Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 444/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 2, art. 96 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 1427
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - t.j.
Teza: Przyjęta w art. 96 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby.

TEZY

Przyjęta w art. 96 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 20 września 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza służby więziennej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniesionej przez A. S. (dalej również jako skarżący lub funkcjonariusz), reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata I. J., jest decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu z dnia 20 września 2019 r. (dalej również jako organ II instancji), nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w [...] z dnia 5 czerwca 2019 r. (nr [...]) w przedmiocie zwolnienia ze służby w Służbie Więziennej, wydaną na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2019 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", w związku z upływem dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Decyzją nr [...] z dnia 4 czerwca 2018 r. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] zawiesił [...] A. S. – [...] Zakładu Karnego Nr [...] w [...] - w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy tj. od dnia 4 czerwca 2018 r. do dnia 3 września 2018 r. Jednocześnie na czas zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, zawieszono 50% należnego funkcjonariuszowi uposażenia. Organ pierwszej instancji swoją decyzję uzasadnił wpłynięciem do jednostki informacji o skierowaniu przez Prokuratora Rejonowego [...] do Sądu Rejonowego w [...], Wydział [...] Karny, aktu oskarżenia przeciwko A. S. oskarżonemu o to, że w [...] i [...] w okresie od [...] do dnia [...] znęcał się psychicznie i fizycznie nad swoją żoną K. S., tj. o przestępstwo z art. 207 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1950 z późn. zm.), zwanej dalej "K.k.", i art. 157 § 2 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k. Dalej wskazano, że czasowe odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania zadań i czynności służbowych, z uwagi na charakter zarzucanych czynów, wynikało z obawy o realne możliwości właściwego, zgodnego z prawem wywiązywania się funkcjonariusza z nałożonych obowiązków służbowych, które wykonywał on w stałym i bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności. Dodatkowo podkreślono, że waga zarzucanych czynów skutkowała utratą zaufania ze strony przełożonych co do właściwego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych. Kolejnymi decyzjami Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2018 r., Nr [...] z dnia 3 grudnia 2018 r., Nr [...] z dnia 4 marca 2019 r. oraz Nr [...] z dnia 31 maja 2019 r. przedłużano okres zawieszenia funkcjonariusza do dnia 4 czerwca 2019 r., stosownie do art. 94 ust. 2 - 4 ustawy. W dniu 4 czerwca 2019 r. upłynął okres dwunastu miesięcy zawieszenia A. S. w obowiązkach służbowych, co zgodnie z treścią art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy umożliwia zwolnienie ze służby. Wobec powyższego Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w [...] w dniu 5 czerwca 2019 r. wydał decyzję o takiej treści. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wziął pod uwagę dotychczasowy pozytywny przebieg służby funkcjonariusza oraz jego niekaralność. Podkreślił jednak, że jako przełożony ma obowiązek zapewnić prawidłowy tok służby w kierowanej przez siebie jednostce, a także zadbać o właściwą obsadę etatową w dziale ochrony. Wskazał ponadto na rygorystyczne wymagania, jakie stawiane są funkcjonariuszom Służby Więziennej w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Dalej podkreślił, że ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się szczególny stopień społecznego zaufania i żaden funkcjonariusz nie jest zwolniony z należytego zachowania się nawet poza służbą. W związku z toczącym się postępowaniem karnym A. S. utracił nieposzlakowaną opinię, autorytet i wiarygodność, a charakter postawionych mu zarzutów karnych (w postaci fizycznego i psychicznego znęcania się nad żoną, a także spowodowania u niej obrażeń na ciele, które naruszyły prawidłowe czynności narządów ciała na okres poniżej 7 dni) spowodował, że stracił on poważanie wśród osadzonych, funkcjonariuszy i współpracowników, a także zaufanie przełożonych.

W wyniku wniesionego odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przytoczył dotychczas prowadzone postępowania i wyjaśnił, że z art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12-miesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Podstawą do wydania decyzji o zawieszeniu funkcjonariusza w czynnościach służbowych był natomiast art. 94 ust. 2 - 4 ustawy. Na tej podstawie, organ pierwszej instancji, po powzięciu informacji o skierowaniu wobec A. S. aktu oskarżenia, wydał w dniu 4 czerwca 2018 r. decyzję w przedmiocie zawieszenia funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków służbowych. Z uwagi na toczące się postępowanie karne, kolejnymi decyzjami okres zawieszenia był przedłużany i trwał on łącznie dwanaście miesięcy. Z akt sprawy wynika, że wszystkie decyzje wydawane w tym zakresie przez Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w [...] posiadały uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ pierwszej instancji każdorazowo wskazywał precyzyjnie powody, dla których zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych było uzasadnione i konieczne. Dalej organ drugiej instancji wyjaśnił, że treść wydawanych decyzji wskazuje jednoznacznie, że funkcjonariuszowi zostały postawione zarzuty znęcania się psychicznego i fizycznego nad swoją żoną, poprzez wszczynanie bezpodstawnych awantur w miejscu zamieszkania, wyzywanie słowami powszechnie uznanymi za obelżywe, poniżanie, szarpanie, uderzenie, wykręcanie rąk oraz ciągłe niepokojenie i spowodowanie obrażeń, które naruszyły prawidłowe czynności narządów ciała na okres poniżej siedmiu dni, tj. o przestępstwo z art. 207 § 1 K.k. i art. 157 § 2 K.k. w związku z art. 11 § 2 K.k. Jak wskazywał organ pierwszej instancji, czasowe odsunięcie funkcjonariusza od wykonywania zadań i czynności służbowych, z uwagi na charakter zarzucanych czynów, podyktowane zostało obawą o realne możliwości właściwego, zgodnego z prawem wywiązywania się funkcjonariusza z nałożonych obowiązków służbowych, które wykonuje on w stałym i bezpośrednim kontakcie z osobami pozbawionymi wolności. Waga zarzucanych czynów skutkowała utratą zaufania ze strony przełożonych co do właściwego wykonywania przez skarżącego zadań służbowych. W ocenie organu drugiej instancji zasadność zawieszenia funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, nie budzi wątpliwości. Upływ dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia dał z kolei przełożonym możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji skorzystał prawidłowo z uprawnienia przewidzianego w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy, nie przekraczając uznania administracyjnego. Waga stawianych funkcjonariuszowi zarzutów w postępowaniu karnym determinuje rozstrzygnięcie organu w przedmiocie zwolnienia, ale istotne znaczenie mają także względy nakazujące zapewnienie prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, bowiem ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych dezorganizuje służbę, jak również uniemożliwia efektywne wykorzystanie przydzielonych etatów. Dalej wskazano, że propozycja skarżącego, wyrażona w piśmie z dnia 27 maja 2019 r., a wskazująca na inne opcje rozwiązania przedmiotowej sytuacji (np. poprzez udzielenie funkcjonariuszowi urlopu bezpłatnego) nie wpłynęłaby na poprawę organizacji pracy jednostki, a tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie przez dyrektora jednostki. Dalsza nieobecność funkcjonariusza w służbie, spowodowana tym razem urlopem bezpłatnym, powodowałaby również konieczność scedowania obowiązków na pozostałych funkcjonariuszy działu. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, czy też udzielenie mu kilkumiesięcznego urlopu bezpłatnego w dalszym ciągu skutkowałoby zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza. Dalej podkreślił, że poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych strażnika, pobierającego 50% należnego uposażenia, wpływa demotywująco na pozostałych funkcjonariuszy, ale również nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Służby Więziennej w odbiorze społecznym. W ocenie organu drugiej instancji sprzeczność pomiędzy interesem społecznym (interesem służby) a słusznym interesem funkcjonariusza nie oznacza, że odmawiając pierwszeństwa argumentacji pełnomocnika skarżącego przemawiającej za pozostawieniem go w służbie, organ naruszył granice uznania administracyjnego i zastosował niedopuszczalny automatyzm rozstrzygnięcia. Następnie wskazał, że zwolnienie ze służby na podst. art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy nie jest sankcją za zachowanie funkcjonariusza, bowiem jego przełożeni nie są uprawnieni ani zobowiązani do badania zasadności postawionych zarzutów karnych i ewentualnego ustalania czy funkcjonariusz rzeczywiście dopuścił się przypisywanego mu przestępstwa. To pozostaje bowiem w kompetencji organów ścigania. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu podkreślił przy tym, że ze statusem funkcjonariusza Służby Więziennej wiąże się także szczególny stopień społecznego zaufania, który odnosi się zarówno do sfery służby, jak i postawy osobistej. W szeregach Służby Więziennej winni zatem pozostawać jedynie funkcjonariusze obdarzeni wyjątkowym zaufaniem społecznym, jak również zaufaniem przełożonych, co wynika bezpośrednio z art. 27 ustawy, który stanowi, że funkcjonariusze powinni wykazywać się wysokim poziomem moralnym, a w kontaktach z osadzonymi oddziaływać swoim własnym przykładem. Natomiast w myśl art. 38 ustawy, służbę w Służbie Więziennej może pełnić osoba, która daje rękojmię prawidłowego wykonywania powierzonych zadań. Przywołał również treść § 5 regulaminu Nr 1/2010 Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad etyki zawodowej funkcjonariuszy i pracowników Służby Więziennej, który stanowi, że funkcjonariusz, zarówno w służbie, jak i poza służbą powinien zachowywać się w sposób praworządny, odpowiadający godności funkcjonariusza publicznego. Następnie wskazano, że postawienie funkcjonariuszowi zarzutów przez prokuratora pozostaje w sprzeczności z dbałością o dobre imię służby i nieposzlakowaną opinią. Zachowanie takie godzi też niewątpliwie w odbiór publiczny Służby Więziennej, której funkcjonariusz jest przedstawicielem w swoim miejscu zamieszkania czy środowisku lokalnym. Pozostawienie funkcjonariusza w czynnej służbie mogłoby również negatywnie wpływać na utrzymanie dyscypliny wśród osadzonych. Z powyższych względów czasowe zawieszenie funkcjonariusza w wykonywaniu obowiązków służbowych było uzasadnione, zaś upływ maksymalnego okresu zawieszenia stanowił przesłankę formalną do podjęcia postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wniósł A. S., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata I. J., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a.", w związku z art. 27 ustawy poprzez arbitralne przyjęcie, że toczące się przeciwko skarżącemu postępowanie karne oznacza, iż traci on nieposzlakowaną opinię, traci zaufanie przełożonych oraz że postępował niezgodne ze złożonym ślubowaniem, co w konsekwencji zawieszenia w czynnościach służbowych na okres 12 miesięcy uzasadniać ma jego zwolnienie ze służby, 2) art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy w związku z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie (bądź nienależyte uwzględnienie) przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w sprawie słusznego interesu skarżącego i brak porównania tego interesu z interesem społecznym, a także przez oparcie oceny interesu społecznego na wadliwych przesłankach, w szczególności przez zastosowanie niedopuszczalnego automatyzmu przy rozstrzygnięciu i nieodniesienie się do konkretnych okoliczności danej sprawy, jak również przez oparcie się na błędnym założeniu, że skarżący popełnił zarzucany mu czyn, pomimo braku podstaw do takiego twierdzenia, 3) art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy w związku z art. 27 ustawy przez pominięcie, przy ocenie zasadności zwolnienia skarżącego ze służby, jego kwalifikacji moralnych i zasady domniemania niewinności, 4) art. 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak dokonanych ustaleń i wyjaśnienia twierdzeń w zakresie rzekomego negatywnego wpływu na funkcjonowanie jednostki w związku z dalszym pozostawaniem w służbie, demotywującego wpływu na pozostałych funkcjonariuszy i wpływu na wizerunek służby więziennej w społeczeństwie, bądź też utraty poważania w otoczeniu, a w szczególności wśród skazanych w związku z toczącym się postępowaniem karnym, a także poprzez dokonanie oceny zasadności zwolnienia skarżącego ze służby bez znajomości przebiegu postępowania karnego, które stało się główną podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w [...] i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisano przebieg postępowania prowadzonego przez organy obu instancji. Następnie pełnomocnik wskazał, że skarżący nie kwestionuje faktu zaistnienia okoliczności, o której mowa w art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy, tj. upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych. Podważa natomiast potraktowanie tej obiektywnej przesłanki jako podstawy do skorzystania w konkretnych okolicznościach sprawy z uznania administracyjnego w sposób, w jaki uczyniły to organy obu instancji, tj. przez zwolnienie skarżącego ze służby. Zauważył przy tym, że oba rozstrzygnięcia mają charakter uznaniowy, co uprawnia organ wyłącznie do swobody w wyborze konsekwencji prawnych ustalonych przez niego okoliczności. Tym samym zarówno jeśli chodzi o formalną przesłankę zastosowania uznania, jak też przede wszystkim jeśli chodzi o zgromadzenie materiału dowodowego oraz pełne, szczegółowe jego rozpoznanie i uwzględnienie wszystkich aspektów sprawy, organ nie ma swobody uznaniowej. Organ nie ma też swobody uznaniowej w zdefiniowaniu tego, co w danych okolicznościach oznacza interes społeczny oraz prywatny. W ocenie pełnomocnika prawidłowe skorzystanie z uznania administracyjnego wymaga porównania interesu społecznego ze słusznym interesem adresata decyzji. Jeśli interes społeczny przemawia za innym rozstrzygnięciem niż słuszny interes strony, wówczas oba te interesy należy wzajemnie porównać, zważyć i dopiero w wyniku takiej pogłębionej oceny dokonać wyboru rozstrzygnięcia. Przede wszystkim wskazano, że w zaskarżonej decyzji brak prawidłowego rozpatrzenia i porównania interesu społecznego ze słusznym interesem skarżącego, podnosząc, że uzasadnienie organu drugiej instancji w tym zakresie jest niewystarczające, gołosłowne i nie odnosi się do konkretnych fragmentów decyzji organu pierwszej instancji. Dalej zauważył, że jeśli organ pierwszej instancji całkowicie pominął ocenę i porównanie słusznego interesu prywatnego z interesem społecznym, to niezależnie od tego, czy uczynił to w jego zastępstwie organ odwoławczy czy nie, i tak oznaczałoby to pozbawienie skarżącego jednej instancji jeśli chodzi o ocenę uznaniową podstaw do zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Skoro bowiem decyzja uznaniowa nie jest tylko prostym stosowaniem bezwzględnie wiążących norm prawnych, lecz w zakres rozstrzygnięcia wkraczają także elementy woli organu, rozstrzygniecie w granicach uznania administracyjnego musi być dokonane w sposób pełny i prawidłowy już przez organ pierwszej instancji.

Następnie wskazano, że pełna ocena przesłanek zwolnienia ze służby i zastosowanie w tym zakresie uznania administracyjnego, wymaga od organu szczegółowego zbadania i odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy, a nie tylko odesłania do ogólnych ocen, które mogą być w praktyce zastosowane dokładnie w każdej sprawie dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że podobnie niezrozumiały jest zarzut wpływu na wizerunek służby więziennej w społeczeństwie. Zakwestionował również stanowisko organu drugiej instancji co do rzekomego demotywującego wpływu na innych funkcjonariuszy sytuacji, w której skarżący pozostaje w służbie.

Dodatkowo podniesiono, że skarżącemu przysługuje domniemanie niewinności z art. 5 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1987 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 30), a decyzję o zwolnieniu ze służby wydano mimo toczącego się postępowania karnego, co w ocenie pełnomocnika narusza wyżej wymienioną zasadę. Zauważył przy tym, że jedynie sąd karny władny jest ostatecznie stwierdzić, czy oskarżenie było słuszne i czy oskarżony jest winny. Stąd też formułowanie tak kategorycznych ocen, zanim zapadł wyrok w sprawie karnej, jest zdaniem skarżącego niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wskazaną w kwestionowanej decyzji.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia postępowania karnego, toczącego się w sprawie zarzutów, które stały się podstawą decyzji o zwolnieniu ze służby. Wskazał również, że w postępowaniu przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie o sygn. [...] w dniu 5 grudnia 2019 r. zapadł wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne. Pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż wynik postępowania karnego nie ma żadnego związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby.

Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania. Pełnomocnik skarżącego wniósł zastrzeżenia do protokołu, podnosząc, że wbrew stanowisku Sądu, toczące się postępowanie karne stanowiło podstawę do kolejnych czynności służbowych podejmowanych w stosunku do skarżącego przez organy obu instancji.

W dalszej części rozprawy pełnomocnik skarżącego zwrócił uwagę na ogólnikowość zarzutu zarówno w zakresie negatywnego wpływu zachowania skarżącego na funkcjonowanie służby więziennej w konkretnym zakładzie karnym i na morale innych pracowników lub osadzonych. Podniósł, że sam zarzut karny nie jest podstawą decyzji uznaniowej związanej ze zwolnieniem ze służby na skutek upływu terminu zawieszenia w pełnieniu obowiązków. Organ, uzasadniając decyzję uznaniową, podkreślił negatywny wpływ zachowania skarżącego objętego zarzutem karnym, przesądzając niejako jego winę, co nie powinno być brane pod uwagę w zakresie przesłanek do zwolnienia go ze służby. Pełnomocnik organu administracji zwrócił uwagę, że w toku postępowania badano wszystkie okoliczności związane z zawieszeniem skarżącego w czynnościach służbowych, ale najistotniejszym powodem wydania kwestionowanej decyzji była konieczność zapewnienia odpowiedniej obsady etatowej jednostki penitencjarnej, w której pracował skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Ponadto przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności objęła zarówno zaskarżoną decyzję, jak również - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Opolu oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały bowiem wydane z pełnym poszanowaniem przepisów materialnego i procesowego prawa administracyjnego.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania stanowił przepis art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, nadal zwanej dalej "ustawą". Stosownie do jego treści, funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu dwunastomiesięcznego okresu zawieszenia w czynnościach służbowych.

Przewidziana w tym przepisie możliwość zwolnienia funkcjonariusza ze służby oparta jest na konstrukcji uznania administracyjnego. Ustawodawca użył bowiem zwrotu "można zwolnić". Uznanie administracyjne jest to samodzielność, której udziela organowi norma blankietowa, skonstruowana najczęściej w ten sposób, że przy rozwiniętej w pełni hipotezie, dyspozycja ma formę dysjunkcji, co oznacza, że w warunkach określonych w hipotezie, organ ma wybór między różnymi sposobami zachowania się, może samodzielnie określić kryteria rozstrzygnięcia i w oparciu o te kryteria ustalić treść rozstrzygnięcia (zob.: A. Błaś [w:] Prawo administracyjne, pod red. J. Bocia, Wrocław 2005, s. 332 – 336). Uznanie administracyjne to forma władzy dyskrecjonalnej organu administracji publicznej w zakresie stosowania prawa. Przyjęta w art. 96 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej konstrukcja uznania administracyjnego pozwala organowi administracji (organowi służby więziennej) na wybór takiego rozstrzygnięcia, które uważa za najwłaściwsze dla osiągnięcia celów funkcjonowania służby więziennej (w tym kreowanej przez ten organ polityki kadrowej), zarówno co do dalszego pozostawienia funkcjonariusza w służbie, mimo zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak i jego zwolnienia ze służby. Uznanie administracyjne daje organowi służby więziennej pewną swobodę przy podejmowaniu decyzji. O ile rozstrzygnięcie musi wynikać z okoliczności sprawy, ustalonych w trakcie postępowania administracyjnego, to zastosowana instytucja uznania administracyjnego powoduje, że organ nie jest zobowiązany spełniać każdego żądania strony w pełnym zakresie. Samodzielność organu w wyborze spośród dwóch lub większej ilości możliwych skutków prawnych nie jest bowiem zupełnie dowolna i swobodna, lecz jest ograniczona przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie, jak i w innych normach prawnych – w szczególności normach prawa procesowego, regulujących zakres i sposób prowadzenia postępowania dowodowego. Dlatego sprawowana przez sąd administracyjny kontrola decyzji opartych na konstrukcji uznania administracyjnego sprowadza się do badania, czy organy administracji publicznej nie przekroczyły granic tego uznania, a podjęta decyzja nie nosi cech dowolności. W takim przypadku kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Natomiast nie obejmuje ona tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt I OSK 464/15, CBOSA). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję zasady prawdy obiektywnej, unormowanej w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej nadal "K.p.a.". Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

W ocenie Sądu organy obu instancji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a ich rozstrzygnięcie nie posiada znamion dowolności.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego należy wyraźnie wyznaczyć granice materialne rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej. Przedmiotem rozstrzygnięcia jest bowiem zwolnienie funkcjonariusza ze służby, a nie jego zawieszenie w czynnościach służbowych. Jakkolwiek okres zawieszenia w czynnościach służbowych jest przesłanką do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 96 ust. 2 pkt 7 ustawy, to jednak samo zawieszenie w czynnościach służbowych następuje w odrębnym postępowaniu. Jest to nie tylko odrębność przedmiotu i trybu rozstrzygnięcia, ale także przesłanek tego zawieszenia. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych jest obiektywnym elementem stanu faktycznego, który organ musi uwzględnić z urzędu rozpoznając sprawę zwolnienia tego funkcjonariusza ze służby. W realiach rozpoznawanej sprawy A. S. został zawieszony w czynnościach służbowych na okres dwunastu miesięcy, na podstawie art. 94 ust. 2-4 ustawy, kolejnymi czterema decyzjami (z dnia 30 sierpnia 2018 r, z dnia 3 grudnia 2018 r., z dnia 4 marca 2019 r. oraz z dnia 31 maja 2019 r.). Godzi się w tym miejscu przypomnieć, że owe decyzje uzyskały status ostatecznych oraz prawomocnych i jako takie mają charakter bezwzględnie wiążący. Z uwagi na odrębny w sensie materialnym charakter sprawy zawieszenia w czynnościach służbowych Sąd nie może objąć zakresem rozpoznania tej sprawy, gdyż przekroczyłby wówczas granice materialne sprawy zwolnienia ze służby, a w konsekwencji naruszyłby przepis art. 134 P.p.s.a. Dlatego Sąd, podobnie jak organy administracji obu instancji, zobowiązany był uznać fakt zawieszenia A. S. w czynnościach służbowych za kwestię wstępną (tzw. prejudykat) dla sprawy zwolnienia go ze służby. Wypada również podkreślić, że odnoszące się do A. S. zarzuty natury karnej były brane pod uwagę właśnie w tym odrębnym postępowaniu w sprawie zawieszenia w czynnościach służbowych. Dlatego, wbrew zarzutom pełnomocnika strony skarżącej, Sąd stwierdza, że zarzut karny nie był podstawą (przesłanką) do zwolnienia go ze służby, a tym samym organy nie naruszyły zasady domniemania niewinności.

Również chybiony jest zarzut braku indywidualizacji rozpoznawanej sprawy do sytuacji konkretnego zakładu karnego. Organy prawidłowo wyważyły te okoliczności, czyniąc z nich zasadniczą podstawę podjętego rozstrzygnięcia, na co pozwala właśnie konstrukcja uznania administracyjnego, która upoważnia do samodzielnego określenia kryteriów rozstrzygnięcia. Organy przeprowadziły w tym zakresie wyczerpującą analizę. W ocenie Sądu organ słusznie przyjął, że długotrwała nieobecność funkcjonariusza w służbie ma wpływ zarówno na organizację, jak i efektywność działania jednostki, w której pełnił on służbę. Z jednej strony skutkuje ona zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza, z drugiej strony stwarza konieczność zapewnienia przez jednostkę tej formacji prawidłowej realizacji zadań, poprzez zobowiązanie funkcjonariuszy (dla których stanowiło to dodatkowe obciążenie) do wykonywania przez długi czas czynności za nieobecnego (zawieszonego) funkcjonariusza, co przy szczupłości etatyzacji z pewnością dezorganizuje pracę i harmonogram służby pozostałych funkcjonariuszy, a także ujemnie wpływa na prowadzenie w jednostce oddziaływań penitencjarnych i resocjalizacyjnych wobec osób skazanych na karę pozbawienia wolności, co, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy, stanowi jedno z podstawowych zadań tej formacji. Interes społeczny przejawia się zatem w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zadań jednostki, w której funkcjonariusz pełnił służbę. Z tego względu interes funkcjonariusza trudno uznać za obiektywnie słuszny i mogący uzyskać przewagę nad potrzebą zapewnienia ochrony społeczeństwa przed sprawcami przestępstw osadzonymi w zakładach karnych, które realizuje Służba Więzienna. Konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki, jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), nie można postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. Należy zgodzić się z organem drugiej instancji, że ciągłe trwanie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych dezorganizuje służbę, jak również uniemożliwia efektywne wykorzystanie przydzielonych etatów. Dalej wskazano, że propozycja skarżącego, wyrażona w piśmie z dnia 27 maja 2019 r., a wskazująca na inne opcje rozwiązania przedmiotowej sytuacji (np. poprzez udzielenie funkcjonariuszowi urlopu bezpłatnego) nie wpłynęłaby na poprawę organizacji pracy jednostki, a tym samym nie zasługiwała na uwzględnienie przez dyrektora jednostki. Dalsza nieobecność funkcjonariusza w służbie, spowodowana tym razem urlopem bezpłatnym, powodowałaby również konieczność scedowania obowiązków na pozostałych funkcjonariuszy działu. Zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych, czy też udzielenie mu kilkumiesięcznego urlopu bezpłatnego w dalszym ciągu skutkowałoby zablokowaniem etatu i brakiem możliwości zatrudnienia na jego miejsce innego funkcjonariusza. Dalej podkreślił, że poza dezorganizacją i obciążeniem obowiązkami pozostałych funkcjonariuszy, długotrwałe zawieszenie w czynnościach służbowych strażnika, pobierającego 50 % należnego uposażenia, wpływa demotywująco na pozostałych funkcjonariuszy, ale również nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Służby Więziennej w odbiorze społecznym.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.