Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2769/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Izby Notarialnej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1859/15 w sprawie ze skargi Izby Notarialnej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Sprawiedliwości na rzecz Izby Notarialnej w Warszawie 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1859/15 oddalił skargę Izby Notarialnej w Warszawie na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

A. H. złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w Warszawie.

Izba Notarialna w Warszawie (dalej: Izba) na podstawie art. 10 i art. 35 pkt 1 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., dalej: p.n.) negatywnie zaopiniowała ww. wniosek, gdyż uznała, że A. H. nie spełnia przesłanki odbycia aplikacji notarialnej, wymienionej w art. 11 ust. 4 p.n. bowiem nie uzyskała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej, a mimo to została dopuszczona do egzaminu notarialnego.

Minister Sprawiedliwości powołując A. H. na stanowisko notariusza wskazał, że spełnia ona wszystkie przesłanki ustawowe. Odnosząc się zaś do podniesionej przez Izbę kwestii niewydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej organ stwierdził, że fakt odbycia tej aplikacji wynika z decyzji Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości o dopuszczeniu do egzaminu notarialnego. Minister wskazał przy tym, że art. 74a § 5 w zw. z art. 71d § 9 p.n. daje przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej uprawnienie dopuszczenia kandydata do egzaminu. Dodatkowo Minister wskazał, że decyzja o dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego nie została zakwestionowana, więc była i jest wiążąca. Uczestniczka do egzaminu notarialnego przystąpiła dwukrotnie, tj. we wrześniu 2012 r. i uzyskała wynik negatywny oraz w listopadzie 2013 r., z którego otrzymała wynik pozytywny.

Minister uznał, że skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego, to tym bardziej obecnie nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza. W przeciwnym razie podważałby to decyzję Przewodniczącego Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości o dopuszczeniu do egzaminu notarialnego, do czego ani organ, ani Izba nie są upoważnieni. W kwestii wyznaczenia siedziby kancelarii Minister przedstawił dane statystyczne - liczby mieszkańców oraz mieszczących się w rejonie kancelarii notarialnych – uznając, że wyznaczenie siedziby kancelarii zgodnie z jego wnioskiem jest możliwe i przyczyni się do zmniejszenia liczby mieszkańców na jednego notariusza, a tym samym zapewni większą dostępność do usług notarialnych, co leży w interesie społecznym.

Od powyższej decyzji Izba Notarialna złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wniosła o uchylenie decyzji oraz odmowę powołania uczestniczki na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w Warszawie.

Minister Sprawiedliwości (dalej: Minister) utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z [...] lutego 2015 r., którą powołał A. H. (dalej: uczestniczka postępowania) na stanowisko notariusza i wyznaczył siedzibę kancelarii notarialnej w Warszawie, w podstawie prawnej organ podał art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 164 ze zm., dalej p.n.).

Minister wskazał, że w toku postępowania zgromadził dokumenty, w tym m.in. dyplom ukończenia przez uczestniczkę wyższych studiów prawniczych, uchwałę Komisji Egzaminacyjnej Nr [...] do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości z siedzibą w Warszawie w sprawie ustalenia wyniku egzaminu notarialnego oraz opinie, z których wynika, że legitymuje się ona stosownym wykształceniem oraz praktyką zawodową, pozwalającą na stwierdzenie, że spełnia warunki formalne do powołania na stanowisko notariusza. Nadto Minister uznał, że ze zgromadzonych dokumentów wynika również, że spełnia ona przesłankę przewidzianą w art. 11 pkt 2 p.n., tj. daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W kwestii niezaliczenia kolokwium oraz odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji Minister ponownie wskazał, że uczestniczka przystąpiła do egzaminu notarialnego w listopadzie 2013 r. i złożyła go z wynikiem pozytywnym, bowiem, mimo braku zaświadczenia o odbyciu przez aplikacji notarialnej, Przewodniczący Komisji Egzaminacyjnej Nr 3 do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości dopuścił ją do egzaminu notarialnego i decyzja ta nie została zakwestionowana, a zatem była wiążąca. Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było uzależnienie powołania na stanowisko notariusza od przedłożenia takiego zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, uczyniłby to wprost. Wobec braku takiej regulacji nie ma podstaw by istnienia takiego warunku domniemywać. Stąd też, skoro brak zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowił przeszkody w dopuszczeniu uczestniczki do egzaminu notarialnego, to w chwili obecnej tym bardziej nie może stanowić przeszkody w powołaniu jej na stanowisko notariusza.

Minister stanął na stanowisku, że wbrew twierdzeniom Izby, uchwała o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie stanowi wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości urzędowego poświadczenia faktu.

Minister wskazał również, że pomimo szczególnego statusu zawodu notariusza i odrębności związanych z jego wykonywaniem, zagwarantowana konstytucyjnie (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP) wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, dotyczy również notariusza, co wynika z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych. Ograniczenia te są dopuszczalne tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wyjątki od tej zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, z naruszeniem słusznego interesu do wyboru siedziby swojej kancelarii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a. ) skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zarzut skarżącej Izby wywodzony jest na podstawie art. 11 pkt 4 ustawy - Prawo o notariacie i wskazuje, że uczestniczka postępowania A. H. nie ukończyła aplikacji, bowiem nie zdała jednego kolokwium. Zgodnie z powołanym przepisem notariuszem może być powołany ten, kto odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd wskazał, iż po pierwsze należy zauważyć, że uczestniczka postępowania odbywała aplikację notarialną w okresie od [...] stycznia 2010 r. do [...] czerwca 2012 r., kiedy to obowiązywało rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2168 ze zm.). Zgodnie z § 13 tego rozporządzenia - rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Powołany przepis uprawniał jedynie radę izby notarialnej do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów pozostawiając jej uznaniu, czy z tego uprawnienia skorzysta. Inaczej zatem kształtowałaby się sytuacja prawna aplikantów notarialnych, gdyby przepis ten nakładał obowiązek weryfikacji stopnia opanowania wiedzy z dziedzin prawa, z których prowadzone były szkolenia i powiązał ten obowiązek z obowiązkami aplikanta określonymi w § 2 pkt 3 rozporządzenia. Jednakże prawodawca tak tego przepisu nie sformułował. Przepis § 13 rozporządzenia został uchylony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 19 grudnia 2012 r. (Dz. U. poz. 1449) zmieniającego rozporządzenie z dniem 29 grudnia 2012 r. Powodem derogacji przez Ministra Sprawiedliwości § 13 rozporządzenia z 22 grudnia 2005 r. była niezgodna z jego wolą (jako prawodawcy) praktyka rad izb notarialnych, która nadto nie była jednolita. W niektórych izbach notarialnych wydanie zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uzależniano od zdania kolokwiów, co nie było bez znaczenia dla oceny standardu równego traktowania.

Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest jednak egzamin notarialny, lecz powołanie na stanowisko notariusza. Egzamin notarialny w stosunku do A. H. nie został zakwestionowany, jak i nie zakwestionowany został wynik tego egzaminu. Zgodnie z art. 13 ustawy wniosek o powołanie na stanowisko notariusza (art. 10 § 1 p.n.) powinien zawierać dane o kwalifikacjach osoby zainteresowanej, wymienionej w art. 11 lub art. 12 § 1, oraz wskazywać lokal przewidywany do prowadzenia kancelarii i termin jej uruchomienia z załącznikami wskazanymi w tym przepisie. W załącznikach tych nie wymieniono zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej. Jednocześnie należałoby ponownie podkreślić za wyrokiem Sądu Najwyższego, że niewydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie uzasadnia zarówno postanowienia uchwały Krajowej Rady Notarialnej, jak i wskazany przepis ustawy - Prawo o notariacie oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2005 r. Zasadnie zatem wskazano w decyzji, że dla oceny przez Ministra Sprawiedliwości spełniania przez uczestniczkę postępowania warunku z art. 11 pkt 4 ustawy, nie miało istotnego znaczenia to, czy wydano jej zaświadczenie o ukończeniu aplikacji notarialnej. To bowiem do organu administracji publicznej, na podstawie całego zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, należała ocena, czy uczestniczka spełniała przesłankę z tego przepisu. Zgodnie natomiast z art. 10 § 3 p.n. Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby jego kancelarii tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów z art. 11-13 ustawy. Tymczasem, okoliczności takie w rozpoznawanej sprawie nie występowały.

Sąd podkreślił, że weryfikacja wiedzy i przydatności kandydata do zawodu notariusza odbywa się od strony praktycznej w toku aplikacji notarialnej. Notariusze (patroni) obserwując aplikanta, w wydawanych opiniach określają przydatność aplikanta notarialnego do zawodu notariusza. Z ustaleń organu administracji wynika, że opinie notariusza patrona i opinia z Sądu Okręgowego w Warszawie o pracy uczestniczki jako sekretarza sądowego, a następnie asystenta sędziego jednoznacznie wskazują na nabycie przez nią wystarczających umiejętności teoretycznych i praktycznych do prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W tym stanie rzeczy prawomocne rozstrzygnięcie kwestii odmowy wydania zaświadczenia w sprawie o sygn. akt II GSK 985/13 (co jest wiadome Sądowi z urzędu) pozostaje bez wpływu na wynik sprawy niniejszej.

Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącej, Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji odniósł się do twierdzeń Izby Notarialnej o nieukończeniu przez uczestniczkę aplikacji notarialnej, przedstawiając swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji z dochowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Stosownie do § 11 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 kwietnia 1991 r. w sprawie trybu wykonywania nadzoru nad działalnością notariuszy i organów samorządu notarialnego (Dz. U. Nr 42, poz. 188) w Ministerstwie Sprawiedliwości czynności z zakresu nadzoru nad notariatem w szczególności polegają na ustalaniu planu siedzib kancelarii notarialnych. Z przepisów ustawy - Prawo o notariacie, jak i z przepisów wymienionego rozporządzenia nie wynikają obowiązki Ministra Sprawiedliwości do przeprowadzania badań w zakresie zaspokojenia potrzeb na usługi notarialne w danej miejscowości. Plan siedzib kancelarii notarialnych, ustalany na podstawie § 11 pkt 4 rozporządzenia, jest czynnością Ministra Sprawiedliwości z zakresu nadzoru nad notariatem i nie ma charakteru bezwzględnie wiążącego w sprawie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii. Przepisy ustawy - Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. wydany w sprawie II GSK 491/12). W tym zakresie Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu decyzji przeprowadził jednak analizę ilości kancelarii notarialnych w Warszawie stwierdzając, że celowe jest umiejscowienie kancelarii w tym mieście, gdyż będzie zaspakajać dostęp do usług notarialnych w zakresie odpowiednim do usług w innych dużych miastach. Omawiając tę kwestię Minister Sprawiedliwości miał także na względzie zasadę konstytucyjną wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W szczególności Minister Sprawiedliwości zasadnie podniósł, że zagwarantowana konstytucyjnie wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy, jak wynika to z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczy również zawodu notariusza. Wszelkie ograniczenia wolności wykonywania zawodu i wyboru miejsca pracy muszą spełniać wymogi określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, który wyznacza ogólne granice ingerencji organów władzy publicznej w sferę praw konstytucyjnych.

Sąd zwrócił uwagę, że Minister Sprawiedliwości w zaskarżonej decyzji wykazał zasadność rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem poglądów wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny oraz innych wyrokach mając na względzie cele ustawy - Prawo o notariacie.

WSA odpowiadając na zarzut skargi dotyczący innych decyzji organu w podobnych sprawach zauważył, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Z tym jednak, że ten obowiązek nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o odbyciu bądź nieodbyciu aplikacji przez innego kandydata w innych postępowaniach, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w konkretnej sprawie. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 183/06, LEX nr 290139).

Ponadto, wbrew interpretacji dokonanej przez Izbę w skardze, braku zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie można w żaden sposób utożsamiać z pojęciem rękojmi. Na pojęcie "dawania rękojmi należytego wykonywania zawodu" składają się dwa elementy, tj. cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej wykonywać zawód prawniczy. O nieskazitelności charakteru świadczą takie przymioty osobiste jak: uczciwość w życiu prywatnym i zawodowym, uczynność, pracowitość, poczucie odpowiedzialności za własne słowa i czyny, stanowczość, odwaga cywilna, samokrytycyzm, umiejętność zgodnego współżycia z otoczeniem, natomiast mówiąc o umiejętnościach zawodowych należy mieć na uwadze jedynie te, które kandydat prezentował wykonując dotychczasowy zawód prawniczy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II GSK 610/10, LEX nr 1083315).

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Minister Sprawiedliwości nie naruszył przepisów postępowania wskazanych w skardze ani przepisów ustawy - Prawo o notariacie.

Skargę kasacyjną wywiodła Izba Notarialna w Warszawie, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi WSA w Warszawie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 11 pkt 4 w związku z art. 72 § 1 i 2 ustawy - Prawo o notariacie oraz z §13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169), polegające na uznaniu, iż kandydatka odbyła aplikację notarialną i spełnia wszystkie warunki, od których zależy powołanie na stanowisko notariusza,

b) art. 71d § 4 w związku z art. 74a § 3 i 6 ustawy - Prawo o notariacie, poprzez uznanie, iż przewodniczący komisji kwalifikacyjnej posiada uprawnienie do uznawania, iż kandydat na notariusza, pomimo braku zaświadczenia właściwej izby notarialnej o odbyciu aplikacji notarialnej, odbył aplikację notarialną i może zostać dopuszczony do egzaminu notarialnego,

c) art. 74 § 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez uznanie, że kandydatka mogła przystąpić do egzaminu notarialnego, pomimo odmowy wydania jej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej oraz nieprzedłożenia takiego zaświadczenia wraz z wnioskiem o dopuszczenie do egzaminu notarialnego.

A. H. w piśmie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej; p.p.s.a. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego.

Przystępują do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i ogranicza się do rozpatrzenia zarzutów objętych treścią skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach powołanej podstawy kasacyjnej. Skoro więc w skardze kasacyjnej jej autor nie wskazuje na zarzuty oparte na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. to tym samym uznać należy, że weryfikacja zgodności z prawem materialnym orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego winna być dokonana przy uwzględnieniu stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę faktyczną orzekania.

Z akt sprawy wynika, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] maja 2015 roku numer [...], mocą której organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2015 roku o powołaniu A. H. na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w Warszawie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że A. H. uczestniczyła w zajęciach prowadzonych dla aplikantów notarialnych i została dopuszczana do egzaminu notarialnego, który w roku 2013 zdała z wynikiem pozytywnym. Ponadto z akt sprawy wynika, że A. H. nie zdała jednego kolokwium przeprowadzonego w trakcie odbywania aplikacji notarialnej i w związku z tym nie otrzymała zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględniając treść przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji) oraz przepisów wykonawczych to jest rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2013 roku w sprawie organizacji i przebiegu aplikacji notarialnej, uznać należało, że brak było podstaw do przyjęcia stanowiska, iż nie uzyskanie przez skarżącą zaświadczenia o ukończeniu aplikacji stanowi podstawę do formułowania tezy, że skarżąca nie odbyła aplikacji notarialnej. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że treść przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji nie dawała również podstaw do twierdzenia, iż stwierdzenie "odbycia aplikacji notarialnej" było uzależnione od pozytywnego zdania kolokwiów przeprowadzonych w trakcie odbywania aplikacji.

W związku z powyższym, mając na uwadze stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do ustalenia zakresu pojęciowego ustawowego pojęcia "odbycia aplikacji notarialnej".

W tym stanie rzeczy przedstawione wyżej stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie istotnie odbiega od prezentowanego w orzecznictwie stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przypomnieć więc należy, że wielokrotnie w orzecznictwie NSA wskazywano, iż fakt odbycia aplikacji oznacza, ukończenie szkolenia według przyjętego programu aplikacji i pozytywnego zaliczenia sprawdzianu postępu aplikacji w postaci kolokwium na kolejnych latach aplikacji (vide wyrok z 18.09. 2014 r. sygn. akt II GSK 982/13, wyrok z 21.10. 2014 r. sygn. akt II GSK 1385/13, wyrok z 3.12. 2014 r. sygn. akt II GSK 1512/13, wyrok z 16.12. 2014 r. sygn. akt II GSK 1708/13, z 4.11. 2013 r. sygn. akt II GSK 990/13, wyrok z 19.05. 2016 r. sygn. akt II GSK 2782/14, wyrok z 18.04.2018 r. sygn. akt II GSK 1741/16 - niepublikowane).

Ponadto w orzecznictwie NSA podnoszono, że aplikacja to nie tylko samo uczestniczenie w szkoleniu przez okres trwania aplikacji, ale również proces szkolenia, który ma przynieść określony efekt w postaci zaznajomienia się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz czynnościami określonych sądów. Konieczność ustalenia, że ten efekt został osiągnięty, wymaga weryfikacji wiedzy i umiejętności aplikanta. Wskazywano, że za miarę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza nie można przyjmować samego uczestniczenia w szkoleniach objętych programem aplikacji. Aplikant odbył aplikację notarialną, jeżeli nabył wiedzę i umiejętności niezbędne dla wykonywania zawodu notariusza. O odbyciu aplikacji można mówić dopiero w razie wypełnienia przez aplikanta wszystkich obowiązków wynikających z programu szkolenia, w tym wypełnienia obowiązku kształcenia ogólnego (w ramach zajęć seminaryjnych), potwierdzonego w sposób przewidziany w programie aplikacji. Urzędowym potwierdzeniem faktu odbycia aplikacji jest zaświadczenie wydawane przez właściwą radę izby notarialnej w formie uchwały (vide wyrok z dnia 30.10.2013 r. sygn. akt II GSK 865/13, wyrok z dnia 19.05.2016 r. sygn. akt II GSK 2531/14 i wyrok z dnia 1.12.2016 r. sygn. akt II GSK 848/15 –niepublikowane).

Zaprezentowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi efekt odmiennej wykładni, między innymi przepisów art. 11, art. 72 § 1i § 2, art. 74 § 2 ustawy Prawo o notariacie w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, od wykładni wskazanych wyżej przepisów jaką zaprezentował przy rozstrzyganiu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W tym miejscu podkreślić jednak należy, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma zmiana przepisów ustawy Prawo o notariacie, która nastąpiła w oparciu o ustawę z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw. Stosownie do treści art. 10 ustawy z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw wymóg, o którym mowa w art. 11 pkt 4 ustawy z dnia 14 lutego 1991 roku - Prawo o notariacie nie dotyczy osób, które przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy uzyskały pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, zostały wpisane na listę aplikantów notarialnych, zostały dopuszczone do egzaminu notarialnego i uzyskały pozytywny wynik z tego egzaminu. Zgodnie z art. 24 w/w ustawy wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z wyjątkiem postanowień, o których mowa w punkcie 1 i 2 tegoż przepisu prawa. Ustawa została ogłoszona w dzienniku ustaw w dniu 26 lipca 2018 r. a więc weszła w życie z dniem 10 sierpnia 2018 roku i z tą datą nastąpiła zmiana przepisu, o którym mowa w art. 10 wskazanej wyżej ustawy. Jednocześnie podkreślić należy, że ustawa z dnia 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, nie zawiera przepisów przejściowych. Natomiast z art. 10 tej ustawy wynika, że jego treść odnosi się do osób, które przed dniem wejścia w życie ustawy spełniły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie prawa. Oznacza to, że regulacja prawna zawarta w art. 10 ustawy dotyczy osób, które przed wejściem w życie ustawy z 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, uzyskały pozytywną ocenę z egzaminu wstępnego na aplikację notarialną, zostały wpisane na listę aplikantów notarialnych, zostały dopuszczone do egzaminu notarialnego i uzyskały pozytywny wynik z tego egzaminu. Tak więc w stosunku do osób które opisane warunki spełniły nie jest wymagane aby spełniały wymóg, o którym mowa w art. 11 pkt 4 ustawy Prawo notariacie. Natomiast przypomnieć należy, że art. 11 ustawy - Prawo o notariacie zawiera katalog warunków, od których spełnienia uzależnione jest powołanie notariusza. Przepis ten stanowi, że notariuszem może być powołany ten, kto: posiada obywatelstwo polskie, obywatelstwo innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, albo obywatelstwo innego państwa, jeżeli na podstawie przepisów prawa Unii Europejskiej przysługuje mu prawo podjęcia zatrudnienia lub samozatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w tych przepisach (pkt 1), korzysta w pełni z praw publicznych i ma pełną zdolność do czynności prawnych (pkt 1a), jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (pkt 2), ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 3), odbył aplikację notarialną w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 4), złożył egzamin notarialny w Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 5) i ukończył 26 lat (pkt 7). Niewątpliwie sformułowanie przez ustawodawcę osobnych wymagań w pkt 4 i 5 powoduje, że podlegają one niezależnej ocenie.

W związku z powyższym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w sytuacji nie zamieszczenia przez ustawodawcę w przepisach ustawy nowelizującej przepisów przejściowych, prawne znaczenie będzie miało ustalenie czy i jaki wpływ na tę ocenę ma wskazana wyżej nowelizacja ustawy Prawo o notariacie, a co za tym idzie także wskazanie czy wymóg odbycia aplikacji, o którym mowa w art. 11 pkt 4 ustawy Prawo o notariacie znajduje zastosowanie w stosunku do skarżącej A. H..

Powyższa ocena winna być dokonana przy uwzględnieniu treści art. 10 ustawy z dnia z 20 lipca 2018 roku o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw, a także przy uwzględnieniu ukształtowanych w orzecznictwie i literaturze zasad dotyczących prawa międzyczasowego.

W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71), wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad a) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, według której nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości, b) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz c) zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach.

W tej kwestii wypowiadał się również wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny wskazując, że w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową pierwszeństwo ma ustawa nowa, bowiem "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw zastosowaniu go przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (vide Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 marca 2012 r. K 3/10). Z kolei, w postanowieniu z dnia 13 czerwca 2011 r. sygn. akt SK 26/09 Trybunał Konstytucyjny, powołując się na swoje stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. SK 34/08 wskazał, iż w braku regulacji intertemporalnej należy przyjąć, iż ustawodawca opowiedział się za bezpośrednim działaniem nowego prawa od momentu jego wejścia w życie do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej. Rozważając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa w związku z zakazem retroaktywności prawa, TK w licznych wyrokach zwracał uwagę na konieczność stosowania zasady bezpośredniego ustawy nowej w przypadku braku norm intertemporalnych, z poszanowaniem wynikającej art. 2 Konstytucji RP zasady państwa prawa (vide wyroki z 1 lipca 2003 r. P 31/02, z 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.