Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 874/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.40 ust.3c, art.40 ust.5 pkt 1 lit.b
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art.2 ust.3, art.15 ust.1,2,3
journal: Dz.U. 2005 nr 64 poz 565
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi "A" w T. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia danych zgromadzonych w zasobie geodezyjno-kartograficznym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 9 stycznia 2014r. "A" S.A. w T. zwróciło się do Starosty [...] o nieodpłatne udostępnienie na nośniku CD danych zgromadzonych w rejestrze publicznym obejmujących mapę zasadniczą w zakresie treści: sytuacja, uzbrojenie, punkty adresowe, osie ulic oraz budynki. W uzasadnieniu wniosku spółka wskazała, że udostępnione dane służyć będą realizacji zadania publicznego, którym jest zbiorowe zaopatrzenie w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowe odprowadzanie ścieków. Natomiast jako podstawę prawną wniosku wskazała: zezwolenie Zarządu Miasta B. z dnia [...] r. na prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę, decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r., decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...]r., ustawę z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawę z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...]r. Starosta [...] działając na podstawie art. 2 ust. 1 i 3, art.15 ust.1 i 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz § 2 ust.2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym w związku z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, odmówił nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, przepisów powołanej ustawy nie stosuje się między innymi do spółek handlowych. Natomiast jak wynika z wpisu do KRS wnioskodawca jest spółką handlową w rozumieniu ustawy Kodeks spółek handlowych. Nadto organ stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż zaistniały przesłanki nieodpłatnego udostępnienia danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, nie wskazał także zadania publicznego, którego realizacja wymaga udostępnienia żądanych danych, nie wskazał przepisu prawnego stanowiącego podstawę udostępnienia danych oraz potwierdzającego, że udostępnienie danych jest niezbędne do realizacji celu publicznego. Odnosząc się do treści wniosku organ stwierdził, że żaden z powołanych aktów prawnych oraz wskazanych zezwoleń, czy decyzji nie potwierdza, że wnioskodawca wykonuje zadania publiczne i że do wykonania takiego zadania wymagane jest posiadanie żądanych danych. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi również powierzenie lub zlecenie przez podmiot publiczny realizacji zadania publicznego uzasadniające nieodpłatne udostępnienie danych.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji "A" S.A. podniosło, że zgodnie z § 19 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej, wymiana materiałów i informacji dotyczących sieci uzbrojenia terenu pomiędzy jednostkami prowadzącymi ewidencję a jednostkami prowadzącymi ewidencję branżową sieci odbywa się nieodpłatnie. W sprawie zaistniał obowiązek przekazania informacji do podmiotu niebędącego organem administracji rządowej, lecz w związku z realizacją zadań i przy wykonywaniu statutowych celów. Nadto wskazała, że inwentaryzacja infrastruktury technicznej nie służy celom komercyjnym, lecz ochronie majątku publicznego i optymalizacji kosztów a wnioskodawca jest jednostką prowadzącą ewidencję branżową. Zdaniem odwołującej się prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o wskazane we wniosku zezwolenia i decyzje stanowi oczywiste powierzenie działalności w rozumieniu art. 15 ust.1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Jednocześnie podniosła, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. "A" S.A. jest szczególnym rodzajem spółki prawa handlowego. Jednocześnie jest jedynym podmiotem na terenie Starostwa realizującym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując w uzasadnieniu, że podziela pogląd organu pierwszej instancji, że zgodnie z art.40 ust.3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne udostępnienie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych co do zasady jest odpłatne a wyjątek od tej zasady stanowią sytuacje określone w art.40 ust.3d powołanej ustawy oraz art.12 ust.1 i 2, art.14 ust.1, art.15 ust.2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i w art.15 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Ponieważ w analizowanej sprawie przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej nie miały zastosowania, gdyż dotyczą innych podmiotów niż "A" lub usług nie wskazanych we wniosku, zastosowanie mógł mieć jedynie przepis art.15 ust.1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Kolegium wskazało, że "A" jest spółką handlową i nie jest podmiotem publicznym. Nadto podmiotowi temu nie powierzono realizacji zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego, albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. W ocenie Kolegium takim powierzeniem lub zleceniem nie są wskazywane przez odwołującą się decyzje organów administracji samorządowej. Taka sytuacja miałaby miejsce wówczas gdy powierzenie lub zlecenie wykonania zadania publicznego nastąpiłoby na podstawie umowy administracyjnej. Odnosząc się do powołanych w odwołaniu zarzutów naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 2 kwietnia 2001r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgodnienia dokumentacji projektowej, Kolegium wskazało, że przepisy ten należy odczytywać łącznie z pozostałymi przepisami umieszczonymi w tym samym rozdziale, w tym z § 18 z którego wynika obowiązek przekazywania kopii map terenu, zawierających tylko nowo wybudowane przewody. Nadto ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne nie ma zastosowania do kwestii związanych z tworzeniem bazy danych GESUT.

Pismem z dnia 5 czerwca 2014r. "A" S.A. reprezentowane przez fachowego pełnomocnika wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając decyzji SKO w K. naruszenie art.15 ust.1 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez uznanie, iż nie zachodzi przesłanka do nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym przez Starostę rejestrze. Nadto wadliwą ocenę materiału dowodowego poprzez ustalenie, że strona skarżąca nie wykazał zadania publicznego, którego realizacja wymaga udostępnienia żądanych danych, nie wskazała przepisu stanowiącego podstawę udostępnienia danych oraz potwierdzającego, że udostępnienie danych jest niezbędne dla realizacji zadania publicznego, a nadto naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że bark jest przesłanek wyłączających stosowanie w odniesieniu do jej wniosku art.15 ust.1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Dokonywana inwentaryzacja infrastruktury technicznej nie miała służyć działaniom komercyjnym, lecz ochronie majątku publicznego, optymalizacji kosztów, uwzględnieniu przedsięwzięć racjonalizujących zużycie wody w wieloletnich planach rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych. Zdaniem skarżącej spółki prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o przedłożone zezwolenia i decyzje stanowi oczywiste powierzenie tego zakresu działalności w rozumieniu art.15 ust.1 ustawy. Jednocześnie skarżąc wskazała, że gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, a skarżąca spółka jest szczególnym rodzajem spółki prawa handlowego, która jako jedyny podmiot na terenie Starostwa realizuje zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w całości podtrzymało swoje stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniosło o oddalenia skargi.

W toku postępowania sądowego pełnomocnik skarżącej wnosił i wywodził jak w treści skargi dodatkowo akcentując, że wszystkie inne gminy na terenie których spółka prowadzi działalność, bez zastrzeżeń udostępniają wnioskowane dane z zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga jest niezasadna, bowiem w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.

Na wstępie wskazać należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) zasadą była odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stanowił o tym wprost przepis art. 40 ust. 3c ustawy, dodany z dniem 7 czerwca 2010 r. mocą art. 23 pkt 13 lit. b) ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. Nr 76, poz. 489). Przed wejściem w życie wskazanego przepisu wyrazem zasady odpłatności był art. 40 ust. 3b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (uchylony wymienioną wyżej ustawą z dnia 4 marca 2010 r.), w powiązaniu z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit.b ustawy, obejmującym delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. W wykonaniu tej delegacji Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. Nr 37, poz. 333).

Jednakże zdaniem strony skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy, zastosowanie znajdował jeden z wyjątków od zasady odpłatności, przewidzianych także w art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przepis ten stanowi, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Na ostatni z wymienionych przepisów powołuje się skarżąca, wywodząc stąd brak obowiązku uiszczenia opłat za uzyskanie danych z zasobu geodezyjnego wymienionych we wniosku Spółki z dnia 9 stycznia 2014r.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 17 lutego 2005r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64. poz. 565 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, poza przypadkami gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej; w takich przypadkach stosuje się art. 13 ust. 2 pkt 1 niniejszej ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie jest fakt, że "A" S.A. jest spółką handlową w rozumieniu ustawy Kodeks spółek handlowych, zatem w świetle powołanej regulacji przepisy ustawy na którą powołuje się skarżąca nie znajdują w stosunku do niej zastosowania i bez znaczenia pozostaje w tej sytuacji sposób w jaki spółka powstała oraz fakt w oparciu o jakie decyzje i zezwolenia prowadzi swoją działalność. Niewątpliwie jest to zdaniem sądu działalność komercyjna oparta na umowach z indywidualnymi odbiorcami, na mocy których spółka uzyskuje określone dochody.

Na marginesie sprawy odnosząc się do zarzutów skargi można również wskazać, że w myśl art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w brzmieniu obowiązującym w czasie wydania zaskarżonej decyzji, podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań (ust. 1); dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2); Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3). Z przytoczonej treści ustępu 1 art. 15 powołanej ustawy wynika zatem, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku skarżącej, nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną, a zatem umowę o charakterze publicznoprawnym, zawarte w tej sprawie z właściwym organem na podstawie umocowania przewidzianego w ustawie (Czesław Martysz, Grażyna Szpor, Kajetan Wojsyk, "Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. Komentarz", Wydawnictwo ABC 2007). Porozumienie administracyjne jest prawną formą, za pomocą której podmioty administracji publicznej (organy i instytucje administracyjne) podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej, wspólnie realizując część lub całość swoich kompetencji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie występuje, gdyż "A" S.A. nie jest podmiotem administracji publicznej, ale spółką prawa handlowego. Nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego skarżącej Spółce. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść, mając w tym zakresie kompetencję przewidzianą w przepisach ustawowych. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne.

W konkluzji zatem stwierdzić należy, że "A" S.A., wykonując zadania z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o wymienione we wniosku decyzje i zgody nie realizowała powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne w związku z art. 40 ust. 3 c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tym samym w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania w stosunku do skarżącej wymienionych przepisów, przewidujących wyjątek od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego. Nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 15 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, gdyż wbrew stanowisku skarżącej nie była ona uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym.

Z tych wszystkich względów, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 z późń. zm.), skargę oddalił.