Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2760/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej H. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pani H. T. (określana dalej jako Skarżąca, Strona) zaskarżyła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. Nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy w zakresie uchylonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, tj. w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, wraz z infrastrukturą, na trenie działek nr ewid. [...], [...] oraz [...] obręb S., położonych przy ul. G. w C. i ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/17.

Organ przedstawił następujący stan sprawy.

W dniu 10 listopada 2015 r. do Urzędu Miasta w C. wpłynął wniosek Pana K. K. oraz Pana P. W., prowadzących działalność gospodarczą pod firmą K. s.c., o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą na nieruchomościach nr ewid.: [...], [...], [...] położonych przy ul. G. w C..

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Prezydent Miasta C. ustalił warunki zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji. Od powyżej decyzji odwołanie złożyli Pani H. T. oraz M. S.. W efekcie rozpatrzonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając wniosek Prezydent wydał decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. ustalającą warunki zabudowy. W decyzji ustalono, że inwestycja obejmuje budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z niezbędną infrastrukturą.

Wskazano następujące warunki i wymagania ochrony oraz kształtowania ładu przestrzennego:

a) linie zabudowy: ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości: - 10m, od krawędzi jezdni ul. G. oraz - 6m od linii rozgraniczającej pasa drogowego ul. K., zgodnie z załącznikiem graficznym.

Poza określoną powyżej linię zabudowy mogą wystawać następujące elementy:

- gzymsy - nie więcej niż 0,20 m,

- okapy - nie więcej niż 0,80 m,

- części budynku wzbogacające architektonicznie i funkcjonalnie jego elewację (takie jak: wykusze, balkony i galerie) - nie więcej niż 1,50m,

- tarasy na poziomie parteru, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - nie więcej jak dopuszczają przepisy odrębne,

b) wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się jako wskaźnik: minimalny wynoszący - 0,12, maksymalny wynoszący - 0,48,

c) ustala się szerokość elewacji frontowej dla projektowanego budynku: 17m z tolerancją do 20%,

d) wysokość górnej elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: ustala się maksymalną wysokość elewacji frontowej projektowanego budynku na 14m. Nie ustala się wysokości minimalnej elewacji frontowej projektowanego budynku, co nie ma wpływu na naruszenie obowiązujących zasad ładu przestrzennego,

e) ustala się geometrię dachu projektowanego budynku: dach o połaciach głównych dwuspadowych lub wielospadowych, kąt nachylenia połaci dachowych od 1 stopnia do 5 stopni, wysokość maksymalna kalenicy głównej 14,0 m.

Lokalizacja wielorodzinnego budynku mieszkalnego na terenie objętym decyzją musi uwzględnić istniejącą sąsiadującą zabudowę (w tym budynek mieszkalny jednorodzinny położony na terenie działki nr ew. [...]) oraz spełniać wymogi przepisów odrębnych (techniczno-budowlanych) związanych z projektowaną inwestycją.

Od powyższej decyzji ponownie odwołanie złożyła Pani H. T.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie, decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję, w mocy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. T.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji w całości. Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części oraz część samej decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]. Uchylone zapisy dotyczyły ustalenia parametrów inwestycji w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej projektowanej inwestycji. W uzasadnieniu wskazano, iż przyjęte do wskazania poszczególnych parametrów założenia są niejednolite dla wszystkich parametrów, a mianowicie przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej do wyliczenia wartości średniej tej elewacji przyjęto budynki mieszkalne (jednorodzinne i wielorodzinne), nie przyjęto budynków gospodarczych, garażowych i handlowych położonych w analizowanej strefie w przeciwieństwie do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy, gdzie do wyliczenia średniego wskaźnika brane były również parametry zabudowy handlowej oraz garażowej odrzucone przy innych wskaźnikach.

Wyrokiem z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/17 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Pani H. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zawiadomieniu z dnia 31 stycznia 2020 r., informującym o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, Prezydent Miasta C. wydał decyzję z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wspólnicy firmy K. S.C. Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zajęcie stanowiska, co do wykładni wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2220/16.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie w przedmiocie zmiany decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2016 r. W uzasadnieniu wskazano iż skoro wydając wyrok, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż możliwe jest jedynie częściowe uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, tj. uchylenie jedynie w zakresie niektórych określonych w niej warunków, to orzekające ponownie w tej sprawie organy mają obowiązek podporządkowania się tej ocenie, nawet jeżeli uważają inaczej. W konsekwencji - zdaniem Kolegium - należy przyjąć, iż zgodnie z poglądem Sądu, w ponownie prowadzonym postępowaniu w niniejszej sprawie możliwe jest rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie ustalenia tych warunków dla nowej zabudowy, które na skutek wyroku Sądu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. Organ pierwszej instancji, przy ponownie sporządzonej analizie w zakresie ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej projektowanej inwestycji, stosując się do wskazań Sądu: przy ustalaniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, nie brał pod uwagę zabudowy handlowej i garażowej, odrzuconej przy innych wskaźnikach, uwzględnił jedynie zabudowę mieszkaniową.

Po przeprowadzeniu ponownej analizy i przygotowaniu projektu decyzji, Prezydent pismem z dnia 21 maja 2020 r. powiadomił wnioskodawców, że istnieje możliwość realizacji inwestycji, jednak o parametrach w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy niezgodnych z ich wnioskiem. W odpowiedzi z dnia 31 maja 2020 r. wnioskodawcy, nie zgadzając się z twierdzeniami organu pierwszej instancji, podtrzymali swoje stanowisko, że możliwe jest ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,32, gdyż wynika to z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, co znalazło potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2220/16.

Z uwagi na brak zgody wnioskodawców na realizację inwestycji o parametrach ww. wskaźników, wynikających ze sporządzonej analizy urbanistycznej, Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy w zakresie uchylonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli Z. K. i P. W., zarzucając jej :

- naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 7, 77 i 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego i obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie;

- art. 107 § 3, w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu konkretnych przepisów prawa, na których organ oparł swoją decyzję, jednocześnie dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności wniosków płynących z wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2220/16;

- art. 153 ustawy P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie będące wynikiem wybiórczej i błędnej interpretacji wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., IV SA/Wa 2220/16;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zw. z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003 r. Nr 164, poz. 1588, ze zm.), dalej: rozporządzenie, poprzez uznanie, iż na podstawie przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej nie można ustalić wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,32, podczas gdy analiza daje taką możliwość;

- § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez dopuszczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w sposób zupełnie samowolny na poziomie 0,22 z tolerancją 0,05;

- § 6 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości elewacji frontowej poniżej wartości wnioskowanej pomimo, iż wielkość taka możliwa jest do ustalenia z uwagi na jej wartość poniżej wskaźnika średniego uzyskanego z terenu analizowanego.

Odwołujący się wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i ustalenie warunków zabudowy, w zakresie:

- wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 0,32;

- szerokości elewacji frontowej na poziomie 17 m, z tolerancją do 20%, ewentualnie, w przypadku uznania, iż stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie pozwala na określenie w/w wskaźników na wnioskowanych poziomach skarżący wyrażają zgodę na określenie powyższych parametrów na poziomie określonym przez organ pierwszej instancji, tj.:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,22 z tolerancją do 0,05,

- szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m z tolerancją do 20%.

Pismem z dnia 3 września 2020 r., Kolegium poinformowało odwołujących się, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego, w tym sporządzonej analizy urbanistycznej, uznało że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia z uwzględnieniem parametrów żądanych przez Wnioskodawców co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w wymiarze 0,32 oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanego przedsięwzięcia w wymiarze 17 m, z tolerancją 20%.

W związku z powyższym organ wystosował zapytanie do Pana Z. K. i P. W., czy wyrażają zgodę na określenie powyższych parametrów na poziomie określonym przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi z dnia 18 września 2020 r. wnioskodawcy wyrazili zgodę na określenie rzeczonych parametrów, na poziomie:

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na poziomie 0,22 z tolerancją do 0,05,

- szerokości elewacji frontowej na poziomie 15 m, z tolerancją do 20%.

Po rozpatrzeniu powyższego środka zaskarżenia Kolegium decyzją z dnia [...] października 2020 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i - uwzględniając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2321/17 - ustaliło warunki zabudowy działek nr ewid.: [...], [...], [...], położonych przy ul. G. w C. (oznaczonych literami A-B-C-D-E-A) obręb S., położonych przy ul. G. w C., dla inwestycji polegającej na: budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą, w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wskaźnika szerokości elewacji frontowej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego złożyła Pani H. T. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.,

- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na nieprzeprowadzeniu rzetelnego postępowania dowodowego i nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego;

- art. 6, art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa polegającego na interpretowaniu przepisów na korzyść realizacji zamierzonej inwestycji;

- art. 15 K.p.a. poprzez powielenie bez analizy ustaleń organu I instancji dotyczących wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek inwestycyjnych oraz szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji;

- art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o dowolną a nie swobodną ocenę dowodów, dokonaną w sposób sprzeczny z zasadami logiki doświadczenia zawodowego oraz prawidłowego rozumowania;

- art. 107 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej, niezawierającej oznaczenia wszystkich stron postępowania;

- art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niespełniający wynikających z tych przepisów wymogów;

- art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie stronie skarżącej wszystkich elementów składowych decyzji w postaci załączników (doręczono tylko "Wyniki analizy część tekstowa");

- art. 21 i art. 32 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 Nr 78, poz. 483), tj. wyrażonych zasad demokratycznego państwa urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości wobec prawa przez bezzasadne nadanie prymatu interesom wnioskodawcy z pokrzywdzeniem skarżącej.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- art. 9 i 59 ustawy, poprzez wydanie decyzji reformatoryjnej o warunkach zabudowy dla działek nr ewid. [...]; [...]; [...] obręb S. położonych w C. przy ul. G., sprzecznej i nieuwzględniającej zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] października 2016 r.;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez przyjęcie, że inwestycja spełnia przesłankę "dobrego sąsiedztwa" w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu;

- § 5 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) zwane danej "rozporządzeniem" poprzez dowolne a nie uzasadnione przekonującymi przesłankami odstępstwa od ustalenia wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej;

- art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy w zw. z art. 63 ust. 2 poprzez wydanie decyzji w zakresie dokonanych zmian wniosku inwestora przez oświadczenie o akceptacji wyników analizy zamiast dokonania jego korekty przez naniesienie nowych parametrów na charakterystykę inwestycji;

- art. 54 pkt 1 i 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez niewyjaśnienie faktycznego zakresu i treści wniosku wnioskodawcy o ustalenie warunków za budowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związany granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej P.p.s.a.). W myśl art. 135 P.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty kontroli wynika bowiem, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

II. Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Implikuje to brak możliwości pominięcia oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże zarówno organ, jak i Sąd orzekający następnie w sprawie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu, za wyjątkiem zmiany przepisów prawa, co odnośnie do relewantnych w sprawie norm nie miało miejsca.

Ukierunkowuje to Sąd na odniesienie się w pierwszej kolejności do najdalej idącej przesłanki w kontekście art. 153 P.p.s.a., tj. zachowania obowiązku zastosowania oceny prawnej, wynikającej z wyroku wydanego w sprawie, istotne jest, że w sprawie wydany został powołany wcześniej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, uchylający decyzje obydwu organów administracyjnych co do wskaźnika powierzchni nowej zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej i nakazujący przy ustalaniu tych parametrów posłużenie się parametrami zabudowy mieszkaniowej, znajdującej się w obszarze analizowanym.

Wyrok ten, jako wiążący co do oceny prawnej stanowił determinantę postępowania organu oraz Sądu w obecnym postępowaniu.

Po pierwsze zasadnie w zaskarżonej decyzji wskazano, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocenił, iż możliwe jest jedynie częściowe uchylenie decyzji o warunkach zabudowy, tj. uchylenie jedynie w zakresie niektórych określonych w niej warunków, to orzekające ponownie w tej sprawie organy mają obowiązek podporządkowania się tej ocenie, nawet jeżeli uważają inaczej. W ponownie prowadzonym postępowaniu możliwe było rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie ustalenia tych warunków dla nowej zabudowy, które na skutek wyroku Sądu zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

W powyższym wyroku WSA w Warszawie wskazano, że "(...) średni wskaźnik dla działki budowlanej wyniósł aż 0,51, a dla terenu inwestycyjnego 0,24. Ponieważ wskaźnik 0,48 był wskaźnikiem maksymalnym dla obszaru analizowanego jako terenu inwestycyjnego tenże został zaproponowany w analizie jako maksymalny. Oznaczałoby to, że inwestor zyskałby prawo zabudowania terenu inwestycyjnego o takiej wielkości powierzchni zabudowy, jaka jest właściwa dla terenu inwestycyjnego jakim są garaże, które w przypadku innych wskaźników zostały definitywnie odrzucone. Taka niekonsekwencja i wybiórczość w ustaleniu stanu faktycznego nie jest dopuszczalna. Gdyby bowiem odrzucić garaże - jak wynika z tabeli na str. 4 analizy – wówczas średni wskaźnik powierzchni zabudowy działki byłby niższy. Również konsekwentne pominięcie zabudowy handlowej (działki nr [...] i [...] ze wskaźnikiem 0,42) powodowałoby zmniejszenie średniej wartości tego wskaźnika. Organ oczywiście jest uprawniony w świetle przepisów prawa ustalić inny wskaźnik, niemniej jednak konieczne jest posłużenie się racjonalną i uzasadnioną przesłanką. W przypadku innych wskaźników taką przesłanką było nawiązanie do innej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w tym wypadku jednak organ nie skorzystał z tej możliwości. Na marginesie Sąd jedynie zauważa, że najwyższy stwierdzony w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy przy tego rodzaju zabudowie, tj. wielorodzinnej wynosi jedynie 0,32 (działka nr [...]). Jeżeli zatem analiza ustalając maksymalny wskaźnik zabudowy odwołuje się do zabudowy garażami, a w przypadku innych wskaźników odrzuca ten rodzaj zabudowy, zdaniem Sądu analiza jest nierzetelna, tendencyjna i w konsekwencji prowadząca do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Dalszą kwestią jest ustalenie tego wskaźnika w dużych widełkach, jako minimalny i maksymalny wskaźnik.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażane są poglądy, że na etapie warunków zabudowy dopuszcza się określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów nowej zabudowy przez użycie sformułowań takich jak: "maksymalnie do"; "od-do"; "około". Skład orzekający podziela te poglądy z tym jednakże zastrzeżeniem, że w danym wypadku użycie sformułowań: "maksymalnie", "do", "około", może być niewystarczające dla zachowania ładu przestrzennego, gdy z uwagi na istniejącą zabudowę należałoby wprowadzić dolną wartość progową określonego parametru bądź bardzo precyzyjnie określić dany parametr, na przykład z uwagi na zachowanie ładu na danym obszarze (vide wyrok NSA z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 320/13). Ów ład przestrzenny zdaniem Sądu jest tutaj widoczny, bowiem co od zasady tworzy go zabudowa wielorodzinna posadowiona na działkach ze stosunkowo niskim wskaźnikiem zabudowy. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się budynek jednorodzinny".

Nadto WSA wskazał że "Dopuszczalne jest przyjęcie wartości jako maksymalnych i minimalnych, jednak muszą one mieć źródło w prawidłowo sporządzonej analizie oraz nie jest dopuszczalny taki rozrzut jak w niniejszej sprawie polegający na przyjęciu najwyższego wskaźnika oraz najniższego wynikającego z analizy. Wskaźnik ten bowiem musi być odniesiony do średniego wskaźnika, a następnie w razie podstaw zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki, jak choćby nawiązanie do tego samego rodzaju zabudowy (tutaj przykładowo miało to miejsce przy ustaleniu wysokości elewacji frontowej). Tymczasem organ pozostawił inwestorom daleko idąca swobodę zapewniając możliwość zabudowy w krańcowych wartościach wynikających z analizy. Przyjęcie w decyzji wartości krańcowych pozostaje w sprzeczności z normą § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ostatni przepis przewiduje co prawda możliwość wyznaczenia wskaźnika wynikającego z analizy, lecz zdaniem Sądu prawidłowo sporządzonej analizy, która oddaje stan faktyczny tj. istniejący stan zagospodarowania terenu.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w części wskaźnika powierzchni zabudowy.

Sąd zdecydował także o uchyleniu innego wskaźnika działając tutaj z urzędu tj. szerokości elewacji frontowej. Zdaniem Sądu ustalenie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób matematyczny może mieć wpływ także na parametr dotyczący szerokości budynku. Jeśliby bowiem ustalony został niższy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa to na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku. Nie można zatem wykluczyć, że inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku. Z tych względów Sąd zadecydował o uchyleniu także w tej części decyzji".

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono, że z wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej przez mgr. inż. M. K., posiadającego dyplom nr [...] w zakresie gospodarki przestrzennej wynika, że analizą objęto wszelkie zabudowane nieruchomości znajdujące się w obszarze analizowanym. W analizie tej, w formie tabel, dokonano zestawienia parametrów wszystkich zabudowanych nieruchomości, dotyczących wskaźnika zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Na str. 3 decyzji, w której przywołaną ową analizę, w wierszu 7, w prawnej kolumnie pionowej, explicite wskazano, że dla budynków garażowych wskaźnik wynosi 0,49, jednak nie uwzględnia się go do wyliczenia wartości średniej (teczka 1/5 akt administracyjnych). W tym aspekcie zgodnie z wytycznymi, zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, do ustalenia dla planowanej inwestycji wskaźnika zabudowy posłużono się parametrami budynków o funkcji mieszkalnej (mieszkaniowej jednorodzinnej i mieszkaniowej wielorodzinnej). Budynków garażowych oraz budynku handlowego (działki nr [...] i [...]) nie uwzględniano do wyliczenia wartości średnich. Zasadnie organ ocenił, że świadczy to o wykonaniu wskazanego wyroku w tym zakresie.

Jednak w wiążącym w sprawie wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 wskazano ponadto, że Wskaźnik ten bowiem musi być odniesiony do średniego wskaźnika, a następnie w razie podstaw zweryfikowany w oparciu o konkretne zindywidualizowane przesłanki, jak choćby nawiązanie do tego samego rodzaju zabudowy (tutaj przykładowo miało to miejsce przy ustaleniu wysokości elewacji frontowej). Tymczasem organ pozostawił inwestorom daleko idąca swobodę zapewniając możliwość zabudowy w krańcowych wartościach wynikających z analizy. Przyjęcie w decyzji wartości krańcowych pozostaje w sprzeczności z normą § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz wskazuje na nieprawidłowe zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Ostatni przepis przewiduje co prawda możliwość wyznaczenia wskaźnika wynikającego z analizy, lecz zdaniem Sądu prawidłowo sporządzonej analizy, która oddaje stan faktyczny tj. istniejący stan zagospodarowania terenu.

Nadto w wyroku wyrażono wiążącą ocenę, że ustalenie w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w sposób matematyczny może mieć wpływ także na parametr dotyczący szerokości budynku. Jeśliby bowiem ustalony został niższy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa to na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku. Nie można zatem wykluczyć, że inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych będzie zmuszony zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku. Z tych względów Sąd zadecydował o uchyleniu także w tej części decyzji.

Organ odnosząc się do tej kwestii skonstatował: "Skoro na tej podstawie wyliczono średnią wartość wskaźnika powierzchni zabudowy działki na poziomie 0,22 i średnią szerokość elewacji frontowej o wartości 24 m, to organ zrealizował również inne zalecenia wynikające z wyroku". Odnosząc się do tak ukierunkowanych twierdzeń organu II instancji, trzeba podkreślić, że organ odwoławczy nie wykazał, aby w sprawie wykonane zostały pozostałe zalecenia Sądu, tj. nie wykazał w dostateczny sposób czy wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wpływa to na kształt i powierzchnię zabudowy planowanego budynku. Nie wykluczył, że – jak wskazał Sąd – że "inwestor z racji spełnienia wymogów technicznych pomieszczeń mieszkalnych powinien zmienić szerokość elewacji frontowej, aby odpowiednio ukształtować "głębokość" projektowanego budynku". W ocenie składu orzekającego organ przyjął zbyt ogólne sformułowanie, a decyzja nie wskazuje explicite na sposób wykonania tej części, wiążącej oceny prawnej i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16.

Zgodnie zaś z art. 107 § 3 K.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona – z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawidłowo wydanej decyzji powinno w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Przepis art. 107 K.p.a. znajduje przy tym zastosowanie również w stosunku do decyzji organów drugiej instancji (art. 140 k.p.a.). Organ musi – chociażby w sposób dorozumiany – zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego (dotyczącego okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy) oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie. Pominięcie, w uzasadnieniu decyzji, odpowiedniego przedstawienia okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, jak też odmawiających przyznania im określonych uprawnień, czy ograniczających możliwość pełnego korzystania ze swoich praw. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu, i to zarówno jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7-10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 558/09, CBOSA). Poza tym spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 K.p.a. także wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności, w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jeżeli zapadło niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody znajdujące swoje umocowanie w obowiązujących przepisach. Na koniec rozważań ogólnych trzeba podkreślić, że w myśl zasady dwuinstancyjności (15 K.p.a.) organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i – co do zasady – merytorycznie rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu pierwszej instancji, bowiem istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. W ocenie tutejszego Sądu, w niniejszej sprawie nie w pełni zostały zachowane przez organ II instancji wyżej przywołane zasady postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy bez odpowiedniego umotywowania uznał, że wykonał zalecenia WSA w pełni.

III. W aspekcie kolejnego zarzutu merytorycznego, tj. niezgodności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta C. ustanowione uchwałą nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] października 2016 r. (pkt 2 lit. a, str. 3 skargi) Sąd wyjaśnia, że nie istnieje prawna korelacja między Studium a skargą, która tworzyłaby tożsamy obowiązek po stronie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy z obowiązkami istniejącymi przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w trakcie tej procedury wyznacznikiem dla organu jest treść stidium).

Studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, a dla działek nr ewid. [...], [...] oraz [...] obręb S., położonych przy ul. G. w C. do tej pory nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przywołane przez Skarżącą orzecznictwo sądowoadministracyjne nie zmienia faktu, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 59 ust. 1 tej ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w drodze wydania decyzji lokalizacyjnej następuje tylko i wyłącznie dla terenów nie objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, ponadto art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy, jednak przy sporządzaniu planów miejscowych, a nie przy procedowaniu nad wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Dlatego zarzut naruszenia art. 9 i art. 59 ustawy jest chybiony i prawidłowo organ stwierdził w odpowiedzi na skargę, że brak jest normy prawnej, z której wynikałoby związanie postanowieniami studium przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Co do orzecznictwa, to odnośnie do tego problemu prawnego sądy różnie akcentowały brak związania wprost (por. wyroki NSA: z 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1250/08 – uznający, że studium wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy; z 30 października 2008 r., II OSK 1294/07 – stwierdzający, że studium nie wiąże przy ustalaniu warunków zabudowy; z 6 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 990/09 – wskazujący, że w pewnych okolicznościach studium nie jest pozbawione znaczenia przy ustalaniu warunków zabudowy, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2965/14, CBOSA).

IV. Odnośnie do zarzutu niespełnienia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu Sąd wyjaśnia, że w przywołanym wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. nie podniósł, że doszło do naruszenia innych przepisów materialnych, niż stanowiące podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji w części. Skarżąca eksponuje swoje prawo własności i zagospodarowania swojej działki domem mieszkalnym jednorodzinnym, podnosząc zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji ustalonych w postępowaniu administracyjnym warunków zabudowy znacznie przekraczających parametry budynków znajdujących się w sąsiedztwie. Tak rozumianego zarzutu nie można uznać za uzasadniony. Po pierwsze, to inwestorom nie można odmawiać prawa do zabudowy własnej nieruchomości, gdyby przyjmować kierunek argumentacji skarżącej kasacyjnie to należałoby uznać, że prawo własności nieruchomości sąsiadującej z potencjalną inwestycją musi być "silniejsze", niż prawo właściciela do zabudowy własnego terenu, czego nie sposób zaakceptować. Po drugie warunki zabudowy mogą być ustalone dla nieruchomości, dla której potencjalny inwestor nawet nie posiada tytułu prawnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności (taki pogląd zaaprobował NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2321/17, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 wydanego w sprawie). Ponawianie zarzutów w materii już ocenionej uprzednio w wydanym w sprawie wyroku nie może odnieść zamierzonego skutku, ze względu na art. 153 P.p.s.a.

V. Ponadto zaskarżona decyzja, jako decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na swój charakter, nie narusza praw osób trzecich, zatem nietrafny jest zarzut naruszenia art. 21 i 32 Konstytucji RP. Skarżąca nie poparła w przekonujący sposób przepisami zarzutu dania priorytetu interesowi wnioskodawcy nad interesem skarżącej. Z wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. wynika, że kwestie, na które Skarżąca uprzednio zwracała uwagę, np. zacienienie będzie przedmiotem analizy na dalszym etapie postępowania tj. w sprawie pozwolenia na budowę. Ocenę co do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy zaakceptował NSA, stwierdzając w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2321/17, oddalającym skargę kasacyjną od ww. wyroku z dnia 19 stycznia 2017 r., że uwagi odnośnie charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy sformułowane na s. 8 uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie są prawidłowe. W tych uwagach wskazano, że: "Inwestor otrzymując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju zabudowy na wskazanej działce. Jednocześnie decyzja taka nie zawiera konkretnego zlokalizowania planowanego obiektu na działce. Dopiero w przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych i usytuowania) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych".

VI. Odnosząc się do zarzutów procesowych Sąd wskazuje, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez nieoznaczanie wszystkich stron postępowania w zaskarżonej decyzji. Decyzja ta określa bowiem część stron postępowania oznaczonych imieniem i nazwiskiem oraz wskazuje, że decyzję otrzymują pozostałe strony postępowania (według wykazu), co według organu odwoławczego spełnia warunek oznaczenia stron wskazany w art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a.

VII. Sąd nie podziela zarzutu naruszenia art. 109 § 1 K.p.a. poprzez niedoręczenie Skarżącej wszystkich elementów zaskarżonej decyzji w postaci złączników. Do decyzji załączono [...] wyniki analizy część tekstową, podpisane przez członków składu orzekającego Kolegium, gdyż wynikało to z zakresu, w jakim była wydawana zaskarżona decyzja. Decyzją tą zgodnie z wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16 Kolegium mogło ustalić warunki zabudowy wyłącznie w zakresie szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy, ponieważ w pozostałym zakresie zarówno decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2016 r. oraz decyzja Kolegium w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. pozostawały w mocy. Wydanie zaskarżonej decyzji po w/w wyroku WSA w Warszawie wiązało się z koniecznością poczynienia nowych ustaleń co do ww. dwóch parametrów, a tym samym konieczne było dokonanie nowej analizy (część tekstowa), ale tylko częściowej w zakresie szerokości elewacji frontowej i ustalenia powierzchni zabudowy. Pozostają zatem w mocy również części składowe decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2016 r., tj. załącznik graficzny do decyzji oraz załącznik graficzny do wyników analizy z uwagi iż wyznaczenie obszaru analizowanego oraz oznaczenie granic terenu objętego wnioskiem nie zostało przez WSA zakwestionowane. Słusznie wyajsniło Kolegium w odpowiedzi na skargę, że w zaistniałej sytuacji załączenie do zaskarżonej decyzji pozostałych złączników spowodowałoby, że oprócz znajdującej się w obrocie prawnym nieuchylonej części decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] maja 2016 r., wraz z jej częściami składowymi, w postaci złącznika graficznego do tej decyzji oraz złącznika graficznego do wyników analizy znalazłyby się w obrocie prawnym nowe złączniki dotyczące tej samej sprawy.

VIII. Nie podlegają ponownej ocenie zagadnienia zaaprobowane przez NSA w wyroku z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2321/17, oddalającym skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA z dnia 24 lipca 2017 r. (art. 170 P.p.s.a.). Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zw. z § 4 ust. 1-4 rozporządzenia z 2003 poprzez zaakceptowanie przez WSA w Warszawie nieprzekraczalnej linii zabudowy w sposób niezgodny z zasadą dobrego sąsiedztwa. Kwestię wyznaczenia linii zabudowy w innych przypadkach, niż wskazanych w ust. 1, 2 i 3 tego paragrafu przewiduje ust. 4 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Powołany ust. 4 przewiduje więc taką sytuację, jaka występuje w przedmiotowej sprawie, że położenie działek zabudowanych na obszarze analizowanym względem nowej działki planowanej do zabudowania jest takie, że nie jest możliwe wyznaczenie linii według zasad określonych w ust. 1-3 § 4 rozporządzenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., II OSK 824/10, CBOSA (pkt E wyroku NSA z dnia 24 lipca 2019 r.). Z tych samych względów nie byłby trafny zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w zw. z § 7 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego do realizacji przez inwestorów budynku. Z przywołanego § 7 rozporządzenia wynika sposób wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Co do reguły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia), wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozporządzenia), a jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 ust. 3 rozporządzenia). W myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (pkt F wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 24 lipca 2019 r.).

IX. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, który wiąże organ wydający decyzję. Wniosek ten może być jednak w toku postępowania modyfikowany przez wnioskodawcę, a rozstrzygnięcie wydawane przez organ administracyjny opiera się na ostatecznej, tj. ewentualnie zmodyfikowanej treść złożonego wniosku, który określa zakres żądania wnioskodawcy. W niniejszej sprawie wnioskodawcy po otrzymaniu pisma Kolegium z dnia 3 września 2020 r. (w trybie art. 79a K.p.a.), informującego o braku możliwości wydania warunków zabudowy dla inwestycji o parametrach w zakresie szerokości elewacji frontowej i powierzchni zabudowy żądanych przez inwestorów, zmodyfikowali swój wniosek. Zarówno pierwotnie złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak też jego późniejsze modyfikacje stanowią charakterystykę inwestycji, a żaden przepis prawa materialnego nie nakazuje w sytuacji uzupełnienia wniosku składania przez wnioskodawcę nowej charakterystyki inwestycji. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie, przy czym w zakresie parametrów inwestycji nie jest to związanie bezwzględnie.

W orzecznictwie przyjmuje się, że w trakcie postępowania administracyjnego do wydania decyzji o warunkach zabudowy inwestor może modyfikować wniosek z własnej inicjatywy, jak również w wyniku działa zainicjowanych przez organ. Natomiast w sytuacji gdy powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, w szczególności co do zawartych w nim żądań organ ma obowiązek wystąpić do wnioskodawcy o sprecyzowanie swojego żądania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Jeżeli natomiast wnioskodawca zamierza zmienić treść wniosku, a zmiany odnosić się będą do cech charakterystycznych inwestycji, to nie może tego czynić w sposób dowolny. Wnioskodawca obowiązany jest bowiem złożyć wniosek modyfikujący żądanie zawarte we wcześniejszym wniosku. Ma to istotne znaczenie, jeżeli weźmie się pod uwagę kryterium w oparciu o które ustalane są warunki zabudowy dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego, a nadto funkcję i cel decyzji ustalającej warunki ( wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2482/10, dostępny w CBOSA).

Z uwagi na powyższe, słusznie SKO oceniło jako niezasadne zarzuty naruszenia art. 52 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy poprzez wydanie decyzji w zakresie dokonanych zmian wniosku inwestora przez oświadczenie o akceptacji wyników analizy, zamiast dokonania jego korekty przez naniesienie nowych parametrów na charakterystykę inwestycji oraz naruszenia art. 54 pkt 1 i 2, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, poprzez niewyjaśnienie faktycznego zakresu i treści wniosku wnioskodawcy o ustalenie warunków za budowy.

X. Z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich aspektów wynikających z art. 153 P.p.s.a., w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2220/16, o czym mowa była w pkt II ninjeszego uzasadnienia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 153 P.p.s.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku). Nadto Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarżącej kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego na podstawie art. 200 P.p.s.a (pkt II wyroku).

XI. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów, o których mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia przedstawicieli organu, skarżących oraz uczestników postępowania oraz ich pełnomocników, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy z równoczesnym przekazem obrazu i dźwięku na odległość. Ograniczenia związane z epidemią zostały rozszerzone także na m.st. Warszawa (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - Dz.U. poz. 1758, ze zm.). Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie Sądu rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Dopuszczalność orzekania na posiedzeniu niejawnym ze względu na okoliczności związane z zarządzeniem stanu pandemii COVID-19 potwierdza uchwała składu 7 Sędziów NSA z 30 listopada 2020 r., sygn. II OSP 6/19 (www.nsa.gov.pl).