Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2509/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 174/18 w sprawie ze skargi E. H. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2018 r., II SA/Kr 174/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E. H. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

E. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na wskazaną uchwałę Rady Miasta K., zarzucając naruszenie:

- art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 póz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") w związku z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla Miasta K. (według stanu przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. zmienioną uchwałą [...] z dnia [...] marca 2010 r.), albowiem Studium to określiło obszar, w skład którego wchodzą działki skarżącego, jako tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej (oznaczone symbolem MN), a funkcja ta nie może zostać zrealizowana przez skarżącego na podstawie planu przeznaczającego działki na cele działalności rolnej z możliwością zalesienia (oznaczone symbolem RL);

- art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez przekroczenie przez Radę Miasta K. przysługującego jej władztwa planistycznego i nieuzasadnione naruszenie prawa własności skarżącego, poprzez przeznaczenie przeważającej części działek skarżącego na teren działalności rolnej z możliwością zalesienia (oznaczone symbolem RL), co wyklucza ich zabudowę.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały albowiem jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie, który ona obejmuje, składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...] obr. [...] P.. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała ogranicza jego prawo własności w ten sposób, iż uniemożliwia zabudowę działek, która była możliwa przed wejściem w życie planu na podstawie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto skarżący zwrócił m.in uwagę, że zgłaszał uwagi do projektu planu i w swoim piśmie z dnia 23 czerwca 2009 r. wnosił o zmianę projektowanego przeznaczenia obszaru działki nr [...] z RL na MN, jednak uwagi te nie zostały uwzględnione.

W odpowiedzi na przedmiotową skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu przedstawiono chronologicznie tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały oraz przywołano wyroki i rozstrzygnięcia, jakie zapadły w odniesieniu do przedmiotowej uchwały. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, organ wskazał, że w dokumencie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (w wersji obowiązującej w dacie uchwalenia skarżonego planu) nieruchomość skarżącego nieomal w całości położona była w terenach oznaczonych symbolem ZO - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna), w strefie systemu zieleni parków rzecznych, a nie w terenach inwestycyjnych (MN), jak twierdzi skarżący. Jedynie niewielka część nieruchomości skarżącego została odznaczona jako teren już zabudowany i zainwestowany (istniejące uwarunkowanie). W Studium dla tych terenów oznaczonych symbolem ZO przewidziano tereny otwarte (w tym rolniczą przestrzeń produkcyjną). Dla nieruchomości skarżącego nadano przeznaczenie adekwatne do wytycznych zawartych w Studium. O braku inwestycyjnego charakteru terenów obejmujących nieruchomość skarżącego świadczy zapis Studium wykluczający zabudowę w tych terenach (ZO). Jedynie niewielka część nieruchomości skarżącego została odznaczona, jako teren zabudowany i zainwestowany. W związku z tym zarzut skarżącego jest chybiony.

Zdaniem organu, skarżący może realizować wzmiankowane w skardze zamierzenie inwestycyjne według decyzji o pozwoleniu na budowę, której jest dysponentem, niezależnie od ustaleń planu. Możliwość taką stwarza przepis art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie skarżący wskazał, że nie potwierdzają się zarzuty o niezgodności planu miejscowego ze Studium. Zwrócono natomiast uwagę, że działki sąsiednie w dolnej części mapy planu w stosunku do działek skarżącego zostały przeznaczone pod zabudowę, podczas gdy z rysunku Studium to nie wynika. Nadto skarżący wskazał, że inwestycja jest w trakcie budowy, ale inwestor rozważa dokonanie istotnych zmian, co wiąże się z projektem zamiennym. Zdaniem skarżącego, plan powinien respektować pozwolenie na budowę przynajmniej co do działki, której dotyczy.

Pełnomocnik organu w odpowiedzi na powyższe wskazał, że przeznaczenie nieruchomości w planie MN1 wynikało najprawdopodobniej z faktu ich zabudowy istniejącej faktycznie w 2010 r., co wówczas nie dotyczyło działki skarżącego. Ponadto zakwestionowano konieczność uwzględniania w planie wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż wówczas jakiekolwiek planowanie nie byłoby możliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie oraz została prawidłowo poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uchwała narusza interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ skarżący jest właścicielem nieruchomości objętych planem, a plan wyklucza zabudowę tych nieruchomości.

Sąd wskazał, że po raz pierwszy uchwała Rady Miasta K. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" była badana przez sąd administracyjny w sprawie II SA/Kr 1626/12. W sprawie tej zapadł wyrok unieważniający uchwałę w zakresie interesu prawnego ówczesnego skarżącego, to jest w odniesieniu do wymienionej w sentencji działki ewidencyjnej. Natomiast co do procedury planistycznej, zdaniem Sądu, w omawianej sprawie analiza całości dokumentacji procedury planistycznej prowadziła do wniosku, że nie miało miejsca istotne naruszenie trybu sporządzania zaskarżonego planu miejscowego, jak i naruszenie właściwości organów. Wszystkie etapy procedury planistycznej przeprowadzono zgodnie z treścią art. 17-20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym zakresie zatem aktualnie należy respektować wydane rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że skarżący na rozprawie odstąpił od podtrzymywania zarzutu niezgodności planu ze Studium w zakresie przeznaczenia terenów obejmujących działki ewidencyjne nr [...] i [...] obr. [...] P.. Z graficznego przedstawienia umiejscowienia działek wynika bowiem, że w załączniku graficznym Studium znajdowały się one na terenach określonych jako "ZO" - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Główne funkcje tego terenu to łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego na tym terenie to: utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej, zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z przepisami ustalonymi dla tych terenów oraz planami ochrony, obejmowanie ochroną prawną obszarów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wprowadzanie zalesień ze szczególnym uwzględnieniem strefy zwiększenia lesistości, udostępnienie terenów jako ciągów spacerowych i rowerowych ze szczególnym uwzględnieniem połączeń z terenami ZP. Warunki i standardy wykorzystania tego terenu to: całkowite wykluczenie prawa zabudowy, budowa ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem ochrony walorów krajobrazowych terenów (kablowanie linii). Rysunek Studium sporządzono w skali 1:5000. Z rysunku wynika, że działki znajdowały się ponadto na terenach tworzących tzw. system parków rzecznych, które w świetle zapisów Studium pełnić miały rolę przyrodniczą, ale także publiczną w rozumieniu organicznego tworzywa spajającego elementy struktury przestrzennej miasta. Bowiem, jak wynika z tekstu Studium, w koncepcji "Kompleksowego programu rozwoju zieleni miejskiej dla K." zostały ustalone określone kierunki, między innymi rozwój systemu zieleni K. przede wszystkim w oparciu o system parków rzecznych i zieleń forteczną. Zgodnie ze Studium, "zielone" tereny otwarte, wyodrębnione jako ważne elementy struktury przestrzennej miasta, są podstawowymi komponentami środowiska przyrodniczego i krajobrazu miasta, a jednocześnie stanowią tradycyjne obszary odpoczynku i rekreacji mieszkańców. Konieczność respektowania zasad zrównoważonego rozwoju sprawia, że wedle Studium muszą one pozostać wolne od zabudowy. Główne kierunki zagospodarowania tych obszarów to ochrona przed uszczupleniem zachowanych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiących o ich wartości i atrakcyjności, odtwarzanie zdegradowanych zasobów przyrodniczych i krajobrazowych, kształtowanie niezbędnej infrastruktury służącej publicznemu wykorzystaniu obszarów dla celów rekreacji i wypoczynku mieszkańców. Organizację systemu jako całości, w tym urządzenie parków rzecznych, zaliczono do tzw. problemów ogólnomiejskich (w przeciwieństwie do problemów dzielnicowych i lokalnych). W tekście Studium wyznaczono i opisano tzw. strefę kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w obrębie której sposób zagospodarowania podporządkowany jest ochronie wartości i zasobów przyrodniczych. Strefa ta obejmuje różnorakie zasoby przyrodnicze, między innymi dolinę W. i jej dopływów z włączeniem parków rzecznych /str. 176 Studium/. W obrębie tej strefy wyznaczono tereny chronione przed zabudową, obejmujące: 1/ lasy, 2/ tereny zieleni urządzonej, 3/ tereny otwarte (rolne, zieleń nieurządzona), których fragmenty miały być obejmowane ochroną prawną, 4/ tereny zieleni fortecznej. Nietrudno zauważyć, że tereny otwarte, o których mowa w ramach strefy kształtowania systemu przyrodniczego miasta, w obrębie parków rzecznych, to właśnie tereny ZO, obejmujące działki skarżącego, a z powyższych względów chronione przed zabudową.

Sąd wskazał, że w planie działki skarżącego określono jako tereny rolnicze z możliwością zalesienia (RL). Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RL ustalono następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: a) grunty orne, b) sady i ogrody, c) łąki i pastwiska, d) szpalery zieleni wysokiej wzdłuż dróg publicznych, e) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, f) zalesienia i 2) uzupełniające pod ścieżki piesze oraz szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu. W granicach terenów RL obowiązuje zakaz prawa zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych. W granicach terenów RL w odległości 30 m od granicy terenów MN1, MN2, UK, UP, US obowiązuje zakaz możliwości zalesienia.

Jak wynika z powyższego, charakter terenu RL, jego przeznaczenie podstawowe i uzupełniające, jak również całkowity zakaz zabudowy, są absolutnie zgodne z przeznaczeniem i kierunkami zagospodarowania tego terenu wyznaczonymi w Studium. Jest to w ocenie Sądu istotna w sprawie okoliczność. Trzeba bowiem mieć na uwadze przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p., który wskazuje, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy uchwalaniu planów miejscowych.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa własności skarżącego i związanego z nim zarzutu nadużycia władztwa planistycznego Gminy, Sąd wskazał, że celem mającym być realizowanym na terenach przeznaczonych w Studium pod parki rzeczne i tereny otwarte jest kształtowanie strefy przyrodniczej – zielonych terenów niezainwestowanych, dla ochrony zrównoważonego krajobrazu i zachowania stref rekreacji mieszkańców. Wprowadzenie tych ograniczeń w ocenie Sądu ma uzasadnienie w treści art. 1 ust. 2 pkt 1,2, 3, gdzie mowa o tym, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe i wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Sąd wskazał, że z twierdzeń Gminy wynika, że zmiana przeznaczenia innych działek leżących w okolicy działek skarżącego nastąpiła w sytuacji istnienia na tych działkach faktycznej zabudowy w momencie procedowania planu. To odpowiada z kolei ogólnemu warunkowi uwzględnienia w planie zagospodarowania przestrzennego uwarunkowań faktycznych. Skarżący jednakże zarzuca, że nie zmieniono przeznaczenia terenu obejmującego jego działki (bądź przynajmniej jedną działkę) z uwagi na wydane pozwolenie na budowę. W momencie uchwalania planu nieruchomość ta nie była zabudowana, co więcej, inwestycja do chwili obecnej nie jest zakończona. W wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1597/12 (publ. Lex/el.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) stanowi, że materiały planistyczne, sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, powinny być aktualne na dzień przekazania tego projektu do opiniowania i uzgodnienia. Trzeba zatem przypomnieć, że skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy w dniu [...] grudnia 2006 r., jednak wobec brzmienia art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. ta okoliczność nie mogła mieć wpływu na kwestie planowania przestrzennego. Prawdą jest, że skarżący pismem z dnia 23 czerwca 2009 r. zgłosił uwagi do projektu planu po pierwszym jego wyłożeniu, które miało miejsce w dniach 7 maja 2009 r. – 4 czerwca 2009 r. W piśmie chodziło o działkę nr [...], która obecnie nosi numer [...]. Natomiast pismo to nie zostało rozpatrzone z tego powodu, że termin zgłaszania uwag mijał 18 czerwca 2009 r., a więc pismo zostało złożone po terminie, co wynika zresztą wprost z jego treści. Ponadto okoliczność, że skarżący uzyskał warunki zabudowy, sama w sobie z przyczyn, o których wyżej powiedziano, nie mogłaby zostać uwzględniona. Natomiast pierwsze wyłożenie projektu planu w 2009 r. nastąpiło po opiniowaniu i uzgodnieniu planu w 2008 r. Jak z tego wynika, na ten czas, stan faktyczny i prawny nieruchomości skarżącego nie uprawniał organu planistycznego do jakiejkolwiek zmiany przeznaczenia gruntów określonego w Studium. W szczególności oznacza to, że w terminie wynikającym z cytowanego rozporządzenia (opiniowanie i uzgodnienie) stan faktyczny nieruchomości nie dawał podstaw do zmiany jej przeznaczenia. Zmiana stanu prawnego nieruchomości skarżącego, a to działki nr [...] (obecnie nr [...]) nastąpiła w związku z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] stycznia 2010 r., ostatecznej z dniem [...].02.2010 r. Skarżący w sierpniu 2010 r. zgłosił uwagi do ponownego wyłożenia projektu planu, ale nie mogły być one uwzględnione, z uwagi na ponowne wyłożenie i ponowienie procedury tylko w zakresie zmiany przeznaczenia kilku działek (nr [...]) w lipcu 2010 r. (t.VIII akt planistycznych). Skarżący uzyskał pozwolenie na budowę po przekazaniu projektu planu obejmującego jego działkę do opiniowania i uzgodnienia, a zatem organ w tym czasie (określonym rozporządzeniem) dysponował aktualnym stanem faktycznym i prawnym nieruchomości.

Wobec braku podstaw do zmiany projektu w kontekście działek skarżącego przed 2010 r. oraz w świetle braku skutecznie zgłoszonych uwag w 2010 r. po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie ma - w ocenie Sądu - uzasadnionych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej uchwały co do ustalenia przeznaczenia terenu obejmującego niezabudowane działki skarżącego zgodnie ze Studium. Z całą pewnością zaś nie stanowi powodu do częściowego unieważnienia uchwały fakt aktualnej chęci dokonania istotnych zmian w projekcie budowlanym, który realizuje skarżący. Sąd bowiem bada stan faktyczny i prawny na chwilę uchwalenia planu, to jest na listopad 2010 r. Ostatecznie Sąd uznał, że uchwała nie ingeruje w prawo własności skarżącego w sposób przekraczający granice władztwa planistycznego, wobec ustalenia przeznaczenia działek zgodnego ze Studium i braku podstaw do zmiany tego przeznaczenia przy uchwalaniu planu. Nadto skarżący uzyskał pozwolenie na budowę, które z mocy art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. chroni jego prawo do zabudowy nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł E. H., zarzucając naruszenie:

1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na oddaleniu, a nie uwzględnieniu skargi E. H. na plan "[...]", pomimo, iż Rada Miasta K. przeznaczając w planie "[...]" przeważającą część nieruchomości stanowiących własność skarżącego na teren działalności rolnej z możliwością zalesienia (oznaczone symbolem RL), co wyklucza ich jakąkolwiek zabudowę, przekroczyła przysługujące Gminie Miejskiej K. władztwo planistyczne i w sposób nieuzasadniony naruszyła prawo własności skarżącego, poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa własności, dla którego nie ma należytego uzasadnienia interesem publicznym, a ponadto dokonane ograniczenie prawa własności jest dowolne i sprzeczne z rozstrzygnięciami o sposobie przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, które znajdują się w tożsamej (lub gorszej) sytuacji prawnej i faktycznej, jak nieruchomości skarżącego, a mimo to przeznaczono je pod zabudowę.

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi E. H., pomimo iż przy uchwalaniu planu "[...]" doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci tego, że plan narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., ponieważ teren nieruchomości w Studium ma przeznaczanie "ZO" i miały to być tereny otwarte, dostępne dla mieszkańców, natomiast nieruchomości skarżącego są terenami prywatnym i ich przeznaczenie w planie nawet na cele RL nie realizuje funkcji Studium, a co więcej, przeznaczenie całego obszaru sąsiadującego na tereny zabudowy mieszkaniowej, wypacza sens utrzymywania terenu zielonego jedynie na nieruchomościach skarżącego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej objęcia zapisem RL terenu nieruchomości stanowiących własność skarżącego tj. załącznika Nr 1 zaskarżonej uchwały - rysunku planu w zakresie obejmującym nieruchomości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od Rady Miasta K. kosztów postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sadem Administracyjnym oraz Sądem I instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych. W razie braku uznania podstaw do rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, z jednoczesnym pozostawieniem temu sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w I instancji, w tym o kosztach zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w Studium dopuszczono korektę linii rozgraniczającej pomiędzy wyodrębnionymi kategoriami terenów. Korektę taką dokonano w niniejszej sprawie jednak tylko dla nieruchomości sąsiednich do nieruchomości skarżącego (położone w planie miejscowym w obszarze MN1, graniczą na południowym wschodzie z nieruchomościami skarżącego). Tymczasem wszystkie te tereny sąsiednie w roku 2004 i 2009 miały statut LZ IV, łącznie z terenem działek [...]. Na pierwszej z nich (graniczącej z nieruchomościami skarżącego narożnie) był i jest nieużytek, do którego do dnia dzisiejszego nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, zatem teren ten nie spełnia warunku działki budowlanej. Pomimo tego, zgodnie z planem, działka ta została przeznaczona pod zabudowę. Druga w podanych wyżej działek ([...]) w momencie uchwalania zaskarżonego planu, była zabudowana w drodze samowoli budowlanej, co potwierdzają decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z maja 2007 i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z grudnia 2007 r., a także jednoznacznie mowa o tym w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2009 roku, sygn. II OSK 1373/08 (str. 5 uzasadnienia). Pomimo to, w tworzonym rok później planie zagospodarowania, teren działki [...] w znacznej mierze (50 proc. łącznie z ww. budynkiem samowolą) został zakwalifikowany jako teren budowlany. Dodatkowo można jeszcze wskazać że działki nr [...] (dawniej LZ IV), które są obecnie działkami budowlanymi i były wcześniej zabudowane budynkami, nie posiadały służebności drogi dojazdowej, którą to ustanowiono dla nich dopiero w roku 2009 rok. Nieruchomości sąsiednie w momencie procedowania planu były zatem niezgodnie z prawem brane pod uwagę jako budowlane, podczas gdy nieruchomości skarżącego wykluczono spod zabudowy, pomimo że skarżący rozpoczął roboty po uzyskaniu na drodze administracyjnej stosownych pozwoleń.

W skardze kasacyjnej wskazano ponadto, że do dnia dzisiejszego w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego powstały: 500 metrów dalej osiedle około 30 domów jednorodzinnych, 300 metrów dalej szkoła prywatna dużych rozmiarów, 50 metrów obok kolejne osiedle domów dwurodzinnych (około 10), na działce sąsiedniej znajduje się skład kruszyw i materiałów budowlanych, na sąsiednim terenie zajętym pod dom opieki i kościół, część działki podzielono i wycięto drzewa, przygotowując teren do zabudowy. W trakcie opracowywania planu (od 2007 r.) na działce nr [...] istniał już całoroczny budynek gospodarczo-socjalny o powierzchni 25 m2. Obecnie zaś realizowana jest - zgodnie z pozwoleniem na budowę nr [...]- inwestycja o wymiarach 18x10 metrów i wysokości 9 m z przeznaczeniem na cele mieszkalne i zagospodarowaniem terenu. Takie nieracjonalne i dyskryminujące przeznaczenie w planie ogranicza skarżącemu w sposób znaczny możliwość realizacji jego prawa własności w zakresie uzupełnienia infrastruktury o np. garaż, budynek gospodarczy, parking z wiatą itp.

Zdaniem skarżącego, argumentacja zawarta w zaskarżonym wyroku, jakoby nieruchomości na moment sporządzania dokumentacji planistycznej były niezabudowane i dlatego ich nie uwzględniono w planie jako teren budowlany także jest błędna. Na nieruchomościach zlokalizowany był już wówczas budynek gospodarczo-socjalny (zdjęcie z 2007 r.), a skarżący dokonał jego zgłoszenia do właściwych organów administracji jeszcze w 2007 r.(sprawa [...]). Natomiast decyzją nr [...] dot. warunków zabudowy dla ww. inwestycji umorzono postępowanie, bo stwierdzono właśnie taką zabudowę. Wobec powyższego, wiadomo było, że obiekt taki (25 metrowy całoroczny) stoi na nieruchomościach już od roku 2007. Na niektórych mapach geodezyjnych (np. z 2009 r.) on jest uwzględniony, natomiast na niektórych nie i właśnie te najwyraźniej błędnie brał pod uwagę organ sporządzający projekt planu, działając na niekorzyść skarżącego. Ponadto na 9 miesięcy przed wejściem w życie planu skarżący uzyskał prawomocne pozwolenie na budowę (decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.). Zgodnie z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wygasza się decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w oparciu o tę decyzję wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Plan musi więc respektować ostateczne pozwolenia na budowę. W chwili uchwalania zaskarżonego planu, przedmiotowe nieruchomości skarżącego praktycznie nie były już w ogóle zalesione, gdyż na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 2007 i 2009 r. zezwolono na wycinkę 16 drzew z ich terenu, co zostało zrealizowane. W chwili przyjmowania planu, aż do dnia dzisiejszego, teren nieruchomości to plac budowy, realizowanej w oparciu o ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2010 r.

Podniesiono ponadto, że pierwsze uwagi do projektu planu złożono 23 czerwca 2009 r., jedynie pięć dni po terminie, natomiast organ sporządzający projekt planu miał pełną świadomość ich treści, a od czasu złożenia tych uwag, do uchwalenia planu minęło jeszcze ponad rok. Ponadto skarżący, po spotkaniu osobistym z zastępcą Prezydenta Miasta K., p. K. B., złożył kolejne uwagi do planu, które także na tym etapie procedury mogły być wzięte pod uwagę (pismo z dnia 15 listopada 2009 r.). Skarżący składał także uwagi do projektu nowego Studium (pismo z dnia 3 sierpnia 2013 r.).

Niezależnie od powyżej wskazanej argumentacji, skarżący podniósł także, że wprowadzając przeznaczenie w planie jego nieruchomości na cele rolne z możliwością zalesienia (RL), nie zachowano zgodności ze Studium. Zgodnie bowiem ze Studium, tereny "ZO" to tereny otwarte, mające być dostepne dla mieszkańców, natomiast działka skarżącego jest terenem prywatnym i jej przeznaczenie nawet na cele RL nie realizuje funkcji Studium, a co więcej przeznaczenie całego obszaru sąsiadującego na tereny zabudowy mieszkaniowej wypacza sens utrzymywania terenu zielonego jedynie na nieruchomościach skarżącego. Przeznaczenie prywatnej działki skarżącego na teren rolny, w sytuacji, gdy dookoła jest dopuszczona zabudowa, nie spowoduje w żadnym sposób realizacje celu Studium, tj. stworzenia terenu otwartego "dla ochrony zrównoważonego krajobrazu i zachowania stref rekreacji mieszkańców".

W piśmie z dnia 10 października 2015 r. pełnomocnik Gminy Miejskiej K. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Podniósł, że organ nie miał obowiązku uwzględniać w planie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący może natomiast realizować budowę zgodnie z tą decyzją.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwonych podstaw.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez oddalenie skargi na plan miejscowy, który narusza ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K., ponieważ teren nieruchomości w Studium ma przeznaczanie "ZO" i miały to być tereny otwarte, dostępne dla mieszkańców, natomiast nieruchomości skarżącego są terenami prywatnym i ich przeznaczenie w planie nawet na cele RL nie realizuje funkcji Studium, a przeznaczenie całego obszaru sąsiadującego na tereny zabudowy mieszkaniowej, wypacza sens utrzymywania terenu zielonego jedynie na nieruchomościach skarżącego.

Jak wskazał Sąd I instancji, teren, na którym znajdują się działki skarżącego nr [...] i [...] ma w Studium przeznaczenie "ZO" - tereny otwarte (w tym rolnicza przestrzeń produkcyjna). Według danych z ewidencji gruntów, są to grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz). Główne funkcje terenów ZO to łąki, pola uprawne, sady, ogrody, zadrzewienia, zarośla nadrzeczne, bulwary, cieki i zbiorniki wodne. Jednym z głównych kierunków zagospodarowania przestrzennego na tym terenie jest utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. W tym celu na terenie tym całkowicie wykluczono zabudowę. Teren ten przeznaczono w miejscowym planie na teren działalności rolnej z możliwością zalesienia (symbol RL). Jedynie niewielki fragment działki nr [...] ma przeznaczenie MN1. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zatem ustalenia Studium determinowały przeznaczenie tego terenu (RL) w planie na działalność rolną z możliwością zalesienia. Gmina była związana ustaleniami Studium w zakresie zakazu zabudowy na tym terenie. Organy planistyczne nie mogły jedynie pominąć istniejącego - w dacie sporządzenia projektu planu i przekazania go do uzgodnień - stanu faktycznego zagospodarowania (zabudowy) tego terenu. W przypadku nieruchomości skarżącego brak było podstaw do odstąpienia od założeń Studium, gdyż w dacie sporządzania projektu planu (2008 r.) nieruchomości te nie były przeznaczone pod zabudowę. Z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lipca 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie warunków zabudowy wynika, że w 2006 r. stał na działce nr [...] (obecnie [...]) jedynie niewielki budynek gospodarczo-socjalny (25m2), który - jak twierdzi skarżący - miał stanowić zaplecze przy budowie budynku mieszkalnego. Skarżący jednak uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dopiero [...] stycznia 2010 r., a decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] lutego 2010 r. (plan uchwalono [...] listopada 2010 r.). O decyzji tej powiadomił organy planistyczne dopiero w sierpniu 2010 r., już po ostatnim wyłożeniu planu i przed jego uchwaleniem. Zatem fakt wydania tej decyzji nie mógł być uwzględniony przez organ planistyczny.

Nieuzasadniona jest argumentacja skarżącego kasacyjnie, że przeznaczenie jego prywatnych nieruchomości na cele rolne (RL) nie realizuje funkcji Studium, gdyż Studium przewiduje tereny otwarte, dostępne dla każdego. Dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RL ustalono przeznaczenie: 1) podstawowe: a) grunty orne, b) sady i ogrody, c) łąki i pastwiska, d) szpalery zieleni wysokiej wzdłuż dróg publicznych, e) zadrzewienia i zakrzewienia śródpolne, f) zalesienia i 2) uzupełniające pod ścieżki piesze oraz szlaki turystyczne lub trasy rowerowe nie wyznaczone na rysunku planu. W granicach terenów RL obowiązuje zakaz zabudowy, w tym również lokalizacji obiektów tymczasowych. W granicach terenów RL w odległości 30 m od granicy terenów MN1, MN2, UK, UP, US obowiązuje zakaz możliwości zalesienia. Wskazane zapisy Studium i planu nie oznaczają, że tereny o wskazanych funkcjach nie mogą znajdować się na gruntach prywatnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jest to tzw. władztwo planistyczne gminy, które nie jest ograniczone jedynie do terenów stanowiących własność publiczną, lecz dotyczy wszystkich nieruchomości znajdujących się w granicach administracyjnych gminy. Głównym celem wprowadzenia w Studium, terenów ZO była ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta oraz płaszczyzny ekspozycji widokowej. Przeznaczenie w planie terenu RL pod wskazane wyżej funkcje w stanowi realizację tych założeń Studium. Nie jest również zasadny argument skarżącego, że cały teren wokół jego nieruchomości został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Teren mieszkaniowy MN1 znajduje się na południe i wschód od działek skarżącego, od północy i zachodu działki te (pomijając drogę) graniczą z terenem rolniczym i terenem zieleni urządzonej (ZP). To, że część nieruchomości znajdujących się w pobliżu nieruchomości skarżącego została zabudowana nie oznacza, że Gmina powinna pozwolić na dalszą zabudowę przyrodniczo cennych terenów chronionych w Studium. Skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy [...] grudnia 2006 r., a wniosek o pozwolenie na budowę złożył dopiero [...] listopada 2009 r., w czasie gdy prowadzono już procedurę planistyczną. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że Gmina powinna - wbrew treści Studium - przeznaczyć nieruchomości skarżącego pod zabudowę mieszkaniową.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego i w sposób nieuzasadniony naruszyła prawo własności skarżącego, poprzez wprowadzenie nieproporcjonalnego ograniczenia tego prawa własności, dla którego nie ma należytego uzasadnienia interesem publicznym, a ponadto dokonane ograniczenie prawa własności jest dowolne i sprzeczne z rozstrzygnięciami o sposobie przeznaczenia nieruchomości sąsiednich. Podkreślić należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów bardzo wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest jednak ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o tzw. władztwie planistycznym gminy, a drugi stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W tej sprawie Gmina nie naruszyła granic władztwa planistycznego, gdyż była - w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącego - związana ustaleniami Studium. Również naruszenie prawa własności skarżącego ma swoje legalne uzasadnienie, gdyż interes publiczny przemawiał za pozostawieniem tych przyrodniczo cennych terenów jako terenów nie podlegających zabudowie, a ponadto, skarżący może realizować prawa nabyte z decyzji o pozwoleniu na budowę, która stała się ostateczna przed wejściem w życie planu miejscowego (art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały w wyznaczonym terminie przeprowadzenia rozprawy.