Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 512/18 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 512/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu odwołania D. K. (dalej: skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane, które polegały na samowolnej przebudowie elementów ściany południowej istniejącego garażu oraz przebudowie stropu garażu należało zakwalifikować jako podlegające legalizacji w trybie przewidzianym w art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), dalej: "ustawa – Prawo budowlane", na co organ ten zwrócił uwagę już w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., uchylającym postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, roboty budowlane przy odbudowie budynku garażowego. Przepisy art. 50 łącznie z art. 51 dotyczą bowiem innych przypadków niż przepisy art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, mają więc zastosowanie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6. W ocenie organu odwoławczego, brak było natomiast podstaw do nakładania na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Wykonane roboty, zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji, nie uchybiają bowiem żadnym przepisom budowlanym i warunkom technicznym. W razie braku podstaw do orzeczenia merytorycznego, zasadnym staje się zaś wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego, ze względu na zarzuty podnoszone przez skarżącą, prowadziły początkowo postępowanie wyjaśniające w przedmiocie samowolnej rozbudowy przedmiotowego obiektu. Po wyjaśnieniu zakresu wykonanych robót, a w szczególności ustaleniu, że nie nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów technicznych budynku, przedmiot ten uległ zmianie na przebudowę (samowolną). Sąd wskazał, że w tym stanie faktycznym zastosowanie znajdował przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, co wymagało od organu nadzoru budowlanego wyjaśnienia, czy zachodzą podstawy do wydania jednej z decyzji wskazanych w art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Wobec tego należało poczynić ustalenia w kwestii zgodności wykonanych robót z porządkiem planistycznym oraz przepisami budowlanymi. Co do pierwszego, nie stwierdzono sprzeczności wykonanych robót z planem miejscowym, bowiem planu takiego dla terenu, na którym zlokalizowany jest garaż, nie ma. Dla tego rodzaju inwestycji nie jest natomiast wymagane uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Przebudowa obiektu nie narusza także wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. W tej sytuacji nie zachodziła podstawa do podejmowania działań naprawczych zmierzających do legalizacji garażu w trybie art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane, ponieważ postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wykonywane co prawda samowolnie roboty budowlane pozostawały zgodne z prawem. W tej sytuacji uznać należało, iż dalsze postępowanie naprawcze nie miało swojego przedmiotu, co w świetle art. 105 § 1 k.p.a. uzasadniało jego umorzenie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 48 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w zaistniałym stanie faktycznym,

- art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich zastosowanie, pomimo iż stan faktyczny zaistniały w sprawie uzasadniał zastosowanie innego przepisu ustawy – Prawo budowlane,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", w zw. z:

- art. 7 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego polegających na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, których dostrzeżenie powinno skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań Sądu,

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na niedokonaniu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do kompleksowej analizy stanu faktycznego i oceny zasadności żądania skarżących, których dostrzeżenie powinno skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań Sądu,

- art. 80 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego, polegających na wybiórczej analizie materiału dowodowego przez organ administracji, których dostrzeżenie powinno skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań Sądu,

- art. 84 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji nieprawidłowości istniejących w toku postępowania administracyjnego polegających na nieprzeprowadzeniu dowodu z opinii biegłego, na okoliczność ustalenia czasu budowy budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania, weryfikacji czasu wykonania poszczególnych prac budowlanych, ustalenia, czy prace te stanowiły remont lub przebudowę budynku, czy też stanowiły budowę - odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę budynku, których dostrzeżenie powinno skutkować uchyleniem decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem wskazań Sądu.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Pismem z dnia 25 grudnia 2021 r. skarżąca podtrzymała skargę kasacyjną oraz przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ to one wyznaczały zakres koniecznego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy, co umożliwiało następnie skontrolowanie procesu subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia art. 48 w zw. z art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). Z kolei stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Przepis art. 48 ustawy – Prawo budowlane dotyczy rozbiórki lub legalizacji obiektu budowlanego bądź jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, względnie zgłoszenia, o którym stanowi art. 48 ust. 1 pkt 2. Natomiast art. 50 powołanej ustawy reguluje z kolei postępowanie w przypadku samowoli budowlanej, wyodrębnionej przez ustawodawcę poza przypadkami wskazanymi w art. 48 i 49b. Samowolą budowlaną, zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1, jest prowadzenie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia takich robót budowlanych, które nie są budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 20 października 1997 r., OPS 3/97, ONSA 1998, nr 1, poz. 3). Zgodnie z art. 3 pkt 7, będą to prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Istotą sporu w sprawie niniejszej jest kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych, których przedmiotem jest obiekt garażowy położony na działce nr ewid. [...]. Podczas gdy w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji organy nadzoru budowlanego przyjęły ich kwalifikację jako samowolną przebudowę tego obiektu, do której znajduje zastosowanie tryb z art. 51 ustawy – Prawo budowlane, skarżąca kasacyjnie kwalifikuje je jako jego odbudowę, do której stosuje się tryb legalizacyjny, o którym mowa w art. 48 ustawy – Prawo budowlane.

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" - np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu, w przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych - układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy. Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia odbudowa. Wymienienie jednak w art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane terminu "odbudowa" w ramach szeregu robót, stanowiących swoiste uzupełnienie pojęcia "budowa", rozumianego jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu oznacza, że odbudowa staje się, obok rozbudowy i nadbudowy, rodzajem działań powiązanych z budową, stanowiących jej szczególny, także co do zakresu, rodzaj. W orzecznictwie definiuje się odbudowę jako rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowy obiekt budowlany w miejscu istniejącego wcześniej obiektu, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu (zużyciu technicznemu) (por. np. wyr. NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 859/21).

Kwalifikacja prawna wykonanych robót budowlanych oraz tryb postępowania w sprawie ich zalegalizowania ulegał zmianie w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. Początkowo organy określiły jako przedmiot niniejszego postępowania samowolną odbudowę garażu, przy czym zakres tej odbudowy był w toku postępowania kilkukrotnie weryfikowany. Pierwszy raz odmienną ocenę charakteru wykonanych robót budowlanych jako samowolną przebudowę obiektu garażowego przedstawił [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017 r. Postanowieniem tym organ odwoławczy uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. wstrzymujące na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane przy samowolnej odbudowie budynku garażowego w części, wskazując, iż w postępowaniu prowadzonym po wydaniu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] listopada 2016 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane nakazano rozbiórkę samowolnie odbudowanej części budynku garażowego, dokonano kluczowych ustaleń faktycznych mających wpływ na zmianę kwalifikacji prawnej wykonanych robót oraz trybu, w jakim postępowanie powinno być prowadzone. W ponownie prowadzonym postępowaniu uwzględniono, że obiekt garażowy, uwidoczniony na części rysunkowej projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. o pozwoleniu na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego, stanowi dobudowę do budynku mieszkalnego (obiekt nie posiada własnej ściany zachodniej na długości budynku mieszkalnego). Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika inwestora, w 2010 r. przy istniejącym obiekcie garażowym wykonano roboty budowlane polegające na przemurowaniu ściany elewacji południowej i rozbiórce oraz wykonaniu nowego stropu, wobec których inwestor nie występował o pozwolenie do organu architektoniczno - budowlanego. Twierdzenia inwestora znalazły odzwierciedlenie w materiale dowodowym uzupełnionym w ponownie prowadzonym postępowaniu (m.in. w ustaleniach ponownych oględzin obiektu, przedłożonej dokumentacji zdjęciowej, obrazującej stan obiektu przed wykonanymi robotami budowlanymi w zestawieniu ze stanem faktycznym stwierdzonym w trakcie ponownych oględzin oraz wnioskach ekspertyzy technicznej dostarczonej przez inwestora), na podstawie którego ustalono, że inwestor wykonał roboty budowlane polegające na przebudowie istniejącego obiektu budowlanego: elementów ściany południowej garażu (odcinki ściany przy wrotach, wykonanie belki betonowej nadproża, wymiana wrót wjazdowych) oraz przebudowie stropu garażu w wyniku rozbiórki stropu kleina i wykonania w jego miejscu stropu monolitycznego żelbetowego.

Taką kwalifikację prawną wykonanych robót potwierdza też to, że wbrew początkowym ustaleniom organów, ściana wschodnia garażu nie była rozbierana, a została jedynie otynkowana. Pozostawienie pierwotnych elementów ścian budynku garażu potwierdzają m.in. widoczne na dokumentacji zdjęciowej elementy wykonanej z kamienia ściany elewacji północnej (ściana nie otynkowana od strony działki sąsiedniej), której pierwotny charakter poświadcza stopień zużycia materiału, z którego jest wykonana oraz zwietrzenie spoin. W odniesieniu do ściany elewacji wschodniej, po zbiciu części tynku zewnętrznego, ustalono, że jest to konstrukcja murowa wykonana z kamienia typu piaskowiec na zaprawie cementowo – piaskowej, charakterystyczna dla lat 60-tych i wcześniejszych ubiegłego wieku, kiedy powstał budynek mieszkalny. Wobec dokonanych w trakcie ponownie prowadzonego postępowania ustaleń faktycznych, w tym co do pierwotnych elementów obiektu, wiarygodne są twierdzenia inwestora o niezmienionych gabarytach szerokości i długości obiektu, natomiast skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tego stanowiska oraz ustaleń organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Uzupełniony materiał dowodowy sprawy pozwalał przyjąć, że inwestor, nie zmieniając charakterystycznych parametrów obiektu, dokonał zmiany jego parametrów technicznych. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały przy istniejącym budynku garażowym, którego ściana zewnętrzna oraz element konstrukcyjny (strop) zostały przebudowane. Przemurowanie ściany zewnętrznej oraz rozbiórka i wymiana stropu garażu ingeruje w konstrukcję obiektu i jako taka stanowi przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, uwzględniając, że nie doprowadziła ona do zmiany charakterystycznych parametrów obiektu, jak m.in. jego szerokość, czy długość. Twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej, że w wyniku objętych postępowaniem robót budowlanych powstał nowy obiekt budowlany (o zmienionych charakterystycznych parametrach) nie zostały poparte dowodami, które pozwoliłyby podważyć kwalifikacją prawną wykonanych robót dokonaną przez organy nadzoru budowlanego na podstawie oceny ustalonych okoliczności faktycznych i nowych dowodów po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego weryfikującego stan faktyczny w tym zakresie. Opisany powyżej zakres przeprowadzonych prac budowlanych, znajdujący odzwierciedlenie w uzupełnionym materiale dowodowym sprawy i ustaleniach faktycznych organów, takiego stanowiska nie potwierdza. Choć wykonane roboty budowlane oznaczały wprawdzie istotną ingerencję w strukturę obiektu będącego w złym stanie technicznym, to spełniają one ustawowe wymogi pozwalające na zakwalifikowanie ich jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane. Przebudowa może bowiem obejmować także ingerencję w część konstrukcyjną istniejącego obiektu budowlanego, prowadząc do zmiany jego parametrów użytkowych lub technicznych, tak jak przewiduje i na co pozwala powołany wyżej przepis (por. m.in. wyroki NSA z 23 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 1513/21, z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/12 i z 13 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1265/16 ). Skoro w sprawie niniejszej ustalono, że zakres przeprowadzonych robót budowlanych nie zmienił szerokości budynku, ale również i jego kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości i długości, o czym wyraźnie mowa jest w uzasadnieniu ww. postanowienia organu drugiej instancji z dnia [..] sierpnia 2017 r., i brak jest możliwości zakwalifikowania robót jako budowy (odbudowy, rozbudowy, nadbudowy), to przyjęta kwalifikacja trybu prowadzonego postępowania (art. 51 ustawy - Prawo budowlane) odpowiadała prawu.

Nie sposób podzielić argumentacji skargi kasacyjnej, że wykonane prace budowlane są niezgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, ze zm.). Mając na uwadze charakter przebudowy wynikający z jej definicji zawartej w art. 3 pkt 7a ustawy – Prawo budowlane, § 12 tego rozporządzenia może mieć do przebudowy zastosowanie jedynie wyjątkowo. Jeżeli jednak, tak jak to jest w sprawie niniejszej, budynek został wybudowany w latach 60. i w konsekwencji usytuowany jedną ze ścian w granicy z działką sąsiednią na podstawie ówcześnie obowiązujących przepisów w sprawie warunków technicznych, to nie może mieć do niego zastosowanie § 12 ust. 3 określający warunki usytuowania ściany budynku w granicy działki w wyniku budowy lub rozbudowy, bo ściana ta została już wcześniej w taki sposób usytuowana zgodnie z obowiązującymi w trakcie budowy warunkami technicznymi, a w ramach przebudowy nie dokonano w tym zakresie jakiejkolwiek ingerencji. W ramach przebudowy nie dokonuje się bowiem usytuowania ścian zewnętrznych budynku, a jedynie ewentualnie przebudowuje się część tych ścian w miejscu ich pierwotnego usytuowania, bez możliwości jego zmiany, ponieważ wówczas zmieniłyby się parametry budynku (kubatura, powierzchnia). Do robót tych nie mogą zatem być stosowane przepisy w sprawie warunków technicznych z 2002 r. określające wymogi, jakie należy spełnić w zakresie odległości ścian zewnętrznych budynku od granicy działki, bo kwestia ta została przesądzona w trakcie budowy budynku zgodnie z obowiązującymi wtedy wymogami. Uwzględniając przedmiot niniejszego postępowania (samowolna przebudowa obiektu garażowego) zastosowania do niej nie znajdowały również wymogi dotyczące usytuowania budynku w granicy z nieruchomością sąsiednią, w tym wymóg zgody właściciela nieruchomości sąsiedniej na takie usytuowanie.

Z powyższych przyczyn bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów procesowych. Nie można zgodzić się z argumentacją skargi kasacyjnej, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające było niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z prawem. Po wydaniu przez organ drugiej instancji postanowienia z dnia [..] sierpnia 2017 r., uchylającego postanowienie w sprawie wstrzymania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, prowadzonych robót budowlanych przy odbudowie garażu, materiał dowodowy sprawy został uzupełniony o wyniki oględzin budynku, oświadczenia pełnomocnika inwestora oraz przedłożoną dokumentację zdjęciową, które miały kluczowe znaczenie dla prawidłowej kwalifikacji prawnej wykonanych robót. W świetle tych dowodów organy dokonały weryfikacji zakresu i charakteru wykonanych robót, stwierdzając słusznie, że należało zakwalifikować je jako przebudowę obiektu garażowego. W wypadku zaś, gdy posiłkując się zebranym materiałem dowodowym sprawy, organy nadzoru budowlanego, jako organy wyspecjalizowane, nie powzięły wątpliwości co do charakteru wykonanych robót budowlanych, nie miały obowiązku uzupełniania go o dowód z opinii biegłego, nawet, jeżeli w ocenie strony skarżącej kasacyjnie taki dowód był potrzebny w sprawie. Ocena materiału dowodowego przez organy orzekające ponownie w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji pod kątem kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych nie budzi uzasadnionych wątpliwości, a skarga kasacyjna nie zawiera wystarczających podstaw dla jej podważenia.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842, ze. zm.).

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.