Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4224/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 141 § 4, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1984/16 w sprawie ze skargi E. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1984/16 oddalił skargę E. G. na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

E. K. w dniu [...] września 2007 r. wystąpił do Prezydenta [...] z wnioskiem o przyznanie odszkodowania za wywłaszczone działki o powierzchni 4 313 m2, położone przy ul. [...] w W., oznaczone numerami [...],[...]i [...] z obr. [...].

W toku postępowania administracyjnego wnioskodawca zmarł. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w W. z [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...], spadek po zmarłym w dniu [...] grudnia 2007 r. E. K., na podstawie ustawy nabyły córki: E. G., A. T. oraz M. N.

Prezydent [...] ustalił, że sporna nieruchomość została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego, Rep. Nr [...] z [...] lutego 1968 r. w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. poz. 94), powoływanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r." Sprzedaży nieruchomości dokonano za łączną cenę 32 359 zł. Oszacowania działek dokonał rzeczoznawca Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie przepisów ww. ustawy.

Prezydent [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r. nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...], przejętą na własność Skarbu Państwa na podstawie ww. aktu notarialnego. Organ uznał, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nastąpiło w drodze umowy sprzedaży, to brak jest podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie postępowania administracyjnego. Zawarta umowa cywilna podlega w całości właściwości sądu powszechnego, a zatem wszelkie roszczenia wynikające z zawartej umowy sprzedaży, jak również ocena prawidłowości dokonanych w niej ustaleń należą do właściwości sądu powszechnego.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania E. G., decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu nabycie nieruchomości w drodze umowy przewidzianej w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. należy potraktować - biorąc pod uwagę materialnoprawne przesłanki i warunki umowy - za wywłaszczenie sensu largo. Wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić w drodze umowy zbycia nieruchomości zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy, bądź przez wydanie ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej wywłaszczenie. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje, że nieruchomości położone w W. przy ul. [...] oznaczone obecnie numerami [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni 0,4313 ha, zostały nabyte przez Skarb Państwa od E. K. w drodze umowy sprzedaży z [...] lutego 1968 r., zawartej w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. za uzgodnioną cenę sprzedaży. Wobec tego brak jest postaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe organ uznał, że postępowanie wszczęte na wniosek E. K. w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczone działki stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu stosownie do art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Reasumując, w ocenie Wojewody należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości oznaczone obecnie numerami [...],[...]i [...], mimo, że organ I instancji umorzył postępowanie z niewłaściwej przyczyny, bowiem kwestia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została już rozstrzygnięta umową sprzedaży z [...] lutego 1968 r. zawartą w trybie i na zasadach określonych w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

E. G. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zdaniem skarżącej wywłaszczenie nastąpiło co prawda w drodze umowy cywilnoprawnej, jednakże nie została ona zawarta dobrowolnie przez E. K., a wywłaszczenia dokonano po przymusem. Nadto kwota nabycia została ustalona w rażąco niskiej wysokości w stosunku do rzeczywistej wartości nieruchomości. Tym samym skarżąca stanęła na stanowisku, że nie doszło do całkowitego zakończenia postępowania wywłaszczeniowego, ponieważ nie zostało ono zapłacone w całości uznając, że wypłacona kwota wynagrodzenia była niewspółmiernie niska w stosunku do wartości nieruchomości. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów odwołania w kwestii zbadania woli wnioskodawcy i sporządzenia uzasadnienia przez organ I instancji zgodnie z zasadą wynikającą z art. 107 § 3 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę podzielając stanowisko Wojewody o zasadności umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., wszczętego przez organ I instancji na skutek wniosku z [...] sierpnia 2007 r. W ocenie Sądu prawidłowa jest ocena organu odwoławczego o braku możliwości ustalenia odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Sąd wskazał, że roszczenia z tytułu zwarcia umowy cywilnej podlegają właściwości sądu powszechnego za wyjątkiem roszczeń w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. G. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. przez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści aktu notarialnego z [...] lutego 1968 r. Rep. Nr [...], wskazującego, że nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym zastępowało wywłaszczenie, bowiem następowało w trybie obligatoryjnych rokowań poprzedzających wywłaszczenie oraz bezzasadne przyjęcie, że umowa sprzedaży ma wyłącznie cywilnoprawny charakter, podczas gdy w rzeczywistości zastępowała decyzję w sprawie wywłaszczenia z uwagi na brak możliwości wyboru przez poprzednika prawnego skarżącej innego kontrahenta oraz swobodnego kształtowania ceny, co stanowi, że czynność ta odbyła się w ramach obligatoryjnych procedur ustawowych, których niedojście do skutku mogło skutkować wywłaszczeniem, jak również innymi sankcjami skierowanymi w stosunku do poprzednika prawnego skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z naruszeniem art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 128 w związku z art. 129 ust. 1, ust. 5 pkt 3 u.g.n. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że:

a) akt dokonania wywłaszczenia w formie umowy sprzedaży nie stanowi przesłanki do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym;

b) wypłata jakiegokolwiek odszkodowania, którego wartość w żadnym wypadku nie jest adekwatna do rzeczywistej wartości zbytej nieruchomości stanowi o braku wypłaty przez starostę odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej przenoszącej własność za odszkodowaniem, w sytuacji, w której mimo formalnego zapisu o istnieniu odszkodowania doszło do wywłaszczenia za symboliczną kwotę nieodpowiadającą rzeczywistej wartości nieruchomości, zatem de facto doszło do wywłaszczenia bez należytego odszkodowania rekompensującego utratę prawa własności do nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. przez niezasadne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki bezprzedmiotowości postępowania;

- art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie przedmiotowej skargi w sytuacji, w której skarga w całości zasługiwała na uwzględnienie.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o merytoryczne rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione zarzuty w skardze kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznawana sprawa dotyczyła żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania, które zgłosili następcy prawni E. K. – byłego właściciela działek o powierzchni 4 313 m2, położonych w W. przy ul. [...], oznaczonych numerami: [...],[...] i [...] z obr[...]. Właściciel tej nieruchomości - na podstawie umowy, zawartej w trybie art. 6 ww. ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - zbył własność posiadanej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Z treści wspomnianej umowy wynikało bowiem, że aktem notarialnym z [...] lutego 1968 r. Rep. Nr [...] sprzedał trzy niezabudowane działki gruntu nr [...], nr [...] i nr [...] za kwotę 32 359 zł. Oszacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy Prezydium Rady Narodowej [...] na podstawie przepisów ww. ustawy. Dawny właściciel nieruchomości wskazał, że zostało mu wypłacone symboliczne odszkodowanie (pismo z [...] sierpnia 2017 r.).

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Analiza środka odwoławczego wniesionego w niniejszej sprawie prowadzi jednak do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Zatem konieczne jest odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż niestwierdzenie przez Sąd I instancji naruszeń przepisów procedury administracyjnej (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego.

W rozpoznawanej sprawie granice skargi kasacyjnej oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jej autor wyznaczył przez zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. w związku z art. 128 i art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3 u.g.n., przez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody (...). Cena kupna płatna jest w ciągu trzech miesięcy od daty zawarcia umowy.

W myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.n. odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stanowi zaś, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Błędna wykładnia powyższych przepisów – zdaniem skarżącej kasacyjnie – wynika z przyjęcia przez Sąd I instancji, że fakt wywłaszczenia w formie umowy sprzedaży nie stanowi przesłanki do domagania się ustalenia i wypłaty odszkodowania w postępowaniu administracyjnym oraz że wypłata jakiegokolwiek odszkodowania, którego wartość nie jest adekwatna do rzeczywistej wartości zbytej nieruchomości stanowi o braku wypłaty przez starostę odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd I instancji dokonując wykładni powyższych przepisów wskazał, że ustalenie odszkodowania przez starostę dotyczy wszelkich form pozbawienia prawa do nieruchomości, a nie tylko wywłaszczenia w drodze decyzji. Jednakże dotyczy to wyłącznie sytuacji, gdyby w sprawie w ogóle nie doszło do ustalenia odszkodowania za odebraną nieruchomość (na przykład co do której zmuszono właściciela do zrzeczenia się własności nieruchomości, względnie w umowie sprzedaży nieruchomości zawartej w formie aktu notarialnego w ogóle nie określono ceny za jaką następuje zbycie nieruchomości), zatem niezależnie od formy odjęcia własności w sprawie znajdowałby zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przewidujący administracyjne ustalenie odszkodowania. Natomiast w sytuacji gdy do ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość doszło przez zawarcie umowy sprzedaży tejże nieruchomości w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., w której to umowie wskazano cenę nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa, to brak jest podstaw do zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego. Nie można bowiem utożsamiać, pod względem prawnym, decyzji administracyjnej, orzekającej o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, z porozumieniem stron, które - jak przewidywał to art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.- stanowiło "dobrowolne odstąpienie nieruchomości" i było zawierane "w formie prawem przepisanej umowy nabycia nieruchomości (...) lub umowy zamiany". Wprawdzie przepis ten ograniczał wysokość ceny nabycia, przewidując, że nie mogła ona być wyższa od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w cytowanej ustawie, ale jednocześnie w art. 6 ust. 2 ww. ustawy, przewidziano, że cena kupna płatna będzie w ciągu trzech miesięcy od dnia zawarcia umowy, a zatem zawarcie umowy dawało sprzedawcy (właścicielowi nieruchomości) możliwość szybszego uzyskania zaspokojenia, a ponadto zapewniało też dogodniejsze (niż wypłata rat odszkodowania) warunki wypłaty (vide powołane przez Sąd I instancji: "Prawo wywłaszczeniowe", Walenty Ramus, Wyd. Prawn. Warszawa 1975, str. 51 i 52). Analogiczne też w tej kwestii stanowisko zajął Sąd Najwyższy, który w wyroku z 4 stycznia 2007 r. sygn. akt dnia V CSK 403/06 (System Informacji Prawnej LEX nr 453751) przyjął, że art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. miał umożliwić uniknięcie postępowania wywłaszczeniowego i uzyskać nieruchomość, przeznaczoną na cele społeczne, w drodze czynności cywilnoprawnej. Fakt, że zbywca kierował się - być może błędnym - przekonaniem, że skoro nieruchomość i tak zostanie wywłaszczona, lepszym rozwiązaniem będzie jej dobrowolne zbycie, mógłby być rozważany w kontekście, np. wad oświadczenia woli. W tej sytuacji nie miało znaczenia, czy do zawarcia przedmiotowych umów doszło w warunkach nierówności stron, gdyż ówcześnie obowiązujące przepisy określały górną granicę ceny jaką uzyskać mógł zbywający nieruchomość. Postępowanie administracyjne nie było bowiem prowadzone i organ nie wydał decyzji o wywłaszczeniu. Zawarta przez strony umowa cywilna podlega zatem w całości regulacji przepisów prawa cywilnego, a roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego, za wyjątkiem roszczeń o zwrot nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Nie można zatem odnosić regulacji prawnych, zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, a więc pozbawienia własności nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, do ceny zbycia nieruchomości przeznaczonej na cel społeczny, określonej w umowie cywilnej. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 sierpnia 2014 r., I OSK 88/13, że tam, gdzie ustawodawca zamierzał rozszerzyć stosowanie przepisów, dotyczących nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej również na nieruchomości, w przypadku których przymusowe odjęcie własności dotychczasowym właścicielom nastąpiło w formie czynności cywilnoprawnych bądź z mocy prawa, wprost nakazał odpowiednie stosowanie tych przepisów, czego ewidentnym przykładem jest art. 216 u.g.n. Przed wejściem w życie ww. regulacji prawnej (art. 216 u.g.n.) orzecznictwo Sądu Najwyższego przyjmowało bowiem, że nieruchomość nabyta na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie jest nieruchomością wywłaszczoną i w sprawie jej zwrotu powinien orzekać sąd cywilny, stosując przepisy o warunku (vide uchwała SN z 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91). Dopiero wejście w życie wspomnianego wyżej przepisu umożliwia zastosowanie instytucji zwrotu nieruchomości (dotyczącej nieruchomości wywłaszczonej decyzją administracyjną) również do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa albo nabytych w drodze umowy, w tym umowy zawartej na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Z tych przyczyn należało uznać, że sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy prawa materialnego przez błędną wykładnię były niezasadne.

Biorąc zatem powyższe pod uwagę i to, że zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne, należy stwierdzić że zarzuty procesowe, zawarte w skardze kasacyjnej, były chybione. Skoro, niekwestionowany jest fakt, że kwota należna zbywcy nieruchomości objętej decyzją o lokalizacji celu publicznego, została określona w umowie, a która podlega w całości regulacji przepisów prawa cywilnego i roszczenia z niej wynikające - właściwości sądu powszechnego, to niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. koncentrujący się na wykazaniu błędnej oceny, z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dokonanej przez Wojewodę [...], zaaprobowanej przez Sąd I instancji, dotyczącej materiału dowodowego, a w szczególności treści aktu notarialnego z [...] lutego 1968 r. Rep. Nr [...]. Argumentacja powołana w skardze kasacyjnej na poparcie tego zarzutu jest w istocie zbieżna z argumentacją powołaną na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego, gdyż podkreśla brak możliwości po stronie właściciela nieruchomości dokonania wyboru innego kontrahenta oraz swobodnego kształtowania ceny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., którym skarżący usiłują podważyć ustalenia stanu faktycznego oraz ocenę Sądu I instancji akceptującego prawidłowość działań organu w tym zakresie, jest chybiony i jako taki nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

W tej sytaucji należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o zasadności zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. przez organ I instancji i umorzeniu postępowania wszczętego wnioskiem z [...] sierpnia 2007 r., skoro brak jest możliwości ustalenia odszkodowania na postawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Roszczenia z tytułu zwarcia umowy cywilnej podlegają właściwości sądu powszechnego za wyjątkiem roszczeń w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (niezależnie od tego, że przepis ten nie był w sprawie stosowany) w związku z art. 105 § 1 K.p.a.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wskazać trzeba, że norma wywiedziona z tego przepisu jest normą wynikową (podobnie jak art. 145 § 1 P.p.s.a.), które nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Przepisy te kształtują bowiem stadium orzekania przez sąd administracyjny. Zarzutowi naruszenia tych przepisów powinno towarzyszyć powiązanie ich z konkretnymi przepisami prawa materialnego lub przepisami postępowania, w odniesieniu, do których wykazywane naruszenie tych przepisów przez WSA polegałoby na wadliwym przeprowadzeniu przez sąd kontroli ich zastosowania czy też wykładni przez organ administracji, który wydał zaskarżony akt. Orzeczenie oddalające skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 P.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 P.p.s.a. (wyrok NSA z 4 września 2019 r., II GSK 1329/18).

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.