Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 803/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 16 ust. 1, 2, 3, art. 17 ust. 1, art. 3 ust. 14
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (spr.), sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant st. sekretarz sądowy Dorota Hurman, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w S. na uchwałę Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich Pałac Bukowiec z dnia 30 stycznia 2009 r. nr 48/XVII/09 w przedmiocie utworzenia Parku Kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 19 września 2014 r. [...] sp. z o.o. w S. wniosła skargę na uchwałę Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r. nr 48/VII/09, o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej. W skardze zarzucono naruszenie:

I. art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz art. 140 kc. w związku z wadliwym zastosowaniem art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami,

II. art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 14 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez wadliwe zastosowanie i włączenie nieruchomości skarżącego do obszaru parku kulturowego, choć nie mogą one służyć ochronie krajobrazu kulturowego oraz zachowaniu wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej, ponadto nie są także przestrzenią historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze,

III. art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez nieokreślenie w uchwale sposobu ochrony parku kulturowego, a także zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1,

IV. art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 10 § 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 7 ust. 1 statutu Związku Gmin Karkonoskich, poprzez przekroczenie swoich kompetencji i podjęcie uchwały niezgodnie z zakresem zadań Związku Gmin Karkonoskich tj. w dziedzinie ochrony zabytków.

W związku z powyższym wniesiono o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r., nr 48/XVII/09 o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej.

2. zasądzenie zwrotu kosztów procesu.

Uzasadniając poszczególne zarzuty stwierdzono w kolejności, co następuje:

Ad 1. Działając imieniem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S., współwłaściciela nieruchomości położonej w Ł. nr działek [...], [...], [...] i [...], dla których księgę wieczystą prowadzi Sąd Rejonowy w Jeleniej Górze nr [...], w dniu 22 marca 2013 r. wezwano do usunięcia naruszenia praw spowodowanych uchwałami Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich (dalej ZGK), z dnia 30 stycznia 2009 r., nr 48/XVII/2009 oraz uchwałą Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich, z dnia 6 lutego 2013 r., nr 63/XV/2013; w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. W tym celu wezwano do zmiany ww. uchwał w ten sposób, aby teren parku kulturowego nie obejmował działek [...], [...], [...] i [...] położonych w Ł., gmina M., lub poprzez uchylenie powyższych uchwał. Stwierdzono, że powstanie i zmiana uchwały o powstaniu parku kulturowego, narusza prawo skarżących współwłaścicieli do dysponowania własnością nieruchomości wynikające z art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w związku z wadliwym zastosowaniem art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Ad. II. Uchwała Związku Gmin Karkonoskich w § 1 ust. 1 określa cel powstania parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej, którym jest ochrona, terenów zespołów rezydencjonalnych w Bukowcu, Mysłakowicach, Łomnicy, Wojanowie, Bobrowie i Karpnikach. Realizując ten cel umieszczono w obszarze parku kulturowego m.in. działki rolne skarżących nr [...], [...], [...] i [...] położone w Ł. – poza którymikolwiek z tych ww. zespołów rezydencjonalnych (§ 1 uchwały nr XXX/180/12 z dnia 22 października 2012 r.). Taka decyzja uchwałodawcy jest niezasadna i nieadekwatna do celu powstania parku (§ 1 ust. 1 uchwały nr 111/XVIII/2008), oraz sprzeczna z przesłankami ustawowymi art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącymi zastosowania tej formy ochrony zabytków. Ponadto, nieruchomości skarżącego nie odpowiadają dyspozycji art. 3 ust. 14 tej ustawy, czyli nie stanowią krajobrazu kulturowego tj. przestrzeni historycznie ukształtowanej w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji i oraz elementy przyrodnicze. Te działki mają charakter rolny.

Najbliższa lokalizacja zabytków wpisanych do rejestru zabytków (czy też zespołów rezydencjonalnych wymienionych w uchwale o utworzeniu Parku Kulturowego) oddalona jest w linii prostej od działek nr [...], [...], [...], [...] w obrębie Ł., o ok. 2 km. Przy czym działki nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie Ł. są wolne od jakiejkolwiek formy ruchomej czy też nieruchomej, wymagającej ochrony zabytków, nie leżą też w obszarze związanym wizualnie, czy jakkolwiek inaczej z zabudową rezydencjonalną w Ł. czy tez w W. (najbliższe ich położeniu). Także ukształtowanie terenu oraz okoliczna flora, oddzielają wpisane na listę zabytki i obiekty zespołów rezydencjonalnych od działek nr [...], [...], [...] i [...]. Także nikt, poprzez swoją działalność nie ukształtował terenu nieruchomości ww. działek, tak aby stanowiły one przestrzeń historyczną z wytworami cywilizacji wraz z elementami przyrodniczymi (art. 3 ust. 14 ustawy o ochronie zabytków).

Podsumowując powyższe stwierdzono, że przedmiotowe nieruchomości skarżących nie mają nic wspólnego z krajobrazem kulturowym, którego częścią są obiekty zabudowy rezydencjonalnej, chronionej w ramach parku kulturowego. Nadto, nie wyróżniają się też w jakikolwiek sposób krajobrazowo jako tereny z zabytkami lub jako ich otoczenie, ponieważ nie dość, że nie są położone na nich żadne obiekty zabytkowe, to nawet nie leżą w ich otoczeniu i nie tworzą z nimi żadnego krajobrazu. Dodano ponadto, że położone bliżej, a oddzielające przedmiotowe nieruchomości od terenów obiektów rezydencjonalnych w Ł. czy też w W., nie zostały włączone do parku kulturowego, (nawet zmianą uchwały z dnia 6 lutego 2013 r., uchwała nr 63/XV/13, DUWD z 12 kwietnia 2013 r.),co świadczy o braku koncepcji ochrony i realnej potrzeby włączenia tych nieruchomości, w obręb parku kulturowego. Biorąc pod uwagę także fakt, iż wszędzie wokół zabudowy rezydencjonalnej w Ł. czy też W., istnieją i funkcjonują obecnie obiekty zabudowy jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej czy też przemysłowej, brak uzasadnienia do włączenia wyodrębnionej i znacznie oddalonej enklawy nieruchomości niezabudowanej (rolnej), w obszar parku kulturowego.

Przyczyn włączenia nieruchomości skarżących trudno także szukać w treści uchwały, albowiem Rada Gminy nie przedstawiła w uchwale żadnego uzasadnienia, z którego można by wywodzić włączenie nieruchomości skarżących, do obszaru parku kulturowego.

Ad III. Przepis art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga określenia sposobu ochrony parku kulturowego, a także zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków.

Powyższego nie spełnia uchwała czy też jej późniejsza zmiana. W wyroku NSA z 2007-12-07, II OSK 1487/07 stwierdzono m.in., że uchwała rady gminy tworząca park kulturowy winna określać dokładne granice parku, sposób jego ochrony, a także zakazy i ograniczenia, ale tylko takie, które zostały enumeratywnie określone w ustawie. Jeżeli zatem Rada w zaskarżonej uchwale nie określiła dokładnie tych granic (pokaźna grubość kreski wyznaczającej granicę parku przy relatywnie małej skali planu), nie określiła sposobu ochrony parku, koncentrując się na nakazach i ograniczeniach, nadto wychodzących poza ich wyczerpujący katalog, określony w art. 17 ust. 1 ustawy, to były podstawy ku temu aby przyjąć, że plan ustanowiony zaskarżoną uchwałą Rady jest prawnie wadliwy, istotnie narusza prawo i jako taki nie może ostać się w obrocie prawnym.

Ad. IV Park kulturowy jest formą ochrony zabytków, co wynika z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast Związek Gmin Karkonoskich, zgodnie z treścią § 7 ust. 1 swojego statutu przywołanym na wstępie uchwały, uprawniony jest do podejmowania zadań wymienionych w zakresie ochrony wód, ziemi i oraz krajobrazu, będących bazą dla rekreacji i turystyki krajowej i zagranicznej. Zatem ochrona zabytków, a co za tym idzie zastosowanie formy ich ochrony, takich jak park kulturowy jest poza kompetencjami Związku Gmin Karkonoskich, które wynikają ze statutu, a już w szczególności z przywołanego w uchwale art. 7 ust. 1 statutu Związku Gmin Karkonoskich.

Stwierdzono, że do dnia wniesienia skargi nie udzielono odpowiedzi, na wezwanie do zmiany lub uchylenia przedmiotowej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Związek Gmin Karkonoskich wniósł o jej oddalenie i stwierdził, co następuje.

Postępowanie w sprawie utworzenia parku kulturowego wszczęto w związku z podjęciem przez Rady Gmin członkowskich uchwał:

1. Uchwały Gminy Mysłakowice nr 111/XVIII/2008 z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania utworzenia na terenie obejmującym zespoły rezydencjalne w miejscowościach Bukowiec, Mysłakowice, Łomnica i Karpniki Parku Kulturowego,

2. Uchwały Rady Gminy Podgórzyn nr XXVIII/253/2008 z dnia 1 października 2008 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania utworzenia na terenie obejmującym zespoły rezydencjalne w miejscowościach Miłków i Staniszów Parku Kulturowego,

3. Uchwały Rady Miejskiej w Kowarach nr XXX/145/08 z dnia 9 października 2008 r. w sprawie pozytywnego zaopiniowania utworzenia na terenie obejmującym zespoły rezydencjalne Nowy Dwór i Ciszyca w miejscowości Kowary oraz zespół zabudowy sanatoryjno-szpitalnej w Kowarach-Wysoka Łąka Parku Kulturowego.

Uchwały te stanowiły podstawę do podjęcia przez Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich uchwały nr 48/XVII/09 z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej.

Uchwała nr 48/XVII/09 została uzgodniona z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w trybie art. 16 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i po jej podjęciu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego nr 42, poz. 890 z dnia 12 marca 2009 r.

Rada Gminy Mysłakowice w dniu 22 października 2012 r. podjęła uchwałę nr XXX/180/12 w sprawie zmiany uchwały nr 111/XVIII/2008 w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Po podjęciu przez Radę Gminy Mysłakowice ww. uchwały zmieniającej Zgromadzenie Związku Gmin Karkonoskich zmieniło granice Parku podejmując uchwałę nr 63/XV/13 z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie zmiany uchwały nr 48/XVII/09 Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z 12 kwietnia 2013 r. poz. 2542.

W dniu 25 lipca 2014 r. skarżący w piśmie skierowanym do Przewodniczącego Zarządu Związku Gmin Karkonoskich wniósł o zmianę zaskarżonej uchwały celem wyłączenia z granic parku działek rolnych nr [...], [...], [...] i [...]. Według twierdzenia zawartego w piśmie skarżąca Spółka zamierza przeznaczyć nieruchomość pod zabudowę siedliskową.

W dniu 25 września 2014 r. Zarząd Związku Gmin Karkonoskich podjął uchwałę nr 115/59/14 w sprawie ustalenia procedury koniecznej do likwidacji parku. Godzi się podnieść, że podjęta ww. uchwała nie pozostawała w jakimkolwiek związku z pismem skarżącego, a wszczęcie procedury zmierzającej do likwidacji parku wynika w szczególności ze zmiany koncepcji poszczególnych gmin co do utworzonego parku, w tym formy jego zarządzania oraz braku opracowania planu ochrony parku kulturowego.

Skarżący w skardze postawił zarzuty naruszenia konstytucji RP, (art. 64) ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 14, art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1, art. 16 ust. 1 w związku z art. 10 § 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz § 7 ust. 1 statutu Związku Gmin Karkonoskich).

Niezależnie od wszczętej procedury mającej za cel likwidację przedmiotowego parku organ odwoławczy, w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, ponieważ, w ocenie Zarządu Związku Gmin Karkonoskich, nie zasługuje ona na uwzględnienie. Nietrafne są bowiem zarzuty skarżącego, że zaskarżona uchwała narusza obowiązujące przepisy, w tym zarówno przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawy o samorządzie gminnym, jak i normę konstytucyjną.

W wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., II OSK 7/07 (Lex nr 334159) stwierdzono, że ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymaga, by teren, na którym miał zostać utworzony park kulturowy, spełniał łącznie następujące warunki:

- stanowił on przestrzeń historycznie ukształtowaną w wyniku działalności człowieka, zawierającą wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze (tj. miał on charakter krajobrazu kulturowego), dla której ochrony niezbędne jest utworzenie parku kulturowego;

- miał on charakter terenu wyróżniającego się krajobrazowo;

- znajdowały się na nim zabytki nieruchome charakterystyczne dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej;

- zachowanie jego walorów możliwe było do osiągnięcia wyłącznie w drodze utworzenia parku kulturowego, tj. dla realizacji tego celu nie wystarcza np. obowiązujące postanowienie planu miejscowego czy figurowanie poszczególnych zabytków nieruchomych w rejestrze zabytków;

Na terenie gminy Mysłakowice, właściwej według działek skarżącego, jak również na terenach pozostałych gmin tworzących Park Kulturowy występują założenia pałacowo- parkowe, które tworzą zwarty kompleks rezydencji szlacheckich oraz są powiązane ze sobą uwarunkowaniami historycznymi, w tym również kompozycyjno-przestrzennymi. Decyzja o wytyczeniu granic Parku została podjęta w oparciu o zespoły rezydencjonalne wraz z ich otoczeniem, które wspólnie tworzą wielkoprzestrzenne kompozycje krajobrazowe. Również dokonana identyfikacja reprezentatywnych i charakterystycznych cech krajobrazu kulturowego, tj. integralnej struktury przestrzennej, na którą składają się płaszczyzny (lasy, łąki, grunty orne, zbiorniki wodne), ciągi (rzeki, strumienie, drogi, granice), i punkty (obiekty kulturowe i przyrodnicze) potwierdza, że utworzenie parku kulturowego było należycie uzasadnione. Nader istotne znaczenia ma również okoliczność, że park kulturowy musi przedstawiać wartość jako określoną całość, co wyklucza możliwość deprecjacji działek skarżącego z uwagi na niewystępowanie na nich obiektów wymagających ochrony czy też sam ich charakter rolny. Zgodnie z poglądem wyrażonym we wskazanym już wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Jednocześnie dla ochrony tejże przestrzeni krajobrazu nie jest konieczne, aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe (vide ww. wyrok NSA z 04 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 7/07).

Uchwała rady gminy (Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich) o utworzeniu parku kulturowego mogłaby również zostać skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego przez właściciela nieruchomości, którego konstytucyjna i ustawowa swoboda korzystania z tej nieruchomości i dysponowania nią została w wyniku podjęcia tej uchwały bezzasadnie ograniczona (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07). W niniejszej sprawie okoliczność taka nie występuje. Skarżąca Spółka nabyła nieruchomości rolne i do czasu opracowania planu miejscowego dla Gminy Mysłakowice wniosek o zmianę sposobu użytkowania nie został rozpatrzony. Podnieść również należy, że zaskarżona uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich w § 3 stanowi, że dla realizacji sposobów ochrony walorów utworzonego parku wprowadzony został zakaz lokalizowania nowych miejsc składowania i magazynowania odpadów poza pojemnikami przeznaczonymi do gromadzenia odpadów. Strona skarżąca w żaden sposób nie wykazała, w jaki sposób ww. zakaz godzi w jej prawa właścicielskie.

Bezzasadny jest również zarzut naruszenia § 7 ust. 1 Statutu Związku Gmin Karkonoskich, bowiem ochrona krajobrazu stanowi jedno z zadań Związku. Kierując się tezą, że ochrona parku kulturowego obejmuje przestrzeń otaczającą teren, na którym usytuowane są obiekty podlegające ochronie konserwatorskiej wskazać należy, że chodzi więc o przestrzeń krajobrazu, która pozostaje w zakresie kompetencyjnym Związku.

Powyższe okoliczności zdaniem strony przeciwnej przemawiają przeciwko uwzględnieniu skargi, mimo iż trafnie podniesiono, że do chwili złożenia skargi nie otrzymała skarżąca spółka odpowiedzi na wniosek o zmianę uchwały.

Podczas rozprawy w dniu 27 maja 2015 r. strony podtrzymały swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

W skardze wyraźnie wskazano, że jej przedmiotem jest wyłącznie uchwała Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r., nr 48/XVII/09 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. W związku z tym, tylko ta sprawa, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. , wyznacza granice rozstrzygania Sądu. Zastrzeżenie to wynika z faktu, że w treści skargi zgłoszono również zarzuty pod adresem uchwały Rady Gminy Mysłakowice z dnia 22 października 2012 r., nr XXX/180/12, w sprawie zmiany uchwały nr 11 l/XVIII/2008 Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. w sprawie zaopiniowania projektu utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej. Druga z uchwał, dotycząca uszczegółowienia granic parku kulturowego Kotliny Jeleniogórskiej na terenie Gminy Mysłakowice, wyznacza granice nowej sprawy administracyjnej, wobec czego mogłaby być przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia Sądu pod warunkiem wniesienia na nią, po wyczerpaniu wymaganego trybu, odrębnej skargi. Nie może natomiast stanowić ona przedmiotu oceny Sądu w związku ze skargą na inną uchwalę Zgromadzenia Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r., nr 48/XVII/09 w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej

Z akt sprawy wynika, że zostały spełnione wymogi formalne rozpoznania przez Sąd skargi na uchwałę nr 48/XVIII/09 Związku Gmin Karkonoskich z dnia 30 stycznia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. Nr 42, poz. 80 z 12 marca 2009 r.), gdyż strona skarżąca pismem z dnia 25 lipca 2014 r. skierowanym do Przewodniczącego Związku Gmin Karkonoskich wniosła o zmianę zaskarżonej uchwały. Na pismo powyższe nie udzielono odpowiedzi. W związku z tym, pismem z dnia 19 września 2014 r. skarżąca spółka wniosła, za pośrednictwem Związku Gmin Karkonoskich w Mysłakowicach, skargę na przedmiotową uchwałę. Oznacza to, że skarga została wniesiona w terminie 60 dni liczonym od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.

Strona skarżąca wskazała, że postanowienia uchwały naruszają jej uprawnienia jako współwłaściciela działek położonych w Łomnicy, leżących na terenie Parku Kulturowego, godząc w konstytucyjne prawo właścicieli do dysponowania własnością nieruchomości.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd orzecznictwa (np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 569/07, w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r., II SA/Sz 166/10 – zamieszczone w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że właściciel działki ma legitymację skargową do zaskarżenia do sądu administracyjnego takiej uchwały rady gminy, która ogranicza jego konstytucyjną i ustawową swobodę korzystania i dysponowania swą działką. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego (a taki charakter bez wątpienia ma zaskarżona uchwała), wprowadza do porządku prawnego nowe reguły powinnego postępowania. Zakazy uchwały uszczuplają uprawnienia właścicielskie i naruszają jego interes prawny z dniem wejścia w życie uchwały, co implikuje wniosek o wykazaniu się przez skarżącą legitymacją skargową do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego.

Materialną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446, dalej jako ustawa).

W skardze podniesiono zarzut, że przedmiotowa uchwała narusza art. 64 Konstytucji, art. 140 k.c. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 14, art. 16 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków oraz § 7 ust. 1 statutu Gmin Karkonoskich. W myśl art. 64 Konstytucji, każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia (ust. 1). Własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równiej dla wszystkich ochronie prawnej (ust. 2). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (ust. 3). Zgodnie z przepisem art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.

W myśl regulacji art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków, rada gminy po zasięgnięciu opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie uchwały, może utworzyć park kulturowy w celu ochrony krajobrazu kulturowego oraz zachowania wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji budowlanej i osadniczej (ust. 1). Uchwała określa nazwę parku kulturowego, jego granice, sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia, o których mowa w art. 17 ust. 1 (ust. 2).

Z treści art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 k.c. wynika, że własność jest prawem bezwzględnym, ale nie absolutnym. Prawo własności musi być często ograniczone ze względu na konieczność uwzględnienia innych wartości, jak potrzeby interesu publicznego czy potrzeby szeroko rozumianego bezpieczeństwa. Nie oznacza to dowolności powodującej przekroczenie granic władztwa gminy. Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w uchwale o utworzeniu parku kulturowego ograniczyć uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Prawo własności, mimo że podlega konstytucyjnej ochronie, nie jest prawem absolutnym i doznaje szeregu ograniczeń wynikających z ustaw, co jest zgodne z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 k.c.

Z art. 16 cytowanej ustawy wynika, że zadaniem tworzonych na podstawie przepisów tej ustawy parków kulturowych jest "ochrona krajobrazu kulturowego oraz zachowanie wyróżniających się krajobrazowo terenów z zabytkami nieruchomymi charakterystycznymi dla miejscowej tradycji ludowej i osadniczej". Co należy rozumieć pod pojęciem "krajobrazu kulturowego" wyjaśnia ustawodawca w pkt 14 ust. 3 cyt. ustawy. Zatem krajobraz kulturowy jest to "przestrzeń historycznie ukształtowana w wyniku działalności człowieka, zawierająca wytwory cywilizacji oraz elementy przyrodnicze".

Uchwała Rady Gminy Mysłakowice z dnia 28 marca 2008 r. 111/XVIII/2008, w § 1 ust. 1 określa cel powstania parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej, którym jest ochrona terenów zespołów rezydencjonalnych w Bukowcu, Mysłakowicach, Łomnicy, Wojanowie, Bobrowie i Karpnikach.

Treść przepisów ustawy o ochronie zabytków nie upoważnia do wniosku, że w skład parku kulturowego mogą wchodzić wyłącznie tereny, na których znajdują się obiekty zabytkowe. Celem ochrony parku kulturowego jest przestrzeń otaczająca teren, na którym znajduje się obiekt podlegający ochronie konserwatorskiej. Stąd też dla ochrony tejże przestrzeni krajobrazu, nie jest konieczne aby na objętych nią nieruchomościach również znajdowały się obiekty zabytkowe. Park kulturowy przedstawia wartość kulturową jako określoną całość (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r., II OSK 7/07, Lex 424539). Z treści postanowienia Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia 24 października 2008 r. opiniującego pozytywnie projekt uchwały w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Kotliny Jeleniogórskiej wynika jednoznaczna aprobata dla objęcia przedmiotowego terenu obszarem parku kulturowego, wraz z merytorycznym uzasadnieniem tego stanowiska. Należy przyjąć, że w dokumencie tym zostało zawarte oświadczenie wiedzy kompetentnego organu w opiniowanej sprawie. Opinia ta, w jej aspekcie merytorycznym (eksperckim) nie została zakwestionowana przez stronę skarżącą.

Strona skarżąca, kwestionując przedmiotową uchwałę wskazywała przede wszystkim, że narusza ona jej prawo własności. Zdaniem Sądu, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, uchwałą w sprawie utworzenia parku kulturowego, może mieć miejsce tylko wówczas, jeżeli skarżący wykaże, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zabytków. Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 16 i 17 ustawy o ochronie zabytków. Bowiem wszystkie ww. przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 16 i 17 ustawy o ochronie zabytków, skoro wszystkie te przepisy z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że przedmiotowa uchwała nie określa sposobu ochrony parku kulturowego, a także zakazów i ograniczeń, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Kwestia ta została uregulowana w postanowieniu § 3 uchwały.

Za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia postanowienia § 7 pkt 1 statutu Związku Gmin Karkonoskich (zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Związku, www.zgk.karkonosze.pl). Z jego treści wynika, że zadania Związku obejmują podejmowanie działań m.in. w zakresie "ochrony krajobrazu", co obejmuje także prawo do tworzenia przestrzeni związanej z funkcjonowaniem parku kulturowego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.