Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1760/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 10 ust. 1, art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 3, art. 24 ust. 1 i ust. 2, art. 25 ust. 1, art. 26 , art. 27 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 700
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów - tekst jednolity
article: art. 6, art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 2 pkt 1, art. 154, art. 155, art. 156 § 1 pkt 2, art. 126, art. 110 § 1, art. 111 § 1, art. 113 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G., A. O., A. K., C. P., G. Z., H. K., J. Z., K. S., K. B., K. G., K.Ś., K. B., M. P. i S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]; II. stwierdza nieważność postanowienia Starosty Powiatu z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących C. P., H. K., A. K., G. Z., M. P., A. O. i K. B. solidarnie kwotę 668 zł /słownie: sześćset sześćdziesiąt osiem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. G., A. O., A. K., C. P., S. R., K. B., M. P., K. S. kwoty po 200 zł /słownie: dwieście złotych/, na rzecz skarżących K. Ś. i H. K. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ i na rzecz skarżących G. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz pełnomocnika skarżącego K. B. - adwokat I. K. wynagrodzenie w kwocie 295 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/; VI. oddala wnioski o zasądzenie zwrotu kosztów przejazdu.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg A.G., K.G., C.P., K.Ś., H.K., S.R., A.K., J.Z. G.Z., A.O., K.B., K.B., M.P. i K.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów.

Z przesłanych do WSA akt administracyjnych sprawy wynika, że Starosta Powiatu [....] decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania scaleniowego i wykonaniu prac geodezyjno-projektowych i technicznych przez jednostkę organizacyjną Samorządu Województwa [...] tj. Podkarpackie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w [...], zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P., gmina [...] w powiecie [...], o ogólnym obszarze 1852,5974 ha poszerzonym o części gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P.., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G.

W następstwie rozpoznania odwołań 68 uczestników scalenia od opisanej wyżej decyzji Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w pkt I utrzymał w mocy decyzji organu I instancji w stosunku do gruntów imiennie wskazanych odwołujących się, zaś w pkt II uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w części dotyczącej enumeratywnie wskazanych działek gruntów należących do imiennie ujętych w orzeczeniu odwołujących się.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Rz 734/08 stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r., bowiem poza zakresem orzeczenia organu odwoławczego pozostało orzeczenie w stosunku do wszystkich pozostałych gruntów objętych scaleniem. Oznacza to, że w istocie Wojewoda rozpoznał w postępowaniu odwoławczym sprawę administracyjną w części, w porównaniu do zakresu tej sprawy rozstrzygniętej przez organ I instancji. Konstrukcja orzeczenia przyjęta w decyzji Wojewody rażąco naruszyła dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a."). Po myśli art. 3 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. z 16 czerwca 2009r. Nr 92, poz. 753) kompetencje organów wyższego stopnia w zakresie postępowań w przedmiocie scalenia i wymiany gruntów przejęły samorządowe kolegia odwoławcze. Kolegium po rozpoznaniu odwołań od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 1022/12 oddalił skargi A.K., C.P., A.O., J.Z., K.B., K.G., K.Ś., K.B., M.P., M.B., M.S., S.P. i H.K. na decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2012 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi P., gmina P., poszerzonego o części gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G.

W wyniku rozpatrzenia odwołań 16 uczestników tego postępowania: K.B., K.B., K.G., A.G. A.K., K.Ś., H.K., A.O., M.P., S.P., C.P., L.R., S.R., K.S., J.Z., G.Z., Kolegium powołaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1, art. 2, art. 8, art. 11, art. 13, art. 20, art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 700 ze zm., dalej "ustawa scaleniowa") utrzymało w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] dnia [...] kwietnia 2016 r.

Kolegium wyjaśniło, że w świetle założeń ustawy scaleniowej scalenie gruntów jest zabiegiem urządzeniowo - rolnym mającym na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Podstawą prawną przedmiotowego postępowania była ustawa scaleniowa, przy czym z uwagi na fakt, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2005 r., to zgodnie z art. 2 ust 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 roku z zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2013 roku, poz. 1157), zastosowano w nim przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawy, o czym uczestnicy postępowania byli informowani. Postępowanie scaleniowe gruntów wsi P., gmina P., poszerzone o część gruntów wsi Z., gmina P., wsi R., gmina P., wsi S., gmina B. i wsi M., gmina G., zostało wszczęte postanowieniem Starosty Powiatu [...] na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych oraz większości właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni gruntów położonych na terenie tych miejscowości. Uczestnicy scalenia gruntów otrzymali grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, to znaczy o podobnej powierzchni, strukturze użytków rolnych i jakości bonitacyjnej z uwzględnieniem powiększenia lub pomniejszenia gospodarstwa na wniosek zainteresowanych w zamian za dopłaty pieniężne. Ostatnim etapem postępowania, było wprowadzenie uczestników scalenia w posiadanie gruntów wydzielonych w wyniku częściowego ich przeprojektowania. Proces ten miał miejsce po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia zaskarżonej decyzji. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r., zatwierdzająca projekt scalenia gruntów wsi P., gm. P., odczytana została na zebraniu ogólnym w dniu [...] maja 2016 r., a także wyłożona do wglądu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone scalane grunty (Urząd Gminy w P., w T., w G., w B.) oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach wchodzących w obszar scalenia. Uczestnicy postępowania mieli możliwość czynnego udziału wprowadzonym postępowaniu, o wszystkich istotnych dla sprawy działaniach byli zawiadamiani, w sprawach budzących wątpliwości tutejszy urząd udzielał stronom wielokrotnie wyjaśnień.

Wspólny zarzut dotyczący nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest uzasadniony. Z instytucji nadawania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności skorzystano, ze względu na interes społeczny oraz wyjątkowo ważny interes uczestników scalenia. Zakończenie procesu scalenia i wydanie decyzji przez organ I instancji następowało w takim terminie, iż ewentualna korekta projektu scalenia w przypadku uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy i następnie wydanie nowej decyzji w tej sprawie byłoby w danym roku gospodarczym niemożliwe do zrealizowania. Taki stan rzeczy mógłby spowodować bardzo duże straty gospodarcze uczestników scalenia, wynikające z zachowania cyklu nawożenia pól, co w konsekwencji mogłoby doprowadzić do istotnego obniżenia plonów, a tym samym dochodowości gospodarstw. Odnośnie zarzutu objęcia postępowaniem scaleniowym gruntów zabudowanych, organ wyjaśnił, że art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej nie zabrania włączenia gruntów zabudowanych w obszar scalenia, lecz jedynie ogranicza możliwość przydzielenia tych gruntów osobom trzecim. Gruntami zabudowanymi w postępowaniu scaleniowym są grunty pod budynkami, a także obszary do nich przyległe, umożliwiające właściwe wykorzystanie budynków. Scaleniem, zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem nie mogą być objęte grunty zabudowane, a nie działka siedliskowa jako taka. W świetle powyższego, objęcie scaleniem działki w taki sposób, że nadal zachowana jest możliwość właściwego wykorzystania budynków i nie zachodzi konieczność rozbiórki lub przeniesienia budynków nie narusza dyspozycji w/w przepisu. Następnie Kolegium odniosło indywidualnie do zarzutów podnoszonych przez poszczególnych odwołujących się.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powołaną na wstępie decyzję wnieśli A.G., K.G., M.S., C.P., K.Ś., H.K., S.R., A.K., J.Z., G.Z., A. O., K.B., K.B., M.P., K.S. i S.P.

Postanowieniem z dnia 20 marca 2017r. WSA w Rzeszowie odrzucił skargę S.P., a postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. odrzucił skargę M.S.

A.G., C.P., A.K., J.Z., G.Z., K.B. i K.S. w swoich skargach zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji administracyjnej bez należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego, czego konsekwencję stanowiło naruszenie zasady przekonywania;

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wskutek braku przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania merytorycznego;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie dokonania wnikliwej i wyczerpującej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania pierwszoinstacyjnego, jak również przeprowadzenie własnego wnikliwego postępowania dowodowego w związku z podniesionymi zarzutami przez odwołujących, z ograniczeniem tylko i wyłącznie do powierzchownego zbadania akt postępowania;

- art. 7 k.p.a. przez niepodjęcie czynności przewidzianych przepisami ustawy scaleniowej, jak również przepisami k.p.a., co doprowadziło do załatwienia sprawy, bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a. przez pominięcie wniosków i uwag stron postępowania;

- art. 9 k.p.a. przez nieudzielanie przez organ prowadzący postępowanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w trakcie postępowania;

- art. 10 k.p.a. przez niezapewnienie czynnego udziału stronom postępowania poprzez brak określenia początku postępowania scaleniowego, określenia granic i powierzchni obszaru scalenia, uczestników scalenia oraz przewidywanego terminu zakończenia prac scaleniowych.

II. prawa materialnego tj.:

- art. 1 ustawy scaleniowej przez stworzenie, w wyniku postępowania w przedmiocie scalania gruntów, niekorzystnych warunków gospodarowania w rolnictwie dla odwołujących się;

- art. 2 ust. 3 ustawy scaleniowej przez objęcie scaleniem gruntów zabudowanych bez wniosku właścicieli;

- art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej przez wadliwą wykładnię i przyjęcie, iż wniosek o wszczęcie postępowania scaleniowego swym zakresem obejmuje grunty zabudowane;

- art. 7 ustawy scaleniowej poprzez zaniechanie wydania postanowienia wszczynającego postępowanie, a tym samym nieokreślenie początku postępowania scaleniowego, granic i powierzchni obszaru scalenia, uczestników scalenia oraz przewidywanego terminu zakończenia prac scaleniowych, skutkujące pozbawieniem stron możliwości złożenie zażalenia na takie postanowienie;

- art. 8 ustawy scaleniowej przez przyznanie uczestnikom scalenia gruntów o znacznie niższej wartości niż posiadane przed wszczęciem postępowania;

- art. 9 ustawy scaleniowej przez niezwołanie zebrania celem wybrania rady uczestników scalania;

- art. 10 ustawy scaleniowej przez niepowołanie Komisji scalenia, a tym samym niezapewnienie uczestnikom postępowania udziału w trakcie czynności ustalających sposób szacowania gruntów;

- art. 11 ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez zaniechanie szacowania gruntów na podstawie cen obowiązujących przy sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, w związku z brakiem uchwały określającej zasady szacunku gruntów podjętej przez uczestników scalenia;

- art. 12 ustawy scaleniowej przez zatwierdzenie przez organ prowadzący postępowanie szacunku gruntów na rażąco zaniżonej wartości gruntów, co doprowadziło do poniesienia szkody przez uczestników scalania którym został przyznany ekwiwalent;

- art. 12 i 13 ustawy scaleniowej przez brak ogłoszenia na zebraniu uczestników scalenia wyników oszacowania gruntów.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania.

A.G. podniósł, że przed scaleniem posiadał działki, które nie wymagały zmian ze względu na powierzchnię kształt czy ukształtowanie terenu ponieważ były one położone w jednym pasie, miały szerokość pozwalającą na prowadzenie prac sprzętem rolniczym, w szczególności ciągnikami rolniczymi wraz z osprzętem. W wyniku scalenia odwołującemu się przydzielono działki, na których zaprojektowano drogę transportu oraz rów melioracyjny. Wyżej wymienione urządzenia znacznie pogorszą warunki gospodarowania, w szczególności prowadzenie prac agrotechnicznych. Ponadto nowozaprojektowane działki wydzielone dla odwołującego w wyniku złożonych zastrzeżeń posiadają znacznie gorszą klasę bonitacyjną gleby i nie są utrzymane w dobrej kulturze rolnej dlatego też nie wyraża on zgody na zaproponowaną zmianę.

C.P. podniosła, że przed scaleniem posiadała gospodarstwo rolne o powierzchni 4, 42 ha, na które składały się 2 jednolite pasy ziemi, które ze względu na swój kształt, rozmiar oraz zwartość nie wymagały scalenia. W wyniku scalenia odcięto na całej długości w różnych miejscach pasy ziemi o szerokości od 2 – 6 m, co spowodowało pogorszenie warunków gospodarowania, a nawet uniemożliwiło gospodarowanie sprzętem mechanicznym, gdyż pole jest za wąskie i ma nieregularny kształt. Wskutek tego zabiegu skarżąca utraciła 15 arów gruntu. W zamian za całość utraconego gruntu w procesie scalenia otrzymała grunty całkowicie niemożliwe do uprawy (teren podmokły). W porównaniu z poprzednio posiadanymi gruntami klasy IVa i IV b które utrzymane były w dobrej kulturze rolnej, nowoprzydzielone działki nie nadają się do rolniczego użytkowania. Podniosła, że nie wyrażała zgody na zaproponowaną zmianę.

A.K. podała, że przed scaleniem była właścicielką działki nr 1420/2, na której posadowiony jest budynek mieszkalny. Ze względu na jej położenie i specyficzny kształt (szer. 13 m i dł. 120 m) każde jej pomniejszenie powoduje, że traci ona cechy działki budowlanej, co nie pozwala na jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. Skarżąca podniosła, że nie wyrażała zgody na objęcie scaleniem tej działki i na każdym etapie wnioskowała o wyłączenie jej z postępowania scaleniowego. Taka zgoda jest warunkiem objęcia scaleniem gruntów zabudowanych i zapewnia minimalny standard ochrony konstytucyjnie chronionego prawa własności. Na skutek scalenia utraciła część działki budowlanej o wartości ok. 5. 000 zł za co zaproponowano jej ekwiwalent o wartości 135, 00 zł. Stanowi to rażące nieruszenie zasad prowadzenia postępowania scaleniowego.

J.Z. i G.Z. podnieśli, że już na etapie postępowania odwoławczego sygnalizowali, że w wyniku scalenia gruntów warunki ich gospodarowania pogorszyły się w wyniku otrzymania gruntów o złej kulturze rolnej, zachwaszczonych i od wielu lat nieuprawianych. Konieczność doprowadzenia ich do stanu przydatności rolnej wymaga ogromnych nakładów finansowych, których zwrotu organ prowadzący postępowania nie zapewnia w ramach postępowania. Przed scaleniem władane przez nich grunty wchodzące w skład gospodarstwa rolnego były co roku uprawiane i stanowiły dość wysoką wartość rolniczą. Tymczasem przyznana w wyniku scalenia działka o nr 3239 znajduje się w odległości ponad 2 km od działki siedliskowej, co ewidentnie powoduje pogorszenie warunków gospodarowania, stawia pod znakiem zapytania celowość jej uprawy ze względów ekonomicznych i jej nieprzydatności do upraw rolniczych. Odnosząc się do zaproponowanych zmian polegających na zwiększeniu ekwiwalentu w działce nr 719 poprzez włączenie w nią działki nr 720 wskazali, że działka nr 720 stanowi teren zalewowy, podmokły i nieprzydatny rolniczo, nawet jako łąka, wskutek tworzących się zastoin wodnych. Ponadto powierzchnia działki nr 719 jest o ok. 0, 12 a mniejsza od działki przedscaleniowej o nr 903. Zaprojektowanie drogi dojazdowej o szerokości 6 m która przebiega w zbyt małej odległości od zabudowań stanowi dla nich zagrożenie budowlane. Obecny stan budynku nie pozwala na przeprowadzenie drogi publicznej w tym miejscu ponieważ grozi to zniszczeniem ścian jak i fundamentów budynku.

K.B. wskazał, że przed scaleniem był właścicielem nieruchomości rolnej, którą uprawiał i utrzymywał w dobrej kulturze rolnej. Był to pas ziemi o dł. ok. 2000 m i szer. od 11 do 50 m poprzecinany poprzecznymi drogami polnymi. W wyniku scalenia otrzymał działki o niższej klasie bonitacyjnej, a także nieużytki rolne. Ponadto z przydzielonego mu gruntu o pow. ok. 20 arów poprzedni właściciel zebrał ziemię na głębokości 1 m, co spowodowało, że nie nadaje się do uprawy. Scalenie skutkowało pogorszeniem, a nie poprawą warunków gospodarowania.

K.S. podała, że przed scaleniem była właścicielem nieruchomości rolnych o nr 1795 o pow. 0, 34 ha, nr 1973/1 o pow. 0, 21 ha i nr 2004 o pow. 0, 39 ha. Działki przed scaleniem miały nieregularny kształt oraz były położone równolegle do działek sąsiednich, co ułatwiało prawidłową gospodarkę na tych nieruchomościach. Ponadto były to działki o klasie bonitacyjnej IV a i IV b z dostępem do transportu rolnego, utrzymane w dobrej kulturze rolnej i nie wymagały scalenia. W wyniku scalenia otrzymała działki nr 2850 o pow. 0, 7383 ha i nr 2693 o pow. 0, 2333 ha o niższej klasie bonitacyjnej gleb. Pierwszej z tych działek ze względu na jej nieregularny kształt nie można racjonalnie uprawiać, co skutkowało utratą jej wartości. W wyniku scalenia zatem ewidentnie doszło do pogorszenia warunków gospodarowania. Ponadto skarżąca nie została zapoznana rejestrem szacunku porównawczego i nigdy nie wyrażała zgody na wydzielony w wyniku scalenia ekwiwalent gruntów.

K.G., K.Ś., H.K., A.O. i K.B. w swoich skargach podnieśli niemal tożsame zarzuty zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności:

- art. 7 k.p.a. poprzez jego pominięcie, które skutkowało wydaniem decyzji bez przeprowadzenia jakichkolwiek czynności prowadzących do ustalenia stanu faktycznego, co z kolei doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, a tym samym słusznego interesu uczestnika;

- art. 9 k.p.a. poprzez zaniechanie należytego poinformowania uczestnika o okolicznościach faktycznych i prawnych oraz skutkach prowadzonego postępowania oraz nieudzielenie mu niezbędnych pouczeń mimo, że jest osobą nieporadną przez co poniósł szkodę na skutek działania organu (nie podnieśli tego zarzutu K. G. i K. B.);

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające niezapewnieniu uczestnikowi udziału w czynnościach i ignorowanie jego prawa do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, które jest oczywistym naruszeniem zasady czynnego udziału uczestnika postępowania (nie podnieśli tego zarzutu K. Ś. i H. K.);

- art. 77 § 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia postępowania dowodowego;

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ I instancji po uchyleniu decyzji przez sąd administracyjny i zwrocie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji - może wydać decyzję na podstawie materiału dowodowego zebranego do uchylonej decyzji bez ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a w szczególności pominięcia wskazanych uchybień, a w szczególności weryfikacji wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego;

- 30 § 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu ustalenia następców prawnych nieżyjących uczestników postępowania i w rezultacie wydanie decyzji w stosunku do osób zmarłych w trakcie postępowania;

- 108 § 1 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, mimo braku jakichkolwiek przesłanek.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 2 ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez włączenie do postępowania scaleniowego działki zabudowanej bez zgody uczestnika (nie podnieśli tego zarzutu K.Ś., H.K., A.O. i K.B.);

- art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego mimo braku wymaganej liczby prawidłowych wniosków właścicieli gruntów o wszczęcie takiego postępowania a w szczególności zaniechanie weryfikacji uprzednio złożonych wniosków;

- art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez pominięcie celu i warunków wymiany i dokonanie wymiany bez zgodnego wniosku właścicieli;

- art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez zaniechanie wydania postanowienia scaleniowego, w szczególności określenia obszaru scalenia, wskazania uczestników postępowania oraz terminu jego zakończenia;

- art. 9 ustawy scaleniowej poprzez zaniechanie zwołania zebrania celem wyłonienia rady scalenia;

- art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez pominięcie obowiązku powołania komisji scaleniowej, a tym samym pozbawienie uczestnika prawa czynnego uczestnictwa w postępowaniu;

- art. 11 i 12 ustawy scaleniowej poprzez nieokreślenie sposobu szacowania gruntów oraz zaniechanie wyłożenia jego wyników do wglądu i pozbawienie uczestnika prawa do złożenia zastrzeżeń do szacunku gruntów, co skutkowało zatwierdzeniem przez starostę szacunku gruntów, mimo braku opinii uczestników postępowania;

- art. 13 ust. 5 i 6 ustawy scaleniowej poprzez jego pominięcie i zaniechanie umorzenia postępowania wymiennego mimo braku zgody wszystkich uczestników wymiany na dokonany szacunek;

- art. 14 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez niewypłacenie uczestnikowi dopłaty za wycięty las;

- art. 27 ust. 2 ustawy scaleniowej poprzez zatwierdzenie projektu scalenia mimo braku zgody wszystkich uczestników wymiany;

- art. 28 ust. 4 ustawy scaleniowej poprzez zaniechanie doręczenia decyzji o zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów na piśmie, mimo iż są uczestnikiem wymiany.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

K.G. zarzucił sprzeczne z ustawą objęcie postępowaniem scaleniowym należącej do niego zabudowanej działki do bez jego zgody. Przyznane w następstwie wymiany działki mają mniejszą powierzchnię, a ich nieregularny kształt utrudnia w znacznym stopniu prawidłowe gospodarowanie oraz wpływa na obniżenie ich wartości w stosunku do uprzednio należących do niego działek. Ponadto skarżący nie otrzymał ekwiwalentu pieniężnego wyrównującego różnice wartości działek, nie otrzymał też dopłaty za wycięte z zalesionych działek drzewa ani innych użytków w odpowiedniej wartości. Nie tylko zatem pozbawiono go wartościowych działek, ale nie wyrównano w sposób sprawiedliwy różnicy wartości.

K.Ś. i H.K., podniosły, że postępowaniem wymiennym objęte zostały grunty stanowiące ich własność składające się wprawdzie z kilku działek, lecz tworzących całość, położone w bezpośrednim sąsiedztwie siedliska. Skutkiem postępowania grunty uczestniczek zostały rozproszone, a przydzielone im działki są gorszej jakości a wadliwa wycena zaniża ich wartość. Okoliczności te w rażący sposób zaprzeczają celom wymiany gruntów, bowiem obecnie praktycznie niemożliwe jest ich prawidłowe gospodarowanie. Ponadto do postepowania scaleniowego włączono nieruchomości zabudowane bez ich zgody. W wyniku scalenia pozbawiono uczestniczki rodzinnego gospodarstw odziedziczonego po rodzica które dla prawidłowego funkcjonowania było powiększane poprzez dołączanie gruntów sąsiadujących tworząc jednolitą całość.

A.O. i K.B. podnieśli, że włączenie do postępowania scaleniowego ich działek było działaniem zupełnie bezzasadnym, ponieważ są właścicielami tylko jednej działki o regularnym kształcie. W wyniku wymiany mieliby otrzymać kilka mniejszych działek znacznie gorszej jakości, na odłogach, gorzej położonych i o niższej wartości co w sposób oczywisty przeczy celom ustawy skutkując rozproszeniem gruntów i stworzeniem gorszych warunków gospodarowania. Poza tym wprowadzono ich w błąd poprzez zapewnienie, że umieszczona we wniosku prośba o wyłączenie ich gruntów z postępowania jest dla organu wiążąca, choć w rzeczywistości taki wniosek traktowany jest przez organ uznaniowo.

S.R. zaskarżając w całości powołaną na wstępie decyzję zarzucił w szczególności naruszenie - art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów wniesionych w trakcie postępowania scaleniowego oraz w trybie odwoławczym. Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z powodu jej niezgodności z prawem i rażącym naruszeniem prawa własności oraz o przywrócenie na gruncie prawnego stanu posiadania działki nr 251/2 ujawnionego w księdze wieczystej metodą pomiaru którą stosowanego przy zakupie działki w 1983 r. Wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

M.P. w skardze na powołaną na wstępie decyzję zakwestionowała rzetelność przeprowadzonego postępowania scaleniowego. Podniosła, że wraz z synami, jako spadkobiercy po zmarłym M.P. mają prawo do odzyskania spadku i własności po nim.

W odpowiedzi na skargi organ II instancji wniósł o ich oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skargi zostały przez WSA uwzględnione z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu.

Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Kontrola legalności działań administracji publicznej jest przeprowadzana przez sąd w określonej kolejności. Otóż najpierw sąd bada czy nie występują wady dające podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, następnie czy nie naruszono przepisów postępowania w sposób, o którym wyżej mowa. Dopiero w przypadku negatywnego wyniku tej kontroli sąd może zbadać zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego. Stwierdzenie istnienia danego typu wad na wcześniejszym etapie może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad (zob. teza 14 komentarza do art. 145 p.p.s.a. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz - Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., str. 460 - 461).

Przedmiotem kontroli WSA uczyniono w niniejszej sprawie decyzję administracyjną wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów. Decyzja ta została oparta na przepisach ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.; zwana dalej ustawą scaleniową). W myśl art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II SA/Lu 454/10, CBOSA). Uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, oraz iż w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3%. Należy w tym miejscu mocno podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., II OSK 2062/14, LEX, CBOSA).

Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu (art. 23 ust. 2 i art. 26 ustawy scaleniowej), większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, o czym stanowi z kolei art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych do ustawie scaleniowej; natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy K.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej.

Sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą albowiem obarczone są one wadami procesowymi, które mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik postępowania scaleniowego wyrażony w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Istotne wady postępowania nie pozwalały na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, a więc nie pozwalały na zastosowanie przepisu art. 27 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy scaleniowej.

Zasadnicza wada decyzji Organów wiąże się z niedozwolonym w świetle obowiązującego prawa poszerzeniem granic obszaru scalenia. W niniejszej sprawie granice obszaru scalenia wyznaczono na mocy ostatecznego postanowienia Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2005 r., o nr [...]. Jako granice obszaru scalenia wyznaczono granicę ewidencyjną obrębu P., zaś postępowaniem scaleniowym objęto grunty właścicieli i posiadaczy wskazanych w załączniku do postanowienia. W podstawie prawnej tego aktu podano m.in. art. 7 ustawy scaleniowej. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy scaleniowej, wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty. Postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego lub wymiennego w szczególności powinno zawierać: 1) określenie granic i powierzchni obszaru scalenia lub wymiany gruntów; 2) wykaz uczestników scalenia lub wymiany gruntów; 3) przewidywany termin zakończenia prac scaleniowych lub wymiennych (art. 7 ust. 2 ustawy scaleniowej).

Z powyższego wynika, że już na wstępnym etapie postępowania organ wiążąco rozstrzyga w przedmiocie granic i powierzchni obszaru scalenia. Brak tego elementu postanowienia świadczyć będzie o istotnym naruszeniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy scaleniowej. Z art. 7 ust. 3 powołanej ustawy wypływa dla starosty obowiązek szczególnego zakomunikowania treści opisywanego postanowienia, a polegający na jego odczytaniu na zebraniu uczestników scalenia, a ponadto wywieszeniu na okres 14 dni w lokalach urzędów gmin, na których terenie są położone grunty objęte scaleniem oraz na tablicach ogłoszeń we wsiach, których grunty tworzą obszar scalenia. Z chwilą ogłoszenia postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego, starosta jest na mocy art. 110 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a. związany jego treścią, a więc jest związany ustalonymi granicami i powierzchnią obszaru scalenia. Należy wyjaśnić, iż związanie organu wydanym i ogłoszonym postanowieniem oznacza to, że organ może je uchylić lub zmienić wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w K.p.a. Związanie o jakim mowa ma kapitalne znaczenie dla stron, skoro dzięki niemu uzyskują one informację o definitywnym – na danym etapie postępowania – stanowisku organu w sprawie. W realiach postępowania scaleniowego jego uczestnicy zyskują pewność co do wynikających z postanowienia o wszczęciu postępowania granicach obszaru scalenia. Dodać należy, że wskazana wyżej możliwość uchylenia lub zmiany aktu ogłoszonego została w stosunku do postanowień istotnie ograniczona, bowiem art. 126 K.p.a. nie pozwala organom administracji stosować nadzwyczajnych trybów wzruszania ostatecznych postanowień uregulowanych w art. 154 i 155 K.p.a. (zob. P. Przybysz, art. 126, teza nr 7 (w.:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XII. Wolters Kluwer Polska, 2017). Jakichkolwiek modyfikacji elementów postanowienia o wszczęciu postępowania scaleniowego nie dopuszcza żaden z przepisów ustawy scaleniowej, w tym powołany już wyżej art. 7 cyt. ustawy. Nie stanowi kwestii, że zmiana obszaru scalenia nie może następować w trybie uzupełnienia rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 K.p.a.), czy też jego sprostowania (art. 113 § 1 K.p.a.).

Z tych powodów należy przyznać słuszność stanowisku doktryny, iż w postępowaniu scaleniowym obszar scalenia jest kategorią, która nie daje się plastycznie kształtować w zależności od etapu postępowania. Wyznaczenie tego przedmiotu w postanowieniu wszczynającym scalenie ma charakter wiążący dla całego postępowania i wyznacza zakres przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją tak ukształtowanej sprawy w postępowaniu administracyjnym jest ujęcie sprawy sądowoadministracyjnej, a tym samym wymóg oceny całego postępowania, pomimo złożenia skargi tylko przez niektórych uczestników scalenia. (tak Z. Czarnik, Przedmiot postępowania scaleniowego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2010, nr 3. s. 39-45.).

Powyższe oznacza, że po wszczęciu postępowania scaleniowego starosta nie dysponuje prawną kompetencją modyfikacji granic i powierzchni obszaru scalenia zarówno z urzędu jak i na wniosek, co wynika przede wszystkim braku stosownych regulacji, w tym niedopuszczalności stosowania wobec postanowień art. 154 i 155 K.p.a. Zakaz zmiany przedmiotu administracyjnej sprawy scalenia ma zapobiec ewentualności pozbawienia "nowych" uczestników scalenia prawa udziału w istotnych dla tego procesu czynnościach jak wybór rady uczestników scalenia czy ustalenie zasad szacunku gruntów, jeżeli uchwały uczestników scalenia w tym przedmiocie zostały podjęte jeszcze przed poszerzeniem obszaru scalenia. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznanej przez Sąd sprawie.

WSA mając na uwadze powyższy wzorzec działania organów właściwych w sprawie scalenia zobowiązany był mocą powołanego wyżej art. 134 § 1 p.p.s.a. zwrócić uwagę na istotną wadę postępowania, jaką wywołało postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2007 r., o nr [...]. Na jego mocy Starosta postanowił poszerzyć obszar prowadzonego postępowania scaleniowego wsi P., gm. P. Do obszaru scalenia włączono grunty wskazanych w tym postanowieniu osób prawnych i fizycznych, a znajdujące się na terenie gminy B., gminy G. oraz P. Wyżej wymienione postanowienie wydano już po powołaniu przez Starostę Komisji pełniącej funkcje doradcze, po podjęciu przez uczestników scalenia uchwały w sprawie ustalenia zasad szacunku, po zapoznaniu uczestników scalenia z zasadami i wynikami szacunku porównawczego oraz po wyrażeniu zgody na dokonany szacunek porównawczy, a więc po przeprowadzeniu kluczowych dla projektu scalenia czynności kształtujących projekt scalenia. Poszerzenie obszaru scalenia nastąpiło na wniosek właścicieli gruntów, co nie legalizuje czynności poszerzenia granic obszaru scalenia wyznaczonych na mocy ostatecznego postanowienia Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2005 r., nr [...]. Ostateczne postanowienie o wszczęciu postępowania scaleniowego wiązało Starostę w zakresie określonego w nim obszaru scalenia, wykluczając jakiekolwiek późniejsze modyfikacje zarówno w zakresie uczestników scalenia jak również samego obszaru scalenia i jego granic. W rezultacie w projekcie scalenia znalazły się grunty, których nie obejmowało pierwotne postanowienie Starosty o wszczęciu postępowania scaleniowego, co musiało mieć wpływ na wynik sprawy w postaci zatwierdzenia nielegalnego projektu scalenia.

Ponieważ postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2007 r., o nr [...], zostało wydane bez podstawy prawnej, bowiem możliwości poszerzenia obszaru scalenia nie przewidują obowiązujące regulacje, to powyższy akt był aktem nieważnym już z chwilą wydania. W myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 126 K.p.a., postanowienie wydane bez podstawy prawnej jest nieważne. Powyższe okoliczności obligowały WSA do stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Powiatu M. z [...] lutego 2007 r., o nr [...], o poszerzeniu obszaru scalenia, na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie, Sąd po przeprowadzeniu kontroli podstaw wszczęcia podstępowania scaleniowego nie doszukał się przyczyn kwestionowania opisanego wyżej postanowienia Starosty Powiatu [...] z [...] maja 2005 r., [...]. Przyznać należało rację stanowisku Starosty co do tego, że ponowna weryfikacja wniosków o wszczęcie postępowania scaleniowego, w tym wniosków, pod którymi złożono sfałszowane podpisy, nie pozwala na podważenie legalności wszczęcia postępowania scaleniowego w kontekście treści art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej. Powyższy przepis do wszczęcia postępowania scaleniowego na wniosek wymaga, aby za rozpoczęciem tej procedury opowiedziała się większość właścicieli gospodarstw rolnych położonych na projektowanym obszarze scalenia lub właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę projektowanego obszaru scalenia. Ponieważ wykazano spełnienie podanych w tej regulacji ustawy scaleniowej przesłanek wszczęcia postępowania scaleniowego, to nie można było skutecznie, przynajmniej na chwilę rozpoznania wniesionych do Sądu skarg, w kontekście niezakończych postępowań karnych dotyczących podrobień podpisów pod wnioskami, podważać legalności wszczęcia postępowania.

Uchybienie przepisom postępowania polegające na niedopuszczalnym poszerzeniu obszaru scalenia, nie było jedyną wadliwością istotnie obciążającą proces wydawania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia.

Według jednoznacznej treści art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej, grunty objęte scaleniem szacuje oraz opracowuje projekt scalenia upoważniony przez starostę geodeta-projektant scalenia, przy udziale powołanej przez ten organ komisji pełniącej funkcje doradcze. Obowiązkowy udział komisji w opracowaniu projektu scalania w charakterze organu doradczego potwierdza także treść art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej. Opracowanie projektu scalenia obejmuje wszelkie czynności prowadzące do jego ostatecznego ukształtowania, w tym związane z wprowadzaniem do niego zmian. Z powyższego wynika, że nie tylko projekt scalenia, ale również wszelkie jego zmiany będą mogły zostać legalnie wprowadzane, o ile mogła się o nich wypowiedzieć komisja doradcza powołana przez starostę na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. W myśl art. 26 wskazanej ustawy każdorazowe zmiany, wprowadzane do projektu scalenia po jego wyznaczeniu na gruncie i okazaniu uczestnikom scalenia, wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom. Czynność wyznaczenia na gruncie i okazania zmian w projekcie scalania wiąże się z powstaniem po stronie organu obowiązku zapewnienia zainteresowanym uczestnikom możliwości zgłoszenia do zmienionego projektu pisemnych zastrzeżeń, o jakich mowa w art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej. Pisemne zastrzeżenia stanowią charakterystyczny dla postępowania scaleniowego środek weryfikacji projektu scalenia, wyposażający zainteresowanych uczestników scalenia w prawo kwestionowania zawartych w nim zapisów. Procedurę rozpoznawania zastrzeżeń określa jednoznacznie art. 24 ust. 2 ustawy scaleniowej, który postanawia, iż zastrzeżenia do projektu scalenia gruntów rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji.

Powyższe regulacje ustawy scaleniowej oznaczają, że w sytuacji gdy do okazanego i wyznaczonego na gruncie projektu scalenia zostaną wprowadzone zmiany, to wymagają ponownego wyznaczenia na gruncie i okazania zainteresowanym uczestnikom (art. 26 ustawy scaleniowej), którzy na mocy art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej mają prawo do wniesienia w terminie ustawowym 14 dni pisemnych zastrzeżeń. Pisemne zastrzeżenia do dokonanych w projekcie scalenia zmian powinien rozpoznać starosta, opierając się na opiniach powołanej przez siebie Komisji. W świetle tych przepisów prawa uprawnione i konieczne jest stwierdzenie, że zmieniony lecz niewyznaczony na gruncie i nieokazany zainteresowanym uczestnikom projekt scalenia gruntów, nie może zostać przez starostę zatwierdzony decyzją administracyjną. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że projekt scalenia może zostać zatwierdzony po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, jeżeli większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Innymi słowy, nie może zostać zatwierdzony taki projekt, który nie został prawidłowo sporządzony, okazany (ujawniony) uczestnikom scalenia, i co do których nie zapewniono tym uczestnikom prawa wniesienia pisemnych zastrzeżeń, choćby tylko w jego części zmienionej. Nie można władczo dokonać zatwierdzenia projektu scalenia, jeżeli o jego zmianach nie mogła wypowiedzieć się Komisja na zasadach określonych w art. 10 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej.

Przytoczone powyżej przepisy spowodowały konieczność zwrócenia przez Sąd uwagi na fakt dokonania przez Starostę Powiatu [...] zmian do projektu scalenia oraz szacunku gruntów. Pierwotny kształt tego projekt został opracowany przez geodetę i powołaną Komisję (powołanie Komisji nastąpiło to na mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] z [...] października 2005 r., nr [...]) przed wydaniem przez Starostę decyzji z [...] sierpnia 2007 r., nr [...]. Natomiast zmiany do projektu zostały wprowadzone po uchyleniu tej decyzji przez SKO w T. Z treści rozstrzygnięcia decyzji Starosty z [...] kwietnia 2016 r., o nr [...], wynika że w zakresie gruntów należących do osób wymienionych w pozycji od 69 do 86 (m.in. grunty należące do skarżącej H.K. oraz H.Ś.), wprowadzono do projektu scalenia zmiany. Jednakże treść wydanej decyzji, jak również przesłane do WSA akta administracyjne, nie pozwalają na stwierdzenie, czy w stosunku do wymienionych w decyzji Starosty uczestników scalenia zachowano bezwzględne wymogi związane z obowiązkiem:

- sporządzenia zmian do projektu scalenia przy udziale powołanej przez starostę komisji (art. 10 ust. 1, art. 22 ust. 2 ustawy scaleniowej),

- ponownego wyznaczenia wprowadzonych zmian na gruncie oraz ich okazania zainteresowanym uczestnikom scalenia (art. 26 ustawy scaleniowej),

- zapewnienia stronom możliwości zgłoszenia pisemnych zastrzeżeń do wprowadzonych zmian (art. 24 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej),

- rozpatrzenia zgłoszonych zastrzeżeń przez starostę po zasięgnięciu opinii komisji (art. 24 ust. 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy scaleniowej).

Z przesłanych do WSA akt wynika jedynie, że Starosta przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu zapewnił uczestnikom scalenia możliwość wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego; przeprowadzano z zainteresowanymi rozmowy okazując im w trakcie rozpraw w Starostwie, a więc nie na gruncie, wprowadzane w projekcie zmiany. Te działania bynajmniej nie legalizują wydanej w sprawie decyzji, bowiem podjęte przez Organ działania nie wypełniają wyraźnie i bezwzględnie określonych w ustawie wymogów, jakie muszą zgodnie z ustawą scaleniową poprzedzać wprowadzenie do projektu zmian. Akta administracyjne sprawy dowodzą, iż zmian do projektu scalenia jak również rozpatrzenia zgłaszanych do protokołów uwag i zastrzeżeń zainteresowanych, Starosta dokonał bez obligatoryjnego udziału powołanej w toku scalenia Komisji. Wprowadzenie zmian do projektu scalenia bez udziału tego organu doradczego, nieokazanie tych zmian na gruncie, niezapewnienie zainteresowanym prawa do wniesienia pisemnych zastrzeżeń, nierozpoznanie zgłoszonych zastrzeżeń przy udziale Komisji, nie pozwalało Staroście na zatwierdzenie sporządzonego z tak istotnymi uchybieniami zmienionego projektu scalenia mocą decyzji wydanej na podstawie art. 27 ust. 1 i 3 ustawy scaleniowej. Zatwierdzenie o jakim mowa w tym przepisie może nastąpić wyłącznie po zachowaniu poszczególnych warunków procesowych, i to niezależnie od tego czy zmiany w projekcie są dokonywane na wniosek uczestnika czy też z urzędu.

Dostrzeżone przez Sąd uchybienia przepisów o postępowaniu scaleniowym, mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia, skoro o wprowadzanych zmianach czy zgłoszonych do nich zastrzeżeniach miała w pierwszej kolejności wypowiedzieć się Komisja, a nie tylko Starosta Powiatu [...] Nie można mieć pewności czy aktualny kształt projektu byłby taki sam jak sporządzony przy udziale Komisji i przy zapewnieniu zainteresowanym uczestnikom prawa do wniesienia pisemnych zastrzeżeń i ich rozpatrzenia przez Starostę po zaopiniowaniu przez Komisję.

SKO naruszyło przepis art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie dostrzegł bowiem istotnych wadliwości w postępowaniu scaleniowym, uniemożliwiających wydanie decyzji merytorycznej w odniesieniu do wszystkich działek objętych scaleniem. Wobec stwierdzonych nieprawidłowości postępowania scaleniowego uniemożliwiających zatwierdzenie sporządzonego wadliwie projektu scalenia, Sąd nie mógł odnieść się do tych zarzutów skarg, które podnosiły naruszenie przez Starostę i SKO przepisów gwarantujących przyznanie skarżącym gruntów o równej wartości szacunkowej.

Organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy uwzględnią dostrzeżone przez Sąd uchybienia procedury obowiązującej przy przeprowadzeniu postępowania scaleniowego, pamiętając o niedopuszczalności poszerzania wyznaczonego obszaru scalenia jak również o konieczności zapewnienia udziału we wszystkich pracach scaleniowych, w tym przy dokonywaniu zmian w projekcie scalenia Komisji powołanej przez Starostę.

Stwierdzone przez WSA uchybienia musiały zadecydować o uchyleniu decyzji organów obu instancji na podstawie art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Wnioski o zasądzenie kosztów dojazdu do sądu zostały oddalone, bowiem żądane koszty dojazdu do Sądu nie stanowiły niezbędnego kosztu postępowania, o którym jest mowa w art. 205 § 2 p.p.s.a.. WSA opowiada się za stanowiskiem, iż tylko w sytuacji, gdy sąd w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzi stawienie się strony lub pełnomocnika na podstawie art. 91 § 3 p.p.s.a. możliwe jest wnioskowanie o zwrot kosztów podróży. Ponieważ w rozpoznanej sprawie stawiennictwo stron oraz ich pełnomocnika na rozprawie nie było obowiązkowe, to nie było też podstaw do zasądzenia na rzecz wnioskujących zwrotu kosztów przejazdu.