Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1288/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § , art. 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Wiesław Morys del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Regionalnego w W. skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1083/16 w sprawie ze skargi P.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1083/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu odwołania P. G. od decyzji Prezydenta [...] z [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego:

- podjęło zawieszone postępowanie administracyjne;

- utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku H. K. i J. W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego w udziale 0,95850 części do zabudowanego gruntu o pow. 857 m kw. położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...]z obr. [...] oraz w udziale 0,94600 części do zabudowanego gruntu o pow. 686 m kw. położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...] na rzecz W. D., A. D., M. W., E. W. i Z. S. oraz ustalił wysokość czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia ww. prawa na kwotę 1470,39 zł. Jednocześnie Prezydent odmówił wyżej wskazanym osobom przyznania wnioskowanego prawa odpowiednio do udziałów 0,05400 i 0,04150 w ww. gruntach.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem 21 listopada 1945 r. tj. z dniem wejścia w życie dekretu nieruchomości warszawskie, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszły na własność gminy [...].

Stosownie do art. 7 ust. 1 i 2 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) za czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność H. K. i J. W., które złożyły wniosek o przyznanie prawa własności czasowej [...] sierpnia 1948 r.

W ocenie organu wprawdzie [...] listopada 1947 r. ukazało się w Dzienniku Urzędowym Nr 25 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] ogłoszenie o objęciu w posiadanie przedmiotowej nieruchomości, jednak objęcie w posiadanie nie nastąpiło z uwagi na naruszenie wymogu zawiadomienia dotychczasowych właścicielek gruntu. W związku z tym objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło dopiero na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę [...] tj. [...] sierpnia 1948 r., zatem wniosek został złożony przed upływem terminu.

Organ wyjaśnił, że nieruchomość nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w związku z tym brak jest podstaw do odmowy przyznania wnioskowanego prawa - z wyjątkiem udziałów w prawie użytkowania wieczystego ustanowionych uprzednio na rzecz osób trzecich.

Od decyzji Prezydenta [...] dwołanie złożył P. G. Zarzucił, że wniosek dekretowy został złożony po upływie terminu wynikającego z dekretu. Postanowieniem z [...] listopada 2014 r. Kolegium zawiesiło postępowanie do czasu ustalenia następstwa prawnego po A. D.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2014 r. W. D., M. W., E. W., Z. S., A. D. i M. D. zwrócili się o podjęcie zawieszonego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uznało, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] spadek po A. D. nabyli: K. D., W. D., M. D. i A. D. Na mocy notarialnej umowy działu spadku z [...] sierpnia 2015 r., rep. [...] prawa i roszczenia przysługujące zmarłej do przedmiotowej nieruchomości nabyli W. D., M. D. i A. D.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia odwołania, Kolegium wskazało, że jest ono niezasadne. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji.

Podkreśliło, że kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia było ustalenie, czy objęcie w posiadanie przedmiotowego gruntu przez gminę odbyło się przy ścisłym spełnieniu przez Zarząd Miasta wymagań określonych w wydanym na podstawie art. 4 dekretu rozporządzeniu Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112), obowiązującego od 21 maja 1946 r. do 9 lutego 1948 r., a które ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Wymienione rozporządzenie w § 3 ust. 1 przewidywało zawiadomienie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie poprzez ogłoszenie Zarządu Miejskiego w organie urzędowym, które zgodnie z § 4 powinno zawierać: dokładne oznaczenie gruntu z podaniem w miarę możliwości imienia i nazwiska dotychczasowego właściciela, termin oględzin nieruchomości, wezwanie dotychczasowego właściciela do wzięcia udziału w oględzinach. Stosownie do § 5 ust. 1 - Zarząd Miejski, jeżeli posiadał dane o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela, obowiązany był - niezależnie od ogłoszenia - zawiadomić go na piśmie o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie. W myśl § 7 ust. 2 tego rozporządzenia do sporządzonego protokołu oględzin, o którym mowa w § 7 ust. 1 dotychczasowy właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia zarzutów, jeżeli uważał, że zawarte w nim ustalenia naruszają jego prawa. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 1 rozporządzenia grunt uważa się za objęty przez gminę w posiadanie w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie tego zarządu ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin.

Kolegium powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2471/00 wskazało, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminy [...] dla ważności czynności polegającej na objęciu gruntu w posiadanie, nakazywało podjęcie konkretnych działań mających na celu zapewnienie uczestnictwa byłego właściciela w tym objęciu, jeżeli było to możliwe. Ich niedokonanie powodowało istotne naruszenie prawa. Skoro nie powiadomiono byłego właściciela o czynnościach obejmowania gruntu w posiadanie, mimo iż możliwość taka niewątpliwie istniała, to trudno mówić o zgodnym z prawem objęciu przez gminę gruntu przedmiotowej nieruchomości w posiadanie.

Kolegium wskazało, że w aktach sprawy brak jest wymaganego zawiadomienia skierowanego do byłych właścicieli, brak jest również potwierdzenia nadania takiego zawiadomienia. Wobec tego nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie na podstawie przepisów rozporządzenia z 1946 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niedokonania przez organ I instancji oceny treści pism z [...] maja 1948 r. oraz [...] sierpnia 1948 r., które zdaniem odwołującego się świadczą o dokonaniu zawiadomienia w trybie ww. przepisów Kolegium wyjaśniło, że w piśmie z [...] maja 1948 r. wnioskodawczynie nie zawarły żadnego stwierdzenia o otrzymaniu zawiadomienia, natomiast w piśmie z [...] sierpnia 1948 r. jest mowa o tym, że właścicielki otrzymały zawiadomienie zbyt późno. Zdaniem organu żadne z tych pism nie wskazuje, jakie zawiadomienie, o jakiej treści i w jaki sposób miało być doręczone dawnym właścicielkom. W tej sytuacji nie jest możliwe dokonanie kontroli, czy to ewentualne zawiadomienie spełniało wymogi wynikające z przepisów rozporządzenia oraz do kogo i kiedy zostało skierowane. W konsekwencji organ nie uznał, aby wszystkie warunki określone w przepisach rozporządzenia zostały spełnione - a tylko w takiej sytuacji dopuszczalne byłoby przyjęcie, że doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie.

Kolegium powołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 188/07, z którego wynika, że jeżeli przesłanką odmowy przyznania własności czasowej jest bezskuteczny upływ terminu, przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r., to niezbędne jest wykazanie nie tylko, że osoby uprawnione nie zgłosiły żądania, ale także ustalenie czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia takiego wniosku.

Zdaniem Kolegium nie można zatem oprzeć ustalenia o prawidłowym objęciu gruntu w posiadanie jedynie na podstawie fragmentu pisma z [...] sierpnia 1948 r. zawierającego wyraz "zawiadomienie’, gdyż nie można ustalić, czy chodziło tu o zawiadomienie sporządzone w trybie rozporządzenia z 1946 r., czy zawiadomienie zawierało wymaganą treść, kiedy i do kogo zostało skierowane. Nie można wywodzić negatywnych skutków dla stron z faktu zaniedbań po stronie organów administracji, w szczególności wynikających z wadliwego prowadzenia akt sprawy czy zaniechania dokumentowania poszczególnych czynności.

Natomiast powołane przez odwołującego się pisma z [...] października 1976 r. i z [...] października 1976 r. nie odnoszą się do kwestii objęcia gruntu w posiadanie i dopełnienia związanych z tym obowiązków. Z kolei wyrażony tam pogląd o niezłożeniu wniosku dekretowego w terminie nie jest wiążący w niniejszym postępowaniu.

Kolegium nie kwestionując, że termin do złożenia wniosku dekretowego nie podlega przywróceniu wskazało, że w niniejszej sprawie wniosek został złożony przed upływem terminu.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] maja 2016 r. skargę złożył P. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 6 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, tj. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, podczas gdy wnioskodawcy nie wypełnili wszystkich ustawowych przesłanek uzyskania prawa, bowiem wystąpili z wnioskiem o ustanowienie użytkowania wieczystego z przekroczeniem ustawowego terminu na jego złożenie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nie podjęcie przez organ wszelkich niezbędnych czynności w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, koniecznych dla wydania prawidłowego merytorycznego rozstrzygnięcia oraz dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności pism z [...] maja 1948 r. i z [...] sierpnia 1948 r. oraz pism Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] października 1976 r. tj. pisma zatytułowanego "stwierdzenie" oraz wniosku o przepisanie na własność Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości przy ul. [...], a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności sprawy, tj. faktu złożenia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego po terminie ustawowym, co powinno skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego;

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji precyzyjnie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej w niniejszej sprawie dokumentom urzędowym tj. pism z [...] października 1976 r. podczas, gdy te dokumenty stanowią dowód pośredni na niezłożenie przez wnioskodawców w terminie wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego;

- art. 138 § 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa, powinna zostać na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylona w całości i wydana decyzja odmowna;

- art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] w zw. z § 8 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę [...], poprzez przyjęcie, że 6 miesięczny termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania został zachowany, podczas gdy został złożony po upływie ustawowego terminu i jako taki powinien podlegać odrzuceniu.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzuty skargi. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organów warunki objęcia nieruchomości w posiadanie przez Gminę [...] zostały spełnione. Fakt dokonania przez Zarząd Miejski zawiadomienia H. K. i J. W. o przystąpieniu do objęcia gruntu położonego w W. przy ul. [...] wynika wyraźnie z pisemnego oświadczenia inż. B. M. z [...] sierpnia 1948 r., który działając w imieniu wnioskodawczyń zwrócił się do organu o przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z uwagi na to, że właścicielki nieruchomości "zamieszkując z dala od [...] na Wybrzeżu, otrzymali zawiadomienie zbyt późno".

W ocenie skarżącego oświadczenie koresponduje z wcześniejszym podaniem H. K. i J. W. z [...] maja 1948 r., w którym wskazały, że zamieszkały w W. u inż. M. i zapoznały się z regulacjami dekretu.

Zdaniem skarżącego z wyżej przywołanych dokumentów wyraźnie wynika, że byłe właścicielki miały pełną świadomość, że nie dotrzymały 6-miesięcznego terminu do złożenia wniosku dekretowego. Skarżący zwrócił uwagę, że właścicielki precyzyjnie podały datę upływu terminu na złożenie wniosku. Oznacza to, że w dacie jego sporządzenia, tj. [...] maja 1948 r. znały termin do którego zobowiązane były wystąpić z wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej, aby ich roszczenie zostało uznane. Wobec braku w aktach własnościowych nieruchomości przy ul. [...] rozstrzygnięcia wniosku o ustanowienie na ich rzecz użytkowania wieczystego, informację w tym zakresie musiały uzyskać z doręczonego im zawiadomienia o przystąpieniu do objęcia w posiadanie gruntu, co potwierdził w jednoznaczny sposób w swoim oświadczeniu inż. B. M.

Skarżący stwierdził, że z treści pism z [...] maja i [...] sierpnia 1948 r., jednoznacznie wynika, że Zarząd Miejski należycie wykonał względem H. K. i J. W. obowiązek zawiadomienia o przystąpieniu przez Gminę [...] do objęcia gruntu. Tym samym w dniu ogłoszenia, tj. [...] listopada 1947 r., rozpoczął bieg 6 miesięczny termin do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej gruntu.

Skarżący zarzucił, że mimo niewątpliwej wagi treści przywołanych dokumentów dla rozpoznania przedmiotowej sprawy organ nie nadał pismom z [...] maja 1948 r. i [...] sierpnia 1948 r. odpowiedniej mocy dowodowej. Tym samym naruszył dyspozycję art. 77 K.p.a. i złamał zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 i art. 80 K.p.a.

Skarżący podniósł, że w sytuacji, w której brak jest w aktach dokumentu w postaci zaświadczenia z urzędu pocztowego o nadaniu zawiadomienia o objęciu gruntów przez [...] do byłych właścicieli, co może być spowodowane dekompletacją tych dokumentów z uwagi na czas, który upłynął od momentu zawiadomienia, wielokrotną zmianą miejsca ich przechowywania itp., a gdy istnieją dokumenty, z których pośrednio wynika fakt dokonania przedmiotowego zawiadomienia przez Zarząd Miejski, organ zobowiązany był do zbadania w całości dowodu z pism z [...] maja i [...] sierpnia 1948 r., z których pośrednio wynika ww. fakt. Organ jedynie lakonicznie wskazał, że odmawia mocy dowodowej dokumentom urzędowym z [...] października 1976 r., z których wynika niezłożenie przez byłego właściciela wniosku o przyznanie prawa wieczystego użytkowania.

Zdaniem skarżącego także organ II instancji pominął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sprzeczność miedzy zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym a rozstrzygnięciem. Zgromadzone w sprawie dowody dają bowiem podstawy do twierdzenia, że organ zawiadomił właścicieli nieruchomości o przejęciu gruntu na własność [...], przez co mając na uwadze spełnienie pozostałych przesłanek, rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku o ustanowienia prawa własności czasowej, który zakończył się w dniu [...] maja 1948 r., a który został niedotrzymany przez wnioskodawców.

Zdaniem skarżącego organ II instancji zastosował niedopuszczalną na gruncie postępowania administracyjnego zasadę in dubio pro reo obowiązującą w postępowaniu karnym, czy też w postępowaniu podatkowym. Kodeks postępowania administracyjnego, nie dopuszcza sytuacji, w których wątpliwości zaistniałe w sprawie, a wynikające z braku bezpośrednich dowodów należałoby rozstrzygać na korzyść wnioskodawców. Takie działanie stanowi, w ocenie skarżącego, naruszenie art. 6 K.p.a., bowiem pozbawione jest jakichkolwiek podstaw prawnych.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji:

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Sąd podniósł iż z akt sprawy wynika, że w obrocie prawnym od 67 lat pozostaje orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z [...]kwietnia 1949 r., nr [...] odmawiające byłym właścicielkom przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego. Zważyć należy, że obecnie przyjmuje się w orzecznictwie, że przewidziany w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego sześciomiesięczny termin jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Tym samym przyjmuje się, że złożenie wniosku z uchybieniem terminu, podobnie jak niezłożenie wniosku, skutkowało wygaśnięciem roszczeń o ustanowienie prawa na rzecz byłego właściciela. Pogląd o wygaśnięciu uprawnień z upływem terminu i braku możliwości jego przywrócenia został zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i obecnie dominuje (wyroki NSA z: 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1087/04; 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 133/05; 30 października 2009 r., sygn. akt I OSK 85/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd taki ugruntował się po uchwale składu pięciu sędziów NSA z 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96 (ONSA nr 2/1997, poz. 56), w której wskazano, że do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie mają zastosowania przepisy dotyczące przywrócenia terminu.

Sąd wskazał, że w dekrecie przewidziano niezbyt jasną zasadę oznaczania terminu, ponieważ gmina decydowała o momencie objęcia w posiadanie poszczególnych gruntów, a tym samym data objęcia wyznaczała rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku. Okoliczność, że art. 7 dekretu warszawskiego nie stanowił wyraźnie, iż termin, który ograniczał w czasie dochodzenie praw podmiotowych i skutkował po jego upływie wygaśnięciem prawa, mogła być przyczyną odmiennego rozumienia tego przepisu przez kilkadziesiąt lat przed powyższą uchwałą składu pięciu sędziów NSA. O braku jednolitego rozumienia art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego mogą świadczyć orzeczenia o przywróceniu terminu do złożenia wniosku przewidzianego w tym przepisie, a także orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu.

W niniejszej sprawie w obrocie prawnym pozostaje orzeczenie Prezydenta m. [...] z [...] kwietnia 1949 r. o odmowie przywrócenia byłym właścicielkom terminu do złożenia wniosku dekretowego. Skoro takie orzeczenie zostało wydane, to rozstrzygnięcie to ma doniosłe znaczenie prawne. Wobec tego pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego, w sytuacji pozostawania orzeczenia z 1949 r. w obrocie prawnym i uznanie, że wniosek złożony został skutecznie (tj. przed terminem określonym na podstawie rozporządzenia z 27 stycznia 1948 r.), jest co najmniej przedwczesne i sprzeczne z tym orzeczeniem. Natomiast powołane w zaskarżonych decyzjach wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosiły się do innych stanów faktycznych, niż w niniejszej sprawie. Z uzasadnień wyroków nie wynika, aby w tamtych sprawach pozostawały w obrocie prawnym orzeczenia o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosków dekretowych. Ta okoliczność stanowi istotne zagadnienie prawne. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie wyprowadził ze znajdującego się w obrocie prawnym orzeczenia omawiającego byłym właścicielkom przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego skutków prawnych. Należy zaznaczyć, że orzeczenia dotyczące spornej nieruchomości pozostające w obrocie prawnym, nie mogą być ignorowane przez organy, gdyż mają moc wiążącą, do czasu ich usunięcia z obrotu prawnego. Tym samym Kolegium naruszyło przepisy art. 7 ust.1 dekretu warszawskiego, art. 7, 80 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Od oceny skutków orzeczenia administracyjnego będzie zależał kierunek rozstrzygnięcia tego organu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wymaga uzupełnienia.

W tej sytuacji, z przyczyn wyżej omówionych, przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło;

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu na obszarze gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 276) poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że orzeczenie administracyjne odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego wyłącza dopuszczalność ustalenia w odrębnym postępowaniu, że wniosek dekretowy został złożony przed terminem;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do naruszenia tych przepisów w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. poprzez wadliwe przedstawienie stanu sprawy i zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej wyroku - polegające na niewykazaniu, jaki wpływ sprawy mogło mieć stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji naruszenie art. 7, 80 K.p.a., a także poprzez zaniechanie wskazań co do dalszego postępowania'

- art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] - pomimo, że zastosowanie tego środka byłoby niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy,

- art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia zarzutów skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżące Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Samorządowe kolegium Odwoławcze rozwinęło treść uzasadnienia stawianych zarzutów.

W dniu [...] lutego 2018 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Regionalny w W.

Działający w imieniu Prokuratora Regionalnego w W., Prokuratorzy A. W. i K. W., na rozprawie w dniu [...] lipca 2018 r., wnieśli o uchylenie zakażonego wyroku i stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji.

Pełnomocnik uczestnika postępowania P. G. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Pełnomocnik uczestników postępowania: W. D., M. W., Z. S., A. D., M. D. i E. W., wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznawana skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Aaministracyjnego za trafny należy uznać zarzut podnoszący naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie bowiem uzasadnienie wyroku nie spełnia warunków wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z tym przepisem prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie wyroku sporządza się już po rozstrzygnięciu sprawy i ma ono charakter sprawozdawczy. Dlatego tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone postępowanie sądowe odpowiadało przepisom prawa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia między innymi w przypadku takiego uzasadnienia, w którym ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie konkretnego kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I GSK 685/09, publ. baza orzeczeń nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA"). Wadliwe przedstawienie stanu faktycznego oraz niedostateczne wyjaśnienie przez sąd administracyjny pierwszej instancji stanu prawnego rozpoznawanej sprawy uznaje się przy tym za uchybienie, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II FSK 1832/09; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt I GSK 1215/09, publ. CBOSA).

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. Tą ostatnia decyzją Prezydent [...] po rozpatrzeniu wniosku H. K. i J. W. ustanowił prawo użytkowania wieczystego w udziale 0,95850 części do zabudowanego gruntu o pow. 857 m kw. położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...] oraz w udziale 0,94600 części do zabudowanego gruntu o pow. 686 m kw. położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obr. [...] na rzecz W. D., A. D., M. W., E. W. i Z. S. oraz ustalił wysokość czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia ww. prawa na kwotę 1470,39 zł. Jednocześnie Prezydent odmówił wyżej wskazanym osobom przyznania wnioskowanego prawa odpowiednio do udziałów 0,05400 i 0,04150 w ww. gruntach.

Zwrócić uwagę należy, że w uzasadnieniu ww. wyroku Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do treści zaskarżonej przez P. G. decyzji ani zarzutów skargi, lecz wskazał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, w obrocie prawnym od 67 lat pozostaje orzeczenie administracyjne Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r., nr [...] odmawiające byłym właścicielkom przywrócenia terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Poza ogólnym stwierdzeniem, że skoro ww. orzeczenie zostało wydane, to ma doniosłe znaczenie prawne, Sąd wojewódzki podniósł, iż pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego jest co najmniej przedwczesne i sprzeczne z tym orzeczeniem, skoro organ odwoławczy rozpoznając sprawę nie wyprowadził ze znajdującego w obrocie prawnym orzeczenia skutków prawnych. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, tym samym Kolegium naruszyło art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, art. 7, 80 i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie zawarł należytego wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, żadnej argumentacji, tak aby organ odwoławczy mógł dokładnie ustalić zakres ponownego rozpatrzenia sprawy.

Ponadto uwadze Sądu pierwszej instancji uszło, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało "że podziela ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji" (str. 2 decyzji), a ustalenia te obejmowały fakt pozostawania w obrocie prawnym orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] (str. 4 decyzji organu I instancji). W orzeczeniach organów obydwu instancji wskazywano, że organy nie kwestionują, iż termin do złożenia wniosku dekretowego nie podlega przywróceniu, jednak uznają, że w rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony w terminie (str. 4 decyzji Kolegium, str. 7 decyzji organu I instancji). Oznacza to, że Sąd powinien ocenić, czy wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony w terminie, czy też z jego uchybieniem.

Powyższe przesądza zatem, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 1 P.p.s.a., gdyż jego uzasadnienie nie spełniało wymogów przewidzianych w tym przepisie, oraz naruszał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 80 K.p.a.

Z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie, zbędne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, wobec uznania, że skarżący swoim postępowaniem nie przyczynił się do powstania zaistniałego w sprawie uchybienia.