Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 45/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 2635/16 w sprawie ze skargi J. M. i E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2635/16, po rozpoznaniu skargi J. M. i E. S., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2016 r. znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego (stawu) .

Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej w skrócie "PINB" lub "organ I instancji") decyzją z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późn.zm.) - dalej w skrócie "Pr.bud.", nakazał inwestorom – E. S. oraz J. M., rozbiórkę obiektu budowlanego - zbiornika wodnego (stawu), usytuowanego na działce nr [...], obręb [...] w miejscowości [...], gmina [...]. Organ wyjaśnił, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych na w/w działce w dniu [...] czerwca 2012 r., stwierdzono istnienie zbiornika wodnego w kształcie prostokąta o wymiarach 32 m x 14 m. J. M. oświadczył, że zbiornik nie był pogłębiany, ale brzeg stawu od strony północnej i zachodniej został złagodzony i obrobiony gliną. Roboty prowadzone były na przełomie lat 2011/2012 bez wymaganego pozwolenia na budowę. PINB podniósł, że inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków w trybie art. 48 ust. 3 Pr.bud., dlatego też orzeczono nakaz rozbiórki stawu przez zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "WINB") decyzją z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/15, WSA w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., odrzucił skargę inwestorów z uwagi na nieuzupełnienie w terminie braku formalnego skargi.

Postanowieniem z 19 stycznia 2016 r. sygn. akt II OZ 28/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie. W postanowieniu tym wyrażono stanowisko, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych był stroną postępowania legalizacyjnego.

Pismem z 18 marca 2016 r. J. M. i E. S., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn.zm.) – dalej w skrócie "k.p.a.", wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji WINB z [...] maja 2015 r. Ich zdaniem decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa przez uznanie, że [...] Zespół Parków Krajobrazowych ([...]ZPK) może być stroną postępowania na podstawie art. 48 Pr.bud. i wszczęcie postępowanie "na wniosek" [...]ZPK, pomimo braku złożenia w rzeczywistości takiego wniosku. Zwrócili także uwagę na karalność działań wynikających z wykonania decyzji (zasypania stawu) w związku ze zniszczeniem siedlisk i terenów lęgowych żab i raków, objętych ochroną gatunkową oraz niewykonalność decyzji zobowiązującej inwestorów do rozbiórki obiektu budowlanego (stawu) poprzez zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego usytuowanego na działce nr [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie "GINB") decyzją z [...] lipca 2016 r., działając na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1, art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji WINB z [...] maja 2015 r., argumentując że decyzja ostateczna WINB oraz poprzedzająca ją decyzja PINB nie są obarczone żadną z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy inwestorzy wnieśli o uchylenie powyższej decyzji GINB z powodu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a.

Rozpatrując sprawę ponownie GINB decyzją z [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie GINB podzielił stanowisko WINB, że informacja Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w W. z [...] sierpnia 2012 r., wskazująca na to, że staw usytuowany na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], nie figuruje w ewidencji wód, urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów (dokument urzędowy), ma zwiększoną wartość dowodową w porównaniu do oświadczeń składanych w lipcu 2012r. przez mieszkańców tej wsi, potwierdzających istnienie dwóch stawów na działkach należących do skarżących jeszcze przed ich nabyciem przez obecnych właścicieli (dokument prywatny). Brak jest zatem podstaw, aby ustaleniom dokonanym przez organy nadzoru budowlanego zarzucić rażące naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Według GINB opinia geotechniczna przedłożona przez inwestorów, dotycząca warunków wodno-gruntowych panujących we wsi [...], gmina [...], nie ma mocy dowodowej opinii biegłego. Z treści tej opinii oraz zdjęć złożonych przez skarżących wynika, że obecnie istniejące stawy zostały wykonane na terenie podmokłym, tzn. na terenie, w którym woda naturalnie gromadziła się w zagłębieniach terenu. Nie można jednak wykluczyć uznania istniejącego stawu za sztuczny twór z uwagi na zakres wykonanych robót, obejmujących wykopanie torfu, zmiany linii brzegowej. W ocenie GINB, dla zastosowania art. 48 Pr.bud. wobec kontrolowanego obiektu nie ma znaczenia, czy zbiornik ten został wykonany "od zera" przez inwestorów, czy też "odtworzony", jak wynika z opinii geotechnicznej, na terenie naturalnie podmokłym. "Odtworzenie" należałoby rozumieć jako odbudowę w rozumieniu art. 48 Pr.bud. Z porównania zdjęć obrazujących staw, zarówno przed pracami, jak i po, jednoznacznie wynika, że zakres wykonanych robót był na tyle duży, że powinien być zakwalifikowany jako wykonanie zbiornika wodnego. Świadczą o tym również zdjęcia przedłożone przez [...] ZPK wraz z pismem z [...] kwietnia 2012 r. GINB nadmienił również, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa odmienna ocena stanu faktycznego przez PINB i WINB, ponieważ organ II instancji jest obowiązany samodzielnie rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przyjęcie istnienia naturalnego zbiornika, na miejscu obecnego stawu, nie spowodowało zmiany kwalifikacji wykonanych prac na prace niewymagające pozwolenia na budowę, wobec czego WINB uznał, że PINB prawidłowo zastosował procedurę legalizacyjną z art. 48 Pr.bud. i utrzymał w mocy decyzję PINB.

GINB stwierdził także, że WINB nie naruszył rażąco prawa uznając, iż przedmiotowy zbiornik wodny jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr.bud., a prace podjęte przez inwestorów zakwalifikował, jako budowę (art. 3 ust. 6 Pr.bud.) wymagającą pozwolenia na budowę. W konsekwencji wdrożenie postępowania legalizacyjnego (art. 48 Pr.bud.), zamiast naprawczego (art. 51 Pr.bud.), również nie stanowi naruszenia prawa.

Według GINB, PINB był uprawniony do wszczęcia postępowania w tej sprawie również z urzędu. Wszczynając postępowanie na wniosek [...]ZPK organy nie dopuściły się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkującego nieważnością ostatecznej decyzji WINB. Decyzja WINB nie została również wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Odnosząc się do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. GINB przyjął, że możliwe jest rozebranie stawu poprzez jego zasypanie. Celem decyzji rozbiórkowej jest zlikwidowanie budowli stanowiącej samowolę budowlaną i w ten sposób osiągnięcie stanu poprzedniego, tj. stanu, w którym samowola nie istniała. Zostanie on osiągnięty poprzez zasypanie stawu.

GINB nie podzielił również zarzutu inwestorów, że wykonanie decyzji wywołałoby czyn zagrożony karą, co wypełniłoby przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Powoływana przez inwestorów dyrektywa Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.Urz.UE.L 1992 r.206.7, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 2, str. 102, z późn. zm., zwana dalej: dyrektywą siedliskową) adresowana jest do państw członkowskich Unii Europejskiej, zaś jej implementacja do krajowego porządku prawnego miała miejsc w ustawie o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm. – w skrócie "u.o.p."). Ustawa ta w art. 127 pkt 1 lit c wprowadza karę aresztu, albo grzywny, dla tego, kto umyślnie narusza zakazy obowiązujące w parkach krajobrazowych. W tym konkretnym przypadku zakazy te określa § 3 pkt 8 rozporządzenia nr 13 Wojewody Mazowieckiego z dnia 4 kwietnia 2005 r. w sprawie Mazowieckiego Parku Krajobrazowego im. Czesława Łaszka (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 75, poz. 1982). Przepisy te mają na celu ochronę Parku Krajobrazowego, a nie ochronę wprowadzonych w nim samowolnie przez skarżących zmian.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. i E. S. wnieśli o uchylenie wydanych przez GINB decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie przepisów: art. 6, art. 7, art. 8, art. 156 § 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud., art. 12d dyrektywy siedliskowej, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił obie decyzje GINB, wskazując jednocześnie, że tylko część zarzutów skargi zasługiwała na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko GINB, że PINB w związku z uzyskaniem informacji od Starosty Powiatowego w [...] miał prawo wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Pr.bud. również z urzędu. Wszczęcie postępowania na wniosek [...]ZPK nie stanowi rażącego naruszenia prawa, tj. art. 48 Pr.bud,. czy też art. 61 § 1 k.p.a., w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie można również stwierdzić, że Starosta pismem z [...] maja 2012 r. bezpodstawnie przekazał pismo [...]ZPK z [...] kwietnia 2012 r. do PINB według właściwości, ponieważ uczynił to zgodnie z art. 65 k.p.a. Starosta był również właściwy do wszczęcia postępowania w trybie art. 64a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.), co nie wykluczało prowadzenia odrębnego postępowania przez PINB na podstawie art. 48 Pr.bud., ponieważ oba postępowania są niezależne od siebie. Ostateczna decyzja WINB z [...] maja 2015 r. nie jest wobec tego nieważna z powodu jej wydania z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd I instancji za trafne uznał również stanowisko GINB o braku podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a. Rację ma GINB twierdząc, że implementacja przepisów dyrektywy ma miejsce m.in. w ustawie o ochronie przyrody. Skarżący, jako właściciele działki nr [...], położonej na terenie [...] Parku Krajobrazowego, na której znajduje się zbiornik wodny z chronioną przepisami unijnymi fauną i florą, są uprawnieni, zgodnie z art. 56 u.o.p., do zwrócenia się do właściwego organu z wnioskiem o zezwolenie na zniszczenie siedlisk i ostoi zwierząt, w tym tych wymienionych w dyrektywie siedliskowej. Taki wniosek skarżący złożyli pismem z [...] października 2016 r. w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w W. (k. 12-14 akt sądowych). Brak jest zatem podstaw do uznania, że nakaz rozbiórki przedmiotowego stawu pozostaje w sprzeczności z regulacjami unijnymi w zakresie ochrony środowiska, w tym z możliwością osiągnięcia celów dyrektywy siedliskowej.

Sąd I instancji za wadliwe uznał natomiast wywody GINB dotyczących przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. WINB utrzymał w mocy decyzję PINB, którą nakazano rozbiórkę obiektu budowlanego - zbiornika wodnego (stawu), usytuowanego na działce nr [...]. Została ona wydana na podstawie art. 48 ust 1 i ust. 4 Pr.bud., na skutek niezłożenia przez inwestorów wymaganej przez PINB dokumentacji koniecznej do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. PINB uznał, że zasadne jest nakazanie rozbiórki stawu przez jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego na ww. działce. Według Sądu I instancji niewykonalność decyzji, jako przesłanka do stwierdzenia jej nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., musi istnieć w chwili wydania tej decyzji i musi mieć charakter trwały. O jej wystąpieniu przesądzają okoliczności uniemożliwiające jej wykonanie, które pojawiły się przed wydaniem decyzji oraz są nieusuwalne przez cały czas. Decyzją niewykonalną jest m.in. decyzja określająca obowiązek nałożony na stronę w nieprecyzyjny sposób, stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu. W przekonaniu Sądu I instancji taki właśnie charakter ma kontrolowana w trybie nadzoru decyzja ostateczna.

Dalej Sąd wskazał, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji GINB wynika, iż organ nadzoru w tej sprawie zgodził się z ustaleniami WINB, który nie kwestionuje faktu istnienia spornego zbiornika wodnego na działce nr [...] przed wykonaniem prac budowlanych przez skarżących, a więc uznaje, że zmianie uległa jego linia brzegowa, wykonano nowe skarpy oraz nawieziono i rozplantowano ziemię. Jednocześnie GINB wskazał, że nie ma znaczenia, czy staw był budowany od "zera", czy "odtworzony", bowiem bezsporne jest, że zakres wykonanych prac wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia – zdaniem Sądu I instancji - nie współgrają z treścią nałożonego na skarżących obowiązku w decyzji ostatecznej, ponieważ przez zasypanie stawu nie zostanie osiągnięty cel rozbiórki, czyli stan poprzedni na działce nr [...]. Jeśli ustalenia poczynione przez WINB pozwalają na przyjęcie, że na działce przed przystąpieniem do wykonania przez skarżących ww. prac istniał jakiś naturalny zbiornik wodny, który przez skarżących był "odtworzony", to decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego stawu powinna precyzyjnie wskazywać na zakres wykonanych robót i do jakiego stanu poprzedniego ma powrócić działka na skutek likwidacji samowoli. Zakres rozstrzygnięcia w kontrolowanej przez GINB decyzji nie odpowiada ustaleniom dokonanym przez organy nadzoru budowlanego w wyniku zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkuje niemożliwością faktyczną prawidłowego wykonania decyzji. Adresat nałożonego obowiązku w okolicznościach tej sprawy zasadnie ma wątpliwości, co to znaczy "przywrócenie terenu do stanu poprzedniego". Kontrolowana przez GINB w trybie nadzoru decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud., spełnia więc przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Możliwe jest albo zasypanie stawu, albo przywrócenie terenu do stanu poprzedniego. Zdaniem Sądu, GINB w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji nie dokonał wszechstronnych rozważań w tym zakresie, czy doszło do rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud. w odniesieniu do zakresu jego zastosowania, czy został prawidłowo ustalony przez PINB i WINB zakres samowoli skarżących, co do stawu na działce nr [...]. Sąd I instancji podzielił stanowisko zawarte w skardze, że zasypanie stawu nie spowoduje przywrócenia terenu do stanu poprzedniego, jak to twierdzi GINB (strona 4-5 zaskarżonej decyzji). Organ nie dokonał więc analizy zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestorów w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej, a następnie jej wykonalności. W związku z powyższym WSA uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja GINB wydane zostały z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud. w związku z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GINB reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud., poprzez błędne ustalenie, że GINB w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nie dokonał analizy zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestorów w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej, a następnie jej wykonalności, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i uchyleniem wydanych w sprawie decyzji GINB w sytuacji, gdy z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż organ, na podstawie materiału zgromadzonego przez PINB i WINB przeprowadził wszechstronną analizę charakteru prac prowadzonych przez inwestorów oraz zastosowania przez PINB procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 Pr.bud.

2. prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 4 Pr.bud. i przyjęcie, że decyzja WINB z [...] maja 2015 r. była obarczona wadą niewykonalności na skutek określenia obowiązku nałożonego na stronę w sposób nieprecyzyjny i stwarzający możliwość różnej interpretacji przy jego wykonaniu oraz była faktycznie niewykonalna, pomimo, iż decyzja PINB nie wymagała żadnego dodatkowego elementu oprócz określenia obowiązku nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu pierwszego z zarzutów kasacyjnych pełnomocnik organu stwierdził, że GINB w podjętych decyzjach dokonał wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego przez WINB oraz analizy zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestorów, przyjmując w ślad za WINB, że zakres robót przeprowadzonych przez inwestorów wymagał uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 Pr.bud. Wobec tego kwalifikacja wykonanych robót jako budowy nie stanowiła rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 Pr.bud. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W decyzji z 22 września 2016 r. GINB podkreślił, że dla zastosowania art. 48 Pr.bud. w odniesieniu do kontrolowanego obiektu, nie ma znaczenia, czy zbiornik został wykonany "od zera" przez inwestorów czy też "odtworzony", jak wynika z przedłożonej przez nich opinii, na terenie podmokłym. "Odtworzenie" należałoby rozumieć jako odbudowę, w rozumieniu art. 48 Pr.bud. Zdaniem GINB ze zdjęć obrazujących staw, wynika, że zakres robót wykonanych przez inwestorów był na tyle duży, że powinien być zakwalifikowany jako wykonanie zbiornika wodnego, o czym świadczy również dokumentacja zdjęciowa, złożona razem z pismem [...]ZPK z [...] kwietnia 2012 r. Zatem nakaz rozbiórki orzeczony na podstawie art. 48 Pr.bud. miał na celu usunięcie stanu niezgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem to z reguły stan poprzedni, tj. istniejący przed dopuszczeniem się samowoli budowlanej, ale nie zawsze. Stan faktyczny tej sprawy wskazuje na wyjątkową sytuację, w której nałożenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 Pr.bud. nie doprowadziłoby do przywrócenia terenu do stanu sprzed wykonania robót budowlanych. "Stanem poprzednim" w tym wypadku jest naturalny, zarośnięty bagiennymi roślinami podmokły teren, wypełniony gruntem organicznym. Przyjmując, że na działce przed przystąpieniem do wykonania przez skarżących prac występował naturalnie podmokły teren, przywrócenie stanu poprzedniego mogło być niemożliwe, albo bardzo utrudnione, a ponadto wykraczało poza kompetencje organów nadzoru budowlanego. Nakazanie skarżącym zasypania istniejącego stawu częściowo, nie doprowadziłoby też do odtworzenia poprzedniego stanu, np. w zakresie porośnięcia terenu roślinnością.

Uzasadniając drugi z zarzutów kasacyjnych organ stwierdził, że adresat decyzji administracyjnej nie jest związany jej uzasadnieniem, ale sentencją. Z sentencji weryfikowanych w postępowaniu nieważnościowym decyzji jednoznacznie wynikało, jaki obiekt i gdzie położony jest przedmiotem decyzji oraz kto ma rozbiórkę wykonać. Obowiązek nałożony na skarżących decyzją PINB z [...] stycznia 2015 r., został sformułowany precyzyjnie i zgodnie z treścią art. 48 Pr.bud. W decyzji nakazano skarżącym "rozbiórkę obiektu budowlanego - zbiornika wodnego (stawu) usytuowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] w miejscowości [...], gm. [...]". Wyłącznie w uzasadnieniu decyzji PINB wskazano, że "w obecnej chwili zasadnym jest nakazanie rozbiórki zbiornika wodnego (stawu) poprzez zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego usytuowanego na działce nr ew. [...]". Tak sformułowany obowiązek jest technicznie wykonalny, zatem nie można twierdzić, że weryfikowana decyzja jest niewykonalna w myśl art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

W rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, rozpoznawał sprawę w granicach podstaw kasacyjnych, będąc związany postawionymi w niej zarzutami.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wydane, w toku postępowania nieważnościowego decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2016 r. oraz z [...] lipca 2016 r., w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB, mocą której nakazano skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego – zbiornika wodnego (stawu), usytuowanego na działce nr [...]. Podstawę prawną decyzji rozbiórkowej stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. Zasadniczym powodem orzeczenia nakazu rozbiórki było zaś niewykonanie przez inwestorów obowiązków określonych w postanowieniu PINB z dnia [...] września 2012 r., a mianowicie nieprzedłożenie dokumentacji umożliwiającej zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej.

Kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania kasacyjnego jest ocena decyzji nakazującej rozbiórkę, w świetle przesłanki określonej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. warunkującej stwierdzenie nieważności decyzji i zaprezentowanego na tym tle stanowiska GINB, że celem decyzji rozbiórkowej jest zlikwidowanie budowli zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej i w ten sposób osiągnięcie stanu poprzedniego, tj. stanu, w której samowola nie istniała.

Analiza zebranego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego i wydanego na tej podstawie wyroku Sądu I instancji uzasadnia stanowisko o nietrafności zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd Sądu I instancji, że zaprezentowana przez GINB w zaskarżonej decyzji ocena wykonalności decyzji WINB jest niewystarczająca. Stwarza niewątpliwie możliwość różnej interpretacji wykonania nałożonego decyzją obowiązku zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę zakres prac wykonanych przez inwestorów wynikający z zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Wyjaśnić w tym miejscu trzeba, że przesłanka niewykonalności decyzji z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (np. wyroki NSA z: 7 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1112/05, 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 576/10, 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1101/10, 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1099/15 – dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ orzekający w sprawie przyjął, że na terenie działki nr [...], istniał pierwotnie jakiś bliżej niesprecyzowany naturalny zbiornik wodny. Staw został wykonany na terenie podmokłym tzn. terenie, w którym woda naturalnie gromadziła się w zagłębieniach terenu. Inwestorzy samowolnie zmienili jego linię brzegową, wykonali nowe skarpy, nawieźli i rozplantowali ziemię. Według organu zakres wykonanych prac niezależnie od tego, czy staw zbudowano od zera, czy też został odtworzony, wymagał od inwestorów uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 Pr.bud., którym nie dysponowali. Wobec powyższego zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, że rozbiórka obiektu, poprzez zasypanie stawu nie doprowadzi do osiągnięcia stanu poprzedniego na działce nr [...], czyli stanu, w którym nie istniała samowola budowlana, a nałożony decyzją PINB obowiązek budzi uzasadnione wątpliwości, co do faktycznej możliwości prawidłowego wykonania decyzji. Rozbiórkę obiektu budowlanego można nakazać jedynie w takim zakresie, w jakim wybudowano obiekt z naruszeniem prawa tzn. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Innymi słowy, nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część została wybudowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Trafne jest wobec tego stanowisko Sądu I instancji, że GINB nie przeanalizował zakresu i rodzaju robót budowlanych wykonanych przez inwestorów w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej i możliwości jej wykonania. Możliwe jest jedno z dwóch rozwiązań albo zasypanie stawu albo przywrócenie terenu do stanu poprzedniego, którego nie osiągnie się przez zasypanie stawu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 404/10 brak precyzji czy też ogólnikowość stwierdzeń stwarza podstawę do różnej interpretacji treści rozstrzygnięcia i może prowadzić do uznania decyzji za niewykonalną, co stanowi jedną z przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), a niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym może być również podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 2005 r. Nr 225, poz. 1954 ze zm.). Stwierdzone uchybienia organu nadzoru uzasadniały uchylenie przez Sąd I instancji wydanych przez GINB decyzji. Tym samym zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Według NSA na obecnym etapie postępowania, gdy jak poprawnie ocenił Sąd I instancji, stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony przez GINB, zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, należało uznać za przedwczesny. Ocena, czy decyzja WINB dotknięta jest wadą niewykonalności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., skutkującą nieważnością decyzji, będzie możliwa dopiero, w toku ponownie prowadzonego postępowania, po przeanalizowaniu przez GINB zgodnie z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. zakresu i rodzaju robót wykonanych przez inwestorów w kontekście sformułowania decyzji rozbiórkowej, a następnie jej wykonalności.

Z przytoczonych wyżej względów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.