Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 395/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 28,  art. 105 par. 1,  art. 138 par. 1 pkt 2,  art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2022 r. nr SKO 4116/2/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Prezydenta Wrocławia nr 114-2001 Wrocław, z dnia 3.04.2001 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu ( Dz. U. Nr 25, poz. 130) oraz planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia nr XIX/603/00 z dnia 23 marca 2000 roku (Dz. Urz. Województwa Dolnośląskiego nr 22 poz. 358 z dnia 16 czerwca 2000 r.) - na wniosek właściciela zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej przy ul. [...] nr [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów prowadzonej dla miasta W. obrębu [...] jako działka nr [...] stanowiąca własność A. K., w wyniku którego powstały działki nr [...],[...] i [...]. Sposób podziału został określony na wyrysie z mapy w skali 1: 1000, który stanowi integralną część niniejszej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że właściciel wniósł o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt podziału tej nieruchomości, przeznaczonej w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu w części pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w części pod komunikację. W wyniku podziału powstała działka nr [...] położona przy ul. [...] nr [...], zabudowana budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, działka nr [...] przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z uprawami ogrodniczymi oraz działka nr [...] przeznaczona pod komunikację. Dostęp z drogi publicznej - ul. [...] do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr: [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych. Organ I instancji uznał, że podział nieruchomości jest zgodny z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego osiedla Osiniec we Wrocławiu a granice podziału wynikają z postanowienia Prezydenta Wrocławia nr 222/00 z dnia 28.11.2000 r. opiniującego pozytywnie przedstawiony projekt podziału.

Następnie decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 8 grudnia 2021 r. (Nr 402/2021), odmówiono zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia 3 kwietnia 2001 r. (nr 114/2001), zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...] nr [...] we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb [...].

Od tej decyzji odwołali się J. P., reprezentowany przez pełnomocnika - adwokata P. R. oraz B. K.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, decyzją z dnia 15 lutego 2022 r.(SKO 4116/2/22), na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Prezydent Wrocławia, ostateczną decyzją z dnia 3 kwietnia 2001 r. (nr 114/2001), wydaną na wniosek ówczesnego właściciela nieruchomości – A. K., zatwierdził podział nieruchomości gruntowej położonej, przy ul. [...] nr [...] we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb [...]. W wyniku przeprowadzonego podziału powstała m.in. działka gruntu nr [...], która - kolejnymi umowami zawartymi w formach aktów notarialnych Rep. A nr [...] z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz Rep. A nr [...] z dnia 15 marca 2007 r. - została przeniesiona na rzecz innych osób fizycznych. Jej aktualnymi współwłaścicielami są zaś J. P. i B. K. (zob. dział II KW Numer [...], https://przegladarkaekw.ms.gov.pl/). Podaniem z dnia 22 czerwca 2021 r., J. P. wniósł o zmianę w trybie art. 155 kpa decyzji podziałowej z dnia 3 kwietnia 2001 r. (nr 114/2001), poprzez wykreślenie fragmentu uzasadnienia o treści: "Dostęp z drogi publicznej - ul. [...] do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr : [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" i zastąpienie następującym zapisem "Dla działki nr [...] (położonej na terenie MNRO) dostęp do drogi publicznej ma się odbywać poprzez teren 5KD, pod warunkiem ustanowienia na tym terenie odpowiednich służebności drogowych". Wniosek ten poparła B. K. w piśmie z dnia 30 września 2021 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Prezydent Wrocławia wydał decyzję z dnia 8 grudnia 2021 r. (Nr 402/2021), którą odmówił zmiany decyzji podziałowej. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji zakwestionował merytoryczną możliwość zmiany rozstrzygnięcia zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Od tej decyzji, w ustawowym terminie, odwołania wnieśli J. P. oraz B., którzy podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Rozpoznając sprawę w wyniku złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wskazało, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana w związku z wnioskiem J. P. o zmianę opisanej decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia z dnia 3 kwietnia 2001 r. (nr 114/2001), w trybie art. 155 kpa. Zgodnie z brzmieniem powołanych przepisów prawa, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (tj. właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji). Istotne z punktu widzenia oceny prawidłowości weryfikowanego rozstrzygnięcia jest zatem generalne stwierdzenie, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. Istotą tego postępowania jest natomiast sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Co jednak najważniejsze, nie może budzić wątpliwości, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 kpa uwarunkowana jest prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Konsekwentnie, z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, jak i poglądów literatury, wynika jasna konkluzja, że stroną postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji w trybie przepisów art. 155 kpa jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone taką decyzją, nie zaś każdy, kto ma interes prawny w tym, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wynika to z faktu, że krąg stron został ustalony już w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym, natomiast zmiana w zakresie kręgu stron postępowania wychodzi poza zakres uprawnień organu przewidzianych w art. 155 kpa, a tym samym jest niedopuszczalna (zob. w szczególności wyroki NSA z dnia 15 października 2009 r. I OSK 7/09 oraz z dnia 26 listopada 2010 r., I OSK 164/10, a także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, Legalis). Wobec tego, przenosząc powyższe ustalenia na grunt tej sprawy, można przyjąć prostą konkluzję, że Prezydent Wrocławia nie miał podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku J. P. Jako aktualny współwłaściciel działki gruntu nr [...] (powstałej w wyniku podziału geodezyjnego, a następnie prawnego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr [...]), nie mógł on bowiem skutecznie wnieść o zmianę decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia w trybie art. 155 kpa, gdyż nie był jej adresatem. Stwierdzenie zaś przez organ odwoławczy, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji została wydana w oparciu o wniosek podmiotu nie będącego stroną w rozumieniu art. 28 kpa, wprost obligowało Kolegium do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, bez konieczności odnoszenia się do merytorycznych stanowisk odwołujących się. Mając powyższe okoliczności na względzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, orzekło jak na wstępie.

Skargę na ostateczną Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2022 r., (SKO 4116/2/22) działając w imieniu skarżącego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 1) w zw. z art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), złożył profesjonalny pełnomocnik. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 155 k.p,a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że skarżący rzekomo nie mógł skutecznie wnieść o zmianę decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia w trybie art. 155 k.p.a., w związku z czym decyzja Organu I Instancji została wydana w oparciu o wniosek podmiotu rzekomo nie będącego stroną, co miałoby obligować kolegium do wydania decyzji kasacyjnej, bez konieczności odnoszenia się do merytorycznych stanowisk odwołujących, podczas gdy w okolicznościach sprawy należało dojść do wniosku, że skarżący mógł skutecznie wnieść wniosek o zmianę decyzji podziałowej, wobec czego brak było podstaw do uchylenia decyzji organu I Instancji w całości i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnosi o 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zwrot kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona opisuje stan sprawy, a następnie podnosi, że jej zdaniem z zaskarżoną decyzją nie sposób się zgodzić, gdyż jest ona niezgodna z prawem w stopniu nakazującym lei wyeliminowanie z obrotu prawnego, zgodnie ze zgłoszonymi wnioskami skargi. Rozwijając powyższe, skarżący podnosi, że stanowisko organu II Instancji, jakoby skarżący rzekomo nie mógł skutecznie wnieść wniosku o zmianę decyzji podziałowej w trybie art. 155 k.p.a., jest chybione. Podejmując próbę uzasadnienia tegoż stanowiska, kolegium powołuje się na rzekomo utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, przywołując starsze poglądy wyrażane w judykaturze zdezaktualizowane i tracąc z pola widzenia, że w świetle aktualnego, dominującego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżącego uznać należy za podmiot legitymowany do wniesienia wniosku o zmianę decyzji w przedmiotowym trybie. Obecnie w orzecznictwie sadów administracyjnych trafnie akcentuje się bowiem dopuszczalność rozszerzenia kręgu podmiotowego postępowania toczonego w trybie art. 155 k.p.a., podnosząc, że "w przypadku wniosku o zmianę decyzji (...) wszczęte jest nowe postępowanie administracyjne, wobec czego obowiązkiem organu administracji jest ponowne ustalenie kręgu stron tego postępowania. Nie zawsze bowiem występuje tożsamość stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją, z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). W zależności więc od ustalonego przez organ stanu faktycznego i prawnego sprawy, konieczne jest ponowne ustalenie kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu (...). Przyznanie więc określonej osobie statusu strony postępowania odbywać się więc będzie w oparciu o ogólne zasady k.p.a. (...) Wyprowadzony z normy prawa materialnego interes prawny musi jednocześnie pozostawać z przedmiotem postępowania w indywidualnym, bezpośrednim, konkretnym i aktualnym związku" (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Kr 8/12). Podkreśla się również, że "rozszerzenie kręgu podmiotowego postępowania toczonego w trybie art. 155 kp.a. jest możliwe, bowiem brak w tym zakresie wyraźnych przeszkód prawnych, zaś instytucja zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji uregulowana w owym przepisie wręcz zakłada dynamikę stosunków społecznych pozwalając aktualizować w powyższym trybie rozstrzygnięcia administracyjne, w tym także te dotknięte niekwalifikowanymi wadami. Z tego też względu - dostrzegając różnicę pomiędzy zmianą podmiotową (podstawieniem) strony postępowania, która nabyła prawo na podstawie decyzji wydanej w postępowaniu głównym, niemożliwą do zaakceptowania na gruncie art. 155 kp.a. a rozszerzeniem kręgu stron tegoż postępowania w porównaniu do postępowania głównego - wypada uznać możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego kontrolowanej sprawy o nowe podmioty mające interes prawny w jej rozstrzygnięciu " (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2119/15). Słusznie zauważa się bowiem, że: "krąg podmiotów legitymowanych w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji ostatecznej może się różnić od kręgu podmiotów legitymowanych w ówczesnym postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym w szczególności w przypadku tzw. aktów administracyjnych rzeczowych czy też innych aktów znamiennych tym, że kreują prawa i obowiązki danego podmiotu jako właściciela określonej rzeczy. W takim bowiem przypadku zbycie rzeczy skutkuje utratą legitymacji dotychczasowego właściciela i jednocześnie można rozważać jej nabycie przez nowego właściciela " (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 525/20). Także w najnowszych poglądach doktryny celnie wskazuje się, że w postępowaniach nadzwyczajnych trzeba na nowo, z odwołaniem się do art. 28 k.p.a., wyznaczyć krąg osób będących ich stronami, albowiem: "Sądy administracyjne przyjmują, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się art. 28 i 61 § 4, a stroną jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. np. wyroki NSA: z 22.01.2018 r., II OSK 1475/17, LEX nr 2433839; z 9.01.2015 r., I OSK 535/14, LEX nr 1769312; z 19.11.2015 r., I OSK 421/14, LEX nr 1989959; z 10.05.2002 r., IV SA 1124/00, LEX nr 657038). O konieczności zaaprobowania drugiego z przytoczonych stanowisk może zadecydować np. okoliczność, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w trybie zwykłym wywoła skutki w sferze prawnej innych osób niż poprzednio uczestniczące w postępowaniu. W wyroku z 7.07.2017 r., I OSK 3388/15, LEX nr 2335147, NSA stwierdził przykładowo, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji może być nie tylko podmiot, który jako właściciel nieruchomości brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, lecz także nabywcy powstałych w wyniku podziału działek, gdyż ich praw dotknie ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji" (zob. M. Romańska, Objaśnienia do art. 28 k. p. a., [w:] H. Knysiak-Sudyka (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2019, LEX/el.). Ponadto w poglądach komentatorów wyraźnie podnosi się, że " wypada uznać możliwość rozszerzenia zakresu podmiotowego sprawy prowadzonej na podstawie art. 155 o nowe podmioty mające interes prawny w jej rozstrzygnięciu" (tamże). Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że - wbrew przeciwnemu stanowisku organu II Instancji - skarżący posiada legitymację do wniesienia wniosku o zmianę decyzji podziałowej na podstawie art. 155 k.p.a. Jak wzmiankowano i co znajduje pełne potwierdzenie w poglądach piśmiennictwa i judykatury, dopuszczalne jest bowiem rozszerzenie kręgu podmiotowego postępowania toczonego w tym trybie, zgodnie z dynamiką stosunków społecznych i zmianą zakresów podmiotowych postępowań administracyjnych w trybie zwykłym i nadzwyczajnym. Jest bowiem oczywiste, że nie zawsze krąg stron postępowania zakończonego decyzją ostateczną jest tożsamy z kręgiem stron postępowania prowadzonym w nadzwyczajnym trybie weryfikacji decyzji (jej zmiany). Taka też sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co skutkuje koniecznością ponownego ustalenia kręgu osób, którym przysługiwać będzie status strony w postępowaniu. Przyznanie określonej osobie statusu strony postępowania odbywa się zaś na podstawie ogólnych reguł przewidzianych w k.p.a. W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., to interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Niezbędne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego. Skarżący ma legitymację do wniesienia wniosku o zmianę decyzji podziałowej, albowiem - jak wskazano już we wniosku inicjującym postępowania w sprawie zmiany tej decyzji - ww. decyzja jest ostateczna i nadal obowiązuje, oddziałując na sferę praw i obowiązków skarżącego, który - wraz z małżonką B. K. - jest obecnie współwłaścicielem działki nr [...]. Sporny zapis zawarty w uzasadnieniu decyzji podziałowej, zgodnie z którym: "Dostęp z drogi publicznej - ul. [...] do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr: [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" nie jest bowiem zgodny z postanowieniami MPZP, ponieważ działki te leżą poza granicami planu i jest to rów melioracyjny oraz droga publiczna (fragment ulicy [...]), co znajduje swoje potwierdzenie m.in. w treści postanowienia tut organu Nr 400/2019 z dnia 6 lutego 2019 r., wydanego w sprawie o znaku: WAB- B4.6740.1399.2018 (w aktach sprawy). Dlatego też zapis ten winien zostać wyeliminowany z treści uzasadnienia decyzji podziałowej i zostać zastąpiony przywołanym we wniosku zapisem, w świetle którego: "Dla działki nr [...] (położonej na terenie MNRO) dostęp do drogi publicznej ma się odbywać poprzez teren 5KD, pod warunkiem ustanowienia na tym terenie odpowiednich służebności drogowych". Istota tego zapisu jest bowiem zgodna z postanowieniami MPZP i koreluje z treścią - znajdującego się w aktach sprawy - pisma Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 10 stycznia 2011 r. (WAB.AA/US/41992/7327/op/10/11), skierowanego do Pani B. K. w odpowiedzi na pytania dotyczące dostępu do drogi publicznej projektowanych do wydzielenia działek na terenie MN4 i MNRO oraz podstawy prawnej dla nadania klasy ulicy dojazdowej drodze 5KD. Należy przy tym konsekwentnie podkreślić, że w razie braku wnioskowanej zmiany decyzji podziałowej, w przypadku wybudowania przez skarżącego przyłącza od ul. [...], będzie on zmuszony ponieść z tytułu tej budowy ogromne koszty, a za np. dwa lata będzie musiał przeprowadzić przyłącze od strony 5KD. Po ewentualnym poniesieniu przez skarżącego kosztów projektu, wobec aktualnej treści uzasadnienia decyzji podziałowej, zgody może nie wyrazić PINB, zarzucając niezgodność z MPZP lub wyrażając jednie zgodę warunkową, czasową lokalizację przyłącza do czasu powstania drogi 5KD. Organ II Instancji w sposób oczywiście wadliwy i bezrefleksyjny przyjął więc, że skarżącemu rzekomo nie przysługuje legitymacja do wniesienia wniosku o zmianę decyzji podziałowej i zaniechał rozpoznania merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I Instancji. Dodatkowym potwierdzeniem trafności stanowiska procesowego skarżącego jest to, że w postępowaniu w sprawie z wniosku J. P. i B. K. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji podziałowej Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało wątpliwości, że skarżącemu - w analogicznym stanie faktycznym i prawnym - przysługuje legitymacja do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, co bezpośrednio wynika już chociażby z załączonej do skargi decyzji SKO we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2010 r., SKO 16/44/10, utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzją tego samego organu z dnia 20 sierpnia 2010 r., SKO 4116/24/20, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Prezydenta Wrocławia z dnia 3 kwietnia 2001 r., Nr 114/2001. W tych warunkach niniejszą skargę i powołane w niej zarzuty i wnioski należy więc uznać za oparte na w pełni usprawiedliwionych podstawach i konieczne.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku stwierdzenia naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Przeprowadzona w tym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że wniesiona skarga jest niezasadna. Przedmiotem skargi objęta została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2022 r.(SKO 4116/2/22), wydana na podstawie: - art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kpa uchylająca zakwestionowaną decyzję w całości i umarzająca postępowanie pierwszej instancji w całości. Przeprowadzone badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dało podstaw do eliminacji jej z obrotu prawnego. Należy przypomnieć, że ostateczna i prawomocna decyzja nr 114-2001 Wrocław z dnia 3.04.2001 r., wydana została na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że odmówiono skarżącemu zmiany ostatecznej decyzji podziałowej poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji i zawarcie w niej informacji o nie wykazało aby były one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Artykuł 96 ust. 1 ustawy jako podstawę dla podziału wskazuje decyzję zatwierdzającą proponowany podział, a art. 97 ust. 1 stanowi jednoznacznie że podziału dokonuje się na koszt i wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, a do wniosku należy dołączyć (między innymi) dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości Sposób podziału nieruchomości powinien też zapewnić dostęp do drogi publicznej wszystkich projektowanych do wydzielenia działek. Warunek dostępu do drogi publicznej uważa się za spełniony, jeżeli następuje wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu, albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych. Kontrolowane postępowanie dotyczy wzruszenia opisanej decyzji podziałowej poprzez zmianę treści uzasadnienia decyzji, w ten sposób, aby w trybie nadzwyczajnym określonym w art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej "k.p.a."), wykreślić fragment uzasadnienia o treści: "dostęp z drogi publicznej - ul. [...] do wydzielonej działki nr [...] odbywać się będzie przez działki nr : [...] i [...] na zasadach ustalonych z właścicielami terenu, pod warunkiem ustanowienia odpowiednich służebności drogowych" i zastąpić następującym zapisem "dla działki nr [...] (położonej na terenie MNRO) dostęp do drogi publicznej ma się odbywać poprzez teren 5KD". W tych okolicznościach organy obu instancji zasadnie rozpoznawały niniejszą sprawę pod kątem spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony nie zaś, do sfery ocennej organu administracji. W przedmiotowej sprawie nie było wątpliwości w jakim trybie strona wnosi o zmianę decyzji podziałowej. Zgodnie art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Regulacja ta stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy także wskazać, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. czy też wskazanego we wniosku art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne. Ponadto zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana wyłącznie w granicach stanu faktycznego sprawy, który funkcjonował w dacie wydawania decyzji o zmianę której wnioskodawca wnosił, przy uwzględnieniu normy prawnej, w oparciu o którą decyzję pierwotną wydano. Z przedstawionych względów dokonując oceny decyzji, w stosunku do której wnioskodawca domaga się zmiany na podstawie art. 155 k.p.a., koniecznym jest również ocena przepisów prawa materialnego, który zastosowano w pierwotnej decyzji. Jest to przede wszystkim przepis, przywołanego wcześniej art. art. 97 ust. 1 u.g.n., w sposób jednoznaczny na koszt i wniosek osoby, która ma w tym interes prawny, a do wniosku należy dołączyć (między innymi) dokumenty stwierdzające tytuł prawny do nieruchomości. Przepis art. 155 k.p.a. formułuje przesłanki, których spełnienie warunkuje możliwość zmiany decyzji ostatecznej. Tryb ten służy jedynie do zmiany rozstrzygnięcia na inne, również możliwe do wydania w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych. W niniejszej sprawie wnioskowano bowiem o zmianę ostatecznej decyzji, a w zasadzie zmianę uzasadnienia decyzji podziałowej wydanej w trybie art. 93 ust. 1, w zakresie części jej uzasadnienia, szczegółowo opisanej wyżej. Skarżący jednak nie dostrzegł, iż nigdy nie był ani właścicielem, ani współwłaścicielem działki, stanowiącej przedmiot podziału, zatem nie legitymował się przymiotem strony, a tylko taki podmiot może skutecznie zainicjować wszczęcie postępowania w zakresie podziału nieruchomości. Należy również podzielić stanowisko, iż prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest w prowadzeniu postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz udziałem tych samych stron. Jeśli by nawet podzielić pogląd strony skarżącej, że w niektórych przypadkach dopuszczalna jest sytuacja wszczęcia postępowania w trybie art. 155 z wniosku podmiotu, który uprzednio nie legitymował się przymiotem strony/wnioskodawcy, to na pewno, w świetle wcześniejszych uwag takiego przymiotu wnioskodawcy nie posiadają. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nie zachodzi tożsamość podmiotowa w stosunku do decyzji pierwotnej.

Podsumowując należy wskazać, że przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji w trybie nadzwyczajnym. Nie jest więc dopuszczalna weryfikacja decyzji tylko w oparciu o jedną przyjętą w art. 155 k.p.a, a mianowicie, gdy przemawia za tym słuszny interes strony (vide. wyroki NSA z 17 czerwca 2005 r., OSK 1968/04 i z 24 maja 2005 r. OSK 1792/04).

Trzeba także pamiętać, że jak trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 9 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 770/21, postępowanie prowadzone w trybie art. 155 k.p.a. nie jest kolejną instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji ustaleń czy też prawidłowości wykładni i subsumcji zastosowanych przy wydaniu decyzji ostatecznej. Brak jest podstaw, aby w ramach postępowania prowadzonego w tym trybie dokonywać ponownej analizy merytorycznej sprawy, ponieważ w tym trybie nie prowadzi się od początku nowego postępowania dowodowego, co w zasadzie doprowadziłoby do wydania nowego rozstrzygnięcia. Postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. zmierza bowiem do zmiany ostatecznej decyzji, nie zaś kontroli jej legalności. Natomiast trybem, który może służyć merytorycznej weryfikacji zgodności z prawem decyzji ostatecznej (aczkolwiek jedynie w kwestii rażącego naruszenia prawa) jest stwierdzenie nieważności decyzji, o czym mowa w art. 156 i nast. k.p.a. Nie podzielając zatem, zarzutów naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.