Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 727/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., znak [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę - uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], stwierdził po wszczęciu postępowania z urzędu nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły o łącznik wraz z jej przebudową na działkach nr ewid. [...] i [...] obr. [...]; budowę centrum aktywności i rekreacji sportowej wraz z salą gimnastyczną na potrzeby działalności "[...], na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w obr. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym budową instalacji gazowej, p. pożarowej i wentylacji mechanicznej, budową wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia zewnętrznego, utwardzenia terenu pod miejsca postojowe, komunikację i plac manewrowy, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...], położonych w obr, [...], gmina [...]), w zakresie zmian w projekcie budowlanym związanych z rezygnacją z rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku szkoły oraz rezygnacją z budowy centrum aktywności sportowej, zmniejszeniem miejsc parkingowych, powierzchni utwardzonych, zmianą przebiegu instalacji wodociągowej, kanalizacyjnej, energii elektrycznej i kanalizacji deszczowej, zmianą charakterystycznych parametrów i rozwiązań funkcjonalnych sali gimnastycznej wynikających ze zmiany zakresu inwestycji, w związku z czym przedsięwzięcie obejmuje budowę sali gimnastycznej z zapleczem socjalnym, wolno stojącej, parterowej wraz z instalacjami oraz z niezbędną infrastrukturą w tym m.in. budowę układu komunikacyjnego, placu manewrowego, instalacji p. pożarowej i kanalizacji deszczowej, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...] (sprostowanej postanowieniem Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., znak: [...]).

Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika złożyła odwołanie od powyższej decyzji organu wojewódzkiego.

GINB przytoczył art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo wskazał, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia orzeczenia administracyjnego ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest bowiem właśnie uzasadnienie orzeczenia. Obowiązkiem każdego organu jest więc możliwie najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek jego podjęcia. Chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnych ustaleń faktycznych lub ewentualnie uznał go za niewłaściwy. Uzasadnienie jako jeden z elementów orzeczenia administracyjnego winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych regulacji prawnych. Podmiot, do którego adresowane jest dane rozstrzygnięcie ma bowiem prawo wiedzieć, jakimi przesłankami kierował się organ, który je podjął, a nie domyślać się co było tego przyczyną. Sposób, w jaki organ administracji publicznej dokonuje uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, nie jest obojętny również z punktu widzenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej przepisem art. 8 k.p.a. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zobowiązany jest zbadać całokształt okoliczności faktycznych sprawy oraz dokonać oceny kontrolowanego rozstrzygnięcia z punktu widzenia każdej z przesłanek nieważnościowych, określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., wynika, że organ wojewódzki odniósł się w nim jedynie do wskazania, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W treści zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] wskazał, że "(...) Z akt sprawy wynika, że inwestor zrezygnował z przeważającego zakresu przedsięwzięcia objętego pierwotnym pozwoleniem na budowę. Zmianie uległ tym samym zakres zamierzenia budowlanego w stosunku do projektu pierwotnego. Do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę nie można jednak zaliczyć rezygnacji z większości przedsięwzięcia (...) Decyzja analizowana w niniejszej sprawie całkowicie zmieniła decyzję nr [...] z dnia [...].05.2016 r., i dotyczy całkiem nowego i innego zamierzenia budowlanego. (...) W takiej sytuacji stosowanie trybu z art. 36a Prawa budowlanego jest niedopuszczalne (...)."

Organ odwoławczy zauważył, że Wojewoda [...] nie ocenił skutków społeczno-gospodarczych jakie wywołuje stwierdzone przez niego naruszenie. Wojewoda całkowicie pominął również fakt, że w orzecznictwie prezentowany jest też pogląd, odmienny niż ten zaprezentowany w zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], zgodnie z którym żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza ograniczenia co do zakresu możliwych zmian zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nakazując jedynie w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę odpowiednie do zakresu tej zmiany stosowanie art. 32-35 Pr. bud. W przypadku kilkukrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę ustalenie, czy dany obiekt po uwzględnieniu wszystkich zmian jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym obiektem, może być w praktyce niewykonalne. Jeżeli zatem zmiany, które zawnioskował inwestor we wniosku o zmianę pozwolenia na budowę są na tyle daleko idące, że prowadzą do powstania zupełnie innego obiektu, odpowiednie do zakresu tych zmian będzie stosowanie art. 32 - 35 Pr. bud.

Zdaniem GINB, organ wojewódzki nie dokonał również oceny kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), dalej: "Pr. bud.", z ustaleniami Uchwały Rady Gminy [...] nr [...]z [...]maja 2012 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 16 lipca 2012 r., poz. 1432), oraz z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r., poz. 1422 - według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). Stosownie zaś do treści art. 36a ust 3 Pr. bud., w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Wojewoda [...] nie zbadał również ww. decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem pozostałych przesłanek nieważnościowych tj. przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 k.p.a.

Obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zbadanie, nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie można uznać za zgodne z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Skutkiem przyjęcia odmiennego poglądu byłaby sytuacja, w której mimo przeprowadzenia postępowania nieważnościowego, mogłoby pozostawać w obrocie prawnym rozstrzygnięcie obarczone innymi jeszcze wadami, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zakończenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności oznacza, że nie stwierdzono podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dotyczy to także sytuacji, w której wniosek o stwierdzenie nieważności oparty był tylko na jednej przesłance z art. 156 § 1 k.p.a.

W sposób istotny naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a., a także art. 11 k.p.a. ("organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu") oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ wojewódzki ponownie rozpatrując sprawę powinien zbadać kontrolowaną decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], pod kątem zgodności z przepisami ustawy - Prawo budowlane, z przepisami ww. miejscowego planu oraz ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jak również w zakresie pozostałych przesłanek nieważnościowych, tj. przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3, 5-7 k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie powinno być prawidłowo uzasadnione, stosownie do wymagań wynikających z treści przepisów art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.

GINB (z uwagi na brak ze strony Wojewody [...] ustaleń w powyższym zakresie), nie miał innej możliwości, jak zastosować się do treści art. 138 § 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a zaniedbanie przez Wojewodę zbadania ww. decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., pod kątem przesłanek nieważnościowych oraz zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania, prowadzi do uznania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, jako wydana z naruszeniem prawa procesowego. GINB nie jest uprawniony do wydania decyzji merytorycznej, albowiem skutkowałoby to prowadzeniem postępowania we wskazanym powyżej zakresie pod kątem merytorycznym (przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.) po raz pierwszy, co stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu sprawy w każdym jej aspekcie (części). Ze względu na formalny charakter rozstrzygnięcia, na tym etapie postępowania merytoryczne zarzuty skarżących podniesione w odwołaniu nie mogły być poddane ocenie.

Z powyższą decyzją GINB nie zgodziła się Gmina [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na dzień 30 marca 2021 r., sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

"1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co tym samym czyniło koniecznym skorzystanie z przesłanki wyszczególnionej treścią dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na bezpodstawnym uchyleniu decyzji organ I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, pomimo nieprzeprowadzenia przez Organ II instancji uzupełniającego postępowania dowodowego / wyjaśniającego, a także nierozstrzygnięcia na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej, podczas gdy przeprowadzenie w/w czynności doprowadziłoby do wydania decyzji dla sprzeciwiającego się korzystnej."

Skarżącą wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, wyjaśniając, że GINB bezpodstawnie uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do takiej decyzji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także poczynione przez Wojewodę [...] ustalenia nie wskazują na konieczność uchylenia decyzji, celem wyjaśnienia zakresu sprawy, co ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ I instancji w sposób wystarczający dla merytorycznego zakończenia sprawy przeanalizował wszelkie istotne okoliczności faktyczne, w tym dotyczące skutków wydania decyzji nieważnościowej. Sprawa przed organem I instancji prowadzona była przez kilka miesięcy, a Wojewoda [...] wszedł w posiadanie (wystarczających dla siebie) dokumentów, które przeanalizował w sposób podany na łamach swojej decyzji. Organ II instancji mógł we własnym zakresie, korzystając z dobrodziejstwa art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., dokonać wiążących ustaleń w sprawie lub nawet przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe lub zwrócić się do organu I instancji o dostarczenie takowych dowodów, np. przesłuchanie reprezentanta Gminy [...], czy właściwych pracowników merytorycznych, zażądanie właściwej dokumentacji, pod rygorem pominięcia dowodu z tychże materialnych źródeł dowodowych. Sprawa dotyczy przedsięwzięcia rozbudowy szkoły, mającego charakter transgraniczny, dotowanego ze środków Ministerstwa, a więc nadrzędnego zadania własnego gminy w postaci edukacji oraz gospodarki nieruchomościami, będącego już - de facto - na ukończeniu pod względem inwestycyjnym.

Ustalony przez organ I instancji stan faktyczny pozwala na bezsporne stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzi stan nieważności postępowania, albowiem nie wykazano rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i niedający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na jej niebudzącą wątpliwości sprzeczność z prawem nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym, natomiast w rozpoznawanym casus Wojewoda [...] odniósł się do niszowego poglądu prawnego (egzegezy prawa materialnego) dot. art. 36a Pr. bud., co w połączeniu ze stanem prawnym na dzień wydania kontrolowanej decyzji nie pozwala na zaakceptowanie wyszczególnionej normy prawa materialnego (stanowiącej podstawę nieważności) czy też wyrażonego "rażącego naruszenia prawa", jako bezspornego, oczywistego. W takim przypadku organ II instancji powinien skorzystać z nadrzędnej normy wynikającej z art. 7a § 1 k.p.a. "Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ", czego nie uczyniono. Sumą rzeczy, stwierdzenie nieważności nie jest w ogóle właściwe w rozpatrywanym stanie faktycznym, patrząc jeszcze przez pryzmat uznaniowości niniejszego postępowania administracyjnego (fakultatywność przesłanki z art. 156 k.p.a.). Organy nie dysponują dowolnością w ocenie treści pojęć nieostrych, w szczególności "rażącego" naruszenia prawa, a dokonując stosownych postąpień muszą kierować się przepisami ustawowymi, uwzględniając jednocześnie konstytucyjną zasadę proporcjonalności ograniczeń w celu zagwarantowania ich ochrony, a także powzięte okoliczności faktyczne lub te, które mogły zostać ustalone na etapie postępowania przed organem II instancji.

Decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Art. 136 § 1 k.p.a., umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego - w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Możliwość zastosowania przez organ art. 138 § 2 k.p.a. wynika z uznania, że nie było możliwe zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a., a więc konieczne stało się dokonanie takich ustaleń, które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż co do zasady działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i z reguły obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania, zatem argumentacja dotycząca art. 15 k.p.a., podniesiona przez organ II instancji (str. 4 zaskarżonej decyzji), jawi się jako chybiona, a kolorytu dodaje aspekt ponownego braku zawiadomienia Gminy [...] (przed wydaniem decyzji) o uprawnieniach wynikających z art 10 k.p.a.

Gmina [...] została po raz koleiny pozbawiona prawa do obrony, na pewno nie w sposób niezamierzony. W ocenie strony, jak uznać decyzję organu II instancji jako prawidłową, jeżeli została ona pozbawiona możliwości składania wniosków dowodowych czy wnioskowania na podstawie art. 136 k.p.a., przy czym wszelkie wątpliwości mogą zostać wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego. Powyżej podniesione zarzuty stanowią o naruszeniu art. 6 k.p.a., gdyż zasada legalności, ujęta w tymże przepisie, zawiera w sobie postulat podejmowania działań nie tyle na podstawie całego systemu prawa, ile w oparciu o istniejącą wyraźną podstawę prawną mającą zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym.

Powołując się na literaturę i orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca zaznaczyła, że organy administracji publicznej w procesie podejmowania decyzji mają obowiązek działania na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Naruszenie przepisów prawa materialnego ujętych na łamach zaskarżonej decyzji, a nadto licznych przepisów procedury, doprowadziło do wydania zaskarżonego orzeczenia z rażącym naruszeniem art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na sprzeciw, GINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie.

Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą Gminę nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest prawidłowe.

Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe.

W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zatem zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

W sprawie niniejszej organ II instancji uchylił w ww. trybie do ponownego rozpoznania decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], stwierdzającą nieważność decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany zamienny oraz zmieniającą decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły.

Przyczyną podjęcia takiej decyzji przez organ odwoławczy było to, że Wojewoda [...], naruszając art. 7, 8, 11 i art. 77 § 1 k.p.a. nie ustalił w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy jej stanu faktycznego – a w konsekwencji stanu prawnego - co doprowadziło do sporządzenia niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - wbrew dyspozycji art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji ograniczył rozważania prawne wyłącznie do jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., ujętej w pkt. 2 tego artykułu (rażące naruszenie prawa) i zaniechał rozważenia pozostałych sześciu przesłanek nieważności decyzji administracyjnej. Wojewoda [...] nie dokonał żadnej oceny zgodności kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz prawem miejscowym (uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z [...] maja 2012 r., w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie [...]).

Analiza decyzji organu I instancji w pełni potwierdza ww. stanowisko organu odwoławczego, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy podkreślić, że w tak szczególnym postępowaniu nadzwyczajnym, którego skutkiem może być wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, stanowiącej dla inwestora podstawę do legalnej budowy, pełne i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędne dla dokonania subsumpcji prawnej. Jednocześnie – właśnie z uwagi na skutki, jakie ex tunc wywołuje wydawana w trybie art. 158 § 1 k.p.a. decyzja – owo ustalenie stanu faktycznego powinno być dokonane przez organ I, a nie II instancji. Strona ma bowiem prawo do tego, aby poddać kontroli instancyjnej ustalenia organu, z których wysnuwa on wnioski prawne i na podstawie których stosuje prawo.

Organ II instancji – zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. - może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Przeniesienie zaś ustalania (a nie "uzupełniania") w oparciu o zwykłe postępowanie dowodowe stanu faktycznego na organ II instancji oznaczałoby, że kontrola instancyjna – wbrew art. 15 k.p.a. – stałaby się iluzoryczna. Dlatego właśnie ustawodawca przyznał organowi odwoławczemu prawo procesowe do uchylenia kontrolowanej decyzji do ponownego rozpoznania przez organ pierwszoinstancyjny - gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie tut. Sądu, braki formalne postępowania organu I instancji - zasadnie wykazane przez GINB – doprowadziły do wydania decyzji z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenie stanu faktycznego (umożliwiające – na co słusznie wskazał GINB - czy obiekt budowlany, po uwzględnieniu wszystkich zmian decyzji pierwotnej zezwalającej na budowę, jest nadal tym samym obiektem budowlanym, co objęty pierwotnym wnioskiem) jest w niniejszej sprawie decydujące dla poprawnej oceny prawidłowości podstawy prawnej decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz zmieniającej decyzję Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...].

Ponadto, co uszło uwadze GINB, organ I instancji zaniechał równocześnie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w zakresie tego, czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja zmieniająca została wydana w okresie ważności zmienianej nią decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły). Ustalenie stanu faktycznego w takim zakresie ma zaś istotne znaczenie wobec brzmienia dyspozycji art. 37 ust. 1 Pr. bud., zgodnie z którą decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Wygaśnięcie decyzji, o którym mowa powyżej następuje ex lege. Decyzji zaś, która utraciła byt prawny nie można – co oczywiste – zmienić inną decyzją, zaś działanie przeciwne prowadzi do rażącego naruszenia prawa.

W ocenie Sądu, w ramach niniejszego postępowania, GINB słusznie uznał, że jako organ odwoławczy nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego w sposób opisany w art. 136 k.p.a. i dokonania merytorycznej oceny – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Takim organem, który powinien prawidłowo przeprowadzić postępowanie w omawianym zakresie jest organ I instancji. Strony maja bowiem prawo do tego, aby móc – o ile zaistnieje taka konieczność – kwestionować istotne dla treści rozstrzygnięcia ustalenia faktyczne i prawidłowość subsumpcji prawnej już w postępowaniu odwoławczym przed organem II instancji, a nie dopiero w postępowaniu sądowym.

Dlatego też niezasadny był zarzut pełnomocnika skarżącej Gminy "rażącego naruszenia (...) art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., (...) poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temuż organowi, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, co tym samym czyniło koniecznym skorzystanie z przesłanki wyszczególnionej treścią dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.". Ponadto, w świetle powyższej oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pełnomocnika skarżącej odnośnie nieprawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zamiast art. 136 k.p.a.

GINB nie rozstrzygnął też na niekorzyść Gminy jakiejkolwiek "wątpliwości co do treści normy prawnej", a więc nie mógł naruszyć art. 7a § 1 k.p.a. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazuje jednostki redakcyjnej art. 12 k.p.a., tym niemniej analiza akt sprawy nie prowadzi do wniosku, jakoby GINB, stosując art. 138 § 2 k.p.a., w jakikolwiek sposób uchybił wnikliwemu i szybkiemu działaniu, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Nie sposób też uznać – wobec wskazanych powyżej zastrzeżeń co do prowadzenia sprawy przez organ I instancji i wad ustalenia przez ten organ stanu faktycznego – aby sprawa niniejsza "nie wymagała zbierania dowodów" (art. 12 § 2 k.p.a.); jest wręcz przeciwnie.

Określony przez tut. Sąd i organ odwoławczy zakres uchybień proceduralnych organu I instancji w zakresie ustalenia prawidłowo stanu faktycznego, wykazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sprawia, że w ocenie Sądu meriti decyzja GINB byłą poprawna.

Należy też podkreślić, że obowiązkiem organu odwoławczego, który orzeka kasatoryjnie, jest wskazanie organowi I instancji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. GINNB wskazał organowi I instancji w uzasadnieniu swej decyzji na takie okoliczności. Zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 2a k.p.a. wskazał na przepisy prawa miejscowego oraz art. 36a ust 3 Pr. bud., stwierdzając, że "w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany". GINB wskazał też na konieczność uwzględnienia w ocenie organu I instancji przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazał też na konieczność zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-3 i 5-7 k.p.a. Dodatkowo, co wynika z uzasadnienia niniejszego wyroku, obowiązkiem Wojewody będzie przeprowadzenie postepowania dowodowego w celu ustalenia, czy kontrolowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja zmieniająca została wydana w okresie ważności zmienianej nią decyzji Starosty [...] z [...] maja 2016 r., nr [...] (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...] pozwolenia na rozbudowę szkoły).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza, że w takim stanie sprawy nie było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a.; organ II instancji prawidłowo przepisu tego nie zastosował. Wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy wymaga poprawnego przeprowadzenia postępowania, w tym w sposób wskazany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku, czemu uchybił organ I instancji (art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a.), czym spowodował niemożność sporządzenia należytego uzasadnienia i wyjaśnienia stronom przesłanek wydawanej decyzji (art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.).

Odnosząc się do podniesionego w uzasadnieniu sprzeciwu zarzutu odnośnie naruszenia przez GINB art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że profesjonalny pełnomocnik Gminy nie wyjaśnił w żaden sposób, jakie znaczenie dla wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. miał "brak zawiadomienia Gminy [...] (przed wydaniem decyzji) o uprawnieniach wynikających z art 10 k.p.a.". Pełnomocnik nie wyjaśnił w szczególności, jakie konkretne (i nie hipotetyczne) czynności procesowe Gminy zostały w ten sposób przez organ uniemożliwione i na czym rzeczywiście polegać miało naruszenie przez organ prawa do czynnego udziału Gminy w tym konkretnym postępowaniu. Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. nie może odnieść zamierzonego przez pełnomocnika Gminy skutku procesowego.

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art.. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.