Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1052/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust 1 i 2, art. 61 ust 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Dąbek WSA Piotr Głowacki Protokolant: specjalista Bożena Piątek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] w K. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa M. z dnia 26 września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Gmina Miejska [...] w K. w ramach organizowanego przez Zarząd Województwa konkursu nr RPMR. [...], złożyła wniosek o dofinansowanie, pn. Modernizacja instalacji grzewczej (centralnego ogrzewania i centralnej wody użytkowej) budynków położonych przy ul. [...] i [...] w K..

Zgodnie z dokumentacją aplikacyjną, Wnioskodawca - Gmina Miejska K. , we wniosku o dofinansowanie w części B.2 wybrała typ projektu F - modernizacja, renowacje części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych.

Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) dokonała oceny na etapie oceny formalnej i zgodnie z zapisami § 32-34 oraz § 38 Regulaminu konkursu poinformowała, że projekt nie spełnia kryterium wyboru projektów określonego w Załączniku nr [...] do Regulaminu konkursu w związku z czym projekt został oceniony negatywnie ze względu na fakt niespełnienia kryterium kwalifikowalności projektu.

W uzasadnieniu IOK wskazała, że w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 wskazano, że w ramach działania 11.1 Rewitalizacja miast, poddziałania 11.1.1 Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie w ramach projektów dla typu F (typ zadeklarowany przez Wnioskodawcę, we wniosku o dofinansowanie w polu B.2 Typ projektu), wsparcie mogą otrzymać inwestycje polegające na modernizacji, renowacji części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych, tj. odnowienie elementów strukturalnych budynku (dachy, elewacje zewnętrzne, okna, drzwi, w elewacji zewnętrznej, klatki schodowe i korytarze, windy).

Wskazano również, że wyłącznie jako element projektu możliwa jest budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja podstawowej infrastruktury komunalnej (np. sieci i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych, elektrycznych, telekomunikacyjnych) na obszarze objętym projektem w celu zapewnienia dostępu rewitalizowanym obiektom i terenom do podstawowych usług komunalnych – w wysokości nie więcej niż 50% kosztów kwalifikowanych projektu.

Tymczasem we wniosku o dofinansowanie Wnioskodawca określił zakres rzeczowy projektu w następujący sposób: Przedmiotem projektu jest modernizacja instalacji grzewczej (c.o. i c.w.u.) komunalnych budynków mieszkalnych położonych w K. przy ul. [...] i [...]. Modernizacja miała polegać na likwidacji obecnych, wyeksploatowanych i przestarzałych instalacji c.o. i c.w.u. oraz zasilającej jej kotłowni zlokalizowanej w piwnicy budynku nr [...]. W ich miejsce planowane jest podłączenie ww. budynków do miejskiej sieci cieplnej i budowa nowych instalacji c.o. i c.w.u. zasilanych z wymiennikowni (węzła cieplnego).

W związku z powyższym w trakcie oceny wniosku o dofinansowanie ustalono, że zakres rzeczowy związany z modernizacją (budową) instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej stanowi 100% kosztów kwalifikowalnych, które zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie. Tym samym oceniany wniosek jest inwestycją w infrastrukturę komunalną stanowiącą samodzielny projekt, co stanowi wydatek niekwalifikowalny.

Gmina Miejska K. pismem z dnia 6 września 2017 r. złożyła od powyższego rozstrzygnięcia protest, w który zarzuciła, że IOK niewłaściwie zakwalifikowała zakres rzeczowy projektu jako inwestycje w infrastrukturę komunalną.

Według Gminy instalacja centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej ze względu na swoją funkcję (rozprowadzenie czynnika grzewczego oraz ciepłej wody do wszystkich lokali) niewątpliwie stanowi część wspólną budynku, co stanowi spełnienie założenia projektu typu F polegającego na modernizacji części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych. Ponadto przedmiotem projektu jest wyłącznie modernizacja wewnętrznej instalacji c.o. i c.w.u., którą należy odróżnić od sieci ciepłowniczej (służącej do rozprowadzania energii cieplnej od wytwórcy ciepła do poszczególnych odbiorców. Wewnętrzna instalacja c.o. i c.w.u. służy do rozprowadzania ciepła i wody z węzłów cieplnych lub źródeł ciepła do odbiorników ciepła lub punktów poboru ciepłej wody w budynku.

Ponieważ w treści SzOOP RPO WM jak również Regulaminu konkursu brak jest definicji pojęć "infrastruktura komunalna" oraz "sieć ciepłownicza", Gmina formułując powyższe stanowisko w tym zakresie odwołała sie do znaczenia tych pojęć zawartych w § 2 ust. 7 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 stycznia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemów ciepłowniczych (Dz. U. Nr 16, poz. 92) oraz przepisach ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 827).

W podsumowaniu Gmina stwierdziła, że w zakresie pojęciowym sieci ciepłowniczej oraz infrastruktury komunalnej nie mieści się wewnętrzna instalacja c.o. i c.w.u., która jest przedmiotem złożonego projektu. Złożony projekt w żadnym stopniu nie dotyczy budowy infrastruktury komunalnej na obszarze objętym projektem, a tym samym brak jest uzasadnienia do dokonania przez IOK oceny negatywnej projektu z przyczyn wskazanych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r.

Instytucja Zarządzają Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (IZ RPO WM) protestu nie uwzględniła informując o tym Gminę Miejską [...] w K. pismem z dnia 26 września 2017 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia IZ wskazała, że IOK przeprowadziła konkurs na podstawie określonego przez siebie Regulaminu. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 Regulamin konkursu określa przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu oraz kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Wnioskodawcy mają obowiązek dostosowania się do reguł wskazanych w Regulaminie konkursu. Reguły wyboru projektów do dofinansowania są zatem jasne i jednoznaczne.

Z treści Regulaminu przedmiotowego konkursu jednoznacznie wynikało, co należy rozumieć pod pojęciem "części wspólnych" wielorodzinnych budynków mieszkalnych, których to katalog w sposób enumeratywny wymienia § 18 ust. 4 pkt 6 Regulaminu konkursu. Zgodnie z tymi postanowieniami częściami wspólnymi wielorodzinnych budynków mieszkalnych są elementy strukturalne budynku (dachy, elewacje zewnętrzne, okna, drzwi, w elewacji zewnętrznej, klatki schodowe i korytarze, windy).

Według IZ przywołany katalog jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że nie mogą dofinansowaniu w ramach tego konkursu podlegać żadne inne elementy, które nie są zaliczone do "części wspólnych" budynku. Katalog nie zawiera w swej treści instalacji c.o. i c.w.u., których modernizacja stanowi przedmiot projektu.

W ocenie IZ również argumentacja Gminy w zakresie rozróżnienia instalacji na instalację wewnętrzną c.o. i c.w.u., która miałaby stanowić "część wspólną" budynku oraz "sieć ciepłowniczą" jako element "infrastruktury komunalnej" jest nieuprawniona.

W tym zakresie IZ odwołała się do regulacji ustawy o własności lokali, konkludując, że o częściach wspólnych nieruchomości można mówić jedynie w odniesieniu do nieruchomości, w których wyodrębniono własność lokali, a w omawianym stanie faktycznym opisywania sytuacja nie miała miejsca.

Ustosunkowując się wreszcie do przeprowadzonej przez Wnioskodawcę wykładni pojęcia "infrastruktura komunalna", o której mowa w § 18 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu, należy wskazać, iż została ona dokonana w oderwaniu od literalnego brzmienia tego pojęcia i znaczenia, jakie zostało mu nadane. Z literalnego brzmienia § 18 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu wynika bowiem, że elementem projektu typu F może być dodatkowo, w wysokości nie więcej niż 50% kosztów kwalifikowanych projektu, budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja podstawowej infrastruktury komunalnej (np. sieci urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych, elektrycznych, telekomunikacyjnych), na obszarze objętym projektem. Włączenie do zasadniczego projektu (tj. projektu typu F) przywołanych wyżej działań ma na celu zapewnienie dostępu rewitalizowanym obiektom i terenom do podstawowych usług komunalnych. Pojęcia "podstawowa infrastruktura komunalna" oraz "podstawowe usługi komunalne" nie zostały zdefiniowane w Regulaminie konkursu. Okoliczność ta jest jednak bez znaczenia, gdyż wykładnia omawianych pojęć wynika wprost z kontekstu, w jakim zostały użyte i jest na tyle oczywista, że nie wymaga dookreślenia poprzez wprowadzanie własnych definicji pojęciowych. W Regulaminie konkursu wskazano, że pod pojęciem "podstawowej infrastruktury komunalnej" należy rozumieć np. sieci i urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, ciepłownicze, elektryczne, czy telekomunikacyjne. Nie odniesiono się zatem do podmiotu zapewniającego, czy też dostarczającego infrastrukturę (z podziałem na podmiot publiczny-miejski/komunalny bądź prywatny, jak np. ma to miejsce przy dostarczaniu sieci i urządzeń telekomunikacyjnych), lecz do celu jakiemu owa infrastruktura ma służyć, a którym jest zapewnienie dostępu rewitalizowanym obiektom i terenom do podstawowych, w ramach tej infrastruktury, usług.

IZ wskazała, że Regulamin konkursu w swej treści nie zawiera odesłania ani do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827) ani do art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), stąd też odwoływanie się przez Wnioskodawcę do wykładni przedmiotowych pojęć w oparciu o przepisy prawa dotyczące zadań samorządu w ramach gospodarki komunalnej, czy też operowanie pojęciami ustawowymi i dostosowanie ich do brzmienia zapisów Regulaminu Konkursu, który zawiera autonomiczne postanowienia, jest w przywołanych okolicznościach dalece niezasadne i nieprawidłowe.

Mając na uwadze treść § 18 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu oraz fakt, iż w ramach pojęcia "podstawowa infrastruktura komunalna" nie rozróżniono instalacji zewnętrznej od wewnętrznej c.o. i c.w.u., gdyż zarówno instalacja zewnętrzna jak i wewnętrzna ma na celu zaopatrzenie końcowych odbiorców w podstawowe usługi (tj. wodę, ciepło), a modernizacja takich instalacji, co do zasady, może stanowić jedynie element projektu zasadniczego, nie zaś samodzielny projekt, IZ nie mogła także w tym zakresie uwzględnić argumentacji Wnioskodawcy zawartej w proteście.

Podsumowując, IZ stwierdziła, że ocena projektu na etapie oceny formalnej została przeprowadzona w sposób prawidłowy.

Gmina Miejska [...] w K. złożyła skargę z dnia 12 października 2017 r. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W skardze Gmina podkreśliła, że jedynym i wyłącznym powodem dokonania negatywnej oceny projektu przez było to, że zakres rzeczowy związany z modernizacją (budową) instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej stanowi 100% kosztów kwalifikowalnych, które zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie. Tym samym oceniany wniosek jest inwestycją w infrastrukturę komunalną stanowiącą samodzielny projekt, co stanowi wydatek niekwalifikowalny.

W tym zakresie Skarżąca Gmina ponownie podniosła argumenty o braku w Regulaminie konkursu oraz SzOOP RPO WM definicji pojęć "infrastruktury komunalnej" oraz "sieci ciepłowniczej". W tym zakresie przywołała akty prawne, które te pojęcia wyjaśniają konkludując, że w zakresie pojęciowym sieci ciepłowniczej oraz infrastruktury komunalnej nie mieści się wewnętrzna instalacja c.o. i c.w.u., która jest przedmiotem złożonego projektu.

Skarżąca Gmina wskazała, że jedyny i wyłączny powód dokonania negatywnej oceny Projektu przez RPO wskazany w piśmie znak: [...] z dnia 22 sierpnia 2017 r. stanowił fakt, iż w ocenie RPO 100% kosztów kwalifikowalnych, które zostały ujęte we wniosku o dofinansowanie stanowią inwestycję w infrastrukturę komunalna stanowiącą samodzielny projekt. Tak więc skarżąca miał prawo przyjąć, że brak jest innych powodów uzasadniających negatywną ocenę projektu. Poprzez brak wskazania piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. innych podstaw uzasadniających negatywną ocenę projektu, Skarżąca została pozbawiona możliwości odniesienia się do przedmiotowych argumentów, przewidzianej w regulaminie konkursu procedurze odwoławczej (wniesionym dnia 6 września 2017 r. proteście). Powyższe stanowi istotne naruszenie interesu prawnego Skarżącej, a takie postępowanie IZ RPO stanowi również naruszenie takich podstawowych zasad jak zasada prowadzenia postępowań w sposób zapewniający zaufanie do jego uczestników.

W ocenie Strony skarżącej, rozpatrując protest IZ RPO miała prawo odnieść się wyłącznie do przesłanek dokonania negatywnej oceny projektu wskazanych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. i argumentacji przedstawionej przez skarżącą w złożonym proteście. Wskazując w piśmie z dnia 26 września 2017 r. na nowe podstawy dokonania negatywnej oceny projektu, IZ RPO dokonała niejako drugiej oceny złożonego projektu, uniemożliwiając Skarżącej wniesienie protestu od wyników tej powtórnej oceny.

Niezależnie od powyższego, Skarżąca zarzuciła, że również nowe wskazane w piśmie z dnia 26 września 2017 r. powody, które w ocenie IZ RPO powinny nić podstawę negatywnej oceny projektu, nie znajdują uzasadnienia.

Przede wszystkim Skarżąca Gmina nie zgodziła się z twierdzeniem IZ, że o częściach wspólnych nieruchomości, możemy mówić w odniesieniu do nieruchomości, w której wyodrębniono własność lokali, a w omawianym stanie faktycznym opisywana sytuacja nie miała miejsca.,

Skarżąca Gmina zauważyła, że ww. twierdzenie, że udział w konkursie w zakresie projektów typu F, mógłby dotyczyć wyłącznie nieruchomości do których zastosowanie znajduje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, nie znajduje uzasadnienia w treści SzOOP RPO WM jak również Regulaminu konkursu, w których wskazano, iż w ramach działania 11.1. Rewitalizacja miast, poddziałania 11.1.1. Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie w ramach typu F, wsparcie mogą otrzymać inwestycje polegające na modernizacji, renowacji części i wielorodzinnych budynków mieszkalnych. W żadnym zakresie nie wskazano jednak, że ww. prace mogą dotyczyć wyłącznie części wspólnych budynków w których wyodrębniono własność poszczególnych lokali, a więc nieruchomości do których zastosowanie znajduje ustawa o własności lokali. W treści SzOOP RPO WM wskazano, że beneficjentami w ramach konkursu mogą być następujące podmioty: jednostki samorządu terytorialnego, ich związki i stowarzyszenia, jednostki organizacyjne jednostek samorządu terytorialnego posiadające osobowość prawną, instytucje kultury, osoby prawne i fizyczne będące organami prowadzącymi szkoły i placówki, partnerzy społeczni i gospodarczy (w tym organizacje te), kościoły i związki wyznaniowe oraz osoby prawne kościołów i związków wyznaniowych, spółdzielnie i wspólnoty mieszkaniowe, Towarzystwa Budownictwa Społecznego, parki narodowe i krajobrazowe, PGL, Lasy Państwowe i jego jednostki organizacyjne, inne jednostki sektora finansów posiadające osobowość prawną, szkoły wyższe, przedsiębiorcy, administracja rządowa". Argumentacja przyjęta przez IZ ograniczałaby krąg beneficjentów do spółdzielni, wspólnot mieszkaniowych oraz Towarzystwa Budownictwa Społecznego.

Skarżąca Gmina nie zgodziła się także ze stanowiskiem IZ, że w § 18 ust. 4 pkt 6 Regulaminu konkursu, o którym mowa jest o częściach wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych, którymi są wymienione w tym przepisie elementy strukturalne budynku został sformułowany katalog, który jest katalogiem zamkniętym, co oznacza, że nie mogą korzystać z dofinansowania w ramach tego Konkursu żadne inne elementy, które nie są zaliczone do "części wspólnych" stanowiących elementy strukturalne budynku. Według skarżącej wyliczenie zawarte w przedmiotowym przepisie ma charakter przykładowy, ponieważ w treści tych regulacji nie użyto takich sformułowań jak "wyłącznie" lub "jedynie".

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na tej właśnie podstawie kontroli Sądu podane zostało zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Zarządu Województwa, o nieuwzględnieniu protestu Gminy Miejskiej [...] w K. od negatywnej oceny na etapie oceny formalnej projektu pn. "Modernizacja Instalacji Grzewczej (c.o. i c.w.u.) budynków położonych przy ul. [...] i [...] w K. przedłożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020, Oś 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.1 Rewitalizacja miast, Poddziałanie 11.1.1 Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie, o czym skarżąca Gmina została poinformowana w piśmie z dnia 26 września 2017 r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1460 ze zm.) – powoływanej dalej jako "ustawa wdrożeniowa", która określa m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że ustawa ta reguluje również postępowanie sądowoadministracyjne pod wieloma względami odmiennie od trybu określonego w p.p.s.a., która znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w zakresie nieuregulowanym przez ustawę wdrożeniową, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a. (art. 64 ustawy wdrożeniowej). Wprowadza także pewne modyfikacje w stosunku do rozwiązań przewidzianych w p.p.s.a. poprzez skrócenie terminu do wniesienia skargi, wprowadzenie terminu do jej rozpoznania, czy też wprowadzenie trybu bezpośredniego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Powyższe rozwiązania, zgodnie z intencją ustawodawcy, zmierzały do uzyskania efektu szybkości postępowania, idącego dalej niż to umożliwia realizacja przepisów p.p.s.a.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawca może wnieść skargę do sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. W wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej: uwzględnić skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3).

Z powyższego wynika, że kontroli sądów administracyjnych poddana jest ocena projektów, zgłaszanych przez wnioskodawców ubiegających się o dofinansowanie w ramach systemu realizacji regionalnych programów operacyjnych, dokonywana przez właściwą instytucję zarządzającą programami operacyjnymi w realizacji takich programów, po wyczerpaniu środków odwoławczych.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że procedura odwoławcza została wyczerpana. Strona skarżąca po otrzymaniu informacji z dnia 22 sierpnia 2017 r. o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku, wniosła w terminie przewidzianym ustawą protest, który nie został uwzględniony. W ustawowym terminie 14 dni Skarżąca złożyła skargę do WSA w Krakowie. Powyższe oznacza, że możliwe jest dokonanie merytorycznej oceny wniesionej skargi.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddane zostało rozstrzygnięcie zawarte w informacja Instytucji Zarządzającej – Zarządu Wojewódzkiego z dnia 26 września 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu Gminy Miejskiej [...] w K. od negatywnego wyniku oceny formalnej wniosku o dofinansowanie projektu "Modernizacja instalacji grzewczej (c.o. i c.w.u.) budynków położonych przy ul. [...] i [...] w K..

Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

W wymienionym przepisie określono ogólne zasady dotyczące wszystkich trybów wyłaniania projektów do dofinansowania. Wymienione w tym przepisie zasady przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczą każdego etapu konkursu - począwszy do momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego. Zasady te dotyczą także uzasadnienia stanowiska, czy to na etapie oceny formalnej czy merytorycznej projektu jak też na etapie oceny słuszności zarzutów protestu. Zasady te mają charakter normatywny i stanowią gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się przede wszystkim w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Rzetelność związana jest natomiast z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru (por. Komentarz do art. 37 zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Jacek Jaśkiewicz, publ. e/LEX).

Istotnym jest również wskazanie, że wynikająca z art. 37 ustawy wdrożeniowej zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania ma charakter normatywny i stanowi gwarancję równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów pomocy unijnej znajdując umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z traktatowej zasady równości. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów wymieniona w art. 37 ust. 1 przywołanej ustawy ma ponadto charakter instrumentalny w relacji do zasady równości, formułując wobec właściwej instytucji przeprowadzającej wybór projektów do dofinansowania obowiązek jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów (tak m.in. WSA w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Po 226/17).

Konfrontując poczynione wyżej uwagi z oceną formalną wniosku strony skarżącej dokonaną przez Instytucję Zarządzającą - Instytucję Organizującą Konkurs, a następnie przez Instytucję Zarządzającą, która nie uwzględniła protestu od tej oceny, stwierdzić należy, że w/w instytucje sprostały wymaganiom wynikającym z ustawy wdrożeniowej.

Przede wszystkim należy wskazać, że przedmiotowy projekt został oceniony negatywnie na etapie oceny spełnienia wymogów formalnych.

Podstawowymi dokumentami określającymi przebieg konkursu, oprócz przepisów o charakterze ogólnym ustawy wdrożeniowej, są: Regulamin konkursu nr [...], Oś 11 Rewitalizacja przestrzeni regionalnej, Działanie 11.1 Rewitalizacja Miast, Poddziałanie 11.1.1, typ projektu – Modernizacje, Renowacje części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych (dalej powoływany jako "Regulamin konkursu"), stanowiący załącznik nr [...] do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 28 lutego 2017 r. oraz Podręcznik Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 - wersja nr [...] (dalej powoływany jako "Podręcznik"), stanowiący załącznik do Uchwały Nr 1150/17 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 18 lipca 2017 r.

Wybór projektów w trybie konkursowym następuje na podstawie regulaminu określonego przez właściwą instytucję. Regulamin konkursu określa w szczególności: nazwę i adres właściwej instytucji; przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; formę konkursu; termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; wzór wniosku o dofinansowanie projektu; wzór umowy o dofinansowanie projektu; kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie; maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy; sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu (art. 41 ust. 2 pkt 1-12 ustawy wdrożeniowej).

Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy wdrożeniowej, regulamin konkursu - o charakterze wiążącym zarówno dla ustanawiającej go właściwej instytucji, jak i dla podmiotów aplikujących w podlegającym regulacjom tego regulaminu postępowaniu konkursowym - powinien między innymi określać kryteria wyboru projektów oraz ich znaczenie. Co przy tym oczywiste, kryteria wyboru projektów powinny być określone w sposób czyniący zadość przedstawionemu powyżej standardowi, a ich znaczenie, o którym również jest mowa w przywołanym przepisie, odpowiadać powinno celowi danego postępowania konkursowego.

Dokonując kontroli przeprowadzonej formalnej oceny projektu w pierwszym rzędzie należało wskazać, że projekt został negatywnie oceniony z uwagi na niespełnienie kryterium "Kwalifikowalności projektu".

W ramach kryterium "Kwalifikowalności projektu" ocenie podlegało m. in. czy:

- projekt wpisuje się w typy projektów wskazane dla danego działania/poddziałania zgodnie ze Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu,

- projekt jest zgodny z warunkami specyficznymi dla danego działania/poddziałania określonymi w Szczegółowym Opisem Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 oraz Regulaminu konkursu,

Zapisy Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Małopolskiego na lata 2014-2020 (dalej SzOOP) stanowią, że w ramach działania 11.1 Rewitalizacja miast, Poddziałania 11.1.1 Rewitalizacja głównych ośrodków miejskich w regionie w ramach projektu typu F wsparcie otrzymać mogą otrzymać inwestycje polegające na modernizacji, renowacji części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych, tj. odnowienie elementów strukturalnych budynku (dachy, elewacje zewnętrzne, okna, drzwi w elewacji zewnętrznej, klatki schodowe i korytarze, windy).

Z kolei w Regulaminu konkursu, w rozdziale 2 podrozdziale 2.2, w § 18 ust. 4, wskazano typy projektów będące przedmiotem wsparcia. W pkt 6 wskazano projekt typu F, zgodnie z którym: typ projektu F - modernizacje, renowacje części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych, tj. odnowienie elementów strukturalnych budynku (dachy, elewacje zewnętrzne, okna i drzwi w elewacji zewnętrznej, klatki schodowe korytarze, windy). Z zapisów tych wynika, iż częściami wspólnymi, wskazanymi w dokumentacji konkursowej są elementy strukturalne budynku tam wymienione.

Ponadto w ramach wskazanych typów projektów (w tym typu, który został wybrany przez Stronę skarżącą, tj. typ F) w pkt 7 zapisano, że wyłącznie jako element projektu w ramach wskazanych powyżej typów, możliwa jest: - budowa, przebudowa, rozbudowa i modernizacja podstawowej infrastruktury komunalnej (np. sieci i urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, ciepłowniczych, elektrycznych, telekomunikacyjnych) na obszarze objętym projektem, w celu zapewnienia dostępu rewitalizowanym obiektom i terenom do podstawowych usług komunalnych - w wysokości nie więcej niż 50% kosztów kwalifikowanych projektu.

Tymczasem przedmiot projektu Skarżącej zgodnie z opisem zamieszczonym we wniosku o dofinansowanie obejmował modernizację instalacji grzewczej (c.o. i c.w.u.) polegającą na likwidacji obecnych, wyeksploatowanych i przestarzałych instalacji c.o. oraz c.w.u. oraz zasilającej je kotłowni zlokalizowanej w piwnicy budynku nr [...]. W ich miejsce planowane jest podłączenie ww. budynków do miejskiej sieci cieplnej i budowa nowych instalacji co. i c.w.u zasilanych z wymiennikowni (węzła cieplnego).

Zakres prac przewidywał:

1. likwidację istniejącej kotłowni gazowej (demontaż urządzeń i adaptacja pomieszczenia pod usytuowanie wymiennika zgodnie z wymogami MPEC S.A.),

2. budowę nowej instalacji c.o. pracującej na parametrach [...] stopni Celsiusza (rury stalowe z wysokiej jakości stali o niskiej zawartości węgla, pokryte cienką warstwą cynku, grzejniki płytowe z termostatami, ciepłomierze dla celów pomiaru zużycia energii cieplnej w poszczególnych lokalach),

3. budowę nowej instalacji c.w.u wraz z wodomierzami dla wszystkich lokali.

W ramach przedmiotowego projektu miała zostać wykonana nowa instalacja c.o. i c.w.u. w dwóch komunalnych budynkach mieszkalnych.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w sprawie, należy zgodzić się z Instytucją Zarządzającą, że przedmiot projektu w sposób niebudzący żadnych wątpliwości nie obejmował odnowienie elementów strukturalnych budynku, wskazanych w sposób enumeratywny w Regulaminie konkursu.

W kontekście powyższego nie można uznać za skuteczne rozważania Strony skarżącej na temat charakterystyki wewnętrznej instalacji c.o. i c.w.u. i przeciwstawianie jej sieci ciepłowniczej oraz infrastrukturze komunalnej. Modernizacja, a w zasadzie budowa nowej instalacji c.o. i c.w.u. nie mieści się w zdefiniowanym w Regulaminie konkursu przedmiocie projektu w ramach typu F. Nie może być również uznana jako element dodatkowy projektu, o którym mowa w § 18 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu skoro stanowiła one 100% kosztów kwalifikowalnych projektu.

Z zapisów Regulaminu konkursu w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że przedmiotem projektu w ramach typu F mogą być modernizacje, renowacje części wspólnych wielorodzinnych budynków mieszkalnych, przez co należy rozumieć odnowienie elementów strukturalnych budynku. Dodatkowo w Regulaminie konkursu wskazano, jakie elementy strukturalne mogą być modernizowane i podlegać renowacji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej wyliczenie to nie zostało podane jako przykładowe, tak jak ma to miejsce w pkt 7, gdzie użyto skrótu "np.", jak również nie napisano "w szczególności", co oznacza, że żadne inne elementy nie są zaliczane w poczet części "wspólnych".

Dodatkowo należy podkreślić, że w ramach typu F możliwa jest tylko i wyłącznie modernizacja oraz renowacja elementów strukturalnych, a nie budowa bądź likwidacja, którą przewidziała skarżąca spółka w swoim projekcie. W tym miejscu należy wskazać, że w Regulaminie konkursu w § 18 ust. 4 pkt 6 zaznaczono, że "projekty w zakresie mieszkalnictwa w zakresie modernizacji energetycznej budynków muszą mieć uzasadnienie w audycie energetycznym. Jeżeli to wynika z audytu energetycznego – możliwa jest ingerencja w substancję budynku w szerszym zakresie niż powołany w typie projektu F. Powyższe pozwala na jednoznaczną konstatację, że jedynie w wyjątkowej sytuacji opisanej w tym punkcie jest możliwe objęcie wsparciem także innych działań inwestycyjnych niż te, które zostały wymienione enumeratywnie przy charakterystyce przedmiotu dla projektu typu F.

W kontekście przywołanych wyżej zapisów regulacji konkursowych oraz dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego tj. ustaleń zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu, piśmie informującym o negatywnej ocenie, kartach oceny formalnej, pełnej dokumentacji projektowej oraz argumentów zawartych w proteście oraz skardze, Sąd w składzie orzekającym w sprawie uznał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu o nieuwzględnieniu protestu za uzasadnione.

Wbrew stanowisku Skarżącej, wskazany przedmiot projektu można zakwalifikować jako budowę, przebudowę, rozbudowę i modernizację podstawowej infrastruktury komunalnej, która ma na celu zapewnienie dostępu rewitalizowanym obiektom i terenom do podstawowych usług komunalnych, w tym zaopatrzenia końcowych odbiorców w podstawowe usługi, tj. wodę i ciepło, na co zwróciła uwagę Instytucja Organizująca Konkurs wydając negatywną ocenę na etapie oceny formalnej (instalacje c.o. i c.w.u. niewątpliwie stanowią element infrastruktury komunalnej w rozumieniu zapisów § 18 ust. 4 pkt 7 Regulaminu konkursu), co jednak powoduje, że modernizacja takich instalacji w ramach konkursu, w którym Strona skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie, może stanowić jedynie element projektu zasadniczego, nie samodzielny projekt. W tym sensie bez znaczenia pozostaje, czy w ramach pojęcia podstawowa infrastruktura komunalna rozróżniono instalację zewnętrzną od wewnętrznej.

Jeszcze raz należy podkreślić, że w dokumentacji konkursowej zostało w sposób wyraźny wskazane, co rozumiemy pod pojęciem elementy strukturalne, które należą do części wspólnej i jak zostało wywiedzione wcześniej, nie można do tych elementów zaliczyć, zakresu rzeczowego związanego z modernizacją (budową) instalacji centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej w budynku przy ul. [...] i [...] w K..

Sąd nie podziela także zarzutu skargi, że Instytucja Zarządzająca w rozstrzygnięciu protestu przedstawiła również bezprawnie inne okoliczności i powody, które w jej ocenie stanowią podstawę do negatywnej oceny projektu, gdy zdaniem Strony skarżącej miała prawo odnieść się wyłącznie do przesłanek negatywnej oceny projektu wskazanych w piśmie z dnia 22 sierpnia 2017 r. i argumentacji przedstawionej w proteście.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Identyczny zapis zawiera § 41 ust. 1 Regulaminu Konkursu.

W rozpoznawanej sprawie ocena projektu była przeprowadzana przez Instytucję Zarządzającą, w związku z czym nie ma możliwości przekazania sprawy, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu do instytucji pośredniczącej, tym samym ponowna ocena projektu, która polega na powtórnej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów i zarzutów - przeprowadzona została przez Instytucję Zarządzającą, która rozpatrywała projekt

Z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że Instytucja Zarządzająca, która rozpatrywała protest była zobowiązana do powtórnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w całości, tym samym jeżeli zdaniem ponownie oceniających projekt (powtórnie weryfikujących projekt w zakresie kryteriów i zarzutów) są nadto inne przesłanki, które również powinny stanowić podstawę negatywnej oceny projektu, należało również je wskazać. Instytucja Zarządzająca rozpatrująca protest, odniosła się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do wszystkich zarzutów Strony protestującej, wskazując ponadto również inne przesłanki, które mogłyby stanowić podstawę do negatywnej oceny projektu, co w ocenie Sądu nie stanowiło podstawy do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, skutkujący koniecznością przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą.

W ocenie Sądu wskazane wyżej okoliczności uzasadniają twierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej oraz ustanowionych na gruncie tego przepisu zasad wyboru projektów do dofinansowania.

W tym stanie rzeczy, skoro ocena projektu została dokonana bez naruszenia norm prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę oddalił.