Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 936/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. O. i M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania warunków zabudowy terenu oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 września 2021r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021r., poz. 735 ze zm.), zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia 25 czerwca 2021r. nr 137/2021 odmawiającą ustalenia z wniosku M.O. i R. O. warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego - stacji kontroli pojazdów z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]/ul. [...] - dz. nr ewid. [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...] w P.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium powołując się na odpowiednie przepisy wskazało, że w analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 25 lutego 2021r. wskazano, że szerokość frontu nieruchomości w widoku od strony dz. [...] obręb [...] (pełniącej funkcję dojazdu) wynosi - 57,0 m. Minimalny obszar analizowany w omawianym przypadku wynosi zatem 171,0 m od granic działek objętych postępowaniem i w takiej też odległości został wyznaczony i uwidoczniony w załączniku graficznym. W ponownej analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 10 maja 2021r., odnosząc się do pisma inwestorów z dnia 15 marca 2021r., w którym wnoszono o powiększenie obszaru analizowanego, aby obejmował firmę [...] "D." przy ul. [...] , organ wyjaśnił, że w zakresie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...]) ustalono, że zgodnie z załączonym wypisem z Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej, istniejący budynek jest budynkiem produkcyjnym - kod PKD 16.10.Z produkcja wyrobów tartacznych. Kolegium podniosło, że nie można zatem uznać tej zabudowy jako zabudowy usługowej, tożsamej w zakresie funkcji z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie budynku usługowego - stacji kontroli pojazdów i powiększenie obszaru analizowanego jest zatem bezzasadne.

W odniesieniu do powyższego organ odwoławczy dodał, że wyznaczony obszar analizowany, spełnia wymogi § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego rozporządzenie.

Kolegium wskazało również, że organ I instancji odniósł się do kwestii możliwości poszerzenia obszaru ponad wyznaczone, minimalne granice obszaru analizowanego, wskazując, iż zabudowy przy ul. [...] (dz. nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...]) nie można uznać jako zabudowy usługowej, tożsamej w zakresie funkcji z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym polegającym na budowie budynku usługowego - stacji kontroli pojazdów. Ponadto organ I instancji stwierdził, że okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego - nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków.

Zdaniem zatem Kolegium, organ I instancji zasadnie nie dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że w świetle powyższego organ I instancji zasadnie nie dokonał rozszerzenia obszaru analizowanego.

W analizie architektoniczno-urbanistycznej wskazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Poza tym na przeważającym obszarze występują tereny użytkowane rolniczo. Ponadto organ odwoławczy dodał, że istniejącej zabudowie mieszkaniowej na przedmiotowym obszarze mogą towarzyszyć obiekty związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców, bez których funkcjonowanie może okazać się utrudnione. W ocenie zatem Kolegium, planowana zabudowa o funkcji usługowej - stacja kontroli pojazdów, nie będzie uzupełniać istniejącej nielicznej zabudowy mieszkaniowej, jak również nie będzie służyć istniejącemu zagospodarowaniu terenu rolnego. Planowana inwestycja, nie posiada charakteru obiektów towarzyszących w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i nie stanowi uzupełnienia lub wzbogacenia funkcji podstawowej. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego -wnioskowany rodzaj zabudowy nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji na obszarze analizowanym. Powstanie takiej inwestycji naruszałoby zasady ładu przestrzennego na analizowanym terenie i kolidowałoby z sąsiednią zabudową położoną w wyznaczonym obszarze analizowanym.

W odniesieniu do powyższego Kolegium zwróciło uwagę, że kontynuacja funkcji w świetle u.p.z.p. choć nie oznacza nakazu mechanicznego powielenia istniejącej zabudowy jednakże nakazuje aby w zakresie kontynuacji mieściła się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan. Kolegium oceniło zatem, że wnioskowane zagospodarowanie terenu nie występuje w obszarze analizowanym, ponieważ w obszarze analizowanym nie istnieje ani jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, co teren objęty wnioskiem i zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wniosek dotyczy budynku usługowego, gdzie zdecydowanie dominuje rolnicze wykorzystanie gruntów oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zdaniem Kolegium, byłoby to wprowadzenie nowej, wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, jednostki urbanistycznej - zabudowy usługowej. Obszar analizowany uległby przekształceniu w teren - zabudowy usługowej. Obecnie w obszarze analizowanym nie istnieje zabudowa usługowa. Istniejąca w obszarze analizowanym zabudowa to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że o dopuszczalności realizacji na danym terenie obiektu o określonej funkcji nie może przesądzać wprost sama przez się okoliczność, że istnieją obiekty spełniające takie funkcje. Chodzi bowiem o całokształt czynników kształtujących projektowaną zabudowę w nawiązaniu do zagospodarowania istniejącego w terenie analizowanym, które mogą rzutować na warunki funkcjonowania terenów sąsiednich z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego i jej wpływu na ten ład. Kolegium podkreśliło, że nie można uznać, że zamierzenie spełnia wymóg kontynuacji funkcji tylko dlatego, że w pobliżu terenu analizowanego występuje zabudowa o innej funkcji niż mieszkalna jednorodzinna, bez stosownego ustalenia i przesądzenia o charakterze zabudowy.

Motywując zaskarżoną decyzję organ odwoławczy podniósł, że funkcja usługowa, którą skarżący zamierzają wprowadzić na teren inwestycji nie współgra ze znajdującą się w obszarze analizowanym zabudową mieszkaniową. Planowana inwestycja stoi zatem w sprzeczności z funkcją mieszkaniową jednorodzinną. Projektowane zamierzenie ze względu na swój charakter nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz gruntów rolnych. Wręcz przeciwnie połączenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz usługowej w zakresie stacji kontroli pojazdów zakłóca ład przestrzenny oraz narusza zasadę dobrego sąsiedztwa.

Nadto analizując sprawę organ odwoławczy zwrócił uwagę, że funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom ulicy, z której ma być dostępna usługa projektowana, poprawi i ułatwi mieszkańcom codzienne funkcjonowanie, jak sklep spożywczy, zakład fryzjerski czy punkt usług zdrowotnych (lekarz, rehabilitacja). Funkcji takiej nie ma stacja kontroli pojazdów. Wnioskowana inwestycja wiąże się ze świadczeniem usług - kontroli pojazdów, co w konsekwencji oznacza negatywne oddziaływanie na działki sąsiednie, np. w zakresie wzmożonego ruchu samochodów. Ze stacji takiej korzystałyby najpewniej inne osoby niż te zamieszkałe w najbliższym otoczeniu. Nie można zatem mówić, że stacja kontroli pojazdów uzupełnia funkcję mieszkaniową. Jednocześnie Kolegium dodało, że nawet będąc zwolennikiem szerokiego ujęcia zasady dobrego sąsiedztwa, stwierdzić by należało, iż żadna działka z obszaru analizy nie jest zabudowana w sposób zapewniający kontynuację funkcji dla zamierzonej inwestycji. Stacja kontroli pojazdów nie uzupełnia bowiem zabudowy mieszkaniowej.

Kolegium stwierdziło, że zgodzić należy się z organem I instancji, że planowana inwestycja nie spełnia wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.p.z.p., a więc takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Odnosząc się do odwołania kolegium stwierdziło, że okoliczności istniejącego budynku Stacji Kontroli Pojazdów w P. przy ul. [...] czy w Ignacowie między zabudową mieszkaniową nie mają wpływu na wynik sprawy. Przeprowadzając analizę architektoniczno-urbanistyczną organ bierze pod uwagę stan istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym. W związku z pismem skarżących z dnia 15 marca 2021r. wskazującym, że na działkach nr ewid. [...] i [...] znajdują się dwie firmy prowadzące działalność gospodarczą, organ I instancji wystąpił do Urzędu Miasta Referatu Architektury i Budownictwa z prośbą o udostępnienie informacji, czy dla działek oznaczonych nr ewid. [...] obręb [...] - ul. [...] oraz nr ewid. [...] obręb [...] - ul. [...] były wydawane pozwolenia na budowę lub składane zgłoszenia wykonania robót budowlanych dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy innej niż mieszkalna jednorodzinna. W piśmie z dnia 19 kwietnia 2021r. Architekta Miasta poinformował, że dla działek oznaczonych nr ewid. [...] obręb [...] - ul. [...] oraz nr ewid. [...] obręb [...] - ul. [...] na przestrzeni lat 2017 - 2021 (do chwili obecnej) nie były składane zgłoszenia wykonania robót budowlanych dla inwestycji polegającej realizacji zabudowy innej niż mieszkalna jednorodzinna. Organ odniósł się także do podnoszonej w ww. piśmie z dnia 15 marca 2021r. okoliczności powiększenia obszaru analizowanego, tak aby obejmował firmę [...] "D." przy ul. [...] , o czym była mowa wyżej.

Skargę na tę decyzję złożyli M.O. i R.O., reprezentowani przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucając:

1.wydanie decyzji przez osobę nieupoważnioną (decyzja wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 k.p.a.); co najmniej zaś stronie na żadnym etapie nie doręczono upoważnienia zastępcy dyrektora A. D. - do wydania decyzji z dnia 25 czerwca 2021r. w imieniu dyrektora, brak wiedzy strony o istnieniu takiego upoważnienia, brak wzmianki, że upoważnienie takowe dołączono do akt sprawy, brak wiedzy czy w wypadku istnienia takowego upoważnienia w przeszłości było ono aktualne na datę wydania decyzji, brak wiedzy czy upoważnienie takowe - gdyby istniało - zostało wydane przez piastującego obecnie stanowisko dyrektora. Podobna sytuacja wydaje się zachodzić w wypadku projektu decyzji, co do której również brak dowodu podpisania;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 6 w/w ustawy, nadto zaś wydanego na podstawie tego przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr [...]4 poz. 1588) "w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", w szczególności zaś paragrafu 3 tego rozporządzenia, zwłaszcza zaś punktu 2 w/w przepisu, tj. stwierdzenia, że: Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów,

- poprzez nieuzasadnioną, arbitralną i sprzeczną z prawem odmowę wydania warunków zabudowy na nieruchomościach objętych decyzją;

3. brak uwzględnienia aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym wyroku NSA z dnia 12 lutego 2020r., sygn. akt: II OSK 840/18, w którym wprost wskazano, iż: "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy";

4. naruszenie prawa materialnego - przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. "w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (Dz. U. 2019r., poz. 1839) poprzez ich niezastosowanie (nawet pomocnicze w drodze analogii), w zamian zaś poprzez zakwalifikowanie planowanej inwestycji (nawet nie wzywając o decyzję środowiskową) jako potencjalnie uciążliwej w sytuacji, w której brak wymienienia stacji kontroli pojazdów w wymienionym akcie prawnym, zaś planowana inwestycja ani ze względu na jej zakres (stacja jednostanowiskowa i dedykowana do kontroli wyłącznie pojazdów osobowych) ani też ze względu na planowaną skalę uciążliwości (kontrola pojazdów ma odbywać się wewnątrz budynku) nie stwarza ryzyka nadmiernej uciążliwości w aspekcie szeroko rozumianego dobrego sąsiedztwa i możliwych uciążliwości i oddziaływań obiektu w aspekcie akustycznym, drgań, emisji substancji czy warunków higienicznych;

5. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 84 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości oraz błędnie dokonane ustalenia faktyczne, w tym recypowane do wydanej decyzji błędne ustalenia z przeprowadzonej opinii architektoniczno-urbanistycznej i decyzji I - instancyjnej w szczególności:

a) w postaci wyznaczenia w sposób arbitralny oraz bez umotywowania granic obszaru analizowanego w analizie urbanistyczno-architektonicznej - na potrzeby wydawanej decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie powyższego w bezrefleksyjny sposób w wymiarach minimalnych wynikających z przepisów prawa,

b) błędnego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa", której nie można rozumieć przez pryzmat jedynie kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym. Kontynuacja funkcji to powiązanie w sposób bezkolizyjny funkcji nowej zabudowy z zastanym na danym terenie ładem przestrzennym. Kolegium ani organ I instancji nie wykazali w jaki sposób następuje kolizja funkcji zabudowy usługowej (nieuciążliwej - nieklasyfikowanej do przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną,

c) istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru analizowanego zabudowy (zakreślonego w minimalnych granicach), która stanowić może kontynuację funkcji lub wskazuje na niejednorodność funkcji otoczenia planowanej inwestycji (w sąsiedztwie znajduje się oprócz zabudowy mieszkaniowej również produkcyjna), co stanowi podstawę do poszerzenia obszaru analizowanego i wzięcia pod uwagę jaki wpływ na planowane zamierzenie będzie miał taki rodzaj zabudowy - czego organ zaniechał, co zaś kolegium recypowało do wydanej decyzji i jej uzasadnienia,

d) Samorządowe Kolegium Odwoławcze skupiło się wyłącznie na kontynuacji funkcji przyjmując de facto retorykę organu I instancji jakoby funkcji zabudowy usługowej nie dało się połączyć z funkcją zabudowy mieszkaniowej (zabudowa w obszarze analizowanym). Niemniej jednak organ I instancji mylnie próbuje udowodnić również brak kontynuacji planowanej inwestycji z wynikami analizy w zakresie wskaźników urbanistycznych. Planowana zabudowa bowiem nie różni się pod względem gabarytów formy i skali od zabudowy już istniejącej,

e) bezzasadną odmowę powiększenia obszaru analizowanego o znajdujący się w bliskim sąsiedztwie obiekt położony przy ul. [...] - tartak firmy "D.";

6. naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 7a k.p.a, art. 7b k.p.a, art. 8 k.p.a oraz 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania i względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, na korzyść skarżącego oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik podniósł, że wydana decyzja nie uwzględnia:

1. skali planowanej inwestycji (która jest niewielka; stacja kontroli pojazdów planowana jest jako jednostanowiskowa);

2. szerokiego aspektu sposobu zagospodarowania terenu na którym jest planowana i na którym to już obecnie znajdują się obiekty znacząco bardziej uciążliwe aniżeli planowana jednostanowiskowa stacja kontroli pojazdów, nadto zaś obszar poddany analizie jest zbyt mały;

3. okoliczności, iż budynki w postaci stacji kontroli pojazdów nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. "w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" (Dz.U. 2019r., poz. 1839);

4. okoliczności, iż zagadnienia związane z hipotetycznie mogącymi pojawić się uciążliwościami (zagadnieniami związanymi z nadmierną emisją akustyczną, spalin, drgań lub innych negatywnych zjawisk) mogą w przyszłości, jeżeliby do nich kiedykolwiek faktycznie doszło zostać realnie rozwiązane poprzez wdrożenie odpowiednich rozwiązań w trybie 144 kodeksu cywilnego;

5. okoliczność, iż w stosunku do planowanej inwestycji mogą zostać wdrożone takie rozwiązania szczegółowe, które już w momencie budowy budynku wykluczą pojawienie się określonego rodzaju immisji (np. odpowiednie wyizolowanie pod kątem spełnienia norm hałasu wykluczy możliwe immisje akustyczne).

Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że teren, na którym znajdują się nieruchomości przeznaczone pod realizację inwestycji to teren znajdujący się na obrzeżach miasta mający charakter mieszany. W bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawców znajdują się domy jednorodzinne, pola uprawne, tartak oraz obszar użytkowany przez hodowcę koni, jako przeznaczony na cele związane ze stadniną. W ocenie zatem pełnomocnika, teren ten nie stanowi ani zamkniętej zabudowy jednorodzinnej ani też nie jest użytkowany w sposób jednorodny.

Motywując skargę pełnomocnik skarżących wskazał również, że nie sposób nie przyjąć, że niewielka, jednostanowiskowa stacja kontroli pojazdów stanowić będzie wartość dodaną dla obszaru bezpośrednio sąsiadującego z inwestycją. Nawet w wypadku jego zabudowy w przyszłości budownictwem jednorodzinnym stacja taka spełniałaby istotną rolę dla jego mieszkańców i stanowiłaby wartość dodaną mieszkania na takim osiedlu. Z pewnością bowiem mieszkańcy osiedla w większości korzystać będą z samochodów osobowych celem dojazdu do centrum miasta nawet w sytuacji, w której zostanie uruchomiona komunikacja zbiorowa. Możliwość skorzystania ze stacji kontroli na miejscu, bez zbędnego poszukiwania tego rodzaju obiektu w innej części miasta dla wielu stanowić będzie nie tyle przeszkodę, co choćby i niewielki, lecz jednak atut zamieszkiwania w tej właśnie okolicy. Zwłaszcza, jeżeli osobą taką będzie np. właściciel komisu samochodowego lub osoba trudniąca się handlem pojazdami.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, niedopuszczalne jest arbitralne wyznaczanie obszaru analizowanego, w sposób bezrefleksyjny ustalenie jego wymiarów jako minimalnych wynikających z przepisów prawa. Każdorazowo wielkość obszaru analizowanego musi być oparta o wnikliwą analizę sąsiedztwa. Umotywowanie przyjętej wielkości obszaru analizy spoczywa na autorach jej opracowania. W ocenie pełnomocnika skarżących, w opracowaniu sporządzonym na potrzeby analizy niniejszej sprawy umotywowania takiego brak. Bezdyskusyjne jest jednak to, że obszar analizowany został określony w jego granicach minimalnych (i wyniósł 171 metrów).

Pełnomocnik skarżących podniósł również, że Kolegium recypowało też błąd organu I instancji polegający na odmowie powiększenia obszaru analizowanego w taki sposób, by objął on znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie, jednak już poza granicą obszaru uwzględnionego na mapie obiekt w postaci tartaku położonego przy ulicy [...] . Tymczasem – zdaniem pełnomocnika - obecność tego obiektu ma istotne znaczenie. Organ wskazuje, że obiekt ten jest budynkiem produkcyjnym nie zaś usługowym. Czy jednak obiekt ten prowadzi sprzedaż drewna na rzecz osób fizycznych lub firm oraz obróbkę drewna na zlecenie takich osób organ już nie wyjaśnił i nie starał się nawet wyjaśnić. Pełnomocnik dodał przy tym, że obiekt tartaku, prowadzący nawet w skromnej skali działalność ma dużo większy zasięg oddziaływania niż jakikolwiek położony w tej samej odległości obiekt usługowy typu fryzjer, mały sklep spożywczy czy chociażby właśnie - stacja kontroli pojazdów.

Zdaniem pełnomocnika skarżących, kontynuacja funkcji to powiązanie w sposób bezkolizyjny funkcji nowej zabudowy z zastanym na danym terenie ładem przestrzennym. Kolegium ani organ I instancji nie wykazał w jaki sposób następuje kolizja funkcji zabudowy usługowej (nieuciążliwej-nieklasyfikowanej do przedsięwzięć oddziaływujących na środowisko) z zabudową mieszkaniową jednorodzinną.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że Decyzja Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. z dnia 25 czerwca 2021r. znak PPP.4140.9.2021, nr 137/2021 została podpisana - z upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego przez A. D. Zastępcę Dyrektora, stosownie do ww. art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. Kolegium dodało przy tym, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek doręczania stronom postępowania upoważnienia pracownika organu do wydawania decyzji. Strony skarżące na etapie postępowania administracyjnego nie żądały przedstawienia im takiego upoważnienia.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że z potwierdzonej za zgodność z oryginałem kserokopii upoważniania z dnia 1 grudnia 2005r. Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego – P.C. dla A.D. - Zastępcy Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego wynika, iż na podstawie art. 268a k.p.a., A.D. upoważniona jest do załatwiania indywidulanych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień wynikających z przepisów min. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na stronie BIP Pracowni Planowania Przestrzennego w P. znajduje się uchwała nr XLI/710/05 Rady Miasta w P. z dnia 5 października 2005r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego Nr 327, poz. 2988). Na stronie tej wskazano także imię i nazwisko Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. - P.C., co wynika także z akt przedmiotowej sprawy.

Odnosząc się do zarzut braku dowodu podpisania projektu decyzji Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.

Na projekcie decyzji uwidoczniono: "Projekt decyzji sporządziła: mgr inż. K.W. wpisana na listę członków Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]". Pod tym znajduje się pieczątka o treści "Architekt Nr izby Architektonicznej [...] K.W." i podpis. Z potwierdzonego za zgodność z oryginałem zaświadczenia Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej Łódzkiej Okręgowej Rady Izby Architektów RP wynika, iż mgr. inż. arch. K.W. jest wpisana na listę członków Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów RP pod numerem: [...].

Pismem z dnia 5 kwietnia 2022r. M.Ś. i M. Ś. podnieśli, iż podtrzymują swój sprzeciw dotyczący budowy stacji diagnostycznej w bezpośrednim położeniu z ich działką. Dodali, że kupując i inwestując w działkę i dom, sprawdzali w Pracowni Planowania Przestrzennego w P. przeznaczenie terenu. Zapewniono ich, że tam powstaną tylko domy jednorodzinne i nie będzie żadnych zakładów produkcyjnych, bądź innych działalności, które mogą wpływać na spokój i ciszę na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 8 kwietnia 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) (dalej: ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 30 marca 2022 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku w związku z oświadczeniem uczestników postępowania, że nie mają możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 30 marca 2022 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm) (dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 20 września 2021 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego – stacji kontroli pojazdów z lokalizacją inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. [...]/ul. [...] – dz. nr ewid. [...], [...] obręb [...], [...] obręb [...] w P..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.) (dalej: u.p.z.p.), a w szczególności art. 61 ust. 1.

Bezspornym w sprawie było, że działka określona we wniosku i decyzjach nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zatem przeprowadzone na zasadach i w trybie określonym we wskazywanej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W niniejszej sprawie powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy była dokonana przez organy obu instancji ocena, w myśl której planowana zabudowa nie spełnia wymagań z art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W świetle zarzutów podnoszonych w skardze istotne jest przy tym dokonanie oceny prawidłowości wyznaczenia przez organ I instancji granic obszaru analizowanego. Granice te wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Wyznaczenie obszaru analizowanego w powyższych granicach jest zasadą, przy czym nie wyklucza się prawnej możliwości wyznaczenia obszaru większego aniżeli to minimum. W każdym przypadku jednak odejście od tej zasady musi znajdować swoje uzasadnienie w jasno określonych przesłankach opisanych w części tekstowej oraz graficznej analizy. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym poszerzenie analizowanego obszaru nie może być dokonywane w celu poszukiwania w okolicy takiej zabudowy, która uzasadniałaby wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA z 10 września 2010 r., II OSK 1334/09, Lex nr 741383, z dnia 17 lipca 2020 r., II OSK 450/20, Lex nr 3052591)

W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie architektoniczno-urbanistycznej z dnia 25 lutego 2021 r. ustalono, że szerokość frontu nieruchomości w widoku od strony działki [...] obręb [...] , pełniącej funkcję dojazdu, wynosi 57 m. Obszar analizowany został zatem wyznaczony w odległości 171 m od granic działek objętych postępowaniem, tj. w odległości wynoszącej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący upatrują konieczności poszerzenia granic obszaru analizowanego w tym, że powinien on obejmować działki o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] obręb [...], na których zlokalizowany jest budynek użytkowany przez przedsiębiorcę działającego pod firmą [...] "D.". Jak ustalił organ jest to budynek produkcyjny, użytkowany na potrzeby produkcji wyrobów tartacznych. Skarżący wskazują, że bezzasadnie organ odmówił powiększenia obszaru analizowanego o znajdujący się w bliskim sąsiedztwie tartak położony przy ul. [...] . Zdaniem skarżących istnienie tego obiektu w sąsiedztwie wyznaczonego obszaru analizowanego winno stanowić podstawę do poszerzenia tego obszaru. W świetle powyżej przedstawionego stanowiska judykatury takie rozszerzenie obszaru analizowanego, jakiego oczekują skarżący, jest niedopuszczalne. Bezprawnym jest powiększenie obszaru analizy, którego jedynym celem jest to, by doszukać się zabudowy o funkcji zbliżonej do tej jaka jest wnioskowana w postępowaniu, szczególnie jeżeli jest to funkcja sprzeczna z funkcją występującą w obszarze wyznaczonym zgodnie z zasadą ogólną (wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 czerwca 2021 r., II SA/Kr 490/21, Lex nr 3210438). ". Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego". O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach." (wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., II OSK 141/[...] Lex nr 2411917). W niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują, natomiast jedyną przesłanką poszerzenia obszaru analizowanego o teren działek, na których znajduje się tartak, jest objęcie tym obszarem zabudowy o funkcji innej niż mieszkalna, co zdaniem skarżących powinno mieć znaczenie dla oceny kontynuacji funkcji zabudowy przez planowaną przez nich inwestycję. W świetle powyższego zarzuty podnoszone przez skarżących nie zasługują na uwzględnienie.

W prawidłowo wyznaczonym przez organ pierwszej i drugiej instancji obszarze analizowanym występuje zabudowa o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny użytkowane rolniczo.

Przechodząc na grunt ustaleń odnośnie kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu należy w pierwszej kolejności wskazać, że organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12). Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i niewchodzące z nią w kolizję. Nie wymusza mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą na obszarze analizowanym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., II OSK 586/11; wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., II OSK 539/19, Lex nr 3009343). Budynkom o określonej funkcji towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (por. wyrok NSA z 13 marca 2014 r., II OSK 2501/12, Lex nr 1569056). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji jest zatem spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji. Zarówno organ I instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uwzględniły powyższe poglądy, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji. Bezpodstawny jest zatem podnoszony w skardze zarzut braku uwzględnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2020 r. (II OSK 840/18), w którym wskazano, że "Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, a nie jako konieczność stosowania dokładnie takich samych rozwiązań, zaś kontynuacja funkcji zabudowy nie może być utożsamiana z nakazem kopiowania istniejącej zabudowy".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w zaskarżonej decyzji zasadnie zauważa, że na terenie analizowanym nie występuje funkcja usługowa, w konsekwencji czego, wprowadzenie nowej funkcji jako uzupełniającej jest dopuszczalne, jednakże wymaga dokonania oceny czy nie jest ona sprzeczna (nie koliduje) z występującą już na tym obszarze funkcją mieszkaniową jednorodzinną.

Spór w niniejszej sprawie ogniskuje się wokół oceny, czy funkcja planowanej inwestycji – stacja kontroli pojazdów, nie jest sprzeczna z istniejącą zabudową mieszkalną jednorodzinną, czy tę zabudowę uzupełnia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zabudowa mieszkaniowa pozwala na wprowadzenie na analizowanym obszarze funkcji usługowej jako takiej, jednakże przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji dla zabudowy usługowej w konkretnej sprawie nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" - gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2022 r., II SA/Gd 606/21, Lex nr 3340675). Pojęcie funkcji usługowej obejmuje bowiem zarówno usługi dla ludności jak i usługi dla podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców); usługi mogą mieć charakter usług produkcyjnych, ogólnospołecznych ale również konsumpcyjnych, do których należą usługi mieszkaniowe i komunalne, ochrony zdrowia, oświaty i kultury, turystyki, kultury fizycznej. Funkcję uzupełniającą wobec zabudowy mieszkaniowej pełnią tylko niektóre spośród tych usług. Należy przy tym zważyć, że analiza kontynuacji funkcji winna zostać przeprowadzona z punktu widzenia sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy także wskazać, że ratio legis art. 61 u.p.z.p. stanowi ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia (wyrok WSA w Białymstoku z 3 czerwca 2008 r., II SA/Bk 183/08). Kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także uzupełniająca zabudowa usługowa, o ile może ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z istniejącą zabudową mieszkaniową, pełniąc wobec niej funkcje uzupełniające.

W niniejszej sprawie podstawą do uznania przez organy, że warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony było wskazanie, że stacja kontroli pojazdów nie będzie uzupełniać zabudowy mieszkalnej, nie posiada ona charakteru obiektów towarzyszących w stosunku do budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Organ zauważył, że stacja kontroli pojazdów nie współgra z zabudową mieszkaniową, bowiem funkcja uzupełniająca zabudowę mieszkaniową to taka funkcja, która służy mieszkańcom, poprawia i ułatwia im codzienne funkcjonowanie. Stacja kontroli pojazdów tych cech nie posiada. Zdaniem organu korzystałyby z niej najpewniej inne osoby niż zamieszkałe w najbliższym otoczeniu. Trafność tego spostrzeżenia potwierdza argumentacja podnoszona w skardze, w myśl której skarżący wywodzą, że inwestycja w postaci stacji kontroli pojazdów byłaby szczególnie atrakcyjna dla komisu samochodowego lub osoby trudniącej się handlem pojazdami. Sąd podziela te wnioski wspólne dla organów i skarżących, wskazując przy tym, że cechą stacji kontroli pojazdów jest jej powiązanie z podmiotami prowadzącymi działalność gospodarczą związaną z pojazdami samochodowymi. Poza wymienionymi przez skarżących podmiotami prowadzącymi komis samochodowy lub handel samochodami można wskazać na przedsiębiorców świadczących usługi transportowe oraz prowadzących warsztaty naprawy samochodów. Tak szeroki krąg odbiorców usług kontroli pojazdów, obejmujący przedsiębiorców, każe uznać za zasadne opinie organów co do tego, że cechą charakterystyczną stacji kontroli pojazdów nie jest zaspokajanie potrzeb mieszkańców okolicznych nieruchomości; jej klientami byłyby podmioty inne niż mieszkańcy nieruchomości sąsiednich, w tym przedsiębiorcy. Funkcjonowanie stacji kontroli pojazdów na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczałoby wprowadzenie jednostki urbanistycznej wyraźnie wyodrębnionej na tle zastanej funkcji, zakłócającej zasadę dobrego sąsiedztwa. Ze względu na charakter tych usług oraz częstotliwość korzystania z nich nie można uznać, że poprawiają i ułatwiają mieszkańcom codzienne funkcjonowanie oraz uzupełniają funkcję podstawową zagospodarowania terenu. W konsekwencji zasadnie organy ustaliły, że planowana inwestycja nie stanowi kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji a zatem nie został spełniony wymóg z art. 61 ust.1. pkt 1 u.p.z.p.

Bezpodstawny jest podnoszony w skardze zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r. poz. 1839) poprzez jego niezastosowanie. Przepisy przywołanego rozporządzenia nie mają bowiem zastosowania w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja nie należy do kręgu przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu.

Za zasadny nie może zostać uznany także zarzut wydania decyzji przez osobę nieupoważnioną. Decyzja została podpisana przez A. D. Zastępcę Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego. W aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo z dnia 1 grudnia 2005 r. dla A.D., z którego wynika,, że na podstawie art. 28 k.p.a. została ona upoważniona do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych na podstawie przepisów u.p.z.p. Pełnomocnictwo zostało podpisane przez P.C. - Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego. Umocowanie dla P. C. wynika natomiast z uchwały nr XLI/710/05 Rady Miasta w P. z dnia 5 października 2005 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Pracowni Planowania Przestrzennego w P. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 39 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy. W świetle powyższego Sąd ustalił, że A.D. była upoważniona do wydania decyzji.

Zważywszy, że skarżący podnoszą, iż w sprawie brak dowodu podpisania projektu decyzji organu I instancji, Sąd wskazuje, że w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji, na którym widnieje pieczątka o treści: "Architekt. Nr izby Architektonicznej [...]. K.W." opatrzona oryginalnym podpisem. Ponadto znajduje się tam informacja, że projekt decyzji sporządziła mgr inż. Arch. K.W. wpisana na listę członków Łódzkiej Okręgowej Izby Architektów pod numerem [...]. W konsekwencji brak uzasadnienia dla zarzutów podnoszonych przez skarżącego w punkcie 1 skargi.

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania Sąd wskazuje, że Kolegium uwzględniło wszystkie dowody przeprowadzone w postępowaniu oraz dokonało oceny ich mocy i wiarygodności. Organ objął swoimi rozważaniami wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Ustalenia faktyczne znajdują oparcie w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

dc