Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1083/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt. 17a
journal: Dz.U. 2015 poz 114
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 304/17 w sprawie ze skargi U.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 304/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w zakresie przyznania dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Burmistrza Milicza, z dnia [...] lutego 2017 r. ([...]), uchylającą - od dnia 1 listopada 2016 r. - decyzje z dnia [...] września 2016 r. ([...]) w części przyznającej U. P. dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci na I. P. i N. P. i - orzekając co do istoty sprawy - uchyliło decyzję z dnia [...] września 2016 r. ([...]) w części przyznającej U. P. dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci na I. P. i N. P.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. ([...]) Organ I instancji przyznał U. P.:

1) zasiłki rodzinne na dzieci I. P. i N. P., na okres od dnia 1 listopada 2015 r. do dnia 31 października 2016 r.;

2) dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – I. P. i N. P.

5) jednorazowe dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2017/2018.

Następnie opisaną wyżej decyzją, uchylił - od dnia 1 listopada 2017 r. - decyzję z dnia [...] września 2016 r., w zakresie przyznającym U. P. dodatki do zasiłków rodzinnym z tytułu samotnego wychowywania I. P. i N. P.

W odwołaniu od tej decyzji U. P., wskazała - po pierwsze, że ojciec I. P. i N. P. – T. P. nie żyje, a po drugie - aktualnie żyje w konkubinacie z M. W., z którym ma i wspólnie wychowuje dziecko – W. W. W skład rodziny Strony, jak wynika z treści odwołania, wchodzi także syn M. W. – F. W. Odwołująca się stwierdziła, że w stosunku do I. P. i N. P. jest nadal osobą (matką) samotnie je wychowującą.

SKO przytaczając brzmienie art. 32 ust 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.; zwanej dalej "ustawą") wskazało, że decyzja wydana na jego podstawie co do zasady - ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje skutki prawne na przyszłość. Wobec tego brak jest podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń rodzinnych z mocą wsteczną. Niedopuszczalnym jest przy tym wydanie decyzji zmieniającej lub uchylającej wykonaną już decyzję przyznającą świadczenia rodzinne. W sytuacji, gdy upłynął już okres, na jaki świadczenie rodzinne zostało przyznane, zastosowanie znaleźć może jedynie materialnoprawna instytucja zwrotu nienależnie pobranych świadczeń.

Nie było, więc możliwe pozbawienie, prowadzenie postępowania i orzekanie o przyznaniu dodatku za okres, który już upłynął.

Następnie SKO wskazało, że z literalnego brzmienia art. 3 pkt 17a ustawy wynika, że osoba stanu wolnego wychowująca dziecko z wcześniejszego związku, a zarazem wychowująca co najmniej jedno wspólne dziecko (np. w konkubinacie) z jego rodzicem, jak to jest w analizowanym przypadku, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, choćby pochodziło ono z wcześniejszego związku. W tym zakresie, wskazać należy, że Strona nie kwestionuje, że wychowuje wraz z M. W. ich wspólne dziecko – W. W.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., P 18/06, SKO wskazało, że - jako podjęty w sprawie tzw. pominięcia ustawodawczego - nie wywołał jakichkolwiek bezpośrednich skutków prawnych dla art. 3 pkt 17a ustawy. Pomimo powstania na skutek tego wyroku zobowiązania po stronie ustawodawcy do podjęcia inicjatywy ustawodawczej brzmienie przepisu art. 3 pkt 17a ustawy nie uległo w tym zakresie zmianie.

W ocenie Kolegium kwestii samotnego wychowywania dziecka nie należy rozpatrywać wyłącznie w relacji dziecko uprawnione do alimentacji - wychowujący je rodzic i zobowiązany do alimentacji rodzic. W obecnym brzmieniu definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a nie daje podstaw do takich interpretacji. Definicja ta ma na celu uwzględnienie w ramach przyznawanego wsparcia socjalnego sytuacji osób, które faktycznie same wychowują dziecko. Z tego powodu za samotnie wychowującą dziecko uznaje się osobę stanu wolnego, która wychowuje dziecko bez pomocy innej osoby. Dotyczy to także pomocy osoby, z którą pozostaje się w konkubinacie i razem z nią wychowuje wspólne dziecko.

Mając na uwadze powyższe, Kolegium stwierdziło, że zaistniała nowa okoliczność, tj. urodzenie się - dnia 4 października 2016 r. – W. W. i jej wspólne wychowywanie przez U. P. i M. W., uzasadnia uchylenie - na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy - decyzji z dnia [...] września 2016 r. ([...]) w części przyznającej U. P. dodatki do zasiłków rodzinnych z tytułu samotnego wychowywania dzieci na I. P. i N. P.

Kolegium wyjaśniło, iż obowiązane było jednak podjąć decyzję merytoryczno-reformacyjną, gdyż organ pierwszej instancji - w swym rozstrzygnięciu - określił datę uchylenia w części decyzji z dnia [...] września 2016 r. ([...]) w ww. zakresie, i to poprzedzającą wiele miesięcy datę wydania zakwestionowanego aktu. W konsekwencji w sprawie musiało dojść do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości - jednak nie z powodu przyznania racji podnoszonej w odwołaniu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego skarżąca w zarzuciła, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 11 a ust. 1 pkt 1 w zw. Z art.3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albowiem dokonał niekonstytucyjnej wykładni art. 3 pkt 17 a tej ustawy i w związku z tym uznał, ze wnioskodawczym jest osobą samotnie wychowującą synów, ponieważ wychowuje ich bez drugiego z rodziców tych dzieci.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że kwestią sporną między stronami jest interpretacja przepisu, stanowiącego materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji, a to art. 3 pkt. 17a ustawy. Przechodząc zatem do oceny kwestii spornej przywołał treść przepisu art.11a ust.1 ustawy, i podał, że jak wynika z treści tego przepisu dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, zaś wymóg samotnego wychowywania dziecka odnosi się do wszystkich tych podmiotów. Pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko ustawa o świadczeniach rodzinnych rozumie pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem (art. 3 pkt 17 a ustawy). A zatem legalna definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, określona na potrzeby ustawy o świadczeniach rodzinnych, poza wskazaniem stanu cywilnego takiej osoby, kładzie również nacisk na fakt wychowywania przez taką osobę dziecka bez równoczesnego uczestnictwa w tym procesie jednego z jego rodziców, odpowiednio matki lub ojca tego dziecka. Oznacza to, że aby danej osobie można było przypisać status osoby samotnie wychowującej dziecko musi ona spełnić łącznie dwa warunki, a mianowicie: po pierwsze, powinna ona posiadać stan wolny, o którym mowa w art. 3 pkt 17a ustawy, a po drugie, musi ona samotnie tj. bez udziału drugiego rodzica wychowywać dziecko.

Zdaniem Sądu, przy wykładni analizowanego przepisu nie można - wbrew stanowisku Kolegium- pominąć stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 18/06 (Dz. U. nr 119, poz. 770), w którym orzeczono, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują, co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjmuje się , że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 czerwca 2008 r. wprawdzie odnosi się wprost do sprawy uzyskania prawa do zaliczki alimentacyjnej, ale nie można go pominąć przy interpretacji pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko, a w konsekwencji ma on zastosowanie do ustawy o świadczeniach rodzinnych i do orzekania w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 191/11, LEX nr 957296).

Sąd zauważył również, że przytoczony wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter wyroku zakresowego, w którym niezgodność z Konstytucją została stwierdzona w zakresie, w jakim badany przepis pomija określoną treść normatywną /../. W literaturze przedmiotu wskazuje się na brak jednolitego poglądu, co do skutków orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określone treści. Powstaje, bowiem pytanie, czy rodzi on skutki rozporządzające tj. rozszerzające zakres stosowania przepisu na sfery pominięte, czy jedynie skutki zobowiązujące tj. nakładające na ustawodawcę obowiązek wydania brakującej regulacji prawnej. Jak jednak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny - orzekając o niekonstytucyjności art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w wyroku z dnia 23 października 2007r., wydanym w sprawie o sygn. akt P 28/07 (OTK-A 2007/9/106): "Uznanie niekonstytucyjności kontrolowanego przepisu w zakresie oznaczonym w sentencji wynika z ram wyznaczonych przez pytanie sądu. Niepodobna jednak nie dostrzegać, że także inne sytuacje, w których znajduje zastosowanie zdekonstytucjonalizowany przepis, są dotknięte podobną właściwością. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego powoduje zatem nierówność w ramach populacji, wobec której znajduje zastosowanie przepis art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. To jest przedmiotem sygnalizacji skierowanej do Sejmu RP, ponieważ ten organ jest władny przywrócić konstytucyjność całości normowania. Nie jest natomiast wykluczone - zważywszy na utratę domniemania konstytucyjności przez art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych na skutek wydania niniejszego orzeczenia, że sądy orzekając w sprawach innych zasiłków dokonają stosownej wykładni tego przepisu, wykorzystując art. 8 Konstytucji." Przepis ten stanowi natomiast, że Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Mimo więc, że omawiany wyrok Trybunału Konstytucyjnego bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można go pominąć orzekając w sprawie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Bezspornym bowiem jest, że zakwestionowana powyższym wyrokiem definicja osoby samotnie wychowującej dziecko użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych winna zostać tak samo zinterpretowana. Innymi słowy, definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, użyta dla potrzeb ustawy o zaliczce alimentacyjnej, na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być interpretowana odmiennie. Art. 2 ust. 5 lit. a ustawy o zaliczce alimentacyjnej ma bowiem charakter blankietowy. Cechą tego rodzaju przepisów jest to, że przewidując powstanie określonych skutków prawnych, łączą ich zaistnienie z okolicznościami określonymi w innych przepisach. Przepisy blankietowe nie rozstrzygają zatem samodzielnie pewnych kwestii, lecz wydawane rozstrzygnięcia uzależniają od postanowień innych przepisów. Z tego względu przepis, do którego ustawodawca odsyła powinien być interpretowany analogicznie zarówno na gruncie ustawy macierzystej, jak i ustawy, w której występuje odesłanie. Skoro definicja osoby samotnie wychowującej dziecko zawarta w art. 3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją ocenić dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Nie można zatem uznać za trafny pogląd sprowadzający się do tego ,że pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych będzie inaczej interpretowane niż na gruncie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

W związku z tym Sąd uznał, że osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art.3 pkt 17a ustawy jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, albowiem zawarty w tym przepisie warunek "wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku.

Wobec tego fakt, że matka wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem) pozostaje bez znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dzieci pochodzących z jej wcześniejszego związku (małżeństwa) jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko. Pojęcie wychowywanie dziecka musi być bowiem ujmowane w sposób, w jaki nadaje temu pojęciu prawo rodzinne, a konkubent matki dziecka, który nie jest ojcem tego dziecka, nie ma wobec niego obowiązków wynikających z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Oznacza to, że rodzic może być uznany wobec jednego dziecka za rodzica samotnie je wychowującego, a w stosunku do dziecka wychowywanego wspólnie z biologicznym rodzicem za osobę wychowująca dziecko w rodzinie.

Dalej Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, wedle, którego fakt zawarcia nowego związku małżeńskiego przez rodzica samotnie wychowującego dziecko nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Dlatego też uznaje się, że dziecko wychowujące się w rodzinie rekonstruowanej nie traci statusu osoby wychowywanej przez samotnego rodzica. Dla takiej oceny nie ma znaczenia okoliczność, że matka ubiegająca się o dodatek do zasiłku rodzinnego pozostaje w nowym związku małżeńskim (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Łodzi z 3 czerwca 2014r. sygn. akt II SA/Łd 316/14 LEX 1479538, w Gdańsku z 4 kwietnia 2014r. sygn. akt III SA/Gd 108/14 LEX 1471503, w Bydgoszczy z dnia 5 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 191/11 LEX nr 957296, w Lublinie z 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Lu 353/10 LEX 895916).

Mając zatem na uwadze nie tylko subsydiarne zastosowanie argumentacji z ugruntowanego orzecznictwa, ale przede wszystkim wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt P 18/06 , jak również przepisy art. 32 ust.1, 71 ust.1 Konstytucji RP, Sąd uznał, że oba organy orzekające w sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, a to art. 3 pkt 17a ustawy, albowiem dokonały niekonstytucyjnej wykładni tego przepisu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu, zarzucając:

1) prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, z późn. zm.; dalej także jako "ustawa"), przez błędną jego wykładnię sprowadzają się do konstatacji, że to, iż U. P. (matka) wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem (będącym jego ojcem), pozostaje bez znaczenia dla ustalenia, czy w stosunku do dziecka pochodzącego z jej wcześniejszego związku (małżeństwa), jest ona osobą samotnie wychowującą dziecko, a w konsekwencji stwierdzenie, że warunek "wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem" należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym z rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 a) P.p.s.a., przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego jest zgodna z prawem;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a., przez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o:

1) o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U. P. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Podstawowy zarzut, a zarazem istota sporu w niniejszej sprawie, dotyczy naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 17a ustawy - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że U. P. jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci z jej wcześniejszego związku (małżeństwa, których ojciec nie żyje) w sytuacji gdy wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem ( będącym jego ojcem), podczas gdy zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy osoba samotnie wychowującą dziecko oznacza pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że problem prawny dotyczący wykładni art.3 pkt 17a ustawy był już przedmiotem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym między innymi: wyroku z dnia 7 lipca 2016r. sygn.akt I OSK 2822/14, wyroku z dnia 2 czerwca 2017r. sygn.akt I OSK 26/17 . W obu tych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art.3 pkt 17 a ustawy, a dokonana w zaskarżonym wyroku wykładania tego przepisu jest zgodna z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawioną w powołanych wyrokach, do tej wykładni przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie. Równocześnie podkreślić należy, że w uzasadnieniach powołanych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego trochę w zróżnicowany sposób położono akcenty na powoływane w nich wyroki Trybunały Konstytucyjnego tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. (sygn.akt P 18/06 ) w sprawie dotyczącej zaliczki alimentacyjnej i wyrok Trybunał Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r ( sygn.akt K 16/04) w sprawie dotyczącej art.3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w pierwotnym brzmieniu tego przepisu. W sprawie o sygn.akt I OSK 2822/14 w uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że posiłkowanie się wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008r. sygn.akt P 18/06 jest trafne, mimo, że wyrok ten dotyczył oceny legalności art.2 pkt 5 lit.a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w odpowiednim brzmieniu i tylko wspomniano o wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r. sygn.akt K 16/04. Natomiast w sprawie o sygn.akt I OSK 26/17 Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku oparł przede wszystkim o argumenty wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005r. sygn.akt K 16/04, który badał konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie o świadczeniach rodzinnych, pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dodatku do zasiłku rodzinnego, w tym dodatku z tytułu samotnego wychowania dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skłania się i przychyla się do argumentacji prawnej dotyczącej wykładni art.3 pkt 17a ustawy zawartej w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 2017r. sygn.akt I OSK 26/17. Artykuł 8 pkt 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych przewiduje, iż do zasiłku rodzinnego przysługuje dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Zgodnie zaś z art. 11a ust. 1 ustawy dodatek ten przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: 1) drugi z rodziców dziecka nie żyje; 2) ojciec dziecka jest nieznany; 3) powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone. Po myśli natomiast art. 3 pkt 17a w/w ustawy, osoba samotnie wychowująca dziecko oznacza: pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, treść art.3 pkt 17a ustawy jest na tyle oczywista, że - stosując wykładnię gramatyczną i logiczną - można było w tym przypadku bez trudu odkodować normę, zawartą w tym przepisie, zgodnie z którą, skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dwoje dzieci z jej wcześniejszego związku (małżeństwa, których ojciec nie żyje) w sytuacji gdy wychowuje jedno dziecko wspólnie z konkubentem, będącym jego ojcem. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, który odwołał się do przepisów konstytucyjnych a także do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06) zaznaczają, że wyrok ten odniósł bezpośredni skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych, nie można jednak go pomijać orzekając o sprawie o sprawie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Skoro bowiem definicja zawarta art.3 pkt 17a ustawy uznana została za niekonstytucyjną na gruncie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, to tak samo należy ją oceniać dla potrzeb ustalania zaistnienia przesłanek do przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W związku z tym osobą samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu art.3 pkt 17 a ustawy jest każdy rodzic, który wychowuje swoje dziecko bez udziału drugiego rodzica tego dziecka, albowiem zawarty w tym przepisie warunek, wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem, należy odnosić nie do każdej osoby związanej z jednym rodziców dziecka, ale do rodzica dziecka, którego dotyczy wniosek o przyznanie dodatku do zasiłku. Fakt bowiem pozostawania w związku konkubenckim przez rodzica wychowującego dziecko pochodzące z innego związku, nie ma wpływu na sferę władzy rodzicielskiej i obowiązków alimentacyjnych względem tego dziecka. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższy pogląd Sądu Wojewódzkiego co do ostatecznych wniosków. Uznaje bowiem, że Sąd Wojewódzki prawidłowo dokonał skonstruowania normy prawnej, dającej podstawę do przyznania w analizowanej sprawie przedmiotowego dodatku do zasiłku rodzinnego (dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka), ale uzasadnienie tego rodzaju odwołania upatruje nie tyle w treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06, Dz. U. z 2008 r. Nr 119, poz. 770), a w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04). Skoro bowiem ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej już nie obowiązuje, to argumentacja Sądu Wojewódzkiego, dotycząca konieczności zgodności definicji pojęcia "osoby samotnie wychowującej dziecko", użyta dla potrzeb tej ustawy, z ustawą o świadczeniach rodzinnych, straciła obecnie na znaczeniu. Poza tym, jak słusznie zresztą zauważył Sąd Wojewódzki, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. bezpośrednio odniósł skutek jedynie w sprawach dotyczących zaliczek alimentacyjnych. Wyrokiem tym, Trybunał Konstytucyjny orzekł bowiem, że art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w zakresie, w jakim pomija prawo: a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim, b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem - do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka. Dlatego też zasadnie NSA w sprawie I OSK 26/17 zwrócił uwagę, że aktualnie istniejąca w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja osoby samotnie wychowującej dziecko, zawarta w art. 3 pkt 17a, jest praktycznie powtórzeniem definicji tego samego pojęcia, zawartej w poprzednio obowiązującej wersji tej ustawy, to jest w art. 3 pkt 17. Na okoliczność tę zwrócił zresztą uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06). W wyroku tym Trybunał zauważył bowiem, że powyższy przepis wprowadzał definicję legalną samotnego wychowywania dziecka, które to pojęcie miało oznaczać: "wychowywanie dziecka przez pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji, orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka". Definicja ta – jak podkreślił więc Trybunał Konstytucyjny w w/w wyroku - różniła się od sformułowania aktualnie obowiązującego jedynie tym, że była sformułowana w sposób "przedmiotowy", a nie "podmiotowy". Definiowała bowiem "samotne wychowywanie" a nie "osobę samotnie wychowującą", a co należało uznać za odmienność tylko techniczną. W stosunku bowiem do obecnie obowiązującego art. 3 pkt 17a u.ś.r. poprzednia wersja ustawy zawierała przy tym analogiczne przesłanki, dotyczące stanu cywilnego, choć w innej kolejności, przyjmując równocześnie odmienne brzmienie końcowej części przepisu ("jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka" zamiast występującego w obecnie obowiązującym art. 3 pkt 17a u.ś.r. – "chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko" a także stosowała określenie "rodzic" zamiast użytego obecnie sformułowania: "ojciec lub matka". Pogląd zatem o jedynie technicznej odmienności obecnej regulacji prawnej, dotyczącej "osoby samotnie wychowującej" z regulacją poprzednią, odnoszącą się do pojęcia "samotnego wychowywania" w pełni podziela skład orzekający, uznając, że istotne przesłanki, określające osobę samotnie wychowującą dziecko w istocie rzeczy w obu regulacjach prawnych (dawnej i obecnej) są w praktycznie takie same. Prowadzi to więc do wniosku, że obie normy prawne, wynikające z tych regulacji są takie same. Należy zauważyć, iż wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 oraz z 2004 r. Nr 35, poz. 305, Nr 64, poz. 593 i Nr 192, poz. 1963) jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 27 Konwencji o prawach dziecka (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11) i - zgodnie z ust. 2 tego wyroku - wymieniony wyżej przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2005 r.. Istotne jest przy tym, że w powyższym wyroku Trybunał Konstytucyjny badał konstytucyjność normy prawnej zawierającej definicję samotnego wychowywania dziecka, określoną w ustawie oświadczeniach rodzinnych pod kątem regulacji prawnej dotyczącej dwóch dodatków do zasiłku rodzinnego, w tym właśnie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. W tym kontekście uznał zaś, że uzasadnione jest przyjęcie, iż art. 3 pkt 17 badanej ustawy, wskutek niejasności i niespójności z regulacjami zawartymi w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym, stwarza co najmniej ryzyko zagrożenia dla prawidłowego funkcjonowania rodziny i małżeństwa a w takim razie przepis ten narusza, wyrażony w art. 18 Konstytucji RP nakaz zapewnienia przez państwo rodzinie i małżeństwu ochrony i opieki. W ocenie składu orzekającego, zasadnie w sprawie I OSK 26/17, zwrócono uwagę, że skoro aktualnie obowiązujący przepis art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) nie odbiega w żaden sposób od istotnej treści przepisu art. 3 pkt 17 ww. ustawy w pierwotnym brzmieniu, a który to przepis został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) za niezgodny z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, a zatem oba przepisy zawierają taką samą normę, to nie ma przeszkód by w rozpoznawanej sprawie można było dokonać wykładni art. 3 pkt 17a omawianej ustawy zgodnie z argumentacją zawartą w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. Zwłaszcza, że także w wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że (cyt.): "choć definicja osoby samotnie wychowującej dziecko w ustawie o świadczeniach rodzinnych została zmieniona po krytykującym ją wyroku w sprawie o sygn. akt K 16/04, w dalszym ciągu aktualna pozostaje znaczna część stawianych wobec niej wówczas zarzutów". Natomiast, zdaniem składu orzekającego, pogląd o możliwości wyprowadzenia właściwej w tym przypadku normy prawnej w oparciu o treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 18/06), jak uczynił to Sąd Wojewódzki, nie w pełni był uzasadniony. We wspomnianym wyżej wyroku z dnia 23 czerwca 2008 r. Trybunał bowiem podkreślił, że z jednej strony - przedmiotem jego orzekania nie mógł być samoistnie art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, ponieważ nie zawierał on wystarczającej liczby informacji pozwalających na skonstruowanie jasnej i konkretnej normy prawnej a z drugiej – nie mogły być nim także (cyt.) " wyrwane z kontekstu zaliczki alimentacyjnej - art. 3 pkt 17 lub art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż te ostanie przepisy wyznaczają krąg osób uprawnionych do innych świadczeń (np. zasiłku rodzinnego) a konieczne jest kontrolowanie powyższych jedynie w bezpośrednim związku ze sobą. W powyższym wyroku, dokonując oceny zgodności z konstytucją art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, Trybunał zwracał zatem uwagę na szczególny charakter tego świadczenia, jakim była zaliczka alimentacyjna. Stanowiła ona bowiem świadczenie o charakterze tymczasowym, mające jedynie skredytować podstawowe potrzeby osoby uprawnionej w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów od dłużnika, a zatem świadczenie to nie miało na celu niwelowania różnic społecznych. Tymczasem, co należy podkreślić, dodatek do zasiłku rodzinnego nie ma charakteru tymczasowego bo jest przyznawany bezzwrotnie i ma na celu wspomożenie rodzica lub opiekuna dziecka w trudnej sytuacji majątkowej a zatem ma na celu złagodzenie występujących różnic w majętności poszczególnych rodzin. Tym samym, obie instytucje miały różne charaktery a zatem winny być w tych przypadkach zróżnicowane także ich kryteria ocenne. W wyroku z dnia 23 czerwca 2008r. Trybunał podkreślał również, że ponieważ osobą uprawnioną do zaliczki alimentacyjnej było dziecko to – istnienie zakwestionowanej regulacji prawnej – powodowało, że na uprawnienia dziecka do otrzymania zaliczki alimentacyjnej miała wpływ decyzja rodzica dotycząca zmiany jego sytuacji. Tymczasem podmiotem uprawnionym do otrzymania dodatku do zasiłku rodzinnego jest rodzic dziecka. Należy zatem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Kolegium, że istniejące różnice pomiędzy takimi świadczeniami jak dawna zaliczka alimentacyjna oraz dodatek do zasiłku rodzinnego przysługujący z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie pozwalają na - niejako automatyczne – przenoszenie oceny art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zawartej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca 2008 r., do postępowań prowadzonych w sprawie świadczeń rodzinnych. Powyższe – jak wspomniano wyżej - nie oznacza jednak, że skarga kasacyjna mogła być w tym przypadku uznana za skuteczną. Przepis art. 3 pkt 17a u.ś.r. organy winny bowiem wyłożyć zgodnie z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. (sygn. akt K 16/04) a zatem w duchu art. 71 ust. 1 i art. 18 Konstytucji RP. Przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji RP nakazuje zaś państwu prowadzenie takiej polityki społecznej i gospodarczej, która uwzględnia dobro rodziny oraz przyznaje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Nie jest zaś możliwe dokonywanie zróżnicowania pomocy materialnej wypłacanej ze środków publicznych tylko części z rodzin, wyodrębnionej wg kryteriów nieodpowiadających wymaganiom w/w przepisu konstytucyjnego. Pamiętać bowiem trzeba, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. - że świadczenie rodzinne winno chronić dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit.a i art.151 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są niezasadne. Skoro niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, to konsekwencją tego jest niezasadność naruszenia wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych powodów, zaskarżony wyrok odpowiadał prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p..p.s.a orzekł jak w sentencji.