Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 905/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 13, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz ( spr. ) Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 569/08 w sprawie ze skarg Wojewody Małopolskiego i Spółki Komandytowo-Akcyjnej "S" w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 21 listopada 2007 r. Nr XXVII/359/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Ruczaj-Zaborze" 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania 2. zasądza od Miasta Kraków na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 listopada 2009r. sygn. akt II SA/Kr 569/08 po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody Małopolskiego oraz Spółki [...] w W. na Uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"; w pkt. I. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej: - § 19 ust. 4, - § 19 ust. 5 pkt 2, - § 21 ust. 3 pkt 1 - § 21 ust. 4 pkt 1 - § 21 ust. 4 pkt 2 - § 21 ust. 7 pkt 2 - § 26 ust. 1 pkt 4 - § 27 ust. 5 pkt 1 - § 30 ust. 3, w pkt. II w pozostałej części oddalił skargę Wojewody Małopolskiego oraz w pkt III. oddalił skargę Spółki [...] w W.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miasta K. podjęła w dniu [...] listopada 2007r. Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Wojewoda Małopolski w dniu 21 maja 2008r. Uchwałę tę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, uregulowanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- cyt. dalej jako ustawa). Naruszenie procedury polega na nieprzeprowadzeniu jej w całości i na dokonaniu zmian w projekcie planu już po jego wyłożeniu do publicznego wglądu bez powtórzenia stosownych czynności. Zmiany, o jakich mowa nie wynikają wprost z uwzględnienia przez organ planistyczny uwag do projektu planu. Pojawiały się one w różnych momentach i nieraz ich źródeł nie da się ustalić.

W dalszej części skargi Wojewoda zestawił ze sobą treść uchwalonego planu i treść projektu wyłożonego do publicznego wglądu, podając jednocześnie, na jakim etapie procedury planistycznej doszło do zmian i jak poszczególne uchybienia mogłyby wpływać na ważność planu. Zastrzeżenia Wojewody dotyczą kolejno:

1. § 16 ust. 2 - zasady obsługi parkingowej, gdzie tekst uchwalony inaczej od wyłożonego projektu określa wymagane ilości miejsc postojowych, co nastąpiło na wniosek jednego z radnych.

2. § 19 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MW-6MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Zmiana polega tu na wprowadzeniu znacznej liczby ustaleń szczegółowych, stanowiących wyjątki od przyjętych zasad. Zmiana ta powstała m. in. w oparciu o uwagę wniesioną do projektu, która dotyczyła tylko terenu 1MW, gdy tymczasem zmianę wprowadzono dla terenów od 1MW do 6 MW. Ust 6 § 19 został usunięty z planu.

3. § 20 - ustalenia dla terenu oznaczonego 7MW - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Usunięto z planu ust. 5

4. § 21 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MWU-7MWU - tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej. Zmiany nastąpiły w wyniku uwzględnienia wniesionych uwag. Dodano tu regulacje dotyczące m. in. Linii zabudowy, lokalizacji obiektów, a także usunięto ust. 5 i ust. 8.

5. § 22 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1MWN-6MWN - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności. Zmiana ta częściowo wynika z wniesionej uwagi. Zmieniono tu niektóre wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, zmieniono brzmienie warunków szczegółowych i usunięto ust, 6.

6. § 23 - ustalenia dla terenu oznaczonego MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Usunięto jeden z zakazów.

7. § 26 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1U-4U - tereny usług komercyjnych. Zmiana nastąpiła z powodu uwzględnienia uwagi i polega ona na uzupełnieniu zapisu w zakresie adaptacji istniejących budynków.

8. § 27 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1ZPU-3ZPU - tereny zieleni urządzonej z usługami. Dopisano nowe ustalenia i usunięto niektóre ustalenia dotychczasowe, co nastąpiło na podstawie zgłoszonej uwagi.

9. § 29 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1Z-5Z - tereny zieleni skwerów miejskich. Zmiana jest wynikiem częściowego uwzględnienia uwag i polega na wprowadzeniu wyjątku dla terenu 5Z.

10. § 30 - ustalenia dla terenów oznaczonych 1ZP1-2ZPI - tereny zieleni izolacyjnej. Zmiana polega na wprowadzeniu dodatkowego przeznaczenia tych terenów i jest wynikiem wniosku uwzględnionego na Sesji Rady.

W kolejnej części skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z ustawą uwzględnienie uwagi przez organ planistyczny powoduje, że żądania lub wnioski zawarte w uwadze powinny zostać uwzględnione w tekście planu. Tymczasem w kilku przypadkach uwagi, jakkolwiek wymienione w wykazie uwag uwzględnionych, nie znalazły odzwierciedlenia w gotowym planie. Wojewoda upatruje w tym kolejnego naruszenia ustawy - art. 17 ust. 2 pkt 13.

W ocenie Wojewody rozbieżność, jaka jego zdaniem wystąpiła między projektem planu wyłożonego do publicznego wglądu a uchwalonym planem w zakresie ustalania odległości projektowanej zabudowy od ciągów komunikacyjnych w ich liniach rozgraniczających (§ 14 uchwały). Zdaniem skarżącego nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone dopiero na rysunku planu podczas Sesji Rady Miasta Krakowa zostały wprowadzone tak, jak wynikałoby to z projektu przedstawionego do publicznego wglądu. Wojewoda wymienia przykładowo 4 takie przypadki.

W ostatniej części skargi Wojewoda zauważa, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, co zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy powoduje jej nieważność. Wojewoda cytuje tu art. 17 ustawy dochodząc do wniosku, że nie wszystkie czynności przewidziane przez ten przepis zostały przeprowadzone i nie wszystkie zostały udokumentowane wbrew § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bez ponowienia procedury planistycznej i ponownego wyłożenia projektu planu podmioty akceptujące pierwotnie projekt planu w brzmieniu przed wyłożeniem, po wprowadzeniu zmian z tytułu uwag, są pozbawione możliwości interwencji w obronie akceptowanych przez siebie zapisów.

Dalej Wojewoda stwierdza, że wykładnia systemowa i celowościowa ustawy prowadzi do wniosku, że zasadne jest ponawianie czynności planistycznych w przypadku uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych uwag. Wprawdzie art. 17 nie wprowadza wprost takiego obowiązku a formułuje go tylko w stosunku do uzgodnień, to jednak powinny być powtórzone wszystkie czynności, o jakich mowa w art. 17. Następuje tu wywód teoretyczny, mający uzasadnić powyższe tezy.

Rekapitulując skargę Wojewoda podnosi, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z porządkiem prawnym:

1. W zakresie zmian poczynionych w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu, dokonanych wskutek uwzględnienia uwag bez ponowienia procedury, co narusza art. 17 pkt 13 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w zw. z § 12 pkt 18 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. W zakresie zmian projektu planu dokonanych na wniosek radnych bez ponowienia czynności, co narusza art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

3. W zakresie zmian projektu planu poza procedurą jego uchwalania, co odnosi się do sytuacji, w której zmiany zostały zidentyfikowane, lecz nie ustalono ich źródła, co narusza art. 28 ust. 1 cyt. ustawy.

4. W zakresie zaniechania wprowadzenia do projektu planu wniosków wynikających ze sposobu uwzględnienia wniesionych uwag, co narusza art. 17 pkt 13 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy i w zw. z § 12 pkt 17 i pkt 18 cyt. rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę Wojewody wniesiono o jej oddalenie w całości z wyjątkiem zastrzeżeń dotyczących nie wprowadzenia do § 19 projektu uwzględnionej częściowo uwagi Nr 46 oraz uwzględnionej częściowo uwagi Nr 17.

W uzasadnieniu odpowiedzi stwierdzono, że zmiany zapisów ustaleń planu w zakresie wskaźników miejsc parkingowych (§ 16 ust. 2) nastąpiły w wyniku zgłoszenia poprawki radnego w trakcie uchwalania planu i przegłosowaniu jej na sesji. Rada nie podjęła decyzji o ponowieniu czynności proceduralnych dla tego zakresu wprowadzonej zmiany. Wymieniono przyczyny, które spowodowały zmiany wprowadzone do planu - są to w większości uwagi wniesione do jego projektu.

Napisano dalej, że podnoszenie problemu każdorazowego ponowienia procedury w zakresie wyłożenia do publicznego wglądu po uwzględnieniu lub częściowym uwzględnieniu uwagi jest sprawą dyskusyjną, bo jeżeli ponowienie procedury i tak doprowadzi do tego samego rezultatu a sposób rozpatrzenia tak został skonstruowany, że nie powoduje naruszenia interesu prawnego osób trzecich, to przedłużanie procedury w obszarze planu, gdzie jego uchwalenie skraca procedury dla inwestycji nie są zasadne.

Prawdą jest, że w § 19 uchwały nie wprowadzono zakazu lokalizacji platform parkingowych dopuszczenia adaptacji strychów budynków mieszkalnych na cele mieszkaniowe oraz na rysunku planu nie skorygowano nieprzekraczalnej linii zabudowy. W tej sytuacji w ww. zakresach obowiązuje uchwalony plan miejscowy z zapisem tekstowym i graficznym w wersji z przed rozpatrzenia tego zakresu uwag i nie jest on spójny z zał. Nr 3 do uchwały.

W dalszej części odpowiedzi ustosunkowano się kolejno do zarzutów Wojewody Małopolskiego. Napisano, że istotą zarzutu naruszenia art. 17 pkt. 13 ustawy jest wskazanie, iż uwzględniając zgłoszone do projektu uwagi i zmieniając wskutek tego brzmienie projektu wykładanego do publicznego wglądu, organ sporządzający plan winien był przeprowadzić ponownie procedurę planistyczną w niezbędnym zakresie, w tym także, winien był dokonać ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w zakresie, w jakim wprowadzono doń te zmiany. Jednakże przepis art. 17 pkt. 13 ustawy stanowi jedynie o obowiązku wprowadzenia do projektu planu wynikających z rozpatrzenia uwag i ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień. W ocenie strony skarżącej obowiązek ten należy rozpatrywać w kontekście obowiązku wynikającego z przepisu § 12 pkt. 18 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu, zgodnie z którym organ planistyczny winien do dokumentacji planistycznej dołączyć dowody potwierdzające czynności ponawiane w związku z uwzględnieniem uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu.

Ze stanowiskiem wyrażonym w skardze Gmina Miasta K. się nie zgadza. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy, po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia. Pogląd, jakoby powtórzona miała zostać cała procedura poczynając od uzgodnień pozostaje w sprzeczności nie tylko z brzmieniem tego przepisu, ale również z jego ratio legis. Celem wprowadzenia ustawy było przede wszystkim dążenie do uproszczenia i przyspieszenia procedury sporządzania planu tak, żeby jego przygotowanie i uchwalenie mogło odbyć z rozsądnym czasie z poszanowaniem usprawiedliwionych interesów osób trzecich. Owo poszanowanie interesów sprowadza się do umożliwienia uczestnictwa w procedurze sporządzania planu miejscowego zainteresowanym osobom oraz do uwzględniania ich uzasadnionych wniosków. Przedstawiane wnioski oraz wnoszone uwagi są rozpatrywane przez organ sporządzający plan i wprowadzane do ustaleń projektu. Udział czynnika społecznego w procedurze sporządzania planu ma służyć ochronie ich praw, a w szczególności prawa własności. Nie wprowadza on jednak przełamania podstawowych reguł i zasad prawa administracyjnego, którego istotą jest to, że organ administracyjny samodzielnie i jednostronnie rozstrzyga o sytuacji jednostki. Pamiętając o tej zasadzie ustawodawca przewidział wart. 17 pkt. 13 ustawy konieczność ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie.

Jednakże konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Ponowienie procedury planistycznej sprowadziłoby procedurę sporządzania planu do absurdu. Każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociągałaby za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Do takiego projektu składane byłyby kolejne uwagi i uwzględnienie jakiejkolwiek z nich, po raz kolejny obligowałoby organ sporządzający projekt do ponowienia uzgodnień i ponownego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Nieustanne ponawianie czynności zatrzymane zostałoby tylko wówczas gdyby żadna z uwag nie została uwzględniona.

Wskazano dalej, że obowiązek ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień bez konieczności ponowienia wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wynika również z porównania norm art. 17 pkt. 13 ustawy z art. 19 ust. 1 in fine ustawy. W art. 17 pkt. 13 wskazano na konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, podczas gdy w art. 19 jest mowa o ponowieniu w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 17. Ustawodawca wprowadza w sposób jednoznaczny rozróżnienie, co do zakresu ponowienia czynności wskutek dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag lub wprowadzenia zmian do projektu przez radę gminy i przewiduje węższy zakres ponowienia koniecznych czynności w odniesieniu do zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy niż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu przez radnych. Poszerzanie w drodze wykładni zakresu czynności, których ponowienie jest konieczne, pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, systemową oraz celowościową.

Gmina Miasta K. podniosła dalej, że zarzucając naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy strona skarżąca wskazuje na dokonanie zmian w projekcie planu miejscowego na wniosek radnych bez ponowienia czynności proceduralnych.

Z podniesionymi zarzutami podjęto polemikę. Przede wszystkim ustawodawca nie wprowadza automatyzmu w zakresie konieczności ponawiania całej procedury lub jej części. Art. 19 ust. 1 stanowi o ponowieniu czynności "w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian". Jakkolwiek użyte sformułowanie "ponawia się" sugeruje konieczność ponowienia czynności, jednak w związku z tym, że owo ponowienie ma nastąpić w niezbędnym zakresie, to sprawa "konieczności" ponowienia nabiera innego wymiaru. Przede wszystkim należy wskazać na rozłożenie akcentów w art. 19 ust. 1 ustawy. Otóż "ponowienie", zawierające w sobie jednocześnie pojęcie "konieczności", jest ściśle skorelowane z dwoma elementami: po pierwsze ze stwierdzeniem przez radę gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu, po drugie z zakresem tych zmian, dla których ustawodawca wybrał miarę "niezbędności". Jak słusznie wskazuje skarżący, rada gminy powinna dokonać oceny w jakim zakresie procedura powinna zostać powtórzona oraz w odniesieniu do jakiej części projektu planu powinno to nastąpić. Powyższa ocena nie jest jednakże jedyną, którą dokonuje rada. W ocenie strony przeciwnej rada gminy dokonuje jeszcze jednej oceny, a dotyczącej "niezbędności" czy raczej "niezbędnego zakresu" ponawiania czynności. Ocena, jaki jest zakres "niezbędnych" czynności proceduralnych, które należy ponowić jest trudna, a wynika z faktu użycia przez ustawodawcę nieostrego pojęcia. Trzeba zauważyć, że użyte sformułowanie jak i jego kontekst oddają wskazówkę interpretacyjną, aby ponowienie czynności proceduralnych traktować w kategoriach wyjątkowych, a same przesłanki ponowienia procedury sporządzania planu należy rozważać zawężające. Ponadto trzeba wskazać, że ocena tej kwestii została przez ustawodawcę oddana w ręce rady gminy, która po rozważeniu wszelkich argumentów podejmuje odpowiednie działania. Ostateczne stanowisko w tej kwestii może przypominać rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym, z którym można się zgadzać lub nie, jednakże sposób tego rozstrzygnięcia nie przesądza i nie ma wpływu na wadliwość przeprowadzonej procedury sporządzania projektu. Dokonana ocena następuje bowiem w granicach ustawowo przewidzianego "luzu decyzyjnego", w który został zaopatrzony w tym postępowaniu organ stanowiący.

Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której w wyniku jakiejkolwiek zmiany dokonanej w projekcie przez radnych konieczne byłoby ponowienie "w niezbędnym zakresie" procedury sporządzania projektu planu przy jednoczesnym przekonaniu radnych o niewystępowaniu "niezbędnego zakresu". Wówczas powstałyby wątpliwości nie tylko, co do tego, w jakim zakresie należy dokonywać powtórzenia czynności, ale również które czynności wskazane w art. 17 ustawy powinny zostać powtórzone. Przyjęcie założenia, że konieczne byłoby co najmniej wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu oraz rozpatrzenie złożonych uwag, prowadziłoby z jednej strony do całkowitego zmarginalizowania roli rady gminy w procedurze uchwalania planu miejscowego, z drugiej natomiast do faktycznego uniemożliwienia uchwalenia uchwały w sprawie planu miejscowego. Dążąc do uchwalenia planu rada gminy, nie mogłaby podejmować żadnych rozstrzygnięć co do treści przekazanego jej projektu, albowiem skutkowałoby to co najmniej ponownym wyłożeniem zmienionego przez radę projektu do publicznego wglądu. Wydaje się, że tak rygorystyczne rozumienie tych przepisów mija się z intencjami ustawodawcy i wypacza tym samym ich sens.

W piśmie procesowym Wojewody z dnia 12 sierpnia 2007r. podtrzymano stanowisko dotyczące konieczności powtórzenia procedury planistycznej w sytuacji uwzględnienia przez organ wykonawczy gminy uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu. Wojewoda podkreśla, iż w odniesieniu do wszystkich wskazanych w skardze sytuacji w wyniku uwzględnienia przez Prezydenta Miasta K. złożonych uwag miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uległ istotnym zmianom w stosunku do treści, która została poddana pod dyskusję publiczną. Takie działanie organu wykonawczego gminy spowodowało po stronie zainteresowanych podmiotów niemożność wypowiedzenia się w przedmiocie zmienionego kształtu miejscowego planu, a tym samym pozbawiło ich możliwości skorzystania z przysługujących im w tym zakresie uprawnień. Tylko i wyłącznie ponowienie procedury planistycznej w tym zakresie gwarantuje wszystkim zainteresowanym podmiotom możliwość czy to samego tylko zapoznania się, czy też wyrażenia sprzeciwu względem projektowanych rozwiązań planistycznych. Jednakże w ocenie strony skarżącej nie jest tak, iż "ponowienie procedury planistycznej zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze sprowadziłoby procedurę sporządzania planu miejscowego do absurdu", a to ze względu na potencjalne możliwości składania w nieskończoność uwag i powtarzania procedury w sytuacji ich uwzględnienia. Reprezentowany przez stronę przeciwną pogląd należy uznać za błędny,- ponieważ ponowienie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie oznacza obowiązku wielokrotnego powtarzania procedury na etapie sporządzania planu.

Dalsze uwagi dotyczą poruszonego w skardze zagadnienia naruszenia przez Radę Miasta K. przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie strony skarżącej z przywołanego przepisu wynika wprost obowiązek ponowienia procedury planistycznej w sytuacji, kiedy rada gminy dokona zmian w przedstawionym jej do uchwalenia projekcie planu. Oczywiście, może nie być takiej konieczności, jeżeli zmiany wprowadzone przez radę mają np. charakter redakcyjny czy porządkujący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 24 października 2008r. zobowiązał Gminę Miasta K. do przedłożenia opracowania zawierającego wykaz wszystkich zmian dokonanych w zaskarżonym planie, dokonanych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu, wskazanie źródła i przyczyny każdej z tych zmian oraz uzasadnienie przyczyn, dla których postanowiono nie powtarzać czynności planistycznych w odniesieniu do każdej z tych zmian i przyczyn nie uznania tych czynności za niezbędne. W wyznaczonym terminie Miasto K. przedłożyło wymagane opracowanie.

W nadesłanym dokumencie przedstawiono różnice między tekstem planu wyłożonym do publicznego wglądu i tekstem uchwalonym. W rubryce "źródło i przyczyna wprowadzonej zmiany" podano następujące możliwości: 1) zgłoszenie poprawki przez radnego w trakcie uchwalania planu, 2) konieczność wynikająca ze zgłoszenia konkretnej uwagi, 3) konieczność wynikająca z uwag ogólnych, 4) niefortunne pierwotne sformułowanie zapisu, co okazało się w trakcie wyłożenia projektu, 5) uznanie zapisu za zbędny, 6) potrzeba "uczytelnienia" zapisu i jego spójności z innymi zapisami, 7) "natrafienie" na zapis powtarzający się, 8) uwzględnienie prośby właściciela, 9) sugestie organu nadzoru na "spotkaniu konsultacyjnym" odbytym po wyłożeniu planu. W rubryce: "uzasadnienie postanowienia nie powtarzania czynności planistycznych i nie uznania ich za niezbędne" podawano przede wszystkim ten argument, że dana zmiana nie narusza wprost czyjegoś interesu prawnego. Ogólnie stwierdzano, że "Rada Gminy głosowała nad poprawkami w taki sposób, aby zaproponowane przez radnych zmiany do projektu planu nie były tak »głębokie«, aby powodowały konieczność ponowienia jego wyłożenia". Niemal w każdym punkcie dodawano, że "w ocenie organu sporządzającego plan wprowadzone zmiany nie powodowały konieczności ponowienia uzgodnień i wyłożenia" lub, że "Rada Gminy nie podjęła decyzji o powtórzeniu czynności planistycznych dla tego zakresu wprowadzonych zmian, tym samym w swej kompetencji nie uznała ich zakresu za niezbędny do powtórzenia czynności planistycznych". W niektórych punktach dodawano, że strony sporu na bieżąco śledziły proces jego rozwiązywania, toteż ostateczne wyważenie argumentów między nimi nie uzasadniało ponownego wyłożenia projektu. W rubryce tej brak natomiast konkretniejszych wyjaśnień.

Drugą skargę na powyższą Uchwałę wniosła Spółka [..] z siedzibą w W.

Zarzucono naruszenie zasad kształtowania polityki przestrzennej, powodujące uchybienie interesowi prawnemu strony skarżącej. Interes ten strona skarżąca wywodzi z faktu, że jest właścicielem nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych na obszarze objętym zaskarżonym planem. Strona skarżąca podniosła, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien być spójny z decyzjami administracyjnymi wydanymi niemal w tym samym czasie. Wskazano tu na wydaną wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę, a także na decyzję ustalającą dla strony skarżącej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, korzystniejsze od postanowień planu.

W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę Wojewody stwierdził na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nieważność części zaskarżonej uchwały Rady Miasta K. a to §§ 19 ust.4, 19 ust. 5 pkt 2, 21 ust. 3 pkt 1, 21 ust. 4 pkt 1, 21 ust. 4 pkt 2, 21 ust.7 pkt 2, 16 ust.1 pkt. 4, 27 ust.5 pkt.1, 30 ust.3 , zaś w pozostałej części oddalił skargę Wojewody Małopolskiego oraz oddalił skargę Spółka [...] na podstawie art. 151 tejże ustawy.

Sąd podkreślił, iż w pierwszej kolejności należy zająć stanowiska w podstawowej kwestii abstrakcyjnej, jaką jest problem interpretacji art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy. Kwestia ta jak zaznaczono jest sporna między stronami i obie strony posłużyły się tu bardzo rozwiniętą, emocjonalną i pogłębioną argumentacją, broniąc swoich stanowisk, z których każde wydaje się stanowiskiem skrajnym. Jednak dyskusja z zajętymi stanowiskami jest prawem i powinnością samych stron. Natomiast rolą Sądu nie jest dyskutowanie i przyznawanie racji którejś z nich, ale obiektywna ocena sytuacji prawnej, dokonana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Sąd administracyjny nie ocenia bowiem argumentów stron, nie ocenia także obowiązującego prawa, ani też opinii innych podmiotów - np. przedstawicieli doktryny, ale bada samą sprawę w świetle tego prawa.

Przedmiotem rozważenia muszą być zatem obydwa powołane wyżej przepisy ustawy i jednocześnie pytanie, czy między tymi przepisami istnieje związek zobowiązujący organ planistyczny do stosowania ich jednocześnie, czy też dotykają one dwóch różnych stanów prawnych i faktycznych, oddzielonych od siebie nie tylko w czasie, ale oddzielonych od siebie również merytorycznie.

Wykładnia systemowa obu przepisów zdaniem Sądu prowadzi do stwierdzenia, że obydwa należą do procedury planistycznej, która - zgodnie z wolą ustawodawcy - jest bardzo drobiazgowa i sformalizowana. Treść art. 28 ust. 1 ustawy, głoszącego, że istotne naruszenie trybu sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub w części, nie pozostawia wątpliwości, że ustawodawca wymaga wykładni rygorystycznej i starannego trzymania się wszystkich elementów procedury planistycznej. Okoliczność ta wzmacnia rolę wykładni językowej przy stosowaniu ustawy, jako wykładni najbardziej precyzyjnej, choć często prowadzącej do zbytniego formalizmu.

Wykładnia systemowa art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 ustawy prowadzi dalej do wniosku, że obie te regulacje umieszczone zostały w różnych miejscach ustawy, co jest uzasadnione tym, że dotyczą one w istocie innego etapu procedury planistycznej i mają innego adresata. Art. 17 pkt 13 dotyczy momentu, w którym prezydent miasta ma podjąć kolejno dwie czynności: Najpierw, mając przed sobą projekt planu i rozpatrzone przez siebie uwagi wniesione do tego projektu, wprowadza te uwagi do projektu. Następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Art. 19 jest zaadresowany do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma przed sobą gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. Wtedy może się pojawić konieczność dokonania zmian w tym projekcie wynikłe także z uwzględnienia uwag, a zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Umieszczenie obu przepisów w innych etapach procedury planistycznej i skierowanie ich do innego adresata przekonuje, że dwa zespoły czynności, o jakich mowa w tych przepisach, nie mogą być rozpatrywane i traktowane łącznie.

Przechodząc już na grunt wykładni językowej Sąd zauważył, że oba w/w zespoły czynności łączy tylko kwestia uwag do planu, które w pierwszym z tych przepisów mają być "rozpatrzone" i już tym samym mogą spowodować zmiany w projekcie, a w drugim z tych przepisów mają być "uwzględnione", żeby mogły spowodować taką zmianę. Skoro jednak, zgodnie z art. 17 pkt 14 prezydent miasta "przedstawia radzie listę nieuwzględnionych uwag", to należy uznać, że w pierwszym etapie zmiany projektu powodują tylko uwagi uwzględnione. Wszystkie inne racje przemawiają za oddzielną wykładnią obu przepisów.

I tak art. 17 pkt 13 ustawy składa się z wyraźnych dwóch części, z których każda nakłada na prezydenta miasta oddzielny obowiązek. W interesującym nas tutaj kontekście wynika z niego, że obowiązkiem prezydenta jest ponowienie uzgodnień projektu planu, ale tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie. Nie sposób z tego przepisu wyprowadzać wniosku o obowiązku ponawiania innych fragmentów postępowania planistycznego.

Wniosek taki wynika więc wyłącznie z art. 19 ustawy i tylko naruszenie art. 19 może wchodzić w rachubę, jeśli rada gminy nie zdecydowała o ponowieniu czynności z art. 17. Z przepisu tego wynika, że rada gminy może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie planu albo dlatego, że taki jest jej pogląd (jest ona na terenie gminy swoistym "suwerenem" - organem uchwałodawczym, organem podstawowym) albo dlatego, że właśnie ona oceniła, że uwzględnienie uwag przez prezydenta powoduje taką właśnie konieczność. Wynika stąd dalej, że tylko sama rada może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17, gdy istnieją uwzględnione przez prezydenta uwagi do projektu.

Kluczowe znaczenie dla interpretacji art. 19 ma zwrot: "w zakresie niezbędnym dla dokonania tych zmian". Skoro decyzja o ponowieniu czynności z art. 17 ma być podjęta przez radę, to do rady należy interpretacja tego zwrotu. Stanowi on pojęcie nieostre, pozostawiające radzie pewną dyskrecjonalność, nie będącą jednak uznaniem administracyjnym, gdyż luz wynikający z pojęcia nieostrego nie może oznaczać jakiejkolwiek dowolności. Rada powinna zatem w każdym konkretnym i nawet najdrobniejszym przypadku ocenić, czy ponowienie czynności jest "niezbędne".

Ma być ono jednocześnie niezbędne "dla dokonania tych zmian", czyli ma służyć tylko temu, aby zmiany te były zgodne z prawem. W szczególności więc, jeśli dana zmiana nie dotyczy interesów tych, którzy mogliby przy powtórnym wyłożeniu projektu planu zgłaszać swoje dalsze uwagi albo jest dla nich w całości korzystna, to ponowne wyłożenie projektu (art. 17 pkt 10) nie będzie niezbędne a w istocie będzie zbędne, gdyż tylko przedłuży postępowanie. Jeżeli dana zmiana jest obojętna z punktu widzenia gmin sąsiednich, ponowne uzyskiwanie opinii wójtów tych gmin (art. 17 pkt 6) będzie zbędne itd.

W konkluzji zatem Sąd uznał, że obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnosić do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w projekcie, nawet do każdej sytuacji, w której doszło do zmian w wyniku uwzględnienia uwag do projektu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności. Nie można tu wprowadzać uogólnień i twierdzić, że naruszenie któregoś z tych jednostkowych elementów dyskwalifikuje cały plan zagospodarowania przestrzennego.

Jak widać, za takim rozwiązaniem przemawiają zwłaszcza względy wykładni językowej, choć można je uzupełnić także względami celowościowymi. Posłużenie się przez ustawodawcę określeniem: "zakres niezbędny", a także przepis głoszący, że przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2) dowodzi, że ustawodawca ten chciał tu wprowadzić instytucję wyjątkową, która - właśnie jako wyjątkowa - powinna być interpretowana ścieśniające. Celem całego uregulowania jest niewątpliwie zamiar otwarcia podmiotom zainteresowanym drogi do wypowiedzenia się na temat zmian wprowadzanych do projektu. Droga ta, poprzez zacytowane zwroty nie jest jednak otwarta dowolnie szeroko, aby uniknąć zbytniego przedłużania procesu planistycznego. Realizując te dwa cele rada gminy powinna zatem miarkować swoją decyzję, wyważając rzeczywistą potrzebę i konieczność ponowienia czynności w każdej kwestii osobno.

Dodatkowo podniesiono, że każda z czynności, o jakich mowa w art. 17 ustawy ma swój odrębny sens. Tak np. wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu ma na celu zadośćuczynienie interesom podmiotów zainteresowanych wprowadzanymi rozwiązaniami, transparentności i upublicznieniu procesu planistycznego. Nie można jednakże tego celu fetyszyzować i uznawać, że wszystko, co w procesie planistycznym się dzieje ma być podane do powszechnej wiadomości. Zauważono, że wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu jest tylko jednym z etapów tego procesu. Wprawdzie z punktu widzenia społecznego jest to etap najważniejszy, ale przecież po nim następują dalsze a planowanie przestrzenne nie służy tylko zaspokajaniu interesów grupowych czy indywidualnych, ale jest odzwierciedleniem polityki przestrzennej, potrzeby ładu przestrzennego oraz zasad zrównoważonego rozwoju i proporcjonalności. Na tym zasadza się również istota władztwa planistycznego gminy.

Powyższe uwagi uzasadniają więc powód, dla którego Sąd nie przyjął wniosku Wojewody Małopolskiego o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Nie sposób jest bowiem uznać, że skoro Rada Miasta K. w sytuacji, w której do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" wprowadzono zmiany po wyłożeniu tego projektu do publicznego wglądu nie ponowiła czynności planistycznych, to cała uchwała jest sprzeczna z prawem.

W tej sytuacji Sąd przystąpił do szczegółowej analizy wprowadzonych zmian, ich przyczyn i skutków, aby ustalić, czy zgodnie z art. 19 ustawy było konieczne ponowienie tych czynności w niezbędnym zakresie. Bezspornym jest natomiast to, że w każdym z tych przypadków ponowiono stosowane uzgodnienia, zgodnie a treścią art. 17 pkt 13 ustawy.

Porównanie wyłożonego projektu Sąd przeprowadził oparciu o oryginalne dokumenty (plan i wyłożony projekt), wspomagając się zestawieniami zawartymi w skardze, a także sporządzonymi przez Gminę Miasta K. Sąd ustalił, co następuje.

1. Wobec § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Istotą wprowadzonej zmiany jest rezygnacja z zapisu tekstowego dla określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wprowadzenie ich wyłącznie w formie oznaczenia graficznego. W rezultacie w przepisie tym nie figurują już liczbowo oznaczone odległości a zapis obejmuje tylko opis linii zabudowy: nieprzekraczalnych i obowiązujących, a także pewne szczegóły dotyczące przerwania linii zabudowy i nawiązania do linii zabudowy pierzei budynków. Zmiany te wynikają z uwzględnienia uwagi nr 17. Pomimo dość wyraźnej zmiany technicznego sposobu oznaczenia linii zabudowy (przeniesienia konkretnych odległości na rysunek planu) nie sposób się tu dopatrzeć sytuacji, w której byłoby niezbędne powtórzenie czynności planistycznych, w tym ponowienie wyłożenia projektu do ponownego publicznego wglądu. Słusznie stwierdza Wojewoda, że powstałej tu sytuacji dyskusyjna może być czytelność planu, ale mniejsza czytelność nie jest naruszeniem prawa. Natomiast wskazane przez Wojewodę przykładowo rozbieżności linii rozgraniczających na rysunku planu nie są kwestią oceny legalności § 14 uchwały. Można tylko hipotetycznie rozważać, jak wyglądałby rysunek planu przy pozostawieniu poprzedniego zapisu § 14. Ponadto należy zauważyć, że § 14 znajduje się w rozdziale II, dotyczącym całego obszaru objętego planem. Wprowadza on więc reguły generalne, które nie mogą być dyskutowane na etapie uwag do planu, gdyż nie dotyczą indywidualnych interesów. Dyskutowane mogłyby być najwyżej detale rysunku planu. Wojewoda sam zresztą uznał problem § 14 za problem odrębny, umieszczając rozważania na jego temat w oddzielnym punkcie skargi. Zmiana dokonana w § 14 uchwały nie stanowi więc o niezbędności powtórzenia czynności planistycznych.

2. Wobec § 16 ust. 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Dokonana zmiana podniosła liczbę miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkań i liczby użytkowników nie naruszając niczyich interesów. Pomimo więc tego, że zmiana ta nie wynika z wniesionej uwagi, ale została zaproponowana dopiero po pierwszym czytaniu projektu uchwały, nie jest zasadne twierdzenie, że z jej powodu należałoby ponowić czynności planistyczne.

3. Wobec § 19 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Przepis ten został dodany do planu realizując wniesione uwagi. Dopuszcza on utrzymanie istniejących budynków mieszkalnych jednorodzinnych w istniejących enklawach zabudowy jednorodzinnej i określa parametry ich ewentualnej rozbudowy i przebudowy lub uzupełnienia nowym budynkiem, w tym wskaźnika powierzchni biologiczne czynnej nie mniejszej niż 30%. Brak tego przepisu w projekcie planu uniemożliwiał te działania, wprowadzona zmiana jest zatem korzystna dla właścicieli tego rodzaju nieruchomości, nie tylko tych, którzy byli autorami uwag. Z kolei wprowadzone tu ograniczenia inwestycji chronią przed rozrostem istniejących enklaw. Omawiany fragment planu nie należy zatem do zakresu niezbędnego, w którym należałoby ponowić czynności planistyczne.

4. Wobec § 19 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Zmiana dotyczy powiększenia gabarytu trzech istniejących na terenie 6MW pawilonów usługowych do dwóch kondygnacji (do wysokości pawilonu środkowego) z możliwością ich nieznacznej rozbudowy. Wprowadzono w ten sposób konkretny wyjątek od zasady, że dopuszczone jest tylko utrzymanie istniejących obiektów usługowych z możliwością ich remontów i przebudowy dla podniesienia ich standardu. Zmiana ta wynikła z zaakceptowania wniesionej uwagi. Tego rodzaju zmiana mogłaby powodować zasadność ponowienia wyłożenia tego projektu planu do publicznego wglądu, gdyby nie to, że 3 pawilony są ze sobą połączone i chodzi tylko o zrównanie ich ze sobą. W ocenie Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

5. Wobec § 19 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na rozwinięciu i doprecyzowaniu istniejących już w planie sformułowań oznaczających kategorie budynków, których dotyczy zakaz lokalizacji na terenach 1MW-6MW. Określono więc, że nie chodzi o wszystkie budynki mieszkalne, ale o budynki mieszkalne i mieszkalno-usługowe wielorodzinne, że nie chodzi tylko o obiekty usług komercyjnych i publicznych powodujących uszczuplenie terenów zieleni wewnątrzosiedlowej, ale o wszystkie i obiekty, powodujące takie uszczuplenie. Wyjątek od zakazu wprowadzono dla garaży wolnostojących w enklawach zabudowy jednorodzinnej. Zmiana ta wynikła z wniesionych uwag i wyłącza z zakazu budynki jednorodzinne, nie zmieniając niczego wobec budynków pozostałych. Korzystne społecznie jest wzmocnienie zakazu uszczuplania zieleni wewnątrzosiedlowej. W ocenie ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

6. Wobec § 19 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały. Pojawia się tu oddzielny problem sprowadzający się do pytania, czy nie umieszczenie w uchwale o planie elementu, który istniał w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu stanowi naruszenie prawa i czy taka sytuacja też może powodować niezbędność ponowienia czynności planistycznych. Odpowiedź na to pytanie powinna być pozytywna, gdyż w przypadku wyłączenia z projektu jakiegoś przepisu mogą w taki sam sposób, jak przy jego włączeniu zostać naruszone interesy różnych podmiotów. Także i tu jednak każdą taką sytuacje należy rozpatrywać oddzielnie. W przypadku § 19 ust. 6 projektu Gmina Miasta K. wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, tj. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

7. Wobec całego § 19 zaskarżonej uchwały w sytuacji, w której do paragrafu tego nie wprowadzono części uwagi nr 17 i części uwagi nr 46, uwzględnionych przez Prezydenta, co przyznała strona przeciwna. Wchodzi tu w grę cyt. wyżej art. 17 pkt 13 ustawy i nie ma wątpliwości, że nie wprowadzenie uwzględnionej uwagi do projektu planu narusza ten przepis. Powstaje jednak pytanie, czy fakt takiego zaniechania powinien spowodować stwierdzenie nieważności któregokolwiek zapisu zaskarżonej uchwały. Decydować o tym musi treść nieprowadzonych uwag. W analizowanym tu przypadku dotyczyły one zakazu lokalizacji platform parkingowych i dopuszczenia adaptacji strychów budynków mieszkalnych na cele mieszkaniowe. Należą one więc treściowo do § 19 ust. 4 (dopuszczenie określonych działań w terenie 1MW-6MW) i ust. 5 pkt 2 (wprowadzenie zakazów na tym obszarze). Te dwa zatem fragmenty ulegają stwierdzeniu nieważności.

8. Wobec § 20 ust. 5 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały. Gmina Miasta K. wykazała, że jego treść została umieszczona w innych przepisach, t.j. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

9. Wobec § 21 ust. 3 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana dotyczy zmiany nazwy nowego zespołu zabudowy w terenie 4MWU: zamiast -."budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami na parterze" napisano: " zabudowa mieszkaniowo-usługowa". Ponadto zmieniono treść nakazów dla tej zabudowy. Zmiany te wynikają z treści wniesionej uwagi. Zdaniem Sądu zmiany zakresu tych zakazów mają charakter znaczący i wbrew stanowisku strony przeciwnej, mogący wpływać na tereny sąsiednie. Dlatego należy uznać, że w tym wypadku ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu jest niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

10. Wobec § 21 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana dotyczy wyjątkowego zwiększenia liczby kondygnacji w zabudowie mieszkaniowo-usługowej w pierzei ul. [...] i dla działki nr [...]. Wprawdzie Gmina Miasta K. twierdzi, że obie strony sporu wynikłego w zakresie tej kwestii śledziły na bieżąco zmiany w projekcie, to jednak w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu jest niezbędne a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

11 .Wobec § 21 ust. 5 zaskarżonej uchwały. Zmiana dotyczy jedynie rezygnacji ze zdania: "realizacja budynków z usługami na dwóch dolnych kondygnacjach lub tylko w parterze", zaskarżonej uchwały. Ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

12.Wobec § 21 ust. 6 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na dodaniu do przepisu pierwotnego, dopuszczającego lokalizację na terenach 1MWU - 7MWU usług komercyjnych i publicznych - nie kolidujących z podstawowym przeznaczeniem terenu, dokładnego określenia rozwiązań, jakie maja być stosowane przy tej lokalizacji. Wynika ona z przegłosowanej poprawki radnego. Gmina Miasta K. zasadnie twierdzi, że zmiana ta podwyższa standard zaspokojenia potrzeb w zakresie usług i wynika z konieczności doprecyzowania zapisu ogólnego. Dlatego zdaniem Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

13.Wobec § 21 ust. 7 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na znacznej modyfikacji treści i zasięgu zakazu w terenach zabudowy mieszkaniowo-usługowej wielorodzinnej. Zmiana wynika z przegłosowanej poprawki radnego. Ze względu na poważne różnice w treści poprzedniego i nowego zakazu konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

14. Wobec § 21 ust. 8 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały. Wyeliminowany przepis dotyczył wykluczenia lokalizacji usług w parterach budynków, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny mogłoby sięgać poza obiekt zlokalizowany w parterze budynku lub mogłoby spowodować niedopuszczalne obniżenie standardów środowiskowych na działce zabudowy mieszkaniowej. Była to więc regulacja o znaczącej wadze społecznej. Gmina Miasta K. wykazała jednak, że w § 8 i w § 11 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały znajduje się już bardzo podobne w swej treści unormowanie, odnoszące się do całego planu. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

15.Wobec § 22 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana dotyczy dodania do terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej niskiej intensywności 1MWN-5MWN terenu 6MWN, dla którego zmniejszono parametr powierzchni biologiczne czynnej z 30% do 20% (ust. 5). Gmina Miasta K. tłumaczy, że teren 6MWN dotyczy tylko jednego właściciela i zmiana wynika z uwzględnionej uwagi. W ocenie Sądu ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

16. Wobec § 22 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na modyfikacji redakcyjnej zapisu o wskaźniku powierzchni biologicznie czynnej, na rezygnacji z nakazu stosowania dachów dwuspadowych i na dostosowaniu zapisu o nieprzekraczalnej linii zabudowy do nowego § 14. Gmina Miasta K. przyznaje, że zapis o nakazie stosowania dachów dwuspadowych został "zgubiony", ale bez tego zakazu zapis ustaleń jest "tylko" bardziej elastyczny. Argumentacja taka nie jest przekonująca i nie ma konotacji prawnej. Jednak zdaniem Sądu sama rezygnacja ze stosowania dachów dwuspadowych nie stanowi sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

17. Wobec § 22 ust. 5 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na rezygnacji z podpunktu b), który przewidywał zakaz lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej za wyjątkiem terenów w zasięgu strefy aktywizacji publicznej. Gmina Miasta K. podniosła, że strefa aktywizacji publicznej dotyczy tylko terenu 1MWN, toteż nieracjonalne jest wprowadzanie tak generalnego zapisu dla tej strefy. Poza tym, skoro w § 22 ust. r nie dopuszczono lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej, to w analizowanym tu punkcie wprowadzanie zakazu ich lokalizacji jest bezprzedmiotowe. Zdaniem Sądu nie stanowi to sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

18. Wobec § 22 ust. 6 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały. Gmina Miasta K. wykazała, że treść tego zapisu została umieszczona w innych przepisach, t.j. w § 8 ust. 1 i w § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

19. Wobec § 23 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na pominięciu w katalogu zakazów dotyczących terenu MN, zakazu stosowania w budynkach mieszkalnych dachów płaskich za wyjątkiem zastosowania rozwiązania przekrycia na części budynku w formie tarasu. Dopuszczenie takich rozwiązań architektonicznych nie zagraża niczyim interesom, toteż ponowienie czynności planistycznych nie jest tu niezbędne.

20. Wobec § 26 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na dodaniu do przepisu dotyczącego terenów usług komercyjnych 1U - 4U zapisu o możliwości adaptacji istniejących budynków mieszkalnych i gospodarczych na cele usługowe oraz lokalizacji nowych budynków usługowych dla funkcji komercyjnych z zakresu handlu, gastronomii, rzemiosła usługowego nieuciążliwego, w obiektach realizowanych w formie parterowych pawilonów obsługiwanych od ul. [...]. Zmiana wynikła z realizacji uwagi, która spowodowała wyznaczenie nowego terenu 4U na prośbę właściciela. Wprawdzie Gmina Miasta K. twierdzi, że zmiana ta jest korzystna dla wszystkich zainteresowanych inwestowaniem w tym terenie, to jednak zmiana ta jest tak istotna, że konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

21. Wobec § 27 ust. 5 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na dodatkowym ustaleniu dla terenów 1 ZPU nowych obiektów zabudowy usługowej o wysokości do 12 m z uwzględnieniem nieprzekraczalnej linii zabudowy i na rezygnacji z zakazu lokalizowania nowych obiektów usługowych nie związanych z funkcją sportowo-rekreacyjną terenu oraz na wprowadzeniu zakazu lokalizowania garaży. Zmiana ta wynika z uwzględnienia uwagi. Wbrew stanowisku strony przeciwnej nie jest to tylko doprecyzowanie ustaleń nowej zabudowy. Zmiana jest istotna i konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

22. Wobec § 29 ust. 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na wprowadzeniu wyjątku dla terenu 5Z, gdzie zamiast nakazu gospodarowania zielenią niską nieprzesłaniająca wglądów komunikacyjnych (krzewy, żywopłoty, klomby) wprowadzono wyłącznie zieleń trawiastą. Zmiana wynika z uwzględnienia uwagi i dotyczy skweru miejskiego. W ocenie Sądu nie stanowi to sytuacji, w której niezbędne byłoby ponowienie czynności planistycznych.

23. Wobec art. 30 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Zmiana polega na rozszerzeniu działań dopuszczonych na terenie 1ZPI-2ZPI, polegającym na dodaniu możliwości lokalizacji obiektów zaplecza technicznego i magazynowego wyłącznie dla potrzeb usług lokalizowanych w terenie 2U w formie obiektów jednokondygnacyjnych o wysokości nie przekraczającej 5 m i przy zachowaniu wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 50%. Zmiana ta wynika z przegłosowania poprawki radnego. Zdaniem Sądu jest to zmiana istotna społecznie i konieczne jest w tym zakresie ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu a uchwalenie tego przepisu bez ponowienia czynności planistycznych narusza prawo.

W konkluzji wyroku Sąd stwierdził, że skarga Wojewody Małopolskiego zasługuje na uwzględnienie w części. Niektóre bowiem zmiany dokonane przez Radę Miasta K. w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" ze względu na swoją treść, skutki społeczne, a także skutki dla interesów indywidualnych powodują niezbędność ponowienia elementów procedury planistycznej, zwłaszcza ponownego wyłożenia danych fragmentów projektu do publicznego wglądu. Niedostrzeżenie tej niezbędności lub też preferowanie w tych sytuacjach tempa uchwalania planu kosztem interesów osób mogących składać uwagi do projektu planu stanowi naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy

Jednakże Wojewoda objął swoją skargą także pozostałe przypadki uznając, że wszystkie one i każdy z nich osobo powinien spowodować stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Pogląd taki Sąd uznał za nietrafny. Co więcej: w niektórych przypadkach ponowienie czynności planistycznych, w tym ponowienie wyłożenia projektu do publicznego wglądu byłoby zbędne ze względów merytorycznych, a także właśnie ze względu na postulat nie przeciągania postępowania planistycznego, którego koszty są bardzo znaczne. W tych przypadkach nie można się dopatrzyć naruszenia prawa, w tym art. 19 ust. 1 ustawy, jakkolwiek można mieć zastrzeżenia w kwestii staranności procesu planistycznego. O pewnym braku tej staranności świadczą zresztą obydwie grupy przypadków.

Skarga wniesiona przez Spółkę [...] z siedzibą w W. zdaniem Sądu nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący nie dostrzegli znaczenia art. 65 ust. 1 i ust. 2 ustawy, który precyzyjnie określa losy wcześniej wydanych decyzji w przypadku wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sprzecznego z wydanymi decyzjami. Zgodnie z tym unormowaniem decyzje o warunkach zabudowy w takim wypadku wygasają a ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę utrzymują swoją moc. Unormowania te nie pozostawiają miejsca w procesie planistycznym na zajmowanie się wydanymi decyzjami i nie można czynić zarzutu organom planistycznym, że decyzji tych nie wzięły pod uwagę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewoda Małopolski i zaskarżając go w części oddalającej skargę Wojewody Małopolskiego na w/w uchwale Rady Miasta K., zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 17 pkt 13 i art. 19 ust 1 ustawy z dnia 27marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż z przepisu art. 17 pkt 13 wynika dla organu wykonawczego wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień w sytuacji wprowadzenia, przez organ wykonawczy zmian do projektu planu, nie wynika z niego natomiast obowiązek organu wykonawczego do dokonywania samodzielnej oceny, czy ponowienie czynności planistycznych powinno nastąpić w szerszym zakresie, jak również nie wynika obowiązek: ponowienia procedury w szerszym zakresie, gdyby to z owej (samodzielnej) oceny wynikało oraz i przyjęciu, iż z przepisu art. 19 ust. 1 wynika obowiązek organu stanowiącego do dokonania oceny zakresu zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy i do podjęcia decyzji o ponowieniu czynności planistycznych ze względu na zakres zmian dokonanych przez organ wykonawczy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 19 ust. 1 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie tego przepisu polegające na błędnej subsumcji przez Sąd pierwszej instancji niektórych z zaistniałych stanów faktycznych do normy ujętej tym przepisem, co w szczególności dotyczy punktów 1, 3-5, 11, 12, 15, 17, 29 zawartych w II części wyroku w takie sposób, iż obiektywnie w odniesieniu do w/w. stanów faktycznych powinna, mieć zastosowanie norma art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś jak to uczynił Sąd - norma art. 19 ust. 1 tej ustawy, a przez to błędne zastosowanie normy art. 17 pkt 13, co w konsekwencji niezależnie, od tego, która z tych norm miała by zastosowanie (skarżący podkreśla, że ta druga), to i tak dokonanie błędnej oceny w zestawieniu tych stanów faktycznych z każdą z tych norm polegające na tym, iż z norm tych nie wynika obowiązek powtórzenia koniecznych zdaniem organu planistycznego czynności procedury planistycznych;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, iż uchwała podjęta z naruszeniem; przepisów art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy nie stanowi istotnego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności tej uchwały

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., przez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych, w skardze.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, względnie zmianę zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części poprzez stwierdzenie nieważności pozostałej części uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2007r. w sprawie uchwalenia miejscowego placu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]"; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że podstawowym problemem pojawiającym się na gruncie przedmiotowej sprawy jest interpretacja art. 17 pkt 13 oraz art. 19 ust. 1 z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Wnioski sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ planistyczny procesujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien, w sytuacji zmiany treści postanowień planu po etapie wyłożenia jego projektu do publicznego wglądu ponownie przedłożyć zmieniony projekt ocenie podmiotów zainteresowanych przyjętymi rozwiązaniami planistycznymi. Podkreślono, iż powyższe stwierdzenie odnosi się w zasadzie do tego rodzaju zmian, które są czy też mogą być istotne z punktu widzenia adresatów planu miejscowego. Dotyczy to zatem, takich zmian treści aktu normatywnego, które godzą bądź mogą godzić w interes prawny adresatów planu i które wskutek ich zamieszczenia w planie mogą wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z przysługującego adresatom planu prawa własności do obszarów planem tym objętych. Uchwała Rady Miasta K. w sprawie planu miejscowego obszaru [...] obarczona była, co skarżący wykazał w skardze, uchybieniami natury proceduralnej, polegającymi na zaniechaniu przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej tam gdzie prawo taki obowiązek po stronie organu pianistycznego statuuje. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta K. uwzględniając złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu uwagi dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych. Powyższe działanie organu planistycznego doprowadziło w konsekwencji do tego, iż część adresatów przedmiotowego planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujący cli jej uprawnień przyznanych ustawą w zakresie zapewnienia im udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Konkludując powyższe wskazano, że art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, iż organ wykonawczy gminy procedując plan miejscowy po etapie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu wprowadza do projektu planu zmiany wynikające z uwag, a następnie niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia, należy rozmieć szerzej niż wynika to z litery tego przepisu.

Bezspornym natomiast pozostawał fakt, iż w sytuacji, kiedy zmiany w projekcie planu zostały wprowadzone już przez organ stanowiący, także jeżeli zostały one wprowadzone wskutek uwzględnienia uwag, to zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 ustawy winny zostać powtórzone w niezbędnym zakresie czynności wskazane w przepisie art. 17 tej ustawy.

Wedle stanowiska Sądu zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku obowiązkiem organu wykonawczego jest jedynie ponowienie w niezbędnym zakresie - uzgodnień, natomiast powtórzenia innych czynności planistycznych, w tym również powtórzenia wyłożenia planu do publicznego wglądu wprowadza wyłącznie art. 19 ust 1 w/w ustawy. Według stanowiska Sądu organem decydującym o powtórzeniu czynności planistycznych w odniesieniu do zmienionego projektu planu miejscowego jest zawsze organ stanowiący, w myśl art. 19 ust 1 tej ustawy, bez względu na to, czy owo powtórzenie miałoby odnosić się do zmian spowodowanych uwzględnieniem uwag przez organ wykonawczy, czy też przez organ stanowiący.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, iż organ stanowiący zapoznając się z przedłożonym mu projektem planu miejscowego powinien ocenić, czy i w jakim stopniu wypełnianie przez organ wykonawczy wymogu art. 17 pkt 13 ustawy powoduje konieczność ponowienia czynności planistycznych, i w sytuacji uznania zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy za istotne powinien zarządzić powtórzenie procedury sporządzenia planu miejscowego.

Skarżąca nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, zarzucając mu błędną wykładnie art. 17 pkt 13 w/w ustawy przez przyjęcie, iż uchwała podjęta z naruszeniem tego przepisu tj. przy zaniechaniu ponowienia czynności planistycznych przez organ wykonawczy. W ocenie skarżącej, co w zasadzie zbieżne jest z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu do wyroku, rzeczywiście obydwa te etapy procesu planistycznego są odrębne i od siebie w gruncie rzeczy, niezależne. Każdy z nich jest bowiem realizowany przez inny organ i rzeczywiście nie należy, czynności wynikających z obydwu wyżej przywołanych przepisów rozpatrywać i traktować łącznie.

Skarżący podkreślił, iż przepisy regulujące materię planowania przestrzennego wskazują wprost, iż organ wykonawczy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag (art. 17 pkt 14 ustawy). Organ stanowiący co do zasady nie zajmuje się zatem kwestią ponownego rozpoznawania uwzględnionych już przez organ wykonawczy i nie dokonuje oceny wpływu tychże uwag na stopień zmian projektu planu. Inaczej organ stanowiący nie ma obowiązku zajmować się ponownie złożonymi do planu uwagami, które zostały już rozpoznane, przez organ wykonawczy i uwzględnione. Tym bardziej trudno się w tej sytuacji dopatrywać po stronie organu stanowiącego obowiązku dokonania oceny, w jakim stopniu owe uwagi spowodowały zmianę treści projektu planu, a zatem czy należy powtórzyć procedurę planistyczną. W sytuacji bowiem, kiedy organ stanowiący podzieli stanowisko organu wykonawczego i nie uwzględni uwag już nieuwzględnionych przez organ wykonawczy, to cała procedura planistyczna zakończy się uchwaleniem planu miejscowego, zaś kwestia ewentualnych zmian w projekcie dokonanych przez organ wykonawczy wskutek uwzględnienia części zgłoszonych uwag nie będzie brana pod uwagę.

Skarżący nie podzielił stanowiska Sądu, jakoby to wyłącznie organ stanowiący decydował o konieczności ponowienia procedury planistycznej i czynił to również w odniesieniu do zmian projektu planu dokonanych wskutek uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy.

Strona skarżąca podkreśla, iż za nieznajdujące uzasadnienia na gruncie obowiązującego porządku prawnego należy uznać przyjęcie stanowiska oznaczającego brak po stronie organu wykonawczego gminy obowiązku ponowienia czynności planistycznych innych niż uzgodnienia w sytuacji, kiedy procedowany projekt planu ulega znaczącym zmianom wskutek uwzględnienia przez organ wykonawczy uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wgląda projektu planu. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby bowiem, iż organ wykonawczy gminy może dokonywać w projekcie planu jakichkolwiek zmian, także tych daleko idących, np. całkowitej zmiany przeznaczenia danego obszaru. Do takiego prowadzi tylko i wyłączni literalna wykładnia art. 17 pkt 13 omawianej ustawy, i taki wniosek należy również wyprowadzić z uzasadniania kwestionowanego przez wyroku, który całkowicie pozbawiony jest uzasadnienia na gruncie obowiązującego prawa.

Dodatkowo skarżący wskazał, że odrębną kwestią jest ocena pojęcia " niezbędnego zakresu", która powinna zostać każdorazowo dokonana przez organ decydujący o ponowienia procedury planistycznej, niezależnie od tego czy decyduje o tym organ stanowiący, czy organ wykonawczy gminy. W ocenie skarżącego interpretując art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, ponieważ to on decyduje w istocie o konieczności, (lub jej braku) ponowienia czynności planistycznych.

Skutki zatem braku ponowienia czynności planistycznych w przypadku stwierdzenia konieczności dokonania zmian w projekcie planu, należy oceniać zatem każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy, albowiem brak ten może mieć różne skutki prawne. Przy czym, kryterium stanowi stopień modyfikacji treści projektu.

Skarżący podkreślił, że organ wprowadzający zmiany do projektu planu powinien ocenić, jaki wpływ będą miały owe zmiany na ostateczny kształt planu i w jakim stopniu dotykać one będą interesów podmiotów zewnętrznych. Wszędzie tam, gdzie wprowadzona zamian dotykać będzie choćby jednego podmiotu należy ponowić czynności planistyczne, aby umożliwić wypowiedzenie mu się co do zmiany. Organ planistyczny ma bezwzględny obowiązek ponowienia procedury po to, ażeby zagwarantować możliwość obrony interesów tym podmiotom. Przy czym bez znaczenia jest który organ wprowadza do projektu tegoż planu zmiany, albowiem skutek takich działań jest tożsamy.

Powtórzono za skargą, iż zmiany dokonane w planie w przedmiotowej sprawie mają charakter zmian istotnych, przy czym twierdzenie to dotyczy zarówno zmian wprowadzonych wskutek uwzględnienia przez Prezydenta Miasta K. wniesiony do projektu plany wyłożonego do publicznego wglądu, jak i zmian wprowadzonych przez Radę Miasta K. Skarżący zaznaczył, iż fakt naruszenia przez organ planistyczny procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a stwierdzone naruszenia w odniesieniu do procedowania tego planu skutkować powinny - zgodnie z brzmieniem przepisu art. 28 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzeniem nieważności przedmiotowego planu w całości bądź w części, a zatem w takim zakresie, w jakim dotyczą go zaistniałe naruszenia proceduralne.

Naruszeniami proceduralnymi dotknięta jest przeważająca część ustaleń przedmiotowego planu miejscowego, niemniej jednak pozostawienie w obrocie prawnym tych ustaleń, co do których strona skarżąca nie powzięła wątpliwości co do ich zgodności z prawem spowodowałoby, iż plan w takim zakresie stałby się dokumentem niejasnym i nieczytelnym. Opisane w skardze uchybienia przedmiotowej uchwały Rady Miasta K. Nr [...], dotyczące przeważającej większości powierzchni obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego całkowicie i wystarczająco uzasadniały wniosek o stwierdzenie jego nieważności tej uchwały w całości. Wskazano, iż powyższe twierdzenie dotyczy wszystkich zastrzeżeń Wojewody ujętych łącznie. Zatem to nie każdy z tych zarzutów osobno skutkować powinien twierdzeniem nieważności całego planu, ale one wszystkie razem ujęte, w szczególności zaś przy uwzględnieniu zarzutu dotyczącego zmiany tzw. wskaźników parkingowych, która to zmiana została dokonana na jednym z ostatnich etapów procedury planistycznej przez organ stanowiący gminy i która to zmiana dotyczy przeważającej części obszaru objętego planem. Powyższa argumentacja wyjaśnia powody, dla których Wojewoda Małopolski wystąpił z niniejszą skargą. A zatem każde zastrzeżenie Wojewody ujęte w skardze powinno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały, ale tylko w takim zakresie, w jakim tego dotyczy. Natomiast wszystkie zastrzeżenia łącznie powinny skutkować stwierdzeniem nieważności całego planu.

W ocenie skarżącego, Sąd pierwszej instancji naruszył także przepisy postępowania przez brak uzasadnienia prawnego w zakresie wywodów dotyczących poszczególnych uchybień stwierdzonych w skardze Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta K. w sprawie planu miejscowego obszaru [...].

Skarżący, odnosząc się do wywodu Sądu zawartego w II części wyroku w pkt 1 podkreślił, iż zmiana wprowadzona w przepisie § 14 uchwały w zakresie rezygnacji z tekstowego określenia odległości zabudowy od dróg poszczególnych kategorii i zamieszczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy jedynie na rysunku planu jest zmianą Istotną. Organ planistyczny zrezygnował na pewnym etapie procedowania projektu planu z określenia odległości zabudowy od linii rozgraniczających poszczególnych klas dróg (jak i zdecydował się na wykreślenie wszystkich oprowadzonych przezeń nieprzekraczalnych linii zabudowy bezpośrednio na rysunku planu. Samo tego rodzaju działanie z punktu widzenia prawa jest dopuszczalne, pomimo iż budzi wątpliwości ze względu na czytelność planu oraz fakt poddania pod dyskusję publiczną projektu planu zawierającego warunki lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie ciągów komunikacyjnych. Podkreślono, iż dla uznania dopuszczalności powyższego konieczne jest, aby nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na rysunku takiego planu, odpowiadały odległościom wskazanym w części tekstowej dla linii zabudowy w odległości od dróg danej klasy na tych terenach. Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w większej odległości od Iinii rozgraniczających drogi danej klasy aniżeli odległości wskazane w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu, powinno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej w zakresie, w jakim zostały dokonane owe zmiany. Pozwoliłoby to bowiem wypowiedzieć się w tym zakresie wszystkim tym podmiotom, które mogą nie akceptować nowych odmiennych zasad lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie drogi.

W ocenie kasatora nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone dopiero na rysunku planu uchwalonego w dniu [...] listopada 2007r. dla obszaru [...] zostały wprowadzone w takich odległościach od linii rozgraniczających drogi poszczególnych klas, jakby to wynikało z ustaleń zawartych w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu. Uznano, iż tego rodzaju zmiany powinny skutkować powtórzeniem procedury pianistycznej.

Natomiast twierdzenie Sądu, iż rozbieżności linii, rozgraniczających na rysunku planu nie są kwestią oceny legalności § 14 uchwały nie znajduje uzasadnienia. Wprowadzenie zmian w treści przepisu § 14 uchwały skutkowało w dalszej mierze zmianami rysunku planu, przy czym zestawienie ze sobą zapisu § 14 projektu uchwały ze zmienionym rysunkiem planu uchwalonego powoduje, iż w zasadzie uchwała w tym zakresie uległa znacznym zmianom. W ocenie skarżącego winny one podlegać przedłożeniu społeczności zainteresowanej rozwiązaniami planistycznymi na obszarze objętym planem.

W ocenie skarżącego błędnym jest także pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż § 16 ust. 2 pkt 1 lit. b), c), d) i f) uchwały ."został wprowadzony zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Na ostatnich etapach procesowania niniejszego planu Rada Miasta K. uwzględniając poprawkę jednego z radnych wprowadziła zmiany w w/w. przepisie, polegające na zmianie tzw. wskaźników parkingowych na obszarach przeinaczonych pod zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowe - usługową oraz pod usługi komercyjne i sportowe. Powyższe zmiany zostały wprowadzone do projektu planu i następnie uchwalone.

W ocenie Wojewody, takie działanie Rady Miasta K. jest rażąco sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, ponieważ organ stanowiący wprowadzając ową zmianę nie ponowił procedury planistycznej. Zmiana wskaźników parkingowych powinna zatem być poprzedzona taką procedura na etapie wyłożenia planu do publicznego wglądu, albowiem dotyczy interesów różnych grup ludności.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie narusza to prawa. Pogląd taki jest błędny, albowiem tego rodzaju zmiana ma charakter merytoryczny i dotyczy interesów różnych grup podmiotów. Z pewnością zmiana ta jest korzystna dla mieszkańców, ponieważ obliguje inwestorów do zapewnienia jednego miejsca parkingowego na mieszkanie na terenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, podczas gdy w projekcie wyłożony do publicznego wglądu zawarty był zapis o liczbie miejsc parkingowych od 0,7 do 1 na jedno mieszkanie. Strona procesu planistycznego są nie tylko mieszkańcy, ale także organizacje społeczne zainteresowane tym, aby zapewnić udział terenów zielonych, czy inwestorzy z tego obszaru, dla których obowiązek zapewnienia danej liczby miejsc parkingowych nie jest bez znaczenia. A zatem powyższa zamian naruszyła interesy, a więc jej wprowadzenie potrzebne było ponowne przeprowadzenie czynności planistycznych.

Odnosząc się do wywodu zawartego w części II wyroku w pkt 3 skarżący wyjaśnił, iż celem jego działania jest zapewnienie zgodnego z prawem działania organów gminy. Skoro zatem ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje możliwość wprowadzania zmian w projekcie planu, ale obarczoną warunkiem ponowienia czynności planistycznych wszędzie tam, gdzie wprowadzenie takich zmian mogłoby skutkować naruszeniem interesów podmiotów zewnętrznych, to w ocenie skarżącego obowiązkiem organu jest zapewnienie ich udziału w procesie planistycznym. Uwzględnienie natomiast uwag i zaniechanie powtórzenia czynności planistycznych doprowadziło do sytuacji, w której podmioty niezainteresowane zmienionymi rozwiązaniami planistycznymi są pozbawione możliwości wypowiedzenia się w zakresie owych zmian, a tym samym pozbawione zostały możliwości ochrony swoich interesów. Każdy bowiem adresat planu winien mieć możność wypowiedzenia się co do postanowień planu w takim zakresie, w jakim owe postanowienia dotyczą jego interesów. Uwzględnienie natomiast uwagi, polegającej na umożliwieniu rozbudowy i uzupełnienia nowymi budynkami jednorodzinnymi zabudowy jednorodzinnej na danym terenie oraz rozszerzenie tej możliwości daleko poza obszar, którego dotyczyła owa uwaga, trudno w ocenie skarżącego uznać za dopuszczalne i nie wymagające, wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji, ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie.

Odnosząc się z kolei do wywodu Sądu zawartego w II części wyroku w pkt 4 podkreślono, iż z pewnością owo - jak to ujął Sąd - "zrównanie ze sobą połączonych pawilonów" ma swoje logiczne i praktyczne uzasadnienie, niemniej jednak podjęcie takiego działania wpłynie na intensywność zabudowy tego obszaru, a tym samym na komfort życia jego mieszkańców. Z tego zatem punktu widzenia w ocenie skarżącego winny zostać powtórzone w tym zakresie działania planistyczne, po to, aby zapewnić mieszkańcom możliwość wyrażenia swojego zdania w sytuacji braku po ich stronie akceptacji dla zaproponowanego rozwiązania planistycznego. Sąd tymczasem uznał, iż w tym konkretnym przypadku takiej potrzeby nie ma, nie uzasadniając w zasadzie powyższego twierdzenia.

W zakresie pkt 5 części II wyroku skarżący stwierdził, iż wedle jego oceny wprowadzona zmiana jest zmianą bardzo istotną, wymagającą powtórzenia w niezbędnym zakresie procedury planistycznej. Tymczasem w ocenie Sądu brak jest takiej potrzeby w odniesieniu do tej zmiany, co w ocenie skarżącego jest poglądem błędnym. Wprowadzona zmiana w sposób dość wyraźny ogranicza prawa podmiotów zewnętrznych zainteresowanych postanowieniami planu w tym zakresie w odniesieniu do projektu planu z etapu jego wyłożenia, a zatem, podmioty te powinny mieć możliwość zapoznania się z postanowieniami tego planu przed jego uchwaleniem. W przeciwnym wypadku podmioty np. zainteresowane utrzymaniem udziału jak największej części terenów zielonych i akceptujące pierwotne rozwiązania planistyczne, które ich zdaniem wyczerpywały oczekiwania tych podmiotów, po uchwaleniu planu bez poddania go pod ponowną dyskusję publiczną ze względu na zakres zmian, zostają pozbawione możliwości obrony swoich.

Skarżący w odniesienia do wywodu zawartego w II części wyroku w pkt 11 i pkt 12 stwierdził, że wprowadzenie takiej zmiany jak wyżej opisana, dotyczącej w zasadzie możliwości lokalizacji w danym obszarze usług komercyjnych i publicznych, ma istotne znaczenie z punktu widzenia podmiotów zewnętrznych, a to ze względu na fakt odmiennych rozwiązań przyjętych w ostatecznej wersji przedmiotowego planu miejscowego. Dla przykładu skarżący wskazuje, iż tego rodzaju zmiany z pewnością będą miały znaczenie dla podmiotów nie będących zainteresowanymi wznoszeniem 4 kondygnacyjnych budynków usługowych na terenie, na którym projekt planu nie przewidywał takiego dopuszczenia. Natomiast w ocenie Wojewody wprowadzenie owych zmian winno zostać poprzedzone powtórzeniem procedury planistycznej w zakresie owych zmian.

Odnosząc się do wywodu zawartego w pkt 15 w II części wyroku wskazano, iż uzasadnienie Sądu I instancji w przedmiocie braku konieczności ponowienia procedury planistycznej w odniesieniu do zmiany planu miejscowego jak opisana w tym punkcie jest w-ocenie skarżącego niewystarczające. Zmiana planu polegała w tym zakresie na wprowadzeniu do projektu planu wskutek uwzględnienia uwagi zapisu umożliwiającego w odniesieniu do danej działki zwiększenie intensywności zabudowy. Nawet jeżeli zmiana planu miejscowego dotyczy tylko jednego właściciela i jest dokonana na jego wniosek, nie oznacza to jednocześnie braku możliwości kwestionowania owej zmian przez pozostałych mieszkańców dany obszaru którzy przecież mogą być zainteresowani zmienionymi postanowieniami planu. Dotyczy to w szczególności podmiotów zainteresowanych większym udziałem powierzchni biologicznie czynnej, także na terenie nie będącym własnością tych podmiotów.

Wedle skarżącego istotne jest to, iż w odniesieniu do pozostałych wywodów Sądu brak jest w wyroku wystarczającego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia, zaś zmiany wprowadzone w projekcie planu jak opisane w tej części wyroku uzasadniają potrzebę ponowienia procedury planistycznej, a to ze względu na konieczność zapewnienia wszystkim podmiotom zainteresowanym owymi zmianami możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie owych zmian. Nie bez znaczenia bowiem jest np. wprowadzenie na danym terenie zakazu stosowania zakazu stosowania płaskich dachów i potem rezygnacja z niego. Nie można bowiem wykluczyć, że istnienie takiego zakazu odpowiada poczuciu estetyki obywateli, a przez to chociażby subiektywnemu odczuciu wartości sąsiadujących nieruchomości. Skoro wniesienie uwagi nie jest uzależnione od istnienia obiektywnego interesu prawnego, to zakaz stosowanie dachów płaskich dla poszczególnych członków społeczności lokalnej może mieć znaczenie. Podobnie poszczególni

właściciele i użytkownicy nieruchomości mogą być zainteresowani tym aby w ich bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowana była zieleń publiczna.

W ocenie skarżącego uznanie za zasadny zarzutu dotyczącego linii zabudowy i wskaźników parkingowych (ujęte w części II wyroku w pkt 1 i 2) i zmiany treści planu miejscowego w tym zakresie z naruszeniem procedury sporządzania plama miejscowego skutkować powinno stwierdzeniem nieważności całego przedmiotowego planu.

Spółki [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie uznając podniesione zarzuty za nieusprawiedliwione.

Podobnie Rada Miasta K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) - zwanej w dalszej części tego uzasadnienia P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustawy tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem w okolicznościach przedmiotowej sprawy w zaskarżonym zakresie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim ma uwzględnienie zasługuje zarzut błędnej wykładni art. 17 i pkt. 13 i art. 19 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwanej w dalszej części tego uzasadnienia ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym- polegający na przyjęciu, iż z przepisu art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy wynika dla organu wykonawczego wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień w sytuacji wprowadzenia, przez organ wykonawczy zmian do projektu planu, nie wynika z niego natomiast obowiązek organu wykonawczego do dokonywania samodzielnej oceny, czy ponowienie czynności planistycznych powinno nastąpić w szerszym zakresie, jak również nie wynika obowiązek: ponowienia procedury w szerszym zakresie, gdyby to z owej (samodzielnej) oceny wynikało oraz na przyjęciu, iż z przepisu art. 19 ust. 1 wynika obowiązek organu stanowiącego do dokonania oceny zakresu zmian wprowadzonych przez organ wykonawczy i do podjęcia decyzji o ponowieniu czynności planistycznych ze względu na zakres zmian dokonanych przez organ wykonawczy.

Z dyspozycji przepisu art. 17 pkt 13 wynika, że wójta, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt. 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Co prawda z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, tak jak to uczynił Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Na tej podstawie Sąd wyprowadza wniosek, że organ ten nie może samodzielnie zadecydować o ponowieniu czynności z art. 17 natomiast to wyłącznie rada gminy w oparciu o przepis art. 19 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym może przesądzić o potrzebie ponowienia czynności z art. 17 , gdy istnieją uwzględnione przez prezydenta uwagi do planu.

Wskazana interpretacja uznająca, że po uwzględnieniu do projektu planu zgłoszonych uwag, prezydent miasta posiada wyłącznie obowiązek ponowienia uzgodnień i to tylko uzgodnień w niezbędnym zakresie prowadzi do wniosku , że organ ten uprawniony jest do wprowadzenia zmian do projektu planu bez powtarzania procedury planistycznej o jakiej mowa w art. 17 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym z takiej interpretacji wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta nie ma nawet obowiązku powtórnego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, a od tego jest już rzeczywiście blisko do tego aby uznać, że może on dokonywać uogólnionych zmian w projekcie planu byle wynikających z rozpatrzenia uwag.

W ocenie składu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej sprawie ten tok myślenia nie może zostać zaaprobowany. Trzeba bowiem pamiętać, że wykładnia gramatyczna, choć ważna, to nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 w związku z art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Są to uwagi o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 ww. ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008r. sygn. akt II OSK 367/08 (publikowanym w internetowym zbiorze orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl ).

Tym samym w opisanych okolicznościach zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego art. 17 pkt. 13 i art. 19 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię uznać należy za zasadny. Dlatego też przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie będzie zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy, mając na uwadze konieczność oceny w jakiej mierze zmiany projektu planu, dokonane przez Prezydenta Miasta K. w projekcie przedmiotowego planu, mieściły się w trybie zmian określonych przepisem art. 17 pkt 13 i jeśli poza ten tryb wychodziły to w jakim zakresie wpłynęły na wadliwość planu (w całości czy w części).

Również na uwzględnienie zasługuje kolejny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego a to niewłaściwego zastosowania art. 19 ust. 1 ustawy o planowania i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na błędnej subsumcji przez Sąd pierwszej instancji niektórych z zaistniałych stanów faktycznych do normy ujętej tym przepisem, co w szczególności dotyczy punktów 1, 3-5, 11, 12, 15, 17, 23 ( w petitum skargi błędnie wskazano punkt 29 ,którego nie ma już w uzasadnieniu wyroku) zawartych w II części wyroku w takie sposób, iż obiektywnie w odniesieniu do w/w. stanów faktycznych powinna, mieć zastosowanie norma art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś jak to uczynił Sąd - norma art. 19 ust. 1 tej ustawy, a przez to błędne zastosowanie normy art. 17 pkt 13, co w konsekwencji niezależnie, od tego, która z tych norm miała by zastosowanie (skarżący podkreśla, że ta druga), to i tak dokonanie błędnej oceny w zestawieniu tych stanów faktycznych z każdą z tych norm polegające na tym, iż z norm tych nie wynika obowiązek powtórzenia koniecznych zdaniem organu planistycznego czynności procedury planistycznych.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Kwestionując jednocześnie przyjęte w tym zakresie ustalenia Sądu skarżący kasacyjnie wskazał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego uzasadnienia w odniesieniu do konkretnych zarzutów podniesionych w skardze.

Analizując treść podniesionych wyżej zarzutów wskazać należy, iż przywołana we wstępnej części tego uzasadnienia wykładnia przepisów art. 17 pkt 13 i art. 19 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że wójt, burmistrz prezydent miasta uwzględniając uwagi do projektu planu o charakterze ogólniejszym dotyczące szerokiego kręgu osób zobowiązany jest do ponowienie czynności z art. 17 w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Tym samym można uznać, że przyjęcie wadliwej wykładni tej normy przez Sąd pierwszej instancji wiązało się z niewłaściwym jej zastosowanie w odniesieniu do tych uwag uwzględnionych przez Prezydenta Miasta K. w odniesieniu, do których nie ponowiono procedury w niezbędnym zakresie.

Natomiast nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził w zaskarżonym wyroku prawidłową wykładnię art. 19 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zasadnie podniesiono w zaskarżonym wyroku, że przepis ten adresowany jest do rady gminy i dotyczy momentu, w którym rada ma gotowy projekt przedstawiony do uchwalenia. W sytuacji dokonania zmian w tym projekcie wynikłych z uwzględnienia uwag to zmiany te powodują obowiązek ponowienia czynności z art. 17 w niezbędnym do dokonania tych zmian zakresie. Trafnie również w ramach tej wykładni zauważono, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Jednakże pomimo prawidłowo przedstawionej wykładni tego przepisu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy w zakresie poszczególnych zarzutów Wojewody Małopolskiego w odniesieniu do wskazanych stanów faktycznych a analizowanych w części II zaskarżonego wyroku, dokonano błędnej oceny tych stanów w zaskarżonym zakresie co do obowiązku powtórzenia koniecznych zdaniem organu planistycznego czynności procedury planistycznej. Przede wszystkim trafnie wskazano w kasacji, iż w tym zakresie nie przedstawiono wystarczającego uzasadnienia odpowiadającego treści art. 141 § 4 P.p.s.a. bowiem stanowisko Sądu pierwszej instancji w odniesieniu do sytuacji gdzie nie trzeba ponawiać czynności planistycznych jest lakoniczne i niewystarczające dla przyjęcia argumentów Sądu.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze , stanowiska pozostałych stron , podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania.

Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością Sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Przepis ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego może stanowić podstawę także podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji.

Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu.

Podkreślić należy, iż kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego sprawy wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku Sądu o jakim wyżej mowa. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że Sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione w sprawie muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Uzasadnienie zatem powinno być przekonujące i nie budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie wniesienia skargi kasacyjnej, że zaskarżone orzeczenie zostało podjęte po wszechstronnej analizie akt sprawy, a wszystkie wątpliwości występujące w sprawie zostały wyjaśnione.

Jednakże mając na uwadze przedstawione w tej sprawie uzasadnienie w jego części II dotyczącej oceny konkretnych przypadków uwzględnienia uwag do projektu planu i planu w kontekście potrzeby ponowienia czynności planistycznych o jakich mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uznać należy, iż Sąd nie przedstawił w tym zakresie prawidłowego uzasadnienia stąd ten zarzut naruszenia prawa procesowego zasługuje na uwzględnienie łącznie z zarzutem naruszenia prawa materialnego art. 19 omawianej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Przede wszystkim ocena potrzeby ponowienia koniecznych czynności planistycznych dokonana w zaskarżonym wyroku tak naprawdę w odniesieniu do niektórych przypadkach nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia poza samym stwierdzeniem o jego braku. W szczególności odnosi się to do: § 16 ust. 2 pkt. 1 uchwały (podniesienia liczby miejsc parkingowych w stosunku do liczby mieszkańców ), § 22 ust.1 uchwały (zmniejszenie parametrów powierzchni biologicznie czynnej z 30% do 20 %), § 23 ust. 4 pkt. 2 uchwały (pominiecie w katalogu zakazów terenu MN zakazu stosowania w budynkach mieszkalnych dachów płaskich), § 25 ust.5 uchwały (rezygnacja ze zdania budynków z usługami na dwóch dolnych kondygnacjach lub tylko w parterze).W takiej sytuacji nie można nawet przyjąć, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W innych przypadkach uzasadnienie to powołuje stanowisko Gminy Miasta K. uzasadniające uwzględnienie uwagi i zawiera wyłącznie stwierdzenie Sądu o braku potrzeby ponowienia czynności planistycznych. Dotyczy to w szczególności § 22 ust. 5 pkt. 2 uchwały (rezygnacja z ppkt. b, który przewidywał zakaz lokalizacji budynków o funkcji wyłącznie usługowej za wyjątkiem terenów w zasięgu strefy aktywizacji publicznej), § 21 ust. 8 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały (dotyczył wykluczenia lokalizacji usług w parterach budynków, których oddziaływanie na środowisko przekraczające poziom dopuszczalny mogłoby sięgać poza obiektu zlokalizowane w parterze budynku lub mogłoby spowodować niedopuszczalne obniżenie standardów środowiskowych na działce zabudowy mieszkaniowej). Jednocześnie w odniesieniu do wskazanego wyżej § 21 ust. 8 projektu planu, który nie został wprowadzony do zaskarżonej uchwały, Sąd uznał, że jest to regulacja o znacznej wadze, mimo to nie uznał potrzeby ponowienia czynności planistycznych bowiem przyjął stanowisko Gminy Miasta K., że w innym § zaskarżonej uchwały jest już cytat -"bardzo podobny w swej treści unormowanie odnoszące się do całego planu". Jednakże bez precyzyjnego odniesienia się do tych innych unormowań takie stanowisko Sądu jest w tych okolicznościach niewystarczające.

Niezależnie jednak od powyższego stanowiska podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie wywodu zawartego w II części wyroku a dotyczącego § 14 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w której Sąd przedstawił uzasadnienie swojego stanowiska. Istota powyższego uregulowania polegała na rezygnacji z zapisu tekstowego dla określenia nieprzekraczalnych linii zabudowy i wprowadzenia ich wyłącznie w formie oznaczenia graficznego. W związku z tym w przepisie tym nie figuruje już liczbowo oznaczone odległości a zapis obejmuje tylko opis linii zabudowy nieprzekraczalnych i obowiązujących, a także pewne szczegóły dotyczące przerwania linii zabudowy i nawiązania do linii zabudowy pierzei budynków. Jak przyznał Sąd pomimo dość wyraźnej zmiany technicznego sposobu oznaczania linii zabudowy nie sposób dopatrzeć się sytuacji, w której niezbędne byłoby powtórzenie czynności planistycznych. Przyznano w tym zakresie, że zmniejszyła się czytelność planu ale mniejsza czytelność nie jest naruszeniem prawa. Nieczytelność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego wadą uniemożliwiającą w efekcie prawidłowe jednoznaczne z przeznaczeniem jego odczytywanie. Niespornym jest przecież, że na przepis prawa miejscowego w postaci planu składa się zarówno z części tekstowej oraz graficznej. Natomiast wskazywana kwestia linii rozgraniczających dotyczy przecież całego obszaru objętego planem. Należy zgodzić się z Wojewodą, że wprowadzenie w § 14 uchwały w zakresie rezygnacji z tekstowego określenia odległości zabudowy od dróg poszczególnych kategorii i zamieszczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy jedynie na rysunku planu jest zmianą prawnie dopuszczalną lecz jednoczenie jest to zmiana istotna odnosząca się do całego planu. Dla uznania dopuszczalności powyższego konieczne jest, aby nieprzekraczalne linie zabudowy wyrysowane na rysunku takiego planu, odpowiadały odległościom wskazanym w części tekstowej dla linii zabudowy w odległości od dróg danej klasy na tych terenach. Wprowadzenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w większej odległości od Iinii rozgraniczających drogi danej klasy aniżeli odległości wskazane w projekcie planu wyłożonego do publicznego wglądu, powinno skutkować powtórzeniem procedury planistycznej w zakresie, w jakim zostały dokonane owe zmiany. Pozwoliłoby to bowiem wypowiedzieć się w tym zakresie wszystkim tym podmiotom, które mogą nie akceptować nowych odmiennych zasad lokalizacji zabudowy w sąsiedztwie drogi.

Skoro jak wskazano w kasacji nie wszystkie nieprzekraczalne linie zabudowy wprowadzone dopiero na rysunku planu uchwalonego w dniu [...] listopada 2007r. dla obszaru [...] zostały wprowadzone w takich odległościach od linii rozgraniczających drogi poszczególnych klas, jakby to wynikało z ustaleń zawartych w projekcie planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu, to w takiej sytuacji tego rodzaju zmiany powinny skutkować powtórzeniem procedury pianistycznej w tym ponowienia uzgodnień i wyłożenia planu do publicznego wglądu.

Jednakże w pozostałym zakresie zaskarżonym kasacją skoro Sąd nie przedstawił wymaganego prawem uzasadnienia to przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kwestionowanym zakresie winien dokonać ponownej ich oceny pod katem potrzeby ponowienia czynności planistycznych przedstawiając w tym zakresie pogłębione rozważania. Poza tym dokonując oceny w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie winien bardzo precyzyjnie wskazać przesłanki, które uzasadniają w razie dokonywanych zmian potrzebę ponowienia czynności planistycznych. Dlatego też winien w tym zakresie wypracować kryteria, które pozwolą na precyzyjne zaliczenie dokonywanych zmian za istotne gdyż w przeciwnym wypadku prowadzi to do dowolnej oceny każdego konkretnego takiego przypadku. To zaś pozwoli mając na uwadze rozważania zawarte w zaskarżonym wyroku również ocenić charakter tych naruszeń a także potrzebę wyeliminowania z obroty prawnego uchwały rady gminy w całości lub części zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Potrzeba dokonania wskazanych ustaleń przez Sąd pierwszej instancji nie pozwalała na zastosowanie w tej sprawie żądania skargi kasacyjnej rozpatrzenia skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i stwierdzenia nieważności pozostałej części uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] listopada 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Stąd też na tym etapie postępowania nie uznano za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej, iż Sąd pierwszej instancji uwzględniając część zarzutów Wojewody (niezaskarżony pkt I wyroku) przyjął w sprawie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności całego planu. Niemniej jednak skarżący w tym zakresie zarzucił błędną wykładnię w/w normy natomiast w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie przedstawiał wykładni w/w przepisu, lecz go stosował.

Z tych powodów uznano, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w sprawie na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.