Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 182 § 2 i 3, art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Kr 1261/20 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. T. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 29 marca 2021 r., III SA/Kr 1261/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego tj.: "od dnia 1 maja 2020 r.", a w punkcie 2. zasądził na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z 6 marca 2020 r. J. T. (dalej: skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy Z. (dalej: organ I instancji) o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką. We wniosku, skarżący wskazał, że pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł. Świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało przyznane decyzją organu I instancji z 16 października 2019 r., która została dołączona do wniosku. Skarżący przedłożył ponadto orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki, w którym stwierdzono, że nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności oraz że matka skarżącego wymaga stałej lub długotrwałej opieki w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane do 31 stycznia 2021 r.

Zawiadomieniem z 31 marca 2020 r. pełnomocnik skarżącego został poinformowany o wszczęciu postępowania o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiocie wydania decyzji odmownej.

Decyzją z [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji odmówił skarżącemu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wskazując, że mimo zaistnienia przesłanek pozytywnych przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w sprawie zachodzą dwie przesłanki negatywne wykluczające ustalenie tego prawa w postaci: ustalenia niepełnosprawności osoby podlegającej opiece w wieku 75 lat oraz pobierania przez skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W dniu 11 maja 2020 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Decyzją z [...] maja 2020 r. organ I instancji orzekł o uchyleniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego od dnia 1 maja 2020 r.

Na skutek odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] maja 2020 r. uchyliło w całości decyzję z [...] kwietnia 2020 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r. organ I instancji ponownie orzekł o odmowie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką wskazując, że podstawę odmowy przyznania świadczenia stanowi wystąpienie negatywnej przesłanki polegającej na tym, że stopień niepełnosprawności osoby wymagającej opieki został ustalony od 5 grudnia 2018 r., czyli kiedy matka skarżącego, miała już 75 lat.

W odwołaniu od decyzji, skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o podniesione zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty przez ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2020 r. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, m.in. przez ustosunkowanie się do treści pisma skarżącego z 29 czerwca 2020 r. nazwanego "Sprostowanie dotyczące wywiadu środowiskowego w sprawie decyzji [...]", w szczególności odniesienie się do (zweryfikowanie) informacji dotyczących sprawności matki skarżącego oraz zakresu obowiązków skarżącego związanych z opieką nad matką.

Pismem z 12 sierpnia 2020 r. organ I instancji wyjaśnił, że jedyną przesłanką odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był fakt zaistnienia przesłanki negatywnej w postaci daty powstania niepełnosprawności.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. Kolegium zleciło organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego przez przeprowadzenie aktualnego wywiadu środowiskowego, w którym zostanie jednoznacznie wyjaśnione w jakim zakresie matka skarżącego jest samodzielna, a w jakim zakresie wymaga pomocy i pomoc tę świadczy syn. Pismem z 22 września 2020 r. organ I instancji przedłożył wywiad środowiskowy przeprowadzony w dniu 22 września 2020 r.

Decyzją z [...] września 2020 r. Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad matką na okres od 1 maja 2020 r. do 31 stycznia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zachodzą przesłanki pozytywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określone w art. 17 ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej: u.ś.r.), nie zachodzą ponadto negatywne przesłanki przyznania świadczenia określone w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., w szczególności w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443). Kolegium wyjaśniło, że przyznało świadczenie pielęgnacyjne począwszy od dnia 1 maja 2020 r., ponieważ zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo należało ustalić począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Wniosek skarżącego wpłynął 20 marca 2020 r., ale do 1 maja 2020 r. miał przyznane inne świadczenie opiekuńcze (specjalny zasiłek opiekuńczy), a zatem w ocenie organu, świadczenie pielęgnacyjne można było przyznać dopiero od daty ustania prawa do przyznawania tego pierwszego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżył decyzję Kolegium w części, tj. w zakresie w jakim orzeczono o nie przyznaniu świadczenia skarżącemu począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od dnia 1 marca 2020 r. Decyzji zarzucono, naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce, a także brak przyznania świadczenia począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego;

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak uznania przez organy, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów u.ś.r., otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia 1 maja 2020 r. oraz nieprawidłowe uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na skutek wniosku z 12 maja 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2020 r. do 30 kwietnia 2002 r. w wysokości różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Sąd I instancji podkreślił, że ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania. W rezultacie, należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. Zauważa się także, że nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Sąd I instancji podał, że w rozpatrywanej sprawie, organ I instancji najpierw poinformował skarżącego o planowanym wydaniu decyzji odmownej w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na fakt, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po ukończeniu 18 lat, a następnie decyzją z [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką.

Sąd I instancji stwierdził, że w świetle tak kształtujących się okoliczności sprawy, w których organ najpierw poinformował skarżącego o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie potwierdził tę okoliczność wydając decyzję odmowną, nie sposób wymagać od skarżącego, aby na tym etapie składał wniosek o uchylenie decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji wskazał również, że organ właściwy do uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to również organ właściwy sprawie rozstrzygnięcia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w I instancji. Skarżący złożył wniosek o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad niepełnosprawną matką w dniu 11 maja 2020 r. Jednakże, rozpatrując sprawę organ I instancji (po uchyleniu decyzji przez Kolegium), ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na wiek, w którym powstała niepełnosprawność matki skarżącego.

Sąd I instancji podniósł, że w państwie prawnym nie do przyjęcia jest sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne. W toku postępowania skarżący został mylnie poinformowany o braku spełnienia przesłanek do przyznania świadczenia, a ponadto w sprawie zostały dwukrotnie wydane wadliwe rozstrzygnięcia organu I instancji. Równocześnie, skarżący składając wniosek o uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego, wyraźnie określił, które ze świadczeń wybiera. Co więcej, organ wbrew art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, nie pouczył skarżącego o możliwym postępowaniu, a jedynie wskazał, że planuje wydać decyzję odmowną. Organy powinny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu udzielając im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ewentualne poinformowanie skarżącego o potrzebie rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie zasiłku. Sąd I instancji uznał, że mając na względzie treść podstawowych zasad k.p.a. skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji, treść u.ś.r. nie wyklucza przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżący pobierał zasiłek pielęgnacyjny, możliwe jest bowiem rozliczenie świadczeń przyznanych za ten okres, z których jedno zostało już wypłacone, przez zrekompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 pkt 2 i 3 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te dają możliwość rozliczenia świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do ustalenia skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożył wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nie od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawie wymagającej rezygnacji z innego świadczenia opiekuńczego, od miesiąca, w którym przestanie przysługiwać konkurencyjne świadczenie, podczas gdy w niniejszej sprawie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przestało przysługiwać skarżącemu od dnia 1 maja 2020 r. (decyzja organu I instancji z [...] maja 2020 r. o uchyleniu decyzji z [...] października 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy ze skutkiem od dnia od 1 maja 2020 r.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, iż uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Również żaden przepis prawa nie daje podstaw do przyznania "wyrównania" różnicy pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym w okresie kiedy występowała kolizja tych dwóch świadczeń. Z tego też powodu orzekając o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 maja 2020 r. Kolegium miało na uwadze, że wprawdzie skarżący wniosek w tej sprawie złożył 20 marca 2020 r., jednakże decyzja przyznająca stronie specjalny zasiłek opiekuńczy została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem 1 maja 2020 r., zatem dopiero od tej daty nie zachodzi już zbieg świadczeń o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Skoro decyzją z [...] maja 2020 r. uchylono skarżącemu w całości realizację decyzji z 16 października 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy ze skutkiem od 1 maja 2020 r., a decyzja ta nie była kwestionowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zrzekł się prawa do wniesienia od niej odwołania, to wywoływała ona skutki od daty w niej wskazanej. Kolegium było zatem związane treścią tej ostatniej decyzji i nie mogło przyznać skarżącemu świadczenia za okres, w którym uprawniony był do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzja z [...] maja 2020 r., mająca bowiem walor ostateczności, korzysta z ochrony zgodnie z zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a. stanowiącej, co do zasady, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania mogą nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Kolegium wskazało, że w literaturze zwraca się uwagę, że kodeksowa formuła tej zasady, w swym podstawowym przekazie, odzwierciedla potrzebę i funkcję gwarancyjną postępowania administracyjnego dla stabilizacji obrotu prawnego, ukształtowanego na podstawie konkretyzacji przepisów prawa materialnego w odniesieniu do indywidualnie określonych spraw, w ramach której jednostki nabywają prawa bądź zostają obarczone stosownym obowiązkiem. Zasada ta stanowi gwarancję pewności, stabilności porządku prawnego, konsekwencję w sprawowaniu administracji. Trwałość decyzji oznacza stan "związania prawnego", albowiem weryfikacja decyzji ostatecznych odbywa się wyłącznie w ściśle określonych ustawowo warunkach, a nie niemożliwość odwołania raz wydanego rozstrzygnięcia. Przy czym w przedmiotowej sprawie strona z możliwości weryfikacja decyzji z [...] maja 2020 r. nie skorzystała. Zdaniem Kolegium, Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił zatem, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu obligującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna jest uzasadniona, a zgłoszone zarzuty podlegają uwzględnieniu.

Kwestia sporna sprowadza się w sprawie do określenia daty początkowej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie, czy w rozpoznawanej sprawie przysługuje ono począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia, czy też od daty uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, jak wywodzi Kolegium. Trafny jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. – w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ukształtowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych, według której, jeśli przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. Zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia (por. wyroki: NSA z 10 grudnia 2019 r. o sygn. akt I OSK 200/19; WSA w Lublinie z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 568/19; WSA w Gdańsku z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 575/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie doszło jednak do skorzystania przez stronę w prawa wyboru, wydano decyzję uchylającą prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem 1 maja 2020 r., a strona tego rozstrzygnięcia nie zaskarżyła. Przeszkoda normatywna do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ustała począwszy od dnia 1 maja 2020 r. i od tej daty możliwe stało się przyznanie stronie tego świadczenia. Według art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można wobec tego w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Treść normy prawnej zawartej w art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, wymagającym stałej lub długotrwałej opieki. Tym samym, nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres.

W tych okolicznościach faktycznych zasadny jest zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jeśli jednak nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia, zmaterializowana w prawem przewidzianej procedurze. Konieczne jest zatem, aby przed rozstrzygnięciem o prawie do wyższego świadczenia pielęgnacyjnego, prawo do świadczenia niższego zostało w odpowiedniej procedurze uchylone, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie stanowi materiał konieczny do rozpoznania wniosku.

Kwestionując rozstrzygnięcie organu odwoławczego w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia, Sąd I instancji uznał za dopuszczalne i zalecił organowi administracji "odpowiednią kompensatę" i "rozliczenie świadczeń" przez wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień do wysokości różnicy między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. Dopuszczalność takiej praktyki nie wynika jednak z przepisów ustawy. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażano pogląd o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami, jednakże stanowisko takie obecnie należy uznać za odosobnione, również skład orzekający tego stanowiska nie podziela. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przykładowo w wyrokach z: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19 i 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie stanowisko należy zająć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się oświadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.