Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 8/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.O. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 677/11 w sprawie ze skargi J. O. i B. S. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 677/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.O. i B.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r., nr [...], Prezydent Miasta [...], działając na podstawie m.in. art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.), ustalił warunki lokalizacji nowego przebiegu ulicy [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2008 r. Z tym dniem działka nr [...] o powierzchni 574 m², zabudowana budynkiem użytkowym o powierzchni 208,47 m², stanowiąca uprzednio własność J. O. i B. S. – wspólników spółki cywilnej, prowadzących na tej nieruchomości zakład stolarski pod nazwą "[...]", stała się z mocy prawa własnością Gminy O.

Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. pełnomocnik J.O. i B.S. wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie i wypłatę należnego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] marca 2011r. organ ten ustalił na rzecz wnioskodawców odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w łącznej wysokości 429.582 zł., opierając się na operacie szacunkowym biegłej Z.G.

W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż autor operatu w celu określenia wartości rynkowej działki nr [...] zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjmując do porównań transakcje nieruchomościami zabudowanymi budynkami użytkowymi, położonymi na rynku lokalnym miasta [...] oraz transakcje rynkowe gruntów niezabudowanych stanowiących tereny komunikacyjne zawarte w okresie nie dłuższym niż dwa lata. Operat sporządzony został zgodnie z obowiązującymi przepisami i może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy w oparciu o stan nieruchomości obowiązujący na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej, tj. na dzień 10 kwietnia 2008 r. oraz poziomu cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania. Zauważono, że biegła dokonała wyceny przedmiotowego gruntu przy zastosowaniu podejścia porównawczego, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Ponadto, z uwagi na występowanie na rynku lokalnym cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, w wycenie gruntu, przyjął do porównań transakcje rynkowe dotyczące nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, dla których znane są zarówno ceny transakcyjne oraz warunki zawarcia transakcji, jak i cechy tych nieruchomości, stanowiących tereny komunikacyjne. Ze względu na różnice wynikające z lokalizacji, powierzchni nieruchomości, powierzchni użytkowej budynku, stanu technicznego oraz warunków gruntowo-wodnych rzeczoznawca majątkowy skorygował ceny transakcyjne obiektów porównawczych. Strony nie zakwestionowały prawidłowości wykonania przedmiotowego operatu szacunkowego przed właściwym organem, tj. organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych, która posiada kompetencje do weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że operat szacunkowy biegłej Z. G. z dnia [...] grudnia 2010 r. sporządzono prawidłowo. Wojewoda zauważył, że rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy rynku, której przedmiotem były grunty nabywane na cele budowy dróg publicznych oraz stanowiące tereny komunikacyjne, będące przedmiotem prawa własności. Wyceniając grunty, przyjęto do porównania nieruchomości gruntowe położone w bezpośrednim sąsiedztwie centrum miasta O. (przy ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...], która łączy się z ul. [...]). Nieruchomości mają podobną powierzchnię oraz przeznaczone są pod komunikację lądową oraz ulice dojazdowe. Transakcje pochodzą z drugiej połowy roku 2009. Podniesiono, że zgodnie z definicją nieruchomości podobnej zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zdaniem organu II instancji nieruchomości przyjęte do porównania spełniają warunki wynikające z definicji nieruchomości podobnej i mogą być wykorzystane w operacie szacunkowym. Badanie rynku dokonane przez rzeczoznawcę majątkowego wykazało, iż ceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne w badanym okresie nie wzrosły, ani nie spadły w sposób znaczący. Cena jednostkowa, jaką po dokonaniu obliczeń uzyskał rzeczoznawca majątkowy, tj. 78,28 zł za metr kwadratowy, mieści się w przedziale cenowym średnich cen transakcyjnych skorygowanych współczynnikiem zmiany cen na poziomie 69,82 zł/m² - 92,28 zł/m². Wyceniając budynek użytkowy zakładu stolarskiego przyjęto do porównania grunty zabudowane budynkami użytkowymi. Transakcje przyjęte do porównania pochodzą z lat 2009 i 2010 (najstarsza transakcja pochodzi z dnia [...].11.2009 r.). Do porównania przyjęto grunty zabudowane budynkami użytkowymi, położone w bezpośrednim sąsiedztwie centrum miasta [...] a nawet przy samej ul. [...]. Do dalszych analiz przyjęto transakcje nieruchomości przy ul. [...], ul. [...] i ul [...]. Budynki miały powierzchnię od 177 m² do 576 m². Różnice w powierzchniach zarówno gruntów, jak i budynku rzeczoznawca majątkowy skorygował współczynnikami korygującymi. Zdaniem organu II instancji nieruchomości przyjęte do porównania spełniają warunki wynikające z definicji nieruchomości podobnej i mogą być wykorzystane w operacie szacunkowym. Tym samym nie był zasadny zarzut naruszenia przez organ I instancji § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ wyjaśnił, że w myśl § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 stosuje się odpowiednio do określania wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg z tym, że stan nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze decyzji. Natomiast § 36 ust. 1 tego rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do brania w pierwszej kolejności pod uwagę cen transakcyjnych uzyskanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany. Stosowanie zatem do § 36 ust. 1 rozporządzenia jest zasadą ogólną przy wycenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi, gdzie materiał porównawczy stanowią transakcje drogowe. Do porównania przyjęto parami transakcje z lat 2009 i 2010. Ich zestawienie wyraźnie obrazuje, iż w analizowanym okresie ceny nieruchomości nie wzrosły ani też nie spadły. W związku z tym ustalenie trendu czasowego nastąpiło prawidłowo. Organ odwoławczy nie zgodził się też z zarzutem naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 k.p.a. Na zlecenie organu I instancji sporządzony został bowiem prawidłowo operat szacunkowy. W związku z tym nie ma konieczności przeprowadzania dodatkowego postępowania dowodowego, tj. zlecenia nowego operatu szacunkowego przez organ odwoławczy.

J.O. i B.S., reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się jej uchylenia w związku z naruszeniem:

1. art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także przepisu § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe ustalenie kwoty należnego Skarżącym odszkodowania;

2. art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż nieruchomości, wskazane przez rzeczoznawcę w wycenie z dnia [...] grudnia 2010r. stanowią nieruchomości podobne do wycenianej;

3. art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, art. 80 kpa, poprzez zaniechanie przez organ II instancji dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia dlaczego biegły przyjął do porównania z nieruchomością wycenianą nieruchomości wymienione w wycenie;

4. art. 10 kpa, art. 79 § 2 kpa, art. 89 § 2 kpa oraz art. 95 § 1 kpa, poprzez zaniechanie przez organ II instancji wezwania rzeczoznawcy majątkowego, sporządzającego przedmiotową opinię do ustosunkowania się do zarzutów skarżących, zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, a dotyczących sporządzonej przez niego opinii, a także poprzez zaniechanie przez organ administracyjny przeprowadzenia rozprawy w sytuacji w której jej przeprowadzenie było niezbędne dla wyjaśnienia sprawy przy obecności rzeczoznawcy i stron;

5. art. 10 § 1 kpa, poprzez brak zapewnienia skarżącym czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w tym poprzez brak wezwania skarżących do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że nie ma zastrzeżeń co do wysokości przyznanego odszkodowania. Zostało ono ustalone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat szacunkowy sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651) i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Biegła Z.G. uwzględniła przy wycenie, stosownie do treści art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) stan nieruchomości (a wiec stan prawny i faktyczny) na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. 10 kwietnia 2008r., w którym to czasie podlegająca wycenie działka nr [...] o powierzchni 574 m², zabudowana budynkiem użytkowym o powierzchni 208,47 m², składającym się z 4 pomieszczeń stolarni, pomieszczenia biurowego, łazienki, przedpokoju, szatni i komunikacji – stanowiła własność skarżących. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem [...] – projektowana ulica klasy zbiorczej położona w ciągu dróg krajowych. W związku z tym przeznaczenie przedmiotowej działki nie zmieniło się na skutek wydanej w dniu 10 kwietnia 2008r. decyzji lokalizacyjnej, nieruchomość ta została bowiem przeznaczona pod budowę drogi publicznej. Niezależnie od tego na skutek wydanej decyzji lokalizacyjnej, działka będąca przedmiotem wyceny zajęta została pod drogę publiczną. Tym samym w sprawie miał bezspornie zastosowanie § 36 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 sierpnia 2011 r., a zatem w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie (§ 36 został zmieniony z dniem 26 sierpnia 2011 r. przez § 1 pkt 11 rozporządzenia z dnia 14 lipca 2011 r. Dz. U. Nr 165, poz. 985), w myśl którego przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Oznacza to, że gdy istnieją takie ceny transakcyjne, metodę tę stosuje się w każdym przypadku określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Dopiero brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, pozwalającego na dokonanie szacunku nieruchomości w oparciu o dane dotyczące gruntów sąsiednich.

Przedmiotem wyceny była, ujmowana w sposób jednolity, nieruchomość gruntowa zabudowana budynkiem użytkowym i ustalona wartość gruntu zawarta została w przyjętej przez biegłą uprzednio rynkowej wartości nieruchomości gruntowej zabudowanej, tj. przyznanej sumie 429.582 zł. Wartość ta została wyliczona, zgodnie z powołanym art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy, na dzień sporządzenia operatu, tj. 20 grudnia 2010 r. w oparciu o transakcje, których przedmiotem były nieruchomości zabudowane budynkami użytkowymi, dokonane w roku 2010 oraz drugim półroczu 2009r. Sąd podzielił stanowisko organów, że przyjęte do obliczeń przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej, gdyż przede wszystkim właśnie ich przedmiotem były nieruchomości zabudowane budynkami użytkowymi położone na terenie miasta O. Na cenę takich nieruchomości ma wpływ niewątpliwie ich położenie, powierzchnia działki, jak również powierzchnia użytkowa posadowionego na niej budynku oraz jego przeznaczenie. Cechy te zostały wyszczególnione przez biegłą. Następnie wyliczyła ona, jak kształtowała się cena transakcyjna jednostkowa za m² powierzchni użytkowej budynku przy takich transakcjach. Wbrew wywodom skargi, z porównania tych cech oraz uzyskanej ceny transakcyjnej nie wynika, aby zasadą było, że mniejsze działki uzyskiwały wyższą cenę. Najwyższa cena, która została przyjęta następnie do obliczeń – 3.525,86 zł/m² - dotyczyła nieruchomości zabudowanej o powierzchni 177 m², której działka miała powierzchnię 4953m², a więc była ponad 8 razy większa niż wyceniana działka. Na tle analizowanych transakcji nie sposób też wyprowadzić podnoszonej w skardze reguły, że im mniejsza powierzchnia użytkowa budynku tym większa cena za jego jeden m2. Zasada ta może sprawdzać się przy obrocie nieruchomościami stricte lokalowymi, jednak w niniejszej sprawie przedmiot wyceny był inny. Nieruchomości lokalowe nie są porównywalne z nieruchomościami gruntowymi zabudowanymi.

Sąd wskazał, że biegła ustaliła na podstawie własnych badań wagę cech rynkowych i ich udział w cenie, określając, że lokalizacja nieruchomości wpływa w 30% na jej cenę, natomiast powierzchnia użytkowa budynku w 10%, powierzchnia działki w 20%, zaś najbardziej decydujące znaczenie ma stan techniczny budynku i standard wykończenia wnętrza – 40 %. Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że rynek nieruchomości zabudowanych budynkami użytkowymi na terenie miasta O. cechuje niewielki obrót. Popyt ukierunkowany jest przeważnie na budynki o stanie technicznym nie wymagającym kapitalnego remontu z możliwością szybkiej i taniej adaptacji do prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem biegłej stan techniczny budynku na nieruchomości wycenianej był dostateczny. Twierdzenie to ma oparcie w opisie budynku zawartym w operatach szacunkowych jak i zdjęciach z oględzin budynku. Skarżący też nie kwestionują tej okoliczności.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących zaniechania przez organy dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Organy dokonały prawidłowej oceny operatu szacunkowego uznając, że nie jest wadliwie sporządzony. To rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Rola organu sprowadza się natomiast do oceny, czy dobór jest prawidłowy. W niniejszej sprawie organy orzekające zasadnie uznały, że zawarte w operacie transakcje pozwalały na określenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, przyjęte transakcje dotyczyły bowiem nieruchomości podobnych wycenianej, jak już wyjaśniono powyżej. Skarżący poza przedłożeniem organowi I instancji kilku ofert (a więc nie dokonanych transakcji), których przedmiotem były głównie nieruchomości lokalowe (lokale biurowe i handlowe) w budynkach o dobrym stanie technicznym, zlokalizowanych w ścisłym centrum miasta, a zatem takie, które nie były porównywalne z wycenianą nieruchomością, nie przeciwstawili przeprowadzonym dowodom jakichkolwiek innych dowodów, mogących potwierdzić słuszność zarzutu, że kwota odszkodowania została ustalona w sposób nieprawidłowy. Skarżący wyrazili jedynie przekonanie, że ustalona cena powinna być wyższa. Jeżeli skarżący byli przekonani, że wartość nieruchomości mogłaby być wyższa, to mogli we własnym zakresie zasięgnąć opinii rzeczoznawcy majątkowego, ewentualnie poddać sporządzony w sprawie operat szacunkowy ocenie Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości.

W ocenie Sądu nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 79 § 2, art. 89 § 2 i art. 95 § 1 k.p.a., sprowadzający się do zaniechania przeprowadzenia przez organ II instancji rozprawy z udziałem biegłego i skarżących, podczas której możliwa byłaby konfrontacja stanowiska biegłego ze stanowiskiem stron. Organ zgromadził wyczerpujący materiał dowodowy poza rozprawą, której przeprowadzenie nie było obligatoryjne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J.O. i B.S. domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości oraz zasądzenia od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sadem pierwszej instancji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucili:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż nieruchomościami podobnymi są takie nieruchomości, które posiadają jedynie wybrane cechy, wymienione w w/w przepisie,

2. naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przejawiające się tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo że:

- organy zaniechały dokładnego ustalenia stanu faktycznego, tj. ustalenia prawidłowej ceny rynkowej nieruchomości wycenianej w oparciu o ceny transakcyjne innych nieruchomości podobnych, a w szczególności zbadania, czy nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne których rzeczoznawca dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości, posiadają wszystkie cechy wymienione w przepisie art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- organy zaniechały zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego ustalenia kwoty odszkodowania należnego skarżącym, w postaci prawidłowej opinii rzeczoznawcy majątkowego, który ustaliłby cenę rynkową nieruchomości mając na względzie ceny transakcyjne innych nieruchomości posiadających wszystkie cechy o których mowa w przepisie art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że powodem uwzględnienia stanowisk organów obu instancji, zdaniem których rzeczoznawca wziął pod uwagę w operacie nieruchomości podobne do tej wycenianej, była błędna wykładnia przepisu art.4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonana przez sąd I instancji.

Literalna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż aby ustalić krąg nieruchomości podobnych do tej wycenianej, niezbędnym jest, aby nieruchomości te były porównywane z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny łącznie ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy, wpływające na jej wartość. Brak jest podstaw uzasadniających przypisanie danej grupie nieruchomości przymiotu nieruchomości podobnych, w sytuacji, gdy są one ze sobą porównywalne jedynie ze względu na niektóre tylko cechy wymienione w tym przepisie. O powyższym świadczy użycie w wymienionym przepisie spójnika "oraz", sugerującego, iż nieruchomość podobna powinna być porównywalna do nieruchomości wycenianej ze względu na wszystkie cechy wymienione w w/w przepisie.

W ocenie skarżących poczynienie ustalenia, iż pewna grupa nieruchomości jest zabudowana budynkami użytkowymi położonymi w obrębie O. nie przesądza jeszcze o możliwości ich zakwalifikowania jako podobnych do nieruchomości wycenianej, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomości, wybrane przez rzeczoznawcę Z.G., stanowiące podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, nie są nieruchomościami podobnymi do tej wycenianej, albowiem: nie są one położone w ścisłym centrum miasta jak nieruchomość wyceniana, różnią się także powierzchnią działek jak i powierzchnią użytkową budynku.

Przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w O. w ścisłym centrum miasta. Dokonując klasyfikacji tzw. nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca zobowiązany był zatem do doboru takich nieruchomości, które m.in. są położone w tej samej dzielnicy miasta, co nieruchomość wyceniana. Dokonując wyceny przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca wziął pod uwagę inne nieruchomości położone w O. przy oddalonych od centrum miasta ulicach.

Sąd niezasadnie podzielił stanowisko organów, iż przyjęte do obliczeń przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej, ze względu na ich położenie. Nieruchomości położone z dala od centrum miasta, o dużo mniej atrakcyjnej lokalizacji niż nieruchomość wyceniana nie są z całą pewnością podobne do nieruchomości wycenianej.

Budynek położony na wycenianej nieruchomości ma 208.47 m² powierzchni użytkowej. Dokonując klasyfikacji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca zobowiązany był do doboru takich nieruchomości, na których usytuowany został budynek o powierzchni użytkowej przybliżonej do powierzchni użytkowej budynku, położonego na nieruchomości wycenianej.

Rzeczoznawca wziął pod uwagę ceny transakcyjne wybranych nieruchomości, na których usytuowane są budynki użytkowe m.in.: cenę nieruchomości położonej przy ul. [...] na której usytuowany jest budynek o powierzchni użytkowej 1.766,44 m², cenę nieruchomości położonej przy ul. [...] na której usytuowany jest budynek o powierzchni użytkowej 1.085 m², cenę nieruchomości położonej przy ul. [...], na której usytuowany jest budynek o powierzchni użytkowej 576 m², cenę nieruchomości położonej przy ul. [...] na której usytuowany jest budynek o powierzchni użytkowej 502 m², cenę nieruchomości położonej przy ul. M.Z.M., na której usytuowany jest budynek o powierzchni użytkowej 452 m². Porównanie wartości transakcji w/w nieruchomości z cenami nieruchomości, zabudowanej budynkiem o powierzchni często ponad 4 - krotnie mniejszej, nie można uznać za zgodne z powołanym wyżej przepisem prawa w zakresie szacunku nieruchomości. Nie można bowiem uznać, że nieruchomości, na których usytuowane są budynki o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m² są nieruchomościami podobnymi, ze względu na inne cechy wpływające na ich wartość, do nieruchomości wycenianej dla celów odszkodowania w niniejszej sprawie. Powszechnie znaną jest przy tym okoliczność, że im mniejsza powierzchnia użytkowa budynku użytkowego, tym wyższa cena za jego 1 m². Działka na której usytuowany jest przedmiotowy budynek ma powierzchnię 574 m². Dokonując klasyfikacji nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, rzeczoznawca zobowiązany był zatem do doboru takich działek, które mają powierzchnie użytkowe przybliżone do powierzchni użytkowej nieruchomości wycenianej.

Dokonując wyceny przedmiotowego gruntu rzeczoznawca uwzględnił m.in. cenę transakcyjną gruntu, położonego w O. przy ulicach: [...] o powierzchni 2.735 m². Porównania wartości transakcji takiego gruntu z cenami gruntów o powierzchni ponad 4 - krotnie mniejszej, nie można uznać za zgodne z powołanym wyżej przepisem prawa w zakresie szacowania nieruchomości. Nie można bowiem uznać, że grunty o powierzchni przekraczającej 2.500 m² są gruntami podobnymi, ze względu na inne cechy wpływające na ich wartość, do gruntu wycenianego dla celów odszkodowania w niniejszej sprawie. Powszechnie znaną jest przy tym okoliczność, że im mniejsza powierzchnia gruntu, tym wyższa cena za jego 1 m². Zatem rzeczoznawca sporządzając przedmiotową wycenę wziął pod uwagę nieruchomości, nie stanowiące nieruchomości podobnych do wycenianej ze względu na położenie oraz inne cechy wpływające na jej wartość, tj. powierzchnię użytkową budynków usytuowanych na nieruchomości, a także powierzchnię gruntu.

Sąd naruszył więc przepis art. 4 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż kryterium doboru nieruchomości podobnych do wycenianej, jest posiadanie przez nie niektórych tylko cech wymienionych w w/w przepisie. Konsekwencją powyższego było zaś ustalenie przez Sąd, iż decyzja organów administracyjnych znajduje oparcie w świetle przepisów prawa, albowiem operat szacunkowy z dnia 20 grudnia 2010 r., stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania należnego Skarżącym, jest prawidłowy.

Skarżący podnieśli, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Pomimo wskazania przez skarżących szeregu wątpliwości, dotyczących kwestionowanej opinii, organy niższego i wyższego stopnia zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności celem ich wyjaśnienia

Mając na uwadze powyższe organy niższego i wyższego stopnia powinny wezwać rzeczoznawcę do sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego, uwzględniającego nieruchomości podobne do tej wycenianej. Powyższe umożliwiłoby zaś ustalenie prawidłowej kwoty odszkodowania, należnego skarżącym. Sąd nie zastosował środka określonego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., nie dostrzegł bowiem, że dokonanie wyceny nieruchomości w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy skutkuje wydaniem rozstrzygnięcia, nie znajdującego oparcia w świetle przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), cytowaną dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono wprawdzie zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, lecz korespondują one z sobą, gdyż dotyczą wadliwości zaakceptowania przez sąd i instancji uznania za nieruchomości podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 653 ze zm. dalej zwanej u.g.n.) tych nieruchomości, które posiadają wybrane jedynie cechy określone w tym przepisie.

Z punktu widzenia przepisów prawa procesowego zarzut ten dotyczy naruszenia art. 7, 77§1 i 80 k.p.a. w związku z art. 145§1 pkt 1 litc p.p.s.a. przez zaniechanie zbadania, czy nieruchomości określone jako podobne w operacie szacunkowym rzeczoznawcy Z.G. posiadają wszystkie cechy przesądzające o ich podobieństwie.

Powołany jako materialnoprawna podstawa skargi kasacyjnej przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. określa definicję nieruchomości podobnej, stanowiąc, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza bynajmniej identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Ustalenie które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości. Nie jest niemożliwe uznanie za parametr podlegający skorygowaniu przy pomocy stosownych współczynników także i powierzchni nieruchomości znacząco odmiennej od powierzchni nieruchomości wycenianej, jeśli zachowane zostały inne najistotniejsze elementy podobieństwa, ustalone w konkretnej sprawie przez rzeczoznawcę.

Nie można zatem uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez sąd I instancji art. 4 pkt 16 u.g.n.

Obowiązkiem rzeczoznawcy jest uzasadnienie w sporządzonym operacie szacunkowym dokonanego przezeń doboru nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej przyjętych jako materiał porównawczy. Uzasadnienie doboru nieruchomości podobnych powinno także zawierać wskazanie istotnych cech różniących je między sobą i przyjętych współczynników korygujących.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania i dokonał trafnej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę Z.G. Była ona uprawniona do tego, by w ramach swych profesjonalnych kompetencji uznać za cechy najistotniejsze jako kryteria podobieństwa nieruchomości, jej zabudowę budynkiem użytkowym, lokalizację oraz standard techniczny i wykończenie wnętrza. Sąd dokonał oceny tych kryteriów i słusznie zaakceptował dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę – uwzględniającą system współczynników korygujących - zależnie od indywidualnych cech poszczególnych nieruchomości. Rzeczoznawca rozważyła w szczególności kwestię wpływu powierzchni użytkowej budynku i powierzchni działki na wartość nieruchomości, przyjmując określone współczynniki korygujące.

Należy podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy jest profesjonalistą wyposażonym przez ustawę w szczególne kompetencje, zaś jego pozycja jest zbliżona do osoby zaufania publicznego, co skutkuje między innymi tym, że zgodnie z art. 157 ust. 1 i 2 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zaś sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Skarżący w niniejszej sprawie do podważenia operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowej Z.G. w powyższym trybie nie doprowadzili.

Sąd I instancji nie naruszył w tej sytuacji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, trafnie uznając, że wszelkie okoliczności istotne dla dokonania wyceny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną zostały należycie wyjaśnione.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.