Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1044/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 4, far. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 10 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1618/12 w sprawie ze skargi W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1618/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] października 1995 r. Prezydent Miasta Ł., działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 42 ust. 3 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, wyraził zgodę na użytkowanie budynku magazynowego – magazynu artykułów spożywczych wraz z zapleczem socjalno – biurowym zlokalizowanego na działce przy ul. [...] w Ł.

W dniu [...] lipca 2010 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie decyzją z [...] sierpnia 2010 r. Nr [...], na podstawie art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził jej nieważność.

Odwołanie od tej decyzji złożył W. S.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2010 r.

Na skutek skargi wniesionej przez W. S., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2011 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2306/10, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując się na treść art. 37 ust.1 pkt 2 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., stwierdził, że okoliczność związana z usytuowaniem obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości od działki sąsiedniej winna być analizowana w kontekście art. 40, a nie art. 37 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Sąd podkreślił, że ponownie orzekając w sprawie Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien też mieć na uwadze, że w sytuacji, gdy w zalegalizowanym budynku (w dacie wydania badanej decyzji) znajdowały się otwory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej (stosownie do warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organ w postępowaniu legalizacyjnym) to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 w/w ustawy, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Takiego orzeczenia w rozpoznawanej sprawie nie było, a to w ocenie sądu oznacza, że mogło dojść do naruszenia procedury legalizacji spornej zabudowy. Naruszenie tej procedury przy wydawaniu kontrolowanej decyzji nie świadczy samo o tym, że wydana na podstawie art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego w sposób rażący narusza prawo, przy czym weryfikując decyzję organ powinien rozważyć na podstawie, jakiego materiału dowodowego zapadła ta decyzja oraz skutki, jakie ona wywołała.

Ponownie rozpatrując sprawę Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz 157 § 1 kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 1995 r.

Organ podkreślił, że nieruchomość zlokalizowana w Ł. przy ul. [...], położona jest na terenie, który zgodnie z obowiązującym – w dacie orzekania przez Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie oddania spornego obiektu do użytkowania – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.), stanowił teren zrealizowanych dzielnic przemysłowo – składowych, zakładów przemysłowych i obsługi technicznej gminy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., winien był wziąć pod uwagę nie tylko przepis § 12 ust. 4, ale i § 272 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową jest sprzeczna z § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem odległość ściany, w której znajdują się otwory okienne do granicy z sąsiednią nieruchomością wynosi od 2,80 do 3,10 m.

Powyższe ustalenia wykazują, że po stronie organu administracji publicznej zaistniał obowiązek wydania stosownej decyzji – w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 27 października 1994 r. Prawo budowlane – określającej zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem, jednakże organ w ogóle nie rozważał kwestii zastosowania tego przepisu.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. znak [....] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ, oceniając postępowanie legalizacyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta Ł., wskazał, że w wyniku wykonania zobowiązania zawartego w postanowieniu wydanym na podstawie art. 56 ust.1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. – wnioskujący o legalizację przedmiotowego budynku przedstawili inwentaryzację sporządzoną przez uprawnionego geodetę. Dokument ten winien stanowić dla organu orzekającego w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku magazynowego, podstawę do dokonania ustaleń w kwestii zgodności wybudowanego obiektu z przepisami w szczególności z warunkami technicznymi. Takich ustaleń organ nie dokonał.

Z udzielonej Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego informacji od Ośrodka Geodezji w Ł. wynika, że budynek magazynowy posiadający w ścianie zewnętrznej otwory okienne jest usytuowany od granicy z działką nr ew. [...] przy ul. [...] w odległości od 2,92 do 3,11 m – a więc niezgodnie z przepisami § 12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ponadto nieruchomość zabudowana przedmiotowym budynkiem, położona jest na terenie, który zgodnie z ówcześnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. wchodził w skład jednostki urbanistycznej, jako tereny zrealizowanych dzielnic przemysłowo – składowych zakładów przemysłowych i obsługi technicznej gminy. Zatem organ prowadzący postępowanie legalizacyjne powinien wziąć pod uwagę nie tylko przepis § 12 ust. 4, ale również § 271 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ stwierdził, że w sytuacji, gdy w budynku objętym postępowaniem legalizacyjnym znajdują się otwory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej – stosownie do ówcześnie obowiązujących warunków technicznych, (co zgodnie z przedłożoną przez właściciela mapą inwentaryzacyjną – ma miejsce w niniejszej sprawie), to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Takiego orzeczenia w niniejszej sprawie nie było a to oznacza, że doszło do naruszenia procedury legalizacji przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym należało uznać, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 1995 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie art. 40 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł W. S., zarzucając jej naruszenie art. § 12 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z treści art. 42 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że formą legalizacji w sytuacji, gdy obiekt spełnia wszystkie wymogi prawa budowlanego jest pozwolenie na jego użytkowanie, które jest jednocześnie stwierdzeniem zdatności obiektu do użytkowania wykonanego obiektu. Przez zdatność do użytku należy również rozumieć takie zrealizowanie obiektu, że nie narusza on uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właściciela działki sąsiedniej. Jeżeli nie zachodziły przesłanki do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, organ administracji państwowej powinien usankcjonować popełnienie naruszenia prawa polegające na wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę, przyjmując zawiadomienie o oddaniu obiektu do użytku, bądź nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia i wydać mu pozwolenie na użytkowanie.

Wobec tego, że bezspornym jest, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z § 12 rozporządzenia wykonawczego, obowiązkiem organu administracji, było rozważyć istnienie przesłanek określonych z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy.

W ocenie Sądu Prezydent Miasta Ł. z rażącym naruszeniem prawa – a więc wbrew jednoznacznej treści art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mimo, że jego usytuowanie naruszało bezwzględne obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Organ prawidłowo wskazał, że obowiązkiem Prezydenta Miasta Ł. było zastosowanie art. 40 ustawy, zaś pominięcie procedury mającej na celu usunięcie naruszenia przepisów wykonawczych powoduje, że decyzję należy uznać za wydaną z rażącym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej (poprzez jej pominięcie), zaś skutki wydania kontrolowanej decyzji nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. S. zarzucając mu:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - przez oddalenie skargi, pomimo że skarga była zasadna i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że z obrazą art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267.) w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270):

a) organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt: VII SA/Wa 2306/10, uchylającym rozstrzygnięcia organów i w ogóle nie wskazały skutków gospodarczych lub społecznych, które wywoływała i wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, a których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa, a do czego były zobowiązane przez Sąd po raz pierwszy i prawomocnie orzekający w sprawie;

b) organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/10, uchylającym rozstrzygnięcia organów i nie rozważyły okoliczności związanej z usytuowaniem obiektu skarżącego ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki sąsiedniej w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci oczywistości naruszenia art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 roku i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a do czego były zobowiązane przez Sąd po raz pierwszy i prawomocnie orzekający w sprawie;

c) organy administracji nie zastosowały się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/10, uchylającym rozstrzygnięcia organów i nie rozważyły okoliczności związanej z usytuowaniem obiektu skarżącego ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki sąsiedniej w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa w postaci charakteru naruszonych przepisów, tj.: art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. i przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a do czego były zobowiązane przez Sąd po raz pierwszy i prawomocnie orzekający w sprawie;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucam naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 ustawy kodeks postępowania cywilnego poprzez wadliwą interpretację przesłanki "rażącego" naruszenia prawa, a polegającą na przyjęciu, że niedopuszczalne skutki jakie wywołuje decyzja administracyjna polegają na naruszeniu określonego przepisu prawa podczas gdy przesłanka naruszenia przepisu prawa jest odrębna od przesłanki skutków tego naruszenia, a polegających na naruszeniu dóbr osób trzecich lub środowiska w sposób nie dający się pogodzić z zasadą praworządności;

- § 12 ust. 4, ust. 6, ust. 7, ust. 8 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. Nr 10, poz. 46) poprzez wadliwą interpretację i wadliwe ich zastosowanie, a polegające na przyjęciu, iż usytuowanie obiektu skarżącego ścianą z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4 metry od granicy działki sąsiedniej rażąco narusza te przepisy podczas gdy ustawodawca dopuszczał możliwość usytuowania obiektu ścianą z otworami okiennymi w odległości 1,5 metra od granicy działki, także bez wyrażania zgody przez właściciela działki sąsiedniej jeśli usytuowanie budynku wynikało z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w przypadku budynków usługowo magazynowych jeśli nie zostały one uznane za uciążliwe dla otoczenia przez organ ochrony środowiska jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie;

- art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. poprzez wadliwe jego zastosowanie, a polegające na przyjęciu, że organ legalizacyjny pominął ten przepis w procedurze legalizacyjnej podczas gdy z uwagi na stan faktyczny w przedmiotowej sprawy tj. usytuowanie budynku skarżącego ścianą z otworami okiennymi w odległości większej niż 1,5 metra od granicy działki sąsiedniej oraz z uwagi na pozytywną opinię organu ochrony środowiska, iż obiekt skarżącego nie stwarza żadnego stanu uciążliwości dla otoczenia - nie było podstaw do nałożenia na skarżącego obowiązków dostosowania obiektu do stanu zgodnego z prawem, a tym samym nie było podstaw do wydania decyzji administracyjnej na podstawie tego przepisu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w niniejszej sprawie za obie instancje w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Wskazane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo wywiódł, że organy orzekające w sprawie, związane, na podstawie art. 153 P.p.s.a., oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/10, wykonały wytyczne sądu i wydały rozstrzygnięcie zgodnie z prawem.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. W piśmiennictwie wskazuje się, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 325).

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że skarżący kasacyjnie w sposób opaczny interpretuje art. 153 P.p.s.a. i niesłusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji jego naruszenie. Związany oceną prawną Sąd pierwszej instancji, dokonał bowiem kontroli zaskarżonej decyzji i zasadnie stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ wbrew treści przepisów prawa materialnego tj. art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) Prezydent Miasta Ł. udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku mimo, że jego usytuowanie naruszało bezwzględne obowiązujące przepisy techniczno – budowlane.

Nie można również podzielić zarzutu skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, ze uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać rozważania pozwalające na uznanie, że Sąd wyjaśnił w sposób dostateczny zastosowanie przez organy przepisów prawa materialnego czy przepisów prawa procesowego. Należy przy tym zaznaczyć, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39).

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, szczególnie pod kątem realizacji wytycznych zawartych w wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2306/10, prawidłowo wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący nie zgadza się z ustaleniami i oceną Sądu nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia wyroku.

Pozbawione są także doniosłości prawnej zarzuty skargi naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy. W realiach sprawy, związany oceną prawną, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] października 1995 r. w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 i 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez niezastosowanie art. 40 tej ustawy oraz art. 7 i 77 k.p.a.

W świetle obowiązującego, w czasie realizacji obiektu, art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w razie stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem kluczowe znaczenie dla oceny kontrolowanej w sprawie decyzji miało ustalenie, czy wystąpiła któraś z przesłanek, o których mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dopiero wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki otwiera drogę do legalizacji obiektu na podstawie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego prawem.

Organy administracji przyjęły, że w tej sprawie ma znaczenie, że norma § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, który przewidywał, że budynki mieszkalne na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki (odległość ta mogła być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych). Trafnie wywiodły, na podstawie zgromadzonego materiału aktowego, że lokalizacja przedmiotowego budynku magazynowego z częścią socjalno-biurową jest sprzeczna z § 12 ust. 4 pkt 1 tego rozporządzenia, bowiem odległość ściany, w której znajdują się otwory okienne do granicy z sąsiednią nieruchomością wynosi od 2,80 do 3,10 m. W sytuacji gdy w zalegalizowanym budynku znajdowały się otwory okienne w ścianie zbyt zbliżonej do granicy działki sąsiedniej (stosownie do warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organ w postępowaniu legalizacyjnym) to przed wydaniem decyzji przewidzianej w art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. konieczne było wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 40 ustawy, w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Taka wykładania Prawa budowlanego z 1974 r. i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki zasadnie została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w procesie weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji.

Sporna nieruchomość położona jest na terenie, który zgodnie z obowiązującym – w dacie orzekania w przedmiocie oddania obiektu do użytkowania – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ł. (zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w Ł. Nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r.), stanowił teren zrealizowanych dzielnic przemysłowo – składowych, zakładów przemysłowych i obsługi technicznej gminy, wobec czego organ prowadzący postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do obiektu zrealizowanego przed 1 stycznia 1995 r., winien był wziąć pod uwagę nie tylko przepis § 12 ust. 4, ale i § 272 ust.1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Podnieść należy, że przesłanka normatywna: "niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia" (art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) będzie spełniona wówczas, gdy samowolna rozbudowa obiektu budowlanego skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości sąsiedniej na skutek naruszenia wymogów prawa budowlanego, których usunięcie nie jest możliwe przez wydanie nakazu dokonania w obiekcie zmian lub przeróbek w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W sytuacji, gdy wzniesienie obiektu budowlanego lub jego części nastąpiło niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy i powoduje, określone w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. pogorszenie warunków, którego nie można usunąć, organ ma obowiązek nakazać rozbiórkę. Nakaz rozbiórki obiektu nie powinien być jednak stosowany, jeśli istnienie takiego obiektu da się pogodzić z porządkiem prawnym, który wynika z przepisów Prawa budowlanego. Niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia powinno być wykazane przez organ w sposób niebudzący wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. II OSK 2053/11, Lex nr 1354932).

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 należy odczytywać w ścisłym związku z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który upoważnia organy nadzoru budowlanego do nałożenia na właściciela obiektu obowiązku wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi, i w efekcie doprowadzeniu do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno – budowlanych.

Stosownie do treści art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ administracji państwowej. Poza wypadkiem określonym w ust. 1 właściwy organ administracji państwowej może nałożyć obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wybudowanego obiektu budowlanego, gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo względami interesu społecznego (art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.) Zgodnie natomiast z treścią art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r., podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

Należy zatem zgodzić się z konstatacją Sądu pierwszej instancji, że przedwczesnym było wydanie w sprawie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, bez dokonania oceny czy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia oraz czy możliwe jest wyeliminowanie ewentualnych naruszeń.

W świetle poczynionych rozważań nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwą interpretację przesłanki: "rażącego naruszenia prawa".

Treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowana została przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi, więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny tzn., gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006 s. 743; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc.

W świetle powyższych rozważań, wbrew zarzutom i argumentacji skargi, Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, prawidłowo podzielił ocenę organów, że Prezydent Miasta Ł. z rażącym naruszeniem prawa tj. wbrew treści przepisów art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., udzielił inwestorowi pozwolenia na użytkowanie budynku, mimo że jego usytuowanie naruszało bezwzględne obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Prawidłowo też wskazał, że pominięcie procedury mającej na celu usunięcie naruszenia przepisów wykonawczych powoduje, iż decyzję należało uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, zaś skutki społeczne wydania kontrolowanej decyzji nie są możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.