Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 247/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi B. M. i R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy H. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 4797 (cztery tysiące siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy H. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm. – dalej k.p.a.), w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.) oraz zgodnie z rozdziałem 10, § 23 pkt 2 uchwały Rady Gminy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. , opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] dnia [...] r., pod poz. [...], ustalił z urzędu jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonych jako nr [...] o łącznej pow. [...] ha położonych we wsi K. , zabudowanych budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, które na dzień zbycia stanowiły własność R. M. i B. M., w łącznej wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu podano m. in., że w dniu [...] r. przed notariuszem sporządzona została umowa sprzedaży Rep. [...] zabudowanych działek nr [...],. Ww. działki, zgodnie z obowiązującym do [...] r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi K. (uchwała Rady Gminy H. nr [...] z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z dnia [...] r., poz. [...]) stanowiły: 1) tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania 3 RU, 2) tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych wraz z urządzeniami niezbędnymi do ich funkcjonowania 3 RU i tereny rolnicze 29 R. Od [...] r. obowiązuje natomiast uchwała Nr [...], w której przeznaczenie wszystkich działek uległo zmianie i stanowią obecnie teren zabudowy usługowej U7. Działki znajdują się w strefie ochrony konserwatorskiej zabytku zlokalizowanego na dz. nr [...] oraz w strefie ochrony ekspozycji obiektów. Ustalono ciągłość obowiązywania planów miejscowych. Opłatę wyliczono w oparciu o prawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Odwołanie złożyli małżonkowie R. i B. M., podnosząc że nie zgadzają się z wyceną dokonaną w przez rzeczoznawcę, bowiem działka nr [...] w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uznana za teren osuwiskowy z całkowitym zakazem zabudowy, co drastycznie obniża jej wartość, a ponadto działki nr [...] są zabudowane i objęte nadzorem konserwatora zabytków, co również obniża ich wartość. Ponadto Odwołujący wskazują, że wycena oparta została na nieistniejących przepisach (od 9 lutego 2010 r. – w związku z orzeczeniem TK w sprawie sygn. akt P 58/08, Dz. U. Nr 24, poz. 124, gdzie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przez to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zostało zmienione, a jego § 50 został wykreślony w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m. in., że w niniejszej sprawie wystąpiła ciągłość obowiązywania planów miejscowych. Podstawę ustalenia opłaty planistycznej stanowi opinia o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, będąca opinią biegłego. Operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania są kompletne, logiczne i zupełne. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W sytuacji, w której strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm. – dalej u.g.n.). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony. Kolegium podziela stanowisko organu I instancji i rzeczoznawcy majątkowego, że nadzór Konserwatora Zabytków nie ogranicza wykonywania prac przy obiektach, a jedynie nakłada obowiązek uzgadniania z Konserwatorem zakresu przewidywanych robót. Z kolei wyznaczona strefa osuwiskowa w planie wprowadza zakaz nowej zabudowy, ale nie ogranicza użytkownika istniejących obiektów zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, nie ma przełożenia na niniejszą sprawę.

Skargę na powyższą decyzję złożył pełnomocnik R. M. i B. M., zaskarżając ją w całości. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 §1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego U.C., polegającej na pomięciu okoliczności, że wskazane operaty zostały wykonane w oparciu o uchylony przepis §50 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2004 roku (Dz. U. z 2004r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) a także w oparciu o nieaktualne teksty ustaw o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o gospodarce nieruchomościami;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, ze wykonane na zlecenie Wójta Gminy H. operaty szacunkowe są zgodne z przepisami prawa, kompletne, logiczne i zupełne, pomimo że skarżący zwracali uwagę na zawarte w nich uchybienia;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwej oceny operatu rzeczoznawcy, podczas gdy okoliczności, w tym inne dowody, świadczyły o tym, że opinia ta jest rażąco nieprawidłowa, co w konsekwencji powoduje utratę zaufania obywateli do organów władzy publicznej;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 3 i 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na określeniu wartości nieruchomości jako wartości samego gruntu z pomięciem części składowych nieruchomości, tj. trzech budynków znajdujących się w ich granicach pomimo że z przepisu nie wynika, aby ustalenie wartości odnosiło się wyłącznie do samego gruntu.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie decyzji i odstąpienie od naliczenia opłaty planistycznej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podano m. in., że pojęcie nieruchomości należy rozumieć w znaczeniu określonym w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny nieruchomości w celu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej zobowiązany jest sporządzić operat szacunkowy z uwzględnieniem części składowych nieruchomości, w tym budynków. Biegła wyceniając wartość działki 166/4 według stanu sprzed daty uchwalenia nowego planu przyjęła do porównania nieruchomości nie spełniające kryterium podobieństwa z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do porównań przyjęła nieruchomości o wiele większe (nawet 5, 6- krotnie). Także do wyceny nieruchomości po uchwaleniu nowego planu miejscowego biegła przyjęła powierzchnie nieruchomości nawet 13 - krotnie większe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki. Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (zob. wyrok NSA z 13 października 2016 r., sygn. II OSK 3359/14; art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Przesłanki te zostały spełnione.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Wg art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Przywołana ustawa zatem odsyła do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to m. in., że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Warunkiem nałożenia opłaty planistycznej z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny wzrost wartości nieruchomości. Musi on nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operatach rzeczoznawcy, które były podstawą wydanych decyzji. Należy zwrócić uwagę, że rzeczoznawca dokonała następujących ustaleń:

1) Działka [...] wg operatu z [...] r. – powierzchnia [...] m2, nieruchomości porównawcze wg przeznaczenia m.p.z.p. poprzednio obowiązującego - od 1.052 m2 do 19.039 m2; wg przeznaczenia po uchwaleniu nowego m.p.z.p.: od 1022 m2 do 28.761 m2. Porównywano ceny nieruchomości niezabudowanych z nieruchomością zabudowaną.

2) Działka [...] wg operatu z [...] r. – powierzchnia [...] m2, nieruchomości porównawcze wg przeznaczenia m.p.z.p. poprzednio obowiązującego - od 1.052 m2 do 19.039 m2; wg przeznaczenia po uchwaleniu nowego m.p.z.p.: od 1022 m2 do 28.761 m2. Porównywano ceny nieruchomości niezabudowanych z nieruchomością zabudowaną budynkiem pod ochroną konserwatorską. Nieruchomości porównawcze, stanowiące podstawę wyceny, dokładnie te same, jak w operacie dotyczącym dz. [...];

3) Działka [...] wg operatu z [...] r. – powierzchnia [...] m2, nieruchomości porównawcze wg przeznaczenia m.p.z.p. poprzednio obowiązującego - od 1.052 m2 do 19.039 m2; wg przeznaczenia po uchwaleniu nowego m.p.z.p.: od 1022 m2 do 28.761 m2. Porównywano ceny nieruchomości niezabudowanych z nieruchomością zabudowaną budynkiem pod ochroną konserwatorską. Nieruchomości porównawcze, stanowiące podstawę wyceny, dokładnie te same, jak w operatach dotyczących dz. [...].

Faktem jest, że według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są jednak przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. II OSK 3065/14).

Z powyższych operatów wynikają przy tym nielogiczne wnioski, co powinno zostać wzięte pod uwagę przez organy. We wszystkich operatach w punktach 10.1.1. i 10.2.1. pisze rzeczoznawca: "Do określenia wartości rynkowej nieruchomości wybrano transakcje nieruchomościami najbardziej podobnymi do wycenianej." Zatem, bez względu na wielkość działki wycenianej ([...] m2, [...] m2, czy [...]) te same działki porównawcze były dla rzeczoznawcy "najbardziej podobne", pomimo bardzo dużych różnic w wielkościach działek wycenianych.

Podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 u.g.n. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca nie może jednak przy dokonywaniu wykładni przepisów zastępować i wyręczać organów.

Autorka operatu w żaden przekonujący sposób nie wyjaśniła ww. kwestii, także w swym stanowisku uzupełniającym z [...] r.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi stwierdzić należy, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. częściowo został uznany za niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08, z dniem 15 lutego 2010 r. Zgodnie z nim wymieniony wyżej przepis stracił moc w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosił do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 nin. ustawy. To orzeczenie dotyczyło jednak innej sytuacji niż w niniejszej sprawie, zatem nie ma zastosowania.

Należy również mieć na uwadze, że § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) został uchylony przez § 1 pkt 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985) z dniem 26 sierpnia 2011 r. W ust. 1 §50 wskazywano ówcześnie m. in., że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 u.p.z.p. nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości.

Powstaje zatem pytanie, czy w obecnym stanie prawnym należy szacować tu jedynie zmianę wartości samej nieruchomości gruntowej, czy również wartość części składowych, a więc np. budynków? W tym kontekście zauważyć należy, że podobny charakter ma opłata adiacencka, o której mowa w art. 98a u.g.n., wynikająca ze wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W ust. 1b tego przepisu wyraźnie wskazuje się, że przy szacowaniu "(...) nie uwzględnia się części składowych nieruchomości." Podobne uregulowanie istnieje nadal w §40 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, a dotyczącym określania wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu. Wynika to z faktu, że szacowaniu winny podlegać jedynie te składniki, których wartość uległa zmianie na skutek określonego zdarzenia prawnego.

Bezsprzecznym przy tym jest, że określany na potrzeby renty planistycznej wzrost wartości nieruchomości powinien być rozpatrywany jako skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W związku z tym, ustalając wzrost wartości nieruchomości należy mieć na uwadze jedynie te okoliczności, które wpływają na ww. wzrost i są bezpośrednim następstwem uchwalenia lub zmiany planu. Jeżeli więc wzrost wartości danej nieruchomości jest skutkiem innych czynników, np. podziału nieruchomości, okoliczności te pozostają bez znaczenia z punktu widzenia renty planistycznej, choć mogą mieć znaczenie dla ustalenia opłaty adiacenckiej z art. 98a u.g.n.

Jakkolwiek w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. mowa jest o "wzroście wartości nieruchomości" (bez zastrzeżenia, że chodzi o nieruchomość gruntową), to jednak w dalszej części przepisu mowa jest o tym, co należy powtórzyć, że ów wzrost ma stanowić różnicę "między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem." Zmiana wartości nieruchomości wynika tu więc z "przeznaczenia terenu" przed dokonanymi zmianami prawnymi i po ich dokonaniu. Szacowanie winno zatem odnosić się do tych składników, które faktycznie wartość zmieniają albo mogą zmieniać (grunt), a nie do tych, dla których zmiany w prawie miejscowym są irrelewantne (np. zabudowania).

Może oczywiście zdarzyć się, że nowy plan będzie zawierał zapisy odnoszące się np. do ochrony różnorodnych obiektów zabytkowych, a to z kolei może realnie wpłynąć na wartość samego gruntu, powodując ograniczenia w jego zabudowie. Nie można zatem wykluczyć, że takie zapisy prawa miejscowego, niekiedy wprowadzające utrudnienia dla właścicieli gruntów dalej idące, niż poprzednie, spowodują w konkretnej sytuacji wręcz obniżenie wartości takiej nieruchomości gruntowej, a nie jej wzrost.

Do kwestii tych SKO nie odniosło się w sposób prawem wymagany, a były one podstawą zarzutów odwołania.

Stosownie do art. 7 k.p.a, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 k.p.a. odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), a także zasady z art. 11 k.p.a, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

Sąd nie może przy tym dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 §3 p.p.s.a.).

Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu.

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi ([...] zł) i koszty zastępstwa procesowego ([...] zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.