Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1181/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1, art. 7 ust 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Jerzy Solarski (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt III SA/Gd 106/07 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2007r. sygn. akt III SA/Gd 106/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (zwany dalej WSA lub Sądem I instancji), oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. (zwanego dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta S. na podstawie art. art. 104 kpa oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), decyzją z dnia [...] nr [...], odmówił M. K. przyznania dodatku mieszkaniowego, gdyż matka wnioskodawcy R. K. posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu przy ul. [...] w S., zaś M. K. swoje prawo do zamieszkiwania w lokalu wywodzi z praw R. K..

Po rozpoznaniu odwołania M. K., w którym sformułowany został zarzut naruszenia art. 2 ust. 2 pkt 2 i art.4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 710 i 713 kc, Kolegium decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazało, że przyznanie dodatku mieszkaniowego zależy od ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego, przy zachowaniu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. M. K. zajmuje połowę powszechni użytkowej mieszkania przy ul. [...] w S. czyli pow. [...] na podstawie umowy użyczenia z dnia [...] sierpnia 2006r. zawartej z matką, R. K.. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wpływ na obliczanie normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego może mieć tylko cywilnoprawna umowa najmu lub podnajmu albo zgodnie z orzecznictwem NSA prawomocny wyrok, w którym orzeczono o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Zdaniem organu, przepisów o dodatkach mieszkaniowych z uwagi na ich szczególny charakter nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej. Wobec tego umowa użyczenia nie może zostać uwzględniona a przyjęcie takiego rozwiązania przyczyniłoby się do fikcyjnych podziałów gospodarstw domowych i sprzyjałoby nadużyciom. Wskazano, że M. K. prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, ale jedynie w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej. Dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem przyznawanym uznaniowo lecz w oparciu o określone w ustawie i przepisach wykonawczych sposoby obliczenia.

W skardze M. K. domagał się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 7 ust. 3 i 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, błędne przyjęcie, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 i art. 3 ust. 1 cyt. ustawy, naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 kpa. Naprowadził, że ma własne źródło utrzymania w postaci zasiłku stałego w wysokości przewidzianej dla osób prowadzących jednoosobowe gospodarstwo i pokrywa połowę kosztów utrzymania mieszkania zgodnie z umową użyczenia, o której powiadomił spółdzielnię stosownie do przepisu art. 17 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i wyjaśnił, że zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm., zwana dalej ustawą), a wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od ponoszonych wydatków mieszkaniowych oraz od wysokości dochodów gospodarstwa domowego przy zachowaniu normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego. Z treści art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że w wypadku najmu albo podnajmu części lokalu mieszkalnego, za powierzchnię użytkową lokalu mieszkalnego lub części tego lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe najemcy albo podnajemcy uważa się powierzchnię zajmowanych pokoi, wynikającą z umowy najmu lub podnajmu oraz część powierzchni kuchni, łazienki, korytarzy i innych pomieszczeń wspólnych znajdujących się w tym lokalu, odpowiadającą stosunkowi liczby członków gospodarstwa domowego najemcy albo podnajemcy do liczby osób zajmujących cały lokal. Z przepisu tego wynika, że przy obliczaniu normatywnej powierzchni mieszkania w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego należy uwzględnić treść umowy najmu i podnajmu części lokalu mieszkalnego. Do tych przypadków orzecznictwo zaliczyło również prawomocny wyrok orzekający rozwód, w którym orzeczono o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania (wyrok NSA z dnia 30.01.2003r. I SA 1288/02, ONSA 2004/1/27). Sąd I instancji stwierdził, że brak jest w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych regulacji, które pozwalałyby ustalić normatywną powierzchnię części lokalu zajmowanego przez skarżącego na mocy umowy użyczenia. Jakkolwiek umowa użyczenia jest zbliżona do umowy najmu i może stanowić tytuł prawny do lokalu w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, to w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że z uwagi na charakter świadczenia, jakim jest dodatek mieszkaniowy, przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie można interpretować rozszerzająco. Za taką interpretacją przepisów ustawy przemawia też fakt, że pomoc gminy powinna być w tym przypadku rzeczywiście skierowana do osób takiej pomocy potrzebujących co powoduje, że organy stosujące prawo powinny to czynić z ostrożnością eliminując przypadki, w których mogłoby dojść do nadużycia prawa. O takiej sytuacji można mówić w tym przypadku, gdyż pomimo zawartej w dniu [...] sierpnia 2006r. umowy użyczenia z pisma [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] października 2006r. wynika, że skarżący zamieszkuje w przedmiotowym lokalu w charakterze członka rodziny. Natomiast z umowy w § 2 wynika, że skarżący zobowiązał się do ponoszenia kosztów utrzymania użyczonej części lokalu, wymienionych szczegółowo w § 3 umowy (w tym czynszu odpowiadającej użyczonej części lokalu). Ze znajdujących się w aktach sprawy "wymiaru opłat miesięcznych za lokal od dnia 1.10.2006r." i wniosku o dodatek mieszkaniowy wynika natomiast, że osobą uiszczającą te opłaty jest R. K.. W związku z powyższym i oświadczeniem skarżącego, ponoszenie kosztów utrzymania użyczonej części lokalu polega na dokładaniu się w ½ do rachunków mieszkaniowych. Okoliczności tych nie można sprawdzić czy udowodnić, ponieważ osobą pobierającą należność za lokal mieszkalny jest R. K.. Sąd I instancji stwierdził, że wyłącza to możliwość przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, nie dopatrując się przy tym naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej M. K., reprezentowany przez radcę prawnego (matkę R. K.), zaskarżył wyrok WSA w całości, wnosząc na podstawie art.176 w zw. z art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy zasądzeniu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) polegające na błędnej ocenie przez WSA zebranego materiału procesowego przez przyjęcie, iż jest on pełny, został przeprowadzony prawidłowo i jest wystarczający, a zaskarżona decyzja SKO jest zgodna z prawem.

Nadto zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 2 ust. 1 pkt 4 oraz art. 7 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734) polegające na tym, że w oparciu o niepełny ustalony stan faktyczny (brak wywiadu środowiskowego, którego organy administracyjne zaniechały wbrew obowiązkowi z art. 7 ust. 3 ustawy) oraz błędną ocenę dowodów uzupełniających WSA przyjął, iż skarżącemu nie przysługuje dodatek mieszkaniowy za okres od 1 listopada 2006r. do 30 kwietnia 2007r. gdy tymczasem skarżący uważa, że spełnia wszystkie wymagane przesłanki do uzyskania tego dodatku;

- art. 4 powołanej ustawy polegające na przeoczeniu faktu, iż skarżący jako osoba pełnoletnia (lat 25) utracił formalne prawo wywodzenia prawa do zamieszkiwania w lokalu z prawa osoby ubiegającej się o dodatek. Brak powyższego elementu powoduje, że nie można go zaliczyć do członków gospodarstwa domowego w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, jeśli nie prowadzi z matką wspólnego gospodarstwa domowego. Ustawa wymaga bowiem o zaliczeniu do członków gospodarstwa domowego spełnienia łącznie trzech przesłanek: faktycznego zamieszkiwania w lokalu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy, prowadzenia z tą osobą wspólnego gospodarstwa, wywodzenia swojego prawa do zamieszkiwania w lokalu tej osoby;

- art. 5 ust. 2 powołanej ustawy przez błędne przyjęcie, iż powyższy przepis nie może mieć zastosowania do obliczenia powierzchni użytkowej w przypadku użyczenia lokalu. Przepis powyższy jest zdaniem skarżącego przepisem technicznym, który może mieć zastosowanie także do lokali zajmowanych na podstawie innych tytułów prawnych i nie może być interpretowany literalnie;

- art. 7 ust. 11 i art. 8 ust. 1 i 4 powołanej ustawy przez błędne ustalenie, iż pobierającą należność za lokal mieszkalny jest R. K., (co zdaniem Sądu spowodowało odmowę dodatku mieszkaniowego). Tymczasem pobierającym należności za lokal mieszkalny w niniejszej sprawie jest Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", jako zarządca zgodnie z art. 8 ust. 1 o dodatkach mieszkaniowych w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116). Matka skarżącego R. K. nie jest, wbrew twierdzeniom Sądu, właścicielem lokalu albowiem posiada własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu w spółdzielni mieszkaniowej, co wynika z zaświadczenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", która ma obowiązek zarządzania swoim mieniem. Przedmiotowy lokal na [...] stanowi ograniczone prawo rzeczowe z art. 244 § 1 kc.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 111 § 1 P.p.s.a. przez zaniechanie obowiązku połączenia sprawy dodatku mieszkaniowego matki skarżącego R. K. (III SA/Gd 107/07) - wyrok z dnia 18 kwietnia 2007r. ze sprawą skarżącego, ponieważ mogły być objęte jedną skargą o co bezskutecznie wnosiły skarżące strony. Zaniechanie tego obowiązku spowodowało wydanie dwóch przeciwstawnych rozstrzygnięć w oparciu o ten sam zebrany materiał faktyczny i dowodowy, gdyż Sąd skargę R. K. uwzględnił;

- art. 106 § 3 i § 5, art. 91 § 3 P.p.s.a. i art. 233 § 1 kpc polegające na błędnym przeprowadzeniu dowodów uzupełniających i wprowadzenia z nich fałszywych wniosków:

a) uznanie "Wymiaru opłat miesięcznych za lokal mieszkalny od 01.10.2006r." jako dowodu na uiszczanie opłat tylko przez R. K. (k- 16). Powyższy dokument jest tylko dowodem na wysokość opłat obowiązujących w tym okresie. Sąd mógł w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawiennictwo obowiązkowe, czego nie uczynił, zarządzając tylko zawiadomienie o rozprawie (z dnia 23 marca 2007r.).

b) nie uznanie za wiarygodne oświadczenia skarżącego z dnia 11 sierpnia 2006r. złożone pod odpowiedzialnością karną z art. 233 § 1 kk o ponoszeniu rachunków mieszkaniowych w ½ wysokości (k-5 akt sądowych) jest przekroczeniem swobodnej oceny dowodów z art. 233 § 1 kpc w zw. z art. 106 § 3 i § 5 P.p.s.a. Sąd bowiem nie wziął pod uwagę, że każda ze skarżących stron nie jest w stanie utrzymać samodzielnie mieszkania przy tak niskich dochodach. Ponadto podejrzenia o nadużycie prawa nie ma uzasadnienia, gdyż przyznany dodatek mieszkaniowy powoduje obniżenie wysokości zasiłku stałego zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593).

c) błędna jest również ocena, iż zaświadczenie Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. z dnia 6 listopada 2006r. o prowadzeniu przez skarżącego gospodarstwa jednoosobowego nie jest dokonaniem ustaleń we własnym zakresie tj. przez Miasto S.. Utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej jakim jest Ośrodek Pomocy Rodzinie w S. należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym na podstawie art. 17 § 1 pkt 17 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) a zatrudnienie w nim pracownicy socjalni mają upoważnienie Prezydenta Miasta S. na podstawie § 4 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie sposobu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.... (Dz. U. Nr 156, poz. 1828). Organizacyjnie Urzędnicy Wydziału Gospodarki Komunalnej, Mieszkaniowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta przyjmują wnioski o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zalecają wykonanie wywiadów środowiskowych właśnie temu ośrodkowi. Przedmiotowe zaświadczenie zostało sporządzone przez upoważnionego pracownika socjalnego na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezydenta Miasta S., a więc jest "dokonaniem ustaleń we własnym zakresie".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że o dodatek mieszkaniowy można ubiegać się, jeśli spełnione są warunki z art. 2 ust. 1 pkt. 1-5 tylko z jednego tytułu pod warunkiem, iż zastrzeżenia, o których mowa w art. 7 ust. 3 i 4 nie występują. Te warunki sprawdza się poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania wnioskodawcy przez pracownika na podstawie upoważnienia wydanego przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (§ 1 i § 4). Wywiad powinien być przeprowadzony w ciągu 14 dni od daty wniesienia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego (§ 2) zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 grudnia 2001r. w sprawie sposobu przeprowadzania wywiadu środowiskowego, wzoru kwestionariusza wywiadu oraz oświadczenia o stanie majątkowym wnioskodawcy i innych członków gospodarstwa domowego, a także wzoru legitymacji pracownika upoważnionego do przeprowadzenia wywiadu (Dz. U. z 2001r., Nr 156, poz. 1828). Nieprzeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest poważnym uchybieniem bo uniemożliwia w pełni właściwą ocenę czy wnioskodawcy należy przyznać dodatek, jeśli spełnia inne warunki (powierzchniowe, dochodowe).

Użyte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku określenie, iż "skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej" – z art. 6 pkt 10 ustawy o pomocy społecznej, jest objaśnieniem użytego w tej ustawie określenia "osoba samotnie gospodarująca (oznacza) - osobę prowadzącą jednoosobowe gospodarstwo domowe". Zdaniem skarżącego określenie to nie stoi w sprzeczności z użytym w art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż prowadzenie wspólnego gospodarstwa czy jednoosobowo wymaga ustalenia faktycznego w ramach przeprowadzonego wywiadu środowiskowego. Wobec tego wbrew twierdzeniom Sądu wywiad stanowi w tej sprawie istotny element faktycznej podstawy decyzji o dodatkach mieszkaniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był podstawami skargi kasacyjnej.

W ramach podstaw kasacyjnych wskazano na pierwszym miejscu na przepisy ustrojowe, a to art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269, ze zm.).

Stosownie do przepisu art. 1 Art. 1.

§ 1.

§ 1 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego , samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl § 2, kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W rozpoznawanej sprawie WSA nie naruszył wskazanego skargą kasacyjną przepisu: nie uchylił się od dokonania kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadził w dniu 18 kwietnia 2007r. rozprawę, a następnie wydał wyrok, którego motywy zawarł w pisemnym uzasadnieniu. Nie można więc przypisać Sądowi I instancji naruszenia normy o charakterze ustrojowym. Natomiast innym zagadnieniem jest to, czy kontrola zaskarżonej decyzji dokonana została prawidłowo, przy czym kwestionowanie poprawności wyroku może być dokonywane w oparciu o podstawy kasacyjne wymienione w przepisie art. 174 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy wymienione we wskazanym wyżej przepisie. W ramach naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 P.p.s.a.) wskazano na art. 111 § 1 P.p.s.a z argumentacją, że zaniechanie obowiązku połączenia niniejszej sprawy ze sprawą sygn. III SA/Gd 107/07 doprowadziło do podjęcia dwóch przeciwstawnych rozstrzygnięć w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Zgodnie z przepisem art.111 § 1 P.p.s.a., Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. W stanie faktycznym sprawy nie było możliwości objęcia jedną skargą dwóch decyzji, wydanych na wniosek różnych osób w odrębnych postępowaniach, które to decyzje oddzielnie rozstrzygnęły o dodatku mieszkaniowym, z uwagi na treść przepisu art. 50 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Nie ulega wątpliwości, że M. K. nie miała interesu prawnego do wniesienia skargi na decyzję rozstrzygającą o odmowie dodatku mieszkaniowego dla skarżącego; w zaistniałej sytuacji po stronie M. K. można mówić jedynie o interesie faktycznym, który jednak nie dawał legitymacji do wniesienia skargi na decyzję adresowaną rozstrzygająca o uprawnieniu M. K.. Wobec tego zarzut naruszenia art. 111 § 1 P.p.s.a. jest nieusprawiedliwiony. Na marginesie jedynie zaznaczyć wypada, że połączenie sprawy M. K. ze sprawą M. K. mogło nastąpić na podstawie § 2 tego artykułu, jednakże połączenie takie miałoby wyłączenie charakter techniczny, a mogło być podyktowane ekonomią procesową. Nie pozbawiłoby natomiast połączonych spraw ich odrębności i nie zmieniło faktu, że łącznie rozpoznane i rozstrzygnięte sprawy byłyby nadal samodzielnymi sprawami. Co więcej, w orzecznictwie zwrócono uwagę, że w przypadku połączenia spraw, wyrok powinien zawierać z osobna rozstrzygnięcia co do każdej z nich (zob. wyrok SN z dnia 22 września 1967 r. I CR 158/67 OSNCP 1968/6 poz. 105).

Dalsza część zarzutu opartego na przepisie art.174 pkt 2 P.p.s.a. dotyczy naruszenia art. 106 § 3 i 5 oraz art.91 § 3 P.p.s.a. i art.233 § 1 kpc, polegającego na błędnym przeprowadzeniu dowodów uzupełniających i wyprowadzenia z nich fałszywych wniosków. Przede wszystkim wskazać należy, że uzupełniające postępowanie dowodowe i to w ograniczonym zakresie (tylko dowód z dokumentu), ustawa pozostawiła uznaniu sądu, uzależniając przeprowadzenie takiego postępowania od stwierdzenia przez sąd, że konkretny dowód jest niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skoro tak, to mając na uwadze treść podniesionego zarzutu o jego skuteczności można byłoby mówić w sytuacji, gdyby sąd skorzystał z uprawnień przewidzianych przepisem art.106 § 3 P.p.s.a., dopuścił określone dowody z dokumentu, a następnie dokonał ich oceny z naruszeniem przepisu art. 233 § 1 kpc. Tymczasem jak wynika z protokołu rozprawy, WSA nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego, a jedynie w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach administracyjnych, a więc zgromadzony w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonym przez organy, poszerzył argumentację Kolegium przemawiającą za odmową przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. Tym samym nie dopuścił się naruszenia wskazanych skargą kasacyjną przepisów postępowania.

Jeśli chodzi o drugą z podstaw kasacyjnych, a to naruszenie przepisów prawa materialnego, to w ramach tego zarzutu wskazano na art. 2 ust. 1 pkt 4 , art. 7 ust. 3 i 4, art. 4, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 11 i art. 8 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734).

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy wskazuje osoby, którym dodatek mieszkaniowy przysługuje stanowiąc, że uprawnionymi do dodatku są także inne osoby mające tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszące wydatki związane z jego zajmowaniem. Analiza całego przepisu art. 2 ust.1 ustawy uprawnia do stwierdzenia, że każdy inny, niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 oraz w punkcie 5, tytuł do lokalu mieszkalnego może – po spełnieniu pozostałych ustawą przewidzianych przesłanek – upoważniać do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Tytułem tym może być również umowa użyczenia lokalu mieszkalnego, skoro ustawa wprost tytułu takiego do lokalu nie wyłączyła. Zatem stanowisko Sądu I instancji negujące co do zasady tytuł do lokalu wynikający z umowy użyczenia, narusza prawo materialne.

Kolejny przepis wskazany skargą kasacyjną to art. 7 ust. 3 i 4 ustawy. Ustęp 3 powyższego artykułu przewiduje sytuacje, w których organ na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego; natomiast ustęp 4 stwarza dla pracownika przeprowadzającego wywiad podstawę do żądania od wnioskodawcy dodatkowych, pod odpowiedzialnością karną, informacji. Tego rodzaju uprawnienia w zakresie środków dowodowych umożliwiają organom pełną realizacją zasady wyrażonej w art. 7 kpa i jednocześnie dają podstawę do zgromadzenia materiału dowodowego zgodnie z art. 77 § 1 kpa oraz poczynienia ustaleń faktycznych, przy uwzględnieniu przepisu art. 80 kpa, mogących podważyć informacje wykazane w deklaracji przez wnioskodawcę. W stanie faktyczny sprawy organy wywiadu takiego nie przeprowadziły, natomiast odmówiły dodatku mieszkaniowego i jak wynika z uzasadnienia organów, a zaakceptowanego i poszerzonego przez WSA, w istocie podważyły dane zawarte w deklaracji. Tym samym, z uwagi na brak wywiadu, doszło do naruszenia wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego.

Jeśli chodzi o dalsze przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych wymienione w skardze kasacyjnej, to lektura uzasadnienia Sądu I instancji pozwala stwierdzić, że WSA przepisów tych w zasadzie ich nie stosował, a jedynie powołał na poparcie stanowiska, iż umowa użyczenia nie stanowi tytułu do lokalu uprawniającego do dodatku mieszkaniowego. Stąd też wypowiadanie się niejako "na przyszłość" w sprawie wykładni prawa materialnego, które nie było stosowane wykracza poza postępowanie kasacyjne.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się w części usprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w oparciu o przepis art.185 § 1 P.p.s.a.