Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3199/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 203/18 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 203/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni, uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., po rozpoznaniu wniosku P. S.A., Prezydent Miasta Gdyni zatwierdził podział nieruchomości położonej w Gdyni, składającej się z działki nr [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta Gdyni, pozostającej w użytkowaniu wieczystym P. S.A. w sposób następujący: działka nr [...], obręb [...], działka nr [...], obręb [...]. Zgodnie z wnioskiem o podział pierwsza z wyodrębniony działek miała mieć przeznaczenie komercyjne, a druga miała realizować dotychczasową funkcję terenów kolejowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni wskazując, że narusza ona prawa Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości, zaś użytkownik wieczysty nie może samodzielnie dokonać podziału gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste.

Rozpoznając ww. odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdziło jego niedopuszczalność.

Zdaniem Kolegium nie może mieć miejsca w jednym postępowaniu sytuacja łączenia funkcji procesowych organu prowadzącego postępowanie (Prezydent Miasta Gdyni) i strony tego postępowania (właściciel dzielonej nieruchomości, Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni). Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, Kolegium stwierdziło, że nie jest dopuszczalne, aby ten sam podmiot działał jako organ administracji publicznej wydający decyzję, a następnie składał odwołanie.

W skardze na powyższe postanowienie Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni zarzucił naruszenie art. 134 k.p.a. przyjmując, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Powyższe było wynikiem błędnej wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", że Prezydent Miasta Gdyni wydający decyzję w postępowaniu podziałowym działa w podwójnej roli – organu administracji oraz strony tego postępowania. Zdaniem skarżącego Prezydent Miasta nie działał ani jako organ reprezentujący właściciela nieruchomości, czyli Skarbu Państwa, ani jako reprezentant Gminy Miasta Gdynia, lecz jako podmiot powołany przez ustawę do pełnienia funkcji administracji publicznej, realizującej władztwo administracyjne – imperium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę wskazał, że wykładnia art. 97 ust. 1 u.g.n., dokonana w świetle art. 28 k.p.a. prowadzi do wniosku, że interes prawny w postępowaniu w sprawie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Podkreślono, że Skarb Państwa jest ujawnionym w księdze wieczystej właścicielem działki nr [...], której użytkownikiem wieczystym są P. S.A.

Sąd przytoczył treść m.in. art. 11 ust. 1 oraz art. 4 pkt 9b1 u.g.n. oraz zwrócił uwagę na uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, stwierdzając, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są jednak inne od tych, które stały się podstawą stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwałach. Prezydent Miasta Gdyni nie występuje bowiem jako reprezentant interesów prawnych gminy (miasta na prawach powiatu), której jest organem, a więc nie działa w granicach jej interesu prawnego, ale po pierwsze, działa jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji orzeczniczych, a po drugie, jako ustawowy reprezentant Skarbu Państwa będąc powołanym do jego reprezentowania i działania w jego imieniu i na jego rzecz.

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że prezydent miasta na prawach powiatu może występować w różnorakich rolach: organu wykonawczego gminy (osoby prawnej), reprezentując ją w stosunkach cywilnoprawnych, statio fisci Skarbu Państwa, reprezentując go w sferze stosunków cywilnoprawnych, organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne należące do kompetencji "wójta, burmistrza, prezydenta" (zadania publicznoprawne gmin) oraz pełniącego funkcję starosty jako organu administracji publicznej wykonującego zadania powiatu.

Sąd podkreślił, że akceptuje pogląd wyrażony w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając jednak, że w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Gdyni, działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, do którego złożono wniosek o podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jako organu wydającego decyzję, występuje jednocześnie jako podmiot reprezentujący osobę prawną - Skarb Państwa, a więc działa w sferze dominium, reprezentując interes prawny Skarbu Państwa. Oznacza to, że w status prawny Prezydenta Miasta Gdyni jako strony postępowania oraz status Prezydenta Miasta Gdyni orzekającego w sprawie zwrotu nieruchomości są tożsame.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, nie można przyjąć, że w osobie Prezydenta Miasta Gdyni, działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, doszło do kumulacji sfery imperium i sfery dominium. W przedmiotowej sprawie obie sfery powinny zostać rozdzielone. Prezydent miasta na prawach powiatu z racji gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa i wynikającego stąd obowiązku dbałości o powierzone do gospodarowania mienie powołany jest do ochrony własności Skarbu Państwa. Nie ulega zatem wątpliwości, że prezydent pełniący funkcję starosty może mieć interes prawny w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa położonymi na terenie danego miasta na prawach powiatu. Dotyczy to jednak spraw, w których postępowanie prowadzone jest przez inne organy. Tylko wówczas jako reprezentantowi Skarbu Państwa przysługują mu uprawnienia do występowania w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym oraz korzystanie z gwarancji procesowych, jakie przepisy prawa przyznają stronom tych postępowań.

Jeżeli zatem Skarb Państwa jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o podział, to dla Skarbu Państwa wyznaczona została rola strony. To prezydent miasta na prawach powiatu realizujący funkcję przedstawiciela Skarbu Państwa będzie występował w takich sprawach jako mający interes prawny. Ta rola procesowa Skarbu Państwa nie może być zmieniana tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent) wykonuje zadania starosty.

Sąd stwierdził, że skoro Skarb Państwa jest stroną postępowania o podział nieruchomości to nie może być pozbawiony tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, który reprezentuje Skarb Państwa wykonując zadania starosty, jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Zwłaszcza w takich okolicznościach, jakie występują w niniejszej sprawie, dbałość o zabezpieczenie interesów Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości jest niezwykle ważna. Przyznanie bowiem uprawnienia do podziału nieruchomości użytkownikowi wieczystemu może wyraźnie kolidować z realizacją długookresowych planów określających przeznaczenie nieruchomości publicznych pod zaspokajanie różnorakich interesów wspólnoty.

Jakkolwiek nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarb Państwa reprezentowany przez prezydenta miasta na prawach powiatu, realizującego w tym zakresie funkcję starosty (art. 11 ust. 1 u.g.n.) jest stroną postępowania administracyjnego o podział nieruchomości, której jest właścicielem, to jednak kompetencje prezydenta tego miasta do wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości, pozbawiły właściciela możliwości złożenia odwołania, czyli innymi słowy statusu strony postępowania i możliwości obrony swoich praw.

W ocenie Sądu w sytuacji dysponowania przez Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Gdyni działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, organ administracyjny, na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., traci zdolność do załatwienia sprawy. Chociaż starosta reprezentuje Skarb Państwa we wskazanych w art. 11 ust. 1 u.g.n. sprawach, to nie jest on organem Skarbu Państwa, ale organem gminy, jeśli uprawnienia starosty wykonuje prezydent miasta na prawach powiatu. Mimo to jest on statio fisci Skarbu Państwa w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym i będzie występował w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa jako mający interes prawny w tych sprawach. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby, a zatem postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. Decyzja o podziale rozstrzyga o prawach właściciela w tym znaczeniu, że na nowo kształtuje przedmiot własności. W konsekwencji postępowanie o podział nieruchomości, której właścicielem jest Skarb Państwa dotyczy jego interesu prawnego, który prezydent miasta na prawach powiatu ma obowiązek reprezentować. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarb Państwa, którego status prawny jako strony postępowania o podział nie budziłby żadnych wątpliwości, gdyby sprawę rozstrzygał inny organ administracji publicznej niż Prezydent Miasta Gdyni tylko ze względu na tak określoną przepisem art. 96 ust. 1 u.g.n. właściwość mógł utracić przysługujący Skarbowi Państwa na mocy przepisów prawa materialnego status strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji status podmiotu legitymowanego do wniesienia odwołania.

Powyższe, zdaniem Sądu oznacza, że w sytuacji, gdy prezydent miasta na prawach powiatu działający w granicach przyznanych mu ustawowo kompetencji jest właściwy do rozstrzygania sprawy administracyjnej w postępowaniu dotyczącym interesu prawnego Skarbu Państwa, którego zgodnie z art. 11 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 4 pkt 9b1 u.g.n., reprezentuje konieczne jest rozważenie ewentualności wyłączenia tego organu od rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś odmawianie Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Gdyni z tej przyczyny statusu strony postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 11 ust. 1 oraz art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że norma wywiedziona z powyższych przepisów może być źródłem legitymacji procesowej do udziału w postępowaniu w charakterze strony przez działającego w imieniu Skarbu Państwa prezydenta miasta na prawach powiatu także w tych przypadkach, gdy organowi temu przysługują ustawowo określone kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej sprawy będącej przedmiotem postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzić powinna do wniosku, że organ miasta na prawach powiatu nie może występować jako strona (w imieniu strony) w postępowaniach, w których służą mu władcze kompetencje (czy to jako organowi gminy, czy to jako organowi pełniącemu funkcje starosty) do rozstrzygania sprawy indywidualnej w formie decyzji (aktu administracyjnego);

2) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 oraz art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995 ze zm.) oraz art. 11 ust. 1, art. 4 pkt 9b i art. 96 ust. 1 u.g.n. wyrażające się w przyjęciu, że w okolicznościach faktycznych rozpoznanej sprawy prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący funkcje starosty reprezentującego Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami, posiada interes prawny i wynikającą z niego legitymację do udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, w której orzekał jako organ I instancji, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie powinno prowadzić do wniosku, że wykonywanie ustawowo określonych kompetencji do rozstrzygania sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej pozbawia organ możliwości występowania w danym postępowaniu w charakterze strony;

3) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 96 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9b oraz art. 11 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a., wyrażającą się w przyjęciu, że prezydent miasta na prawach powiatu jako organ gminy właściwy w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości traci na skutek wyłączenia kompetencję do jej załatwienia ilekroć rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa;

4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 134 k.p.a., wyrażające się w błędnym przejęciu przez Sąd I instancji, że orzekające w sprawie Kolegium naruszyło powyższe przepisy k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co doprowadziło, do błędnej oceny legalności zaskarżonego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przewidzianych prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), po wcześniejszym przesłaniu stronom informacji o zamiarze wyznaczenia posiedzenia niejawnego i umożliwieniu złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie na piśmie.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że rozpoznawana sprawa, jest tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawami I OSK 3107/18 i I OSK 3109/18.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku została wniesiona od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 203/18), natomiast w sprawie I OSK 3107/18 skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 195/18), a w sprawie I OSK 3109/18 skarga kasacyjna została wniesiona od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 197/18). Uzasadnienia wyroków WSA we wszystkich trzech sprawach są identyczne, w żadnym uzasadnieniu nie ma żadnego odwołania do innej sprawy, a skład orzekający w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. był inny niż w wyrokach z dnia 17 maja 2018 r. Na tę okoliczność zwraca uwagę skarżące kasacyjnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w skargach kasacyjnych w sprawach I OSK 3107/18 i I OSK 3109/18, natomiast w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie okoliczność ta nie jest podnoszona. W takiej sytuacji zarówno zarzuty skarg kasacyjnych jak i ich uzasadnienie (poza wskazaną wyżej okolicznością) we wszystkich trzech sprawach zostały sformułowane w identyczny sposób. Mając powyższe na uwadze tzn. tożsamość spraw, identyczne uzasadnienia zaskarżonych wyroków oraz identyczne skargi kasacyjne oraz fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wszystkie trzy sprawy rozpoznawał na tym samym posiedzeniu niejawnym w tym samym składzie osobowym, rozstrzygnięcia w tych sprawach są tożsame.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gdynia na wniosek użytkownika wieczystego, decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zatwierdził podział nieruchomości położonej w Gdyni stanowiącej działkę nr [...], obręb [...], będącą własnością Skarbu Państwa a pozostającą w użytkowaniu wieczystym P. S.A. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od decyzji wniesionego przez Skarb Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku uchylając postanowienie stwierdził, że Skarb Państwa – Prezydent Miasta Gdyni posiada legitymację strony, natomiast rozważenia wymaga ewentualne wyłączenie organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 pkt 4 k.p.a.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy od decyzji wydanej na wniosek użytkownika wieczystego przez Prezydenta Miasta Gdynia na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie podziału nieruchomości, przysługuje właścicielowi Skarbowi Państwa –Prezydentowi Miasta Gdynia legitymacja do wniesienia odwołania, a więc czy przysługuje mu status strony.

Na wstępie zaznaczyć należy, że w zaistniałym sporze Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i uznaje, że zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku są zasadne.

W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił rozważania dotyczące samego pojęcia strony odwołując się do art. 28 k.p.a. i zważywszy na przedmiot sprawy do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z których wynika, że interes prawny w postępowaniu o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości ma właściciel nieruchomości oraz użytkownik wieczysty. Następnie przeprowadzona została szczegółowa analiza prawna dotycząca statusu prawnego prezydenta miasta na prawach powiatu. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo wskazał, że prezydent miasta na prawach powiatu (w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Gdynia) może występować w różnorakich rolach, tj.: 1) organu wykonawczego gminy (osoby prawnej) reprezentując ją w stosunkach cywilnoprawnych, 2) statio fisci Skarbu Państwa, 3) organu administracji publicznej rozstrzygającego sprawy administracyjne należące do kompetencji "wójta, burmistrza, prezydenta" (zadania publicznoprawne gmin), oraz 4) pełniącego funkcję starosty jako organu administracji publicznej. Natomiast zagadnieniem spornym i dyskusyjnym jest możliwość łączenia tych ról w jednym postępowaniu administracyjnym, tj. roli organu administracji publicznej, który zgodnie z swoimi kompetencjami rozstrzyga daną sprawę i wydaje decyzję administracyjną (czy to jako prezydent, czy też jako prezydent, który wykonuje funkcje starosty) oraz roli strony tego postępowania (tj. gminy lub Skarbu Państwa reprezentując ich interes prawny, czy to jako organ wykonawczy gminy czy też jako statio fisci Skarbu Państwa).

W poszukiwaniu odpowiedzi na to pytanie Wojewódzki Sąd Administracyjny odwołał się do dwóch uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 oraz uchwały 7 sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 NSA stwierdził, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta. Natomiast w uchwale z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15 NSA, stwierdził, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445). Równocześnie Sąd I instancji podniósł, że okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy są inne od tych, które stały się podstawą stanowiska wyrażonego przez NSA w dwóch powołanych uchwałach. Prezydent Miasta Gdynia nie występuje bowiem jako reprezentant interesów prawnych gminy (miasta na prawach powiatu), a więc nie działa w granicach jej interesu prawnego, ale działa jako organ administracji publicznej i jako ustawowy reprezentant Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaakceptował pogląd wyrażony w uchwale z dnia 19 marca 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, natomiast brak jednoznacznego stanowiska co do drugiej z powołanych uchwał. Zdaniem Sądu I instancji skoro Skarb Państwa jest stroną postępowania o podział nieruchomości (jako właściciel nieruchomości) to nie może być pozbawiony tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, który reprezentuje Skarb Państwa wykonując zadania starosty, jest jednocześnie organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. I dlatego w ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sytuacji dysponowania przez Skarb Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Gdynia działającego jako starosta interesem prawnym w sprawie, która stała się przedmiotem postępowania administracyjnego, organ administracyjny, na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., traci zdolność do załatwienia sprawy.

Odnosząc się do stanowiska prawnego Sądu I instancji należy w pierwszej kolejności nawiązać do uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, albowiem uchwała ta niewątpliwie stanowiła dla Sądu I instancji swoistą inspirację co do przyjętego rozstrzygnięcia. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że po podjęciu przedmiotowej uchwały nastąpiła zmiana stanu prawnego, tj. art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stąd też w pierwszej kolejności należy poddać analizie obowiązujący stan prawny. Zgodnie z art. 142 ust. 1. O zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji. Ust. 2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Brzmienie art. 142, tj. dodanie ust. 2 zostało ustalone nowelą z 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Czyli organem właściwym do rozpoznania sprawy w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i roszczeń z tym związanych jest nadal starosta, z tym że ustawodawca w ust. 2 określił przesłanki wyłączenia tego organu. Wyłączenie obejmuje sprawy, w których wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczy nieruchomości stanowiących własność gminy lub powiatu. Konsekwencją unormowania z art. 142 ust. 2 jest to, że w sytuacji, gdy zgłoszony zostanie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność gminy lub powiatu, prezydent miasta na prawach powiatu powinien się wyłączyć od rozpoznania sprawy i przedstawić akta sprawy wojewodzie w trybie art. 26 k.p.a. Z brzmienia art. 142 ust. 2 wynika, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości prowadzący postępowanie prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu gdy stroną postępowania (właścicielem nieruchomości, której dotyczy zwrot) jest gmina lub powiat. Natomiast prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu gdy stroną postępowania (właścicielem nieruchomości, której dotyczy zwrot) jest Skarb Państwa. Powyższa kwestia nie jest przedmiotem sporu np. NSA w postanowieniu z dnia 30 grudnia 2015 r. sygn. akt I OW 222/15 stwierdził, że zawarte w art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.) wyłączenie kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, do orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nie może być rozszerzane w drodze wykładni na sytuacje, w których stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest Skarb Państwa jako obecny właściciel nieruchomości. Dodatkowo należy jeszcze zwrócić uwagę na treść art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami (który dodany został ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. Dz. U z 2016 r., poz. 2260, a wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r.) zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestników postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. Z powyższego przepisu również wynika, że sam ustawodawca zakłada niejednokrotnie łączenie ról w sprawie administracyjnej. Natomiast przepis ten, mając na celu zapobieganie sytuacji, w której starosta występowałby jednocześnie jako reprezentant powiatu (lub miasta na prawach powiatu) i reprezentant Skarbu Państwa (jako wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 11 ust. 1 u.g.n.) przewiduje wprost, że w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których jedną ze stron lub uczestnikiem postępowania jest Skarb Państwa, a drugą stroną lub uczestnikiem postępowania jest powiat albo miasto na prawach powiatu, Skarb Państwa reprezentuje wojewoda. To wyłączenie starosty jako reprezentanta Skarbu Państwa na rzecz wojewody dotyczy wyłącznie tej sytuacji o której mowa w hipotezie normy zawartej w przepisie art. 23 ust. 1e.

Z powyższych rozwiązań zawartych w art. 142 ust. 2 i art. 23 ust. 1e ustawy o gospodarce nieruchomościami wynikają dwa istotne wnioski: pierwszy wniosek, że sam ustawodawca zakłada i dopuszcza takie sytuacje w których w postępowaniu administracyjnym w danej sprawie będzie dochodziło do łączenia różnych ról np. organu rozstrzygającego sprawę i strony lub stron, a drugi wniosek wynikający bezpośrednio z powołanych przepisów wskazuje, że tylko w tych konkretnych przypadkach ustawodawca wprowadza rozwiązania, które prowadzą do rozdzielenia tych ról, a rozwiązania te mają różnorodny charakter: czy to poprzez wyłączenie organu, czy też poprzez zmianę podmiotu reprezentującego Skarb Państwa.

W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie powstało w związku z decyzją Prezydenta Miasta Gdynia wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie podziału nieruchomości. Zgodnie z powołanym art. 96 ust. 1, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Postępowanie w sprawie podziału nieruchomości uregulowane jest w art. 92 do art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przedmiotem podziału mogą być nieruchomości stanowiące własność zarówno podmiotów prywatnych jak i jednostek samorządu terytorialnego, czy też Skarbu Państwa. Powołane przepisy w sprawie podziału nieruchomości nie zawierają żadnego rozwiązania, które zmieniałoby, ograniczałoby, czy też wyłączałoby zasadę wynikającą z art. 96 ust. 1 ustawy, w zależności od podmiotu, który jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem podziału. Mając na uwadze, że w tej samej ustawie, tj. ustawie o gospodarce nieruchomościami ustawodawca wprowadził takie rozwiązania jak wskazane wyżej art. 142 ust. 2 i art. 23 ust. 1e, to brak takiego rozwiązania w przepisach regulujących postępowanie w sprawie podziału nieruchomości oznacza, że zasada wynikającą z art. 96 ust. 1 nie może być przedmiotem zmian nawet wówczas gdy organ wydający decyzję podziałową równocześnie reprezentuje właściciela nieruchomości. Skoro ustawodawca zdecydował się jedynie na nowelizację art. 142 u.g.n. i nie wprowadził ograniczeń w postępowaniu o podział nieruchomości, to zapewne nie było jego wolą doprowadzenie do wyłączania się organu wykonawczego gminy od rozpatrywania spraw o podział nieruchomości stanowiących zarówno własność jednostek samorządu terytorialnego jak i Skarbu Państwa.

Skoro na podstawie art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca postanowił nie wyłączać kompetencji prezydenta miasta na prawach powiatu, sprawującego funkcję starosty, do orzekania w sprawach zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, w których stroną postępowania o zwrot nieruchomości jest Skarb Państwa jako obecny właściciel nieruchomości reprezentowany przez prezydenta miasta sprawującego funkcje starosty, to tym bardziej, wobec braku podstawy prawnej, nie można wyłączać takiej kompetencji w postępowaniu o podział nieruchomości. Tym bardziej, że skutkiem prawnym decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości jest utrata prawa własności przez Skarb Państwa, a skutkiem prawnym decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości jest dokonanie zmian w zakresie oznaczenia nowo wydzielonych działek gruntu w ewidencji gruntów i budynków oraz w księdze wieczystej. Decyzja o podziale nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że jeżeli proponowany podział jest zgodny z przepisami regulującymi dopuszczalność podziału, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Tym samym zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje w warunkach związania przepisami prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko Sądu I instancji zgodnie z którym od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni wydanej na wniosek użytkownika wieczystego w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni, Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Gdyni przysługuje legitymacja strony, zaś rozważenia wymaga ewentualne wyłączenie tego organu od rozstrzygania sprawy (na mocy art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a.) jest nieprawidłowe, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo stwierdziło niedopuszczalność odwołania Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta Gdyni.

Z przyczyn wskazanych wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, a równocześnie istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i dlatego działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.