Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 469/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 9 października 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1137/12 w sprawie ze skargi K. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1137/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. T. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], wydaną na skutek wniosku K. T. i w ramach związania prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2002 r. (sygn. akt I SA 2624/00), Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T.

Po rozpatrzeniu wniosku K. T. o ponowne rozpatrzenie sprawy, ten sam organ ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2002 r. a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 416/05), oddalił skargę na powyższą decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. K. T. ponownie wystąpiła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...]. Następstwem tego, postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. Rozpatrując zaś sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, w którym podniesiono, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w trakcie postępowania wywłaszczeniowego i po jego zakończeniu nie dokonano wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości, ani nie zaproponowano nieruchomości zamiennej, a ponadto wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. orzeczono o niezgodności art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), z przepisami Konstytucji RP, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach uzasadnienia organ wskazał, że skoro przedmiotem obecnie rozpatrywanego wniosku K. T. była ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania, zakończonego wskazanymi na wstępie decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, to w stosunku do obu postępowań zachodziła tożsamość postępowania (zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa). Stwierdzenie tożsamości obu spraw administracyjnych w takim zakresie prowadziło zaś do wniosku, iż w sprawie występowała powaga rzeczy osądzonej ( res iudicata).

Odnosząc się do zarzutu wnioskodawczyni, dotyczącego wyroku w/w Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ wyjaśnił, że postępowanie o zwrot nieruchomości jest odrębnym postępowaniem, uregulowanym w art. 136 i następnych ustawy gruntowej a jego przesłanki nie są związane z postępowaniem nadzorczym, prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a., którego wszczęcia domagała się wnioskodawczyni. Zatem powołany przepis i związane z nimi zmiany nie miały wpływu na stan prawny, obowiązujący w dacie oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego, jako że nie stanowiły podstawy orzekania.

Na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] K. T. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a., art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także sprzeczność zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. (sygn. akt III RN116/00, OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656).

Odpowiadając na skargę, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2010 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona.

Sąd, wskazując na treść art. art. 61a § 1 k.p.a. podzielił stanowisko organu, że przepis ten stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W przepisie tym znajdują się – jak twierdził Sąd -dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Ponieważ przyczyny te nie zostały w ustawie sprecyzowane, należałoby przez uzasadnione przyczyny, uniemożliwiające wszczęcie postępowania, rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.

Sąd w tym miejscu przytoczył treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i zauważył, że słusznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, iż - w okolicznościach niniejszej sprawy - ponowna ocena kwestionowanego orzeczenia spowodowałaby naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej. Niniejsza sprawa została bowiem wszczęta wnioskiem K. T. z dnia [...] września 2011 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T. a był to kolejny już wniosek o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Prawidłowo zatem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uznał, że ponieważ przedmiotem wniosku K. T. z dnia [...] września 2011 r. była ocena legalności orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r., zaś wnioskodawczyni była również stroną postępowania, zakończonego decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o odmowie stwierdzenia nieważności w/w orzeczenia to - w stosunku do obu postępowań - zachodziła tożsamość zarówno przedmiotowa - w zakresie podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, jak i podmiotowa sprawy.

Ponadto, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, w trybie art. 61a § 1 k.p.a., kwestie merytoryczne nie mogły być przedmiotem oceny organu. W postanowieniu wydanym w tym trybie, organ nie mógł zatem formułować wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, K. T. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędną ich interpretację a także sprzeczność postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w przedmiotowej sprawie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. (sygn. akt III RN 116/00, OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656).

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że kwestionowane orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...].10.1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu zostało wydane z naruszeniem szeregu przepisów m. in. art. 8, 19, 20, 27, 30, 31, 36 Dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952r.). Cel wywłaszczenia nieruchomości praktycznie nigdy nie został także zrealizowany. Po wywłaszczeniu, jak i w trakcie postępowania, nie dokonano wyceny wartości wywłaszczonej nieruchomości i nie zaproponowano nieruchomości zamiennej.

Orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości wydane zostało w dniu ...].10.1957r. wbrew podstawowej regule prawa lex retro non agit, bo z mocą obowiązującą od dnia [...].08.1957 r. ponadto, skarżącej zabrano własność a do chwili obecnej w zamian nie otrzymała nawet symbolicznej złotówki.

Autor skargi kasacyjnej wskazywał także, iż Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2008 r. orzekł, że art. 229a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niezgodny z art. 21 ust. 2wzw.z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP (K 6/05).

Odpowiedź na skargę nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to podstawy były nieuzasadnione.

W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: art. 21 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP, art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami – poprzez błędną ich interpretację a także sprzeczność zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. (sygn. akt III RN 116/00, OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656), podczas, gdy przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego było w/w postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. a podstawa ta nie została zakwestionowana skargą kasacyjną.

Zgodnie przy tym z w/w przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak z powyższego zatem wynika, ani w postępowaniu przed organami administracji publicznej, ani przed Sądem Wojewódzkim nie były stosowane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami czy przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4 poz. 31 z 1952 r.) i to także w powiązaniu z przepisami konstytucyjnymi.

Brak jest również podstaw do formułowania zarzutu naruszenia przez Sąd art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Jak wspominano wyżej, analizowana sprawa została zakończona odmową wszczęcia postępowania nieważnościowego, a zatem nie było w niej w ogóle rozważane pojęcie rażącego naruszenia prawa przez kwestionowaną we wniosku decyzję.

Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podkreślić należy, iż został on prawidłowo zinterpretowany przez organy i Sąd.

Wnioskodawczyni – K. T. wystąpiła bowiem obecnie o wszczęcie postępowania administracyjnego, które wcześniej już się toczyło i zostało zakończone ostateczną decyzją (decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]stycznia 2003 r.), na którą, skarga wniesiona przez K. T., została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I SA/Wa 416/05). Nadmienić w tym miejscu wypada, że – jak wynika z treści uzasadnienia powyższego wyroku – rozpatrując sprawę w 2003 r. organ nadzoru stwierdził, że (cyt.): " Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B., wywłaszczając przedmiotową nieruchomość nie dopuściło się naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia prawa, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa mając jednocześnie istotny wpływ na rozstrzygnięcie."

Powyższe wskazuje zatem na fakt, iż rozpoznając poprzednio wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] października 1957 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Ł. przy ul. N., stanowiącej współwłasność E. M. i K. T., organ nadzoru badał jego prawidłowość w kontekście wszystkich przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wszczęcie zatem ponowne postępowania o stwierdzenie nieważności kwestionowanego przez skarżącą orzeczenia, stanowiłoby istotnie spełnienie przesłanki nieważnościowej, w postaci rei iudicatae, określonej w art.156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zarzut natomiast dotyczący sprzeczności zaskarżonego do Sądu postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 6 lipca 2001 r. (sygn. akt III RN 116/00, OSNAPiUS 2001, nr 22, poz. 656), nie mógł być w ogóle rozpoznawany, gdyż przepis art. 174 p.p.s.a. nie przewiduje możliwości oparcia podstawy kasacyjnej na ewentualnej sprzeczności orzeczenia z innym orzeczeniem. Podstawa kasacyjna musi opierać się jedynie na sprzeczności zaskarżonego wyroku z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną i - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.