Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3531/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 174, art. 176, art. 183, art. 204 par. 1, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt III SA/Po 423/18 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. B. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z 20 września 2018 r. sygn. akt III SA/Po 423/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a", oddalił skargę T. B. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z a [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo wskazały materialnoprawne podstawy wydania obu decyzji, w tym ustawę 5 lutego 2015 r.

o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U.2017.278 ze zm.) - dalej "ustawa 5 lutego 2015 r." oraz akty wykonawcze do tej ustawy: rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności .niezwiązanej do tytoniu z 12 marca 2015 r. (Dz.U.2015.351) – dalej "rozporządzenie" i rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 maja 2015 r. w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom (Dz. U. z 2015 r. poz. 743). Sąd wskazał na art. 16 ust. i 2 ww. ustawy określający warunki przyznania płatności do zwierząt.

Zdaniem Sądu organy obu instancji słusznie wywiodły, że skarżący nie spełnił łącznie ww. warunków. Skoro wniosek został złożony [...] maja 2015 r. to zgodnie

z obowiązującymi przepisami prawa zwierzęta objęte wnioskiem winny być do tego dnia prawidłowo zgłoszone i zarejestrowane. Sąd podzielił argumentację organów, że zadeklarowane zwierzęta zostały zgłoszone, na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, dopiero [...] czerwca 2015 r. Organ wyższego stopnia przekonująco wywiódł, że zgłoszenie przemieszczenia bydła dokonano po interwencji lekarza weterynarii. Lekarze weterynarii również posiadają dostęp do bazy danych systemu identyfikacji i rejestracji zwierząt. Skoro lekarz weterynarii nie odnalazł zwierząt w systemie to poinformował producenta mleka o tych brakach, które dopiero wówczas zostały skorygowane. Zarzut skarżącego, że na zgłoszeniu przemieszczenia złożonym, zdaniem skarżącego, [...] maja 2015 r. została przystawiona prezentata ARMiR z datą [...] czerwca 2015 (co w istocie oznacza zarzut postdatowania zgłoszenia) jest gołosłowny. Podnoszona w skardze nielogiczność zgłoszenia przemieszczenia mleka do inspektora weterynaryjnego, skoro tego samego dnia nie zostało zgłoszone przemieszczenie bydła nie może skutkować obaleniem ustaleń organu wyższego stopnia.

2. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T. B. wniósł

o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przepisów prawa materialnego, tj.

1. art. 21 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z 5 lutego 2015 r. i wyrażonych w tym przepisie zasad przez ich błędną wykładnię, że w prowadzonym postępowaniu, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i jest obowiązany

w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

2. art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z ustawy z 5 lutego 2015 r. przez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że odwołujący nie spełnił warunków przyznania wsparcia wskazanego w ww. przepisie;

3. załącznika nr 5 do rozporządzenia ministra rolnictwa i rozwoju wsi w sprawie liczby punktów, jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności oraz procentowej wielkości kary administracyjnej w zależności od liczby punktów przypisanych stwierdzonym niezgodnościom z 13 maja 2015 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie;

4. art. 15 ust. 1 i pkt 17 preambuły rozporządzenia delegowanego Komisji (UE)

nr 640/2014 - Rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE)

nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności - poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji kiedy odwołujący w odpowiednim czasie złożył deklarację zgodną ze stanem faktycznym;

5. pkt 19 preambuły ww. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 poprzez jego błędną wykładnię i nieuwzględnienie wytycznych zawartych w tej regulacji mówiących o tym, że kara administracyjna powinna być proporcjonalna do wagi niezgodności, powinna uwzględniać nadzwyczajne okoliczności i umyślne działanie beneficjenta;

6. art. 31 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 przez jego niewłaściwe zastosowanie;

7. § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia;

II przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 174 pkt 2 w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80, 83 § 3 art. 107 § 3 i 126 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu odwołującego oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do istotnych zarzutów podniesionych

w skardze do WSA w Poznaniu.

3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Agencji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4.1. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

4.2. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1032; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

4.3.W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postepowania. O skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje bowiem każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Strona wnosząca skargę kasacyjną zobowiązana jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w takim stopniu, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny ( zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2019 roku II GSK 850/17 – LEX 2636756). Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r. o sygn. akt II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., sygn. akt I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., sygn. akt I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508) – zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r I GSK 844/18 (LEX nr 2521363). Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Skarżący w żaden sposób nie wskazał, związku podnoszonych uchybień z treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe zarzutu te czyni bezpodstawnymi.

4.3. Jednocześnie bezzasadny jest najdalej idący zarzut naruszenia art.141§ w p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieodniesienie się do istotnych zarzutów podniesionych w skardze do WSA w Poznaniu. Wbrew bowiem stanowisku strony skarżącej, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przywołanego przepisu prawa w sposób, w jaki przedstawiono to skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia i wolne jest od wskazywanych przez stronę wad i deficytów, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia. Oceny tej nie podważa fakt, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z rozstrzygnięciem sądu. Okoliczność ta nie może być wyłącznym argumentem przemawiającym za uznaniem, że Sąd naruszył przepis art.141§4 p.p.s.a.

4.4. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1, art. 80, 83 § 3 art. 107 § 3 i 126 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu odwołującego oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie nie wskazał na czym miało polegać naruszenia art.145§1 pkt.1 lit.c p.p.s.a. W powiązaniu z tym przepisem zarzucił natomiast naruszenie wskazanych artykułów k.p.a. Sądy administracyjne nie stosują przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy czy też k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z określonymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, które były stosowane przez organ administracji publicznej ( zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 II OSK 2526/17). Pomimo tek wadliwie sporządzonego zarzutu w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że trafnie uznał Sąd I instancji podzielił prawidłowość stanowiska organów administracji wskazujących, że w dniu 27 maja 2017 r. nie został złożony dokument zgłoszenia przemieszczenia stada. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie organu zarówno I, jak i II instancji było zgodne z przepisami prawa, i to zarówno w aspekcie materialnoprawnym, jak i procesowym. Dokonane przez organy administracji publicznej czynności, związane z ustaleniem okoliczności faktycznych, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym niniejszej sprawy. Sąd słusznie uznał, że w toku postępowania została zachowana zasada prawdy obiektywnej, która nakłada na organy obowiązek dążenia do prawdy. W myśl postanowień art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie Sądu organy administracji podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącego. Stosownie do dyspozycji art. 77 § 1 K.p.a., organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, nie przekraczając ram swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). i wskazując przekonywujące podstawy dokonanej oceny, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

4.5. Zważywszy, że nie doszło podważenia ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie za bezpodstawne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podnoszonych w skardze kasacyjnej. Zasadnie w zaskarżonym wyroku wskazano, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt następujących gatunków: bydło domowe (Bos taurus), owca domowa (Ovis aries) i koza domowa (Capra hircus). Płatności związane do zwierząt gatunku bydło domowe są przyznawane rolnikowi w formie:

1) płatności do bydła, jeżeli:

a) posiada samice lub samce tego gatunku: których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, nie przekracza 24 miesięcy - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt objętych wnioskiem wynosi co najmniej 3 sztuki;

2) płatności do krów, jeżeli:

a) posiada samice tego gatunku: których wiek w dniu 15 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, przekracza 24 miesiące - przez okres 30 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie tej płatności,

b) liczba zwierząt objętych wnioskiem wynosi co najmniej 3 sztuki.

Z kolei zgodnie z § 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu przyznawania płatności, płatności związane do zwierząt przysługują do zwierząt, w odniesieniu do których do dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności dokonano zgłoszeń wymaganych na podstawie przepisów o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 12 ust. 1 pkt 1); najpóźniej od dnia złożenia wniosku o przyznanie tych płatności są spełnione wymagania w zakresie identyfikacji określone w przepisach o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (§ 12 ust. 1 pkt 2). Tym samym skoro skarżący nie spełnił łącznie ww. warunków, zatem zwierzęta zadeklarowane na 2015 rok nie pełniały warunków kwalifikowalności do płatności , co skutkowało odmową płatności i nałożeniem sankcji. Powyższe rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 31 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014.

4.6. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art.184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 § 1 p.p.s.a. i art.205 § 2 p.p.s.a.