Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 862/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 5, 5 c i 5 d
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz S. S.A. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania S. S.A. z siedzibą w W. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Wojewoda [...] wyjaśnił, że pismem złożonym [...] października 2019 r. S. S.A. zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych polegających na instalacji informatora reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy al. [...] w dzielnicy [...] w W. Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. nr [...] Prezydent [...] nałożył na spółkę jako inwestora obowiązek uzupełnienia ww. zgłoszenia w terminie 30 dni od daty doręczenia. Postanowienie to zostało skutecznie doręczone spółce 6 grudnia 2019 r. Przeprowadzona w tym samym dniu przez organ wizja w terenie wykazała, że przedmiotowa inwestycja jest w trakcie realizacji. Stwierdzając, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b., Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 30 ust. 5 p.b. i art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw do ww. zgłoszenia wykonania robót budowlanych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła S. S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy wyrażającego się bezpodstawnym przyjęciem, że odwołujący się zrealizował inwestycję będącą przedmiotem zgłoszenia, co obligowało organ do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznych podstaw do stwierdzenia, że inwestorem wskazanych robót jest odwołujący się; 2) art. 30 ust. 6 p.b. poprzez błędną wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że rozpoczęcie przez inwestora budowy przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu stanowi samoistną przesłankę do jego wniesienia w sytuacji, gdy rozpoczęcie robót budowlanych nie stanowi przesłanki wniesienia sprzeciwu, o ile nie zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie; 3) art. 30 ust. 5c w związku z art. 30 ust. 5 p.b. poprzez wniesienie sprzeciwu przed upływem wyznaczonego terminu do uzupełnienia zgłoszenia, który miał upłynąć dopiero 5 stycznia 2020 r.

Jednocześnie, działając na podstawie art. 142 k.p.a. spółka zaskarżyła w całości postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. Wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła mu naruszenie: 1) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niezasadne wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazanym w postanowieniu z uwagi na brak podstawy prawnej; 2) art. 30 ust. 2 p.b. poprzez niewskazanie w treści postanowienia podstawy prawnej do żądania przedłożenia konkretnych dokumentów przez inwestora. Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie organ w żaden sposób nie wyjaśnił zasadności wezwania do uzupełnienia braków zgłoszenia. W ocenie odwołującej się spółki wezwanie było bezzasadne, wobec czego skarżone postanowienie jako pozbawione podstawy prawnej nie przerwało biegu terminu na wniesienie sprzeciwu. Sam zaś sprzeciw został wydany z uchybieniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b.

Wskazaną wyżej decyzją z [...] kwietnia 2020 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. Organ zauważył, że stosownie do treści art. 30 ust. 5 i 5b p.b. do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie sprzeciwu i nie później niż po upływie 3 lat od dnia zgłoszenia. Organy administracji publicznej ograniczone są czasowo do wniesienia sprzeciwu tracąc po upływie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu oznacza brak zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Gdy zajdzie konieczność uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej, działając na podstawie art. 30 ust. 5c p.b., może nałożyć na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek jego uzupełnienia w określonym terminie. Organ przypomniał, że z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż inwestor zgłosił zamiar instalacji informatora reklamowego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], przy czym Prezydent [...] na podstawie art. 30 ust. 5c p.b. nałożył na zgłaszającego, w drodze postanowienia z [...] listopada 2019 r., obowiązek uzupełnienia braków formalnych do ww. zgłoszenia w terminie 30 dni od daty jego doręczenia. Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r. wniósł następnie sprzeciw w sprawie instalacji informatora reklamowego, gdyż po odbytej wizji w terenie uznał, że roboty budowlane zostały rozpoczęte. Ustalenia organu l instancji potwierdziła kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2020 r., jak wynika bowiem z protokołu nr [...] podczas przeprowadzonych czynności stwierdzono wybudowanie nośnika reklamowego na działce nr ew. [...] przy al. [...]. W ocenie Wojewody [...], organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, ponieważ zgodnie z art. 30 ust. 5 p.b. do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 21 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. Inwestor zrealizował budowę nośnika reklamowego w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, przed wydaniem możliwej decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni od dnia ewentualnego wpłynięcia do organu brakującej dokumentacji. W związku z powyższym zarzuty zawarte w odwołaniu od zaskarżonej decyzji pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Wojewoda [...] i stwierdził, że wykonanie robót budowlanych objętych procedurą zgłoszenia przed upływem terminu na wniesienie przez właściwy organ sprzeciwu jest sprzeczne z art. 30 ust. 5 p.b. i powoduje, że zrealizowane roboty podlegają rygorom określonym w art. 49b p.b.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. złożyła S. S.A., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, jak też uchylenie decyzji ją poprzedzającej.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 30 ust. 5 p.b. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu wniesionego do zgłoszonych robót, pomimo iż brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych;

2) art. 142 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zaskarżenia zawartego w odwołaniu od wydanego przez organ w toku postępowania postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia;

3) art. 15 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej spółki prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności),

4) art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego.

W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że najistotniejszym naruszeniem, jakiego dopuścił się organ odwoławczy w niniejszej sprawie, to uchybienie zasadzie dwuinstancyjności. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy bowiem stwierdzenie, iż w sprawie podjęto dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest również, by rozstrzygnięcia te zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania przez każdy z tych organów. Właściwa realizacja zasady dwuinstancyjności wymaga więc, by każdy z organów ocenił dowody oraz przeanalizował wszystkie argumenty, czego w sprawie zabrakło. Organ odwoławczy, na co zwróciła uwagę spółka, w żaden sposób nie odniósł się również do stawianych przez nią zarzutów w stosunku do wydanego postanowienia wzywającego do uzupełnienia braków zgłoszenia. W odwołaniu wyraźnie strona wskazała, że brak było podstaw do skutecznego wydania tego postanowienia. Co oznacza, że takie postanowienie nie wywołało skutku prawnego i nie przerwało biegu terminu na wniesienie sprzeciwu do zgłoszonych robót. Niezależnie od powyższego skarżąca, jak wyjaśniła, stoi na stanowisku, że sam fakt rzekomej realizacji inwestycji nie może stanowić podstawy materialnoprawnej do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót. Procedura zgłoszenia robót budowlanych jest uproszczoną formą legalizacji robót budowlanych i zgodnie z tym założeniem, przesłanki uzasadniające możliwość zgłoszenia przez organ sprzeciwu zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w treści art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 p.b. Wśród nich nie znajduje się jednak uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu z uwagi na wykonanie robót przed upływem 21 dni od dnia dokonania zgłoszenia. Powyższe zarzuty jednocześnie wskazują, zdaniem spółki, na naruszenie przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, że w jego ocenie postawione zarzuty stanowią wyłącznie polemikę z ustaleniami poczynionymi w sprawie przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Wojewody [...] narusza prawo w stopniu nakazującym jej uchylenie. Ocena ta nie opiera się tym niemniej na stwierdzeniu, że wszystkie zarzuty sformułowane w skardze pozostają uzasadnione.

Odnosząc się do szczegółowych powodów zajęcia takiego stanowiska, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Wojewoda [...] jako organ odwoławczy niewłaściwie rozważył stan faktyczny i prawny sprawy. W konsekwencji podane przez organ przyczyny utrzymania w mocy decyzji Prezydenta [...] nie mogły zostać uznane za uzasadniające oparcie się przy załatwieniu sprawy polegającej na wniesieniu sprzeciwu do zgłoszenia robót budowlanych na zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Prowadząc postępowanie w sprawie organ odwoławczy powinien mieć na uwadze, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ciąży na nim obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Ponadto ustanowiona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach, wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten wyraźnie nakazuje, by organ podał i omówił w uzasadnieniu decyzji istotne dla rozstrzygnięcia fakty i dowody. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy, a przede wszystkim nieodniesienie się do argumentacji podnoszonej przez stronę w toku postępowania, w szczególności w złożonym przez nią odwołaniu, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie z jednej strony ma bowiem na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję, a z drugiej strony - kontrolę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie aktu administracyjnego wskazuje jednocześnie na zakres rozstrzygnięcia dokonanego przez organ administracji. Brak rozważań w przedmiocie aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i same strony postępowania. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o wywiązaniu się z obowiązku wynikającego z art. 11 k.p.a. Ponadto organ powinien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania, na którą skarżąca spółka trafnie powołała się w złożonej skardze, wynikającą z art. 15 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Wojewoda [...] tak formułowanym obowiązkom w kontrolowanej sprawie nie podołał, co ma związek z nieprawidłowym ograniczeniem zakresu rozpoznania sprawy na etapie odwoławczym wyłącznie do weryfikacji okoliczności faktycznych mających świadczyć o rozpoczęciu robót budowlanych przez spółkę "w trakcie prowadzenia postępowania [...] przed wydaniem możliwej decyzji o sprzeciwie w terminie 21 dni od dnia ewentualnego wpłynięcia do organu brakującej dokumentacji". Ten kontekst zamieszczonego przez organ w zaskarżonej decyzji wyjaśnienia nakazuje Sądowi poczynić względem niego wyłącznie dwie uwagi. Pierwsza polega na stwierdzeniu, że, zdaniem Sądu, nie powinno zostać w sprawie zakwestionowane ustalenie, iż w dniu 6 grudnia 2019 r. stan zagospodarowania terenu działki nr ew. [...] przy al. [...] w W. wskazywał na to, że doszło do rozpoczęcia wykonywania zgłoszonych robót polegających na instalacji informatora reklamowego, jak też to, że działanie takie Wojewoda miał postawy, by przypisać skarżącej spółce, uwzględniając treść następczych czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB 29 stycznia 2020 r. Druga uwaga ma związek z uznaniem, że przedmiotem sporu nie powinien być ten wniosek interpretacyjny, na który powołał się organ odwoławczy, określając termin, w którym inwestor dokonujący zgłoszenia robót budowlanych może do nich zgodnie z prawem przystąpić. Termin ten nie może zostać wyznaczony wyłącznie w oparciu o treść art. 30 ust. 5 p.b., albowiem stosownie do treści art. 30 ust. 5d p.b. nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c p.b. (obowiązek uzupełnienia zgłoszenia), przerywa bieg terminu na wniesienie sprzeciwu, przy czym termin ten biegnie na nowo dopiero od dnia, w którym doszło do uzupełnienia zgłoszenia.

W świetle tak ocenianego stanu prawnego i stwierdzonych okoliczności faktycznych kluczowego znaczenia nabierała w sprawie niewątpliwie kwestia dopuszczalności przyjęcia, że dokonane przez inwestora zgłoszenie było obarczone brakami podlegającymi uzupełnieniu w procedurze określonej w art. 30 ust. 5c p.b. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela bowiem prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, zgodnie z którym postanowienie wzywające do uzupełnienia braków, których obiektywnie nie można przypisać zgłoszeniu, nie może być traktowane jako skuteczne, a więc powodujące przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. W takiej sytuacji 21-dniowy termin, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b., pomimo wydania postanowienia, biegnie nadal, co wpływa na ocenę jego zachowania przez organ w przypadku wydania decyzji o sprzeciwie (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2011 r. sygn. II OSK 730/10). Wojewoda [...] nie stwierdził, by na gruncie rozpatrywanej sprawy inwestorowi można było przypisać rozpoczęcie wykonywania zgłoszonych robót budowlanych w trakcie biegu 21-dniowego terminu wyznaczonego datą dokonania zgłoszenia, w szczególności, by ich podjęcie poprzedzało datę wydania przez Prezydenta [...] postanowienia wzywającego inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia. Udokumentowana data podjęcia robót na terenie działki nr ew. [...] odnosiła się bowiem do terminu (kontrola z 6 grudnia 2019 r.), który nastąpił po dniu wydania postanowienia ([...] listopada 2019 r.), a równocześnie, co najistotniejsze, terminu wyznaczającego upływ 35 dni od dnia dokonania zgłoszenia (31 października 2019 r.). Oznaczało to, że wskazane roboty budowlane mogły zostać uznane przez organ za podjęte z naruszeniem terminu, który powinien respektować w procedurze zgłoszeniowej inwestor, wyłącznie przy założeniu, że pierwotny 21-dniowy termin wyznaczony dyspozycją art. 30 ust. 5 p.b. uległ przerwaniu.

Sąd zauważa, że zasadność oparcia się na tymże założeniu przez Prezydenta [...] nie stanowiła w sprawie przedmiotu jakiejkolwiek własnej refleksji organu odwoławczego. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu całkowicie je pominął, odstępując od jakiejkolwiek analizy prawidłowości stanowiska organu I instancji, gdyż stwierdzenie, że "organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego [...]" w żaden sposób nie nakierowuje na konkretne przesłanki, które za taka ogólną oceną mają stać i ją prawnie uzasadniać. Tymczasem kwestia ta miała zasadnicze znaczenie dla ocenianej dopuszczalności wniesienia przez Prezydenta [...] sprzeciwu nie tylko z uwagi na konieczność respektowania przez organ zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.) nakazującej nadanie w sprawie przez organ odwoławczy prawidłowego znaczenia stosowanym przepisom prawa materialnego (art. 30 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 5, 5c i 5d p.b.). Sąd w tym względnie nie mógł bowiem pominąć również wymagań, które wskazaną kwestię nakazywały wszechstronnie rozważyć, wynikających z nakazu przestrzegania przez organ II instancji podstawowych zasad, na jakich powinno być oparte postępowanie odwoławcze. Treść złożonego odwołania daje podstawy, by przyjąć, że ze wskazanego zagadnienia prawnego skarżąca spółka uczyniła jeżeli nie główny, to jeden z kluczowych zarzutów kierowanych względem rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] grudnia 2019 r. Determinowało to uznanie, że jej sporność nakazywała Wojewodzie [...] tym bardziej szczegółowo przedstawić swoje stanowisko w zakresie, w jakim spółka zakwestionowała zgodność z prawem wezwania ją w rozpatrywanej sprawie do uzupełnienia braków zgłoszenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela zarzut skargi, który powyższą wadliwość działania Wojewody [...] łączy nie tylko z naruszeniem powołanych w skardze przepisów procesowych formułujących kodeksowe zasady ogólne oraz określających zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale również z naruszeniem art. 142 k.p.a. Nie budzi wątpliwości stwierdzenie, że na postanowienie, o którym mowa w art. 30 ust. 5c p.b., nie przysługuje zażalenie. Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który je wydał, jest nim związany i w świetle jego treści oraz skutków prawnych, które z niego wynikają, powinien rozstrzygnąć o zasadności przyjęcia zgłoszenia lub wniesienia względem niego sprzeciwu. Nie prowadzi to jednak do uznania, że postanowienie to jest w ogóle wyłączone z kontroli instancyjnej. Możliwość kwestionowania tego postanowienia jest dostępna bowiem w odwołaniu od decyzji organu I instancji (art. 142 k.p.a.), co uwzględniając prawne formy działania organu w przedmiocie zgłoszenia, wskazuje, że inwestor może podnieść zarzuty w stosunku do błędnego, w jego ocenie, postanowienia stwierdzającego braki zgłoszenia, w odwołaniu od wniesionego sprzeciwu, który ma formę decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 5 p.b.). Skarżąca spółka, zastosowując się do dyspozycji art. 142 k.p.a., w kontrolowanej sprawie w odwołaniu wyraźnie zaskarżyła postanowienie Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r., wnosząc o jego "uchylenie", co nakazywało Wojewodzie [...] odnieść się jednoznacznie do wskazanego przedmiotu zaskarżenia i podważanego stanu jego zgodności z art. 30 ust. 2 p.b. Sąd zauważa, że w przypadku zakwestionowania w odwołaniu niezaskarżalnego postanowienia w oparciu o treść art. 142 k.p.a., jak się przyjmuje, organ odwoławczy nie wydaje na skutek takiego zaskarżenia odrębnego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie podnoszonych w odwołaniu od decyzji zarzutów odnoszących się do postanowienia, na które nie służy zażalenie, powinno wyłącznie znajdować swój procesowy wyraz w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego, które będzie wskazywać na zasadność postawionego przez odwołującego zarzutu w drodze wniesienia tzw. zażalenia niesamoistnego, bądź jego niezasadność. Organ odwoławczy, do czego nawiązując wcześniej poczynione uwagi, postanowienia Prezydenta [...] nie poddał merytorycznej kontroli, co narusza w sposób istotny art. 142 k.p.a., albowiem prawidłowość zaskarżonej decyzji organu I instancji mogła zostać przez Wojewodę [...] potwierdzona w kontrolowanej sprawie wyłącznie w sytuacji zaistnienia podstawy do przerwania biegu 21-dniowego terminu określonego w art. 30 ust. 5 p.b. Rzetelnej oceny powyższej okoliczności zabrakło w sprawie, co czyni przyjęte przez organ odwoławczy ustalenia co najmniej przedwczesnymi i nakazuje uchylić zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uznanie przez Sąd zasadniczej części zarzutów skargi za zasadne nie przekłada się na stwierdzenie, że jest ona w całości uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela bowiem kierunku wykładni nadawanej przez spółkę art. 30 ust. 6 p.b. w zakresie, w jakim opiera się ona na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy do wniesienia przez organ sprzeciwu w sytuacji ustalenia, że doszło do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Takiego wniosku interpretacyjnego Sąd nie podziela, uznaje bowiem, że norma art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b. wskazująca, iż organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza "inne przepisy", odwołuje się do każdego przepisu o charakterze bezwzględnie obowiązującym, przez co z zakresu objętego tym wyrażeniem nie powinno się usuwać wymagania, o którym mowa w art. 30 ust. 5 p.b. W najnowszym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta jest zresztą podobnie oceniana (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 245/18).

Rozpoznając ponownie sprawę, organ odwoławczy będzie zobowiązany uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania Sądu, a następnie po przeprowadzeniu kontroli postanowienia Prezydenta [...] z [...] listopada 2019 r. w oparciu o ustalenia dotyczące oceny prawidłowości zastosowania w sprawie trybu określonego w art. 30 ust. 5c p.b., dać wyraz swoim wnioskom w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.