Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 482/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M.B. (skarżąca, strona) od decyzji Starosty Olsztyńskiego (organ I instancji) z 4 kwietnia 2022 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...], gmina D., oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów i budynków numerami działek [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], poprzez udzielenie zezwolenia E. S.A. z siedzibą w G., Oddział w O. na przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Olsztyńskiego z 4 kwietnia 2022 r.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Starosta Olsztyński decyzją z 4 kwietnia 2022 r., działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, dalej: u.g.n.), na wniosek spółki E. S.A. (inwestor), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości stanowiącej własność M.B., oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], gmina D.jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, KW Nr [...], poprzez zezwolenie E. S.A. na przebudowę linii napowietrznej nN 0,4 kV – pkt 1 decyzji. W pkt 2 decyzji orzekł, że zakres trwałego ograniczenia prawa własności dotyczy pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 86 m, którego powierzchnia całkowita wynosi w działce nr [...] - 516m2 i pasa technologicznego o szerokości 6 m i długości 108 m, którego powierzchnia całkowita wynosi 648 m2 w działce nr [...]. W pkt 3 stwierdził, że lokalizację projektowanych urządzeń elektroenergetycznych oraz zakres ograniczenia prawa własności przedstawia załącznik graficzny, stanowiący integralną część decyzji. W uzasadnieniu decyzji Starosta Olsztyński stwierdził m. in., że warunek przeprowadzenia rokowań został spełniony, przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i nie może być zrealizowana w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania organu I instancji. Przedmiotowej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew obowiązkowi ciążącemu na organie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.;

- art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów i w konsekwencji orzekanie z oczywistym naruszeniem prawa;

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, że ograniczenie korzystania z nieruchomości ma charakter trwały, podczas gdy odwołująca się nie została pozbawiona prawa własności, a ograniczenie ma charakter czasowy, jak również poprzez ustalenie stref wyłączenia, które ustala się przy służebności przesyłu na podstawie art. 3051 k.c., nie zaś w ramach postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości;

- art. 124 ust. 1b u.g.n. poprzez niezastosowanie wobec braku uzgodnienia decyzji w sprawie zezwolenia z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Argumentowała, że o ile pozbawienie prawa własności ma charakter trwały, o tyle dokonując wykładni literalnej brzmienia art. 124 ust. 1 u.g.n. należałoby przyjąć, że wymienione w tym przepisie prace budowalne mają charakter czasowy. Wyznaczenie terminu zajęcia nieruchomości byłoby konsekwencją określenia w niej horyzontu czasowego pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do korzystania ze swojego prawa, a jednocześnie wskazało czas, od którego powstaje ustawowy obowiązek do podjęcia działań restytucyjnych na nieruchomości w zakresie jej stanu faktycznego, jeżeli działania inwestycyjne spowodowały zmiany tego stanu. Ponadto, nieokreślenie w decyzji czasowego zajęcia pozbawia właściciela poczucia realnego wskazania, że zajęcie to ma charakter czasowy. Wyłączenie części uprawnień właścicielskich nie następuje bez ekwiwalentu pieniężnego. Ponadto, na podstawie art. 124 ust. 1b u.g.n. projekt decyzji Starosty powinien być uzgodniony przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, a w niniejszym postępowaniu uzgodnienie takie nie zostało przeprowadzone.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 19 maja 2022 r. Wojewoda, przytaczając treść art. 124 ust. 1 u.g.n. wskazał, że jak wynika z wniosku pełnomocnika E. S.A. celem planowanej inwestycji jest przebudowa linii napowietrznej nN w miejscowości G. i okolicy. Z uwagi na zły stan techniczny napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia (wybudowanej w 1968 r.) stwarza ona zagrożenie dla zachowania ciągłości i pewności dostaw energii elektrycznej. Po wykonaniu prac, linia nadal będzie linią napowietrzną niskiego napięcia, zaś planowane prace polegać będą na: zdemontowaniu przewodów istniejącej linii napowietrznej nN 0,4 kV i słupów typu ŻN, posadowieniu nowych słupów wirowych typu E, montażu nowych przewodów linii napowietrznej nN 0,4 kV. Przede wszystkim w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez inwestora jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Ponadto, spełniona została przesłanka warunkująca zastosowanie przepisu 124 ust. 1 u.g.n. dotycząca zgodności planowanej inwestycji z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie decyzja z 4 kwietnia 2022 r. została wydana w związku z ostateczną decyzją Burmistrza D. z 18 października 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV na działkach nr [...] położonych w obrębie [...], gmina D.i działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S., zgodnie z którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego m. in. na działkach nr [...]. W decyzji tej wyjaśniono m. in., że teren przewidziany pod przedmiotową inwestycję stanowi grunty rolne użytkowane rolniczo, za wyjątkiem drogi gminnej, w związku z czym sieć nie ma wpływu na sposób prowadzenia gospodarki rolnej. Ustawienie słupa, a nawet ułożenie w ziemi kabla nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ponadto dodano, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o przebudowę istniejącej sieci, a nie o nowy burzący ład przestrzenny projekt. Istniejąca linia napowietrzna niskiego napięcia wymaga konserwacji i przebudowy z uwagi na długi okres eksploatacji i postęp technologiczny. Poprawa zaś jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym.

Analizując materiał dowodowy sprawy, organ odwoławczy uznał, że dokumentacja sprawy jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody właścicielki działek nr [...] na wykonanie prac związanych z przebudową linii napowietrznej niskiego napięcia. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielka działek położonych w obrębie [...] nie wyraziła zgody na przebudowę na jej nieruchomości linii napowietrznej niskiego napięcia za wynagrodzeniem zaproponowanym przez inwestora za ustanowienie służebności przesyłu, a także nie zgodziła się na odpłatne udostępnienie nieruchomości. Nie uzyskując akceptacji przedstawionych warunków, pełnomocnik inwestora zdecydował się złożyć do Starosty wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. W takiej sytuacji należało ocenić, że inwestor spełnił warunek przeprowadzenia rokowań z właścicielką nieruchomości. Odnosząc się do stwierdzenia strony, że nie uzgodniono projektu zaskarżonej decyzji z Prezesem Urzędu Komunikacji Elektronicznej wojewoda stwierdził, że wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy przeprowadzenia na nieruchomości nowych przewodów i słupów elektroenergetycznych uznać należało, że art. 124 ust. 1b u.g.n. nie miał zastosowania bowiem planowana inwestycja dotyczy urządzeń elektroenergetycznych, a nie urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Ponadto Wojewoda, za niezasadny uznał zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia stref wyłączenia, które zdaniem strony, ustala się przy służebności przesyłu na podstawie kodeksu cywilnego, nie zaś w ramach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Wskazał, że NSA w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1062/20) ocenił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Odnosząc się natomiast do stanowiska skarżącej, że nieokreślenie w decyzji w jakikolwiek sposób jej czasowego zajęcia prowadzi do pozbawienia właściciela poczucia realnego wskazania, że zajęcie to ma charakter trwały, wyjaśnił, że skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu, byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Wojewody skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, mianowicie:

a) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów i w konsekwencji tego orzekanie w niniejszej sprawie z oczywistym naruszeniem prawa;

b) naruszenie art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie pierwszej instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

2. przepisów prawa materialnego, mianowicie:

a) 124 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na ustaleniu, że ograniczenie korzystania z nieruchomości ma charakter trwały podczas, gdy odwołująca się nie została pozbawiona prawa własności, a ograniczenie sposobu korzystania ma jedynie charakter czasowy, jak również poprzez ustalenie stref wyłączenia, co zwykło się ustalać przy służebności przesyłu na podstawie art. 3051 k.c. nie zaś w ramach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (tzw. małe wywłaszczenie).

Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Olsztyńskiego. W uzasadnieniu skargi wskazała m.in., że nieokreślenie w decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. określenia czasowego zajęcia pozbawia jej właściciela i użytkownika wieczystego poczucia realnego wskazania, że zajęcie to ma charakter czasowy. Ponadto, z art. 124 u.g.n. nie wynika, że wyłączenie części uprawnień właścicielskich następuje bez ekwiwalentu pieniężnego. Dodatkowo zarzuciła Wojewodzie brak dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych oraz naruszenie zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy.

Dokonana na podstawie powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.).

Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody.

Należy także podkreślić, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Jednocześnie zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, a zatem należy wskazać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 692/12; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w trybie art. 124 u.g.n.

Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na przebudowie linii napowietrznej nN 0,4 kV, linii elektroenergetycznej, jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Inwestycja polegając na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej ma więc status inwestycji celu publicznego, gdyż ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 367/14, CBOSA). Jest to inwestycja liniowa, która może stanowić element sieci zaopatrującej zarówno obiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii, zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2418/16, CBOSA). Pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r., sygn. II OSK 672/11, CBOSA).

Nadto, powyższe ograniczenie, po myśli przywołanego art. 124 ust. 1 zd. 2 u.g.n., nastąpiło zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sprawie decyzja organu I instancji została wydana w związku z ostateczną decyzją Burmistrza D. z 18 października 2021 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie napowietrznej linii elektroenergetycznej niskiego napięcia 0,4 kV na działkach nr [...] położonych w obrębie [...], gmina D.i działce nr [...] położonej w obrębie [...], gmina S., zgodnie z którą ustalono warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego m. in. na działkach nr [...]. W decyzji tej wyjaśniono m. in., że teren przewidziany pod przedmiotową inwestycję stanowi grunty rolne użytkowane rolniczo, za wyjątkiem drogi gminnej, w związku z czym sieć nie ma wpływu na sposób prowadzenia gospodarki rolnej. Ustawienie słupa, a nawet ułożenie w ziemi kabla nie powoduje wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Ponadto dodano, że w okolicznościach niniejszej sprawy chodzi o przebudowę istniejącej sieci, a nie o nowy burzący ład przestrzenny projekt. Istniejąca linia napowietrzna niskiego napięcia wymaga konserwacji i przebudowy z uwagi na długi okres eksploatacji i postęp technologiczny. Poprawa zaś jakości infrastruktury elektroenergetycznej jest inwestycją o charakterze ogólnospołecznym.

Porównanie linii zasięgu inwestycji na załączniku graficznym nr 1 do decyzji lokalizacyjnej z przedstawioną przez inwestora w toku postępowania mapą obrazującą zakres inwestycji na działkach skarżącej, w tym określającymi obszar pasa technologicznego, prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości jest zgodna z postanowieniami decyzji o ustaleniu lokalizacji w zakresie przebiegu planowanej inwestycji, co oznacza spełnienie przesłanki, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Stwierdzić zatem należy, że zakres ograniczenia korzystania z nieruchomości strony odwołującej się nie wykracza poza niezbędną potrzebę wynikającą z decyzji lokalizacyjnej.

Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącą. Zauważyć należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano bowiem w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16 - CBOSA. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.) oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość w niniejszej sprawie skarżąca i inwestor nie doszli do porozumienia.

Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15; z 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17 - CBOSA). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone.

Sąd analizując materiał dokumentacyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżącej na założenie i przeprowadzenie urządzeń i przewodów linii elektroenergetycznej. Z przedłożonych dokumentów wynika, że w piśmie z 23 grudnia 2020 r. pełnomocnik inwestora wystąpił do skarżącej o wyrażenie zgody na wykonanie przebudowy linii napowietrznej niskiego napięcia na działkach nr [...], przesyłając w załączeniu projekt oświadczenia woli w celu udostępnienia nieruchomości. Korespondencja nie został podjęta w terminie. Następnie pismem z 28 stycznia 2021 r. pełnomocnik inwestora ponowił prośbę, na którą nie odpowiedziano. Kolejnym wystąpieniem z 11 marca 2021 r. zaproponował M.B. zapłatę wynagrodzenia w kwocie 1147 zł za zgodę na wykonanie przebudowy na przedmiotowych działkach. Wyjaśnił, że wyrażenie zgody będzie wiązać się z przygotowaniem dokumentów związanych z ustanowieniem służebności przesyłu. Przy czym szczegółowo wyjaśnił na czym będą polegać prace budowlane i jakie będą parametry pasów technologicznych. Wytłumaczył także, że wymiana słupów i przewodów nie będzie stanowić nowego obciążenia. W odpowiedzi z 17 marca 2021 r. na powyższe, pełnomocnik M.B. podał m. in., że właścicielka odmawia nieodpłatnego udostępnienia nieruchomości, a także, że nie przedstawiono propozycji wynagrodzenia za jednorazowe wyrażenie zgody na wejście na grunt. Pismem z 24 marca 2021 r. pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że inwestor nie wyraża zgody na wypłatę wynagrodzenia za jednorazowe wejście na nieruchomości w celu przeprowadzenia prac przebudowy, a wypłata wynagrodzenia przysługuje za ustanowienie służebności przesyłu, które można określić na podstawie operatu szacunkowego. Zaoferował jednocześnie (przesyłając w załączeniu) możliwość podpisania odpłatnego oświadczenia woli na kwotę 574 zł bez ustanowienia służebności przesyłu i dodał, że zapłata za ewentualne zniszczenia zasiewów reguluje umowa z wykonawcą realizującym prace na zlecenie E. S.A. W odpowiedzi z 12 kwietnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że jego mocodawczyni nie wyraża zgody na złożone propozycje. Zauważyć również należy, że wszczynając postępowanie organ I instancji poinformował strony o możliwości wyznaczenia dodatkowego terminu na podjęcie próby uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w drodze umowy cywilnej. W wyznaczonym terminie, nie doszło jednak do porozumienia pomiędzy stronami.

Z akt sprawy wynika zatem, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właściciela do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Dodatkowo Sąd zauważa, że niewyrażenie zgody przez inwestora czy też właściciela nieruchomości (w tym również poprzez brak odpowiedzi na złożoną ofertę) na zawarcie umowy służebności przesyłu jest równoznaczne z brakiem zgody na realizację inwestycji, co wyczerpuje przesłankę z art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 września 2021 r., sygn. akt I OSK 4363/18, CBOSA).

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie można uznać, że decyzje organów obu instancji naruszają prawo, gdyż nie wskazują czasowego zakresu ograniczenia prawa własności nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które w tym względzie nie było jednolite, utrwalił się bowiem pogląd, że z art. 124 ust. 1 i ust. 6 u.g.n. nie wynika, by decyzja wydawana na podstawie tego przepisu, musiała zawierać termin udostępnienia nieruchomości. Skoro zaś przepisy tej ustawy nie nakładają na organ orzekający obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to jego ustalenie, na podstawie powyższych przepisów, byłoby działaniem bez podstawy prawnej (zob. wyroki NSA z: 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 774/15 i I OSK 2872/15; 19 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1165/17; 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1928/17 i II OSK 1956/17, CBOSA). Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na przeprowadzenie przez nieruchomość elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia prowadzi do trwałego ograniczenia własności nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel ma obowiązek znoszenia stanu faktycznego ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez strefę, w której było lub mogło być wykonywane jego prawo. W przypadku tego rodzaju decyzji brak jest zatem potrzeby, jak i podstawy, do czasowego ograniczenia zakresu rozstrzygnięcia.

Przyjąć zatem należy, że dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n.). Reasumując, art. 124 ust. 1 u.g.n nie daje podstawy do określenia terminu ograniczenia prawa własności. Sprzeczne byłoby to również z celem przedmiotowej instytucji, którym jest przyznanie przedsiębiorstwu przesyłowemu trwałego i skutecznego wobec każdoczesnego właściciela prawa do dysponowania rzeczą.

Nie można za trafny uznać zarzutu wskazujący pozbawienia skarżącej prawa własności. Art. 64 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Zauważyć trzeba, że Konstytucja w art. 64 ust. 3 dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Jakkolwiek zatem prawo własności jest prawem rzeczowym, dającym najpełniejsze władztwo nad rzeczą, to nie jest prawem absolutnym. Prawo to podlega ograniczeniom określonym w przepisach ustawowych, w szczególności wynikającym z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organy administracji prawidłowo oceniły, że w niniejszej sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości skarżącej, a zatem nie można uznać, by w wyniku wydania zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, doszło do naruszenia prawa własności, z uchybieniem powszechnie obowiązującym przepisom prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 29 kwietnia 2020 r. (sygn. I OSK 629/19, CBOSA) "decyzja oparta o art. 124 u.g.n. stanowi jedynie tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2003 r., sygn. akt SA/Rz 1635/00), w rozumieniu art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej p.b.), tylko w granicach określonych w decyzji ograniczającej sposób korzystania. Nie jest to zatem decyzja wywłaszczeniowa polegająca na pozbawieniu własności nieruchomości".

Sąd uznaje również za niezasadny uznać należy zarzut dotyczący niewłaściwego ustalenia stref wyłączenia, które zdaniem skarżącej ustala się przy służebności przesyłu na podstawie kodeksu cywilnego, nie zaś w ramach ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020 r. (sygn. akt I OSK 1062/20, CBOSA) ocenił, że skoro ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polega na udzieleniu zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, to możliwe jest sprecyzowanie tego ograniczenia w decyzji przez ustanowienie pasa technologicznego związanego z posadowionymi na nieruchomości przewodami i urządzeniami elektrycznymi, bo powoduje to konieczność ograniczenia w sposobie korzystania z tej nieruchomości nie tylko przez zajęcie części tej nieruchomości przez przewody i urządzenia elektryczne, ale również ograniczenie możliwości użytkowania tej nieruchomości na określonym pasie terenu wzdłuż założonych przewodów elektroenergetycznych, na przykład przez zakaz zabudowy tego terenu lub zakaz nasadzeń przekraczających określoną wysokość. Z kolei WSA w Olsztynie w wyroku z 19 grudnia 2019 r. (sygn. akt II SA/OI 743/19, CBOSA) stwierdził, że "całkowita powierzchnia obszaru ograniczenia musi obejmować nie tylko zasadniczą strefę pod urządzeniami, ale i strefę pasa technologicznego (eksploatacyjnego)".

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi o charakterze procesowym należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych reguł postępowania. Organy zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważyły go i poddały ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty. Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów. Podkreślić należy również, że także sama skarżąca nie wskazuje takich środków dowodowych, które będąc pominięte przez organ miałyby znaczenie dla ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Organy nie naruszyły także dyspozycji art. 107 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.