Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 348/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną po wcześniejszym uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej podjętej w tej sprawie z jednoczesnym jej przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. stosując przepis art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie prowadzone w sprawie samowolnej nadbudowy budynku warsztatu ślusarskiego na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb C. w Dz., z uwagi na to, że dalsze jego prowadzenie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku uzasadnienia do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, co do samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na podwyższeniu ścian budynku warsztatu ślusarskiego.

W uzasadnieniu decyzji organ orzekający wyjaśnił, że postępowanie w tej sprawie, która pierwotnie dotyczyła legalności przebudowy budynku na warsztat ślusarski na terenie opisanej powyżej nieruchomości, wszczęte zostało z urzędu w związku z pisemną interwencją D. S., natomiast w dniu [...] r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości.

Organ podał, że podczas tej czynności stwierdzono, że na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek, w którym mieści się zakład ślusarski; dach budynku jest jednospadowy, o konstrukcji stalowej, kryty blachą trapezową, która została ocieplona styropianem i na której ułożono papę; na ścianie szczytowej oraz ścianie podłużnej od strony ul. K., w górnej części widoczna jest wykonana podmurówka z cegieł, podwyższająca ściany tego budynku. Na podstawie zeznań I. B. oraz przedłożonych przez niego dokumentów archiwalnych i uzyskanych z Archiwum Starostwa Powiatowego w Dz. ustalono, że roboty budowlane dotyczące dachu wykonał I. B. w [...] r. Inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., (znak [...]) wydaną przez Urząd Rejonowy w Dz., w której organ ten zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przy realizacji inwestycji obejmującej adaptację części ślusarni na sklep oraz remont pokrycia dachowego budynku ślusarni. Pozwolenie to nie obejmowało jednak podwyższenia ścian budynku.

W toku prowadzonego postępowania wydano decyzję nr [...] z dnia [...] r., którą organ umorzył prowadzone postępowanie administracyjne z powodu braku uzasadnienia do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z tym, że po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od niej przez D.S. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził m.in., że roboty budowlane polegające na podwyższeniu ścian budynku warsztatu stanowią nadbudowę obiektu i należy je rozpatrywać w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. wyjaśnił w uzasadnieniu, że w związku z rozstrzygnięciem organu odwoławczego uznał, że wątek dotyczący przebudowy budynku na warsztat należy rozpatrywać jako odrębną sprawę od wątku samowolnej nadbudowy budynku warsztatu ślusarskiego i postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wyłączył ze sprawy znak [...] wątek dotyczący nadbudowy ścian budynku warsztatu do niniejszego postępowania o numerze [...].

W dalszej części uzasadnienia organ orzekający motywując podjęte w sprawie orzeczenie wskazał, że wykonane roboty budowlane polegały jedynie na niewielkim podmurowaniu ścian tego budynku na grubość kilku cegieł. W ich wyniku nie powstała nowa kondygnacja, ani nowa powierzchnia użytkowa w tym budynku. Nie powstał też nowy budynek, ani nawet jego nowa część, która by tworzyła nową przestrzeń użytkową. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Dz. wyjaśnił też, że organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że: "Częścią obiektu budowlanego można w kontekście art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy nazwać zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie (a więc wybudowany tylko częściowo), jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (...)." W rozpatrywanym przypadku podmurowanie ścian na grubość kilku cegieł nie spowodowało, że powstała część obiektu budowlanego, która jest samodzielna i niezależna od całości przedmiotowego budynku warsztatowego. W efekcie wykonanych robót dach przedmiotowego budynku znalazł się na poziomie wyższym niż był poprzednio o grubość kilku cegieł. To co powstało nowego to przestrzeń między płaszczyzną ograniczoną istniejącymi ścianami a płaszczyzną dachu. Grubość tej przestrzeni równa się grubości kilku cegieł.

Rozpatrywanie takiego zakresu samowolnie wykonanych robót jako nadbudowa części obiektu budowlanego, podlegających pod art. 48 ustawy Prawo budowlane, w ocenie organu nie jest właściwe. Powstała w wyniku wykonanych robót przestrzeń pod dachem o wysokości równej grubości kilku cegieł, nie jest niezależna od istniejącego budynku, a tym bardziej wystarczająco samodzielna. Ta samodzielność i niezależność, jak wskazał w uzasadnieniu organ drugiej instancji powinna się przejawiać w tym, że wykonana część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część. W rozpatrywanym przypadku takie uwarunkowania nie zachodzą, bowiem wykonane podmurowanie ścian znajduje się na starych istniejących ścianach, natomiast nad nową podmurówką znajduje się połać dachu. Rozbiórka samowolnie wykonanej podmurówki spowoduje, w ocenie organu, istotną ingerencję w obecnie istniejący budynek, na którym wykonano przedmiotowe roboty. W efekcie powstanie wolna, niezabudowana przestrzeń między poziomem starych ścian a połacią istniejącego dachu. W takiej postaci pozostające ściany nie będą spełniały swojej funkcji odgradzającej przestrzeń warsztatu ślusarskiego od otoczenia, a także nie będą spełniały funkcji izolacyjnej w zakresie hałasu, jak i izolacyjności cieplnej warsztatu. W takiej sytuacji emisja dźwięków z warsztatu do środowiska będzie swobodna przez wolną przestrzeń pomiędzy starymi ścianami a połacią dachu. Także utrata ciepła z warsztatu w efekcie będzie swobodna, co będzie generować straty energii niezbędnej do ogrzania budynku i niekorzystne warunki pracy dla pracowników warsztatu z powodu wpływu czynników atmosferycznych. Zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako wykonanie "części" obiektu budowlanego podlegających art. 48 ustawy Prawo budowlane prowadziłoby w konsekwencji do ustalenia w myśl art. 49 opłaty legalizacyjnej. Byłaby to opłata za samowolnie wykonaną "część" budynku warsztatu ślusarskiego, czyli za podmurówkę ścian o wysokości równej grubości kilku cegieł. Zgodnie z art. 49 ust. 2 i załącznikiem do ww. ustawy opłata legalizacyjna wyniosłaby równowartość iloczynu s x k x w, gdzie: stawka opłaty s = 500 zł podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i wyniosłaby s = 25 000 zł; współczynnik k wynosiłby dla warsztatu ślusarskiego - (kat. obiektu budowlanego XVII) k = 15, a współczynnik wielkości obiektu przy kubaturze < 2500 m3 wyniósłby w = 1. Tak obliczona opłata legalizacyjna wyniosłaby s x k x w = 25000 zł x 15 x 1,0 = 375 000 zł. Zaznaczyć należy, że byłaby to opłata za podmurowanie ścian na wysokość równą grubości kilku cegieł.

W ocenie powiatowego organu nadzoru budowlanego wykonane roboty, należy zakwalifikować jako budowę, gdyż w ich efekcie powstała nadbudowa istniejącego budynku, co pozostaje w zgodzie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Jednak wykonanych robót nie można kwalifikować jako wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, ani części obiektu budowlanego w rozumieniu art. 48 ustawy, co wykazano powyżej. W konsekwencji rozpatrywany przypadek jest przypadkiem innym niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 ust. 1. Na roboty budowlane polegające na nadbudowie wymagane było w okresie ich wykonywania pozwolenie na budowę. Nie jest to więc także przypadek określony w art. 49b ust. 1, ponieważ odnosi się on do robót budowlanych, na które wymagane jest dokonanie zgłoszenia do właściwego organu zamiaru ich wykonania. Przedmiotowy przypadek, wobec wyżej powiedzianego, należy rozpatrywać w świetle art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem art. 50 odnosi się do innych przypadków niż określone w art. 48 ust. 1 lub 49b ust. 1.

Ponadto organ orzekający wyjaśnił, że podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdzono symptomów wskazujących na nieprawidłowe wykonanie przedmiotowych robót budowlanych. W związku z tym organ nie znalazł uzasadnienia do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli do nakazania zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Nie zaistniały też powody do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w myśl art. 51 ust. 1 pkt 2. Dodatkowo organ stwierdził, że nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym przypadku przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, bowiem odnosi się on do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, co w przedmiotowej sprawie nie zachodzi. Nie zaistniały więc okoliczności uzasadniające zastosowanie procedury naprawczej, co do samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegającej na wydaniu decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. To powoduje, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku uzasadnienia do wdrożenia procedury naprawczej opisanej w tym artykule.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający powołał się na przepis art. 105 § 1 kpa stanowiący, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez D. S., który w odwołaniu zarzucił decyzji wydanej w sprawie przez powiatowy organ nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a ponadto naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Powołując się w odwołaniu na przepis art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego D. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w szczegółowy sposób opisał przebieg postępowania w sprawie, w tym podjęte w jego toku czynności wyjaśniające oraz uzyskane dokumenty, włączone do materiału sprawy.

Następnie organ przywołał przepis art. 105 § 1 kpa stanowiący podstawę prawną zaskarżonej w toku instancji decyzji i wyjaśnił istotę bezprzedmiotowości postępowania oraz wskazał, że w warunkach ustawy – Prawo budowlane postępowanie, co do zasady staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1075/15).

Zasadą jest, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Roboty budowlane, zgodnie z klasyfikacją przyjętą w ustawie Prawo budowlane obejmują budowę, jak i też prace (działania) polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Do robót budowlanych zaliczono zatem pięć rodzajów czynności (działań), przy czym dodatkowo zostały zdefiniowane budowa, przebudowa i remont.

Pojęcie "budowa" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, jako wykonywanie obiektu budowlanego, czyli podejmowanie działań w celu zrealizowania (powstania, zaistnienia) obiektu budowlanego, który ma być zlokalizowany w określonym miejscu. Zgodnie z powołana definicją legalną przez budowę rozumie się także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego.

Definicja budowy odnosi się do działań (wykonywania czynności faktycznych, prac), których przedmiotem będzie zawsze obiekt budowlany. Różny natomiast może być charakter wykonywanych prac i stan początkowy, od którego rozpoczynają się działania inwestora. Pojęcie wykonywania obiektu budowlanego odnosi się bowiem do sytuacji, w których inwestor tworzy nowy obiekt budowlany.

Przez odbudowę rozumie się natomiast odtworzenie istniejącego wcześniej i zniszczonego obiektu budowlanego, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego.

Nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego poprzez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej.

Przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość.

Zdaniem organu odwoławczego nie budzi zastrzeżeń przyjęta przez organ pierwszej instancji kwalifikacja prawna wykonanych robót jako nadbudowy stanowiącej w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane budowę, a taki zakres prac wymagał uzyskania przez inwestorów pozwolenia na budowę przed ich wykonaniem.

Organ orzekający wyjaśnił przy tym, że wykonanie robót budowalnych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną która podlega likwidacji w odpowiednim, przewidzianym przepisami, trybie. Ustawodawca wyraźnie rozróżnia tryby likwidacji samowoli budowlanej w art. 48, art. 49b, art. 50-51. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "część obiektu budowlanego" o którym mowa w art. 48, obejmuje zarówno samodzielny obiekt budowlany będący jeszcze w budowie, a więc wybudowany tylko częściowo, jak i część większego obiektu budowlanego (dobudowa, nadbudowa), która jest jednak wystarczająco samodzielna i od niego niezależna. Samodzielność i niezależność "części" obiektu budowlanego przejawiają się w tym, że właśnie taka część obiektu może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą jego część (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 852/10, LEX nr 1081930; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt VIII SA/Wa 192/10, LEX nr 760223; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 329/10, LEX nr 753954).

W judykaturze wskazuje się także, że przepis art. 48 stosuje się wówczas, gdy granice legalnej budowy od samowoli budowlanej można łatwo odgraniczyć (wyodrębnić) bez obawy naruszenia konstrukcji budynku, jeżeli może to doprowadzić do stanu zgodnego z prawem (por. NSA w wyroku z dnia 31 października 2000 r. IV SA 1814/98, z dnia 8 grudnia 2000 IV SA 2624/98, z dnia 23 listopada 2004 r. OSK 905/04, z dnia 17 kwietnia 2000 r. IV SA 394/08 z glosą aprobującą R. Dziwińskiego, OPS 2001 nr 7-8, poz. 107 czy też wyrok z dnia 4 listopada 2015 r. II SA/Kr 941/15; z dnia 20 marca 2014 r., VII SA/Wa 2066/13; z dnia 26 września 2013 r. II SA/Op 166/13, z dnia 24 września 2014 r. II SA/Gd 428/14).

W sytuacji, gdy w wyniku wykonanych robót budowlanych powstała konstrukcja stanowiąca integralna część dotychczasowego budynku, której użytkowanie wiąże się z koniecznością jednoczesnego użytkowania "starej" substancji obiektu, w sprawie nie znajdzie zastosowania przepis art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Wówczas zasadnym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 ustawy – Prawo budowlane, który dotyczy przypadków innych, niż określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że przedmiotowe roboty stanowiły samowolną nadbudowę, która podlega legalizacji w trybie art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Niemniej jednak, sporna nadbudowa, jak wynika z akt sprawy, poprzez wspólną połać dachową, nie jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego.

Zdaniem D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy słusznie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w trybie przepisów art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego, rozważając przede wszystkim możliwość wydania – w istniejących w sprawie okolicznościach faktycznych – decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził po analizie materiału dowodowego, że w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż te zostały już wykonane, nie zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie nakazu rozbiórki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jako że ten wydaje się tylko wówczas, gdy występuje niedająca się usunąć niezgodność z przepisami, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, ponadto brak jest przesłanek do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1, gdyż roboty zostały wykonane i zakończone i nie zachodzą przesłanki do nałożenia obowiązku wykonania określonych robót w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 2) lub do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 1 pkt 1), gdyż nie stwierdzono braku poprawności wykonania przedmiotowych robót ani ich niezgodności z przepisami.

W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że w świetle obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji nie miał możliwości wydania rozstrzygnięcia wobec czego zasadnym stało się odstąpienie od nałożenia obowiązków wymienianych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 kpa.

Prawidłowość decyzji wydanej w tej sprawie w postępowaniu odwoławczym zakwestionował D. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi D. S. zaskarżył decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i powołując się na przepis art. 57 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie niewłaściwej analizy wszystkich okoliczności sprawy i błędne uznanie, że roboty wykonane w celu podwyższenia budynku warsztatu ślusarskiego polegały na niewielkim podmurowaniu ścian budynku na grubość kilku cegieł;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 kpa poprzez niezasadne przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku możliwości wydania decyzji w oparciu o przepisy prawa materialnego w sytuacji, w której ustalono, że brak jest uzasadnienia do wdrożenia procedur naprawczych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego, podczas gdy nie wynika to ze zgromadzonego materiału dowodowego i zacytowanych w decyzji przepisów, a w związku z tym postępowanie powinno być prowadzone nadal, ponieważ nie stało się bezprzedmiotowe;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. 48 ust. 1, art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r. poz. 290 j.t.), polegające na jego niewłaściwym niezastosowaniu i uznaniu, że samowolna nadbudowa istniejącego budynku nie musi zostać objęta procedurą określoną w naruszonych przepisach.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżący – wskazując jako podstawę prawną przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wniósł o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a ponadto – na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy procesowej – o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zarzutów w niej zawartych. Skarżący wskazał m.in., że budynek posadowiony na działce gruntu o nr ewid. [...], zanim stał się własnością J. i I. B.nigdy nie był warsztatem ślusarskim. Wszelkie zaś działania faktyczne (nie prawne) właściciela podejmowane po jego nabyciu służyły dostosowaniu budynku do potrzeb tej właśnie działalności niezależnie od możliwości prawnych. Skarżący na ten fakt zwracał uwagę od początku zarówno tego postępowania, jak i innych toczących się w sprawie samowolnego prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa.

Ponadto skarżący podkreślił, że nadbudowa budynku wykonana przez I.B. poskutkowała zmianą podstawowych parametrów budynku, tj. wysokości i kubatury. Uznanie, że taka zmiana nie może skutkować zastosowaniem art. 48 ust. 1 czy art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie doprowadziła do powstania odrębnej i niezależnej części budynku w żadnym razie nie może być ocenione jako prawidłowe. Takie rozumowanie – zdaniem skarżącego – skutkowałoby przyjęciem, że żadna nadbudowa (nawet kilkupiętrowa) nie mogłaby podlegać wskazanym wyżej przepisom. Często przecież jej rozbiórka pociągałaby za sobą konieczność rozbiórki dachu, czyli istotną ingerencję w budynek. Nadbudowa, wchodząca w zakres pojęcia budowy, podlegająca ocenie w świetle art. 48 ust. 1 i art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być rozumiana tylko i wyłącznie jako wykonanie odrębnej i niezależnej od budynku części, bo jest to niezgodne z jej definicją. Przywołane przez organ orzeczenia nie odnoszą się w ogóle do sytuacji podobnej do tej, z jaką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

W uzasadnieniu zaakcentowano też, że żeby wykonać prace polegające na nadbudowie, której dotyczy zaskarżona decyzja, inwestor musiał wcześniej rozebrać istniejący dach. Wykonał więc nadbudowę i dach. Samowola budowalna obejmowała więc również zadaszenie budynku.

W takiej sytuacji powoływanie się na to, że powstała część budynku, której nie można rozebrać bez uszczerbku dla całości jest interpretacją premiującą tego typu samowole budowlane. Rozbiórka, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, opłata legalizacyjna to sankcje, które mogłyby być wymierzone w przypadku samowoli o zdecydowanie mniejszym znaczeniu, np. niewielkiej dobudówki do obiektu. Tu zaś mamy do czynienia ze zmianą kubatury i samowolnym dobudowaniem dużej części budynku. Samowolnie wykonana nadbudowa stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania jako zmieniająca podstawowe parametry budynku winna być więc uznana za podlegającą procedurom opisanym w naruszonych przez organ przepisach prawa materialnego.

Co istotne, organ pierwszej instancji prowadzący postępowanie kilkukrotnie w swej decyzji podkreślił, że nadbudowa została wykonana na wysokość kilku cegieł nie podając jednak, ile tych cegieł jest. Biorąc pod uwagę fakt, że były wykonane oględziny należy podać dokładne dane, a nie operować wielkościami w przybliżeniu mającymi sugerować niewielkie znaczenie samowolnie wykonanych robót. Takie postępowanie musi budzić wątpliwości co do bezstronności organu. Na tych nieprecyzyjnych ustaleniach oparł się z kolei również organ drugiej instancji i bezkrytycznie przyjął je do stanu faktycznego wydając swą decyzję.

Skarżący zwrócił też uwagę w uzasadnieniu skargi, że wysokość i kubatura budynku to jego podstawowe parametry. Bagatelizowanie przekroczenia ustaleń co do tych właśnie wymiarów stwarza poważne zagrożenie dla ładu przestrzennego, szczególnie, jeśli taka interpretacja jest akceptowana przez organ drugiej instancji.

W doręczonej Sądowi w dniu 22 maja 2018 r. odpowiedzi na skargę D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 sierpnia 2018 r. pełnomocnik uczestników postępowania – J. i I. B. wniosła o oddalenie skargi i wyjaśniła, że podmurowanie było wykonywane na wysokość od jednej cegły do trzech cegieł na ścianie budynku od strony ulicy T. K., natomiast nie można stwierdzić, czy nadbudowa była wykonywana również od strony szczytowej, gdyż cześć cegieł była zmurszała i wymieniona w trakcie remontu dachu. Cegły różnią się kolorem. Pełnomocnik wskazała też, że budynki na przedmiotowej nieruchomości są bardzo stare i pochodzą z przełomu XIX i XX wieku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej właściwy w sprawie tzn. działający zgodnie z przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i procesowymi kompetencją jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji.

Rozstrzygnięcie sprawy co do jej Istoty następuje poprzez konkretyzację uprawnienia lub obowiązku podmiotu, legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w inny sposób. Każda ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający w warunkach wcześniej wskazanych może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do stosowania których uprawniony jest organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną). Ustawodawca dopuścił jednak inny tzn. niemerytoryczny sposób załatwiania sprawy administracyjnej określając jego warunki m.in. w przepisie art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. art. Sa/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki.

W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny.

Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa.

Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod odpowiednią normą prawną.

Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ jako zaistniała czyli rzeczywista - odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej - uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12).

W tych okolicznościach istotne jest, że stwierdzona przez organy właściwe instancyjnie bezprzedmiotowość odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawie – jak wynika z materiału sprawy, w tym postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. Nr [...] z dnia [...] r. – samowolnej nadbudowy budynku warsztatu ślusarskiego na terenie nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] obręb C. w Dz.

Czynności wyjaśniające podjęte w toku postępowania przez właściwy w sprawie organ, których prawidłowości Sąd nie kwestionuje, nie doprowadziły do dokonania takich ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby organowi administracji publicznej zastosowanie – w sposób legalny – dyspozycji uwzględnionej w normie prawa materialnego istniejącej w obowiązującym porządku prawnym.

Z materiału zebranego w sprawie wynika w sposób jednoznaczny, że przedmiotowe roboty budowlane nie spowodowały stanu niezgodności z prawem.

Organy orzekające w postępowaniu instancyjnym w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji szczegółowo i wyczerpująco uzasadniły przyjęcie dla przedmiotowych robót kwalifikacji określonej w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane oraz wyjaśniły przesłanki niemożności stosowania w tej sprawie przepisów art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 tej ustawy i powody dokonywania oceny legalności tych robót z uwzględnieniem przepisów zawartych w art. 50-51 powoływanej ustawy, regulujących tzw. tryb naprawczy odnoszący się do przypadków innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49 b ustawy – Prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej bezwzględnie akceptuje, uznając za zbędne ponowne przedstawianie tych samych okoliczności faktycznych i prawnych w tym miejscu uzasadnienia.

Należy też dodatkowo wyjaśnić, że na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. pełnomocnik inwestora oświadczyła, że nadbudowa ścian i wymiana zmurszałych cegieł były wykonywane w związku z remontem dachu.

Z materiału sprawy wynika, że te roboty realizowane były na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego I. B. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Dz. z dnia [...] r. (znak: [...]), obejmującego remont pokrycia dachowego budynku ślusarni oraz adaptację części ślusarni na sklep.

Po zrealizowaniu robót wskazanych w pozwoleniu na budowę inwestor uzyskał pozwolenie na użytkowanie udzielone decyzją Starosty powiatu dz. z dnia [...] r. (znak: [...]).

Zdaniem Sądu – podzielającego ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie w tej sprawie – w okolicznościach ustalonych w toku postępowania i wobec oznaczenia przedmiotu sprawy, brak było podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego.

Konsekwencją braku możliwości merytorycznego orzekania w sprawie przez organ nadzoru budowlanego była konieczność zakończenia postępowania w inny sposób tzn. poprzez orzeczenie niemerytoryczne czyli umarzające postępowanie.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.