Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 194/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 1,pkt 4, pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miedźno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. nr IFIII.4131.1.143.2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr 166/XXV/2016 z dnia 22 listopada 2016 r., wydaną na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.778 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) Rada Gminy Miedźno wprowadziła zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowościach: Miedźno, Kołaczkowice, Wapiennik i Izbiska - tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej D-491.

Uchwała ta pismem Wójta Gminy Miedźno z dnia 24 listopada 2016 r. została przesłana do Wojewody Śląskiego, gdzie wpłynęła w dniu 29 listopada 2016 r.

Pismem z dnia 16 grudnia 2016 r. Wojewoda Śląski zawiadomił o wszczęciu postępowania nadzorczego, a rozstrzygnięciem nadzorczym Nr IFIII.4131.1.143.2016 z dnia 29 grudnia 2016 r., wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność wymienionej powyżej uchwały nr 166/XXV/2016 z dnia 22 listopada 2016 r. Rady Gminy Miedźno w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowościach: Miedźno, Kołaczkowice, Wapiennik i Izbiska - tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej D-491.

W uzasadnieniu wskazano, że po przeanalizowaniu legalności przedmiotowej uchwały stwierdzono, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w następującym zakresie:

1. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jednym z podstawowych i obowiązkowych ustaleń jest określenie przeznaczenia terenów oraz wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Obowiązek ten wynika z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Gmina Miedźno na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały w stosunku do dróg oznaczonych symbolami 1LDz, 1KDd, 2KDd, 1KDw i 2KDw w miejscach ich połączeń - skrzyżowań, nie rozdzieliła ich liniami rozgraniczeniowymi. Jednocześnie ustaliła dla tych terenów rożne zasady zagospodarowania w tekście uchwały w § 24 do § 26 - tj. ulica klasy zbiorczej, ulica publiczna klasy dojazdowej czy drogi wewnętrzne.

Nie zamknięto także liniami rozgraniczającymi terenów dróg, których przebieg jest kontynuowany poza granicami planu.

Organ nadzoru podkreślił, że obie części planu -tj. część tekstowa w postaci uchwały oraz część graficzna stanowiąca załącznik do uchwały muszą być ze sobą zgodne.

Tereny dróg, dla których ustalono różne przeznaczenie oraz dla których obowiązują odrębne zasady zagospodarowania, winny zostać wydzielone za pomocą linii rozgraniczających (czego nie uczynione w miejscach skrzyżowań dróg).

2. W granicach uchwalonego planu Rada wyznaczyła m.in. dwa tereny cmentarzy oznaczone symbolami 1ZC i 2ZC. Tereny przeznaczone w planach miejscowych pod cmentarze stanowią szczególną grupę terenów ze względu na sformułowane w przepisach prawa szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny o takim przeznaczeniu. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. z 1959 r., Nr 52, poz. 315) teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie.

W § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały - odwołując się do cytowanego wyżej rozporządzenia, Gmina stwierdziła, że na rysunku planu zostaje oznaczona granica strefy sanitarnej od cmentarza o szerokości 50m. W § 8 pkt 5 uchwały wprost się do obowiązywania w zasięgu strefy sanitarnej cmentarza, do przepisów wymienionego rozporządzenia.

Według rozporządzenia cmentarze winny być lokalizowane tak, aby w odległości co najmniej 150m od jego granic nie było żadnych obiektów wskazanych w § 3 ust. 1 rozporządzenia (w tym zabudowań mieszkalnych).

Tymczasem na rysunku planu wskazano teren oznaczonym symbolem 9MNRMU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej (jako przeznaczenie podstawowe) oraz zabudowy zagrodowej (przeznaczenie dopuszczalne). Teren ten usytuowany jest w strefie ochrony sanitarnej od cmentarza o szerokości 50m, gdzie według § 8 pkt 5 obowiązują przepisy rozporządzenia o cmentarzach. Nadto w § 16 pkt 6 uchwały Rada Gminy ustaliła, że w terenie tym dopuszcza się realizację budynku mieszkalnego w granicach strefy ochrony sanitarnej cmentarza. Tym samym Rada doprowadziła do wewnętrznej sprzeczności przepisów zawartych w uchwale - § 8 pkt 5 i § 16 pkt 6 oraz sprzeczność § 16 pkt 6 uchwały (planu) z rozporządzeniem o cmentarzach (tj. § 3 ust.1 ).

Stosowanie do art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwalany jest w celu określenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania. Poprzez sprzeczność przepisów uchwały w wymienionym powyżej zakresie nie wiadomo, jak zagospodarować teren 9MNRMU przewidziany pod zabudowę mieszkaniową z jednoczesnym zakazem realizowania takiej zabudowy w granicach tego terenu. Stwierdzić zatem trzeba w tym zakresie istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

3. Naruszone też zostały przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W zależności od potrzeb w miejscowym planie ustala się strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Kompetencje te związane są z art. 15 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy, w myśl którego w miejscowym planie określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Rada Gminy Miedźno wyznaczyła na rysunku planu strefę ochrony konserwatorskiej K, ale nie odniosła się do tak wyznaczonej strefy w uchwale, czyli nie został określony ani przedmiot ochrony, ani jej zakres. Stąd też Rada Gminy ograniczając się tylko do wyznaczenia graficznie na rysunku planu tej strefy, nie wypełniła obowiązku ustalenia zasad ochrony w planie miejscowym dla potencjalnie cennych obiektów, bądź w ramach wyznaczonej strefy.

Brak przedmiotu ochrony i ustaleń dla wyznaczonej na rysunku planu strefy konserwatorskiej K rażąco narusza art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 4 pkt 4 rozporządzenia oraz art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o zabytkach, które wskazują na obowiązek określenia zasad ochrony dla przyjętych w planie miejscowym form ochrony.

Podobny zarzut podniósł Wojewoda w stosunku do stanowisk archeologicznych.

4. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 cytowanej ustawy w planie określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Dodatkowo § 4 pkt 6 rozporządzenia stanowi, że plan miejscowy powinien zawierać m.in. określenie wysokości zabudowy. W § 17 pkt 3 lit.h uchwały Rada Gminy określiła zasady kształtowania nowej zabudowy, wprowadzając maksymalną wysokość budynków, z wyjątkiem istniejącej zabudowy na terenie 1DG-12m oraz maksymalną wysokość innych obiektów budowlanych z wyłączeniem istniejącej wieży telekomunikacyjnej - 18m. Nie tylko więc nie określono w uchwale wysokości dla istniejących obiektów budowlanych - ale świadomie pominięto ustalenie obligatoryjnego parametru, o którym mowa w przywołanych powyżej przepisach.

Dodatkowo organ nadzoru podkreślił, że w § 6 pkt 4 uchwały Rada dopuściła nadbudowę obiektów budowlanych (zarówno nowych jak i istniejących obiektów budowlanych) - w terenie oznaczonym symbolem 1DG (teren zabudowy związanej z działalnością gospodarczą). Dopuszczono więc nadbudowę istniejących obiektów, nie określając obligatoryjnego parametru - progowej wysokości, do której nadbudowa może zostać zrealizowana i wyłączając maksymalną wysokość obowiązującą w innych obszarach DG - co stanowi o rażącym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia.

Nawiązując do przepisów art. 85 i art. 86 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda stwierdził, iż sprawuje on nadzór na działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zgodnie art. 91 tej ustawy uchwała gminy która jest sprzeczna z prawem jest nieważna, o czym orzeka organ nadzoru w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

W omawianej sprawie wskazane naruszenia zasad sporządzania planu dawało organowi nadzoru podstawy do stwierdzenia w całości nieważności uchwały Nr 166/XXV/2016 z dnia 22 listopada 2016 r. Rady Gminy Miedźno w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w miejscowościach: Miedźno, Kołaczkowice, Wapiennik i Izbiska - tereny położone na zachód od drogi wojewódzkiej D-491.

Pismem z dnia 27 stycznia 2017 r., reprezentowana przez pełnomocnika, Gmina Miedźno wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa - zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 15, a w szczególności w pkt 1, 4 i 6 ust. 2 tego przepisu oraz w § 4 pkt 4 i 6 oraz § 7 pkt 4 i i7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze oraz naruszeniem przepisów art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków o opiece na zabytkami,

a także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych dotyczących istnienia cmentarza oraz zabudowy znajdującej się w strefie określanej jak strefa ochronna cmentarza, jak również pominięcie pozytywnej opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w sprawie zabudowy w strefie ochrony cmentarza.

W oparciu o powyższe wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego.

W uzasadnieniu skarżąca nie zgodziła się ze stawianymi zarzutami rażącego naruszenia wymienionych powyżej przepisów.

Odnosząc się do zarzutu braku linii rozgraniczających różne rodzaje terenów - tj. 1LDz, 1KDd, 2KDd, 1KDw i 2KDw skarżąca wyjaśniła że nie można zgodzić się z twierdzeniem organu nadzoru, iż wskutek braku linii rozgraniczających w obrębie skrzyżowań doszło do nierozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu, gdyż w odniesieniu do każdej drogi jest to przeznaczenie drogowe. Podkreślono, iż uzasadnienie rozstrzygnięcia pomija fakt, że linie rozgraniczające drogi mają znaczenie istotne w przypadku dróg publicznych (poza drogami wewnętrznymi), gdyż tylko w tym wypadku mamy do czynienia z wydzieleniem terenów przeznaczonych pod zabudowę z terenami wyznaczonymi pod pasy drogowe.

W zakresie zarzutu dotyczącego rzekomej sprzeczności pomiędzy postanowieniami uchwały - tj. § 8 pkt 5 i § 16 pkt 6 skarżąca stwierdziła, iż w jej ocenie sprzeczność ta ma charakter pozorny. Nadto organ nadzoru dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia o cmentarzach, które zostało przywołane w uchwale w treści odesłania z § 8 pkt 5. Zdaniem strony skarżącej przyczyną nieważności zakwestionowanej uchwały nie może być wprowadzenie do planu odesłania do przepisów rozporządzenia, czy też do ograniczeń wynikających z tych przepisów. Bezzasadne jest twierdzenie, że nie wiadomo jak zagospodarować teren oznaczony symbolem 9MNRMU przewidziany pod zabudowę mieszkaniową z jednoczesnym zakazem realizowania takiej zabudowy w granicach tego terenu. W żadnym przepisie uchwały nie wprowadzono bowiem wyraźnie zakazu zabudowy w obrębie tego terenu, a także nie można takiego zakazu wywodzić z ogólnego odesłania do przepisów rozporządzenia o cmentarzach. Gmina stwierdziła, że przepis § 16 ust. 6 uchwały nie może być uznany za sprzeczny z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Ten ostatni przepis nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru (mocy) dla rady gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten dotyczy bowiem lokalizacji nowych cmentarzy, co wynika tak z nazwy tego aktu jak i treści jego § 7. Pominięcie tego ostatniego przepisu doprowadziło do niewłaściwego zastosowania wymienionego powyżej § 3 ust. 1. Organ pominął istotne dla sprawy okoliczności, a mianowicie, że istnieje już budynek o tej samej funkcji i powstał on jeszcze przed założeniem cmentarza. Dodatkowo organ nadzoru nie wziął pod uwagę pozytywnej opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Kłobucku dopuszczającej taką zabudowę. Według skarżącej rozporządzenie ma na celu wyznaczanie obszarów odpowiednich na lokalizację cmentarzy właśnie ze względów sanitarnych. Skoro zatem Inspektor Sanitarny pozytywnie zaopiniował wznoszenie zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej, to brak jest przeciwskazań sanitarnych do realizacji takiej zabudowy. Nieuwzględnienie tych okoliczności faktycznych uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a organ nadzoru bezzasadnie przyjął, że dopuszczenie zabudowy mieszkalnej w obrębie strefy ochronnej cmentarza przesądza w każdych warunkach o istotnym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu - braku określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów chronionych ustaleniami planu w zakresie oznaczonym ma rysunku jako tereny ochrony konserwatorskiej K. skarżąca stwierdziła, iż zarzutu naruszenia ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie da się utrzymać. Skarżąca podkreśliła, że treść planu w tym zakresie jest prawidłowa. W § 10 uchwały wymieniono konkretne obiekty zabytkowe ustalając w pkt 4 ochronę konserwatorską stanowisk archeologicznych ujętych w ewidencji zabytków i oznaczonych na rysunku planu, a w pkt 5 - ochronę konserwatorską na obszarze licznie występujących stanowisk archeologicznych - strefa OW. W pkt 1 do 3 - wprowadzono z kolei konkretne nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia dla poszczególnych zabytków. Przyznała skarżąca jednocześnie, iż brak jest jakichkolwiek postanowień odnoszących się do strefy ochrony konserwatorskiej K, ale stan ten wynika z oczywistej omyłki dotyczącej legendy zwierającej oznaczenia symboli zastosowanych na rysunku.

W zakresie ostatniego z zarzutów - naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, to zdaniem skarżącej Rady Gminy zarzut ten pozbawiony jest racji. Uwadze organu nadzoru uszło bowiem to, że § 17 pkt 3 lit.h uchwały dotyczy zasad kształtowania nowej zabudowy, a nie nowych obiektów budowlanych. Zakres regulacji tego przepisu obejmuje więc też nadbudowę istniejących obiektów budowlanych. Inwestor będzie więc związany parametrem maksymalnej wysokości budynków , gdyż w efekcie dochodzi do nowej zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że argumentacja skarżącej nie jest ona przekonująca. Odnosząc się do zarzutu braku rozgraniczenia terenów o różnym przeznaczeniu i różnych zagospodarowania wyjaśnił, że pomimo iż wszystkie tereny mają przeznaczenie drogowe, to mają w uchwale (§ 24 do § 26) ustalone inne zasady zagospodarowania. Różnią się nie tylko szerokością w liniach rozgraniczających, ale również wymogiem realizacji chodników czy jezdni o dwóch pasach ruchu. Stąd też nie ulega wątpliwości, że brak linii rozgraniczających narusza przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy.

W zakresie drugiego zarzutu organ nadzoru podkreślił, że Rada Gminy Miedźno wprowadziła ustalenia dla ustanowionej planem miejscowym strefy sanitarnej cmentarza poprzez odwołanie do przepisów rozporządzenia cmentarzach. Jednocześnie w § 16 pkt 6 dopuszczono realizację budynku mieszkalnego w granicach strefy ochronnej od cmentarza, co doprowadziło do wewnętrznej sprzeczności przepisów planu oraz § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. W stosunku do możliwości zabudowy na terenach w pobliżu cmentarza istnieje wprawdzie różne orzecznictwo - m.in. dopuszczające zabudowę, ale Wojewoda opowiadając się za przeciwnym stanowiskiem odwołuje się do innych orzeczeń - ograniczających możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących cmentarzy. Wojewoda podniósł, że z brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że przepis ten dotyczy konieczności zachowania odległości wyłącznie przy sytuowaniu nowego cmentarza i nie ma zastosowania w przypadku istniejącej już w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy.

Wojewoda podtrzymał też swoje stanowisko w zakresie kolejnego zarzutu - braku ustalenia obligatoryjnego parametru - wysokości obiektów budowlanych dla terenu oznaczonego symbolem 1DG. Dodał, że uczyniono to świadomie a uzasadniono chęcią utrzymania istniejącego zagospodarowania. Jednak na podstawie § 6 pkt 4 uchwały dopuszczono nadbudowę istniejących obiektów budowlanych. W rezultacie przesądza to, że plan nie zawiera jednego z obligatoryjnych elementów - wymienionego w § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. pełnomocnik Wojewody wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym i odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 cytowanej ustawy, Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż w granicach danej sprawy, sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Zgodnie z art. 148 cytowanej powyżej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Śląskiego przez Sąd wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90". Warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Wobec przedłożenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały Rady Gminy Miedźno z dnia 22 listopada 2016 r. w dniu 29 listopada 2016 r., kwestionowane rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego wydane zostało w ustawowym terminie.

Odnosząc się kolejno do zgłoszonych w rozstrzygnięciu nadzorczym zarzutów względem uchwały Rady Gminy Miedźno za zasadny należy uznać pierwszy - tj. zarzut naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także § 7 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przywołanym artykułem "w planie miejscowym określa się obowiązkowo: przeznaczenia terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania", a w myśl przywołanego paragrafu "projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia". Linie rozgraniczające mają na celu oddzielnie od siebie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

Zasadnie organ nadzoru stwierdził, że Gmina Miedźno na rysunku planu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały w stosunku do dróg oznaczonych symbolami 1LDz, 1KDd, 2KDd, 1KDw i 2KDw w miejscach ich połączeń - skrzyżowań, nie rozdzieliła ich liniami rozgraniczeniowymi, podczas gdy jednocześnie w tekście uchwały w § 24 ustaliła dla terenu 1KDz - przeznaczenie: ulica klasy zbiorczej, w § 25 dla terenów 1KDd i 2KDd - ulica publiczna klasy dojazdowej; a w § 26 2KDw i 2KDw - drogi wewnętrzne. Brak wydzielenia terenów dróg skutkuje trudnością jednoznacznego określenia granic tych terenów, a tym samym przebiegu dróg różnych klas oraz dróg wewnętrznych oraz ich urządzenia.

Podzielić trzeba stanowisko organu nadzoru, że obie części planu -tj. część tekstowa w postaci uchwały oraz część graficzna stanowiąca załącznik do uchwały muszą być ze sobą zgodne. Linie rozgraniczające wydzielają nie tylko tereny o rożnym przeznaczeniu ale także tereny o różnych zasadach zagospodarowania i powinny być ustalone w sposób jednoznaczny, aby granice pomiędzy terenami były wyraźnie zdefiniowane, ściśle określone i nie budzące wątpliwości.

W stosunku do drugiego zgłoszonego zarzutu, także w tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko Wojewody. W przedmiotowym planie Rada Gminy Miedźno wyznaczyła tereny pod cmentarz - oznaczone symbolem 1ZC i 2ZC. Tereny przeznaczone w planach miejscowych pod cmentarze stanowią szczególną grupę terenów z uwagi na szczególne regulacje i zawarte w nich szczególne uwarunkowania, jakie powinny spełniać tereny o takim przeznaczeniu. Kwestie te reguluje m.in. rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, w którym w § 1 ust. 1 stwierdzono, iż teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z kolei w § 3 ust. 1 stwierdzono, że "odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł, strumieniu, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wnosić co najmniej 150m; odległość ta może być zmniejszona do 50m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone". W § 5 ust. 3 przedmiotowej uchwały - odwołując się do cytowanego rozporządzenia, Gmina stwierdziła, że na rysunku planu zostaje oznaczona granica strefy sanitarnej od cmentarza o szerokości 50m.

Do przepisów cytowanego rozporządzenia przedmiotowa uchwała odwołuje się wprost w § 8 pkt 5 dotyczącym ustalenia zasad ochrony środowiska. Jednocześnie § 16 pkt 6 stanowi, iż dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 9MNRMU dopuszcza się realizację budynku mieszkalnego w granicach strefy ochrony sanitarnej od cmentarza. Tym samym wymienione ustalenia doprowadziły do wewnętrznej sprzeczności samego planu (tj. § 8 pkt 5 i § 16 pkt 6) oraz do sprzeczności postanowień § 16 pkt 6 planu z rozporządzeniem o cmentarzach (tj. z § 3 ust.1).

Dodać trzeba, że skoro przepisy rozporządzenia wymagają, aby odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań wynosiła co najmniej 150m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków od istniejącego cmentarza również także powinna wynosić co najmniej 150m. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2014 r. sygn. akt II OSK 823/13). Wbrew twierdzeniom strony skarżącej przywołane przepisy rozporządzenia wykonawczego o cmentarzach nie dotyczą tylko lokalizacji nowych cmentarzy. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 96/16 przepis § 3 ust. 1 cytowanego powyżej rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów, dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz odnosić go również należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych niż w tym przepisie.

Wykładnia celowościowa przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych oraz rozporządzenia o cmentarzach dowodzi, że przepisy te (w szczególności przepisy rozporządzenia) określają zarówno w jakiej odległości od innych terenów, w tym terenów zabudowy mieszkaniowej mogą być lokalizowane nowe cmentarze, jak również w jakiej odległości od istniejących cmentarzy może być lokalizowana zabudowa, w tym nowa zabudowa mieszkaniowa.

Nie może zmienić obowiązku stosowania tych przepisów pozytywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K..

W rezultacie zakwestionowane przepisy miejscowego planu, wobec ich sprzeczności, doprowadziły do sytuacji, iż nie wiadomo ostatecznie, jak zagospodarować teren 9MNRMU przewidziany pod zabudowę mieszkaniową przy jednoczesnym zakazie realizowania takiej zabudowy w granicach terenu strefy ochronnej cmentarza. Trzeba więc stwierdzić za organem nadzoru, iż mimo obowiązku zawartego w art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tzn. określenia przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania, ustalenie to w zasadzie nie nastąpiło, czym istotnie naruszono zasady sporządzania planu miejscowego.

Nie do podważenia jest także kolejny zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 cytowanej ustawy w związku z § 4 pkt 4 rozporządzenia wykonawczego, a także art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 z dnia 23 lipca 2001 r. ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Według pierwszego przywołanego przepisu w planie określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Rada Gminy Miedźno wyznaczyła na rysunku planu strefę ochrony konserwatorskiej K, jednak w żadnym miejscu w tekście uchwały nie odniesiono się do wyznaczonej strefy ochrony konserwatorskiej K. Nie określono tym samym ani przedmiotu ochrony (obiektów, terenów chronionych), ani nie ustalono, na czym przedmiotowa ochrona miałaby polegać. Brak jest bowiem w uchwale konkretnych nakazów, zakazów dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów objętych strefą ochrony konserwatorskiej K.

Brak przedmiotu ochrony i ustaleń dla wyznaczonej na rysunku planu strefy konserwatorskiej K rażąco wymienione powyżej przepisy.

Skarżąca Gmina w skardze podnosząc, że plan zawiera wszystkie niezbędne postanowienia w zakresie zasad ochrony zabytków, przyznała jednocześnie, że brak jest w uchwale jakichkolwiek postanowień odnoszących się do strefy ochrony konserwatorskiej K. Wytłumaczyła to oczywistą omyłką dotyczącą legendy zawierającej oznaczenia symboli zastosowanych na rysunku w zakresie nieistniejącej ani w tekście planu, ani na rysunku planu strefy ochrony konserwatorskiej K. Tłumaczenie to nie może jednak zmienić stanowiska w sprawie, gdyż nawet oczywiste omyłki planu, wymagają zmiany w trybie przewidzianym dla uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zasadny jest także ostatni zarzut - naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem w planie określa się obowiązkowo parametry i zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym maksymalną i minimalną intensywność zabudowy, linie zabudowy, gabaryty obiektów czy maksymalną wysokość zabudowy. Wymogi dot. zasad kształtowania zabudowy powtórzono dodatkowo w § 4 pkt 6 rozporządzenia, gdzie zapisano, że plan miejscowy powinien zawierać m.in. określenie wysokości zabudowy. Zasadnie organ nadzoru podniósł, iż poprzez zapis § 17 pkt 3 lit.h uchwały Rada Gminy nie określiła jednego z obligatoryjnych wskaźników przyszłej zabudowy - tj. maksymalnej wysokości budynków dla terenu oznaczonego symbolem 1DG (teren zabudowy gospodarczej). Ustalając w § 17 przeznaczenie terenów o symbolu 1DG do 3DG i stanowiąc zasady zagospodarowania tego terenu, poprzez zapis pkt 3 lit.h - zapis o maksymalnej wysokości budynków - 12m wyłączono w stosunku do terenu 1DG. Przy zapisie § 6 pkt 4 uchwały, który sprecyzował, że ustalenia planu odnoszą się do lokalizacji nowych obiektów budowlanych, jak również do ich rozbudowy, nadbudowy czy remontu, dopuszczono do sytuacji braku jednego z obowiązkowych wskaźników kształtowania zabudowy, także poprzez nadbudowę - bez określenia jej maksymalnej wysokości.

Z tych wszystkich powodów podzielić należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, Sąd uznając, że rozstrzygnięcie Wojewody nie narusza przepisów prawa, a skarga Gminy nie mogła odnieść skutku, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.