Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 117/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi T. W. i A. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu mapy sytuacyjno-wysokościowej oddala skargę. B. C.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem [...] z dnia [...] r., dotyczącej wniosku złożonego przez T. i A. W. o stwierdzenie nieważności "Decyzji Planu Zagospodarowania działki nr 91/4 w S. przy ul. A 6", na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 157 § 2 w związku z 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 870 ), utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, bowiem postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie prowadzone w oparciu o normę zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. ze swej istoty może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 k.p.a.

i postanowień określonych w art. 126 tej ustawy.

Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa.

W dniu 19 września 2018 r. T. i A. W. złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy i wyeliminowanie z obrotu prawnego "Planu Zagospodarowania Działki nr 91/4 w S.". Strony podniosły, że Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania bezpodstawnie wskazując, że nie ma "w istniejących aktach sprawy dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa" natomiast jak strony podkreśliły taki dokument został złożony przez wnioskodawców, a zatem istnieje. Ponadto strony zarzuciły, że Kolegium prowadzi postępowanie w sposób stronniczy bowiem nie zwróciło się do M. P. o udostępnienie dokumentów załączonych do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego, poza tym nie zawiadomiło właściwych organów o przekroczeniu kompetencji przez urzędnika w gminie S., który wydawał decyzje w latach 1994-1995. Strony podkreśliły ponadto, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania, bo po pierwsze są stronami postępowania, jest także podstawa prawna postępowania, a w sprawie nie zapadł żaden wyrok i Kolegium jest uprawnione do prowadzenia sprawy.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, iż organy administracji załatwiają sprawy przez wydanie decyzji, jak wskazuje utrwalone orzecznictwo Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, o których mowa w art. 104 § 1 k.p.a., ale tylko w sprawach indywidualnych należących do właściwości tych organów zgodnie z art. 1 pkt 1 tej ustawy, co oznacza, że forma działania organów administracji ma wynikać z prawa materialnego. Powyższe pozostaje w zgodzie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt SA/Wr 363/82, ONSA 1982r. Nr 2, poz. 82.

Uznano również za słuszne przywołanie poglądu zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 1999 roku, sygn. akt, IV SA 2546/98, zgodnie z którym "Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji prawo nie przewiduje, jest decyzją wadliwą, jako wydaną bez podstawy prawnej".

Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego T. i A. W. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. pismem z dnia 13 lipca 2018 r. (jak strony wskazują data pisma jest omyłkowa i powinno być 13 marca 2018r.) o stwierdzenie nieważności decyzji planu zagospodarowania działki 91/4 w S. przy ul. A 6, który został sporządzony w dniu [...]r., a zatwierdzony przez Urząd Miasta-Gminy S. z dnia 10 października 1990 r. do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego znak: [...] dla Z. W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 157 i art. 158 k.p.a. "

Kolegium działając na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a., pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. wystąpiło do stron o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku z uwagi na fakt, iż nie jest możliwym ustalenie co jest przedmiotem żądania.

T. i A. W. pismem z dnia 4 lipca 2018 r. złożyli odpowiedź na wezwanie, w której wyjaśnili, iż pismo dotyczy: "stwierdzenia nieważności decyzji planu zagospodarowania działki 91/4 w S. przy ul. A 6, z dnia 10 października 1990 r. wydanej dla Z. W., która stanowi załącznik do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego [...] z dnia [...] r. na działce 91/4 w S. przy ul. A 6 wydanej dla M. P. decyzja zagospodarowania działki 91/4 w S. przy ul. A 6 została wydana dla innej osoby niż decyzja o pozwoleniu na budowę."

Ponadto wnioskodawczyni T. W. w dniu 16 lipca 2018 r. w siedzibie Kolegium, zapoznając się z aktami sprawy wyjaśniła, że przedmiotowy wniosek dotyczy mapy sytaucyjno-wysokościowej zatytułowanej "Plan Zagospodarowania Działki" z datą 10 października 1990 r., którą to strona załączyła do złożonego wniosku.

Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, że żądanie wnioskodawców to żądanie wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. i dotyczy stwierdzenia nieważności mapy sytuacyjno-wysokościowej pn: decyzja planu zagospodarowania działki 91/4 w S. przy ul. A 6, z dnia [...]r. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, bowiem postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie prowadzone w oparciu o normę zawartą w art. 156 § 1 k.p.a. ze swej istoty może dotyczyć wyłącznie decyzji administracyjnych w rozumieniu art. 104 tej ustawy i postanowień określonych w art. 126 k.p.a.

Cytując treść art. 127 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił, iż w przypadku zaistnienia sytuacji wydania przez organy decyzji w I instancji, a taką jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, stronie przysługuje prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. W przedmiotowej sprawie strona skorzystała z przysługującego jej prawa i złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy określona decyzja lub postanowienie są dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przywołując treść ww. regulacji Kolegium podniosło, iż przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest sprawa procesowa, a więc zbadanie prawidłowości określonego rozstrzygnięcia pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (vide: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8/31).

Rozpatrując sprawę ponownie Kolegium stwierdziło, że słuszne jest stanowisko Kolegium wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r. [...]. Ze zgromadzonych materiałów wynika bowiem bezsprzecznie, że przedmiotowy wniosek strony nie dotyczy decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a dokumentu jakim jest mapa. Organ podkreślił, iż strona sama sformułowała ten wniosek wskazując, że wnosi o stwierdzenie nieważności załącznika do pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego. Okoliczność, na którą wskazywał już poprzedni skład, iż strona formułuje pogląd, że mapę ową traktuje jako "decyzję planu zagospodarowania" nie zmienia faktu, że owa mapa nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., ani też postanowieniem w rozumieniu art. 126 tej ustawy, a zatem oczywistym jest, że tryb nadzwyczajny nie ma względem niej zastosowania.

Odnosząc się do zarzutów stron Kolegium wyjaśniło, iż odmowa wszczęcia postępowania nie nastąpiła -jak twierdzi strona- z uwagi na brak dokumentu jakim jest mapa. Odmowa wszczęcia postępowania została orzeczona z uwagi na fakt, że wobec mapy nie została przewidziana procedura stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 k.p.a., o co wnosiła strona. Kolegium w poprzednim składzie, w żadnym miejscu uzasadnienia nie wskazywało na brak dokumentu jakim jest mapa, bo mapę ową dołączyły strony do wniosku złożonego w siedzibie Kolegium. Kolegium w żadnym miejscu podjętego rozstrzygnięcia nie kwestionowało istnienia tejże mapy, co zarzucili odwołujący. Zarzuty strony dotyczące " długotrwałego postępowania, w wyniku którego Kolegium nie ustaliło czy mapa została załączona do pozwolenia na budowę" świadczą o niezrozumieniu treści zaskarżonego postanowienia. Kolegium nie ustalało także czy mapa została dołączona jako załącznik do pozwolenia na budowę i czy osoba wydająca decyzję o pozwoleniu na budowę przekroczyła swoje uprawnienia czy nie - bo jest to w prowadzonym postępowaniu zupełnie zbędne. Postępowanie nie dotyczy ani pozwolenia na budowę, ani odpowiedzialności z tytułu wykonywania obowiązków w latach 1994 i 1995 przez pracowników gminy. Kolegium nie ustalało także kto był właścicielem działki nr 91/4 w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, bo to również wykracza poza przedmiot postępowania. Reasumując, złożony wniosek przez T. i A. W. zawierał w znacznej części niesprecyzowane wnioski, chaotyczne i nielogiczne informacje, niedotyczące w ogóle prowadzonego przed Kolegium postępowania. Kolegium prowadząc postępowanie i gromadząc materiał dowodowy stwierdziło, że decyzja o pozwoleniu na budowę z roku 1995 była już wielokrotnie przedmiotem postępowania właściwych organów, a i wniosek stron o stwierdzenie nieważności załącznika graficznego do tegoż pozwolenia również był już rozpatrywany i to przez Wojewodę [...], jak i przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które to organy wskazały wyraźnie stronie, iż mapa jest dokumentem urzędowym do celów projektowych i nie stanowi rozstrzygnięcia administracyjnego (postanowienie [...] z dnia [...] r.).

Reasumując Kolegium powtórzyło, że stwierdzenie nieważności jako tryb nadzwyczajny może odnosić się wyłącznie do decyzji administracyjnych i (lub) niektórych postanowień, a jeżeli takiego rozstrzygnięcia nie ma w obrocie prawnym, to nie jest możliwe zastosowanie tej instytucji procesowej w odniesieniu do "nie decyzji", do oświadczenia woli, czy mapy.

Skoro więc żadna z instytucji procesowych zawartych w k.p.a. nie może mieć zastosowania względem opisanego powyżej dokumentu jakim jest mapa, to zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Okoliczności "innej uzasadnionej przyczyny" nie zostały skonkretyzowane w k.p.a. Przyjęte jest, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. W praktyce wskazuje się, że art. 61a § 1 k.p.a. znajduje zastosowanie, np. gdy sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, ponieważ ma charakter cywilnoprawny lub uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa albo brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Należy przy tym wyraźnie podkreślić, że zadaniem organu administracji na ww. etapie jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 347/11, LEX nr 1219023). Taką przeszkodę w ramach przyjęcia innej uzasadnionej przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, stanowi również, zdaniem Kolegium, żądanie wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec mapy.

Na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli T. i A. W., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1/ naruszenie art. 28 k.p.a. polegające na wadliwym uznaniu, że nie przysługuje skarżącym interes prawny w sprawie.

2/ błędnym ustaleniu organu, że wnioskodawcy wnieśli o stwierdzenie nieważności dokumentu tj.; mapy sytuacyjno-wysokościowej, podczas gdy wnioskodawcy żądali stwierdzenia nieważności decyzji Planu Zagospodarowania Działki 91/4 w S., przy ul. A 6 wydanej dla innej osoby niż pozwolenie na budowę, a stanowiący niezbędny załącznik do pozwolenia na budowę.

3/ przekroczenie komparycji organu SKO, bowiem organ czyni rozważania o przedmiocie, że Plan Zagospodarowania Działki 91/4 nie jest decyzją administracyjną. Wydaje zatem merytoryczną ocenę zasadności złożonego wniosku.

Mając na uwadze powyższe zarzuty T. i A. W. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wniosło o oddalenie skargi.

Pismem z dnia 17 maja 2019 r. pełnomocnik uczestniczki postępowania M. P., wniósł o oddalenie skargi, argumentując, iż słusznie organ administracyjny przyjął, że z treści uzupełnionego podania złożonego przez wnioskodawców wynika, że w istocie żądali oni stwierdzenia nieważności mapy sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych zatytułowanej "Plan zagospodarowania działki" stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę z dnia [...] r., która została przez wnioskodawców nazwana decyzją.

Zdaniem uczestniczki postępowania, wydając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie w I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zajęło trafne stanowisko, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne. Dokument, którego stwierdzenia nieważności żądają skarżący, stanowi cześć techniczną pozwolenia na budowę. Nie można w żadnej mierze uznać, że kwestionowany przez skarżących dokument - w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej - stanowił decyzję w rozumieniu art. 104 k.p.a. Nie jest zatem aktem, w stosunku do którego strona może zainicjować postępowanie o stwierdzenie nieważności. Nie mogą bowiem podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno - techniczne ani inne dokumenty, które - w przeciwieństwie do aktu administracyjnego jakim jest decyzja administracyjna - nie mogą być oceniane w kategoriach ważności rozstrzygnięcia organu. Podobne stanowisko zostało zajęte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 69/14, LEX nr 1466008, gdzie stwierdzono, że możliwość wzruszenia aktów w trybie nadzwyczajnym, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a., odnosi się wyłącznie do decyzji i postanowień, nie obejmuje natomiast wyrysu z mapy ewidencyjnej.

Dalej przytaczając treść art. 61a § 1 k.p.a. pełnomocnik podniósł, iż z przywołanej regulacji wynika obowiązek organu przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo bowiem złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz jedynie uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania danej instytucji procesowej. Zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie wystąpiła przyczyna przedmiotowa niedopuszczalności wszczęcia postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1652/16, LEX nr 2455063 skoro przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, prowadzonego w trybie art. 156 § 1 k.p.a. może być tylko decyzja administracyjna lub określone rodzaje postanowień, to żądanie stwierdzenia nieważności w tym trybie dokumentów, które tymi aktami nie są, jest niedopuszczalne. W konsekwencji postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności nie może być wszczęte, co oznacza, że w takiej sprawie została spełniona przesłanka warunkująca zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie pełnomocnika uczestniczki postępowania M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób prawidłowy zastosowało dyspozycję tego przepisu.

W dniu 11 czerwca 2019 r. do sądu administracyjnego, w odpowiedzi na pismo procesowe z dnia 17 maja 2019 r., wpłynęło pismo skarżących podtrzymujące ich dotychczasowe stanowisko a także argumenty, które w ocenie strony przemawiają za uwzględnieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, ze. zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak wynika z powyższego przepisu, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania może być wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną w sprawie lub istnienie innej uzasadnionej przyczyny, dla której postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził więc dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przyczyn, o których mowa w powyższym przepisie, ustawodawca nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje oczywiste, które w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, przy pierwszym zestawieniu żądanego wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18, LEX nr 2599859).

Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 347/11, Lex nr 1219023).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy jako uzasadnienie zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. organ uznał okoliczność, że skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności dokumentu jakim jest mapa sytuacyjno-wysokościowa, a zatem żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zdaniem sądu, stanowisko organu jest prawidłowe. Kwestia ta była wyjaśniana przez Kolegium, które pismem z dnia 11 czerwca 2018 r. wystąpiło do stron o sprecyzowanie żądania zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji planu zagospodarowania działki 91/4 w S. przy ul. A 6, który został sporządzony w dniu 14 września 1990 r., a zatwierdzony przez Urząd Miasta-Gminy S. z dnia 10 października 1990 r. do decyzji pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczego znak: [...] dla Z. W. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. w powiązaniu z art. 157 i art. 158 k.p.a. i to strona wskazała, iż przedmiotowy wniosek dotyczy mapy sytaucyjno-wysokościowej zatytułowanej "Plan Zagospodarowania Działki" opatrzonej datą 10 października 1990 r.

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że w niniejszej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego po myśli wniosku skarżących, była wynikiem oceny, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania. Tym samym bezpodstawny jest zarzut skargi naruszenia art. 28 w związku z art. 61 § 4 k.p.a. Podstawą rozstrzygnięcia była bowiem ocena, że postępowanie objęte wnioskiem skarżących nie może być wszczęte z innej przyczyny niż ta, że wniosek nie pochodzi od strony postępowania, czyli przesłanki podmiotowej. Organ wyraźnie wskazał na przyczynę o charakterze przedmiotowym. Jak wskazano powyżej, sąd ocenił to rozstrzygnięcie za prawidłowe, a argumentację organu, która legła u podstaw przyjął za własną.

Powyższe oznacza zatem, że jeżeli akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 k.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1872/16, LEX nr 2527260).

Reasumując, zdaniem sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych postanowień.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.

A.B.