Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1407/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych M. S., P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G. i R. K., M. Z., A. P. przy udziale prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1128/17 w sprawie ze skarg M. S., Z. Ł., P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G., K. S., K. D., R K., M. Z., A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego dot. przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury Budownictwa z dnia[...] grudnia 2015 r. Nr [...]; 3. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz R. K., M. Z. i A. K. solidarnie kwotę 1291 (tysiąc dwieście dziewięćdziesiąt jeden) złotych oraz na rzecz M. S., T. Ł., P. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G. solidarnie kwotę 1376 (tysiąc trzysta siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 30 października 2017 r., I SA/Wa 1128/17, oddalił skargi M. S., Z. Ł., P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G., K. S., K. D., R. K., M. Z. i A. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] maja 2017 r. nr [...], którą w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uchylono wcześniejszą decyzję tego organu z [...] grudnia 2015 r. nr [...] stwierdzającą, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawy z [...] sierpnia 1951 r. nr [...] odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...] oznaczonej jako K. we wsi W. nr [...], nr hip, W – [...] w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr [...], [...] [...] z obrębu [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa zostało wydane z naruszeniem prawa i nie stwierdzającą jego nieważności z uwagi na to, iż od dnia jego doręczenia upłynęło 10 lat i odmówiono stwierdzenia nieważności powyższego orzeczenia z [...] sierpnia 1951 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istotą sprawy była ocena czy odmowne orzeczenie dekretowe z 1951 r. wyczerpuje przesłanki stwierdzenia jego nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności przesłankę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tylko to zagadnienie jest okolicznością sporną w rozpoznawanej sprawie. Organ nadzoru uznał, że pomimo uchybień odmowna decyzja z 1951 r. nie naruszyła prawa w sposób rażący i z tą oceną zdaniem Sądu I instancji należy się zgodzić. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 139 k.p.a. organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu organ pierwszy raz rozpoznając sprawę błędnie ustalił stan faktyczny uznając, że osoba której doręczono decyzję nie była do tego uprawniona (nie była stroną), co spełniało przesłankę art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ bezspornie ustalił, że J. K. zmarł w dniu 30 czerwca 1951 r. (wynika to wprost z aktu zgonu nr [...] wydanego na żądanie organu przez Urząd Stanu Cywilnego w P., który to dokument jest w aktach sprawy) a nie w dniu 30 czerwca 1956 r., na co wskazywało postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku wydane przez Sąd Rejonowy dla m.st. Warszawy z 26 lutego 1993 r. sygn. akt IV Ns 603/92, na którym oparł się organ wydając decyzję z [...] grudnia 2015 r. uznając, że ta okoliczność spełniła przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., co wpłynęło na treść powyższego orzeczenia. Ustalenie to ma istotny wpływ, albowiem W. K. w dacie wydania decyzji z [...] sierpnia 1951 r. była już następcą prawnym J. K. i stroną tego postępowania. Natomiast poczynione na nowo ustalenia organu dotyczące przedmiotu decyzji z [...] sierpnia 1951 r. dowiodły, że orzeczenie to nie było obarczone jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji podniósł, że art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279; dalej jako: "dekret") stanowi, iż dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (ust. 1). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzje w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał ustalić takie okoliczności, jak: 1) datę objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę; 2) zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela; 3) jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy; 4) czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Minister Infrastruktury i Budownictwa ustalił, że przedmiotowa nieruchomość została objęta w posiadanie gminy w dniu 14 listopada 1947 r. ogłoszeniem opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Nr [...] pkt [...], zatem termin do złożenia wniosku upłynął 14 maja 1948 r. Tym samym wniosek złożony przez H. Ł., J. K. oraz M. M. współwłaścicieli tej nieruchomości złożony w dniu 13 maja 1948 r. był wnioskiem złożonym w terminie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Organy dekretowe odmowne rozpatrzenie wniosku uzasadniły przeznaczeniem tej nieruchomości w opracowanym planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej. Niewątpliwie taka analiza przesłanek z art. 7 dekretu nie mogła być uznana za wypełnienie obowiązków ciążących na organach dekretowych o jakich była mowa wyżej. Jednak nie jest to też wystarczający powód do uznania rażącego naruszenia prawa. Na rażące naruszenie prawa składa się bowiem wiele elementów.

Organ nadzoru w przedmiotowej sprawie ustalił, że w chwili wydania orzeczenia z 1951 r. planem, do którego należy się odnieść dokonując oceny możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przedmiotowej nieruchomości są postanowienia Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr Reg. 1000/31), wydanego na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz.202). Zgodnie z zapisami ww. planu teren przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. G. [...] oznaczonej jako K. we wsi W. nr [...], nr hip, W – [...] przeznaczony był w części (obecnie działki nr [...] będące w użytkowaniu wieczystym PKP i nr [...] użytkownik wieczysty S. Spółka z o.o.) pod przemysł a działka nr [...] (własność Skarbu Państwa) pod urządzenia komunikacyjne PKP i ulice. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że przeznaczenie części nieruchomości pod drogi, a części podporządkowanie Przedsiębiorstwu Państwowemu PKP wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość użytkowania przedmiotowego gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Przeznaczenie powyższe potwierdziło i uszczegółowiło wydane później zaświadczenie lokalizacyjne z 4 listopada 1955 r. nr [...] (zgoda na budowę stacji ładunkowej dla Ministerstwa Kolei-Zarządu Inwestycji Kolejowych w Warszawie). W ramach tej inwestycji państwowej przewidywano na terenie spornej nieruchomości budowę torów kolejowych, dróg ładunkowych, budynków administracyjnych, magazynów i ramp. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że organ dekretowy miał wiedzę, że m.in. na przedmiotowej nieruchomości planowana jest realizacja dużej inwestycji kolejowej przez podmiot publiczny na działce utworzonej z szeregu nieruchomości hipotecznych. Dlatego jak słusznie podniósł organ nadzoru organ dekretowy w 1951 r. mógł utożsamiać planowaną inwestycję kolejową z przemysłem. Jak wynika z uchwały NSA składu siedmiu sędziów z 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08) dla oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu istotne znaczenie ma rodzajowe określenie funkcji w planie, jaka miała być realizowana na danym gruncie. Konkretyzacja w tym zakresie winna wynikać z planu zagospodarowania przestrzennego, ale uwzględniając ówczesny ustrój gospodarczy mogła też mieć miejsce w innych aktach planowania, czy też być w inny sposób udokumentowana np. zaświadczeniami o lokalizacji szczegółowej. A zatem gdy treść zaświadczenia lokalizacyjnego, nawet późniejszego, jest zgodna z założeniami planu zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego uzupełnienie oraz uszczegółowienie, to przy badaniu legalności orzeczeń dekretowych nie można pominąć takiego dokumentu. Przepisy dekretu z 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109) wskazują, że dane zawarte w planach zagospodarowania przestrzennego przesądzały jedynie o najistotniejszych cechach zagospodarowania terenu nieruchomości warszawskich, pozostawiając regulację szczegółów zagospodarowania terenu innym aktom planistycznym.

W ocenie Sądu I instancji bez wątpienia budowa infrastruktury kolejowej (której właścicielem mogło być wyłącznie państwo) i ulic jest realizacją celu publicznego, którego w tamtym czasie nie mogły realizować podmioty prywatne. Tego rodzaju inwestycja spełniała bowiem kryteria użyteczności publicznej wskazane w uzasadnieniu cyt. wyżej uchwały 7 sędziów NSA.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów skarg dotyczących naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jak również tych, że orzeczenie dekretowe zostało wydane bez podstawy prawnej. Odnosząc się do zarzutu skierowania decyzji dekretowej między innymi do J. W., który w dacie jej wydania nie był już współwłaścicielem spornej nieruchomości (sprzedał w 1941 r. swój udział J. K. i J. O. M.), figurował jednak w księdze hipotecznej, z której zaświadczenie zostało złożone przy wniosku dekretowym z tego powodu, że wpis nabywców jego udziałów został zawieszony do czasu uzyskania zezwolenia właściwej władzy administracyjnej, Sąd uznał, że prawo zostało naruszone, ale nie w sposób rażący, ponieważ jego następcy prawni brali udział w postępowaniu i otrzymali decyzję z 1951 r. Także zarzut, dotyczący użycia przez organ dekretowy sformułowania "w opracowywanym planie" nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego z 1931 r. nadal był w obiegu prawnym i obowiązywał. Organ nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne przeprowadził wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym i uzupełnionym materiale dokumentacyjnym oraz dokonał prawidłowej oceny kwestionowanego orzeczenia dekretowego pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., a zaskarżoną decyzję w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadnił. Organ nie naruszył także art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylając własną decyzję z [...] grudnia 2015 r. i odmawiając stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z [...] sierpnia 1951 r. z powodu braku przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumianego tak, jak przedstawiono wyżej. Sąd także z urzędu nie stwierdził naruszenia prawa, które nakazywałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku wywiedziono dwie skargi kasacyjne, w obu zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej R. K., M. Z. i A. P. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez niewłaściwe przyjęcie przez Sąd, że "oparcie decyzji z [...] sierpnia 1951 r. w sposób sprzeczny z przepisami w/w dekretu, a to przyjęcie przez organ Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy jako podstawy odmowy ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) planu będącego w opracowywaniu, kiedy podstawą rozstrzygnięć mógł być tylko plan obowiązujący, a nadto przyjęcie, że przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej de facto obligowało organ administracji rozpoznający wniosek b. właścicieli do odmowy ustanowienia własności czasowej bez konieczności wnikliwego dokonania ustaleń i przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji";

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu (Dz.U. z 1946 r. nr.3 poz.18 ze zm.) przez błędne przyjęcie za zaskarżoną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że "przeznaczenie nieruchomości objętej decyzją z [...] sierpnia 1951 r. pod przemysł wykluczało własność prywatną", podczas gdy z przepisów w/w ustawy wynikało, że działalność przemysłową mogą prowadzić także osoby prywatne oraz utożsamianie bez żadnej podstawy prawnej, że w pojęciu "przemysł" mieści się także transport kolejowy;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi i przyjęcie przez Sąd I instancji w całości argumentacji oraz oceny materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa, i w związku z powyższym dokonanie błędnej oceny zaskarżonej decyzji przez przyjęcie, że do kwalifikowania, czy decyzja z [...] sierpnia 1951 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, mogą być przyjęte dokumenty wydane w kilka lat po decyzji, bo w dniu 4 listopada 1955 r. – "zaświadczenie lokalizacyjne, i wyciąganie z tego dokumenty wniosku, że organ dekretowy w dacie wydania decyzji miał wiedzę, że na przedmiotowej nieruchomości jest planowana inwestycja kolejowa a tym samym decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdy dla oceny czy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa wyłącznie właściwy jest stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji i stan prawny obowiązujący w tej dacie", a nadto błędne przyjęcie, że obowiązujący w dacie wydania decyzji Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy z 11 sierpnia 1931 r. przewidywał na tym terenie urządzenia komunikacyjne PKP i ulice.

W skardze kasacyjnej M. S., Z. Ł., P. Ł., T. Ł., H. Ł., J. M., M. M., Z. G. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z [...] sierpnia 1951 r. (dalej jako: "decyzja dekretowa") odmawiające przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. G. [...], oznaczonej jako K. we wsi W. nr [...], nr hip. W-[...] zostało skierowane także do J. O. M., który zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy postanowieniem Sądu Grodzkiego w Warszawie, VII Oddział Cywilny z 28 października 1947 r. (sygn. VII Sp 255/47) zmarł w Warszawie w dniu 24 stycznia 1944 r., a więc przed wydaniem decyzji dekretowej, podczas gdy skierowanie decyzji administracyjnej w stosunku do osoby zmarłej stanowi zawsze rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. art. 156 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd I instancji, że Minister Infrastruktury i Budownictwa nie przekroczył uprawnień przysługujących organowi administracji publicznej orzekającemu jako organ nadzoru w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe:

1) dokonując we własnym zakresie rozpatrzenia wniosku dekretowego z 10 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości dekretowej w części w jakiej obecnie nieruchomości ta stanowi własność Skarbu Państwa – podczas, gdy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie stanowi kolejnej trzeciej instancji w ramach zwykłego postępowania administracyjnego i może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy decyzja administracyjna, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności obarczona jest wadami wymienionymi wart. 156 § 1 k.p.a.,

2) gromadząc nowy materiał dowodowy w sprawie na potrzeby rozpatrzenia we własnym zakresie wniosku z 10 maja 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości dekretowej w części, w jakiej obecnie nieruchomości ta stanowi własność Skarbu Państwa – podczas, gdy wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w zwykłym postępowaniu administracyjnym odwoławczym, a nie w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe;

3. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Sąd I instancji, że nieustalenie przez Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie stosownie do wymogów art. 7 ust. 2 dekretu, czy w odniesieniu do nieruchomości dekretowej w dacie wydania decyzji dekretowej obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak to jakie przeznaczanie przewidywał w odniesieniu do nieruchomości dekretowej i oparcie się w tym względzie wyłącznie na planie będącym dopiero w opracowywaniu ze wskazaniem, że teren nieruchomości dekretowej został przeznaczony pod użyteczność publiczną, nie stanowi rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – podczas, gdy plan zagospodarowania przestrzennego będący dopiero w opracowywaniu nie jest planem obowiązującym, ale wyłącznie projektem takiego planu, a ponadto nawet przeznaczenie nieruchomości objętej działaniem przepisów dekretu w obowiązującym planie na cele użyteczności publicznej "automatycznie" nie przesądzało o wyłączeniu możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej takiej nieruchomości i nie zwalniało organu dekretowego od wynikającego z przepisu art. 7 ust. 2 dekretu obowiązku dokonania szczegółowych, i wnikliwych ustaleń w powyższym zakresie;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu, art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi w niniejszej sprawie i przychylenie się przez Sąd I instancji do dokonanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oceny nowo zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, zgodnie z którą:

1) według opracowanej na zlecenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa znajdującej się w aktach sprawy opinii geodezyjnej z 15 lipca 2015 r. autorstwa geodety uprawnionego A. G., uzupełnionej następnie 20 lipca 2015 r., część nieruchomości dekretowej stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa według stanu na dzień wydania decyzji dekretowej była stosowanie do Ogólnego Planu Zabudowy dla m.st. Warszawy zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. przeznaczona pod przemysł – podczas, gdy stosownie do legendy powyższego planu oraz fragmentu planu załączonych do powyższej opinii oznaczenia graficzne wskazują na oznaczenie terenu powyższej części nieruchomości dekretowej jako strefa IIla, w której przewidziano zabudowę 3-kondygnacyjną o zwartej zabudowie i powierzchni zabudowy 50%,

2) ocena legalności decyzji dekretowej, która została wydana [...] sierpnia 1951 r. może mieć miejsce także z uwzględnieniem zaświadczenia lokalizacyjnego nr [...] z 4 listopada 1955 r., a więc dokumentu wydanego niemal 4 lata później niż decyzja dekretowa – podczas, gdy punktem odniesienia dla oceny kwalifikowanych wad decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. jest wyłącznie stan rzeczy istniejący i stan prawny obowiązujący w chwili wydania decyzji administracyjnej;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 ust. 2 dekretu, art. 2 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ustawy z 3 stycznia 1946 r. o zakładaniu nowych przedsiębiorstw i popieraniu prywatnej inicjatywy w przemyśle i handlu przez oddalenie skargi w niniejszej sprawie i przychylenie się przez Sąd I instancji do dokonanej przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oceny nowo zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez uznanie, że przeznaczenie nieruchomości objętej przepisami dekretu według stanu na dzień wydania decyzji dekretowej, tj. [...] sierpnia 1951 r. pod przemysł wykluczało własność prywatną i wynikającą z niej możliwość użytkowania gruntu przez dotychczasowego właściciela – podczas, gdy uwzględniając obowiązujące w dacie wydania decyzji dekretowej przepisy art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ww. ustawy, działalność przemysłowa mogła być prowadzona także przez osoby prywatne, w tym osoby fizyczne, a w związku z tym tak ogólne sformułowanie planistyczne nie mogło przesądzać o braku możliwości dalszego korzystania z nieruchomości przez jej poprzedniego właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak związany ich uzasadnieniem.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne okazały się skuteczne.

Uwzględnieniu podlegały zarzuty, niezależnie od podanego w skargach kasacyjnych uzasadnienia, naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wadliwe jest utożsamianie skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania (o czym stanowi art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.) z czynnością doręczenia decyzji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom. Wadliwie wobec tego zarówno w decyzji z [...] grudnia 2015 r. jak i w decyzji z [...] maja 2017 r. Minister przyjął, że doręczenie orzeczenia dekretowego W. K. należy kwalifikować w kategorii przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie to ani nie świadczy, że orzeczenie dekretowe zostało skierowane do osoby nie będącej stroną (przy przyjęciu w decyzji z [...] grudnia 2015 r., że w dacie wydania orzeczenia J. K. żył), ani nie decyduje o tym, że wobec śmierci J. K. przed wydaniem orzeczenia dekretowego, jego doręczenie W. K. potwierdza prawidłowe skierowanie orzeczenia do następcy zmarłego właściciela.

Niezależnie od powyższego wadliwie w okolicznościach sprawy przyjęto, że objęte postępowaniem nadzorczym orzeczenie nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Minister odszukał, co wynika z uzasadnienia wydanych decyzji, orzeczenie z [...] sierpnia 1951 r. i w oparciu o nie ustalił, że orzeczeniem tym odmówiono przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej dotychczasowym właścicielom: H. Ł., J. W., J. K. i J. O. M. Ustalono także, że J. W. sprzedał swoją część nieruchomości J. K. i J. O. M. w 1941 r. Już we wniosku o przyznanie prawa własności czasowej wskazano też, że J. O. M. zmarł 24 stycznia 1944 r. Okoliczność ta została odnotowana w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2015 r. Natomiast w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 2017 r. Minister przyjął, że J. K. zmarł 30 czerwca 1951 r. Te ustalone okoliczności faktyczne oznaczają, że orzeczenie dekretowe, wydane [...] sierpnia 1951 r., zostało skierowane w przypadku J. W. do osoby, która nie miała tytułu prawnego do nieruchomości, zaś w przypadku J. K. i J. O. M. do osób zmarłych. Skierowanie orzeczenia do osoby nieżyjącej jest kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a praktyka taka jest ugruntowana zarówno w doktrynie prawa postępowania administracyjnego, jak i w orzecznictwie sądowym (zob. M. Jaśkowska w: M. Jaśkowska, M. Milbrandt-Gotowicz. A. Wróbel: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2019, art. 156 i podane tam przykłady orzeczeń). Okoliczności powyższe zostały jednak przez organ nadzorczy w całości pominięte i pozostawione poza zakresem rozważań związanych z istnieniem przesłanek nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności zaś przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafne są także zarzuty skarg kasacyjnych, że prowadząc postępowanie mające na celu ustalenie przesłanek do przyznania prawa własności czasowej Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu i art. 7 i 77 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności badaniu przez organ nadzorczy podlegają przesłanki stwierdzenia nieważności. Organ ten nie może natomiast samodzielnie przeprowadzić ponownego postępowania co do istoty sprawy, w szczególności rozstrzygać, czy istniałyby w dacie wydania weryfikowanego rozstrzygnięcia przesłanki do jego podjęcia. Ograniczenie zakresu dopuszczalnych w postępowaniu nieważnościowym ustaleń faktycznych ma swoje uzasadnienie w modelu tego postępowania. Właściwym organem do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie nieważności jest organ wyższego stopnia, jedynie w przypadku wydania decyzji przez organ pozbawiony organu wyższego stopnia, jest on także właściwy do stwierdzenia jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji skutkuje zatem stanem, w którym postępowanie w sprawie jej wydania powinno zostać przeprowadzone ponownie przez organ do tego właściwy. Oparcie odmowy stwierdzenia nieważności na ustaleniach w całości poczynionych przez organ nadzorczy w postępowaniu nadzwyczajnym pozbawia strony prawa do wydania decyzji zgodnie z właściwością instancyjną. Można się zgodzić, że brak wskazania w orzeczeniu dekretowym na konkretny plan miejscowy nie pozbawia organu nadzorczego możliwości wykazania, jakie rozwiązania planistyczne obowiązywały dla konkretnej działki, skoro plan miejscowy ma charakter normatywny i ustalenia w tym zakresie nie wykraczają w konsekwencji poza stan, jaki wiązał organ wydający orzeczenie dekretowe. Wątpliwości natomiast budzi przeprowadzenie przez organ nadzorczy w pełnym zakresie ustaleń i ocen dotyczących możliwości wykorzystania gruntu przez dotychczasowego właściciela, w szczególności z wykorzystaniem materiałów powstałych po dacie wydania orzeczenia dekretowego. To do organu dekretowego należało bowiem wykazanie istnienia przeszkód do uwzględnienia wniosku. Zadaniem organu nadzorczego jest zbadać, czy w świetle istniejących w dacie wydawania orzeczenia dekretowego materiałów, w tym także tych, które mogły być wzięte pod rozwagę, stanowisko organu dekretowego jest prawidłowe i możliwe do uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie wyklucza zatem możliwości prowadzenia czynności wyjaśniających w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, nie mogą one jednak polegać na formułowaniu tez za organ dekretowy z powołaniem się na argumenty, które temu organowi znane być nie mogły.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.