Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 697/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 125 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. V. i W. V. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3103/17 w sprawie ze skargi K. V. i W. V. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję: 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz K. V. i W. V. solidarnie kwotę 1300 (jeden tysiąc trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 3103/17, oddalił skargę K. V. i W. V. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Starosta [...], decyzją z dnia [...] maja 2014 r., na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 1, art. 37 pkt 2 i art. 140 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 145, ze zm.) - dalej: "Prawo wodne", udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego: wylotu kanalizacji deszczowej do Kanału [...] w km [...] jego biegu na działce nr ew. [...], obręb [...], Gmina [...] oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego ul. [...] w [...] do Kanału [...] projektowanym wylotem.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli K. V. i W. V. - współwłaściciele działek o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...] położonych na terenie Gminy [...].

Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] decyzją z dnia [...] września 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/14 uchylił ją oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Starosty [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r. ponownie udzielił Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego – wylotu urządzenia kanalizacyjnego służącego do wyprowadzania wód opadowych do Kanału [...], wskazując jego charakterystykę oraz zastrzegając warunki do spełnienia przy budowie oraz eksploatacji urządzenia.

K. V. i W. V. złożyli odwołanie od ww. decyzji.

Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., uchylił decyzję Starosty z dnia [...] marca 2016 r. ze względu na niewłaściwe zastosowanie przez organ I instancji art. 40 § 2 K.p.a. i nie dopełnienie obowiązku doręczenia decyzji stronom, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi.

Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2657/16 uchylił ją wskazując, że podniesione uchybienie w kwestii doręczenia zaskarżonej decyzji nie powodowało, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. W sprawie nie nastąpiło z tego powodu naruszenie praw stron, albowiem wniosły one skutecznie odwołanie od decyzji starosty, które powinno zostać merytorycznie rozpatrzone, a organ powinien ustosunkować się do jego zarzutów.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2017 r., którą utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ II instancji zaznaczył, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy wyjaśnione zostały wątpliwości dotyczące umocowania Z. K. do występowania w imieniu Gminy z wnioskiem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, co było jedną z wytycznych wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2176/14. Gmina wskazała bowiem pisemnie, że jej intencją było uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia wodnego, a Z. K. był umocowany do działania w jej imieniu w tym zakresie. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut dotyczący wydania decyzji bez podstawy prawnej i z naruszeniem art. 131 Prawa wodnego i art. 61 ust. 1 K.p.a. tj. bez wniosku zainteresowanej strony.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, a także kwestii wskazanej w wyroku sygn. akt IV SA/Wa 2176/14 wyjaśniono, że po zwróceniu się do przedstawiciela wnioskodawcy o wskazanie, w jaki sposób wody opadowe z pasa drogowego ul. [...] w [...] będą odprowadzane do wylotu kanalizacji deszczowej usytuowanego na terenie działki nr ew. [...]. Uzyskano bowiem plan zawierający szczegółowo cały odcinek kanału deszczowego. Jednocześnie Starosta słusznie zauważył, że zgodnie z definicją urządzenia wodnego – rozumianego jako urządzenie służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich – brak jest podstaw do tego, aby traktować w ten sposób całą sieć kanalizacyjną. Jako że przedmiotem niniejszego postępowania jest wylot urządzeń kanalizacyjnych, organy nie mogły odnieść się do rury kanalizacyjnej biegnącej przez działki nr ew. [...], gdyż odbiegałoby to od treści wniosku i wykraczało poza granice sprawy.

Odnosząc się do kwestii rozbudowy ul. [...], w oparciu o decyzję wydaną na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm.) - dalej: "u.z.r.d.", organ II instancji wskazał, że Gmina pisemnie potwierdziła ten tryb realizacji inwestycji. To powoduje brak konieczności zbadania zgodności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że pozwolenie wodnoprawne jest jednym z dokumentów, które inwestor musi uzyskać i przedstawić w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzji ZRiD). Zatem postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w istocie poprzedza wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Nie było więc możliwe ustalenie przez organy, że ta decyzja została już wydana.

Jak wskazano decyzję wydano z zaznaczeniem, że nie rodzi ona praw do nieruchomości i urządzeń wodnych, koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Podkreślono też, że udzielone pozwolenie wodnoprawne nie jest decyzją zatwierdzającą projekt budowlany na instalację kanalizacyjną i nie udziela zezwolenia na budowę tej kanalizacji wraz z jej elementami. Oznacza to, że udzielone Gminie pozwolenie wodnoprawne w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności Stron przysługujące im w stosunku do działek stanowiących ich własność, a kwestie te nie podlegają rozpatrywaniu w procedurze wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Mogą one pojawić się dopiero przy ew. wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. V. i W. V. podnieśli, że organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2176/14. Uznali, że decyzja została wydana pomimo, że składający wniosek Z. K. nie był w sposób prawidłowy umocowany do reprezentowania Gminy w tej sprawie. Ponadto organy pominęły kolejne wskazanie Sądu – kwestię objęcia decyzją działek [...], należących do skarżących. Przez to pominięty został ich istotny interes. Przeprowadzenie inwestycji spowoduje bowiem, że na tej działce powstaną urządzenia powiązane z przedmiotem wniosku, co m. in. pozbawi ich możliwości korzystania z bramy wjazdowej do nieruchomości jak również istniejącej na działkach nr ew. [...] zabudowy oraz spowoduje konieczność wycięcia znajdującego się na działce nr ew. [...] drzewostanu. Wskazano także, że organy wydały decyzję – wbrew wytycznym Sądu – pomimo braku poczynienia ustaleń w kwestii wydania decyzji dotyczącej realizacji inwestycji drogowej i poprzestały jedynie na oświadczeniu, że Gmina o taką decyzję będzie się starać. Zdaniem skarżących, Sąd nakazał zbadanie, czy taka decyzja została wydana. Organy natomiast wydały pozwolenie wodnoprawne z pominięciem tego ustalenia. Spowodowało to kolejne zaniedbanie – odstąpienie od analizy zgodności planowanej rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W jego ocenie wypełnione zostały wytyczne wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2176/14. Wyjaśniono bowiem, w jaki sposób będą odprowadzane wody, co było nakazem Sądu. Jednocześnie w wyniku poczynionych ustaleń nieuzasadnionym okazało się obejmowanie pozwoleniem wodnoprawnym działek nr ew. [...], należących do skarżących. Jak wyjaśniono w toku postępowania, wniosek obejmował jedynie urządzenie wodne w postaci wylotu systemu kanalizacyjnego, który z kolei miałby być elementem projektu rozbudowy ul. [...]. Ponadto Sąd meriti stwierdził, że pozwolenie wodnoprawne nie wpływa w żaden sposób na prawa osób trzecich, w tym skarżących. Na podstawie jedynie tej decyzji nie mogą zostać przeprowadzone żadne prace. Niezasadne są zatem obawy skarżących dotyczące ograniczenia możliwości korzystania z bramy wjazdowej, czy istniejącej zabudowy lub konieczności wycięcia drzewostanu ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego. W tym miejscu, odnosząc się do kwestii obowiązku analizy zgodności planowanej rozbudowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki wskazał, że taka analiza również wykraczałaby poza zakres postępowania. Po pierwsze – zgodność z planem miejscowym mogłaby dotyczyć jedynie planowanej przebudowy ul. [...]. Skoro przebudowa ta ma być realizowana w oparciu o u.z.r.d., która uchyla obowiązek zachowania tej zgodności, to również wobec pozwolenia wodnoprawnego – które związane jest z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – nie jest wymaga zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe rozważania prowadzą, w ocenie Sądu pierwszej instancji, do konstatacji o niezasadności zarzutu dotyczącego ustaleń co do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Organom nakazano ustalenie, czy taka decyzja została wydana, co zostało uczynione - decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla przedmiotowej inwestycji nie została wydana, Wnioskodawca przedstawił jedynie oświadczenie, że będzie starał się realizować inwestycję w oparciu o taką decyzję. Jak jednak zaznaczono, pozwolenie wodnoprawne jest jednym z dokumentów niezbędnych dla skompletowania wniosku w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zatem niniejsze postępowanie niejako poprzedza postępowanie dotyczące wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Nie można również w ocenie Sądu meriti uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 170 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.". Organy zastosowały się bowiem do wytycznych wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 2176/14 i wyjaśniły stan faktyczny sprawy. Zastrzeżenia skarżących w tym zakresie wynikają z odmiennej interpretacji wytycznych Sądu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. V. i W. V. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucili naruszenie:

1. prawa procesowego - art. 153 P.p.s.a. poprzez:

a) zaaprobowanie przez Sąd pominięcie przez organ II instancji oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2176 / 14 w zakresie:

- objęcia zaskarżoną decyzją działek nr [...] oraz [...],

- ustalenia, że rozbudowa ul. Jaworskiego dokonana będzie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomimo braku wydania w tym przedmiocie decyzji,

b) jego niezastosowanie wyrażające się w pominięciu przy rozpoznawaniu sprawy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2015 r, o sygn. akt IV SA/Wa 2176/14 w zakresie:

- objęcia zaskarżoną decyzją działek nr [...] oraz [...],

- uznania, że na w/w działkach będą musiały być wykonane urządzenia wodne niezbędne do realizacji decyzji dot. pozwolenia wodnoprawnego,

- ustalenia, że rozbudowa ul. [...] dokonana będzie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pomimo braku wydania w tym przedmiocie decyzji,

co doprowadziło do naruszenia prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie prawa materialnego - art. 125 ust. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu, że badanie zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wykraczałoby poza zakres postępowania, podczas, gdy wskazany przepis stanowi, iż pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz kwoty 34 zł tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090) – dalej: "ustawa COVID-19", w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Skarżący zasadniczo podnoszą zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Formułuje on zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego, oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten został wadliwie zakwalifikowany przez skarżących kasacyjnie jako przepis postępowania. Niezastosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 953/11, LEX nr 1216586). Jednakże podniesienie w skardze zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a. i potraktowanie tego zarzutu w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, w czym skarżący kasacyjnie upatrują uchybienie temu przepisowi.

Zwrócić należy uwagę, że art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani Sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu Sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby, obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. III OSK 321/21, LEX nr 3165689).

Sąd Wojewódzki orzekający w niniejszej sprawie związany był oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/14. Uznał, że organ, związany oceną prawną, dokonał właściwych ustaleń stanu faktycznego w sprawie i oceny możliwości wydania decyzji pozytywnej.

Należy zgodzić się z zarzutem skargi, że wbrew normie art. 153 P.p.s.a., Sąd w zaskarżonym wyroku prezentuje własny pogląd dotyczący konieczności badania, czy w sprawie wydana została decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. wskazał, że w aktach sprawy znajduje się informacja, iż inwestycja odbywać się będzie w oparciu o przepisy u.z.r.d, ale brak jest dowodu, że decyzja taka została wydana. To, zdaniem Sądu wskazywało, że albo wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest przedwczesny, albo powinien być sformułowany w sposób uwzględniający istniejący aktualnie stan faktyczny i prawny. Nielogicznym byłoby formułowanie zalecenia badania, czy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana, skoro wystarczającym byłoby, jak zrobił to Sąd w zaskarżonym wyroku, oparcie się w tej mierze na deklaracji strony - Gminy [...], że w tym trybie zamierza realizować inwestycję. Deklaracja ta pozostaje bowiem nadal w sferze projektów i hipotez, a nie faktów.

Przedmiotowa decyzja w zakresie pozwolenia wodnoprawnego jest decyzją wstępną, wymaganą do złożenia właściwego wniosku w zakresie otrzymania decyzji na realizację samej inwestycji (art. 11d pkt. 9 u.z.r.d.). Dopiero decyzja wydana w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji przesądza, czy inwestycja może być realizowana w określonej lokalizacji, a tym samym, czy będą realizowane urządzenia wodne określone w decyzji.

Sąd Wojewódzki w wyroku IV SA/Wa 2176/14 nakazał wzięcie pod uwagę istniejącego aktualnie stanu prawnego i faktycznego, nie zaś stanu hipotetycznego, czyli zamiaru realizacji przez uczestnika - Gminę [...] przedmiotowej inwestycji w oparciu o decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji. Jeśli zaś, Sąd rozpatrujący sprawę w 2015 r. uznałby, - analogicznie jak Sąd w zaskarżonym wyroku - że wydanie pozwolenia wodnoprawnego musi poprzedzać wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, nie roztrząsałby kwestii badania, czy decyzja taka w ogóle została wydana, albowiem (jako następcza w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego) w ogóle nie mogłaby zostać wydana.

W wyroku z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2176/14 Sąd Wojewódzki stwierdził, że: "Decyzja nie obejmuje działek nr ew. [...], na których będą musiały być wykonane urządzenia wodne, aby zapewnić realizację decyzji Starosty [...] [...], zatem błędnie w zaskarżonej decyzji stwierdza organ, że warunki pozwolenia zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, skoro pomiędzy pasem drogowym ul Jaworskiego a urządzeniem wodnym wylotu kanalizacji deszczowej, który ma odprowadzać wody opadowe i roztopowe z tego pasa nie ma połączenia.". Ponadto wskazał, że całość inwestycji polegającej na rozbudowie ul [...] realizowana będzie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych w oparciu o u.z.r.d. To powoduje, że wniosek w sprawie udzielenia Gminie [...] pozwolenia wodnoprawnego nie musi obejmować działek [...] i [...], ponieważ zostaną one podzielone na podstawie decyzji o zezwoleniu.

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki analizował kwestię konieczności badania objęcia planowanej inwestycji rozbudowy ulicy [...] decyzją wydaną w oparciu o przepisy u.z.r.d.. Ustalenie to jest o tyle istotne, że wyłącznie w przypadku wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ nie jest zobowiązany do badania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pozwolenie wodnoprawne jest jednym z dokumentów, które inwestor musi uzyskać i przedstawić w celu uzyskania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania urządzenia wodnego: wylotu kanalizacji deszczowej do Kanału [...] w km [...] jego biegu na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z pasa drogowego ul. [...] w [...] do Kanału [...] projektowanym wylotem. Sąd Wojewódzki zaaprobował stanowisko organu, że rozbudowa ul. [...] dokonana będzie na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pomimo braku wydania w tym przedmiocie decyzji. Uznał, że nie ma konieczności zbadania zgodności zaskarżonej decyzji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdził, że uzyskiwanie pozwolenia na warunkach wynikających z planu miejscowego (wedle zasad ogólnych) nie znajduje żadnego uzasadnienia, skoro ma ono służyć wyłącznie realizacji inwestycji drogowej, gdzie zasadniczo zgodność z planem miejscowym nie musi być zachowana.

Przepis art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne stanowi, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl art. 126 pkt 1 ustawy, odmawia się wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 2. Niewątpliwie norma art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. II OSK 2595/12, LEX nr 1488195).

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do wyłączenia wymogu zgodności udzielanego pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku konieczności uzyskania takiego pozwolenia w ramach realizowania inwestycji drogowej na podstawie u.z.r.d., ze względu na treść art. 11i ust. 2 tej ustawy. Regulacja zawarta w tym przepisie, stanowiącym, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, nie może być interpretowana rozszerzająco w taki sposób, że poprzez wyłączenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w określonym przez ustawodawcę zakresie (tj. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), wyłączony zostaje przepis innej ustawy (tu ustawy Prawo wodne), odwołującej się w swej treści do aktów wydanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczenie możliwości funkcjonowania takiego "stopniowanego" trybu wyłączeń jest nieuprawnione i nie znajduje żadnej podstawy do akceptacji w zasadach techniki legislacyjnej, czy zasadach wykładni. W okolicznościach tej sprawy prowadzić by musiało do bezpodstawnego wyłączenia przepisu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne w sprawie nie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o jakiej mowa w art. 11i ust. 2 u.z.r.d., ale w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego, do czego jednak ustawodawca nie upoważnił.

Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Fakt, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne jest związane z zamierzeniem inwestycyjnym planowanym do realizacji na warunkach u.z.r.d nie oznacza, że sprawa dotycząca udzielania pozwolenia przez organy wodnoprawne jest sprawą dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Szczególna regulacja drogowa (specustawa drogowa) przyjęta została dla wprowadzenia pewnych ułatwień, czy przywilejów o charakterze wyłącznie procesowym w postępowaniu zmierzającym do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie do zapewnienia inwestorom całkowitej dowolności i wyłączenia ich działań spod reglamentacji ustawowych w możliwie szerokim zakresie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stron objęcia zaskarżoną decyzją działek nr [...] oraz [...] należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro przedmiotem postępowania jest wylot urządzeń kanalizacyjnych, organy nie mogły odnieść się do rury kanalizacyjnej biegnącej przez działki nr ew. [...], gdyż odbiegałoby to od treści wniosku i wykraczało poza granice sprawy. Trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 123 ust. 2 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Oczywiście istnieje związek między pozwoleniem wodnoprawnym, a zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, ponieważ w przypadku inwestycji wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, musi to nastąpić przed wydaniem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i jak już wyżej wskazano pozwolenie wodnoprawne musi być dołączone do wniosku o wydanie tego zezwolenia. Związek ten nie oznacza jednak, że pozwolenie wodnoprawne samoistnie rodzi jakiekolwiek prawa do nieruchomości. Wydanie pozwolenia uprawnia jedynie do korzystania z wód w sposób i na warunkach określonych w pozwoleniu. Na podstawie jedynie tej decyzji nie mogą zostać przeprowadzone żadne prace. Niezasadne są zatem obawy skarżących dotyczące ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego.

Dotąd powiedziane pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu orzec o uchyleniu zaskarżonego wyroku i uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

Zwrot kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących solidarnie zasądzono od organu, który wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 z późn. zm.) wykonuje zadania dotychczasowych dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (art. 526 i art. 545 ust. 5).

Na zasądzoną kwotę składa się wpis sądowy od skargi, opłata za pełnomocnictwo, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej, zwrot kwoty opłaty kancelaryjnej za sporządzenia i doręczenie uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wynagrodzenie pełnomocnika za I i II instancję ustalone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).