Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 219/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 33 pkt 1,6,7,10
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtynowska ( spr.), Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka- Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R.O. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 11 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 grudnia 2014 r., Wojewoda na podstawie art. 34 § 1 i 2, w związku z art. 17 § 1a i art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz.1015 ze zm.), zwanej dalej "u.p.e.a." oraz art. 124 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." podtrzymał stanowisko wyrażone w postanowieniu z dnia 16 maja 2013r. o nieuwzględnieniu zarzutów, co do niezasadnego prowadzenia wobec R. O. postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 4 marca 2013 r. nr [...], obejmującego należność z tytułu zwrotu odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że decyzją Wojewody z dnia 21 lipca 1999r. ustalono na rzecz R. O. odszkodowanie w kwocie 97.808,82 zł z tytułu wywłaszczenia na własność Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] oraz [...], położonej w obrębie K., gmina S., stanowiącej uprzednio własność skarżącego.

W dniu 30 grudnia 1999r. oraz 5 stycznia 2000r. dokonano wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 101.676,16 zł.

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2002r., sygn. akt I SA 989/02, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wspomnianą decyzję Wojewody z dnia 21 lipca 1999r. w części dotyczącej odszkodowania.

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2012r. Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w kwocie 553.511,00 zł oraz wskazał w jej uzasadnieniu, że na podstawie art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami R. O. jest zobowiązany z mocy prawa do zwrotu uprzednio wypłaconego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Po bezskutecznym wezwaniu zobowiązanego do zwrotu uprzednio wypłaconego odszkodowania, w dniu 4 marca 2013r. wierzyciel skierował do Naczelnika Urzędu Skarbowego tytuł wykonawczy nr [...] celem wyegzekwowania należności Skarbu Państwa.

W toku postępowania egzekucyjnego zobowiązany R. O. wniósł zarzuty: niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, przedawnienia egzekwowanego obowiązku, braku uprzedniego doręczenia upomnienia oraz braku wskazania podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej.

W dniu 18 kwietnia 2013r. Naczelnik Urzędu Skarbowego przekazał Wojewodzie jako wierzycielowi wniesione przez R. O. zarzuty co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji, celem zajęcia stanowiska.

Postanowieniem z dnia 16 maja 2013r. wierzyciel uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione.

Co do zarzutu niedopuszczalności egzekucji Wojewoda podkreślił, że egzekucja wynika z decyzji Starosty z dnia 30 kwietnia 2012 r. ustalającej odszkodowanie oraz art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013r. wskazuje wprost podstawę egzekucji. Wspomniany art. 132 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest podstawą do wszczęcia postępowania egzekucyjnego.

Ustosunkowując się do zarzutu przedawnienia wierzyciel podniósł, że przedawnienie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości mogłoby mieć miejsce tylko wówczas, gdyby wyraźny przepis prawa materialnego administracyjnego takie przedawnienie przewidywał lub ustawodawca w tym zakresie wyraźnie odesłał do przepisów kodeksu cywilnego. Roszczenie pieniężne o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże o tym roszczeniu orzeka się w postępowaniu administracyjnym w drodze decyzji i to zarówno pod rządami ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jak i obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro tak, to realizacji tego roszczenia z wszystkimi tego konsekwencjami, a więc przede wszystkim trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych (wraz z instytucją przedawnienia), należy dokonać na podstawie przepisów materialnego prawa administracyjnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia, ustalonego decyzją administracyjną można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi. Skoro przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz poprzedniej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidują przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu, jeżeli wysokość tego roszczenia ustalona została decyzją administracyjną.

Odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia, wierzyciel wskazał, że stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a., w dniu 4 lutego 2013r. doręczył skutecznie zobowiązanemu ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013r. Podkreślił przy tym, że na potrzeby windykacji należności nie ma różnicy nazewnictwo pisma do dłużnika przypominającego o zaległości. Można je nazwać jako upomnienie, wezwanie do zapłaty, ponaglenie do zapłaty lub chociażby przypomnienie o zaległej płatności.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie Wojewody z dnia 16 maja 2013 r. zarzucając, że wierzyciel nie odniósł się do podnoszonej przez zobowiązanego kwestii niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie wskazał, że skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zatem sposobem dochodzenia tego roszczenia jest tryb egzekucji sądowej, nie zaś administracyjnej.

Następnie zarzucił, że wierzyciel bezzasadnie uznaje pismo zatytułowane "ostateczne wezwanie do zapłaty" jednocześnie jako podstawę egzekucji administracyjnej (mimo oczywistej sprzeczności z przepisami art. 3 i 4 u.p.e.a.) oraz upomnienie w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. (mimo oczywistego niespełnienia wymogów upomnienia w postaci braku zagrożenia skierowania sprawy na drogę administracyjnego postępowania egzekucyjnego).

Zobowiązany podtrzymał zarzut przedawnienia egzekwowanego obowiązku. Powołując się na poglądy wyrażane w piśmiennictwie i orzecznictwie wskazał, że roszczenia odszkodowawcze mają charakter cywilnoprawny, niezależnie od źródła powstania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, choć podlega ustaleniu przez organ administracyjny, ma charakter roszczenia. Charakteru tego nie zmienia to, że odszkodowania można dochodzić, bądź jest ono przyznawane w postępowaniu administracyjnym, co dopuszcza art. 2 § 3 k.p.c.

Zatem roszczenie odszkodowawcze jak każde roszczenie majątkowe ulega przedawnieniu (art. 117 § 1 k.c). Zgodnie z art. 118 k.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. W konsekwencji roszczenie o zwrot odszkodowania wypłaconego w następstwie wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia 21 lipca 1999 r., uległo przedawnieniu, uwzględniając fakt, że decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2002 r., sygn. akt I SA 989/02.

Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2013 r. Wojewoda ponownie uznał wniesione zarzuty za nieuzasadnione, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia 9 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1043/13, uchylił wydane przez Wojewodę postanowienie z dnia 17 czerwca 2013 r.

W dniu 11 grudnia 2013 r. Wojewoda rozpatrując ponownie sprawę uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione, ponawiając argumentację zawartą w postanowieniu z dnia 17 czerwca 2013 r.

W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, R. O. wniósł o uchylenie w całości obu postanowień Wojewody wydanych w niniejszej sprawie, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez udział w postępowaniu w sprawie ponownego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego pracowników organu administracji publicznej - Wojewody, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonego postanowienia z dnia 16 maja 2013 roku, a zatem podlegających wyłączeniu z mocy prawa,

2) art. 26 §1 k.p.a. poprzez faktyczne prowadzenie sprawy ponownego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego przez pracowników wyłączonych na mocy postanowienia z dnia 4 listopada 2013 roku oraz podlegających wyłączeniu z mocy prawa - wskutek zaniechania wyznaczenia w odpowiednim czasie innego pracownika do prowadzenia sprawy,

3) art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wiążących organ wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 października 2013 roku w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 1043/13, polegających na braku wyeliminowania udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie "I instancji",

4) art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie w toku postępowania zasad praworządności i obiektywizmu, zaniechanie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy merytorycznej analizy stanu faktycznego i poczynienia własnych rozważań w sprawie, ograniczając się do skopiowania rozważań uchylonego postanowienia, przez pracownika organu wyznaczonego do prowadzenia sprawy w tym samym dniu, w którym wydano zaskarżone niniejszą skargą postanowienie,

5) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający powinność budzenia zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

6) art. 33 pkt 1 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku,

7) naruszenie przepisu art. 33 pkt 6 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej,

8) art. 33 pkt 7 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu braku uprzedniego doręczenia skarżącemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 ustawy,

9) art. 33 pkt 10 u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu niespełnienia wymogów tytułu wykonawczego określonych w art. 27 ustawy.

W uzasadnieniu skargi R. O. wskazał, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest taką samą wadą, która przesądziła o uchyleniu tożsamego postanowienia z dnia 17 czerwca 2013 roku. Niezależnie od tego zarzutu, w ocenie skarżącego, stanowisko wierzyciela jest nieprawidłowe i niezgodne z prawem.

Jak wskazał skarżący, w wyroku z dnia 9 października 2013 roku WSA w Gdańsku uznał, że pracownik Wojewody, M. W.-D. - Kierownik Oddziału Zamiejscowego Wydziału Administracyjno-Gospodarczego podlega wyłączeniu z rozpoznania sprawy ponownego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie Sąd ten określił wskazania co do dalszego postępowania, określając potrzebę wyeliminowania udziału w fazie postępowania zażaleniowego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie I instancji.

Pomimo wyraźnych wytycznych, wiążących organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, wskazania te nie zostały wykonane, skoro M. W.-D. brała czynny udział w fazie postępowania "zażaleniowego" (ponownego rozpatrzenia sprawy zarzutów zobowiązanego), wydając postanowienie z dnia 4 listopada 2013 roku o wyłączeniu B. S. i W. D. od udziału w postępowaniu i wyznaczeniu do prowadzenia tejże sprawy K. C., a następnie kierując do skarżącego kolejne pisma: z dnia 4 listopada 2013 roku o wskazanie numeru rachunku bankowego do zwrotu kosztów postępowania, z dnia 14 listopada 2013 roku o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, z dnia 25 listopada 2013 roku o sprostowaniu pisma dotyczącego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Dopiero z dniem 11 grudnia 2013 roku, a zatem w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, skarżący otrzymał postanowienie o wyłączeniu M. W. – D. od udziału w postępowaniu i wyznaczeniu E. G.

Zdaniem skarżącego oczekiwane przez WSA w Gdańsku wyłączenie M. W.-D. od udziału w przedmiotowym postępowaniu ("wyeliminowanie udziału w fazie postępowania zażaleniowego") sprowadziło się li tylko do tego, że kto inny podpisał zaskarżone postanowienie w sprawie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. Tym kimś była przy tym podwładna M. W.-D. – E. G., której rola sprowadzona została do złożenia podpisu pod bezkrytycznie skopiowanym uzasadnieniem uprzednio uchylonego postanowienia.

W ocenie strony wierzyciel naruszył zasady postępowania wyrażone w art. 7 i 8 k.p.a., bowiem uzasadnienie postanowienia, które w swej merytorycznej treści (od słów "Odpowiadając na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy ...") jest identyczne z uchylonym uprzednio postanowieniem wydanym przecież przez inną osobę, która podlegała wyłączeniu z mocy prawa z powodu braku obiektywizmu (wydała postanowienie w "I instancji"), prowadzi do oczywistej konkluzji, że osoba i zarzuty zobowiązanego nie zostały poważnie wzięte pod uwagę przez organ, a nowo wyznaczony do prowadzenia sprawy pracownik organu w ogóle nie pochylił się nad analizą stanu faktycznego i nie dokonał oceny prawnej, czego dowodem jest brak jakichkolwiek własnych rozważań w kwestiach merytorycznych. Powyższe przesądza o naruszeniu przez wierzyciela zasad praworządności i obiektywizmu.

W dalszej części skargi strona, odnośnie zarzutu niedopuszczalności drogi egzekucji administracyjnej ponowiła argumentację, że błędne i bezpodstawne jest twierdzenie organu, jakoby do zwrotu odszkodowania w rozumieniu art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami właściwy jest tryb egzekucji administracyjnej. W powyższej kwestii przywołała orzeczenia WSA w Gdańsku, który w wyrokach z dnia 4 grudnia 2008 roku (II SA/Gd 278/08) oraz z dnia 13 czerwca 2012 roku (II SA/Gd 126/12) jednolicie określił: "Skoro zatem w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie ma przepisu uprawniającego organ administracji do ustalenia zwrotu wypłaconego odszkodowania, po uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, to może ono być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym". Tym samym, w ocenie skarżącego, Sąd ten rozstrzygnął, że sposobem dochodzenia przedmiotowego roszczenia jest tryb egzekucji sądowej, nie zaś administracyjnej.

W zakresie nieuwzględnienia przez wierzyciela zarzutu przedawnienia egzekwowanego obowiązku, skarżący wskazał, że zgodnie z dominującym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, roszczenia odszkodowawcze mają charakter cywilnoprawny, niezależnie od źródła powstania. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, choć podlega ustaleniu przez organ administracyjny, ma charakter roszczenia cywilnoprawnego. Charakteru tego nie zmienia to, że odszkodowania można dochodzić w postępowaniu administracyjnym, co dopuszcza art. 2 § 3 k.p.c. Powszechnie uznawanym argumentem uzasadniającym cywilnoprawny charakter roszczenia odszkodowawczego jest to, że stosunek ten zawiązuje się między podmiotem, na którego rzecz następuje wywłaszczenie, a wywłaszczonym. Stroną stosunku nie jest organ prowadzący postępowanie, nawet, gdy postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest z urzędu w celu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Organ prowadzący postępowanie jedynie reprezentuje Skarb Państwa jako podmiot prawa cywilnego - orzeka w cudzej sprawie (J. Szachułowicz "Gospodarka nieruchomościami" W. Pr. 2005, str. 192).

Z tego powodu, zdaniem skarżącego, nie powinno budzić wątpliwości, że roszczenie odszkodowawcze jak każde roszczenie majątkowe ulega przedawnieniu (art. 117§1 k.c). Zgodnie z art. 118 k.c. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, termin przedawnienia wynosi lat dziesięć. Przenosząc przywoływane unormowania na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazał, że roszczenie o zwrot odszkodowania wypłaconego w następstwie wydanej przez Wojewodę decyzji z dnia 21 lipca 1999 r., uległo przedawnieniu. Uwzględniając fakt, że decyzja ta została uchylona prawomocnym wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2002 r. odszkodowanie stało się nienależne, co też spowodowało rozpoczęcie biegu terminu przedawnienia, który upłynął wobec zakończenia 10-letniego okresu wymagalności roszczenia w przedmiotowej sprawie.

Stosownie do art. 117 § 2 k.c. po upływie terminu przedawnienia ten, przeciwko komu przysługuje roszczenie, może uchylić się od jego zaspokojenia, chyba że zrzeka się korzystania z zarzutu przedawnienia. Skarżący wskazywał już wierzycielowi, że korzysta z tego zarzutu i uchyla się od zwrotu kwoty odszkodowania, czego wierzyciel bezpodstawnie nie uwzględnił.

Kolejnym, zdaniem skarżącego uzasadnionym, był zarzut braku uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001r. w sprawie wykonania niektórych przepisów u.p.e.a. wierzyciel ( z zastrzeżeniem wyjątków, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania ) wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 albo 2 do rozporządzenia.

O tym, jak wielką wagę przywiązuje ustawodawca do obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, świadczy chociażby nakaz umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku braku upomnienia zobowiązanego, jeśli upomnienie takie było obligatoryjne ( art. 59§1 pkt 7u.p.e.a.).

Bagatelizując doniosłość prawną upomnienia, wierzyciel podaje, że jego rolę miało spełniać przesłane skarżącemu ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013 roku. Organ chciałby zatem, aby przedmiotowe pismo było jednocześnie podstawą egzekucji administracyjnej oraz upomnieniem w trybie art. 15 § 1 ustawy. Oczywistym jest, że ten sam dokument nie może być zarazem podstawą egzekucji i upomnieniem.

Ponadto nie sposób podzielić twierdzenia organu, że nie ma żadnego znaczenia, czy upomnienie w trybie art. 15 § 1 u.p.e.a. nazwane zostanie wezwaniem do zapłaty, ponagleniem do zapłaty czy przypomnieniem o zaległej płatności. Zgodnie z art. 6, 7 i 8 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, stoją na straży praworządności oraz prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013 r. przesłane skarżącemu przez organ nie spełniało tych zasad ze względu na odstępstwo od ustalonej przepisami nazwy i niezgodność ze wzorami stanowiącymi załączniki nr 1 i 2 do rozporządzenia, ustalonymi zresztą z oczywistego celu ujednolicenia sposobu działania organów administracji publicznej.

Uzasadniając ostatni z zarzutów strona wskazała, że wystawiony przez Wojewodę tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 4 marca 2013 r. nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., jako wydany bez podstawy prawnej. Nie sposób bowiem za taką uznać "ostateczne wezwanie do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013 roku", wskazane w poz. 30 tytułu wykonawczego. Wezwanie do zapłaty nie jest ani decyzją ani postanowieniem właściwego organu. Po wtóre, zwrot odszkodowania, jak określono egzekwowaną należność w poz. 31 tytułu wykonawczego nie mieści się w zamkniętym katalogu obowiązków, o których mowa w art. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że w ustalonym stanie faktycznym skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu uzasadniającym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzutów strony skarżącej.

Jak wynika z powołanych jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia przepisów, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (art. 34 § 1 u.p.e.a.).

Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 34 § 2 u.p.e.a.).

O ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej, do zażaleń na postanowienia, o których mowa w art. 34 § 2, wydanych przez wierzycieli, dla których organem wyższego stopnia jest minister, stosuje się odpowiednio art. 127 § 3 k.p.a., z tym że termin do wniesienia zażalenia wynosi 7 dni od dnia doręczenia postanowienia (art. 17 § 1a u.p.e.a.).

Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych przez skarżącego wobec stanowiska wierzyciela, w pierwszej kolejności Sąd zobligowany jest do ustosunkowania się do argumentów skargi odnośnie naruszenia przez Wojewodę art. 153 p.p.s.a. W tym kontekście skarżący stoi na stanowisku, że w zaskarżonym postanowieniu ponownie brał udział pracownik organu, który z mocy art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. podlegał kategorycznemu wyłączeniu od rozpoznania sprawy, co ewidentnie wynika z wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 października 2013 r.

Odnosząc się do powyższego Sąd uznał, że w zakresie tego zarzutu skarżący nie ma racji.

O ile nie może budzić wątpliwości, że w świetle uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r. ( sygn. akt I OPS 13/09 ) pracownikiem Wojewody podlegającym wyłączeniu w przypadku ponownego rozpoznania zarzutów skarżącego była M. W. – D., o tyle zupełnie nie można się pogodzić z poglądem strony skarżącej, że organ ponownie wydał zaskarżone postanowienie przez tego samego pracownika. Ewidentnie osobą, która w imieniu wierzyciela podpisała zaskarżone postanowienie była E. G., która postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. Dyrektora Wydziału Administracyjno - Gospodarczego, działającego z upoważnienia Wojewody, po wyłączeniu M. W.-D. od udziału w postępowaniu dotyczącym zwrotu pobranego przez skarżącego odszkodowania, została wyznaczona do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Sam fakt podejmowania przez M. W.-D. czynności polegających na wydaniu postanowienia z dnia 4 listopada 2013 r. o wyłączeniu B. S. i W. D. od udziału w postępowaniu i wyznaczeniu do prowadzeniu tejże sprawy K. C., skierowania do strony pisma z dnia 4 listopada 2013r. o wskazanie numeru rachunku bankowego oraz pisma dotyczącego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, mieści się w normie kompetencyjnej wynikającej z art. 24 § 4 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności nie cierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. A z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co uzasadnia konstatację, że wierzyciel ponownie rozpoznając sprawę nie uchybił wymogom z art. 153 p.p.s.a., zaś zarzut skargi w tej mierze należy uznać za bezpodstawny. Tym samym, w ocenie Sądu, wierzyciel nie naruszył również przepisów postępowania, o których mowa w art. 7 i 8 k.p.a.

Również za bezpodstawny należy uznać przewidziany w art. 33 pkt. 1 pkt. 6 u.p.e.a zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Skarżący opiera ten zarzut przede wszystkim na twierdzeniu, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak przepisu, który nakazywałby stosowanie egzekucji administracyjnej do zwrotu odszkodowania. Wskazując na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 grudnia 2008r. wydany w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 278/08 skarżący wywiódł, że sposobem dochodzenia roszczenia jest tryb egzekucji sądowej, nie zaś administracyjnej.

Tego zarzutu Sąd nie podziela z następujących powodów:

Zgodnie z art.132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.) - dalej u.g.n., jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu.

Przepis ten zawarty jest w akcie prawnym należącym systemowo do dziedziny prawa administracyjnego. Sam ten fakt nie przesądza jeszcze o niedopuszczalności drogi cywilnej w sprawach objętych jego dyspozycją. Nie mniej jednak umiejscowienie tego przepisu nie może być uznane za przypadkowe. Otóż należy w tej kwestii uwzględnić, że art. 132 u.g.n. jako całość odnosi się do problematyki związanej z odszkodowaniem należnym za wywłaszczenie nieruchomości, kolejno odnosząc się do poszczególnych kwestii związanych z tym zagadnieniem, w tym również do trybu postępowania, wskazując jako właściwy tryb administracyjny. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowi roszczenie cywilnoprawne, jednakże ustawodawca przewidział, że jego rozstrzygnięcie następuje w drodze postępowania administracyjnego. Wprawdzie w ust. 3a, nie wskazano jako właściwej drogi postępowania administracyjnego, a zatem formy rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, należy jednak uznać, że również i w tym zakresie właściwa jest droga postępowania administracyjnego. Wydaje się również, że jednoczesna nowelizacja ust. 3 art. 132 u.g.n. i dodanie ust. 3a wskazuje, że ustawodawca w ust. 3a chciał uniknąć powtórzenia regulacji dotyczącej organu dokonującego waloryzacji.

Należy również uwzględnić, że waloryzacja odszkodowania jest ściśle związana z wypłaconym odszkodowaniem, dla którego podstawę stanowi decyzja administracyjna. Ustawa o gospodarce nieruchomościami także w innych przypadkach orzekania o odszkodowaniu przewiduje, że o jego waloryzacji rozstrzyga się w trybie administracyjnym (art. 142 ust. 1 i art. 140 ust. 2). Wskazuje to, że jako zasadę orzekania o waloryzacji świadczenia przyznanego w trybie administracyjnym przewidziano w u.g.n. także tryb administracyjny. Brak jest zaś argumentów dla uznania przypadków uregulowanych w art. 132 ust. 3a u.g.n. za stanowiące uzasadnienie dla odstępstwa od tej zasady.

Wymaga także odnotowania, że w sytuacji opisanej w dyspozycji art. 132 ust. 3a u.g.n. postępowanie administracyjne może toczyć się nadal. W takiej sytuacji kwestia wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pozostaje ostatecznie nierozstrzygnięta, a w konsekwencji droga do wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej, stosownie do art. 132 ustawy, pozostaje otwarta. Kwestia waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania powinna być wówczas rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym. Nie można zaś zakładać, że art. 132 ust. 3a wprowadza dla części przypadków waloryzacji odszkodowania wypłaconego na podstawie decyzji administracyjnej tryb administracyjny a dla pozostałych przypadków tryb waloryzacji sądowej.

Mając powyższe na uwadze, należy art. 132 ust. 3a u.g.n. zaliczyć do przepisów szczególnych wyłączających drogę sądową dla dochodzenia waloryzacji odszkodowania. Analogiczne w tej kwestii stanowisko zajął WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 czerwca 2008 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 118/08, stwierdzając w jego uzasadnieniu, że "do realizacji roszczenia pieniężnego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości należy stosować przepisy materialnego prawa administracyjnego, a nie prawo cywilne" (podobnie wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19.11.2012r. sygn. akt II SA/Gl 582/12 , wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 marca 2010r. sygn.akt II SA/Kr 1798/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1051/10, wyrok WSA w Łodzi z 9 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 380/05; wyrok NSA z 18 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 762/07; wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 r., sygn. IV SA 1118/97 - wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie rozważania te korespondują, ze zgłoszonym przez skarżącego na poparcie tezy o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zarzutem przedawnienia egzekwowanego obowiązku, o którym mowa w art. 33 ust. 1 u.p.e.a.

Skoro, jak wskazano powyżej, do waloryzacji odszkodowania w trybie art. 132 u.g.n. mają zastosowanie przepisy materialnego prawa administracyjnego, to tym bardziej, realizacja obowiązku z art. 132 ust. 3a powinna odbyć się w takim samym trybie, ze wszystkimi konsekwencjami, a więc trybem postępowania i oceną wszystkich skutków prawnych. Innymi słowy, na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczenia w rozumieniu przepisów art.117-125 Kodeksu cywilnego, można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa tak stanowi.

Tymczasem z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, aby uprawnienie dochodzenia odszkodowania za odjęcie prawa własności działek gruntu wydzielonych pod drogi, miało ulegać przedawnieniu. Brak jest również jakiejkolwiek normy prawnej w tej ustawie, z której miałoby wynikać stosowanie instytucji przedawnienia określonej w art. 117 Kodeksu Cywilnego do obowiązku zwrotu odszkodowania wcześniej uzyskanego. Zatem, skoro decyzja Wojewody z dnia 21 lipca 1999 r., w części dotyczącej przyznania skarżącemu odszkodowania, została wyrokiem NSA z dnia 21 listopada 2002 r. uchylona, to na skarżącym ciąży z mocy prawa obowiązek zwrotu kwoty tej kwoty po jej waloryzacji na dzień zwrotu.

W kontekście powyższych rozważań, w ocenie Sądu, stanowisko wierzyciela odnośnie bezpodstawności zgłoszonego przez skarżącego zarzutu przedawnienia uznać należy za uzasadnione.

Zgodnie z treścią art. 33 ust. 7 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1. Przepis art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Cytowany przepis określa wymogi jakim powinno odpowiadać wymienione w nim upomnienie by, po jego doręczeniu, stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to ma być sporządzone przez wierzyciela w formie pisemnej i zawierać w swej treści wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem wszczęcia postępowania egzekucyjnego po upływie 7 dni od dnia jego doręczenia. Ustawa egzekucyjna nie ustanawia innych warunków formalnych upomnienia niż opisana w cytowanym przepisie, ani nie nakłada na wierzyciela obowiązku sporządzenia upomnienia według określonego wzoru. O ile więc wierzyciel w piśmie przesłanym zobowiązanemu wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku grożąc mu skierowaniem sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, to tak sformułowane pismo zawiera wszystkie istotne elementy dla uznania, że stanowi pisemne upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

W art. 6 § 2 u.p.e.a. zawarto umocowanie dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, zapewniający terminowość i prawidłowość przesyłania do zobowiązanych upomnień, o których mowa w art. 15 § 1, a także terminowość i prawidłowość kierowania do organu egzekucyjnego warunków egzekucyjnych i tytułów wykonawczych.

W wydanym na podstawie wymienionego wyżej przepisu rozporządzeniu wykonawczym z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( DZ.U. z 2001 r., Nr 137, poz. 1541 ze zm. ) określono m.in. tryb postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych ( § 1 ust. 1 pkt 1 ) oraz wzory druków stosowanych w egzekucji lub zabezpieczeniu należności pieniężnych ( § 1 ust. 1 pkt 8 ).

Stosownie do § 3 ust. 1 wymienionego rozporządzenia, jeżeli należność nie zostanie zapłacona w terminie określonym w decyzji lub wynikającym z przepisu prawa, wierzyciel, z zastrzeżeniem ust. 2, wysyła do zobowiązanego upomnienie, z zagrożeniem wszczęcia egzekucji po upływie siedmiu dni od dnia doręczenia upomnienia. Wzór upomnienia, o którym mowa w ust. 1, obejmujący jedną należność pieniężną, stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia, a wzór obejmujący nie więcej niż cztery należności pieniężne - załącznik nr 2 do rozporządzenia ( § 3 ust. 3 ). Przepisy rozporządzenia wykonawczego nie ustanawiają obowiązku bezwzględnego stosowania przez wierzycieli wzoru upomnienia wymienionego w § 3 ust. 3 rozporządzenia.

Jak wynika z dołączonego do akt sprawy ostatecznego wezwania do zapłaty z dnia 29 stycznia 2013 r., skierowanego do zobowiązanego i doręczonego mu w dniu 4 lutego 2013 r. (odbiór potwierdził dorosły domownik U. Ś.), pismo to zawiera nazwę i adres wierzyciela, oznaczenie pisma jako "ostateczne wezwanie do zapłaty", jego numer, datę, określenie adresata, wskazanie podstawy prawnej jego sporządzenia, wezwanie do zapłaty oznaczonych w piśmie należności, wskazanie ich rodzaju, okresu za który się należą, terminu naliczenia odsetek zwłoki, ogólną kwotę do zapłaty z informacją o obowiązku doliczenia kwot odsetek za każdy dzień zwłoki licząc do dnia zwrotu odszkodowania oraz pouczenie, że należności te należy wpłacić w nieprzekraczalnym terminie do dnia 20 lutego 2013 r., na wymieniony w nim rachunek bankowy. To ostateczne wezwanie zawiera również pouczenie, że w razie niewypłacenia należności we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia tych należności w trybie egzekucji administracyjnej.

Przedmiotowe wezwanie do zapłaty różni się od wzoru druku upomnienia, stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia wykonawczego, tak szatą graficzną jak i użytymi w nim sformułowaniami, jednakże, w pełni odpowiada treści jaka wynika z powołanego wzoru oraz zawiera dane, informacje i pouczenia, zgodne z tym wzorem. Tym samym wezwanie to w swojej formie i treści, spełnia wymagania art. 15 § 1 ustawy egzekucyjnej.

Skoro ani ustawa egzekucyjna ani rozporządzenie wykonawcze nie obligują wierzyciela należności pieniężnych do wyłącznego posługiwania się wzorem druku upomnienia ( stanowiącego załącznik nr 1 i 2 ), to tym samym jego zastosowanie lub niezastosowanie nie ma żadnego wpływu na skuteczność czynności, o której mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a.

W sytuacji, gdy prawodawca chce by dany wzór druku był obligatoryjnie stosowany w danym postępowaniu, nakłada tego rodzaju obowiązek na określony podmiot, przepisem rangi ustawowej. Brak ustawowego nakazu wystawienia, według ustanowionego wzoru, dokumentów niezbędnych dla wszczęcia lub prowadzenia konkretnego postępowania oznacza, że dokument ten może być sporządzony w inny niż wskazany na wzorze sposób, zaś skorzystanie ze wzoru należy od woli podmiotu, który dane pismo ma sporządzać. W ustawie egzekucyjnej nakaz stosowania konkretnego wzoru dotyczy wystawienia tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 i § 3 u.p.e.a.) W tym przypadku ustawodawca wskazał, że wzór taki powinien być określony w drodze rozporządzenia przez właściwego ministra (art. 26 § 2 i art. 156 § 2 u.p.e.a.).

Wzór opracowany bez takiego upoważnienia stanowi jedynie propozycję, projekt, model druku do wykorzystania w danym postępowaniu, zaś brak ustawowego obowiązku jego stosowania powoduje, że skorzystanie z takiego wzoru nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętej czynności (wystawienia upomnienia).

Dlatego też rację miały organy orzekające w sprawie, że przepisy normujące administracyjne postępowanie egzekucyjne nie zawierają nakazu stosowania ustalonego wzoru upomnienia, a forma i treść upomnienia zostały uregulowane w art. 15 § u.p.e.a. Innymi słowy na potrzeby egzekucji wierzytelności na gruncie powołanych przepisów nie ma znaczenia nazwa pisma skierowanego do zobowiązanego.

Wzory druków upomnienia określone w załącznikach do rozporządzenia wykonawczego w żadnym razie nie modyfikują przepisu art. 15 § 1 u.p.e.a., stanowiąc wyłącznie wzorzec takiego druku do fakultatywnego wykorzystania przez wierzycieli należności pieniężnych, na których ciąży obowiązek przesłania zobowiązanemu wymaganego prawem upomnienia.

Orzekając w sprawie skargi na rozstrzygnięcie w przedmiocie zgłoszonego zarzutu wskazującego na brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. Sąd bada czy doręczone zobowiązanemu upomnienie odpowiada warunkom przewidzianym w tym przepisie, a nie wzorowi druku upomnienia z rozporządzenia wykonawczego. Samo opracowanie wzoru druku i zamieszczenie go w załączniku do rozporządzenia wykonawczego bez ustawowego nakazu jego stosowania oznacza brak obowiązku posługiwania się wzorem danego druku dla osiągnięcia zamierzonych skutków prawnych. Skoro wierzyciel nie był zobowiązany, a jedynie uprawniony do skorzystania z wzoru druku upomnienia, to tym samym wysyłając ostateczne wezwanie do zapłaty, zgodne z treścią art. 15 § 1 u.p.e.a., pomimo braku jego wskazania w podstawie prawnej przedmiotowego wezwania działał w granicach i na podstawie prawa.

Zdaniem Sądu zasadny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. (art. 33 pkt 10 u.p.e.a.). W zakresie tego zarzutu skarżący wywodził, że wystawiony przez Wojewodę tytuł wykonawczy nr [...] z dnia 4 marca 2013 r. został wystawiony bez podstawy prawnej. W jego ocenie, za taką nie można uznać, wskazanego w poz. 30 tytułu wykonawczego "ostatecznego wezwania do zapłaty".

Ustosunkowując się do tego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że tytuł wykonawczy jest podstawą egzekucji administracyjnej i stanowi dokument urzędowy, niezbędny zarówno do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jak i jego prowadzenia. Z mocy art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy winien zawierać: oznaczenie wierzyciela, wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację, treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie oraz rodzaju i stawki tych odsetek, wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń, wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej, wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej, datę wystawienia tytułu, podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego oraz odcisk pieczęci urzędowej wierzyciela, pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu, pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej, wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych.

W ocenie Sądu, znajdujący się w aktach sprawy tytuł wykonawczy, zawiera błędy w polach 30 i 50. Otóż w polu 30 zatytułowanym: "podstawa prawna należności ( zaznaczyć właściwy kwadrat )" zaznaczono w kwadracie 1 orzeczenie z dnia 29 stycznia 2013 r. "ostateczne wezwanie do zapłaty", tymczasem właściwym jest zaznaczenie kwadratu 3 "z mocy prawa". Sąd stoi bowiem na stanowisku, że podstawę prawną prowadzenia egzekucji należy odróżnić od podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. O ile przez podstawę prawną wszczęcia egzekucji należy rozumieć przepisy, na mocy których dopuszczalne jest prowadzenie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz obowiązków o charakterze niepieniężnym, to podanie podstawy prawnej prowadzenia tej konkretnej egzekucji uzależnione jest od tego, co jest źródłem obowiązku podlegającego egzekucji. W przypadku gdy obowiązek taki wynika z decyzji administracyjnej, to ona winna zostać wskazana w tytule wykonawczym. Jeżeli zaś źródłem egzekwowanego obowiązku jest bezpośrednio przepis prawa, należy wskazać akt prawny, miejsce jego publikacji oraz podać konkretną regulację, z której obowiązek wynika. Przepis prawa musi w tej ostatniej sytuacji jednoznacznie określać rodzaj i zakres egzekwowanego obowiązku.

Wierzyciel w rubryce 29 prawidłowo wskazał przepis prawa stanowiący podstawę prowadzenia egzekucji, jednakże podstawa prawna egzekwowanego obowiązku, wskazana w rubryce 30 nie może wynikać z ostatecznego wezwania do zapłaty, ale wyłącznie z mocy prawa, tj. art. 132 ust. 3a u.g.n., a zatem prawidłowym było zaznaczenie kwadratu 3 " z mocy prawa".

Stanowczo należy podkreślić, że stosownie do treści art. 3 § 1 u.p.e.a. egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Rację ma zatem skarżący, że wezwanie do zapłaty nie mieści się w kategorii pojęć, o których mowa w tym przepisie i jako takie nie może być podstawą prawną należności.

Tym samym bezzasadnie wierzyciel w rubryce 50 tytułu wykonawczego zawarł informację o podstawie prawnej nie doręczenia zobowiązanemu upomnienia, skoro w postanowieniu z dnia 11 grudnia 2013 r. odnosząc się do zarzutu braku uprzedniego doręczenia upomnienia stwierdził, że rolę takiego upomnienia spełniało ostateczne wezwanie do zapłaty. Konsekwentnie, taka argumentacja wierzyciela powinna znaleźć odzwierciedlenie w polu 49 tytułu wykonawczego.

Podsumowując tę część rozważań należy wskazać, że tytuł wykonawczy zawiera uchybienia na tyle istotne, że nie może stanowić podstawy wszczęcia egzekucji administracyjnej, o czym zasadnie skonstatował skarżący.

Co istotne w rozpoznawanej sprawie, wierzyciel nie ma racji stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że podstawą prawną należności, obok omówionego wezwania do zapłaty, jest decyzja Starosty z dnia 30 kwietnia 2012 r., gdyż to nie ona stanowiła podstawę prawną wszczęcia egzekucji.

Na marginesie zauważyć należy, że ustalenie w sentencji tej decyzji obowiązku wypłaty odszkodowania w pełnej wysokości nie może być w żaden sposób modyfikowane ustaleniami zawartymi w jej uzasadnieniu, ponieważ uzasadnienie służy jedynie wyjaśnieniu motywów prawnych i faktycznych podjętego rozstrzygnięcia. Decyzja ta nie mogła zatem, wbrew twierdzeniom wierzyciela, ustalić wobec skarżącego obowiązku zwrotu z mocy prawa uprzednio wypłaconego odszkodowania, skoro w jej sentencji w ogóle o tym nie ma mowy.

Zważywszy na powyższe, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Nadto Sąd, stosownie do art. 152 p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu i na podstawie art. 200 tej ustawy zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.