Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1309/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi M. F. i J. S. na decyzję Wojewody z dnia 4 listopada 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. F. i J. S. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1309/08

Uzasadnienie

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. orzekł: w punkcie 1 o zwrocie na rzecz Z. R. [...] części, M. F. [...] części, J. S. [...] części działki nr 1 o pow. 0,3458 ha, położonej w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., obj. KW [...], w punkcie 2. o zobowiązaniu osób wymienionych w punkcie 1. do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa łącznie kwoty 320783,122 zł w tym: Z. R. w kwocie 130004,88 zł., M. F. w kwocie 95389,12 zł, J. S. w kwocie 95 389,12 zł, w punkcie 3. o rozłożeniu w/w kwot na raty, oprocentowaniu, zabezpieczeniu wierzytelności Skarbu Państwa, w punkcie 4. o tym, iż ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do dokonania stosownych wpisów w operacie ewidencji gruntów i - na wniosek właściciela - stosownych wpisów w dziale II księgi wieczystej Kw [...], w punkcie 6., że prawo zarządu ustanowione na działce nr 1 wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna, w punkcie 7. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działki nr 2 o pow. 0.0163 ha oraz części działki nr 3 pół. w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., a to wobec ograniczenia wniosku o zwrot do działki nr 1.

W uzasadnieniu decyzji organ podał:

Aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1975 r. Rep. [...] zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa – [...] Przedsiębiorstwa [...] parcele 1. kat. 4, 5 i 6 o pow. 4422 m2 położone w K., b. gm. kat. [...] stanowiące własność T. R. w związku z budową zaplecza administracyjno-socjalnego dla w/w przedsiębiorstwa. Umowa zawarta została w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.-Miejską Komisję Planowania z dnia [...] kwietnia 1974 r. uzupełnioną decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r.

W dniu 30 lipca 1997 r. do byłego Urzędu Rejonowego w K. wpłynął wniosek M. F. o zwrot byłych parcel katastralnych l. kat. 4, 5 i l. kat. 6, b. gm. kat. [...]. Do powyższego wniosku przyłączyły się Z. R. i J. S. Wnioskodawczynie są spadkobierczyniami T. R.

Byłe parcele katastralne 1. kat. 4, 5, 6 odpowiadają działkom: nr 1 o pow. 0,3458 ha i nr 2 o pow. 0,0163 ha oraz części działki nr 3, położonym w obrębie [...] jed. ewid. [...] m. K.

Umową z dnia [...] kwietnia 1979 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] z siedzibą w K. oddało na czas nieoznaczony w najem Przedsiębiorstwu "T." z siedzibą w W. całość zaplecza techniczno-usługowego i administracyjno-hotelowego z wyłączeniem części dotyczącej garaży pracowniczych. Następnie na podstawie zezwolenia Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia 7 maja 1986 r. oraz umowy i protokołu zdawczo-odbiorczego z dnia [...] czerwca 1986 r. [...] Przedsiębiorstwo [...] przekazało zarząd na czas nieoznaczony Przedsiębiorstwu "T." działki nr 7 o pow. 3,4902 ha i nr 8 o pow. 1,0481 ha, z której po podziale powstały m. in. działki nr 1 i 2.. Z kolei Przedsiębiorstwo "T." na podstawie umowy z dnia [...] stycznia 1997 r. oddało w najem pomieszczenia biurowe na działce nr 9 Firmie Handlowo Usługowej "A". Umową z dnia [...] sierpnia 2001 r., zawartą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych, w ramach bezpośredniej prywatyzacji, Przedsiębiorstwo "T." z siedzibą w W. zostało sprzedane A. G.

Działka nr 2 jest obecnie zabudowana, a działka nr 1 stanowi fragment baraku murowanego pokrytego blachą z bramami stalowymi stanowiącymi wjazd do stanowisk służących do naprawy i lakiernictwa samochodów oraz budynek murowany stanowiący biuro oraz magazyn. W pozostałej zaś części działka stanowi plac postojowy dla samochodów oraz budynek dydaktyczno-szkoleniowy pokryty blachą. W dalszej części działki znajduje się wolnostojący garaż blaszany, fragment placu manewrowego służącego do nauki jazdy oraz stalowe ogrodzenie z dwuskrzydłową bramą wjazdową.

Wymienione w umowie z dnia [...] listopada 1975 r. decyzje lokalizacyjne zostały wydane na podstawie § 12 uchwały nr 109 Rady Ministrów z dnia 29 maja 1971 r. w sprawie lokalizacji inwestycji (Monitor Polski nr 31, póz. 198 z 1971 r.). Zgodnie z § 15 w/w uchwały decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji określała podstawowe dane charakteryzujące oraz miejsce wykonania zamierzonej inwestycji przez wskazanie miejscowości a w zakresie inwestycji liniowych przez wskazanie ogólnego przebiegu trasy. Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinna była także zawierać postanowienia koordynacyjne, dotyczące obowiązków stron w zakresie realizacji inwestycji towarzyszących. Przepisy te nie przewidywały tworzenia planów realizacyjnych do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W zasobach archiwalnych odnaleziono jedynie decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] wydaną przez Urząd Miasta K.-Miejską Komisję Planowania z dnia [...] kwietnia 1974 r. wraz z zaleceniami koordynacyjnymi oraz decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji wydaną przez Urząd Miasta K.-Miejską Komisję Planowania nr [...] z dnia [...] lipca 1974 r. Ustalenia czy został zrealizowany cel wywłaszczenia dokonano w oparciu o plan sytuacyjno - realizacyjny przedmiotowej inwestycji o nazwie "Zaplecze techniczno-socjalne Kierownictwa Grupy Robót nr 8 w [...]" zatwierdzony z warunkami zawartymi w decyzji Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska z dnia [...] października 1974 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu zaplecza techniczno-socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr 8 [...] Przedsiębiorstwa [...] przy ul. [...] w K.

Plan realizacyjny powyższej inwestycji przewidywał na aktualnej działce nr 1 realizację następujących obiektów: typowego pawilonu hotelowego na 80 osób, budynku biurowego adaptowanego z typowego pawilonu hotelowego, magazynu głównego oraz boiska do siatkówki. Aktualne zagospodarowanie działki nr 1 tak pisanemu celowi nie odpowiada, co oznacza, że inwestycja w postaci zaplecza administracyjno-socjalnego nie została zrealizowana przez [...] Przedsiębiorstwo [...]. W związku z powyższym zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, iż nie został zrealizowany cel wywłaszczenia.

Zgodnie z treścią operatu szacunkowego ustalono, że stopień zwiększenia wartości działki nr 1 wskutek działań podjętych po dacie jej wywłaszczenia wynosi 300000 złotych. Stosownie do przepisu art. 140 ust. 3 ustawy przyjęto, że zwaloryzowane odszkodowanie uległo zwiększeniu o kwotę równą różnicy wartości ustalonej na dzień zwrotu i wynosi łącznie 320783,12 złotych.

W odwołaniu od tej decyzji A. G. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą " T". A. G." podniósł, iż organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż przejęcie nieruchomości nastąpiło 27 lat temu i wówczas wszystkie planowane obiekty zostały zrealizowane tj. boisko do siatkówki, budynek biurowy i budynek magazynowy, pawilony hotelowe. Bez tego P. nie mogłoby prowadzić działalności gospodarczej. Dopiero w ciągu ostatnich kilku lat przedsiębiorstwo zmieniło częściowo profil swojej działalności i zaczęło w inny sposób wykorzystywać dane obiekty, a w sierpniu 2001 r. przedsiębiorstwo zostało sprzedane osobie fizycznej. Zdaniem odwołującego się plan realizacyjny winien być porównany z czasami, gdzie P. prowadziło pełną działalność gospodarczą, a dokładnie 7 lat od czasu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji i zagospodarowaniu terenu, a nie po likwidacji przedsiębiorstwa.

Decyzją z [...] marca 2003 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego uznając, że odwołani wniesione zostało przez podmiot niebędący stroną postępowania.

Wyrokiem z 29 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1033/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A. G. uchylił decyzję Wojewody [...] z 26 marca 2003 r. wskazując, że nie zostały wyjaśnione istotne okoliczności mające znaczenia dla rozstrzygnięcia czy skarżący posiada przymiot strony, a tym samym czy służy mu odwołanie od decyzji wydane w pierwszej instancji. W szczególności Sąd wytknął, że brak jest załączników do umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2001r. Rep. [...] sporządzonej w formie aktu notarialnego, którą A. G. nabył przedsiębiorstwo "T." z siedzibą w W., co uniemożliwia ustalenie, czy skutkiem umowy było nabycie przez A. G. praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 770/07 oddalona została skarga kasacyjna Z. R., M. F. i J. S.

Decyzją z dnia 4 listopada 2008 r. znak [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...] grudnia 2002 r. w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji i wskazał:

Przepis art. 127 § 1 kpa przyznaje uprawnienie do złożenia odwołania od orzeczeń organu I instancji tylko stronie w rozumieniu art. 28 k.p.a., a więc osobie, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub, gdy żąda ona od organu czynności ze względu na swój interes prawny h/h obowiązek. Stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, a także aktualny, w momencie orzekania o zwrocie nieruchomości, jej właściciel. Uprawnienia strony przysługują również podmiotom, którym do nieruchomości wywłaszczonej przysługuje prawo użytkowania wieczystego, oraz w związku z postanowieniami art. 138 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarządcy nieruchomości, użytkownikowi, najemcy, dzierżawcy oraz osobie korzystającej z nieruchomości na podstawie umowy użyczenia, a więc podmiotom, którym do konkretnej nieruchomości przysługuje tytuł prawny wynikający ze stosunków prawno-rzeczowych lub obligacyjnych.

Zgodnie z art. 55' Kodeksu cywilnego ,, Przedsiębiorstwo jest zorganizowanym zespołem składników niematerialnych i materialnych przeznaczonym do prowadzenia działalności gospodarczej". Składniki przedsiębiorstwa z osobna podlegają reżimowi prawnemu dotyczącemu praw rzeczowych oraz reżimowi prawnemu obejmującemu prawa niemajątkowe. Do składników przedsiębiorstwa należy własność nieruchomości, użytkowanie wieczyste, oraz prawa rzeczowe ograniczone .

Organ stwierdził, że "nabywca przedsiębiorstwa państwowego w rozumieniu art. 551 kc, którego własność została przeniesiona w trybie przepisów ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych wstępuje w ogół praw swego poprzednika i nabywa prawa temu poprzednikowi przysługujące". A. G. jest więc stroną przedmiotowego postępowania, przysługiwało mu zatem prawo do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] grudnia 2002 r.

Wojewoda wywiódł, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się jedynie do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ ten nie tylko ocenia podstawy - prawną i faktyczną - zaskarżonego orzeczenia, ale i orzeka według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania własnego orzeczenia. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek uwzględnienia faktu nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która z dniem 22 września 2004 r. została znowelizowana i ujednolicona (tekst jednolity Dz.U Nr 261 z 2004 r., poz. 2603), w tym przepisu z art. 137 ust. l pkt 2 tej ustawy formułującego definicje zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wydanie na obecnym etapie postępowania wyjaśniającego (tj. po upływie niemal 6 lat od daty wydania pierwszoinstancyjnej decyzji i po istotnej nowelizacji przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami) orzeczenia merytorycznego przez organ II instancji mogłoby skutkować w efekcie naruszeniem przepisu art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 oraz 10 kpa. Zmiana definicji zbędności spowodowała , iż zgromadzony przez Prezydenta Miasta K. w niniejszej sprawie materiał dowodowy stał się niekompletny i wymaga uzupełnienia, między innymi w kontekście przedstawionych wyżej ustaleń na okoliczność obecnej oceny przesłanek zbędności.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 wymienia dwa warunki zwrotu nieruchomości:

pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Rozstrzygnięcie o zwrocie lub odmowie zwrotu wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości powinno być poprzedzone ustaleniem, że na nieruchomości w ciągu 7 lat od dnia jej wywłaszczenia (przejęcia) rozpoczęto lub nie rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia) oraz czy przed upływem 10 lat zakończono realizację celu wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości. Dopiero takie stwierdzenie umożliwia rozstrzygnięcie organu orzekającego o zwrocie lub o odmowie zwrotu nieruchomości. Natomiast ustalenia poczynione tylko w zakresie aktualnego stanu nieruchomości, a nie faktów podjęcia w ciągu 7 lat od wywłaszczenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i ich zrealizowania przed upływem lat 10 od tej daty, nie dają organom wystarczającej podstawy do podjęcia decyzji w kwestii zwrotu nieruchomości lub jego odmowy. W obecnym stanie prawnym niemal bez znaczenia jest sposób aktualnego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy cel na jaki wywłaszczono daną nieruchomość został w przeszłości zrealizowany w rozumieniu przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (7,10 lat).

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Zgodnie natomiast z art. 156 ust. 4 w/w ustawy po upływie tego okresu, operat szacunkowy stanowi podstawę wyceny nieruchomości jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego poprzez umieszczenie stosownej klauzuli potwierdzającej, że wartość nieruchomości określona w tym operacie jest aktualna lub określającej nową wartość nieruchomości odpowiednio zaktualizowaną. W Standardzie VII.2, znajdującym się w zbiorze Standardów Zawodowych Rzeczoznawców Majątkowych wskazano, iż aktualizacja operatu szacunkowego nie może zostać dokonana, jeśli od poprzedniej wyceny upłynął okres ponad 2 lat. Upływ tego okresu czasu skutkuje koniecznością pozyskania ponownej wyceny nieruchomości w przypadku zamiaru jej zwrotu na rzecz wnioskodawcy.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa w związku z art. 136 kpa i art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. F. i J. S. zarzuciły naruszenie przepisu art. 138 § 2 kpa. Stwierdziły, że sprawa nie wymagała wyjaśnienia w całości czy też w znacznej części, jej stan faktyczny został ustalony prawidłowo przez organ I instancji. Ustaleń tych nie kwestionował też Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Kr 1033/03.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Kwestią w sprawie pierwszorzędną jest to, czy skarżący legitymuje się interesem prawnym uzasadniającym jego udział w postępowaniu. Kwestię tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 29 listopada 2006 r. pozostawił otwartą, stwierdzając jedynie brak dbałości organu w skompletowaniu odnośnego materiału dowodowego. Choć w przedłożonych obecnie aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, których brak wytknął wówczas Sąd, to do ich treści organ w ogóle nie nawiązał. Niewątpliwie pominięcie milczeniem materiału, który uprzednio Sąd ocenił jako mogący mieć istotne znaczenie w sprawie, jest naruszeniem przepisu art. 107 kpa. Okazało się jednak, że dokumenty te tj. załączniki do umowy sprzedaży przedsiębiorstwa z dnia r. nie zawierają żadnych informacji, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia, że ze sprzedawanego skarżącemu Przedsiębiorstwa działka 1 została wyłączona. Nie jest zaś kwestionowane ustalenie, że działka ta, wraz z innymi, była – jako jeden kompleks – przez Przedsiębiorstwo zagospodarowana. Prawidłowy jest zatem wniosek organu, że, choć nie została wymieniona w umowie sprzedaży, to jednak umową tą, zważywszy na ustawową "otwartą" definicję przedsiębiorstwa, w/w działka była objęta. W konsekwencji zresztą umowy działka ta, wraz z innymi, została nabywcy fizycznie przekazana. Równie oczywiste jest, że kupujący przedsiębiorstwo prawo do tej nieruchomości mógł nabyć co najwyżej w takim zakresie, w jakim przysługiwało ono zbywcy. Zbywające Przedsiębiorstwo "T" nie było ani właścicielem, ani wieczystym użytkownikiem opisanej nieruchomości, skarżący więc takiego prawa nie nabył. Nabył jednak co najmniej prawo do samodzielnego używania nieruchomości i to w zakresie nie węższym niż wynikający z umów najmu czy dzierżawy, to zaś zdaniem Sądu uzasadniana jego udział w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Skoro uprawnienie takie przysługuje najemcom lub dzierżawcom nieruchomości, to nie może nie przysługiwać podmiotowi znajdującemu się w takiej sytuacji, jak skarżący. W istocie więc, choć w zaskarżonej decyzji nie przedstawiono oceny dodatkowo zgromadzonego materiału dowodowego, to ostateczna ocena organu w kwestii interesu prawnego skarżącego okazała się prawidłowa. Wynik tej oceny przesądzał o tym , że odwołanie zostało merytorycznie rozpatrzone.

To już jednak zadanie nie zostało wykonane poprawnie.

Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, nie rozstrzyga więc merytorycznie o uprawnieniu lub obowiązku strony, a jedynie nakazuje ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego przez organ I instancji. Decyzja taka nie stanowi bezpośredniej konsekwencji stosowania norm prawa materialnego, a wydawana jest na podstawie przepisu formalnego tj. art. 138 § 2 kpa. Podjęcie takiej decyzji poprzedzone być musi oceną dokonywaną w kontekście przesłanek cytowanego przepisu, a więc zmierzającą do ustalenia czy postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia w całości lub znacznej części. Udzielenie prawidłowej odpowiedzi na to pytanie możliwe jest tylko przy uwzględnieniu treści właściwych norm prawa materialnego dotyczących istoty rozpoznawanej sprawy. Błąd organu odwoławczego co do prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie może prowadzić do fałszywych wniosków co do zakresu koniecznych jeszcze ustaleń.

Organ odwoławczy jako pierwszorzędny powód swego rozstrzygnięcia wskazał zmianę przepisów ustawy determinującą konieczność poczynienia ustaleń co do przesłanek wymienionych w art. 137 ust. 1 ustawy w brzmieniu obecnie obowiązującym.

Rzecz w tym, że przyjęta przez organ wykładnia tego przepisu nie może być akceptowana, a to m.in. ona właśnie doprowadziła do wniosku o konieczności dalszego wyjaśniania sprawy. Zgodnie z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo pomimo upływu 10 lat cel ten nie został zrealizowany. Ta regulacja oznacza, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej obiektywnie stwierdzona zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest /i nie był/ zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle , że zgłoszone przed upływem w/w terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone. Nie do przyjęcia w ocenie Sądu jest koncepcja, wg. której za zbędną należałoby uznać nieruchomość, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale bez zachowania terminów, o jakich mowa w art. 137 ustawy. Konsekwencją takiego poglądu byłaby konieczność retrospektywnego badania i niezwykle precyzyjnego ustalania dokładnego czasu realizacji celu w każdej sprawie o zwrot wywłaszczonej i odpowiednio zagospodarowanej, nawet w odległej przeszłości, nieruchomości. Zwrotowi więc podlegałaby nieruchomość, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia /nawet daleko przed złożeniem wniosku o zwrot/, ale miało to miejsce w 11, a nie 10 lat od wywłaszczenia. Takiej interpretacji omawianego przepisu nie sposób pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym i zasadą jego ciągłości. Nie można przyjąć, aby celem nowej regulacji dotyczącej przesłanek zwrotu była destabilizacja historycznie już utrwalonych i mających oparcie w dotychczas obowiązujących przepisach prawa, stanów. Do nadania takiego znaczenia omawianej normie nie prowadzi też zwykła wykładnia językowa. Sformułowania "pomimo upływu" określonego czasu od określonego momentu nie da się inaczej odczytywać, jak tylko przesłanki podlegającej aktualnie badaniu. Organ rozpatrujący żądanie zwrotu jeszcze niezagospodarowanej na cel określony wywłaszczeniem nieruchomości ustalić winien, czy aktualnie upłynęły już określone przepisem terminy. Omawiane sformułowanie nie oznacza natomiast obowiązku ustalenia, czy rozpoczęcie prac lub realizacja celu nastąpiły w terminie odpowiednio 7 lub 10 lat od daty ostateczności decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży). Ustawodawca nie użył wszak określenia "w ciągu" czy "w terminie" 7 / 10 lat , a dopiero taka regulacja mogłaby prowadzić do wniosków odmiennych. W tym zakresie Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 28 maja 2002 I SA 2743/00.

Zmiana przepisów ustawy, w której organ upatruje powód do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpinania nie oznacza zmiany istoty pojęcia "zbędności" nieruchomości i dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy nie ma znaczenia. Znaczenie istotne natomiast ma okoliczność eksponowana w odwołaniu A. G., a mianowicie to, czy ustalony cel wywłaszczenia został kiedykolwiek zrealizowany. W tym zakresie organ I instancji rzeczywiście precyzyjnie stanowiska nie wyraził, bo w uzasadnieniu decyzji jedynie opisał treść dokumentów związanych z realizacją zaplecza Przedsiębiorstwa, oraz opisał – i to w sposób dość niejasny – obecne zagospodarowanie działki. Tymczasem w sprawie o zwrot nieruchomości podstawowym zadaniem organu jest ustalenie celu wywłaszczenia. Ustalenie to oczywiście może opierać się na treści dokumentu, ale z przytoczeniem treści dokumentu nie jest tożsame. W następnej kolejności zadaniem organu jest stwierdzenie czy ów cel został zrealizowany. Opis obecnego zagospodarowania nieruchomości, choć niewątpliwie pomocny przy stosownej ocenie, nie jest sam w sobie ustaleniem dotyczącym realizacji celu. Opisane jednak niedociągnięcia uzasadnienia decyzji organu I instancji nie zostały przez organ odwoławczy wskazane jako powód przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, należy więc wnosić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ich wyeliminowanie na etapie postępowania odwoławczego.

Zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu 12 miesięcy, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy, odwołując się jedynie do Standardów niestanowiących przecież przepisów prawa powszechnie obowiązującego (i kierowanych do rzeczoznawców, a nie do organów), z góry założył, że aktualność sporządzonego w sprawie operatu nie może być potwierdzona. Nie można co prawda wykluczyć możliwości samodzielnej oceny organu co do dalszej przydatności operatu, ale stanowisko takie wymaga należytego uzasadnienia.

Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady wedle której organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznania sprawy co do meritum. Powody więc, dla których organ odwoławczy tego rodzaju decyzję podejmuje, muszą ściśle odpowiadać przesłankom z art. 138 § 2 kpa. Zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone sporządzeniem uporządkowanego i znajdującego oparcie w przepisach prawa materialnego kompletnego katalogu braków w zakresie postępowania wyjaśniającego. Dopiero suma tych braków pozwoli bowiem na ocenę, czy i dlaczego ich usunięcie wymaga przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.