest on posadowiony. Powyższe naruszenie prawa nie mogło jednak mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ skarżący winni być uważani za inwestorów, na których, zgodnie z cyt. wyżej przepisem, może zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki budynku. Jak się słusznie przyjmuje w orzecznictwie na gruncie art. 52 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepis ten wskazuje, że obowiązki nakazane w decyzjach wymienionych przepisami art. 48, 49b, 50a i 51 P.b. mają wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (vide wyrok NSA z 15.05.2012 r., II OSK 338/11, LEX nr 1219135). Z uwagi na zbieżną treść cyt. przepisu z art. 38 Prawa budowlanego z 1974 r. pogląd ten ma w pełni zastosowanie również do wykładni tego przepisu.

Nie był natomiast zasadny zarzut związany z rzekomym ukierunkowaniem działania organu w celu negatywnego dla skarżących załatwienia sprawy. Samo nieprawidłowe i niepełne przeprowadzenie postępowania dowodowego nie jest wystarczającym argumentem przemawiającym za stawianiem organowi tak poważnego zarzutu.

Nie był także zasadny zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 136 K.p.a. Stanowi on, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten, w celu jego należytej interpretacji, należy czytać łącznie z art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zatem organ II instancji nie może przeprowadzić własnego postępowania dowodowego, jeśli zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W takiej sytuacji organ ten może jedynie uchylić zaskarżoną decyzję. W niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę ilość i wagę naruszeń postępowania przez organ I instancji, przeprowadzenie własnego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy doprowadziłoby do naruszenia obowiązku rozpoznania sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu (art. 16 K.p.a.).

W związku z tak istotnymi naruszeniami postępowania stwierdzić trzeba, że przedwczesne były zarzuty naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, których zastosowanie uzależnione jest właśnie od dokonania prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ przesłucha w charakterze świadków W. K., H. K. i powtórnie W. P. zawiadamiając równocześnie strony o miejscu i terminie ich przesłuchania, ewentualnie przeprowadzi inne dowody mogące przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego. Następnie w zależności od dokonanych ustaleń, gdyby okazało się, że przedmiotowy budynek został wybudowany bez pozwolenia, organ dokona ustaleń i rozważań odnośnie możliwości zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kierując się przy tym poglądem wyrażonym w cyt. wcześniej uchwale NSA w sprawie II OPS 2/13. Organ winien również uwzględnić to, że obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. Ciężar dowodu na mocy art. 77 K.p.a. obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (tak słusznie np. wyrok WSA w Gliwicach z 11.09.2009 r., III SA/Gl 468/09, LEX nr 526578).

Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonego przez skarżących wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193)