Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1357/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 59 us. 1, art 60, art 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2019 r. sprawy ze skargi G. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r.nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego G. Ś. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub organ II instancji) decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania G.Ś. (dalej skarżący) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 583 położonej w M. przy ul. G. (obr. [...]).

W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) zwana dalej w skrócie K.p.a.

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona decyzja, jak i decyzje Prezydenta Miasta wydano po uchyleniu wcześniej wydanych w sprawie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnymi wyrokami z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1737/15 oraz z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 863/17.

K. K. i Ł. K. złożyli w dniu 17 lutego 2015 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy na inwestycję pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr ewid. 582 oraz budynku gospodarczo – garażowego w odległości 1,5 m od działki nr 582 wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr 583 położonej w M. przy ul G. wraz ze zjazdem z ul. G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi G.Ś. wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1737/15 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2015 r. nr [...] ustalającą warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne opisane w ww. wymienionym wniosku. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nie ustaliły czy dopuszczenie możliwości usytuowania budynków w granicy i w zbliżeniu 1,5 m od granicy z działkami sąsiednimi jest kontynuacją istniejącego zagospodarowania terenu w analizowanym obszarze i nie kłóci się z istniejącym układem urbanistycznym. Zadaniem organów było ustalenie, czy planowana inwestycja będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcjonującą zabudową, a także czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Organy pominęły, że w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja nr [....] przez Burmistrza z dnia [...] czerwca 2015 r. (k. 95) zezwalająca na lokalizację zjazdu indywidualnego z działki nr 583 obr. miasto M. na działkę nr 265 położoną w R. Sąd zaznaczył, że w razie ustalenia, że decyzja jest ostateczna, to wydanie warunków, co do zjazdu na drogę publiczną z działki nr 583 byłoby bezprzedmiotowe. Jednocześnie Sąd przesądził, że w sprawie nie jest konieczne uzyskanie decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej.

Rozpoznając sprawę ponownie Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.p.z.p. oraz zgodnie z § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm. ) zwane dalej w skrócie rozporządzeniem z 2003 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 583 położonej w M. dla K. K. i Ł. K.

Organ I instancji stosując się do wskazań wynikających z ww. wyroku WSA w Rzeszowie wyznaczył obszar analizowany i stwierdził, że przeprowadzona w jego obrębie analiza w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wykazała kontynuację istniejącej zabudowy. Mając zaś na uwadze lokalizację planowanego budynku mieszkalnego w granicy z działką nr 582 oraz budynku gospodarczo – garażowego w zbliżeniu od granicy ww. działki na odległość 1,5 m, dokonał analizy usytuowania istniejącej zabudowy względem granic działek sąsiednich w obrębie analizowanego obszaru i ustalono, że w obrębie obszaru analizy istniejące budynki mieszkalne oraz uzupełniające (gospodarcze, garażowe i inwentarskie) zlokalizowane są w odległości 3 m, 4 m i większych od granic działek sąsiednich. W świetle powyższego organ stwierdził, że z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego, brak jest podstaw do wprowadzenia w decyzji o warunkach zabudowy, stosownych zapisów, dopuszczających usytuowanie planowanej zabudowy w zbliżeniu bądź w granicy z działką sąsiednią. Jednocześnie zaznaczył, że brak ww. zapisu nie przesądza o braku możliwości przyszłego usytuowania planowanej zabudowy zgodnie z zamierzeniem inwestora, a kwestia tę rozstrzygnie właściwy organ w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Ustalając linię zabudowy organ uwzględnił, że sąsiednia zabudowa tworzy uskok, budynek mieszkalny zlokalizowany od strony północnej w odległości 33 m, od strony południowej 24 m i przyjął 33 m od granicy ewidencyjnej ulicy. Wskaźniki zabudowy kształtowały się od 0,11m do 0,19 m i dla wnioskowanej zabudowy powinny wynosić 0,17 m. Organ przyjął 0,18 powołując się na dopuszczalny margines. Ustalając szerokość elewacji frontowych budynku mieszkalnego i garażowego przyjęto, że objęta wnioskiem działka charakteryzuje się najwęższym frontem spośród nieruchomości zabudowanych w obrębie analizowanego obszaru. Średnia wartość szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych wynosiła 11,5 m organ przyjął 7,25 m; średnia wartość szerokości elewacji frontowej budynków zabudowy uzupełniającej 14,5 m organ przyjął 6,02 m. Przyjęcie takich paramentów nastąpiło ze względu na szerokość działki, na jej zagospodarowanie i usytuowanie planowanej zabudowy bez konieczności zbliżenia do granic działek sąsiednich dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego – wartość z przedziału 5-7,5 m, dla budynku gospodarczo – garażowego od 4,5 do 6,5 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono na poziomie 7,5 m z przyjętą tolerancją 0,5 m ze względu na rozpiętość tego wskaźnika w zabudowie sąsiedniej od 7 do 8,5 m, dla budynku gospodarczo – garażowego 5,5 m z tolerancją 0,5 m. Wysokości zabudowy uzupełniającej mieści się w przedziale od 5 do 6m. Geometria dachu 30-45°. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem nowoprojektowanego zjazdu indywidualnego, na warunkach określonych przez zarządcę ulicy – Burmistrza , a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W strefie wpływu inwestycji na otoczenie nie znajdują się obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej lub zaliczane do dóbr kultury współczesnej, teren nie podlega specjalnym warunkom ochrony ekologicznej, nie znajduje się w strefie chronionego krajobrazu, nie występują w nim pomniki przyrodnicze podlegające ochronie, nie znajduje się w granicach terenu górniczego i w strefie oddziaływań związanych z eksploatacją górniczą, nie jest położony na terenach zalewowych, nie jest zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie może powodować zmiany stanu wody na gruncie, zwłaszcza w kierunku odpływu wody opadowej. Wskazał natomiast, że w projekcie zagospodarowania terenu należy uwzględnić ograniczenia wynikające z przebiegu przez działkę napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania G.Ś. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku rozpoznania skargi G.S. wyrokiem z dnia 21 września 2016 r. sygn. akt 863/17 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na obowiązek wyjaśnienia możliwości dopuszczenia lokalizacji budynku w granicy z działką sąsiednią. Określenie usytuowanie obiektu budowlanego na działce, w tym bezpośrednio przy jej granicy jest możliwe pod warunkiem jednak, że jest ono elementem zastanego ładu przestrzennego, kontynuacją zabudowy w analizowanym terenie. Sąd wskazał, że organy prowadzące postępowanie są związane wnioskiem strony inicjującym postępowanie, To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W kontekście powyższych uwag organy obydwu instancji błędnie przyjęły, że istnieją przesłanki do ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia wnioskodawców, a treść zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji są sprzeczne z treścią wniosku inwestorów. Zatem organy orzekające ustaliły warunki zabudowy, dla inwestycji, co do której nie było wniosku. Wnioskodawcy nie zawarli żądania budowy w zbliżeniu do granicy, a organ nie wezwał wnioskodawców do uzupełnienia w tym zakresie złożonego wniosku.

Ponadto Sąd ze względu na treść art. 55 u.p.z.p. za błędny uznał pogląd zawarty w uzasadnieniu decyzji organu I instancji i powtórzony przez Kolegium, że brak zapisu w decyzji o warunkach zabudowy o możliwości budowy w granicy nieruchomości nie przesądza jednoznacznie o braku możliwości przyszłego usytuowania planowanej zabudowy zgodnie z zamierzeniem inwestora, gdyż kwestia ta będzie rozstrzygana w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Związanie wynikające z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu inwestorzy pismem z dnia 22 marca 2018 r. K.K. i Ł. K., odpowiadając na wezwanie organu I instancji podali, że zmieniają lokalizację budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz gospodarczo - garażowego na odległość zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi. Budynek mieszkalny jednorodzinny - 3,0 m od granic bocznych działki, a budynek gospodarczo - garażowy - 3,0 od granicy południowo - wschodniej oraz 3,70 m od granicy północno - zachodniej. Przedłożyli też skrócony odpis małżeństwa zawartego między Ł. K. a K. K., która po zawarciu małżeństwa nazywa się K.K..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczo - garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr 583 położonej w M. przy ul. G. (obręb [....]).

Organ I instancji wyznaczył obszar analizowany i stwierdził, że przeprowadzona w jego obrębie analiza w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wykazała spełnienie łącznie przesłanek z art. 61 u.p.z.p. Mając zaś na uwadze lokalizację planowanego budynku mieszkalnego to, nieprzekraczalną linię zabudowy wkreślona została w części graficznej niniejszej decyzji. Budynek mieszkalny zaprojektować do dwóch kondygnacji nadziemnych (w tym poddasze użytkowe) z dopuszczeniem wprowadzenia podpiwniczenia. Wysokość budynku mieszkalnego: 7,5m +/- 0,5m; szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego o wartości z przedziału 4,5 - 5 m; budynek gospodarczo - garażowy zaprojektować jako obiekt parterowy o wysokości 5m +/- 0,5m, szerokość elewacji frontowej tego budynku to 4-5 m. Dachy nad budynkami dwu lub wielospadowe o spadkach połaci dachowych w przedziale 30o- 45o, z dopuszczeniem mniejszego spadku połaci, ale nie mniejszego niż 20o dla zabudowy uzupełniającej. Główne kalenice dachów w przybliżeniu prostopadłe lub równoległe do bocznych granic działki nr 583.

Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu w wyznaczonych liniach rozgraniczających działki - do 0,14. Udział powierzchni biologicznie czynnej w przedziale 0,50 - 0,80 (w odniesieniu do terenu określonego j.w.). Inwestycja nie kwalifikuje się do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko naturalne Wskazał natomiast, że w projekcie zagospodarowania terenu należy uwzględnić ograniczenia wynikające z przebiegu przez działkę napowietrznej linii energetycznej średniego napięcia. W strefie wpływu inwestycji na otoczenie nie znajdują się obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej lub zaliczane do dóbr kultury współczesnej. Wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza nie może powodować przekroczenia standardów, jakości środowiska poza terenem, do którego inwestor posiada tytuł prawny, nie może powodować zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej ul. G. za pośrednictwem nowoprojektowanego zjazdu indywidualnego na warunkach określonych przez zarządcę ulicy - Burmistrza . Inwestycję należy wyposażyć w media. Działka nie jest położona w terenach górniczych. Jako linie rozgraniczające dla przedmiotowej inwestycji należy przyjąć kontur terenu jak wkreślono w części graficznej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją wymienioną na wstępie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. art. 64 ust. 1 w zw. z art. 65 u.p.z.p. oraz regulacje zawarte w rozporządzeniu MI z 2003 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z załącznika nr 2 do decyzji o warunakch zabudowy dla działki nr 583 wynika, że szerokość frontu ww. działki wynosi ok 11m, ale granice obszaru analizowanego wyznaczono uwzględniając minimalny przewidziany przepisem promień 50 m. Sposób przyjętych w decyzji parametrów nie narusza ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Celem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zasady dobrego sąsiedztwa), która oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej już istniejącej. Organ II instancji wskazał, że analiza zarówno w części tekstowej i graficznej wymienia budynki ze wskazaniem numerów działek oraz powierzchni ich zabudowy. Załącznik graficzny zawiera dane pozwalające na ustalenie wielkości zabudowy nieruchomości w analizowanym obszarze, wskazuje teren inwestycji i front działki, a wyprowadzone parametry cech zabudowy i zagospodarowania terenu znajdują w niej uzasadnienie. Decyzja została podjęta z uwzględnieniem zaleceń i oceny prawnej zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 863/17. Parametry nowej inwestycji wyznaczono zgodnie zobowiązującymi przepisami prawa i analizą terenu. Organ uznał, że zarzuty odwołania G.Ś. dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w obecnie rozstrzyganej sprawie i w obecnym kształcie wniosku inwestora sytuacja faktyczna, do której odnosił się Sąd dotyczy poprzedniego etapu postępowania. Inwestorzy dokonali korekty wniosku, który nie dotyczy lokalizacji planowanej inwestycji zabudowy w granicy lub w zbliżeniu do granicy z działką sąsiednią. Kolegium wskazało też na dochowanie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, co uzasadniało pozytywne rozpatrzenie wniosku inwestorów o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze do Sądu G.Ś. (dalej skarżący) zaskarżył decyzje organów obydwu instancji, gdyż naruszają w stopniu istotnym procedurę administracyjną. Organ odwoławczy w sposób pobieżny odniósł się do materii rozstrzyganej sprawy, nie dokonał analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, czym naruszył zasadę dwuinstancyjności, zakładającą niezależną analizę sprawy w dwu instancjach. W ocenie skarżącego organ odwoławczy nie odniósł się do merytorycznych zastrzeżeń zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 863/17. Zarzuty Sądu pozostają nadal aktualne dla podjętego ponownie rozstrzygnięcia organu I instancji, a w szczególności naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, co skutkowało naruszeniem art. 52 ust. 1 w z. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Organy naruszyły przepisy określając szerokość elewacji frontowej poprzez dopuszczenie do realizacji budynku mieszkalnego o szerokości elewacji frontowej 5-7,5 m dla średniego parametru sąsiedniego 11,5m, a w przypadku budynku gospodarczo garażowego 4,5 - 6,5 m, gdy średni parametr wynosi 14,5 m, co narusza normatywną tolerancję odstępstwa od szerokości frontowych budynków zlokalizowanych na działkach sąsiednich. Ustalając warunki zabudowy nie wystarczy ustalić szerokość elewacji frontowej do szerokości działki, gdyż należy uwzględnić parametry zabudowy sąsiedniej i ustalić możliwość kontynuacji planowane inwestycji. Poza tym należy też uwzględnić racjonalność planowanej zabudowy o szerokości elewacji frontowej 4,5 m, co stanowi fikcję prawną i wprowadza inwestora w błąd co do możliwości zagospodarowania nieruchomości na cele budowlane. Nie powinno ustalać się niemożliwych do realizacji parametrów budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując na argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyżej wskazanych Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona, bowiem doszło do naruszenia przepisów procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia prawa materialnego.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpoznawanej sprawie na skutek zmiany wniosku stron o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uległ częściowej zmianie stan faktyczny sprawy, ze względu na inne parametry obiektu i w tym zakresie organ II instancji ma słuszność, z czym zgadza się też skarżący. Nie w sposób, jednak pominąć oceny prawnej odnoszącej się do oceny sposobu określania parametrów planowanej inwestycji na podstawie sporządzonej analizy terenu w kontekście obowiązujących przepisów prawa, wobec konieczności realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, które jest funkcją łącznego spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Stosownie do ogólnej zasady obowiązującej na gruncie u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W sprawie bezsporne jest, że działka objęta wnioskiem inwestorów o nr 583 położna w M. przy ul. G. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zmiana sposobu zagospodarowania tych działek, polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i gospodarczo-garażowego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy - art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje się, gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

O tym, czy powołane warunki zostały spełnione rozstrzyga organ w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, sporządzoną w oparciu o przepisy rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W niniejszej sprawie, w postępowaniu przed organem I instancji, sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.pzp. Analiza urbanistyczna i ustalone na podstawie jej wyników parametry inwestycji nie budzą zastrzeżenia Sądu, ale parametrem spornym jest szerokość elewacji frontowej.

Prawidłowo przyjęto zakres obszaru analizowanego, wskazano na których działkach w obszarze analizowanym znajdują się budynki jednorodzinne i budynki gospodarczo - garażowe w zabudowie jednorodzinnej. W analizie wprawdzie zweryfikowano, czy nowa zabudowa będzie stanowiła kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania trenu, ale weryfikacja budzi istotne wątpliwości. Określono wskaźniki dla geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu oraz szerokości elewacji frontowej.

Stosownie do § 4 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2) . Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Organ I instancji w decyzji w pkt 2a tiret 1 wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy jak wkreślono w części graficznej. W analizie podano, że linia zabudowy od ul. G. tworzy uskok, gdyż budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr 581 i 582 (od strony północnej zlokalizowany jest w odległości 33 m od granicy ewidencyjnej działki ulicy, z kolei od strony południowej 9na dz. nr 584, 585) istniejący budynek mieszkalny w zabudowie zagrodowej położony jest w odległości 24 m od ww. granicy. Mając na uwadze powyższe przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy dla ternu planowanej inwestycji jak dla zabudowy położonej głębiej tj. w odległości 33 m od granicy ewidencyjnej ulicy. Zatem dla określenia linii zabudowy przyjęto według regulacji z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia.

Stosownie do § 5 wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust.1.). Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). W analizie na podstawie wielkości powierzchni zabudowanych działek znajdujących się w terenie analizowanym, że wskaźnik wielkości zabudowy zawiera sie w przedziale 0,11 do 0,19 , średnia wartość wskaźnika wynosi ok 0,14. Uwzględniając powyższe wskaźniki wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni ternu w wyznaczonych liniach rozgraniczających należy przyjąć do ww. średniej wartości powierzchni. Udział powierzchni biologicznie czynnej dla ternu planowanej inwestycji należy przyjąć na poziomie 0,50 do 0,80. W pkt 2a. tiret 8 określono według parametrów wskazanych w analizie terenu. Również parametry wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 rozporządzenia oraz geometria dachu (§ 8 rozporządzenia) ustalono w wielkościach, które wynikają z analizy obszaru i są typowe dla tego terenu.

Zasadnicze wątpliwości dotyczą przyjętej wielkości dla szerokości elewacji frontowej.

Według § 6 ust. 1 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z analizy terenu wynika, że szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej są niejednolite i zawierają się w przedziale ok. 10 - 13,5 m. ze średnią wartością ok. 11,5 m. Zabudowa uzupełniająca gospodarczo - garażowa i inwentarska (bez uwzględneinia niewielkich drewutni) obejmuje obiekty o relatywnie dużych szerokościach elewacji frontowych zawierających się w przedziale. 11- 17 m. ze średnią wartością ok 14,5 m. Budynki usytuowane są na pojedynczych działkach jak i nieruchomościach składających się z dwóch przylegających działek, przy czym szerokość frontów tak określonych działek zawiera się od 23 - 70 m. Działka nr 583 jest działką o najwęższym froncie spośród nieruchomości zabudowanych w obrębie analizowanego obszaru, gdyż wynosi ok. 11 m, a więc nawet mniejszym niż średnia szerokość elewacji frontowych budynków, która wynosi ok. 11,5 m. Mając na uwadze powyższe ograniczenia, ale w celu umożliwienia realizacji zabudowy uznano, że należy dopuścić przyjęcie szerokości elewacji frontowych planowanych budynków o wartościach mniejszych niż zabudowa istniejąca - pojawienie się w obrębie obszaru analizowanego zabudowy o gabarytach "nieznacznie odbiegających" od zabudowy istniejącej (jedynie w zakresie szerokości elewacji frontowej) nie zburzy wykształconego ładu przestrzennego na tym terenie. Parametr ten dla nowej zabudowy należy przyjąć o wartości dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego - wartość z przedziału 4,5 - 5 m; dla budynku gospodarczo - garażowego - wartość z przedziału 4 - 5 m. Takie też parametry zostały zawarte w decyzji o warunkach zabudowy pkt 2a tiret 4, 6.

Ani z analizy terenu, ani z uzasadnienia decyzji obydwu instancji nie wynika, jak jest rzeczywista szerokość działki nr 583. Tak w analizie jak i decyzji stwierdza się, że działka ma około 11 metrów szerokości, co przy tak precyzyjnie określonym wniosku inwestorów szerokość działki powinna być daną jednoznacznie określoną. Pomimo, że postępowanie trwa od 2015 r. to organy tego nie ustaliły.

Z przywołanego § 6 ust. 2 rozporządzenia prawodawca dopuścił wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że uśredniona dla obszaru analizowanego szerokość elewacji frontowych wynosi około 11,5 m , co jak podano w analizie jest wartością większą niż szerokość działki, której rzeczywista szerokość w istocie nie jest znana. Inwestorzy w zmodyfikowanym wniosku zgłosili, że będą realizowali planowaną inwestycję z zachowaniem 3 m od działek sąsiadujących. Dokonując prostego działania arytmetycznego, przy założeniu, że działka ma szerokość 11 metrów daje to możliwość przyjęcia, jako najszerszej elewacji frontowej 5 m. Autor analizy jako powód ustalenia szerokości elewacji frontowej podaje umożliwienie realizacji celu zabudowy i stwierdza, że przyjęte gabaryty tylko nieznacznie odbiegają od zabudowy istniejącej. Uzasadnienie przyjętych wymiarów elewacji frontowej w aspekcie zastanego w obszarze analizowanym porządku urbanistycznego jest uzasadnione parametrem najwęższej działki w obszarze i wolą inwestorów zrealizowania zamierzenia. Autor analizy w żadnym jej miejscu nie podaje budynku, który był dla niego wzorem zaproponowanej szerokości elewacji frontowej i poprzestał wyłącznie na stwierdzeniu, że planowana inwestycja nie zburzy ładu przestrzennego, gdy całkowita szerokość elewacji frontowej jest wartością mniejszą o więcej niż 50% średnia szerokość elewacji frontowej ustalona w analizie urbanistycznej. Nie czyni też uzasadnienia przekonującym użycie przez autora analizy zwrotu "parametry nieznacznie odbiegające". Przyjęte parametry szerokości elewacji frontowych zwłaszcza w stosunku do budynku jednorodzinnego wymagają szczegółowego uzasadnienia dla ich przyjęcia również z uwzględnieniem cech zabudowy, szczególnego położenia nieruchomości jej konfiguracji względem innych działek. Jednakże część graficzna analizy urbanistycznej takiej specyfiki i odrębności nieruchomości nr 583 dla przyjęcia tego parametru nie wykazuje. Organ I instancji pominął całkowicie jakimkolwiek uzasadnieniem przyjęte parametry, a Kolegium stwierdziło, że nie można podzielić poglądu skarżącego, że ustalona w decyzji o warunkach zabudowy szerokość elewacji frontowej jest fikcją prawną, stwarzającą pozory możliwości realizacji zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1515/17 (dostępny na str. cbosa) wypowiadając się w przedmiocie uzasadnienia poszczególnych parametrów w sposób inny niż średnia wartość w obszarze analizowanym wyraził to w niżej zacytowanych tezach:

1. Z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu średnie wartości występujące w obszarze analizowanym.

2. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia). Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych) występujących w obszarze analizowanym.

3. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym zaś celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

4. W tym kontekście, jako - co do zasady - nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organów administracji, które w decyzji o warunkach zabudowy określają parametry inwestycji poprzez dowolne nawiązywanie do wartości zbliżonych do najwyższych w obszarze analizowanym, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego.

Sąd w składzie orzekającym w pełni akceptuje powyższe poglądy z taką modyfikacją, że tak samo należy oceniać wartości minimalne, które nawet nie funkcjonują w analizowanym obszarze. Szanując prawo do zabudowy jako realizację prawa własności w tym zakresie nie można pominąć przepisów planistycznych, bowiem ład przestrzenny byłby wartością wyłącznie formalną, to znaczy istniejącą w przepisach prawa, których realizację organy pomijają dając prymat wartości realizacji celu zabudowy określonej przez inwestora na ternach nieobjętych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 20.08.2013 r., II OSK 838/12, LEX nr 1559916). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych funkcji, parametrów, cech i wskaźników (patrz: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. III -dostępny w lEX).

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a to art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wszelkie wyjątkowe sytuacje, a do takich należy zaliczyć przejętą w decyzji o warunkach zabudowy dla szerokość elewacji frontowej wymaga rzetelnego uzasadnienia w wynikach analizy urbanistycznej, a następnie przedstawienia w uzasadnieniu decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W konsekwencji doszło też do naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż przedwcześnie organy uznały, że spełnione zostały przesłanki tym przepisem niezbędne do ustalenia warunków zabudowy.

Mając na względzie fakt, że skarga okazała się uzasadniona Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy będą związane wytycznymi wynikającymi i oceną prawną wynikającymi z uzasadnienia wyroku, tak w zakresie ustalenia stanu faktycznego jak i materialnego.