Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1039/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 40 ust. 1, 2 art. 41 ust. 1, art. 91 ust. 1, 4
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 19 ust. 3, 4, 5, art. 8 ust. 1 , art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 58 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt II SA/Ke 1039/19 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 19 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Asesor WSA Agnieszka Banach Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 28 grudnia 2018 r. nr III/14/2018 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 1 ust. 5, § 5 ust. 2, § 10, § 11, § 12, § 22 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr III/14/2018 z dnia 28 grudnia 2018 r. 2018 Rada Gminy Bliżyn, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej u.s.g., oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 152 ze zm.), zwanej dalej ustawą, uchwaliła Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Bliżyn (zwany dalej Regulaminem), stanowiący załącznik do tego aktu (§ 1).

W załączniku do uchwały Rada Gminy Bliżyn między innymi uchwaliła:

w § 1, że:

- ilekroć w projekcie Regulaminu używa się określenia "ustawa" należy przez to rozumieć ustawę z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (ust. 4)

- odbiorcą usług w znaczeniu niniejszego projektu regulaminu jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowych i kanalizacyjnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego prowadzania ścieków na podstawie zawartej umowy (ust. 5),

- przez wodomierz główny należy rozumieć przyrząd pomiarowy, o którym mowa art. 2 pkt 19 ustawy (ust. 6).

w § 5 ust. 2 uchwalono, że wstrzymanie dostawy wody i przyjmowania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują wyłącznie warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska.

w § 10 postanowiono, że umowa jest zawierane na czas nieokreślony, chyba że:

1) tytuł prawny do nieruchomości przyłączonej do sieci został ustanowiony na czas określony;

2) po upływie określonego w umowie terminy realizacja postanowień umowy nie jest możliwa;

3) umowa dotyczy obiektu w budowie i obowiązuje do czasu stwierdzenia prawidłowości wykonania oraz zgodności z wydanymi warunkami przyłączenia i projektem technicznym wykonanych przyłączy potwierdzonych protokołem odbioru końcowego;

4) wnioskodawca składa wniosek o zawarcie umowy na czas określony.

w § 11 uchwalono, że:

- wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy Odbiorca powinien zgłaszać w ciągu 14 dni od dnia ich zaistnienia (ust. 1);

- nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez Przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej (ust. 2).

w § 12 wskazano, że postanowienia umów zawieranych przez Przedsiębiorstwo z Odbiorcami usług nie mogą naruszać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu, a umowa powinna zawierać postanowienia z art. 6 ust. 3 ustawy.

Z kolei w § 22 ust. 4 postanowiono, że do wniosku, o którym mowa w ust. 2, osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci powinna załączyć:

1) dokument określający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy, lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (pkt 1);

2) aktualną mapę sytuacyjną-wysokościową określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących obiektów i uzbrojenia terenu (pkt 2).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na cyt. wyżej przepisy § 1 ust. 5 i 6, § 5 ust. 2, § 10, § 11, § 12, § 22 ust. 4 pkt 1 i 2 złożył Regulaminu Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, domagając się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w tej części. Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenia przepisu prawa materialnego, to jest:

1) art. 19 ust. 5 ustawy oraz § 143 w zw. z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad te prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 1 ust. 5 i 6 Regulaminu definicji legalnych tzw. "słowniczka", stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie – podczas, gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

2) art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 5 ust. 2 Regulaminu okoliczności pozwalających na wstrzymanie dostaw wody i przyjmowania ścieków, podczas gdy przedmiotowy przepis uprawnia Radę Gminy jedynie do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków;

3) art. 19 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i określenie w § 10 i § 11 Regulaminu czasu, na jaki umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zostaje zawarta z odbiorcą usług i okoliczności, które nie wymagają zmiany umowy – podczas, gdy Rada Gminy nie jest upoważniona do wpływania na treść umowy zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, gdyż elementy umowy takie jak czas, na jaki została zawarta i warunki jej zmiany podlegają przepisom prawa cywilnego i są ustalane przez strony tejże umowy;

4) art. 19 ust. 5 pkt 4 w zw. z art. 6 ust. 4 ustawy poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 22 ust. 4 pkt 1 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku dokumentu określającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy lub uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym – podczas gdy przepis art. 6 ust. 4 ustawy przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym; tym samym Rada Gminy nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości bądź uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

5) art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy w zw. z art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 22 ust. 4 pkt 2 Regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci załączenia do wniosku aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących obiektów i uzbrojenia terenu – podczas, gdy przedmiotowy przepis ustawy wskazuje, że budowa przyłącza wymaga jedynie sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; w rezultacie brak jest podstaw prawnych do nałożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów niż wymagane przez Prawo budowlane;

6) art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 12 Regulaminu, że postanowienia umów zawieranych przez przedsiębiorstwo z odbiorcami usług nie mogą ograniczać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego regulaminu – czym w sposób nieuprawniony zawężono stosunku do regulacji prawa cywilnego rodzaje aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując że od 2 lat uchwała funkcjonuje w obrocie prawnym, nie była kwestionowana przez mieszkańców Gminy Bliżyn ani organ nadzoru. Ponadto w okresie uchwalania Regulaminu powszechnie przyjmowano, że akty prawa miejscowego powinny być formułowane szeroko i szczegółowo – tak, aby obywatele mieli w ich treści pełną wiedzę dotyczącą omawianych zagadnień, co uzasadniało dodanie w zaskarżonym § 1 ust. 5 i 6 słowniczku definicji "odbiorcy usług" i "wodomierza głównego". Takie działanie mieści się w przepisie delegacyjnym oraz nie narusza poglądu o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji. Wśród zasad poprawnej techniki prawodawczej wskazuje się bowiem na generalny nakaz redagowania przepisów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów wyrażały interes prawodawczy. Stąd, mając na uwadze krąg odbiorców do jakich jest skierowany Regulamin – powtórzenie ww. definicji legalnych wskazuje na główny zamiar prawodawcy oraz ułatwia zrozumienie podstawowych pojęć które ich dotyczą. Ta sama argumentacja przemawia, zdaniem organu, za bezzasadnością zarzutu wskazującego na zapisanie w Regulaminie okoliczności pozwalających na wstrzymanie dostaw wody, bowiem wskazanie tych okoliczności – w kontekście stanu faktycznego – jest tak naprawdę powtórzeniem regulacji ustawowej określonej w ustawie, ułatwiając interpretację warunków dotyczących ewentualnej możliwości wstrzymania dostaw wody dla odbiorcy. Odnośnie zarzutów skargi dotyczących kwestii związanych z treścią umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a Gminą, wskazano że w Gminie Bliżyn nie ma przedsiębiorstw wodno-kanalizacyjnych, stąd Rada Gminy nie mogła wejść w kompetencje takiego przedsiębiorstwa. Jeśli chodzi zaś o zakwestionowany w skardze wymóg przedstawienia przy wniosku o przyłączenie do sieci określonych załączników, organ wyjaśnił że treść mapy sytuacyjno-wysokościowej będzie tożsama z kopią aktualnej mapy zasadniczej – ponieważ zawierają one te same, istotne dla rozpoznania ww. wniosku, elementy zagospodarowania terenu. Z tego względu przedłożenie przez wnioskodawcę planu sytuacyjnego na kopii mapy zasadniczej jest dla organu niewiążące, gdyż i tak musi ocenić samodzielnie możliwości techniczne wykonania przyłącza. Tym samym przedłożenie samej mapy sytuacyjno-wysokościowej jest wystarczające do rozpatrzenia wniosku i nie nakłada na wnioskodawcę dodatkowych obowiązków. W przypadku mapy jednostkowej jest ona sporządzana w przypadku braku mapy zasadniczej i wtedy ją zastępuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w znacznej części zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera sama u.s.g. w art. 40 ust. 2, co do spraw w nim szczegółowo wymienionych (tj. wewnętrznego ustroju gmin i jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy oraz zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej), a w art. 40 ust. 3, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących, odnośnie prawa do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. W przypadku natomiast spraw dotyczących dostarczania wody i odprowadzania ścieków, upoważnienie takie zawiera, regulująca tę problematykę, ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Z mocy art. 19 ust. 3 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zgodnie natomiast z art. 19 ust. 4 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Regulamin ten, stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy, określa katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2. warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3. sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4. warunki przyłączania do sieci;

5. warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6. sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7. sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8. standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Okoliczność, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy oznacza, że Rada Gminy Bliżyn podejmując objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Gminie Bliżyn, nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Z treści art. 94 Konstytucji RP wynika bowiem, że każdy akt prawa miejscowego ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, a jako taki winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia.

Podkreślić należy, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W świetle poczynionych rozważań za niezgodne ze wskazanymi wyżej przepisami (w szczególności z normą upoważniającą, z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i z wynikającymi z przepisów konstytucyjnych warunkami legalności aktu wykonawczego) należy uznać wszelkie odstępstwa w akcie prawa miejscowego od granic upoważnienia ustawowego, a więc - odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy - od katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 19 ust. 5 ustawy, a przekazanych do unormowania regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Odnieść to należy zarówno do zakresu spraw, które mają być objęte regulaminem, ale także do kwestii związanych z zakazem obejmowania, zastępowania czy też zmieniania nim materii ustawowej i zamieszczania w regulaminie przepisów z nią sprzecznych. Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. II OSK 1562/13 (dostępnym jak wszystkie przytoczone poniżej orzeczenia w internetowej bazie orzeczniczej CBOSA), zasady techniki prawodawczej znajdują odpowiednie zastosowanie także na gruncie stanowienia przepisów gminnych. Stanowisko takie prezentował Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie uchwały nr 147 Rady Ministrów z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (M.P. Nr 44, poz. 310 ) i jest aktualne pod rządem rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.). To, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP), a jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (art. 169 ust. 1 Konstytucji RP) nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Nie można także zamieszczać w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami (por. § 116 w związku z § 143 oraz § 136 obowiązującego od 1 sierpnia 2002 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Rada gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego, w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. W związku z tym winna ona uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu).

Zaskarżona przez Prokuratora uchwała Rady Gminy Bliżyn została wydana na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy. Z kolei zakres regulaminu określony został w cyt. wyżej art. 19 ust. 5 tej ustawy.

Analizując pierwszy z zarzutów skargi należy stwierdzić, że organ, podejmując zaskarżoną uchwałę, przekroczył delegację ustawową powtarzając w § 1 pkt 5 definicję "odbiorcy usług" zawartą w art. 2 pkt 3 ustawy, zgodnie z którą jest to każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Nie można podzielić stanowiska organu, że powyższe naruszenie prawa jest nieistotne. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę (w tym m.in. rady gminy) stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., nieważna jest uchwała sprzeczna z prawem. Uwzględniając treść art. 91 ust. 4 u.s.g. należy przyjąć, że granicą nieważności jest ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako istotne. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że chodzi o tego rodzaju nieprawidłowości, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, naruszenie podstawy prawnej ich podjęcia, naruszenie przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego przez wadliwą wykładnię oraz przepisów dotyczących procedury podejmowania tych aktów (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1484/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 521/06). W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna (por. S. Wronkowska, M. Zieliński: Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Warszawa 1997. Wydawnictwo Sejmowe, s. 25; wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, OSNP 2001/13/424). Odnosząc powyższe rozważania do § 1 ust. 5 zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że regulacja ta została podjęta z istotnym naruszeniem prawa poprzez nieuprawnione powtórzenie zawartej w niej definicji "odbiorcy", którą posługuje się już ustawa – w związku z czym w tej części należało stwierdzić jej nieważność.

Co się zaś tyczy regulacji § 1 ust. 6 Regulaminu – zgodnie z którym przez wodomierz główny należy rozumieć przyrząd pomiarowy, o którym mowa art. 2 pkt 19 ustawy (pkt 6) – to podnoszona w tym zakresie przez Prokuratora argumentacja nie mogła odnieść skutku. Przepis ten nie zawiera bowiem powtórzenia, ani modyfikacji definicji ustawowej – a jedynie prawidłowe odesłanie do regulacji, w której ustawodawca określił – w sposób powszechnie obowiązujący – znaczenie tego określenia. Niewątpliwie takie, zgodne z obowiązującymi przepisami, rozwiązanie służy większej czytelności zapisów Regulaminu wśród jego adresatów.

Skargę należało również uwzględnić w zakresie § 5 ust. 2 Regulaminu, zgodnie z którym wstrzymanie dostawy wody i przyjmowania ścieków może nastąpić bez uprzedniego zawiadomienia odbiorców w przypadkach, gdy występują wyłącznie warunki stwarzające zagrożenie dla życia, zdrowia i środowiska. W ocenie Sądu przepis art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy nie pozwala na uregulowanie w Regulaminie przesłanek wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków przez Gminę w taki sposób, jak uczyniła to Gmina Bliżyn. Z upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie wynika bowiem, że przedmiotem regulaminu ma być regulacja dotycząca zachowania przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy dojdzie już do niedotrzymania ciągłości usług lub obniżenia jakości świadczonych usług – nie zaś wskazanie, jakie okoliczności uprawniają przedsiębiorstwo do wprowadzenia takiego ograniczenia lub zaprzestania świadczenia usług (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r., II OSK 994/16). Pozostawienie takiego unormowania prowadziłoby ponadto do wyłączenia ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16). W orzecznictwie zwrócono uwagę, że zapis regulaminu o kwestionowanej treści – by czynić zadość upoważnieniu zawartemu w art. 19 ust. 5 pkt 7 ustawy – winien wskazywać ewentualne sytuacje, w których informowanie o wstrzymaniu dostaw wody czy odprowadzania ścieków spowodowane sytuacjami nadzwyczajnymi, niezależnymi od przedsiębiorstwa, nastąpić może z odstępstwami od zasad informowania przewidzianych w innym przepisie Regulaminu. Jedynie taki zapis – zwalniający przedsiębiorstwo z obowiązku wcześniejszego informowania odbiorców usług o nagłych przerwach w dostawach wody – byłby możliwy do zaakceptowania. Analizowany § 5 ust. 2 Regulaminu sformułowany został jednak inaczej tj. w sposób wprowadzający dodatkowy katalog sytuacji nadzwyczajnych dających podstawę do wstrzymania zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków wbrew generalnemu upoważnieniu ustawowemu (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2019 r., II SA/Po 43/19, z dnia 21 marca 2019 r., II SA/Po 1146/18, CBOSA). Katalog sytuacji, w jakich przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne, został bowiem enumeratywnie wskazany w art. 8 ust. 1 ustawy, w którym wskazano na następujące sytuacje, kiedy:

1) przyłącze wodociągowe lub przyłącze kanalizacyjne wykonano niezgodnie z przepisami prawa;

2) odbiorca usług nie uiścił należności za pełne dwa okresy obrachunkowe, następujące po dniu otrzymania upomnienia w sprawie uregulowania zaległej opłaty;

3) jakość wprowadzanych ścieków nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa lub stwierdzono celowe uszkodzenie albo pominięcie urządzenia pomiarowego;

4) został stwierdzony nielegalny pobór wody lub nielegalne odprowadzanie ścieków, to jest bez zawarcia umowy, jak również przy celowo uszkodzonych albo pominiętych wodomierzach lub urządzeniach pomiarowych.

Zasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący regulacji § 10 Regulaminu, który stanowi że umowa (o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków) jest zawierana na czas nieokreślony, chyba że:

1) tytuł prawny do nieruchomości przyłączonej do sieci został ustanowiony na czas określony;

2) po upływie określonego w umowie terminy realizacja postanowień umowy nie jest możliwa;

3) umowa dotyczy obiektu w budowie i obowiązuje do czasu stwierdzenia prawidłowości wykonania oraz zgodności z wydanymi warunkami przyłączenia i projektem technicznym wykonanych przyłączy potwierdzonych protokołem odbioru końcowego;

4) wnioskodawca składa wniosek o zawarcie umowy na czas określony.

Delegacji do określenia w Regulaminie wskazanych kwestii nie można bowiem wywodzić z treści art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy, który stanowi że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Pod tym ostatnim pojęciem ("warunki i tryb zawierania umów") należy, w ocenie Sądu, rozumieć określenie warunków niezbędnych do zawarcia umowy, a więc takich, które muszą zostać spełnione, aby strony mogły skutecznie zawrzeć umowę. Czym innym natomiast jest określenie warunków, a więc treści samej umowy. Takie zapisy wykraczają poza zakres delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 5 pkt 2 ustawy – a przez to nie mogły znaleźć się w zaskarżonych przepisach § 10 Regulaminu. Taką wykładnię potwierdza treść art. 6 ustawy, w którym ustawodawca określił między innymi, jakie postanowienia musi zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Z treści tego ostatniego przepisu wynika bowiem, że prawa i obowiązki stron umowy określa właśnie wspomniana umowa – co wyklucza możliwość regulacji tych kwestii w Regulaminie. Próba ich uregulowania w Regulaminie stanowi niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a gminą, do czego organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Zamiarem ustawodawcy było bowiem pozostawienie powyższych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony – a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy. W rezultacie, z identycznych powodów zasadne okazało się również zakwestionowanie przez skarżącego przepisu § 11, zgodnie z którym wszelkie zmiany faktyczne i prawne skutkujące zmianą treści umowy Odbiorca powinien zgłaszać w ciągu 14 dni od dnia ich zaistnienia (ust. 1), a nie wymaga zmiany umowy zastosowanie przez Przedsiębiorstwo nowej taryfy lub grupy taryfowej (ust. 2).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że w § 10 i § 11 Regulaminu bezpodstawnie zawarto regulacje dotyczące okresu obowiązywania i zmian umowy pomiędzy odbiorcą usług i przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym. Natomiast określenie tych elementów przez Radę Gminy stanowiło niedopuszczalną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym – do czego organ nie był upoważniony. Analiza wskazanych wyżej przepisów uchwały prowadzi do wniosku, że organ stanowiący zawarł w nich postanowienia, do których odnosi się art. 6 ustawy – dotyczący umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków – które wykraczają poza upoważnienie wynikające z art. 19 ust. 2 ustawy. Treść takiej umowy podlega przepisom Prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny – jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków – nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać (por. wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. IV SA/Po 425/13; w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gl 150/13; w Krakowie z dnia 16 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 726/19).

Ponadto zasadnie zakwestionowano w skardze prawidłowość uchwalenia § 12 Regulaminu, który stanowi że postanowienia umów zawieranych przez Przedsiębiorstwo z Odbiorcami usług nie mogą naruszać praw i obowiązków stron wynikających z przepisów ustawy, przepisów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy oraz postanowień niniejszego Regulaminu, a umowa powinna zawierać postanowienia z art. 6 ust. 3 ustawy. Podkreślenia bowiem wymaga, że zakaz wprowadzania do umowy postanowień sprzecznych z innymi obowiązującymi przepisami prawa wynika z treści powszechnie obowiązującego prawa – art. 58 § 1

Kodeksu cywilnego – nie zaś z regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tym zakresie w zaskarżonej uchwale nastąpiło nieuprawnione zawężenie

w stosunku do regulacji prawa cywilnego aktów prawnych, z którymi postanowienia umowy nie mogą być niezgodne. W przepisie tym jest bowiem mowa o "ustawie", pod którą zgodnie z § 1 ust. 4 Regulaminu należy rozumieć ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Przechodząc do analizy – również trafnych – zarzutów Prokuratora dotyczących przepisów § 22 ust. 4 Regulaminu, wskazać należy, że w drodze tych regulacji Rada Gminy Bliżyn w sposób nieuprawniony zobowiązała w Regulaminie osobę ubiegająca się o przyłączenie do sieci, aby do wniosku załączyła:

1) dokument określający tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy, lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

2) aktualną mapę sytuacyjną - wysokościową określającą usytuowanie nieruchomości względem istniejących obiektów i uzbrojenia terenu.

W odniesieniu do powyższego wskazać trzeba, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy, na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Jak stanowi art. 6 ust. 2 ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Przepis art. 6 ust. 4 ustawy określa zaś, że umowa, o której mowa w ust. 1, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że ustawodawca nie wymaga od osoby ubiegającej się o zawarcie umowy niczego więcej, niż tylko fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenia pisemnego wniosku o zawarcie umowy, a ponadto że nie formułuje w tym zakresie żadnego obowiązku legitymowania się dokumentem przedstawiającym aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości, czy wymogu uprawdopodabniania korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wskazanie zatem w Regulaminie na powinność złożenia dodatkowych dokumentów, jak i uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości, oznacza że prawodawca lokalny ustanowił dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie warunki zawarcia umowy. Wymogi te stwarzają dodatkowe ograniczenia i obowiązki dla odbiorców usług i wprowadzają w związku z tym nieprzewidziane przez ustawę utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków – co jest niedopuszczalne i istotnie narusza prawo, i jako takie stanowiło przesłankę stwierdzenia nieważności § 22 ust. 4 pkt 1 Regulaminu. Istotnie naruszają prawo również zapisy § 22 ust. 4 pkt 2 Regulaminu, w ramach których prawodawca lokalny nałożył bez podstawy prawnej na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązek dołączenia do wniosku nieprzewidzianego przez ustawę dokumentu, to jest aktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących obiektów i uzbrojenia terenu. Wymóg taki nie tylko nie znajduje oparcia w przepisach ustawy, jak również w przepisach ustawy z dnia 7 lutego 1994 r. Prawo budowlane, ale również stanowi nieuprawnioną modyfikację obowiązków wynikających z przepisów tej ostatniej ustawy – które nie wymagają sporządzania i przedkładania w procesie realizacji przyłącza przewidzianej w treści Regulaminu mapy sytuacyjno-wysokościowej, ani nie ustanawiają wymogu przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 29a ust. 3, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, do zgłoszenia budowy przyłączy inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2109 r. o sygn. VIII Sa/Wa 23/19, , czy wyrok WSA w Lublinie z dnia 3 lutego 2015 r. sygn. II SA/Lu 174/14). Podobnie, przepisy art. 6 ust. 2 ustawy oraz art. 15 ust. 4 ustawy nie wprowadzają obowiązku przedkładania tego rodzaju dokumentu celem przyłączenia nieruchomości do sieci. Powyższe unormowanie zostało więc wydane z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. – co do wyszczególnionych przepisów § 1 ust. 5, § 5 ust. 2, § 10, § 11, § 12, § 22 ust. 4 pkt 1 i 2, podlegających stwierdzeniu nieważności.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku – dotyczące regulacji § 1 ust. 6 Regulaminu, która okazała się zgodne z prawem – znajduje oparcie w art. 151 p.p.s.a.