Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1709/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Regionalnego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl 14/17 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuję od zasądzenia od M.W. na rzecz Prokuratora Regionalnego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 14/17 po rozpoznaniu skargi M.W. na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 1); stwierdził, że bezczynność organu nie miała cech rażącego naruszenia prawa (pkt 2) oraz umorzył postępowanie (pkt 3). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 2 września 2016 r. M.W. zwrócił się do Prokuratury Regionalnej w [...] z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie, na wskazany adres poczty elektronicznej, skanów wszystkich wniosków Prokuratury Okręgowej w [...] o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt [...].

W odpowiedzi na wniosek Prokurator Regionalny w [...] pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej i z tego powodu brak jest podstaw do ich udostępnienia w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.). Dodał również, że znajdujące się w aktach nadzoru o sygn. [...] wnioski o przedłużenie śledztwa zaliczają się do pism o charakterze służbowym - wewnętrznym, gdyż co do zasady powinny wyjaśniać powody, dla których nie można zakończyć śledztwa oraz wskazywać kierunki dalszego postępowania. Tym samym, zdaniem Prokuratora, powyższe akta mają charakter sprawozdawczy, gdyż wskazują jakie dowody przeprowadził prokurator i co w oparciu o nie ustalił, jak też podają przyczyny nieukończenia postępowania i określają dalsze jego kierunki. Następnie wskazał, iż wnioski o przedłużenie śledztwa nie przesądzają o kierunku postępowania, gdyż prokurator nadrzędny po zapoznaniu się z aktami sprawy może nie podzielić poglądu o potrzebie jego kontynuowania i odmówić przedłużenia śledztwa, bądź nie podzielić poglądów prawnych zaprezentowanych przez prokuratora prowadzącego postępowanie i wskazać na konieczność jego kontynuowania np. w innym niż we wnioskowanym kierunku. Poza tym podkreślił, że wnioski o przedłużenie śledztwa stanowią odzwierciedlenie pewnego procesu myślowego, etap wypracowania finalnej koncepcji i przyjęcia ostatecznego stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przedłużeniu śledztwa, umieszczanego w aktach głównych sprawy. Stwierdził także, iż tryb i warunki formalne jakie powinny spełniać, określone są w paragrafie 130 regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz.U. Nr 2 z 2016 r., poz. 508).

Pismem z dnia 12 stycznia 2017 r. M.W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] w przedmiocie udostępniania żądanej informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że jego zdaniem sprawa jest bezprzedmiotowa, gdyż akta o sygn. [...], byłej Prokuratury Apelacyjnej w [...], za zgodą Archiwum Państwowego w [...] nr [...] zostały zniszczone z powodu upływu wyznaczonego okresu przechowywania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił wniesioną skargę. W rozstrzygnięciu Sąd podniósł, że przedmiotem skargi jest bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...], polegająca na nieudostępnieniu skarżącemu, w trybie u.d.i.p., żądanych przez niego informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 2 września 2016 r.

Nie ulega wątpliwości, że powyżej określony organ był podmiotem zobowiązanym do realizacji wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej. Natomiast kwestią sporną, wymagającą rozstrzygnięcia, jest to, czy wnioskowana informacja, dotycząca wszystkich wniosków Prokuratury Okręgowej w [...] o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt [...], stanowi informację publiczną.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z § 130 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2016 r. poz. 508 ze zm.) wniosek o przedłużenie okresu śledztwa powinien wyjaśniać powody, dla których nie można go zakończyć i wskazywać kierunki dalszego postępowania. Wniosek o przedłużenie okresu śledztwa na czas powyżej 3 miesięcy do roku składa się prokuratorowi nadzorującemu śledztwo lub prokuratorowi bezpośrednio przełożonemu wobec prokuratora, który prowadzi śledztwo, nie później niż na 7 dni przed upływem terminu zakończenia śledztwa. Wniosek o przedłużenie okresu śledztwa na czas powyżej roku składa się właściwemu prokuratorowi nadrzędnemu nie później niż na 14 dni przed upływem terminu zakończenia śledztwa. Z wnioskiem, o którym mowa w ust. 3, występuje prokurator, który prowadzi lub nadzoruje śledztwo. Kolejne wnioski złożone w tej samej sprawie powinny odnosić się do aktualnych ustaleń i zamierzeń prowadzącego śledztwo. Okoliczności faktyczne i prawne sformułowane w poprzednich wnioskach mogą być powtórzone wyłącznie w sytuacji, gdy dotychczas przeprowadzone czynności procesowe nie wyjaśniły dostatecznie tych okoliczności.

WSA w Gliwicach wskazał też na uchwałę NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, w której wyrażono pogląd, że żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, że niewątpliwie akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, zawierają nośniki na których utrwalona została informacja publiczna, choćby dokumenty urzędowe, zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Jednak akta konkretnej sprawy dotyczą sprawy indywidualnej i ich udostępnianie nie zawsze służy celom, które legły u podstaw tworzenia ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Kr 58/07, że: "każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem". Za trafne uznano również stanowisko dotyczące niezbędnych elementów formalnych, które powinien zawierać wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za elementy takie uznane zostały: wskazanie zakresu żądanej informacji publicznej oraz określenie miejsca i sposobu udostępnienia jej wnioskodawcy (zob. H.Knysiak - Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Lexis Nexis, Warszawa 2013, str. 224).

W związku z powyższym, w ocenie Sądu wnioskowane przez skarżącego w piśmie z dnia 2 września 2016 r. dokumenty stanowią informację publiczną albowiem wnioski Prokuratury Okręgowej w [...] o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt [...]nie można uznać za wewnętrzną korespondencję prowadzoną z Prokuraturą Apelacyjną, gdyż w wyniku ich złożenia dochodziło do wydawania postanowień o przedłużeniu okresu śledztwa bądź odmowie przedłużenia tego okresu w wyżej wymienionej sprawie i powodach, dla których podejmowano takie rozstrzygnięcia. Tym samym, zdaniem Sądu, działanie organu, który pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował skarżącego, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, było nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z przepisami u.d.i.p. organ powinien był albo udostępnić wnioskowane dokumenty albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, a skoro tego nie uczynił, to zachodzą podstawy do uznania, że dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 2 września 2016 r. Podsumowując, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201r., poz. 718 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że skoro wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do siedziby organu w dniu 6 września 2016 r., a organ podjął niezwłocznie działania w celu jego załatwienia i zarazem pismem z dnia 16 września 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że w jego ocenie wnioskowane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, to zdaniem Sądu, nie można przyjąć, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. A zatem, w oparciu o art. 149 § 1a P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

Nadto w orzeczeniu podkreślono, że w sprawach skarg na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan faktyczny sprawy w czasie wydania orzeczenia sądowego. Jeżeli zatem w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej poinformuje, że nie dysponuje już informacją publiczną, której udostępnienia domaga się skarżący to zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. sąd, w kwestii załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, które z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie albowiem w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż akta o sygn. [...], byłej Prokuratury Apelacyjnej w [...], za zgodą Archiwum Państwowego w [...] nr [...] zostały zniszczone z powodu upływu wyznaczonego okresu przechowywania. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w kwestii załatwienia wniosku z dnia 2 września 2016 r. należało orzec jak w pkt 3 sentencji.

W dniu 25 kwietnia 2017 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prokurator Regionalny w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie, na podstawie art. 188 P.p.s.a. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, poprzez uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi na bezczynność. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

1. na podstawie art. 174 tiret 1 P.p.s.a, naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez dokonanie błędnej wykładni tego przepisu (mimo niewskazania jednostki redakcyjnej w uzasadnieniu orzeczenia), polegającej na uznaniu, że wnioski o przedłużenie śledztwa zawarte w aktach nadzoru byłej Prokuratury Apelacyjnej w [...] stanowią informację publiczną, podczas, gdy tego rodzaju dokumenty należało potraktować jako dokumenty wewnętrzne prokuratury, nie stanowiące informacji publicznej, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach niezasadnie uwzględnił skargę na bezczynność Prokuratora Regionalnego w [...] i stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a, że Prokurator Regionalny w [...] dopuścił się bezczynności i w dalszej kolejności umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. i zasądził od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niejasny, niepozwałąjący na prawidłową ocenę wyroku, polegający na wyprowadzeniu z definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p niezasadnego wniosku, że żądane przez wnioskodawcę dokumenty stanowią informację publiczną, gdyż w wyniku ich złożenia dochodziło do wydawania postanowień o przedłużeniu okresu śledztwa bądź postanowień o odmowie przedłużenia tego okresu, podczas, gdy z faktu, że wniosek o przedłużenie śledztwa powstał i został złożony nie wynika, że stanowi on dokument podlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p.;

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisu prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., stanowiącego procesową podstawę uwzględnienia skargi na bezczynność - z uwagi na to, że Sąd niezasadnie przyjął, że w sprawie mają zastosowanie przepisy u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że tryb i warunki formalne jakie powinny spełniać wnioski o przedłużenie śledztwa określone są obecnie w § 130 Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, który nie obowiązywał w czasie, gdy wnioskodawca złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Prokurator wyjaśnił, że uregulowania związane z wnioskami o przedłużenie śledztwa w poprzednich stanach prawnych zawarte były w:

1. § 84 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2014 r., poz. 1218 ze zm.),

2. § 148 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2010 r., Nr 49, poz. 296 ze zm.),

3. § 117 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 2007 r., Nr 169, poz. 1189 ze zm.).

Okoliczności te pozostają jednak poza jakimkolwiek zainteresowaniem ze strony Sądu. Akta nadzoru są odrębnym funkcjonalnie i merytorycznie zbiorem dokumentów od akt głównych śledztwa, wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią li tylko techniczny instrument mający ułatwić nadzorowanie postępowania, w ramach wewnętrznych działań prokuratury. Postanowienia o przedłużeniu śledztwa nie mają znaczenia dla biegu postępowania przygotowawczego o tyle, że brak przedłużenia śledztwa może skutkować jedynie odpowiedzialnością służbową prokuratora prowadzącego sprawę, a nie wpływa na możliwość kontynuowania postępowania, które kończy się dopiero z momentem podjęcia decyzji merytorycznej. Znajdujące się w aktach nadzoru o sygn. [...] byłej Prokuratury Apelacyjnej w [...] wnioski o przedłużenie śledztwa zaliczyć należało do pism o charakterze służbowym - wewnętrznym, gdyż co do zasady powinny one wyjaśniać powody, dla których nie można zakończyć śledztwa oraz wskazywać kierunki dalszego postępowania. Tego typu dokumenty mają charakter sprawozdawczy, gdyż wskazują jakie dowody przeprowadził prokurator i co w oparciu o nie ustalił. Wskazują na przyczyny nieukończenia postępowania i określają dalsze jego kierunki. Akta rejestrowane w rejestrze "Dsn" funkcjonują na wyłączne wewnętrzne potrzeby prokuratury i w oparciu o wydane na podstawie art. 36 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. - Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177) przepisy Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 1 stycznia 2017 r. z dnia 3 marca 2016 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów oraz innych działów administracji w powszechnych jednostkach organizacyjnych prokuratury. W prokuraturach regionalnych na podstawie § 65 ust. 3 pkt 2a zarządzenia prowadzi się urządzenie: rejestr samodzielny z zakresu działalności "Dsn". Na podstawie § 89 ust.1 pkt 3 tegoż zarządzenia rejestr samodzielny w zakresie czynności w sprawach karnych "Dsn" przeznaczony jest dla realizacji zadań wynikających ze sprawowania nadzoru służbowego przez prokuratora nadrzędnego w postępowaniu przygotowawczym i sądowym. Zgodnie z § 90 ust. 2 pkt 3 w rejestrach "Dsn" gromadzi się i przetwarza następujące dane i informacje: datę wpływu i przedmiot sprawy, datę wdrożenia nadzoru służbowego i podejmowane czynności w związku z wdrożeniem nadzoru, datę i decyzję (sposób załatwienia sprawy) związane z wykonywaniem czynności nadzoru w sprawach prowadzonych w podległych jednostkach, datę i sposób załatwienia.

Wnioski o przedłużenie śledztwa stanowią więc odzwierciedlenie pewnego procesu myślowego, etap wypracowania finalnej koncepcji i przyjęcia ostatecznego stanowiska wyrażonego ostatecznie w postanowieniu o przedłużeniu śledztwa. Służą do przygotowania postanowienia o przedłużeniu śledztwa i mają jedynie pomocniczy charakter, służący do sporządzenia dokumentu urzędowego, zamieszczanego w aktach głównych sprawy. We wnioskach prokuratorzy wskazują wielokroć swoje szczegółowe zamierzenia, których jednak nie zawiera się w uzasadnieniach postanowień.

Odwiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ponieważ podniesione w niej wszystkie zarzuty są trafne.

Ponieważ skarga kasacyjna zawiera zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania w pierwszej kolejności należałoby się odnieść do zarzutów określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny powoduje, iż możliwa jest jego subsumcja pod odpowiednią normę prawną. W przedmiotowej sprawie jednak, mając na uwadze podniesione zarzuty Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji.

W zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach uznał, że wnioski prokuratora o przedłużenie postępowania w śledztwie znajdujące się w aktach podręcznych prokuratora stanowią informację publiczną. Powyższe stanowisko jest błędne, ponieważ takie wnioski znajdujące się w aktach podręcznych prokuratora są dokumentem wewnętrznym, który nie zawiera danych stanowiących informację publiczną.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10 - "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony "w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji" (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29). Warto wskazać również, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt I OSK 877/16 wskazano, że "akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.)". Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej.

W tym zakresie rację ma skarżący kasacyjnie podnosząc, że wniosek o przedłużenie śledztwa znajdujący się w aktach podręcznych stanowi dokument wewnętrzny, ponieważ jest w istocie roboczą korespondencją pomiędzy właściwymi prokuratorami dotyczącą kwestii związanych z przewidywanymi działaniami organów prowadzących śledztwo, a sam wniosek nie jest wiążący dla organu, do którego wpłynął.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości oraz uznał sprawę za wyjaśnioną i na podstawie 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

Jednocześnie, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że z uwagi na okoliczności sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.