Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1023/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. P. kwotę [...]zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie "SKO") – po rozpoznaniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwionej decyzją SKO z [...] czerwca 2016 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza O. z [...] marca 2014 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej własność L. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]zwanej też dalej "decyzją podziałową") – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") utrzymało w mocy decyzję własną z [...] czerwca 2016 r.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Przywołaną wyżej decyzją z [...] marca 2014 r. Burmistrz [...] (dalej też jako "Burmistrz"), po rozpatrzeniu wniosku L. P., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], na [...] następujących działek nr: [...]

W dniu [...] maja 2016 r., na wniosek M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej.

W konsekwencji, przywołaną wyżej decyzją z [...] czerwca 2016 r., SKO uznało, iż decyzja podziałowa rażąco narusza treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., bo dokonany podział działki nr [...] nie realizuje celu i przeznaczenia terenu określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p."). W ocenie SKO, nowo wydzielone działki, poprzez ich niewielkie powierzchnie, nie mogą być zagospodarowane na cele mieszkaniowe, co stoi w jawnej sprzeczności z planem miejscowym uchwalonym uchwałą Rady [...]

W odniesieniu do powyższej decyzji SKO wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył R. P., będący jedną ze stron postępowania. Wnosząc o uchylenie tej decyzji zarzucił, iż została ona wydana z naruszeniem zasad ogólnych procedury administracyjnej zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Podkreślił, iż dokonany podział nieruchomości stanowił akt woli L. P., a jego celem było sprawiedliwe rozdysponowanie własnością pomiędzy dwóch synów: M. P. i R. P.. W wyniku podziału część działek stała się własnością jednego z synów, druga część – drugiego, a jeszcze inna stała się współwłasnością braci. Ideą takiego podziału było uniknięcie konfliktów między synami L. P., zaś wyeliminowanie decyzji podziałowej z obrotu prawnego spowoduje eskalację takich konfliktów.

Utrzymując w mocy ww. decyzję własną z [...] czerwca 2016 r., przywołaną na wstępie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., SKO powtórzyło, że podział działki o powierzchni użytkowej 868 m2 na [...] nowych działek o powierzchniach od 6 m2 do 321 m2 dokonany został w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu określającego warunki takiego podziału. Zgodnie bowiem z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami takiego planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dla terenu obejmującego działkę nr [...], w dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywał m.p.z.p. uchwalony uchwałą [...] Teren objęty działką oznaczony został symbolem 73MN, jako teren zabudowy mieszkaniowej. Dla obszaru tego ustalono ograniczenie w postaci dopuszczalnej powierzchni zabudowy wynoszącej maksymalnie 15% powierzchni działki (§ 6 pkt 73 lit. e). Oznacza to w praktyce, iż każda z wydzielonych działek mogła być zabudowana w 15% swojej powierzchni. Dokonany natomiast podział spowodował, iż wydzielone działki przestały odpowiadać ustaleniom ww. planu miejscowego, w szczególności w odniesieniu do możliwości ich zagospodarowania na cele mieszkaniowe. W ocenie SKO niemożliwe jest bowiem zagospodarowanie na te cele, w dopuszczalnej powierzchni 15%, działek posiadających kilka lub kilkanaście metrów kwadratowych powierzchni, albo działek już zabudowanych, pozostających we współwłasności.

Jednocześnie SKO stwierdziło, że w sprawie tej bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż celem podziału działki było uniknięcie ewentualnych konfliktów między nowymi właścicielami podzielonej nieruchomości. Podział taki musi bowiem być przede wszystkim zgodny z prawem. Regulowanie zaś relacji międzyludzkich za pośrednictwem nieprawidłowo stosowanych norm prawnych uznać należy za niedopuszczalne.

W skardze na opisaną decyzję SKO z [...] sierpnia 2016 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, R. P. zarzucił:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do uznania, iż decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy decyzja ta odpowiada prawu. A nawet gdyby uznać, że ww. decyzja uchybia prawu, to uchybienia te nie mają charakteru rażącego, a zatem brak podstaw do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych;

2) naruszenie art. 93 ust 1 i 2 u.g.n. w zw. z § [...] uchwały [...] (zwanego też dalej "Planem"), który stanowi że: "W przypadku działek o powierzchni poniżej 400 m2 nie stosuje się zapisu dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy". Nowopowstałe po podziale działki nr [...] działki zajmują powierzchnię: nr [...] – 321 m2, nr [...] – 29 m2, nr [...] – 135 m2, nr [...] – 203 m2, nr [...] – 77 m2, nr [...] – 6 m2 i nr [...] – 97 m2, a zatem zgodnie z Planem nie stosuje się do nich przepisów o maksymalnej powierzchni zabudowy;

3) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiały dowodowego w niniejszej sprawie i nierozpoznanie istoty sprawy mające wpływ na wynik postępowania, skutkujące błędnym uznaniem, że decyzja podziałowa narusza zasady określone w Planie, podczas gdy działka ewidencyjna nr [...] podczas jego uchwalania była już zabudowana, a jej powierzchnia zabudowy wynosiła 35 % powierzchni. Zatem w chwili podziału działki nr [...] na mniejsze działki i tak nie można było zagospodarować podzielonych działek w sposób wskazany w Planie. Ponadto ww. działki i tak nie mogły być zagospodarowane zgodnie z Planem, z uwagi na objęcie budynku [...] ochroną konserwatora zabytków (§ [...]) – czego organ nie wziął pod uwagę, a co winno zostać uwzględnione przy hipotetycznym badaniu możliwości realizacji celów i przeznaczenia terenu [zgodnie] z celem określonym w Planie. Organ pominął także fakt, że nowopowstałe działki, z uwagi na swoją powierzchnię i kształt, brak dostępu do drogi publicznej i infrastrukturę pomocniczą dla działek sąsiednich, zgodnie z art. 2 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są działkami budowlanymi, ponieważ nie można na nich już nic wybudować. Organ nie uwzględnił również faktu, że działki ewidencyjne powstałe w wyniku podziału działki nr [...] mogą służyć wyłącznie poprawie warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich położonych [przy] byłej działce ewidencyjnej 759 w O., i na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z uwagi na swą wielkość, kształt, brak dostępu do drogi publicznej i infrastrukturę pomocniczą dla działek sąsiednich;

4) nie wzięcia przez organ pod uwagę, że zapisy m.p.z.p. dotyczą inwestycji mających powstać w przyszłości. Z uwagi zaś na istniejącą zabudowę na byłej działce nr [...] w chwili uchwalania Planu, ograniczenia dotyczące powierzchni zabudowy zawarte w Planie nie dotyczą tej działki i działek powstałych po jej podziale, z uwagi na fakt, że w chwili uchwalania Planu powierzchnia zabudowy działki przekraczała 15%;

5) nie wzięcia przez organ pod uwagę, że podział działki nr [...] jest podziałem technicznym, nie mającym wpływu na jej możliwości zabudowy oraz że 15% powierzchni zabudowy przeznaczone jest dla działek gruntu wymienionych w księgach wieczystych Kw nr: [...], [...], [...], a nie jedynie dla działek powstałych po podziale działki nr [...].

Z powołaniem się na te zarzuty skarżący wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] sierpnia 2016 . oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] czerwca 2016 r. i o umorzenie postępowania – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.; (2) zasądzenie od M. P. na rzecz R. P. zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor, bardziej szczegółowo omówiwszy postawione zarzuty, dodał, że przedmiotowy podział nastąpił na wniosek matki stron, L. P.. Po podziale nieruchomości – działki ewid. nr [...] – na działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zostały one przez matkę darowane za życia oraz w drodze testamentu na rzecz jej dwóch synów: R. P. i M. P.. Zdaniem skarżącego, z uwagi na rażąco dotkliwe skutki wynikające ze stwierdzenia nieważności decyzji, Organ winien zbadać wyjątkowo wnikliwie proporcje pomiędzy stopniem naruszenia prawa, a skutkami stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której na gruncie cywilnym doszło do przeniesienia prawa własności. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej (podziałowej) w niniejszej sprawie będzie miało dalekosiężne skutki prawne w zakresie późniejszych rozporządzeń podzielonymi nieruchomościami otrzymanymi przez strony pod tytułem darmym i de mortis causa, w szczególności wobec faktu, że testator - darczyńca zmarł. Stwierdzenie nieważności decyzji spowoduje nieodwracalne i niepowtarzalne skutki prawne. Powyższe w sposób oczywisty powoduje, że stabilność decyzji administracyjnej ma o wiele większą wagę przy badaniu przez organ stopnia naruszenia prawa, niźli skutki ewentualnego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o zatwierdzeniu planu podziału działki ewid. nr [...], gdzie – co jeszcze raz skarżący podkreślił – rzeczywisty stan tej działki był sprzeczny z warunkami zabudowy. Powyższe wskazuje równocześnie, w ocenie autora skargi, że organ błędnie uznał, iż doszło do rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, wskazując, że – jego zdaniem – nowopowstałe działki zabudowane są na powierzchni przekraczającej 15%, co nie dotyczy jedynie działki nr [...] oraz działek niezabudowanych nr [...] i [...]. Ponadto dokonany podział nie realizuje w całości celu mieszkaniowego, o którym mowa w Planie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz, na mocy art. 135 p.p.s.a., poprzedzającej ją decyzji tego organu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te nie mogą się ostać w obrocie prawnym, gdyż przed ich wydaniem organ niedość wszechstronnie rozpatrzył zarzuconą przesłankę pozytywną stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, w postaci rażącego naruszenia prawa, nie rozważył ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.; w skrócie: "k.p.a."), a ponadto całkowicie pominął rozważenie przesłanek negatywnych.

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości (działki ewidencyjnej nr [...] w O.), wydana na rzecz L. P. przez Burmistrza O. w dniu [...] marca 2014 r.

Godzi się wobec tego zauważyć, że znajdujące w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.; dalej w skrócie: "u.g.n.") przewidują kilka procedur podziału nieruchomości. W szczególności obok podstawowej – w której dokonuje się podziału zgodnie z ustaleniami planu miejscowego (zob. art. 93 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n.) – ustawodawca dopuścił także możliwość podziału nieruchomości w sposób niezależny od ustaleń planu (zob. art. 95 u.g.n.).

W rozpatrywanej sprawie SKO przyjęło, że decyzja podziałowa została wydana w procedurze podstawowej, wymagającej zachowania zgodności dokonywanego podziału z postanowieniami obowiązującego planu miejscowego – uchwały [...] dalej też jako "Plan"). Godzi się zauważyć, że z treści decyzji podziałowej (jej uzasadnienia) nie wynika wyraźnie, czy Burmistrz przy wydawaniu tej decyzji dokonywał w ogóle oceny zgodności zatwierdzanego projektu podziału z postanowieniami Planu. Jednakże z faktu przywołania przez Burmistrza w podstawie prawnej decyzji podziałowej przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., z jednoczesnym pominięciem przepisu art. 95 u.g.n., można wyprowadzić wniosek zbieżny ze stanowiskiem SKO, że był to podział dokonywany na podstawie m.p.z.p.

2. Jest poza sporem, że zaskarżona decyzja SKO zapadła w ramach nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – unormowanego przepisami art. 156–art. 159 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, takie postępowanie jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej kwestionowaną decyzją (tu: decyzją podziałową), lecz jako organ kasacyjny. Orzeka więc wyłącznie co do ewentualnej nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. W konsekwencji przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w tym trybie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. W tym też zakresie organ jest władny prowadzić postępowanie wyjaśniające.

W świetle ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.), tylko w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia decyzji w trybie "nieważnościowym". Mianowicie jedynie w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych obecnie w art. 156 § 1 k.p.a. (przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Godzi się podkreślić, że dokonując oceny, czy w sprawie zachodzą przesłanki "nieważnościowe", organ orzekający w tym przedmiocie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny – aktualne na dzień wydania decyzji, w odniesieniu do której toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Stwierdzając w rozpoznawanej sprawie nieważność decyzji podziałowej, SKO uznało, że decyzja ta "rażąco narusza treść art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.", co w istocie oznacza, że organ oparł się na przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. – wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" jest klauzulą, która w praktyce może być różnie rozumiana, w szczególności jako "oczywiste" naruszenie prawa, lub naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tudzież jako naruszenie o szczególnym, "niestopniowalnym" charakterze (por. E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2013, s. 192–199). Obecnie w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest powszechnie pogląd "kompromisowy", w myśl którego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony, oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co w szczególności oznacza, że nie może być mowy o "oczywistym" – a w konsekwencji i "rażącym" – naruszeniu prawa w odniesieniu do przepisów budzących uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i będących przedmiotem niejednolitej wykładni w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z 04.12.1996 r., III SA 1817/95, LEX nr 28949; wyrok NSA z 03.03.2016 r., II OSK 1625/14, CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 07.10.2011 r., II OSK 1521/10, CBOSA; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 200). Rażące naruszenie może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i ustrojowych (kompetencyjnych) lub procesowych, o ile takie naruszenie procedury pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (zob. wyrok NSA z 13.09.2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA; por. też M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2016, uw. III.C.2 do art. 156), czyli przekłada się bezpośrednio na treść decyzji (zob. E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 231).

Przepisy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. – wskazane przez SKO jako te, które zostały rażąco naruszone postanowieniami decyzji podziałowej – stanowią, że:

- art. 93 ust. 1 u.g.n.: "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94."

- art. 93 ust. 2 u.g.n.: "Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu."

Wykazując dostrzeżone naruszenie, SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2016 r. odwołało się do postanowień obowiązującego Planu miejscowego, wskazując, iż "jeden z zapisów tego planu stanowi, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić max 15% powierzchni działki" [chodzi zapewne o § 6 ust. 16 pkt 73 lit. e Planu – uw. Sądu]. I dalej: "W uzasadnieniu decyzji [podziałowej – uw. Sądu] brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia co do możliwości zagospodarowania nowo wydzielonych działek zgodnie z obowiązującym planem. Proste zaś zestawienie cyt. wyż. planu zagospodarowania przestrzennego z wielkością wydzielonych działek wskazuje, że nie ma możliwości ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego".

W ocenie Sądu stanowisko organu, zgodnie z którym decyzja podziałowa została wydana z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. – a więc że, jak należy rozumieć, jest ona rażąco niezgodna z ustaleniami Planu – jawi się jako co najmniej przedwczesne. W istocie SKO oparło się bowiem jedynie na treści jednego z postanowień Planu (spośród dotyczących jednostki oznaczonej symbolem 73MN, w obrębie której, co bezsporne, znajdowała się dzielona działka ewidencyjna nr [...]) – tj. najpewniej jego § [...], który stanowi, że dla terenu oznaczonego 73MN dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić max 15% powierzchni działki – odczytywanego w oderwaniu od pozostałych ustaleń tego planu. W szczególności, jak trafnie podnosi Skarżący, niezasadnie organ pominął treść przepisu § [...] Planu, zgodnie z którym w przypadku działek o powierzchni poniżej 400 m2 nie stosuje się zapisu dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Nie ulega zaś wątpliwości, że żadna z wydzielonych działek tej wielkości nie przekracza, ani nawet nie osiąga (największa liczy 321 m2). Jeśli się przy tym jeszcze uwzględni, iż w Planie nie wprowadzono dla obszaru 73MN żadnych ograniczeń co do minimalnej powierzchni wydzielanych działek, to teza o niezgodności, i to rażącej, decyzji podziałowej z ustaleniami Planu jawi się jako mocno wątpliwa.

Podobnie wątpliwe wydaje się twierdzenie o niemożności zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z Planem. Wszak zagospodarowania działek, znajdujących się na obszarze 73MN, zgodnie z ustalonym przeznaczeniem tego obszaru – a więc jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zob. § 2 ust. 1 pkt 1 Planu) – nie sposób utożsamiać wyłącznie z fizyczną zabudową (możliwością zabudowy) każdej z tych działek. Już z § 6 ust. 1 Planu wynika, że "budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczą", to dla terenów oznaczonych MN przeznaczenie "podstawowe" – a więc na pewno nie "wyłączne". Zresztą nie sposób sobie wyobrazić, aby na obszarze zabudowy jednorodzinnej nie występowały np. działki niezabudowane, przeznaczone pod zieleń, komunikację, infrastrukturę itp. Godzi się zauważyć, że w samej decyzji podziałowej (na załączonym do niej projekcie podziału) zostało wyjaśnione przeznaczenie wydzielanych działek nr [...]–759/7, a mianowicie, że działki te "przeznaczone są na powiększenie działek:

- działka nr [...] dla powiększenie działki [...]

- działka [...] dla powiększenia działki [...]

Pozostałe działki tj. [...], [...], [...] są do przekazania synom wg ich korzystania, podwórze tj. działka [...] oraz budynek mieszkalny działka [...] będą współwłasnością osób (...)". W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy tak określone przeznaczenie wydzielonych działek prima facie wydaje się do pogodzenia z przeznaczeniem podstawowym terenów 73MN, które to przeznaczenie, w myśl § 6 ust. 1 Planu, stanowią: "1) budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczą, 2) możliwość wbudowania usług w budynek mieszkalny lub gospodarczy, 3) zabrania się lokalizowania nowych budynków o funkcji wyłącznie usługowej, chyba, że zapisy szczegółowe to umożliwiają, 4) w razie konieczności dopuszcza się możliwość prowadzenia sieci infrastruktury technicznej przez tereny MN."

W świetle powyższych uwag organ powinien raz jeszcze rozważyć, czy rzeczywiście podział nieruchomości zatwierdzony decyzją podziałową był niezgodny z ustaleniami Planu, i to w stopniu rażącym, a więc czy rzeczywiście doszło w tej sprawie do rażącego naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w wyżej objaśnionym rozumieniu.

3. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, w przypadku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, dla prawidłowego załatwienia takiej sprawy niezbędne jest każdorazowo zbadanie przez organ administracji kontrolowanego rozstrzygnięcia pod względem wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc bez ograniczania się jedynie do zarzutów i przesłanek wskazywanych przez strony w postępowaniu (por. wyroki NSA: z 12.01.1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32; z 25.07.2002 r., I SA 130/01, LEX nr 1695261; z 17.04.2009 r., II OSK 562/08, CBOSA; z 24.02.2012 r., II OSK 2376/10, CBOSA). Nie można dzielić postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na kilka części z uwagi na badanie kolejnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nieważność aktu w ramach tego artykułu bada się w jednym postępowaniu, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane w nim przesłanki (zob. wyrok NSA z 21.10.2009 r., I OSK 40/09, CBOSA; por. też wyrok NSA z 19.10.2010 r., I OSK 1669/09, CBOSA). W konsekwencji nie można, co do zasady, jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie z powołaniem się na inne przyczyny nieważności (zob. wyrok NSA z 06.03.2003 r., I SA 2038/01, CBOSA).

Tymczasem lektura uzasadnień obu decyzji SKO pokazuje, że organ administracji w każdym przypadku ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości decyzji podziałowej pod kątem jednej przesłanki nieważnościowej – rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Brak ten organ powinien usunąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

4. W myśl art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ostatnia z wymienionych, negatywnych przesłanek nieważnościowych – wywołanie decyzją nieodwracalnych skutków prawnych – dotyczy wszystkich przyczyn nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym również i rażącego naruszenia prawa. (zob. wyrok NSA z 24.09.2009 r., II OSK 1440/08, CBOSA; por. też wyrok NSA z 26.05.2011 r., I OSK 1110/10, CBOSA).

W świetle cytowanego przepisu powinnością SKO przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy było również zbadanie, czy weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja podziałowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu tego przepisu. Jest to szczególnie istotne w kontekście twierdzeń skarżącego, że owa decyzja stanowiła następnie podstawę dokonania darowizny oraz spadkobrania. Wskazane okoliczności powinny niewątpliwe zostać przez organ w toku postępowania zweryfikowane, udokumentowane oraz ocenione – czego jednak SKO dotychczas nie uczyniło, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. Uchybienia to organ powinien usunąć przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] sierpnia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję SKO z [...] czerwca 2016 r. (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości 200 zł.