Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1053/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 148, art 149
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. L. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i przebudowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody z 1 lipca 2020 r., znak [...] uchylające postanowienie Prezydenta Miasta N. S. z 20 stycznia 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z 6 maja 2014 r., znak [...] o pozwoleniu na budowę.

Postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po rozpatrzeniu wniosku B. M. i P. M. Prezydent Miasta N. S. wydał 6 maja 2014 r. decyzję nr [...] znak [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku garażowo-magazynowego oraz zmianę sposobu użytkowania na budynek handlowy – sklep materiałów hutniczych z instalacją wewnętrzną gazu, wod-kan, c.o. z grzewczą kotłownią gazową i instalacją elektryczną na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w N. S., kategoria obiektu XVII.

We wniosku złożonym 21 września 2016 r. A. L. zwrócił się o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją, przywołując przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że o wydaniu decyzji dowiedział się w dniu 6 września 2016 r. z treści tablicy informacyjnej budowy. Podał, że jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, położonej przy ul. [...], która leży w zasięgu oddziaływania inwestycji, a to z racji prowadzenia prac na terenie ochronnym zabytku oraz korzystania wzajemnego z istniejących służebności gruntowych. Podniósł, że wnioskodawcy nie uzyskali prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na planowaną inwestycję. W jego ocenie z widocznego charakteru przeprowadzonych prac wynika, że wniosek w swojej istocie zmierza nie do rozbudowy i przebudowy istniejącego garażu, a do jego wyburzenia i posadowienia nowego budynku o charakterze niemieszkalnym (handlowo-usługowym), a planowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec braku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych do rozmiaru inwestycji.

Postanowieniem z 6 października 2016 r., znak [...] Prezydent Miasta N. S. działając na podstawie art. 150 § 1, art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Organ przyjął, że wnioskodawca o kwestionowanym pozwoleniu na budowę dowiedział się 6 września 2016 r., a skoro podanie wniósł 21 września 2016 r., to należało uznać, że dochował terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a. Wskazano, że organ nie badał, czy podanie pochodziło od strony postępowania, ze względu na to, że wnioskodawca jako przesłankę wznowienia podał przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie organu w tym przypadku ustalenie istnienia podmiotowej przesłanki wznowienia łączy się z ustaleniem istnienia podstawy wznowienia, a kwestia ta podlega badaniu po wznowieniu postępowania, w drugiej fazie postępowania wznowieniowego.

Decyzją z 18 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta N. S. odmówił, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z 6 maja 2014 r. W uzasadnieniu organ podał, że projektowana budowa nie powoduje prawnych ograniczeń w możliwości zagospodarowania działek nr [...], [...], [...] obr. [...] których właścicielem jest A. L.. Ograniczenia takie nie wynikają również ze wzajemnego korzystania z istniejących służebności gruntowych po dz. nr [...], [...], [...] i [...]. Wobec tego organ uznał, że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania.

Wojewoda decyzją z 11 czerwca 2019 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie jedynie na podstawie jednej przesłanki, o której mowa w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., a następnie w decyzji odmawiającej uchylenia odniósł się tylko do tej przesłanki, pomijając pozostałe przywołane we wniosku. Organ odwoławczy zarzucił, że organ nie dokonał analizy, kiedy zaskarżona decyzja stała się ostateczna, nie wskazał i nie zbadał zaistnienia wszystkich przesłanek wznowieniowych, odnosząc się jedynie do przesłanki podmiotowej. Zarzucił również błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, z naruszeniem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a nadto brak zbadania w sposób dokładny zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania i oparcie się wyłącznie na oświadczeniu wnioskodawcy, pomijając m.in. stanowisko inwestorów przeczące temu, że A. L. o decyzji dowiedział się dopiero 6 września 2016 r.

Decyzją z 14 sierpnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta N. S. umorzył wznowione postępowanie, jako że stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na to, że roboty budowlane zostały zakończone. Inwestor w dniu 3 października 2018 r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. S. o zakończeniu budowy i otrzymał zaświadczenie z 18 października 2018 r. o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu w przedmiocie przystąpienia do użytkowania budynku, znak [...]

Decyzją z 14 października 2019 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed organem I instancji w sprawie wznowienia postępowania nie stało się bezprzedmiotowe wskutek zakończenia budowy przez inwestorów, a organ I instancji powinien był wydać stosowne orzeczenie z uwzględnieniem poprzedniej decyzji Wojewody wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. z 11 czerwca 2019 r. Organ odwoławczy wyjaśnił, że "zwykłe" postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w razie rozpoczęcia budowy obiektu będącego przedmiotem postępowania należy umorzyć, gdyż jego przedmiotem jest zdarzenie przyszłe, nie rozpoczęta już budowa. W postępowaniu toczącym się na skutek wznowienia zasada ta nie ma zastosowania, a zatem fakt zrealizowania inwestycji pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, które powinno zapaść w postępowaniu wznowieniowym.

Postanowieniem z 20 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta N. S., działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 145 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z 6 maja 2014 r. Organ wskazał, że realizując wytyczne Wojewody zawarte w uzasadnieniu decyzji z 11 czerwca 2019 r., wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i dowodów na okoliczność powzięcia informacji o terminie wydania decyzji nr [...] z 6 maja 2014 r. oraz wskazania świadków mogących złożyć stosowne oświadczenie dotyczące tej okoliczności. Wskazał również, że zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta N. S. o przesłanie kserokopii dziennika budowy przedłożonego temu organowi, a nadto do inwestorów – o udzielenie informacji, przedłożenie dowodów lub wskazanie świadków na okoliczność powzięcia informacji przez A. L. o terminie wydania decyzji nr [...] z 6 maja 2014 r.

W uzasadnieniu wskazano również na dokonane przez Prezydenta Miasta N. S. ustalenia w zakresie prowadzonych przez A. L. inwestycji dotyczących "[...]" przy ul. [...], tj. wymiany bramy wjazdowej na podstawie zgłoszenia dokonanego organowi (na podstawie zaświadczenia z 24 czerwca 2014 r.), budowy zjazdu publicznego (na podstawie decyzji nr [...] z 17 lipca 2014 r.), a także rozbiórki budynku laboratorium (na podstawie decyzji nr [...] z 25 września 2015 r.). Organ wskazał, że na podstawie dziennika budowy ustalił, że roboty budowlane na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę rozpoczęto 29 kwietnia 2015 r.

Organ przeanalizował również oświadczenie B. M., złożone 25 listopada 2019 r., z którego wynikało, że A. L. już 2015 roku musiał dowiedzieć się o pracach budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. [...], ponieważ w tym czasie prowadził szereg inwestycji na swojej nieruchomości, organizował liczne przyjęcia i wesela w "[...]", a w budynku należącym do wnioskodawcy (przy ul. [...]) swoją siedzibę ma radca prawny J. L. – pełnomocnik wnioskodawcy.

Organ przytoczył również wyjaśnienia złożone w związku z powyższymi okolicznościami przez A. L., który opisał okoliczności, w jakich dowiedział się o wydanej decyzji w dniu 6 września 2019 r. Opisano również inne czynności dowodowe podjęte w sprawie, w szczególności dotyczące przesłuchania świadków na rozprawie 8 stycznia 2020 r. Na podstawie zgromadzonych dowodów organ uznał, że A. L. musiał dowiedzieć się o prowadzonych pracach budowlanych przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie o wydanej decyzji nr [...] z 6 maja 2014 r. najpóźniej latem 2015 roku. Wobec tego organ uznał, że wnioskodawca nie dochował terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a., zgodnie z którym podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Wobec tego, w ocenie organu, brak jest ustawowych podstaw do wznowienia postępowania, gdyż termin do złożenia wniosku nie został dochowany i uchybiono wymogom formalnym. Zażalenie na to postanowienie wniósł A. L..

Postanowieniem z 1 lipca 2020 r., znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy dostrzegł, że kwestią sporną w przedmiotowej sprawie było zachowanie przez A. L. miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta N. S. nr [...] z 6 maja 2014 r. Organ przytoczył regulację zawartą w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. i wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania, pomimo uchybienia terminu do złożenia podania, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Jeżeli natomiast postępowanie, pomimo uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie zostało wznowione, organ administracji publicznej obowiązany jest do umorzenia wadliwie wszczętego postępowania.

Organ wskazał też, że z regulacji zawartej w art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Organ nie jest jednak zwolniony od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia tej okoliczności. W przypadku, gdy podstawą wznowienia jest przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o wydanej decyzji w zakresie niezbędnym do jej identyfikacji.

Wojewoda przeanalizował zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy i doszedł do przekonania, że A. L. nie udowodnił w sposób wystarczający, że zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Przeczy temu, w ocenie organu, w szczególności treść samego wniosku o wznowienie, zeznania świadków złożone w tym postępowaniu. W efekcie poczynionych rozważań Wojewoda uznał, że organ I instancji prawidłowo zbadał miesięczny termin od momentu dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, pomimo tego rozstrzygnięcie organu I instancji było nieprawidłowe.

Wojewoda wskazał, że postanowienie z 20 stycznia 2020 r. zostało wydane na podstawie art. 149 § 3 i art. 145 k.p.a., co oznacza, że Prezydent Miasta N. S. odmówił wznowienia postępowania względem wszystkich 8 przesłanek zawartych w tym przepisie. Działanie to było błędne, bowiem wniosek o wznowienie postępowania opierał się na trzech przesłankach (art. 145 § 1 pkt 4, 5, i 6 k.p.a.), a po drugie, że w obrocie prawnym pozostaje postanowienie organu I instancji z 6 października 2016 r., którym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prezydent Miasta N. S. wznowił postępowanie. W ocenie Wojewody doszło do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwa sprzeczne postanowienia względem art. 145 §1 pkt 4 k.p.a., co jest niedopuszczalne. Skoro Prezydent Miasta N. S. uznał, że termin określony w art. 148 § 2 k.p.a. nie został zachowany, to wobec wznowienia postępowania winien je umorzyć. Natomiast w kwestii dwóch pozostałych przesłanek wskazanych we wniosku, tj. art. 145 § 1 pkt 5 i 6 organ, po zbadaniu terminu określonego w art. 146 § 1 zobowiązany był wznowić bądź odmówić wznowienia postępowania i w podstawie prawnej wskazać wyłącznie przywołany wyżej przepis.

A. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie w części dotyczącej jego uzasadnienia w zakresie:

I. Kategorycznego stwierdzenia, iż skarżący [...] nie zachował miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

II. Kategorycznego stwierdzenia, iż skarżący [...] nie udowodnił w sposób wystarczający, że zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania" oraz "Biorąc powyższe pod uwagę w szczególności treść wniosku o wznowienie postępowania, która jest wewnętrznie sprzeczna jak również fakt, że inwestor podważył wskazany termin o momencie dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, że wnioskodawca nie udowodnił i nie przedłoży wystarczających dowodów potwierdzających zajęte stanowisko".

III. Wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wniosków wynikających z wykładni treści złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania jak również wykładni złożonych przez strony oaz świadków zeznań w toku przesłuchania;

IV. Brak wyrzeczenia w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazań co do prawidłowej wykładni norm art. 148 § 1 i 2 k.p.a. pomimo iż organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie;

V. Kategorycznego wskazania, iż "[...] nie ma wpływu na wynik tego rozstrzygnięcia sposób przesłuchania świadków przez Organ I instancji."

VI. Kategorycznego wskazania, iż "Zatem należy uznać, że organ I instancji prawidłowo zbadał miesięczny termin od moment dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji [...].

W związku z powyższym skarżący zarzucił orzeczeniu: I. naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w nieuzasadnionym oraz sprzecznym z literalną treścią przepisu uznaniem, iż momentem właściwym dla oceny zachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania jest fakt powzięcia przez stronę informacji o prowadzeniu informacji budowlanej opartej o decyzję o pozwoleniu na budowę, a nie moment dowiedzenia się przez stronę o decyzji administracyjnej, II. naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. przez jego nieuzasadnione zastosowanie w przedmiotowej sprawie w sytuacji, w której skarżący we wniesionym podaniu o wznowienie powoływał się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., III. Naruszenie art. 127 §1 k.p.a w zw. z art. 144 k.p.a oraz art. 15 k.p.a. poprzez wkroczenie poza granice wniesionego w przedmiotowej sprawie zażalenie, zakreślonego nadto granicami podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu I instancji, tj. art. 148 § 1 k.p.a. skutkującego przeprowadzeniem postępowania i rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 148 § 2 k.p.a., której to podstawy organ nie stosował; IV. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz 8 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wszechstronny, wyprowadzenie wniosków nie mających oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, połączone z odmówieniem wiarygodności dowodom jednej ze stron postępowania połączone z odmową wiarygodności dowodom przedłożonym przez skarżącego; V. naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem aktu administracyjnego, mimo iż organ w zakresie poprzednio wnoszonych środków zaskarżenia w tej sprawie wywiązywał się z powyższego obowiązku, co skutkowało zawarciem w treści uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia stwierdzeń i wniosków objętych przedmiotową skargą, VI. naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a poprzez brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazań co do prawidłowej wykładni norm art. 148 § 1 i 2 k.p.a. pomimo, że organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonym postanowieniu błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, VII. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie za niemające wpływu na wynik rozstrzygnięcia przeprowadzenie dowodu w dniu 8 stycznia 2020 r. o godzinie 11.00 z przesłuchania świadków oraz stron w ten sposób, że wszystkie wezwane i stawające osoby uczestniczyły i przysłuchiwały się składanych przez pozostałych uczestników zeznaniom, czyli w formie tzw. "zbiorowego" przesłuchania świadków.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w zakresie zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia:

1) twierdzenia, iż skarżący [...] nie zachował miesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a."

2) twierdzenia, iż skarżący [...] nie udowodnił w sposób wystarczający, że zachował miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania" oraz "Biorąc powyższe pod uwagę w szczególności treść wniosku o wznowienie postępowania, która jest wewnętrznie sprzeczna jak również fakt, że inwestor podważył wskazany termin o momencie dowiedzenia się o decyzji o pozwoleniu na budowę, należy stwierdzić, że wnioskodawca nie udowodnił i nie przedłoży wystarczających dowodów potwierdzających zajęte stanowisko".

3) wnioskowania organu wynikającego z wykładni treści złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania jak również wykładni złożonych przez strony oraz świadków zeznań w toku postępowania,

4) twierdzenia, iż "[...] nie ma wpływu na wynik tego rozstrzygnięcia sposób przesłuchania świadków przez Organ I instancji."

5) twierdzenia, iż "Zatem należy uznać, że organ I instancji prawidłowo zbadał miesięczny termin od moment dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji [...].

Skarżący zwrócił się również o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Rozpocząć trzeba od uwagi wstępnej, że w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skarga na decyzję (odpowiednio postanowienie) może się ograniczać wyłącznie do zakwestionowania jej uzasadnienia. Decyzja administracyjna (odpowiednio postanowienie) jako przejaw woli organu administracji stanowi całość, w której poszczególne jej części, a w szczególności podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie. Wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu mogą rzutować tylko na ten element - część decyzji, mogą także oznaczać wadliwość całej decyzji, w zależności od okoliczności danej sprawy (wyroki NSA z 17 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 3000/15, z 22 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 223/10). Podkreślić trzeba też, że uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia pozostawia w obrocie jej sentencję, a obliguje organ jedynie do ponownego sporządzenia uzasadnienia zgodnie ze wskazaniami zawartymi w orzeczeniu sądu (B. Dauter, "Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego", Warszawa 2018 r., s. 354).

Dalej, należy zauważyć, że przedmiot skargi stanowi postanowienie Wojewody uchylające postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wznowienie postępowania jest trybem nadzwyczajnym postępowania administracyjnego służącym weryfikacji decyzji ostatecznej, ze względu na wady kwalifikowane wskazane w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. Postępowanie to stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) i z tego względu konieczne jest restrykcyjne podejście przy wykładni przepisów regulujących przebieg tego postępowania, w tym do przepisów regulujących dopuszczalność jego wszczęcia.

Przepisy regulujące to postępowanie dzielą je na dwie fazy: fazę wstępną, w której bada się formalne przesłanki wznowienia postępowania, tj. legitymację wnioskodawcy (art. 147 k.p.a.) oraz zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie (art. 148 k.p.a.). Fazę tę kończy - w przypadku pozytywnej weryfikacji przesłanek formalnych - postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), zaś w przypadku ustalenia, że którakolwiek z przesłanek formalnych nie została spełniona – postanowienie o odmowie wznowienia, na które służy zażalenie (art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera drugi merytoryczny etap postępowania, w którym organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W fazie wstępnej organ powinien ograniczyć się do badania przesłanek formalnych dopuszczalności wznowienia postępowania, nie może wyrażać ocen do meritum sprawy, czyli co do istnienia przesłanki wznowienia postępowania, tj. wady kwalifikowanej wskazanej w art. 145 §1, art. 145a, art. 145aa, art. 145b k.p.a. (por. przykładowo wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1814/19 oraz powołane tam orzecznictwo).

W sprawie kwestią sporną było ustalenie, czy skarżący dochował terminu dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Ustalenia poczynione przez organy oraz wyprowadzone na ich podstawie wnioski w tym zakresie kwestionuje skarżący, jednak – w ocenie Sądu – niezasadnie.

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2).

W orzecznictwie podkreśla się, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, w jakiej dacie dowiedział się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia, co jednak nie zwalnia organu administracji, stosownie do art. 7 k.p.a. i art. 9 k.p.a., od podjęcia czynności mających na celu wyjaśnienie tej kwestii (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r., sygn. I GSK 438/20). Ugruntowany jest również pogląd, zgodnie z którym zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające na zidentyfikowanie decyzji, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Nie jest przy tym konieczne, aby dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia.

Skarżący podał, że o decyzji dowiedział się z tablicy informacyjnej na terenie budowy w dniu 6 września 2016 r., co uwiarygadniał wysłaniem w tym dniu dokumentów dotyczących prowadzonej przez niego inwestycji do Urzędu Marszałkowskiego Województwa. W ocenie organów dowód ten nie potwierdził, by skarżący w dniu 6 września 2016 r. dowiedział się o wydanej decyzji. Zdaniem Sądu ta ocena jest prawidłowa i logiczna. Z przedłożonego dowodu wyprowadzić można tylko to, że w dniu 6 września 2016 r. nadane zostało pismo A. L. do Urzędu Marszałkowskiego (k. 1163-1165). Dowód ten w żaden sposób nie potwierdza, że skarżący w tym dniu zapoznał się z tablicą informacyjną na terenie budowy i uzyskał z niej dane decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie więc organ pierwszej instancji prowadził dalsze czynności dowodowe, które jednak nie doprowadziły do potwierdzenia podanego przez skarżącego terminu. Organy słusznie wskazały na to, że teren inwestycji bezpośrednio sąsiaduje z nieruchomością skarżącego, która to nieruchomość jest miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez niego oraz członków jego najbliższej rodziny w osobach żony i syna. Zgromadzony przez organ materiał dowodowy wskazuje również na to, że równolegle z budową na sąsiedniej nieruchomości skarżący wykonywał prace inwestycyjne na swojej nieruchomości. Z treści dziennika budowy inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i oświadczeń stron wynika, że we wrześniu 2016 r. budowa na działce sąsiedniej była już na zaawansowanym etapie, tj. zalany był ostatni strop i postawiono więźbę dachową. Z wyjaśnień świadków oraz inwestorów wynika również na to, że A. L. bywał w sąsiedztwie terenu inwestycji w związku z budową ogrodzenia między nieruchomością skarżącego a nieruchomością inwestorów. Z zeznań wskazanego przez skarżącego świadka w osobie żony skarżącego - G. L. wynikało, że o okolicznościach dotyczących daty dowiedzenia się o decyzji dowiedziała się od męża. Co do przebywania skarżącego na terenie sąsiadującym z inwestycją świadek nie udzielała precyzyjnych informacji, podkreślając zaangażowanie męża w prowadzenie działalności gospodarczej dotyczącej innych obiektów niż obiekt przy ul. [...] w N. S. oraz jego nieobecności w czasie prowadzonej na działce sąsiedniej budowy.

W ocenie Sądu organy prawidłowo wywiodły z całokształtu materiału dowodowego, zgodnie z art. 80 k.p.a., że nie zostało wykazane, by skarżący A. L. w dniu 6 września 2016 r. dowiedział się o wydanej decyzji. Przeprowadzone czynności dowodowe przez organ nie doprowadziły wprawdzie do ustalenia innej daty niż podał skarżący, ale doprowadziły do ustalenia, że o decyzji pozwalającej na budowę mógł wiedzieć wcześniej.

Sąd nie podziela zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu organ zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. podjął wszechstronne czynności celem zweryfikowania okoliczności podanych przez wnioskodawcę co do terminu, w którym dowiedział się o kwestionowanej decyzji. Zdaniem Sądu nie doszło do istotnych uchybień proceduralnych w związku z przesłuchaniem świadków w dniu 8 stycznia 2020 r. Pismami z dnia 6 grudnia 2019 r. (sprostowanymi pismami z 17 grudnia 2019 r.) Prezydent Miasta N. S. skierował do stron i świadków wezwania do osobistego stawienia się na rozprawie administracyjnej w dniu 8 stycznia 2020 r. o godzinie 11 w siedzibie Urzędu Miasta N. S., w tym do A. L., a także do reprezentującego wnioskodawcę J. L.. W aktach sprawy nie ma jednego protokołu rozprawy, lecz protokoły z przesłuchań wszystkich osób wezwanych, w części błędnie zatytułowane jako "Protokół z przesłuchania świadka", jako że część wezwanych osób, tj. A. L., B. M. oraz P. M., miały w sprawie przymiot strony. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

W okolicznościach sprawy nie stanowiło uchybienia to, że wszyscy uczestnicy tej czynności procesowej mogli przysłuchiwać się wypowiedziom pozostałych uczestników. Podkreślenia wymaga, że ze zgromadzonych na ówczesnym etapie postępowania dokumentów, jak i z samych wezwań, wynikało jasno, jakie okoliczności sprawy będą przedmiotem wyjaśnień organu. Strony postępowania przedstawiły wszakże wcześniej swoje stanowisko sprawie. W aktach znajduje się m.in. pismo B. M. i P. M. z 25 listopada 2019 r., w którym wskazywali okoliczności mające – w ich ocenie – potwierdzić, że już w 2015 roku A. L. musiał dowiedzieć się o pracach budowlanych na nieruchomości położonej przy ul. [...], albowiem w tym czasie prowadził szereg inwestycji na swojej nieruchomości przy ul. [...]. Przepisy art. 82-83 k.p.a. nie stawiają czynności procesowej przesłuchania świadka w postępowaniu administracyjnym szczególnych wymagań. Kluczowym elementem jest uprzedzenie świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 § 2 k.p.a.), co w sprawie miało miejsce w stosunku do każdej z osób będących świadkami. W tej sytuacji "grupowe przesłuchanie świadków" nie miało żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z akt sprawy nie wynika też, by uczestniczące w przesłuchaniu osoby, w tym skarżący wraz z pełnomocnikiem, zgłaszali organowi co do tego jakieś zastrzeżenia.

Zasadniczo, wobec niewykazania terminu miesięcznego zakreślonego dla złożenia wniosku o wznowienie postępowania organ powinien odmówić więc wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wojewoda słusznie jednak dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie postanowieniem z 6 października 2016 r. Prezydent Miasta N. S. wznowił postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wobec czego brak było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wznowienia, które kończy postępowanie wznowieniowe w pierwszej fazie. W takiej sytuacji, wobec ustalenia, że postanowienie o wznowieniu postępowania zapadło z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a., należało umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe. Słusznie jednak dostrzegł dalej Wojewoda, że wniosek skarżącego o wznowienie obejmował dwie dalsze przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 5 (nowe okoliczności lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję) oraz art. 145 § 1 pkt 6 (decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu), których organ nie uwzględnił w postanowieniu wznawiającym postępowanie. W tym zakresie – co należy podkreślić - termin do wznowienia postępowania jest inaczej określony niż w odniesieniu do przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu postanowienie o wznowieniu dotyczyło całości postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego A. L.. Wniosek o wznowienie, choć oparty na różnych przesłankach inicjuje bowiem jedno postępowanie, nie zaś tyle postępowań, ile przywołanych podstaw wznowienia. Uwzględniając ten fakt, organ powinien uznać, że: po pierwsze, postępowanie z wniosku A. L. zostało wznowione, a zatem niedopuszczalna jest już odmowa wznowienia postępowania, po drugie, przesądzona została (na tle zgromadzonego materiału dowodowego) kwestia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, po trzecie, nie zostały przesądzone obie kwestie formalne wymagane dla wznowienia postępowania na podstawie pozostałych przesłanek – zachowania przez wnioskodawcę terminu 1 miesiąca od daty dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, oraz ustalenia, czy w tym postępowaniu powinien mu przysługiwać przymiot strony. Tym samym wskazania dla organu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia były częściowo wadliwe, jednak nie uzasadniały uchylenia postanowienia w całości ani w części.

Niezasadne okazały się pozostałe zgłoszone w skardze zarzuty, które nie zostały uwzględnione w powyższych wywodach. Wojewoda nie naruszył w szczególności art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 15 k.p.a. wychodząc poza zakres zażalenia. Nie ma także racji skarżący kwestionując tożsamość sprawy rozstrzygniętej postanowieniem organu pierwszej i postanowieniem drugiej instancji. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika bez wątpienia, że organ ten odnosił się do daty dowiedzenia się wnioskodawcy o wydanej decyzji, a więc o okoliczności wskazanej w art. 148 § 2 k.p.a., pomimo niewłaściwego przywołania tylko § 1 tego artykułu. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Nie doszło również do naruszenia art. 10 §1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do zebranych dowodów. W orzecznictwie podkreśla się, że zarzut oparty na tym przepisie może zostać uwzględniony, jeśli skarżący wykaże, iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik postępowania byłby inny (por. wyrok NSA z 17 września 2020 r., sygn. II OSK 53/19). W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że wskutek naruszenia art. 10 §1 k.p.a. zawarto w treści uzasadnienia stwierdzenia i wnioski objęte skargą. Okoliczność ta nie może jednak uzasadniać uchylenia, chociażby z tego powodu, że zawiadamiając stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, organ nie przedstawia jej treści przyszłego rozstrzygnięcia.

W tych okolicznościach sprawy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.