Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 277/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2008-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. pkt 1, art. 48, art, 49 a, art.49 b ust.1i ust.2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21ust.1 art.32 ust. 1, art.64 ust. 1i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 75 par.1, art. 78 par.2, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II Ke na rozprawie w dniu 5 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 26 lipca 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego - murowanego garażu usytuowanego na terenie posesji Nr [...] przy ul. P. w S., przy północnej granicy pomiędzy działkami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na skutek interwencji M. i M. małżonków P., którzy twierdzili, że murowany budynek został postawiony w granicy z ich działką przez R. C. w 1998 r. W czasie przeprowadzonych w dniu [...] oględzin organ pierwszej instancji ustalił, że na działce położonej w S. przy ul. P. 11 usytuowany jest wzdłuż jej północnej granicy murowany budynek garażu o wymiarach 6,25 x 5,0m z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, kryty eternitem, ze spadem dachu w kierunku działki własnej, do którego od strony wschodniej dobudowana jest wiata o wymiarach 4,45 x 5.0m. Wysokość budynku od granicy wynosi 4,50m a od strony podwórza 3,10m. Z uwagi na różne daty budowy wiaty i budynku sprawa wiaty została oddzielona.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po ustaleniu, w oparciu o ocenę całokształtu materiału dowodowego, że budynek gospodarczo - garażowy o powierzchni 31,25 m², służący do produkcji rolnej został wybudowany w 1998r. decyzją z dnia [...] nakazał R. C. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego - murowanego garażu usytuowanego na terenie posesji Nr [...] przy ul. P. w S., przy północnej granicy pomiędzy działkami - na podstawie art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja ta była poprzedzona postanowieniem z dnia [...], zobowiązującym inwestora do przedłożenia w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia inwentaryzacji powykonawczej wraz z opisem technicznym murowanego garażu usytuowanego ścianą w granicy między działkami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki, zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu lub w przypadku braku planu, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Inwestor złożył opracowanie nazwane "budowa budynku gospodarczego o pow. do 35 m²", zawierające wypis z rejestru gruntów, mapę sytuacyjno- wysokościową, projekt zagospodarowania działki, opis techniczny budynku, opinię, zalecenia, rysunki elewacji budynku oraz zaświadczenie Urzędu Gminy z dnia [...]. stwierdzające, że teren obejmujący działkę położoną w S. przy ul. P. 11 nie posiada obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a, 30 ust. 1 pkt 1 oraz 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane i wskazał, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie, skoro budynek został postawiony po 1995r. Wybudowanie przedmiotowego budynku w świetle tych przepisów wymagało uprzedniego dokonania zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno budowlanego, czego inwestor nie dokonał.

R. C. nie wykonał całości obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] i nie ma znaczenia, że niewykonanie obowiązków nie było zależne od woli inwestora, a spowodowane zostało głównie utratą mocy obowiązującego planu zagospodarowanie przestrzennego i związaną z tym niemożnością uzyskania od Wójta Gminy zaświadczenia o zgodności budynku z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję z dnia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R. C., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania.

Skarżący zakwestionował ustalenia organów dotyczące daty budowy i zarzucił, że ponieważ on modernizował, remontował, przebudowywał stary budynek gospodarczy w 1994 r., to powinny mieć zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Domagał się uwzględnienia złożonych przez niego dowodów, zarzucił, że nie został przesłuchany świadek T. K., zakwestionował dowody ze zdjęć, na podstawie których organy poczyniły swoje ustalenia; podniósł, że budynek jest integralną częścią gospodarstwa rolnego, służy mu do przechowywania płodów rolnych, a w chwili obecnej musi go przystosować do wymogów przechowywania mleka.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania przed sądem R. C. w uzupełnieniu skargi złożył (w odbitce kserograficznej) zaświadczenie Wójta Gminy z dnia [...] stwierdzające, że nieruchomość przy ul. P. 11 w S. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z dnia [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Woj. Nr 114, poz. 1337 zlokalizowana jest w terenach o symbolu MR,N - tereny zabudowy mieszkaniowej - zagrodowej i jednorodzinnej.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 984/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę R. C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki (na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznając, że rozstrzygające w sprawie organy administracji przeprowadziły postępowanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, dokonały w jego wyniku niewadliwych ustaleń stanu faktycznego, a wydane przez nie decyzje nie budzą wątpliwości, co do ich zgodności z prawem.

Sąd podkreślił, iż w tej sprawie rozważenia wymagało to, czy prawidłowo organy ustaliły, że R. C. postawił budynek gospodarczy w 1998 r. (z czym wiązało się stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1994 r.) oraz to jakie znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że nieruchomość, na której został postawiony budynek leży na terenie, dla którego w dacie wydawania decyzji nie było uchwalonego planu zagospodarowania terenu, w związku z czym skarżący nie mógł złożyć stosownego zaświadczenia, a obecnie plan taki istnieje.

Odnośnie pierwszej kwestii Sąd podzielił ustalenia organów, że budynek gospodarczy został postawiony przez skarżącego dopiero w 1998 r. Takie ustalenie organy obu instancji poczyniły w oparciu o wyczerpująco zebrany materiał dowodowy, który to materiał został należycie przez organy rozpatrzony. Wskazano na niekonsekwencję skarżącego co do okoliczności, w jakich budynek ten powstał, a co za tym idzie i daty jego budowy. Początkowo skarżący twierdził, że budynek został postawiony w 1994 r. i przyznawał, że wybudował go bez pozwolenia. Później, w piśmie z dnia 2 listopada 2004 r. wskazał, że budynek ten postawił na podstawie dołączonych do tego pisma dokumentów w postaci pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, murowanego, krytego eternitem, o powierzchni zabudowy do 30 m². Jednakże, jak wynika z porównania stanowiącego załącznik do tej decyzji planu, pozwolenie na budowę dotyczyło innego budynku, wzniesionego w odległości 3 m od granicy z drugiej strony działki skarżącego, a nie od strony nieruchomości małżonków P.. W toku dalszego postępowania R. C. zaczął utrzymywać, iż przedmiotowy budynek powstał na skutek remontu, czy też przebudowy drewnianej szopki, istniejącej od lat 70-tych przy granicy z nieruchomością małżonków P.. Porównując usytuowanie tej szopki, która została uwidoczniona na złożonej przez skarżącego mapie sytuacyjno - wysokościowej, zaewidencjonowanej w dniu 25 kwietnia 1998 r. (na której to mapie nie jest natomiast uwidoczniony będący przedmiotem sprawy budynek) z projektem zagospodarowania działki, przedstawiającym usytuowanie spornego budynku, należy w ocenie Sądu w całości podzielić ustalenia organu, że oba te budynki nie mogły mieć żadnej części wspólnej z powodu ich usytuowania w zupełnie innych miejscach. Stary budynek szopy był bowiem położony z jednej strony przedzielającego działkę ogrodzenia a nowy budynek z drugiej strony tego ogrodzenia. Skoro więc twierdzenia skarżącego odnośnie budowy są niekonsekwentne, a jednocześnie z dołączonych do akt fotografii wynika, że przedmiotowy budynek nie istniał jeszcze w styczniu 1998r. Sąd uznał, że zgodnie z art. 80 kpa organy prawidłowo ustaliły, iż budynek został postawiony pod rządem obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., oraz że skarżący postawił go bez wymaganego zgłoszenia.

Odnośnie zarzutu dotyczącego nieprzesłuchania świadka T. K., Sąd wskazał, iż organ odwoławczy władny był na podstawie art. 78 § 2 kpa tego wniosku dowodowego nie uwzględnić, skoro z treści załączonego przez skarżącego do odwołania oświadczenia wynikało, że świadek ma potwierdzić wybudowanie w 1973r. szopy drewnianej o wymiarach 4,5 x 3m a okoliczność, że taka szopa istniała nie była sporna. Na rozprawie przed sądem skarżący potwierdził, że świadek ten miał zeznać, że już w 1973 r. przedmiotowy budynek istniał jako szopa drewniana. Jak jednak wcześniej wskazano, ze znajdujących się w aktach map i planów jednoznacznie wynika, że oba te budynki posadowione były w różnych miejscach, w związku z czym nie jest możliwe ustalenie, że jest to ten sam budynek ale po remoncie czy też przebudowie.

W ocenie sądu również zarzut skarżącego dotyczący tego, że nie był obecny przy robieniu zdjęcia przez rodzinę P., ani zdjęcia zrobionego dla potrzeb tej sprawy przez organ pierwszej instancji nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art.75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Niewątpliwie dowód ze zdjęcia nie może być uznany za sprzeczny z prawem, tak więc organy taki dowód mogły dopuścić. Z kolei w myśl art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. Przepis ten nie wymaga obecności strony przy robieniu zdjęcia, dlatego też organ nie miał obowiązku zawiadamiać skarżącego o zamiarze sfotografowania budynków, ani też sporządzać z tej czynności protokołu.

Przechodząc do drugiej kwestii Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm.) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W sytuacji, gdy skarżący wzniósł budynek, co do którego organ należycie wyjaśnił, dlaczego uznał go za budynek gospodarczy, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, prawidłowo organy zastosowały w niniejszej sprawie przepisy cytowanego wyżej art. 49b. Ustęp 2 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym od 31 maja 2004r.) przewidywał możliwość legalizacji wzniesionego bez m.in. wymaganego zgłoszenia obiektu, o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo, w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. W takiej sytuacji organ nakłada postanowieniem na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni m.in. zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie takie postanowienie zostało wydane i okolicznością niesporną jest to, że skarżący nie złożył ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ani też zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania (gdyż od 1 stycznia 2004r. do daty wydania zaskarżonej decyzji plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony). Zgodnie z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2, stosuje się przepis ust. 1, a więc właściwy organ nakazuje rozbiórkę. Ten właśnie przepis stanowił podstawę prawną nałożonego na skarżącego obowiązku rozebrania samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego - garażu.

Z literalnego brzmienia art. 49b, jak podkreślił Sąd wynika jednoznacznie, iż tylko złożenie zaświadczenia o zgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji ustalającej warunki zabudowy umożliwia legalizację samowolnie wzniesionego budynku.

Sąd powołując się na poglądy doktryny do art. 49 wyjaśnił, iż wynika z nich, że w wypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego brak ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie może stanowić przeszkody w legalizacji obiektu.

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo uznały, że nie ma możliwości, wobec braku planu i ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, zalegalizowania budynku z uwagi na zachodzącą szczególną sytuację. Zdaniem Sądu R. C. wzniósł budynek bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiadów. Zarówno obowiązujące w dacie wznoszenia tego budynku jak i obecnie przepisy tylko w wyjątkowych okolicznościach przewidują możliwość takiego sytuowania budynku. Zgodnie z § 12 w brzmieniu obowiązującym od 27 maja 2004 r. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Ustęp 3 § 12 wyjątkowo dopuszcza sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2 ze względu na rozmiary działki.

W sprawie niniejszej, zdaniem Sądu nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w § 12 ust. 4. Z uwagi na rozmiary działki skarżącego (jej szerokość, jak to wynika z projektu zagospodarowania wynosi ponad 26 m) niewątpliwie nie zachodzi również sytuacja z § 12 ust. 3 pkt 2. Tak więc tylko wówczas skarżący mógłby zgodnie z przepisami postawić budynek bezpośrednio przy granicy, gdyby wynikało to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też tak istotne w niniejszej sprawie było, aby stosownie do art. 49b ust. 2 pkt 3 skarżący przedłożył zaświadczenie wójta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście brak planu jest okolicznością obiektywną, zupełnie niezależną od skarżącego. Jednakże brak takiego planu nie może z kolei stawiać go w lepszej sytuacji od sytuacji osoby, która zgodnie z prawem chce rozpocząć budowę po dokonaniu stosownego zgłoszenia i która w takich okolicznościach nie mogłaby wznieść budynku bezpośrednio przy granicy.

Sąd wskazał, że już po wniesieniu skargi do sądu, uchwałą z dnia [...] Nr [...] Rada Gminy uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego obszarów miejscowości S., jednak ta okoliczność nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że bada się prawidłowość decyzji w odniesieniu do przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji.

W niniejszej sprawie w czasie, gdy była wydawana zaskarżona decyzja, planu zagospodarowania przestrzennego nie było. Tylko więc na marginesie wskazano na § 13 uchwały Rady Gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. Urz. Woj. Nr 114 za 2006r. poz. 1337), który ustala przeznaczenie, zasady zabudowy i zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej i jednorodzinnej, oznaczonych na rysunku planu symbolami MR,N - tereny zabudowy mieszkaniowej, zagrodowej; zespoły istniejące, uzupełniane ( tak więc dotyczy to terenu, na którym, jak to wynika z zaświadczenia, położona jest nieruchomość skarżącego) nie przewiduje na tym terenie sytuowania budynków bezpośrednio przy granicy. Tak więc, gdyby w dniu dzisiejszym skarżący chciał wybudować garaż bezpośrednio przy granicy nie byłoby to możliwe. Okoliczność, iż dopuścił się samowoli, realizując w ten sposób budynek bez wymaganego zgłoszenia nie może, stawiać go w korzystniejszej sytuacji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł R. C. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi.

Wyrokowi temu zarzucono :

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię tj. art. 49b ust.1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118) poprzez uznanie, iż w sytuacji , gdy z powodu nie zawinionego przez stronę braku planu zagospodarowania przestrzennego, niemożności uzyskania zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz braku ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy legalizacja, samowolnie wzniesionego budynku jest niemożliwa ;

2) naruszeniu przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zm.) oraz :

- art. 78 § 1 kpa poprzez uznanie, iż organ mógł zasadnie nie uwzględnić wniosku strony o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka T. K.;

- art.79 § 1 kpa poprzez uznanie, iż organ mógł nie zawiadamiać strony o terminie wykonania dokumentacji zdjęciowej, a więc de facto o oględzinach budynków.

W ocenie skarżącego nie złożenie przez stronę w postępowaniu przed organami administracyjnymi żądanych dokumentów nie zostało przez stronę w żaden sposób zawinione, spowodowane było jedynie brakiem planu zagospodarowania przestrzennego Gminy i związaną z tym faktem odmową wydania przez Wójta tej gminy zaświadczenia o zgodności budynku z ustaleniami planu zagospodarowania. Jak podkreślono w takiej sytuacji, gdy bez swojej winy z powodu braku prawa miejscowego strona nie jest w stanie spełnić wymogu określonego przepisem prawa, postępowanie w sprawie winno być zwieszone do czasu usunięcia tej przeszkody tj. do czasu uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego Gminy.

Ponadto Sąd orzekający winien, zdaniem skarżącego uwzględnić nowe okoliczności faktyczne powstałe w trakcie postępowania, a znane temu Sądowi na dzień orzekania, a mianowicie fakt, iż w dniu 28 marca 2006r. Rada Gminy uchwaliła plan zagospodarowania przestrzennego obszarów miejscowości S., co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i skierowaniem sprawy do ponownego rozpoznania w celu ustalenia, czy budowa jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż to ustalenie jest warunkiem legalizacji samowoli budowlanej. Dodatkowo zauważono, iż zgodnie z zaświadczeniem z 14 grudnia 2006 r. Urzędu tej gminy, zabudowa wykonana przez skarżącego jest zgodna z uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Secemin.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2008r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 207 z 2003 r. poz. 2016 ze zm. ).

Za nieusprawiedliwiony natomiast uznał zarzut naruszenia prawa procesowego, dotyczący nieuwzględnienia wniosku o dopuszczenie dowodu z przesłuchania świadka T. K., jak też nie powiadomienia skarżącego o czynności wykonania zdjęcia, którą strona uznaje za oględziny. Organ odwoławczy odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka T. K. bo świadek ten miał potwierdzić wybudowanie w 1973 r. szopy drewnianej o wymiarach 4,5 x 3 m a okoliczność, że szopa taka istniała nie była sporna. Ponadto szopka ta, jak wykazało postępowanie usytuowana była w innym miejscu niż obiekt budynku gospodarczego - murowanego garażu. Natomiast, jak prawidłowo wyjaśniono w całokształcie okoliczności przedmiotowy budynek gospodarczy - murowany garaż w takim kształcie, jak obecnie zrealizowany został w 1998 r., a tego przede wszystkim dotyczyło prowadzone postępowanie wyjaśniające. Tak więc nawet potwierdzenie wskazanej wyżej okoliczności przez T. K. w istocie nie miała także znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wykonanie zdjęcia, które jest dowodem w sprawie nie może być utożsamiane z przeprowadzaniem czynności oględzin. W rozpoznawanej sprawie czynność ta uzasadniona była weryfikacją wcześniej poczynionych ustaleń również w oparciu o przestawione zdjęcie. Materiał ten przedstawiony został skarżącemu, który mając zapewniony czynny udział w postępowaniu mógł się z nim zapoznać i odnieść się do treści w nim zamieszczonej .

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa należy mieć na uwadze, że Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 369/07 (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowo ustalono, że przedmiotowy budynek gospodarczy – murowany garaż w takim kształcie jak obecnie, zrealizowany został w 1998r. bez wymaganego prawem zgłoszenia i w związku z tym w odniesieniu do tego obiektu winny być stosowane przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz.414 ze zm.).

Zaskarżoną decyzją organ nadzoru budowlanego nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego (określanego w decyzji jako budynek gospodarczy - murowany garaż), wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego prawem zgłoszenia, wydaną na skutek nieprzedstawienia przez skarżącego w wymaganym terminie dokumentów niezbędnych dla legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, tj.

-zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub, w razie jego braku na danym terenie,

- ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą określona została procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego określonego w ust. 1 tej normy można odstąpić, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych. Wówczas w przypadku wykonania robót budowlanych nakłada się obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust.2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4 ustawy Prawo budowlane, 2) projektu zagospodarowana działki lub terenu, 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Procedura wyżej wskazana jest w zasadzie tożsama z określoną w art. 48 i 49a z tym, że wymagane są dokumenty odpowiednie do zgłoszenia. Ustawa określa trzydziestodniowy termin na przedłożenie w/w dokumentów, podana również została opłata legalizacyjna. Nie występuje też w tym przypadku obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie - w sytuacji, gdy budowa została zakończona procedurę kończy wniesienie opłaty legalizacyjnej.

W związku z tym, iż inwestor zrealizował sporny obiekt budynku gospodarczego - murowanego garażu bez wymaganego zgłoszenia, to organy wdrożyły postępowanie legalizacyjne w trybie art. 49b ust. 2 ustawy, umożliwiające doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W przypadku niespełnienia przez inwestora obowiązków, o których mowa w ust. 2 w wyznaczonym terminie 30 dni, art. 49b ust. 3 obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki takiego obiektu.

Przesłanką orzeczenia nakazu rozbiórki w niniejszej sprawie było nieprzedstawienie przez inwestora w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie wskazanych w art. 49b ust. 2 ustawy dokumentów niezbędnych dla legalizacji samowoli budowlanej, a przede wszystkim zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym niemożność przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego wynikała z tego, iż grunt, na którym znajduje się nieruchomość inwestora, nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu wszczęcia postępowania skarżący nie legitymowali się także ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że dla rozważenia legalności nakazu rozbiórki na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy nieodzowne jest dokonanie wykładni ust. 2 tego przepisu i wskazał, że gdyby przyjąć literalną wykładnię art. 49b ust. 2 pkt 3 należałoby stwierdzić, iż w istocie legalizacja samowoli budowlanej możliwa jest w zasadzie tylko na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż do rzadkich należą w praktyce sytuacje, kiedy inwestor, dokonując budowy bez wymaganego zgłoszenia, dysponuje jednocześnie uzyskaną wcześniej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony wydaje się pogląd, iż takie zróżnicowanie położenia sprawców samowoli budowlanej narusza zasadę równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 438). Z powyższej zasady można wyinterpretować dyrektywę jednakowego traktowania podmiotów prawa, które charakteryzują się w równym stopniu cechą istotną (relewantną) z punktu widzenia normy prawnej (wyrok TK z dnia 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU 2002, poz. 35).

Stąd Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne sięgnięcie do wykładni systemowej i celowościowej art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, mając na uwadze, iż celem nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. było urzeczywistnienie, w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie, zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasad sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej.

Odmienne traktowanie podmiotów, których istotną wspólną cechą jest popełnienie samowoli budowlanej, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w treści i celu instytucji legalizacji samowoli budowlanej, która została wprowadzona dla umożliwienia uniknięcia rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszającego przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższą tezę uzasadnia również okoliczność, iż obowiązywanie na określonym terenie planów miejscowych nie jest w żaden sposób zależne od woli podmiotu realizującego inwestycję budowlaną.

Dodatkowy argument przeciw różnicowaniu prawnego położenia sprawców samowoli budowlanej stanowi obiektywizacja odpowiedzialności administracyjnej za popełnienie samowoli budowlanej. Warunkiem zastosowania sankcji w postaci rozbiórki obiektu budowlanego jest jedynie stwierdzenie, iż został on wzniesiony bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organy nadzoru budowlanego nie biorą natomiast pod uwagę strony podmiotowej czynu, a zwłaszcza stopnia zawinienia sprawcy samowoli budowlanej, ponieważ już naruszenie obowiązku administracyjnego skutkuje koniecznością nałożenia sankcji administracyjnej.

Rozwiązaniem, które czynił realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Zrównywałoby to pozycję inwestorów, którzy dopuścili się samowoli budowlanej na terenach objętych planem miejscowym i na terenach pozbawionych takiego planu.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że przyjęcie takiego rozwiązania jest dopuszczalne przy założeniu, że wymóg złożenia przez inwestora ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi materialnoprawnej przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, lecz ma on charakter wyłącznie procesowy, co pozwala na usunięcie braku decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 niepublikowany). Wprawdzie wyrok powyższy dotyczył rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, lecz należy go również odnieść do sytuacji zrealizowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bowiem procedura legalizacji jest tożsama w obu tych przypadkach z wyjątkami, o jakich wyżej mowa, nie mającymi wpływu na wyżej wyrażone stanowisko.

Skoro zatem wskazana w art. 49b procedura legalizacji w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia jest w zasadzie tożsama z określoną w art. 48 i 49a ustawy Prawo budowlane, to nie bez znaczenia pozostaje również dla bytu rozpoznawanej sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z dnia 29 grudnia 2007r. Nr 247, poz. 1844) w którym uznano, iż art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. i Nr 170 poz. 1270, oraz z 2007 r. Nr 88 poz. 587, Nr 99 poz. 665 i Nr 127 poz. 880) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Orzeczenie to w sposób pośredni należy odnieść do dyspozycji art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię w zgodzie z Konstytucją mającego zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z zasadą państwa prawa nie da się pogodzić taka wykładnia tego przepisu, która prowadzi do orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego, gdy inwestor nie dysponuje w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i nie może jej przedstawić organowi z trybie art. 49b ust. 2 pkt 3, nie mając wpływu na brak planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd dał pierwszeństwo przedstawionej wyżej wykładni celowościowej i systemowej, która w największym stopniu koresponduje z treścią Konstytucji. Literalna wykładnia tego przepisu byłaby nie do pogodzenia nie tylko z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, lecz także z przepisem art. 2 ustawy zasadniczej. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wykładni w oderwaniu od całości regulacji prawnej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994r., mając na uwadze, że celem nowelizacji Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003r. było urzeczywistnienie w szerszym zakresie, niż czyniło to poprzednie unormowanie zasad wynikających z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa i ochrony własności, a także optymalizacja polskiego modelu reglamentacji budowlanej w świetle unormowań innych państw Unii Europejskiej.

Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym, ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi. Nie może mieć znaczenia termin uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny (o tym jaki obiekt, pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować) i sama przez się nie kształtuje praw, ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej (również legalizacji prowadzonej w związku z wszczęciem postępowania rozbiórkowego) winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany samowolnie nie narusza przepisów prawa – w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego (p. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/06).

Skoro zatem zaświadczenie wójta (burmistrza) o zgodności budowy z ustaleniami planu miejscowego może zostać wydane po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, to niezgodne ze wskazanymi zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania. Rozwiązaniem, które czyni realną legalizację samowoli budowlanej na terenach, na których brak jest planu miejscowego, jest dopuszczenie wydania decyzji o warunkach zabudowy również w trakcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej.

Konsekwencją takiego stanowiska jest uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] o nałożeniu obowiązków oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego wobec niewykonanie tych obowiązków - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 135 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Na mocy art. 152 cyt. ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni dokonaną wykładnię przepisu art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i oceni, czy zachodzą w sprawie wymienione w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego w aktualnie obowiązującym brzmieniu przesłanki do legalizacji przedmiotowej samowoli, a w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie wyda postanowienie, o jakim mowa w art. 49b ust. 2, nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wymienionych w art. 49b ust. 2 tej ustawy. Organ uwzględni przy tym brzmienie tego przepisu, wynikłe z dokonanej wykładni.