Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1662/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 315a  ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy [...] (dalej: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Główny Inspektor" czy "organ odwoławczy") z [...] kwietnia 2019r., w której uchylił decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "Wojewódzki Inspektor" czy "organ pierwszej instancji") z [...]kwietnia 2018 r. w całości i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy o wymierzeniu kary pieniężnej za niezrealizowanie w terminie obowiązków określonych w Programie ochrony powietrza dla województwa [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2018 r. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadań nałożonych na lata 2013 - 2015 w Programie ochrony powietrza dla województwa [...] - planie działań krótkoterminowych, tj. niezrealizowanie do końca 2015 r.:

- po pierwsze zadania określonego w punkcie 3.1.1.2 Programu ochrony powietrza (zwanego dalej: "POP") - Gmina nie zrealizowała działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stale. Z wymaganej liczby lokali do likwidacji źródeł spalania paliw stałych równej 167 wyeliminowano kotły na paliwo stałe ogrzewające 52 lokale. Nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego, tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w ilości 4,67 Mg/rok;

- po drugie zadania określonego w punkcie 3.1.1.3 Programu ochrony powietrza - Gmina nie zrealizowała działania naprawczego polegającego na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczych zapewniającej podłączenie nowych użytkowników. Na wymaganą liczbę 56 lokali do podłączenia do sieci ciepłowniczej - nie podłączono żadnego lokalu. Nie osiągnięto zatem wymaganego efektu ekologicznego, tj. ograniczenia emisji pyłu PM10 w ilości 2,17 Mg/rok.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2018 r. w całości i orzekł co do istoty, tj. wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadania nałożonego na lata 2013 -2015 w POP określonego w pkt. 3.1.1.2 przez nierealizowanie działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji 167 takich źródeł spalania paliw stałych) i nieosiągnięcie zatem wymaganego efektu ekologicznego.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że organ pierwszej instancji przeprowadził w okresie od 24 października do 11 grudnia 2017 r. kontrolę wykonania zadań określonych w POP przez skarżącego. W ramach kontroli stwierdzono, że skarżący nie zrealizował w terminie zadań określonych w POP. Zgodnie z ustaleniami kontroli skarżący pismem z 20 sierpnia 2013 r. negatywnie zaopiniował przedstawiony projekt uchwały wprowadzającej program ochrony powietrza. Jednakże organ odpowiedzialny za uchwalenie programu ochrony powietrza nie podzielił stanowiska przedstawionego w ww. piśmie. Zgodnie z wykładnią art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska (dalej: "P.o.ś."), który ma charakter wiążący, organ pierwszej instancji, stwierdzając brak terminowej realizacji zadania określonego w POP przez skarżącego, wymierzył karę pieniężną.

Organ pierwszej instancji pismem z 10 stycznia 2018 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania przedmiotowego postępowania i pismem z 1 lutego 2018 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów i materiałów oraz o możliwości zgłoszenia żądań. Również, Główny Inspektor po przeanalizowaniu zebranych akt, pismem z 28 stycznia 2018 r. zawiadomił stronę o prawie wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący nie skorzystał z tej możliwości.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym systemem prawnym w Polsce instytucją uprawnioną do uznania uchwały za sprzeczną z prawem jest sąd administracyjny, a nie organ samorządowy. Przedstawiona przez skarżącego opinia nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Według Głównego Inspektora, skarżący nie korzystając z instytucji opisanej w art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r., poz. 512, z późn. zm.) uznał, że POP uchwalony przez Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. nie narusza interesu prawnego lub uprawnień organu wykonawczego Gminy [...].

Dalej organ odwoławczy, odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania, wskazał że zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 3 P.o.ś. organem odpowiedzialnym za opracowanie projektu programu ochrony powietrza jest zarząd województwa, natomiast organem odpowiedzialnym za jego uchwalenie jest sejmik województwa. Zatem organ pierwszej instancji nie był organem odpowiedzialnym za przygotowanie POP, a co za tym idzie nie może odpowiadać za jego brzmienie, czy za to, na kogo POP nakłada obowiązki. Ustawodawca w art. 96a ust. 1 P.o.ś. wyraźnie wskazał, że do zadań wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska należy wyłącznie sprawowanie nadzoru w zakresie terminowości uchwalania programu ochrony powietrza oraz wykonywania zadań w nim określonych. Oznacza to, że organy rozstrzygające w sprawie nie są organami uprawnionym do oceny zapisów POP. Dlatego zarzuty skarżącego odnoszące się do treści POP, tj.: niepodania sposobu wyliczenia ilości kotłów na paliwo stałe, które winny być wymienione na terenie gminy, ani też sposobu przeliczenia wymiany kotłów na uzyskany efekt ekologiczny; brak danych dotyczących stanu powietrza w Gminie [...] ; niesporządzenie przez opracowującego POP inwentaryzacji źródeł grzewczych w Gminie [...] - nie mogły być przedmiotem prowadzonego postępowania administracyjnego. Dalej, ustosunkowując się do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej w czasie, gdy POP już nie obowiązywał, Główny Inspektor wskazał, że Sejmik Województwa [...] uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., która weszła w życie "[...] lutego 2018 r." zmienił uchwałę określającą POP. Zgodnie z aktami sprawy Wojewódzki Inspektor wszczął postępowanie 10 stycznia 2018 r., tj. przed wejściem w życie ww. uchwały.

Organ odwoławczy podał, że analiza opisu działania wskazanego w pkt. 3.1.1.2 POP określającego główne działania naprawcze dla [...] , wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekologiczną, tj. eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania, jednoznacznie wskazuje, że gminy powinny udzielić dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskich emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Zatem wobec zapisów POP jednostkami realizującymi zadanie opisane w punkcie 3.1.1.2 POP są organy wykonawcze wskazanych gmin, w omawianym przypadku jest to Wójt Gminy [...] , a nie mieszkańcy Gminy. Według Głównego Inspektora nie można uznać, że wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych wykonana przez osoby fizyczne bez udzielania wsparcia finansowego ze strony skarżącego jest realizacją zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP. Powyższe stanowisko podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 października 2018 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1944/18). Sam skarżący w corocznych sprawozdaniach z realizacji POP dla województwa [...]nie wykazał wymian niskosprawnych urządzeń grzewczych na paliwo stałe wykonanych przez osoby fizyczne bez udzielania wsparcia finansowego skarżącego. W decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowo przyjęto, że skarżący w latach 2013-2015 wykonał 52 wymiany niskosprawnych kotłów na paliwo stałe, ponieważ zgodnie z zapisami POP przedmiotowych wymian nie wykonano, zatem nie osiągnięto wymaganego efektu ekologicznego. W ogólnym ujęciu praktycznym efekt ekologiczny rozumiany jest jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska w relacji przed i po rozpoczęciu eksploatacji nowych urządzeń, będących przedmiotem inwestycji. Zgodnie z pkt. 3.1.1.2 POP określającym główne działanie naprawcze, wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną realizacji jest eliminacja starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania. Program ten określa wymagany efekt ekologiczny dla Gminy Kościelisko przez ograniczenie w latach 2013-2015 emisji: pyłu PM 10 o 4,67 Mg/rok, pyłu PM 2,5 o 4,6 Mg/rok, benzo(a)pirenu o 0,003 Mg/rok, dwutlenku siarki SO2 o 11,47 Mg/rok, dwutlenku węgla CO2 o 1 059,42 Mg/rok. Według autorów powyższego opracowania w celu osiągnięcia ww. wartości niezbędna winna być likwidacja w 167 lokalach źródeł spalania paliw stałych (minimalną liczbę wymiany urządzeń grzewczych określono na 167 sztuk). Zgodnie z powszechnie dostępnym raportem pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] w 2015 r.", Gmina Kościelisko w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10, który został wyznaczony na poziomie 4,67 Mg. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie [...] wyniósł 0 Mg.

W odwołaniu skarżący wskazał, że realizacja zadania określonego w pkt. 3.1.1.3, polegającego na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczej w celu podłączenia jak największej liczby użytkowników była niemożliwa z powodu braku na terenie Gminy [...] sieci ciepłowniczej. Organ odwoławczy wskazał, że analiza pkt. 3.1.1.3 POP jednoznacznie wskazuję, że w miastach, w których istnieje sieć ciepłownicza w ramach programów ograniczenia niskiej emisji priorytetem powinna być rozbudowa tych sieci. Skarżący nie mógł zrealizować powyższego zadania z powodu braku sieci ciepłowniczej. Oznacza to, że wskazanie organu pierwszej instancji co do naruszenia polegającego na nie realizacji zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP było nieprawidłowe. W związku z powyższym organ drugiej instancji uchylił zaskarżoną decyzję i rozstrzygnął jak na wstępie.

Główny Inspektor podkreślił, że przepis art. 315a P.o.ś. nakłada na organ obowiązek (nie zaś uprawnienie) wymierzenia kary w określonej przez ustawodawcę wysokości. Zatem organ w tym zakresie nie działa na zasadzie uznania, lecz w przypadku stwierdzenia uchybienia przepisów ustawy nakłada karę pieniężną, która jest obligatoryjna bez względu na przyczyny, czy okoliczności. Ustawodawca nie przewidział żadnych ustępstw od wymierzenia tejże kary ani miarkowania jej wysokości poza ustalonymi w przepisie granicami. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 697/16). Pomimo uchylenia decyzji z [...] kwietnia 2018 r. Główny Inspektor nie mógł obniżyć wysokości kary, gdyż wymienioną decyzją wymierzono karę pieniężną w najniższej możliwej wysokości.

Burmistrz, wójt, prezydent miasta, według organu odwoławczego, jako organ ochrony środowiska określony w art. 376 ust. 1 P.o.ś. ma obowiązek zapewnić mieszkańcom jak najlepszą jakości powietrza przez dążenie do utrzymania poziomów substancji w powietrzu poniżej dopuszczalnych poziomów lub do zmniejszania poziomów substancji w powietrzu co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Dlatego też skarżący powinien w sposób kompletny i terminowy wykonać zadania nałożone w POP, których celem jest zapewnienie jak najlepszej jakości powietrza.

Wójt Gminy [...] w skardze wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Głównego Inspektora z [...] kwietnia 2019 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2018 r. i umorzenie postępowania administracyjnego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji w wyniku przyjęcia jako materialnej podstawy rozstrzygnięcia przepisów nieobowiązujących w dniu rozstrzygania, tj. uchwały [...] w brzmieniu obowiązującym w okresie od 29 października 2013 r. do 11 lutego 2017 r., co powoduje, że decyzję należy uznać za wydaną bez podstawy prawnej, naruszającą tym samym art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutu nieważności decyzji skarżący podniósł zarzuty naruszenia:

1) punktu 3.1.1.2 załącznika Nr 1 do uchwały 612/09 w brzmieniu nadanym uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały 612/09 w zw. z § 2, § 3 pkt 5 lit. a i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych przez:

- błędną wykładnię tych przepisów i uznanie, że powołane jako materialna podstawa decyzji zapisy POP mają charakter bezwzględnie obowiązującej normy prawnej nakładającej obowiązki zagrożone sankcją administracyjną, w sytuacji gdy przywołane przepisy znajdują się w części opisowej POP, a nie w części wyszczególniającej obowiązki i ograniczenia wynikające z realizacji programów ochrony powietrza,

- uznanie, że obowiązkiem skarżącego była wymiana określonej liczby kotłów podczas, gdy sugerowanym w POP działaniem naprawczym było osiągnięcie określonego zmniejszenia emisji pyłu PM10, a liczba kotłów odpowiadająca tej ilości emitowanych pyłów została określona wyłącznie szacunkowo i nieadekwatnie do warunków klimatycznych w gminie Kościelisko;

2) art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. przez uznanie, że skarżący naruszył termin na wykonanie działań wskazanych w POP, w sytuacji gdy zobowiązania na lata 2013 - 2015 zostały wprowadzone uchwałą, która została uchwalona dopiero 30 września 2013 r., a nadto nie wskazywała precyzyjnych terminów na wykonanie zadań;

3) art. 139 k.p.a. przez zmianę ocen faktycznych i prawnych wyrażonych w decyzji organu pierwszej instancji na niekorzyść odwołującego się - w wyniku uznania, że wymiana kotłów niskosprawnych przez ich użytkowników bez udziału dofinansowania ze strony skarżącego nie prowadzi do osiągnięcia wymaganego efektu ekologicznego rozumianego jako zmniejszenie ilości zanieczyszczeń wprowadzanych do środowiska;

4) art. 189f § 2 i art. 189d w zw. z art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie zawartych w tych przepisach dyrektyw wymiaru kar i przesłanek odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary, pomimo braku innych - swoistych w tym zakresie przepisów dla kar z art. 315a P.o.ś., a w konsekwencji nieodstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej pomimo istniejących po temu podstaw ustawowych;

5) art. 107 § 3 k.p.a. przez brak należytego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, w szczególności w kwestii zastosowania materialnej podstawy orzekania.

W motywach skargi została przedstawiona argumentacja uzasadniająca postawione zarzuty.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji i ustosunkował się do treści skargi. W szczególności nie zgodził się z zrzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 189f § 2 i art. 189d w związku z art. 189a § 1 § 2 pkt 2 k.p.a. przez ich niezastosowanie. Organ, po przytoczeniu treści art. 189a § 2 k.p.a. i zgodnie z art. 315c P.o.ś., wskazał, że w sprawach dotyczących kar pieniężnych, o których mowa w art. 315a stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Zatem ww. przepisy stanowią przepisy odrębne, o których mowa w art. 189a § 2 k.p.a. Wobec powyższego w ocenie Głównego Inspektora przepisy, o których mowa w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mogły mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu. Natomiast, nawet przy założeniu, że miałyby zastosowanie w niniejszej sprawie to i tak należałoby uznać, że nie zachodzą przesłanki określone w ww. przepisie. Zgodnie z art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa. W niniejszej sprawie żadna z ww. przesłanek nie byłaby spełniona. Polska, jako Państwo Członkowskie Unii Europejskiej jest zobowiązana do dotrzymywania norm, jakości powietrza na terenie kraju. W związku z tym w przypadku przekroczenia poziomu dopuszczalnego powiększonego o margines tolerancji lub przekroczenia poziomu docelowego, sejmik wojewódzki określa w drodze uchwały, program ochrony powietrza. Dokument ten wyznacza działania naprawcze, których celem jest poprawa jakości powietrza. Niewywiązywanie się z obowiązków określonych w ww. dokumencie, tj. nierealizowanie w terminie zadań określonych w programie ochrony powietrza, powoduje brak poprawy jakości powietrza. Mając na uwadze powyższe oraz bardzo złą jakość powietrza na terenie województwa [...] , trudno uznać, że waga naruszenia jest znikoma, gdyż zła jakość powietrza ma negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Ponadto sam ustawodawca nadając karze pieniężnej obligatoryjny charakter, tj. czyniąc jej obligatoryjny wymiar bez względu na przyczyny i okoliczności uznał, że waga powyższego naruszenia nie jest znikoma, a tym samym nieterminowa realizacja, czy brak realizacji zadań określonych w programie ochrony powietrza jest istotnym naruszeniem. W kwestii drugiej przesłanki wyjaśnić należy, że w niniejszym postępowaniu obowiązek ciążący na skarżącej polegał na osiągnięciu zakładanego efektu ekologicznego, tj. na redukcji pyłu PM10, pyłu PM 2,5, benzo(a)pirenu, dwutlenku siarki SO2, dwutlenku węgla CO2, przez realizację w wyznaczonym terminie do końca 2015 r. zadań określonych w POP. Natomiast skarżący nie realizując w wyznaczonym terminie zadania określonego w pkt 3.1.1.2 POP, nie osiągnęła zakładanego efektu ekologicznego, co bezpośrednio przełożyło się na brak poprawy jakości powietrza w okresie objętym kontrolą. Powyższe oznacza, że tego naruszenia nie można zaprzestać, innymi słowy jest ono nieusuwalne.

Skarżący w piśmie procesowym z 28 października 2019 r. zauważył, że art. 315a P.o.ś. jest przepisem blankietowym, który samodzielnie nie nadaje się do stosowania, w zakresie dyspozycji odsyła do innych przepisów, zawierających normę wypełniającą, tj. właściwej uchwały sejmiku województwa. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, w zakresie POP obowiązywała uchwała Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w brzmieniu nadanym uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Przepisy, które zastosował organ nie miały w momencie rozstrzygania mocy obowiązującej i nie stanowiły uzupełnienia do art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., zostały derogowane wskazaną wyżej uchwałą z 2017 r. Organ nie wziął pod uwagę, że nowelizacja przepisów mogła mieć na celu wyeliminowanie przepisów wadliwie skonstruowanych. Dalej skarżąca przypomniała, że uchwała wprowadzająca POP i zadania na lata 2013-2015 weszła w życie pod koniec roku 2013, co czyni jego stosowanie jeszcze bardziej problematycznym. Akt ten nałożył bowiem na skarżącego obowiązek realizacji działań w okresie częściowo już minionym (tj. w 2013 roku). W opinii skarżącego, w przypadku "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] na lata 2013-2015" zarówno proces stanowienia prawa, jaki i sposób stosowania tego prawa, narusza konstytucyjną zasadę legalizmu i godzi w elementarne reguły stosowania represji karno-administracyjnej w demokratycznym państwie prawa. Według skarżącego Sąd winien zbadać - czy nałożone w prawie miejscowym obowiązki mają umocowanie w delegacji ustawowej i nadają się w ogóle do realizacji, bowiem w przypadku naruszenia delegacji ustawowej przez prawodawcę lokalnego, wykonywanie sankcji na podstawie tych wadliwych przepisów, prowadzi de facto do złamania przepisów o randze ustawowej, a Sądy powołane są przede wszystkich do stania na straży przepisów Konstytucji i ustaw, a nie uchwał wydawanych przez samorządy terytorialne.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska w załączniku z 21 listopada 2019 r. do protokołu rozprawy przeprowadzonej 14 listopada 2019 r., odnosząc się do zarzutu skarżącego co do oparcia się w sprawie na nieobowiązującym akcie prawa miejscowego – uchwale 662/13, w tym zastosowaniu przepisów, które nie stanowiły uzupełnienia do art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., podkreślił, że powyższego stanowiska skarżącej nie podziela. Zauważył, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego była przeprowadzona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora w okresie od 24 października do 11 grudnia 2017 r. kontrola terminowej realizacji zadań określonych w POP uchwalonym uchwalą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...]" zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. Przedmiotowa kontrola obejmowała okres od 2013 roku do 2015 roku. Zatem przywoływana przez skarżącego uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w kontrolowanym okresie nie obowiązywała. Zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/19) organ wymierzając karę pieniężną za nieterminową realizację zadań określonych w programie ochrony powietrza winien oprzeć się na uchwale obowiązującej w kontrolowanym okresie. Mając na uwadze powyższe, według organu odwoławczego słusznie przyjęto, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego należało odnieść się do uchwały obowiązującej w okresie objętym kontrolą, tj. uchwały [...] . Ponadto program ochrony powietrza uchwalony ww. uchwałą [...] określa działania w podziale na lata 2017-2019 oraz 2020-2023, tak więc nie może on odnosić się do okresu objętego kontrolą, tj. do lat 2013-2015. Nadto w art. 91 ust. 9c P.o.ś. ustawodawca wskazał, że w przypadku stref, dla których programy ochrony powietrza zostały uchwalone, a poziomy dopuszczalne lub docelowe lub pułap stężenia ekspozycji są przekraczane w kolejnych latach, sejmik województwa jest zobowiązany do określenia w drodze uchwały, aktualizacji programu ochrony powietrza, wskazując działania ochronne dla grup ludności wrażliwych na przekroczenie, obejmujących w szczególności osoby starsze i dzieci. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku województwa [...] , gdzie Sejmik Województwa [...] w programie ochrony powietrza uchwalonym uchwałą [...] określił termin realizacji działań naprawczych na lata 2013-2023 przy jednoczesnym uszczegółowieniu zadań na lata 2013-2015. W związku z tym, że zadania określone na lata 2013-2015 nie doprowadziły do osiągnięcia dopuszczalnych poziomów zanieczyszczeń w powietrzu, Sejmik Województwa [...] był zobowiązany do podjęcia działań mających na celu weryfikację określonych działań naprawczych na kolejne lata. W związku z tym uchwałą [...] Sejmik Województwa [...] dokonał aktualizacji obowiązującego programu w zakresie działań jakie zostały określone w latach 2017-2023. Zmiana wprowadzona uchwałą [...] nie dotyczyła działań naprawczych jakie należało zrealizować w latach 2013-2015. Z kolei, odnosząc się do wskazania skarżącego, że uchwała [...] weszła w życie pod koniec roku 2013 czyniąc jej stosowanie jeszcze bardziej problematycznym, organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca uważając, że termin uchwalenia programu może skutkować niewywiązaniem się z obowiązków w nim określonych powinna skorzystać z instytucji opisanej w art. 90 ustawy o samorządzie województwa. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie zaskarżył przedmiotowej uchwały. W związku z powyższym należy domniemywać, że uznał, że termin oraz zakres zadań nie wykracza poza jego możliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Regulacją ustawową prawa materialnego, która znalazła zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej był art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [Dz. U. z 2018 r., poz. 799) – dalej w skrócie: "P.o.ś."] w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2019 r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1479). I chociaż do zmiany art. 315a ust. 1 P.o.ś. doszło na mocy art. 4 pkt 9 ww. ustawy zmieniającej, to stosownie do art. 23 ustawy zmieniającej, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy prowadzonych na podstawie przepisów ustaw zmienianych w art. 2 oraz w art. 4-13 w brzmieniu dotychczasowym dotyczących wymierzenia kar pieniężnych stosuje się przepisy dotychczasowe. Wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska - w myśl art. 96a ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. - sprawuje nadzór w zakresie realizacji działań określonych w programach ochrony powietrza i ich aktualizacjach oraz planach działań krótkoterminowych przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, starostę oraz inne podmioty; do wykonywania zadań kontrolnych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska stosuje się przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska.

Według art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. – w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych - organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł; ust. 2 - karę pieniężną, w drodze decyzji, wymierza wojewódzki inspektor ochrony środowiska, biorąc pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków.

Z powyższych przepisów wynika, że odpowiedzialność za realizację zadań określonych w programach ochrony powietrza, do podjęcia których zobowiązana została konkretna gmina, spoczywa na jego organie wykonawczym. Zatem, to wójt, burmistrz, czy prezydent miasta, który w tym zakresie podlega kontroli właściwego organu, jest podmiotem podlegającym karze pieniężnej.

W kontrolowanej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją [...] kwietnia 2019 r. wymierzył skarżącemu – Wójtowi Gminy [...] karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za niedotrzymanie terminu realizacji zadania określonego w pkt 3.1.1.2 Programu Ochrony Powietrza dla województwa [...]na lata 2013 – 2015. Ściślej, niezrealizowanie działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe (wymaganych do likwidacji było 167 takich źródeł spalania paliw stałych), skutkujące nieosiągnięciem wymaganego efektu ekologicznego.

Program Ochrony Powietrza dla województwa [...] został wprowadzony uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] ", która weszła w życie 19 marca 2010r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] marca 2010 r., Nr [...] , poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "]. Jego zmiany następowały kolejno uchwałami Sejmiku Województwa [...] . I tak:

1) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " – obowiązującą od 15 kwietnia 2011 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] .03.2011 r., Nr [...], poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą 70/[...] "];

2) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. – obowiązującą od 29 października 2013 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] .10.2013 r., poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "];

3) uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. w sprawie "Programu ochrony powietrza dla województwa [...] " zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2011r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2013 r. – obowiązującą od [...] lutego 2017 r. [(Dz. Urz. Woj. [...] z [...] .01.2017 r., poz. [...] ) – zwaną dalej: "uchwałą [...] "].

Z powyższego wynika, że Sejmik Województwa [...] uchwałą [...] przyjął zaktualizowany "Program ochrony powietrza dla województwa [...] " wprowadzając na mocy § 1 zmiany takie jak: 1) załącznik Nr 1 do uchwały [...] zmienionej uchwałą [...] otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 1 do uchwały [...] (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa [...] ") i 2) załącznik Nr 2 do uchwały [...] zmienionej uchwałą [...] otrzymał brzmienie zgodne z załącznikiem Nr 2 do uchwały [...] (tytuł: "Program ochrony powietrza dla województwa [...] Uzasadnienie"). Z uzasadnienia uchwały wynika, że zaktualizowany Program ochrony powietrza dla województwa [...] (dalej w skrócie: "POP") składa się z dokumentu głównego wyznaczającego długoterminowe działania naprawcze oraz plan działań krótkoterminowych (załącznik Nr 1 do uchwały) oraz uzasadnienia zawierającego metodykę przygotowania dokumentu, szczegółowe analizy przyczyn występowania przekroczeń poziomów dopuszczalnych docelowych zanieczyszczeń oraz uzasadniające przyjęte działania naprawcze (załącznik Nr 2 uchwały). Według "Działań naprawczych" (pkt 3 załącznika Nr 1 do uchwały [...] ) pod 3.1.1.2 – wymienia się: Główne działanie naprawcze dla [...] wyróżniające się dużym efektem ekologicznym oraz efektywnością ekonomiczną polegające na eliminacji starych niskosprawnych urządzeń grzewczych w ramach realizowanego przez gminy systemu dotacji do wymiany źródeł ogrzewania (nazwa działania naprawczego "realizacja gminnych programów ograniczania niskiej emisji (PONE) – eliminacja niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe). Zgodnie z tym zadaniem Gmina powinna przygotować Program ograniczania niskiej emisji (PONE), który powinien określać zasady i priorytety wymiany i zakupu nowych urządzeń grzewczych oraz udzielać dotacji celowej dla mieszkańców i jednostek objętych programem ograniczania niskiej emisji na wymianę starych niskosprawnych pieców i kotłów wykorzystujących paliwa stałe. Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji w latach 2013-2015 dla Gminy [...] np. pyłu PM10 - o 4,67 Mg/rok. W celu osiągnięcia powyższej wartości dla [...] szacowana liczba lokali do likwidacji źródeł spalania paliw stałych w latach 2013-2015 została określona na 167. Jednostką realizującą zadanie, inaczej odpowiedzialną za realizację zadania, były organy wykonawcze, w przypadku Kościeliska - Wójt Gminy [...] . Gmina [...] w latach 2013-2015 nie osiągnęła zakładanego efektu ograniczenia emisji pyłu PM10. Sumaryczny efekt ograniczenia pyłu PM10 w Gminie wyniósł 0 Mg. Dowodami świadczącymi o niewykonaniu omówionego działania naprawczego w kontrolowanym postępowaniu były: protokół kontroli Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. i ogólnie dostępny raport pt. "Podsumowanie realizacji Programu ochrony powietrza dla województwa [...] w 2015 r."

Powyższe świadczy o zasadności zastosowania w sprawie normy art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. Niewątpliwie termin realizacji zadania 3.1.1.2 określonego w POP dla województwa [...] nie został dotrzymany. Organem za to odpowiedzialnym okazał się skarżący, zatem to on podlegał karze pieniężnej mogącej znaleźć wymiar w wysokości od 10.000 zł do 500.000 zł. Ostatecznie wymierzenie kary nastąpiło w wysokości 10 000 zł. Przy wymiarze kary organ wziął pod uwagę ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. Tutaj rację należy przyznać organowi, że nałożenie kary, w przypadku stwierdzenia podstawy do jej wymierzenia określonej w art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś., jest obligatoryjne, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę we wskazanym przepisie sformułowania "organ za to odpowiedzialny podlega karze". Oznacza to, że kwestia nałożenia na organ odpowiedzialności za realizację POP nie została pozostawiona uznaniu administracyjnemu. W przypadku stwierdzenia uchybienia terminu w realizacji zadań określonych w POP, organ jest obowiązany, a nie uprawniony do wymierzenia kary pieniężnej. Wymierzenie kary następuje więc niezależnie od przyczyn, okoliczności niedotrzymania terminu realizacji danego czy danych działań naprawczych. Jedynie pewien luz decyzyjny został pozostawiony organowi w przypadku wysokości wymiaru kary (możliwość miarkowania, ale w przedziale od 10 000 do 500 000 zł), mając na uwadze ilość i wagę stwierdzonych uchybień oraz naruszonych przez organ obowiązków. W niniejszej sprawie – Główny Inspektor kierując się powyższym wymierzył karę w najniższej dopuszczalnej ww. regulacją wysokości.

Wszystko to dowodzi, że organ odwoławczy właściwie ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, na jego podstawie poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne, w efekcie doprowadził do należytego zastosowania art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś.

W kontekście zarzutów skargi oraz argumentacji przytoczonej na ich poparcie, tak w skardze, jak i w piśmie procesowym ją uzupełniającym, należy jeszcze wskazać na poniższe podstawy.

Po pierwsze, uchwałą 612/09 przyjęty został Program ochrony powietrza dla województwa [...]obejmujący 9 stref ochrony powietrza, w którym stwierdzone zostały przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych substancji w powietrzu za rok 2007; uchwałą [...] Program został rozszerzony o 2 strefy, w których powyższe przekroczenia zostały stwierdzone po raz pierwszy w ocenie za rok 2009. Po uzupełnieniu POP dla województwa [...] objęte nim zostały wszystkie jego strefy (11 stref); uchwałą [...] przyjęto zaktualizowany Program ochrony powietrza dla województwa [...] dokonując oceny i klasyfikacji cech za rok 2011 oraz za rok 2012 (innymi słowy, dokument został oparty na analizach dla roku 2011 i 2012). Z załącznika Nr 1 do uchwały 662/13 wynika, że potrzeba aktualizacji Programu wynikała ze zmian w ustawie Prawo ochrony środowiska, które weszły w życie 28 maja 2012 r. jako proces implementacji dyrektywy 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza w Europie i zobowiązały zarządy województw do aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. W programie tym wyznaczono działania naprawcze na najbliższe 10 lat. Wymagany efekt ekologiczny ograniczenia emisji określono w latach 2013-2015 i łącznie do 2023 r. Faktem jest, że uchwała [...] została podjęta w sprawie zmiany uchwały [...] (Programu ochrony powietrza dla województwa [...] ) zmienionej uchwałą [...] , niemniej w istocie dopiero ta zmiana dotyczyła wszystkich 11 strefy województwa [...] i stała się aktualizacją POP dla [...] . Zatem wymierzenie kary na podstawie art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś za niedotrzymanie terminu realizacji zadania nałożonego na skarżącą w POP uaktualnionym uchwałą 662/13 – wbrew twierdzeniu skarżącego – było prawidłowe.

Po drugie, z akt sprawy wynika, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego 10 stycznia 2018 r. w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej była przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w okresie od 24 października do 11 grudnia 2017 r. kontrola wykonywania zadań określonych w "Programie ochrony powietrza dla województwa [...] ". Przedmiotowa kontrola obejmowała okres od 2013 r. do 2017 r. Według pkt 1 "Ustaleń kontroli" protokołu kontroli Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2013-2015 z uwzględnieniem stopnia ich realizacji w aspekcie rzeczowym oraz działania na rzecz ograniczenia niskiej emisji w gminie w roku 2016 i 2017. Skoro, zakresem kontroli objęto realizację zadań określonych w POP na lata 2013-2015 z uwzględnieniem stopnia ich realizacji w aspekcie rzeczowym, to oparcie się na zaktualizowanym POP dla województwa [...] uchwałą [...] było legalne. Natomiast uchwała [...] w okresie objętym kontrolą realizacji zadań określonych w POP na lata 2013-2015 nie obowiązywała. Określa ona działania w podziale na lata 2017-2019 oraz 2020-2023, tak więc nie mogła odnosić do okresu objętego kontrolą, tj. do lat 2013-2015. Zatem, uchwała obowiązująca w dniu wszczęcia postępowania i w czasie wydania zaskarżonej decyzji nie mogła stanowić podstawy dokonanej oceny w sprawie. Takie stanowisko wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 12 września 2019 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1102/19). Wymierzenie kary za niedotrzymanie terminów realizacji, w latach 2013-2015, zadania określonego w POP, zostało prawidłowo oparte na POP uaktualnionym uchwałą [...] i obowiązującym w tym przedziale czasowym.

W powyższych aspektach rozważań, należy też odeprzeć twierdzenie skarżącej, powiązane z aktualizacją POP dla [...] , a dokonaną uchwałą [...] , że "organ nie wziął pod uwagę, że (ta) nowelizacja przepisów mogła mieć na celu wyeliminowanie przepisów wadliwie skonstruowanych". W załącznika Nr 1 do uchwały [...] zatytułowanym "Program ochrony powietrza dla województwa [...] [...] w zdrowej atmosferze", rozdziale "Cel i zakres Programu" podaje się, że "Obecnie obowiązuje Program ochrony powietrza, przyjęty uchwałą Nr [...] [...]. Wskazuje on działania zmierzające do osiągnięcia w całej [...] do 2023 r. [...]. Potrzeba aktualizacji Programu wynika wprost z ustawy Prawo ochrony środowiska, która wskazuje na konieczność aktualizacji programów ochrony powietrza co 3 lata, w przypadku występowania przekroczeń standardów jakości powietrza. Na terenie stref województwa małopolskiego w dalszym ciągu występują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, PM2,5 oraz dwutlenku azotu (aglomeracja krakowska) oraz poziomów docelowych bezno(a)pirenu oraz ozonu". Skoro sam przepis ustawy Prawo ochrony środowiska, a ściślej art. 91 ust. 9c P.o.ś., zobowiązuje sejmik województwa do określenia w drodze uchwały aktualizacji programu ochrony powietrza i w programie zakreślane są ramy czasowe realizacji określonych działań naprawczych, to zawsze badanie terminowości ich realizacji przez podmioty za to odpowiedzialne musi opierać się na czasie minionym, jak w przypadku sprawy. Nie można bowiem oceniać zachowania terminu realizacji danego działania naprawczego, opierając się na obecnie obowiązującej regulacji prawa miejscowego, uchwalanej w innych realiach faktycznych i prawnych oraz zakreślającej dla danych działań naprawczych inne ramy czasowe, w sensie późniejsze po ramach kontrolowanego okresu. Trzeba w pełni więc zgodzić się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę, że w kontrolowanym postępowaniu należało brać pod uwagę POP, który obowiązywał w okresie zakreślonym kontrolą, a nie w okresie toczącego się postępowania administracyjnego.

W świetle dotychczas przedstawionych wyjaśnień Sąd nie podzielił najdalej idącego zarzutu skargi, a dotyczącego zaistnienia przesłanki nieważnościowej określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz naruszenia art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP.

Po trzecie, Sąd nie podziela wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem § 2, § 3 pkt 5 lit. a i § 5 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 września 2012 r. w sprawie programów ochrony powietrza oraz planów działań krótkoterminowych (Dz. U. poz. 1028). Przedmiotowe rozporządzenie - jako określające - według § 1 pkt 1 – pkt 3 - szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać programy ochrony powietrza i plany działań krótkoterminowych; formę sporządzania i niezbędne części składowe programów ochrony powietrza i planów działań krótkoterminowych; zakres zagadnień, które powinny zostać określone i ocenione w programach ochrony powietrza i planach działań krótkoterminowych - nie mogło znaleźć zastosowania w sprawie, tym samym zaskarżona decyzja nie mogła zostać oceniona jako wydana z ich naruszeniem. Według art. 84 ust. 1 P.o.ś., w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy. Programy są publikowane w wojewódzkich dziennikach urzędowych. Opracowywanie programów nie ma charakteru dowolnego, uzależnionego od woli organu administracji, ale może mieć miejsce wtedy, gdy przepis ustawy lub innego aktu prawnego wyraźnie taki obowiązek przewiduje. Jeżeli chodzi o ustawę, to wynika on z art. 91 ust. 1 P.o.ś. w przypadku programów ochrony powietrza. Kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem sprawują sądy administracyjne. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zatem, jeżeli skarżący uważał, że omawiana uchwała narusza prawo, nie odpowiada regulacjom ustawy Prawo ochrony środowiska czy ww. rozporządzenia - jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie administracji publicznej, mógł zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Wówczas przedmiotem rozważań mogłyby być też uwagi skarżącego, dla przykładu, że: treść POP nie spełnia elementarnych wymogów dla aktu prawa miejscowego, nie jest aktem generalno-abstrakcyjnym, wykracza poza upoważnienie ustawowe, nie spełnia wymogu określoności prawa, nakłada obowiązki niemożliwe do wykonania, narusza zasadę samodzielności gminy, nakazuje realizację kosztownych zadań bez wskazania źródeł finansowania, obciąża odpowiedzialnością organ wykonawczy gminy za realizację działań uzależnionych od decyzji organu stanowiącego i podmiotów zewnętrznych; a nadto dotyczące: terminu uchwalenia uchwały 662/13 (będącego – zdaniem skarżącego - przyczyną niewywiązania się z obowiązków w niej określonych na 2013-2015) czy braku precyzyjnego określenia terminów wykonania obowiązków, szacunkowego określenia liczby kotłów do likwidacji nieadekwatnego do warunków klimatycznych w Gminie [...] . Organy Inspekcji Ochrony Środowiska nie mają wpływu zarówno na treść programu ochrony powietrza, jaki i na termin jego uchwalenia. Nie są organami, uprawnionym do oceny zapisów programu ochrony powietrza. Ich rolą była ocena - czy skarżący realizował w terminie zadania określone w akcie prawa miejscowego – uchwale w sprawie POP. Reasumując kontrola pod względem zgodności z prawem programów ochrony powietrza (uchwał będących aktem prawa miejscowego) jest dokonywana w odrębnej procedurze postępowania sądowoadministracyjnego. Wtedy sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu. Tymczasem przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja, w której wymierzono skarżącemu administracyjną karę pieniężną. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, że Sąd w tym postępowaniu winien też zająć się oceną legalności uchwały – POP. Skarżący miał prawo i możliwość skorzystania z omówionej instytucji prawnej, jednak sam przyznał, że tego nie uczyniła. W świetle powyższej argumentacji, nie można opowiedzieć się za twierdzeniem skarżącego, że w sprawie wydano zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. przez uznanie, że skarżący naruszył termin na wykonanie działań wskazanych w POP, w sytuacji gdy zobowiązania na lata 2013 - 2015 zostały wprowadzone uchwałą, która została uchwalona dopiero 30 września 2013 r., a nadto nie wskazywała precyzyjnych terminów na wykonanie zadań. Termin, w którym sejmik województwa, miał określić w drodze uchwały program ochrony powietrza, czy ewentualny harmonogram realizacji działań naprawczych - wyznaczały regulacje ustawy Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia. Poza tym, wymienione elementy, są tymi elementami, do których już Sąd odniósł wskazanie wynikające z rozważań zawartych w punkcie trzecim. Oznacza to, że dla zastosowania powołanej normy ustawowej, miarodajną okolicznością było stwierdzenie przez organ, że skarżąca nie dotrzymała terminu realizacji jednego z działań na nią nałożonych w POP. W tym też zakresie art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. stanowił zasadniczą podstawę prawa materialnego do nałożenia kary na skarżącego z jednoczesnym odesłaniem do POP aktualnego w okresie zakreślonym granicami czasowymi realizacji działań naprawczych, w przypadku sprawy okresem 2013-2015. Również, wprowadzenie do obrotu prawnego programu ochrony powietrza w drodze uchwały z zakresu administracji publicznej – aktu prawa miejscowego, tym samym źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (źródła prawa miejscowego - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), oznaczało powszechność jego obowiązywania wraz z załącznikami stanowiącymi jego integralną całość. Zatem podkreślane przez skarżącego późne uchwalenie POP, nie mogło stanowić podstawy do dostąpienia od wymierzenia skarżącemu kary, jako podmiotowi, który nie wywiązał się w terminie z obowiązku nałożonego w drodze uchwały (POP).

Po czwarte, prawidłowo Główny Inspektor podzielił stanowisko skarżącego, że podane wartości dotyczące ilości lokali, w których należy dokonać likwidacji niskosprawnych kotłów na paliwa stałe są wartościami szacunkowymi, wyznaczonymi na podstawie wymaganego do osiągnięcia efektu ekologicznego ograniczenia emisji, która to wartość została precyzyjnie określona przez wyznaczenie konkretnych wartości redukcji emisji pyłu PM 10, pyłu PM 2,5 oraz benzo(a)pirenu, dwudenku węgla, dwudenku siarki. Trafnie również zauważył, że argumenty dotyczące różnicy między wartością szacunkową a wymaganą można byłoby rozpatrywać w przypadku, jeśli byłyby to wartości zbliżone. Natomiast na wymagane w POP do likwidacji 167 kotłów – skarżący nie dofinansował żadnego.

Po piąte, nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 139 k.p.a. W myśl art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Główny Inspektor zaskarżoną decyzją uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora z [...]kwietnia 2018 r. w zakresie wskazania przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu niezrealizowania w terminie do końca 2015 r. zadania określonego w pkt. 3.1.1.3 POP. Organ uznał bowiem, że wskazanie naruszenia polegającego na rozbudowie i modernizacji sieci ciepłowniczej zapewniającej podłączenie nowych użytkowników było nieprawidłowe. Skarżąca nie mogła zrealizować tego zadania z powodu braku sieci ciepłowniczej. Oznacza to działanie na korzyść skarżącego. Natomiast, jako wydanego na niekorzyść skarżącego nie można było uznać orzeczenia co do istoty, polegającego na podtrzymaniu wymierzonej kary w dotychczasowej wysokości (10 000 zł) za niedotrzymanie terminu realizacji zadania nałożonego na lata 2013-2015 w POP określonego w pkt. 3.1.1.2 przez nierealizowanie działania naprawczego polegającego na eliminacji niskosprawnych urządzeń na paliwa stałe i nieosiągnięcie zatem wymaganego efektu ekologicznego. W istocie bowiem tym rozstrzygnięciem również kara została wymierzona, w takiej samej wysokości, za niezrealizowanie w terminie tożsamego zadania. Różnica tylko polegała na wskazaniu 167 wymaganych do likwidacji niskosprawnych źródeł spalania paliw stałych w Gminie [...] , czyli bez odliczenia wyeliminowanych kotłów na paliwo stałe w ilości 52, a to z racji uznania przez organ odwoławczy, że wymiana niskosprawnych urządzeń grzewczych wykonana przez osoby fizyczne bez udzielenia wsparcia finansowego ze strony skarżącego nie jest realizacją ww. zadania. To stanowisko, jak podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, zostało szczegółowo przedstawione w zaskarżonej decyzji i popiera je również Sąd kontrolujący tę decyzję. Ponadto pogląd ten został już zaprezentowany w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanych 11 kwietnia 2019 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1859/18 i 27 wrzesień 2018 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1944/18. Pomimo uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, nie mogło dojść do obniżenia wysokości kary, gdyż wymierzona w sprawie kara opiewała na kwotę 10 000 zł, czyli jej wymiar nastąpił w najniższej możliwej wysokości określonej normą art. 315a ust. 1 pkt 3 P.o.ś. (10 000-500 000 zł). Zmiana ilości wskazanych do likwidacji kotłów była rezultatem odmiennej oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji w sprawie. Zatem nie można przyjąć, że nie jest to dopuszczalna zmiana, której stoi na przeszkodzie wynikający z art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius. Stan faktyczny sprawy i jego ocena w postępowaniu odwoławczym musi podlegać kontroli organu odwoławczego. Na skutek wydania decyzji z [...] kwietnia 2019 r. nie doszło do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego – jako odwołującego się, bo kara i niewykonanie danego zadania w terminie, jako istoty rozstrzygnięcia pozostały niezmienne.

Po szóste, Sąd stoi na stanowisku, że art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., z racji wszczęcia postępowania administracyjnego po 1 czerwca 2017 r., czyli po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), winien mieć zastosowanie w sprawie. Niemniej stanowisko organu odwoławczego, przedstawione w odpowiedzi na skargę i przytoczone w stanie sprawy, przemawiające za niespełnieniem przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary w stanie faktycznym sprawy, Sąd w pełni akceptuje, uznając je za własne. Bezspornie to stanowisko powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednak, nawet jego przedstawienie w postępowaniu administracyjnym, nie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia organu. Z racji uznania zatem przez Sąd, że uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, tym samym przesądzić o uchyleniu zaskarżonej decyzji, skarga nie została uwzględniona.

Po siódme, Sąd nie stwierdził naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez brak należytego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji, w szczególności w kwestii zastosowania materialnej podstawy rozstrzygania. Uzasadnienie prawne decyzji – zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. – powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Według Sądu wymogowi temu czyni zadość uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oczywiście przy uwzględnieniu oceny zaprezentowanej w rozważaniach do punktu szóstego. Przepisy stosowanego prawa zostały przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podstawa prawna została wyjaśniona na stronach 2, 3, 6 i 7 decyzji.

Sąd, mając na względzie przytoczone regulacje prawne z zakresu ustawy Prawo ochrony środowiska i prawa miejscowego jakim była uchwała w sprawie Programu ochrony powietrza oraz poczynione na ich podstawie rozważania, a nadto stan sprawy, w tym treść zaskarżonej decyzji, nie uwzględnił skargi. Uznał, że decyzja z [...] kwietnia 2019 r. nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nadto, że nie zaszły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Wobec wykazanej zgodności z prawem decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2019 r., Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.