Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2176/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 155 art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 59 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bd 684/19 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 684/19 oddalił skargę P. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] (dalej:SKO w Bydgoszczy) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 2017 r.

ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków handlowo-usługowo-mieszkalnych, w tym z częścią hostelową, na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Następną decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2018 r., działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej K.p.a.) zmienił tę decyzję w ten sposób, że

na drugiej stronie decyzji w punkcie 2.2 dopisano: "zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji". Ponadto, na stronie czwartej zmienianej decyzji w wierszach od piątego do jedenastego wykreślono akapit w brzmieniu: "Zgodnie z treścią wniosku łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (zwane powierzchnią zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. z 2016 r. poz. 71) nie przekroczy 0.5 ha. Planowana inwestycja, dla której toczy się przedmiotowe postępowanie nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem o środowiskowych uwarunkowaniach" i zastąpiono go słowami: "Z uwagi na to, iż łączna powierzchnia garaży i parkingów zewnętrznych wraz z drogami dojazdowymi wyniesie 7093,36 m2, inwestycja została zakwalifikowana, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71), jako § 3 ust. 1 pkt 56 lit. b) - garaże, parkingi lub zespoły parkingów, w tym na potrzeby planowanych, realizowanych lub zrealizowanych przedsięwzięć o których mowa w pkt 50, 52 - 55 i 57 ww. rozporządzenia, wraz z towarzysząca infrastrukturą, o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię użytkową rozumie się sumę powierzchni zabudowy i powierzchni zajętej przez pozostałe kondygnacje naziemne i podziemne mierzone po obrysie

zewnętrznym rzutu pionowego obiektu budowlanego. Po uzyskaniu stanowisk

organów opiniodawczych, na podstawie zebranych dowodów oraz art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. oz. 1405 ze zm.), Prezydent Miasta [...] stwierdził, że nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydał w dniu [...] marca 2018 r. postanowienie nr [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W następstwie, w dniu [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...], znak: [...], w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy, po rozpoznaniu wniosku Wspólnot Mieszkaniowych przy ul. [...] [...],[...] i [...] w [...] (dalej wnioskodawcy), decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 155 K.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że nieruchomość o nr ewid. [...], obręb [...], położona najbliżej spornej inwestycji, której współwłaścicielami są podmioty wnioskujące o stwierdzenie nieważności decyzji, nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem objętym planowaną inwestycją, lecz jest oddzielona od tego terenu jedynie jezdnią. Nieruchomość wnioskodawców położona jest w odległości około 5,5 m od terenu inwestycji i została w znacznej części urządzona jako chodnik oraz pozostała część jezdni. W jego ocenie nie sposób przyjąć, iż planowane budynki o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w attyce sięgającej do 30 m nie mogą oddziaływać, chociażby poprzez zacienienie i przesłanianie, na działkę położoną około 5,5 m od terenu inwestycji. Tak wysokie planowane budynki będą także swoim oddziaływaniem obejmować działkę budowlaną nr [...] oddaloną nieco ponad 8 m od terenu inwestycji, stanowiąca również własność wnioskodawców.

Organ zauważył przy tym, że wnioskodawcy zostali uznani za strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji. Tym samym, zdaniem organu, winni być uznani za strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Z kolei podmioty, którym przysługuje status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, winny być także uznane za strony postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 K.p.a.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem weryfikowanej decyzji, Kolegium wskazało, że należy dokonać oceny, czy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu na skutek zmiany decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy doszło do zmiany przedmiotu inwestycji i w rzeczywistości wniosek inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy dotyczył odmiennej inwestycji, wymagającej przeprowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego, zgodnie z regułami wskazanymi w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ przytoczył art. 155 K.p.a. i stwierdził, że z treści decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. wynika, że planowana inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniem o środowiskowych uwarunkowaniach. Tymczasem na skutek zmiany decyzji mamy do czynienia z inwestycją, która została już zakwalifikowana, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71; dalej rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r.), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Prezydent dokonał zmiany ostatecznej decyzji, mimo że charakterystyka zamierzenia budowlanego przedstawiona we wniosku inwestora o zmianę decyzji o warunkach zabudowy wskazywała, iż wniosek dotyczy w rzeczywistości zupełnie odmiennej inwestycji. W konsekwencji, dokonana przez organ modyfikacja ostatecznej decyzji dotyczącej wnioskowanego zamierzenia budowlanego istotnie wykracza poza zakres pojęcia "zmiany" decyzji administracyjnej.

Organ uznał zatem, że kontrolowana decyzja rażąco narusza w ten sposób art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej u.p.z.p.) w zw. z art. 155 K.p.a., co w konsekwencji uzasadnia twierdzenie, że jest ona dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto organ wskazał, że z treści art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że w przypadku inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem inny jest tryb procedowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji nie wymagających decyzji środowiskowej i inny w przypadku inwestycji wymagających takiej decyzji. W ocenie Kolegium wskazuje to jednoznacznie, że nie może być mowy o tożsamości sprawy administracyjnej, a niezachowanie wymogu tożsamości sprawy wyłącza możliwość zastosowania trybu określonego w przepisie art. 155 K.p.a. i może stanowić przesłankę dla wyeliminowania ocenianej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie prawa,

Mając na uwadze powyższe Kolegium stwierdziło, że nastąpiło rażące naruszenie art. 155 K.p.a., a rozstrzygnięcie to obarczone jest od dnia jego wydania wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co skutkować musi stwierdzeniem

jego nieważności w całości.

Skarżący wniósł skargę na opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego kwestionując uznanie wnioskodawców jako stronę postępowania a także przyjęcie, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. narusza prawo w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając zaskarżony wyrok zgodził się, że wnioskodawcy mieli status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Podkreślił przy tym,

że dokonując tego ustalenia nie należało, co słusznie rozważył organ, brać pod uwagę

działki drogowej (nr [...]), lecz działkę nr [...] (stanowiącą współwłasność wnioskodawców) oraz [...] i [...] (stanowiące ich własność). W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres inwestycji (3 budynki o wysokości do 30 m), może ona oddziaływać na ww. działki, w szczególności poprzez ich zacienienie. Nie bez znaczenia jest również rodzaj działalności, w szczególności handlowo-usługowej oraz hostelowej, a także okoliczność powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. Sama powierzchnia zabudowy parkingami i garażami ma przekroczyć 0,5 ha (ma wynosić 7 093,36 m2), co powoduje, że została zaliczona do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r.

Mając to na uwadze Sąd stwierdził, że art. 140 zd. 1 Kodeksu cywilnego stanowi podstawę ustalenia istnienia interesu prawnego, stwarzającego dla wnioskodawców legitymację procesową strony, zatem przysługiwał im przymiot strony w toku niniejszego postępowania.

Następnie Sąd przyjął, powołując się na art. 155 K.p.a. i zmiany wniesione decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., że doszło de facto do rozpoznania nowej sprawy,

w zmienionym stanie faktycznym wynikającym z wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach [...] z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wnioskowanej inwestycji. Jak wskazał Sąd, w pierwotnej decyzji wskazano, że "łączna powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia (zwane powierzchnią zabudowy w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – Dz. U. z 2016 r. poz. 71) nie przekroczy 0,5 ha", co skutkowało ustaleniem, że "planowana inwestycja (...) nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga przeprowadzenia procedury związanej z ustaleniami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Natomiast z ww. decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wynika, że sama łączna powierzchnia garaży i parkingów zewnętrznych wraz z drogami dojazdowymi wyniesie 7 093,36 m2, czyli znacząco odbiega od tej wskazanej w pierwotnej decyzji z dnia [...] lutego 2017 r.

Tym samym, zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja, nie spełnia kryteriów postępowania w trybie art. 155 K.p.a., a to głównie z uwagi na zmianę stanu faktycznego wynikającego ze zmiany powierzchni zabudowy, która następnie skutkowała koniecznością wydania decyzji z dnia [...] marca 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, co stanowiło kolejny element nowego stanu faktycznego i nowy dowód w sprawie. W konsekwencji uznał, że naruszenie to stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dalej Sąd argumentował, że art. 155 K.p.a. nie pozwala na zmianę decyzji w przypadku zmiany stanu faktycznego, co miało miejsce w analizowanej sprawie. Tym samym doszło do oczywistego naruszenia prawa. Również charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, jakie wywołała decyzja, w ocenie Sądu, pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Prezydent rozpoznał w trybie art. 155 K.p.a. nową sprawę administracyjną, czego skutkiem było wydanie decyzji zmieniającej w niedozwolony sposób decyzję o warunkach zabudowy dla innej inwestycji, tj. o znacznie większej powierzchni zabudowy, niż decyzja zmieniana. Sąd podkreślił, że zmiana ta powodowała, że planowana inwestycja stała się przedsięwzięciem mogącym potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko. Tymczasem stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r. poz. 2081), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana w dniu [...] marca 2018 r., tj. po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. ustalającej warunki zabudowy.

Podsumowując Sąd stwierdził, że na skutek wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., której nieważność stwierdzono w zaskarżonej decyzji, doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Naruszone zostały art. 155 K.p.a. w zw. z art. 59 zd. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając orzeczenie w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art.

2 i art. 64 §1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że jakiekolwiek potencjalne oddziaływania mogące wykraczać poza granice nieruchomości może być uznane za interes prawny powodując tym samym przyznanie statusu strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, co prowadzi w konsekwencji do nieznajdującego oparcia w przepisach prawa i nadmiernego ograniczenia prawa własności podmiotu, w szczególności z zakresie prawa do zabudowy nieruchomości zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem;

2. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie art.

140 K.c. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne zastosowanie art. 140 K.c. dla wykazania interesu prawnego w sytuacji gdy nieruchomość nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, stąd interes prawny nie może być wywodzony tylko i wyłącznie z samego prawa własności bez wykazania na czym polega naruszenie możliwości korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób;

3. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 54 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię uznając, iż decyzja o warunkach zabudowy zawierać powinna dokładny i wyczerpujący opisu sprecyzowanej inwestycji, pozwalający na dokładne jej zidentyfikowanie, gdy tymczasem przepis wymaga wyłącznie określenia rodzaju i funkcji inwestycji bez szczegółowego opisu inwestycji,

co miało przełożenie na błędne ustalenie braku tożsamości inwestycji w rozumieniu

art. 155 K.p.a. i w konsekwencji stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej P.p.s.a.) poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - ustalenie, że inwestycja skarżącego będzie wpływała na nieruchomość stanowiące działki [...],[...],[...] i [...] w sposób, który możemy uznać za mieszczący się w kategorii interesu prawnego określonego w art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c., podczas gdy w rzeczywistości wskazane sposoby oddziaływania tj. ewentualna możliwość zacienienia, czy prowadzenie działalności handlowo-usługowej lub hostelowej bez wykazania konkretnego i rzeczywistego wpływu, mieszczą się w kategorii co najwyżej interesu faktycznego nie zaś prawnego przyznającego podmiotowi zgodnie z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 140 K.c. status strony postępowania administracyjnego;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych - ustalenie, że w sprawie bezsporne jest, iż działka drogowa nr [...] granicząca z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja stanowi rzekomo współwłasność wnioskodawców, podczas gdy

okoliczność ta nie wynika z zebranego materiału dowodowego i nigdy nie była przyzna przez skarżącego, co więcej z materiału tego wprost wynika i było podnoszone wielokrotnie, iż żadna z działek których współwłaścicielami czy też właścicielami są wnioskujące Wspólnoty nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a działka [...] nie stanowi ich własności lecz własność innego podmiotu;

6. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, iż decyzja ta naruszała przepisy postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy - mianowicie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a., poprzez stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r., pomimo braku spełnienia przesłanki wydania jej z rażącym naruszeniem prawa;

7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie skargi i bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja ta naruszała przepisy postępowania tj. art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż wnioskujące o stwierdzenie nieważności Wspólnoty miały status stron postępowania o wydanie warunków zabudowy a którym w myśl przepisu art. 28 K.p.a. status strony nie przysługiwał, jako posiadającym co najwyżej interes faktyczny, nie zaś oparty na normie prawa materialnego interes prawny w zadaniu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r.;

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w zw. z naruszeniem przepisu art. 7a § 1 K.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak zastosowania ww. przepisu w sytuacji, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej - art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a.;

9. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenie przepisu art. 8

§ 1 i 2 K.p.a. poprzez brak zastosowania ww. przepisów i zastosowanie środków nieproporcjonalnych do wagi naruszeń, jak również odstąpienie bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tj. stwierdzenie nieważności decyzji, która była już przedmiotem kilku postępowań o jej uchylenie w trybach nadzwyczajnych, w tym przed Samorządowym Kolegium Odwoławczy w Bydgoszczy w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności oraz przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Bydgoszczy;

10. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. oraz naruszenie przepisu art. 16 § 1 K.p.a. mające wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo iż decyzja ta naruszała przepis art. 16 § 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2018 r. pomimo braku spełnienia przesłanek ustawowych.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przypisanych. Skarżący zrzekł się rozprawy.

Odpowiadając na skargę kasacyjną wnioskodawcy wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i jest związany podstawami w niej zawartymi, z urzędu może brać pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia przepisów prawa materialnego koncentrują się wokół kwestii wadliwego, w ocenie skarżącej, przyjęcia, że Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] [...], [...] i

[...] w [...] przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu oraz wadliwego przyjęcia, że w wyniku zmiany decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się do kwestii prawidłowego ustalenia stron postępowania należy zauważyć, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji

(stąd bez znaczenia jest fakt, że uczestniczka stroną tego postępowania nie była), lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Co prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania nieważnościowego może też być uznany podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 K.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 K.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie znaczy to samo, co wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać

ochrony.

W niniejszej sprawie źródłem interesu prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania nieważnościowego, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jest art. 140 Kodeksu cywilnego, na podstawie którego właściciel nieruchomości może domagać

się ochrony prawnej. Stosownie bowiem do treści art. 140 K.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Przymiot strony w odniesieniu do właścicieli nieruchomości sąsiednich, nie tylko graniczących z terenem inwestycji, nie jest uzależniony wyłącznie od tego czy planowany sposób zagospodarowania terenu spełnia wymagania określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wystarczy sam fakt, iż dopuszczenie określonej zabudowy, której charakter i wskazane parametry mogą potencjalnie negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w sąsiedztwie, prowadząc do ograniczenia sposobu ich użytkowania i zagospodarowania w przyszłości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej, ale także znajdującej się w obszarze analizowanym ma prawo wynikające z art. 140 K.c., do udziału w postępowaniu administracyjnym, w którym wyjaśnione zostanie, czy planowany sposób zagospodarowania terenu spełnia wymagania określone w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie w jakim może on negatywnie oddziaływać na jego prawo własności nieruchomości. Przesądzanie tej kwestii na etapie badania interesu prawnego właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze analizowanym stanowi de facto badanie naruszenia tego interesu, a nie jego istnienia. Przepis art. 28 K.p.a. nie wymaga dla przyznania przymiotu strony postępowania administracyjnego wykazania naruszenia interesu prawnego przez wnioskodawcę, lecz tylko jego istnienia. Przy tym dla wyprowadzenia interesu prawnego mają znaczenie ustanowione wartości, które organ obowiązany jest kierować się w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do których należy uwzględnienie prawa własności. Dla wyprowadzenia interesu prawnego nie można zatem pominąć regulacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obwarowane jest szeregiem przesłanek, których spełnienie wymaga oceny z punktu widzenia ochrony interesu prawnego osób trzecich. O tym czy istnieje interes prawny danego podmiotu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy przesądzają z jednej strony charakter, cechy i skutki planowanej inwestycji (w tym rodzaj, stopień i zakres możliwych uciążliwości) dla całego obszaru potencjalnego jej oddziaływania, z drugiej zaś strony treść przepisów prawa materialnego, które ze względu na parametry planowanej inwestycji i zasięg jej oddziaływania, mogą i powinny mieć zastosowanie w sprawie. Nie sposób przeto wykluczyć, że źródłem interesu prawnego strony w niniejszym postępowaniu może być przepis art. 140 K.c., na podstawie którego właściciel nieruchomości może domagać się ochrony prawnej (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 2415/17, LEX nr.2752004).

Zatem zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że biorąc pod uwagę: zakres planowanej inwestycji (3 budynki o wysokości do 30m na powierzchni ponad 7000m2) jej funkcje (handlowo-usługową i hostelową), a także zaliczenie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, przyjąć należało, że planowany sposób zagospodarowania nieruchomości skarżącej może negatywnie oddziaływać na nieruchomości należące do Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie zmienia

tego faktu okoliczność, że nieruchomości należące do Wspólnoty Mieszkaniowej oddzielone są od terenu planowanej inwestycji działką drogową. Co do zasady w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por.m.in. wyroki NSA: z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2413/13; z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 172/11, z dnia 12 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1880/08, z dnia 19 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 917/09, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest przy tym, aby właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji mieli możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt II OSK 237/16, CBOSA.nsa.gov.pl).

Należy również zauważyć, że przyznanie Wspólnocie Mieszkaniowej statusu strony postępowania nieważnościowego w żaden sposób nie naruszyło również norm konstytucyjnych zawartych w art. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, bowiem działanie w tym zakresie organu mieściło się w granicach obowiązujących przepisów prawa, a uczestnictwo Wspólnoty Mieszkaniowej na prawach strony postępowania nie

ogranicza w żaden sposób prawa własności nieruchomości należących do skarżącej kasacyjnie. Stąd jako chybione należało uznać zarzuty kasacyjne naruszenia art. 2,

art. 64 ust. 1 i 3 konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. i art. 28 K.p.a. oraz naruszenia przepisów postępowania wskazujących na wadliwe dokonanie w tym zakresie ustaleń faktycznych, pomijając ich wadliwą konstrukcję poprzez powołanie jako naruszonych art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Przechodząc do oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej warunki zabudowy w trybie art. 155 K.p.a. podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że przy wydaniu tej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Istotą postępowania prowadzonego przez organ w trybie art. 155 K.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Prawna możliwość zastosowania trybu z art. 155 K.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron i tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Jednocześnie uwzględniając, że art. 155 K.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, przyjąć należy, że przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 1138/18, LEX nr 3020103 oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 1651/17, LEX nr 2688682). Tryb przewidziany w art. 155 K.p.a. nie może prowadzić ani do zmiany zakresu podmiotowego weryfikowanej decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1991 r., IV SA 1377/90), ani do zmiany zakresu przedmiotowego decyzji. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92).

W niniejszej sprawie na skutek wniosku inwestora zmianie uległa powierzchnia zagospodarowania nieruchomości do 7093,36 m2, co spowodowało konieczność wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem rację ma Sąd I instancji, że zmianie uległ stan faktyczny oraz zakres sprawy administracyjnej, a kwestie objęte zmianą w zakresie dotyczącym środowiskowego oddziaływania nie były rozstrzygnięte w decyzji zmienianej. Dla ich prawidłowej oceny niezbędne było odniesienie tych ustaleń do całości materiału dowodowego i ponowna jego ocena, czego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. robić nie wolno. W konsekwencji zachodziła konieczność wydania nowej decyzji określającej warunki zabudowy, która uwzględniałaby zakres zmian zawnioskowanych przez inwestora. Okoliczność ta stanowi oczywiste naruszenia rat. 155 K.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p i bez znaczenia jest fakt, ze przed wydaniem decyzji zmieniającej inwestor uzyskał decyzję środowiskową, bowiem jest to nowa okoliczność, która nie była przedmiotem rozważań organu przy ustalaniu warunków zabudowy. Taka decyzja powinna być przedłożona organowi przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), a nie przed zmianą decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Zasadne jest również stanowisko Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 2 K.p.a., bowiem skutki, które mogą zostać usunięte w trybie postępowania administracyjnego nie mają charakteru skutków nieodwracalnych. W literaturze procesu administracyjnego wskazuje się, że nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej. Obojętne jest także, czy istnieją realne możliwości przywrócenia poprzedniego stanu faktycznego (por. W. Chróścielewski, Pojęcie "nieodwracalne skutki prawne" w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., (w:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi Langowi, Warszawa 2009, s. 75 i n.). Jeśli do odwrócenia skutków prawnych decyzji dotkniętej wadą nieważności niezbędne są działania, których organ administracyjny z braku podstawy prawnej nie może podjąć (ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania administracji publicznej, nie czynią tego organu właściwym do cofnięcia nieodwracalnego skutku prawnego przez wydanie decyzji), ani nie może wydać aktu administracyjnego indywidualnego, ani również nie może wszcząć postępowania administracyjnego, to skutek prawny ma cechę nieodwracalnego (por. J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 68 i n.). W judykaturze podobnie zasadnie wskazuje się, że przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a., odnosi się do skutków prawnych, a nie faktów. Nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. Z nieodwracalnością skutków prawnych decyzji w rozumieniu tego przepisu mamy do czynienia, gdy skutków prawnych wywołanych przez decyzję organ administracji w ramach swoich uprawnień nie jest władny odwrócić na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., II OSK 2220/17, LEX nr 2727926).

Podzielając powyższe stanowiska doktrynalne i orzecznicze stwierdzić wypada, że jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej

możliwości, gdy wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. W przedmiotowej sprawie taka nieodwracalność nie zachodzi.

Nie można również zgodzić się z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że w sprawie zachodzą wątpliwości co do treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak już wyżej wskazano wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości zarówno w stanowisku doktryny jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, stąd też w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 7a § 1 K.p.a. Podobnie nietrafne jest powoływanie się na art. 16 § 1 K.p.a., bowiem stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych, następuje wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie zachodzą przewidziane w art. 156 § 2 K.p.a. przesłanki stwierdzenia niezgodności decyzji z prawem, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.