Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 448/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 1; § 15 ust. 3; § 18
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 1 pkt 1 lit. a; art. 3 ust. 1; art. 27 1 i 2;art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego H. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 czerwca 2018 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu 12 maja 2017 r. H. B. złożył wniosek o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW2014-2020) na rok 2017, w tym przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Następnie w dniu 31 maja 2017 r. do Biura Powiatowego ARiMR w L. wpłynęła zmiana do wniosku.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. przyznał H. B. płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną (PROW 2014-2020) na rok 2017 w wysokości [...] zł, w tym Wariant: 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne w wysokości [...] zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł. Organ pierwszej instancji ustalił nadto obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym w Wariancie 5.4 Półnaturalne łąki wilgotne, podjętym w dniu 15 marca 2017 r., wskazując w tym zakresie powierzchnię 13,19 ha.

H. B. złożył odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o wyjaśnienie sposobu ustalenia powierzchni według wskazanego w decyzji "systemu informacji geograficznej" i podanie daty sporządzenia ortofotomapy, na podstawie której ustalono powierzchnię użytkowania rolniczego PEG. Skarżący wskazał, że powierzchnia rzeczywista na kampanię roku 2017 powinna być nawet większa, niż deklarowana przez niego.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie uwzględnił odwołania. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2017 wszczyna się na żądanie strony, która złożyła wniosek o przyznanie płatności. W ramach wszczętego na wniosek strony postępowania administracyjnego wniosek o przyznanie płatności na rok 2017 został poddany kontroli kryteriów kwalifikowalności na podstawie art. 59 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. Przeprowadzona kontrola administracyjna przedmiotowego wniosku w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS (Systemu Identyfikacji Działek Rolnych) wykazała nieprawidłowości w deklaracji powierzchni działek rolnych. Łączna powierzchnia gruntów wykluczonych wyniosła 1,15 ha.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, że dla wyznaczenia powierzchni maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO) dla działek ewidencyjnych o numerach [...] wykonany został ponowny pomiar powierzchni spornych działek, mający na celu ustalenie maksymalnej powierzchni kwalifikowanej (TUZ) do płatności na wymienionych działkach. Wyniki ponownej weryfikacji maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (MKO TUZ) potwierdziły prawidłowość ustaleń organu pierwszej instancji. Wydział do spraw GIS Biura Kontroli na Miejscu L. Oddziału Regionalnego ARiMR wydał w dniu 22 czerwca 2018 r. informację na temat wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru. Z informacji tej wynika, że:

- w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] - MKO TUZ wynosi 11,96 ha w sytuacji, gdy powierzchnia zadeklarowana wynosi 13,09 ha;

- w przypadku działki ewidencyjnej nr [...] - MKO TUZ wynosi 0,0777 ha w sytuacji, gdy powierzchnia zadeklarowana wynosi 0,10 ha.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pomiar wykonany został na podstawie ortofotomapy (będącej elementem systemu LPIS), która stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni. Powstała ona ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości, jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, po wykonaniu prac, podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i gromadzone w Centralnym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej stanowiącego własność Skarbu Państwa. Ortofotomapy cyfrowe wykonane w układzie współrzędnych płaskich prostokątnych "1992" stanowią najlepsze ogólnie dostępne źródło dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów, to jest stanowią podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki. Dane wektorowe granic działek ewidencyjnych zweryfikowane w oparciu o ortofotomapę cyfrową, wykonane w tym samym układzie współrzędnych płaskich prostokątnych, pozwalają na prawidłowe wyznaczenie powierzchni uprawnionych do płatności oraz powierzchni nieuprawnionych do dopłat (grunty trwale lub czasowo wyłączone z produkcji rolniczej). Jednocześnie wszystkie prace wykonywane na potrzeby systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS) są zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia geodezyjne (zgodnie z ustawą prawo geodezyjne i kartograficzne). Agencja posiada w stosunku do każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni. Charakteryzuje się określoną dokładnością położenia punktu i gwarantuje dokładność pomiaru punktowego na poziomie 0,25 m do 0,5 m, co zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu. Ponadto w przypadku kontroli metodą inspekcji terenowej (pomiar za pomocą GPS) istnieje błąd tolerancji pomiaru. Natomiast w przypadku pomiaru na ortofotomapie nie występuje błąd tolerancji pomiaru, skutkiem czego pomiar ten jest bardziej dokładny niż pomiar wykonany w terenie za pomocą GPS.

Maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające określone kryteria. Maksymalny obszar kwalifikowany wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki itp.). Powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności.

Na składającym wniosek spoczywa obowiązek podania faktycznie użytkowanej powierzchni uprawnionej do płatności. Powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności, to powierzchnia działki ewidencyjnej wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne).

W ocenie organu wiarygodności wykonanych pomiarów nie może podważyć stanowisko zawarte w odwołaniu, w sytuacji gdy skarżący nie przedstawił żadnych przekonujących dowodów czy argumentów przemawiających za słusznością własnego stanowiska. Samo twierdzenie strony nie stanowi przeciwdowodu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności wszczynane jest wyłącznie na wniosek rolnika i to na rolniku spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne. Ponadto w przedmiotowej sprawie dane będące w posiadaniu ARiMR (baza LPIS) pozwalają na prawidłowy i dokładny pomiar powierzchni działek ewidencyjnych oraz działek rolnych zgłoszonych przez stronę do uzyskania płatności, a tym samym umożliwiają w prawidłowy sposób zweryfikowanie kryteriów kwalifikowalności działek.

H. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 26 czerwca 2018 r., zarzucając naruszenie:

- art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo braku ku temu przesłanek, zwłaszcza naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., w szczególności ze względu na pozbawianie będącego stroną adresata decyzji możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, na podstawie którego została wydana decyzja, skutkujące niemożliwością wypowiedzenia się strony co do zebranych dowodów;

- art. 7 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. (Dz. Urz. UE.L. Nr 227, str. 69), poprzez uznanie, że nie ma on w przedmiotowej sprawie zastosowania, pomimo zaistnienia przesłanek, o których mowa w tym przepisie, to jest umożliwienia stronie zapoznania się z wynikami kontroli w taki sposób, aby mogła się ona merytorycznie do niej odnieść, w szczególności poprzez zaniechanie przesłania stronie raportu, o którym mowa w tym przepisie z kontroli prowadzonej na miejscu w dniach od 29 marca 2017 r. do 30 marca 2017 r.;

- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego, wynikającego z pozbawienia strony możliwości merytorycznego odniesienia się do nich, w szczególności dotyczy to prowadzonych przez Agencję postępowań kontrolnych, o charakterze administracyjnym i na miejscu, przez co strona została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się, co do dowodów, na podstawie których została wydana skarżona decyzja, w sposób umożliwiający postawienie im zarzutów, czym został naruszony;

- art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę zaufania do władzy publicznej, tj. nieodniesienie się przez organ odwoławczy do wszystkich zarzutów odwołania od decyzji organu pierwszej instancji;

- art. 11 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, ponieważ takim działaniem uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do przeprowadzonych przez organ kontroli administracyjnych i na miejscu, w wyniku czego skarżona decyzja została wydana niezgodnie z rzeczywistym stanem faktycznym;

- art. 27 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że Agencja nie ma obowiązku zapoznawania drugiej strony z zebranymi w ramach kontroli dowodami, a taki obowiązek ma wyłącznie wnioskodawca;

- całkowite pominięcie w treści decyzji obowiązku zwrotu przez Agencję kwoty [...]zł, należnych z tytułu poniesienia kosztów sporządzenia dokumentacji przyrodniczej i siedliskowej na potrzeby działania rolno-środowiskowo-klimatycznego (PROW 2017 - 2022).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ wyjaśnił, że we wniosku rolnik ubiegał się m.in. o przyznanie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Natomiast z treści utrzymanej zaskarżoną decyzją w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017 nie wynika, jakie organ poczynił ustalenia i jakie podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5 i brak rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr z 2018 r., poz. 2197) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r., którą Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej (PROW 2014-2020) na rok 2017.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 415, z późn. zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 627), dalej powoływanej jako "ustawa".

Wymieniona ustawa, jak stanowi jej art. 1 pkt 1 lit. a, określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie dotyczącym wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwanego dalej "programem", określonym między innymi w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1305/2013", oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia.

Program jest realizowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje działania i poddziałania wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy, w tym między innymi działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne obejmujące: a) płatności z tytułu zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych, b) wsparcie dla ochrony oraz zrównoważonego użytkowania i rozwoju zasobów genetycznych w rolnictwie (art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Pomoc w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, pkt 6 lit. a-c i e oraz pkt 8-12, a zatem także w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego, jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej (art. 26 ust. 1 ustawy). Organem właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej w odniesieniu do działania rolno-środowiskowo-klimatycznego jest kierownik biura powiatowego Agencji (art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Według art. 28 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które określane są przez państwa członkowskie (art. 28 ust. 2). Zobowiązania w ramach tego działania podejmowane są na okres od pięciu do siedmiu lat (art. 28 ust. 5).

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności 2) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu;

3) spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

W myśl zaś § 15 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. przy ustalaniu wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przysługującej do gruntów uwzględnia się powierzchnię działek rolnych, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa odpowiednio w art. 5 ust. 2 lit. b rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto § 18 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. przewiduje, że:

1. rolnikowi lub zarządcy może zostać przyznana kwota przeznaczona na refundację kosztów transakcyjnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. e rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "kosztami transakcyjnymi", poniesionych z tytułu:

1) sporządzenia dokumentacji przyrodniczej dla siedlisk przyrodniczych lub siedlisk lęgowych ptaków położonych na trwałych użytkach zielonych lub obszarach przyrodniczych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 i 5, z wyłączeniem wariantu 4.7.,

2) wykonania w laboratoriach urzędowych lub akredytowanych, o których mowa w art. 44 ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o nasiennictwie (Dz. U. poz. 1512 oraz z 2013 r. poz. 865), oceny wytworzonego materiału siewnego lub nasion potwierdzającej wymaganą jakość wytworzonego materiału siewnego lub nasion uprawianych na gruntach ornych, zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, objętych obszarem zatwierdzonym w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi pkt 23 lit. b rozporządzenia nr 640/2014 - w przypadku wariantu 6.2.

- jeżeli są spełnione warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach danego pakietu lub wariantu;

2. wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, ustala się zgodnie z ust. 1 załącznika nr 7 do rozporządzenia, w którym są określone koszty transakcyjne, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości pierwszej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, której warunkiem przyznania jest posiadanie dokumentacji przyrodniczej;

3. wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, przyznanej za sporządzenie dokumentacji przyrodniczej dla siedliska, które jest położone na obszarze, dla którego ustanowiono plan ochrony albo plan zadań ochronnych, ustala się zgodnie z ust. 2, jednakże w wysokości pomniejszonej o 10%;

4. wysokość kwoty przeznaczonej na refundację kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, ustala się zgodnie z ust. 2 załącznika nr 7 do rozporządzenia, z tym że nie może ona przekraczać 20% wysokości płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej za realizację wariantu 6.2. przyznanej za rok, w którym została dokonana ocena, o której mowa w ust. 1 pkt 2.

Kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek H. B. z dnia 12 maja 2017 r., zmieniony wnioskiem z dnia 31 maja 29017 r. Z adnotacji zawartych we wniosku jednoznacznie wynika, że rolnik ubiegał się zarówno o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, jak również zgłosił żądanie przyznania kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5, co zostało uwidocznione przez zaznaczenie odpowiedniej rubryki na druku wniosku. W świetle odpowiedzi na skargę okoliczności tej nie kwestionuje też Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Natomiast treść decyzji administracyjnych wydanych przez organy obu instancji nie wskazuje, aby organy w tym zakresie podjęły jakiekolwiek rozstrzygnięcie oraz jakie poczynione zostały ustalenia w przedmiocie kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5.

W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. elementami składowymi decyzji są między innymi rozstrzygnięcie (pkt 5) oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 6). Zatem w świetle art. 107 § 1 k.p.a. jednym ze składników decyzji administracyjnej, warunkującym jej prawidłowość, jest rozstrzygnięcie co do istoty sprawy zawarte w osnowie decyzji. Przyjmuje się, że skoro decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, to rozstrzygnięcie jest wiążącym ustaleniem konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Niewątpliwie decyzja administracyjna nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania się, czy też przyznająca określone uprawnienia, powinna ten obowiązek bądź uprawnienia określać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest też dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, komentarz do art. 107, oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94).

Nie budzi wątpliwości, że decyzja wydawana na wniosek strony powinna odnosić się do całości żądań objętych wnioskiem, a zatem zawierać zarówno rozstrzygnięcie w przedmiocie tych żądań, jak również odnoszące się do poszczególnych żądań uzasadnienie faktyczne i prawne.

Jak wskazano natomiast wyżej, zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz utrzymana nią w mocy decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. nie zawierają rozstrzygnięć ani uzasadnienia faktycznego i prawnego w odniesieniu do zgłoszonego żądania przyznania kosztów transakcyjnych w ramach pakietu 5. Uznać zatem należy, że obie decyzje zostały wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a.

Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania i wydanych w jego wyniku decyzji, w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, należy mieć przy tym na uwadze szczególne uregulowania, przewidziane w art. 27 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W świetle uregulowań zawartych w art. 27 ust. 1 ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przy tym nie stosuje się przepisów art. 79a oraz art. 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy wprowadza zasadę, zgodnie z którą to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem na mocy art. 27 ust. 1 i 2 powołanej ustawy zostały wyłączone niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z k.p.a. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej określonej w art. 7 k.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, o czym stanowi art. 77 § 1 k.p.a. . Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność i działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczone zostały również zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest ich przestrzegać tylko na żądanie strony

Nie zasługują zatem na podzielenie zarzuty odwołujące się do zasad wyrażonych w przepisach art. 7, art. 77, art. 80 i art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego, z pominięciem opisanych wyżej istotnych modyfikacji wynikających ze szczególnych uregulowań postępowania przewidzianych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W szczególności, jak wskazano wyżej, z art. 27 ust. 1 pkt 4 ustawy wynika, że organ jedynie na żądanie stron zapewnia stronom czynny udział w każdym stadium postępowania i także jedynie na żądanie stron przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Treść dokumentów zawartych w aktach postępowania administracyjnego nie wskazuje, aby w postępowaniu tym skarżący zgłaszał wymienione żądania.

Wskazać także należy, że z akt kontrolowanego postępowania administracyjnego nie wynika, aby w tym postępowaniu, wszczętym na skutek wniosku z dnia 12 maja 2017 r., przeprowadzona została wskazana w treści skargi kontrola na miejscu w dniach od 29 marca do 30 marca 2017 r. Podobnie nie ma podstaw do stwierdzenia, że w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego skarżący kierował do właściwego organu żądania przesłania materiałów, o jakich mowa w pismach, których kopie zostały dołączone do skargi.

Trzeba natomiast zauważyć, że rozpoznając sprawę ponownie na skutek odwołania od decyzji organu pierwszej instancji i rozstrzygając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy, organ drugiej instancji zobligowany jest do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym odniesienia się do zarzutów i argumentów zawartych w złożonym przez stronę odwołaniu. Tylko w ten sposób zostanie zrealizowana zasada praworządności, do której odwołuje się art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, jak również zasada przekonywania wrażona w art. 11 k.p.a., w myśl którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Ponadto jest to niezbędne także z punktu widzenia sądowoadministracyjnej kontroli decyzji administracyjnych. Tylko w przypadku przedstawienia przez organ w uzasadnieniu decyzji wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego sąd administracyjny może zweryfikować prawidłowość tej oceny i w konsekwencji także prawidłowość poczynionych przez organ ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wymaga podkreślenia, że ustalenie okoliczności stanu faktycznego sprawy administracyjnej należy do kompetencji organu, a sąd administracyjny nie może w tym organu zastępować, a jedynie może poddać kontroli prawidłowość ustaleń organu w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego.

W związku z tym, w kontekście treści odwołania wniesionego w niniejszej sprawie, organ winien szczegółowo wyjaśnić sposób ustalenia powierzchni według wskazanego w decyzji systemu informacji geograficznej, w odniesieniu do konkretnych działek, jak również podać w treści uzasadnienia decyzji datę sporządzenia ortofotomapy, na podstawie której ustalono powierzchnię ewidencyjno – gospodarczą (PEG), czego domagał się skarżący w odwołaniu, jak również wyjaśnić podstawy oparcia ustaleń na ortofotomapie sporządzonej w oparciu o zdjęcia sporządzone w określonym czasie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprawdzie szczegółowo omówiono zasady ustalania maksymalnego kwalifikowanego obszaru, nie wyjaśniając jednakże sposobu zastosowania tych zasad w odniesieniu do działek objętych wnioskiem, jak również nie podając i nie wyjaśniając podstaw do zastosowania ortofotomapy obrazującej stan według zdjęć z określonej daty.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego o przyznanie pomocy organ winien rozpoznać go w całości, z uwzględnieniem zgłoszonych w nim żądań, a przy tym dokonać rzetelnej oceny materiału dowodowego, szczegółowo odnosząc się do wątpliwości wnioskodawcy zgłoszonych w dotychczasowym postępowaniu, dotyczących sposobu ustalenia powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, rozstrzygając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.