Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 649/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: ART. 8A
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 777/19 decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. nr [...] orzekającej o utrzymaniu w mocy decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy wyłączenia stosowania wobec A.B. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że A.B. wnioskiem z 26 czerwca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] odmówił wyłączenia wobec wnioskodawcy stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Na powyższą decyzję A.B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpatrzeniu wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 777/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ administracyjny nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, tj. nie uzasadnił dlaczego przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą oraz pominął okoliczności, iż strona w trakcie służby zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, a także była wielokrotnie nagradzana i wyróżniana. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów wymaganych przepisami art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z powyższym musi być ponownie rozważona przez organ administracji.

Wyrok jest prawomocny od 14 listopada 2019 r. Odpis orzeczenia wraz z aktami osobowymi i aktami sprawy został zwrócony do organu 16 grudnia 2019 r.

Analizując ponownie sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] maja 2018 r. nr [...].

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada też na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych Minister wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych organ podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. W związku z tym postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza odnoszący się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione.

Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku Minister podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Tak więc sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, iż w danej sprawie spełniony został warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Powołane wyżej wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca daje organowi stosującemu prawo swobodę lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co umożliwia zastosowanie pewnego stopnia elastyczności uzasadnionej względami słuszności – w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidualnej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidulana ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec funkcjonariuszy, którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że decyzją z [...] maja 2018 r. odmówiono zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wobec wnioskodawcy w związku z faktem, że służba przed 31 lipca 1990 r., uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie była pełniona krótkotrwale, a ponadto brak jest dowodów, aby jego służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, w ocenie organu, strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy, w związku z powyższym zarówno postawa, osiągnięcia, jak również charakter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały stwierdzenia, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, który pozwoliłby na skorzystanie z uprawnień wynikających z przepisów ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Z akt sprawy wynika, że A.B. pełnił służbę od [...] października 1988 r. do [...] stycznia 2016 r., tj. 27 lat, 3 miesiące i 12 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od [...] października 1988 r. do [...] maja 1990 r., tj. przez 1 rok, 7 miesięcy i 9 dni. Dodatkowo do wysługi emerytalnej zaliczono mu okres zasadniczej służby wojskowej – od [...] kwietnia 1986 r. do [...] stycznia 1988 r., czyli 1 rok, 8 miesięcy i 24 dni.

Organ stwierdził, że A.B. podjął służbę w jednej z jednostek wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, gdzie wypełniał swoje obowiązki służbowe przez ponad półtora roku, co pozwoliło mu na dokładne i kompleksowe zaznajomienie się ze specyfiką stawianych przed nim zadań. Ponadto jak wynika z wniosku z [...] stycznia 1988 r. dotyczącego przyjęcia do służby w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych wnioskodawca wskazał: "w rodzinie mojej są pracownicy tego ministerstwa i jest mi znany charakter pracy w nim", co potwierdza, że już przed podjęciem pracy w ww. formacji posiadał wiedzę na temat jej specyfiki i charakteru. Skoro zatem wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 1 rok, 7 miesięcy i 9 dni, to okresu nie można uznać za krótkotrwały, a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. W ocenie organu okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. Służba A.B. była służbą podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad półtoraroczny okres jej pełnienia – trwała. W związku z tym przesłanka "krótkotrwałości" określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona. Wnioskodawca nie podjął niezwłocznych działań mających na celu usunięcie go z etatu SB i kontynuował karierę zawodową w charakterze funkcjonariusza.

Odnosząc się do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej Minister podał, że ocena powyższego powinna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza. Zaznaczył, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia.

Organ podkreślił, że do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." wziął po uwagę stanowisko Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z 30 listopada 2017 r., w którym wskazano, że A.B. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz wielokrotne wyróżnienia odznaczeniami (Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka Zasłużony Policjant). W aktach sprawy brak jest stwierdzonych kar dyscyplinarnych, brak danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do wnioskującego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Ponadto w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jednak charakter zadań wykonywanych w jednostkach organizacyjnych Policji może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Minister zaznaczył, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy. Gdyby zatem zamiarem ustawodawcy było przyjęcie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez wskazanie, iż rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

W posiadanych dokumentach brak jest również zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez A.B. on pełną wysługę emerytalną (75% i w związku z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie) nie można wykluczyć, że istniały podstawy do jego wydania.

Organ stwierdził, że przebieg służby funkcjonariusza nie wskazuje, by została spełniona przesłanka "szczególności przypadku" wynikająca z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi bowiem wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami – w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

W rozpatrywanej sprawie przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, a zatem nie może stanowić "szczególnie uzasadnionego przypadku" i organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do wnioskodawcy zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Odnosząc się do argumentów A.B. dotyczących jego zaangażowania w realizację powierzonych zadań, otrzymywania w toku służby pozytywnych opinii służbowych, nagród, odznaczeń oraz charakteru zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikającego z niego prawdopodobieństwa zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, organ wskazał, że nie mogą być one oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jak również nie mają znaczenia w sprawie w kontekście długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Minister nie kwestionuje przebiegu służby wnioskodawcy, podczas której zajmował kolejno wyższe stanowiska służbowe, jak również faktu pełnienia przez niego funkcji [...]. Na uwzględnienie i uznanie zasługuje również okoliczność, że został wyróżniony nagrodami pieniężnymi, odznaczeniami państwowymi i resortowymi.

Ponadto Minister wyjaśnił, że ustawa zaopatrzeniowa przewiduje tryb ustalania faktu pełnienia przez daną osobę służby na rzecz totalitarnego państwa, przypisując te kompetencje wyłącznie Instytutowi Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (IPN). Tak więc Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest właściwy do rozstrzygania wątpliwości w tym zakresie. Jeżeli wnioskodawca nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN z uwagi na fakt błędnych jego zdaniem zapisów dotyczących przebiegu służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinien tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Zgodnie z art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, na wniosek organu emerytalnego IPN sporządza na podstawie posiadanych akt osobowych i, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby wskazanych funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Stosownie do art. 13a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej informacja o przebiegu służby, o której mowa w ust. 1, jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. W myśl art. 13a ust. 6 ustawy zaopatrzeniowej do informacji, o której mowa w ust. 1, nie stosuje się przepisów K.p.a. Od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, służy prawo do wniesienia odwołania do Sądu Okręgowego w [...] – Wydział [...], zatem wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na fakt jej niezgodności z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym zainteresowany mógł zgłosić w ww. postępowaniu odwoławczym. Prowadzone na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej postępowanie administracyjne jest postępowaniem mającym odmienną podstawę prawną i nie dotyczy ono ustalenia osobie zainteresowanej prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. W związku z tym Minister jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN.

Ponadto jak wynika z kopii akt osobowych o sygn. [...] przekazanych za pismem z [...] października 2017 r. przez IPN A.B. w ww. okresie pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB: Wydział [...] i Wydział [...] Biura "[...]" MSW.

Odnosząc się do wskazanego przez wnioskodawcę charakteru służby wykonywanej w strukturach SB organ stwierdził, że (jak wynika z informacji o przebiegu służby nr [...] z [...] kwietnia 2017 r., wydanej przez IPN) pełnił on od [...] października 1988 r. do [...] maja 1990 r. służbę w jednej z jednostek enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co oznacza, że służba ta musi być uznana za służbę na rzecz totalitarnego państwa. Wystarczający jest zatem sam fakt pełnienia służby w tych instytucjach i formacjach, natomiast rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.B. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2020 r. nr [...] uznając ją za krzywdzącą i wniósł o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej i uznanie jego uprawnienia do świadczenia emerytalno-rentowego w nieobniżonej wysokości, wynikającej z art. 15 tej ustawy wymienionej w pkt 1 i zobowiązanie organu do wydania stosownej decyzji.

Skarżący wskazał, że analiza sprawy dokonana przez organ w toku ponownego postępowania wskazuje na nieprawidłowe jego przeprowadzenie, poprzez przedmiotowe potraktowanie i przekopiowanie całych akapitów z innych postępowań w kwestii stosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej (np. w zaskarżonej decyzji znajduje się zapis odnoszący się do pełnomocnika strony, którego nie miał, czy odniesienie do informacji wydanej przez IPN, do której bezpośrednio nie zgłaszał uwag.)

Podkreślił, że organ wskazując na informację z 15 stycznia 1988 r., którą zawarł, składając prośbę o przyjęcie do służby, że znany mu jest charakter służby w Ministerstwie Spraw Wewnętrznym, gdyż pracują w nim członkowie jego rodziny, nie napisał niczego nieprawdziwego. Jego wujek pracował w Departamencie [...] MSW, jako kierowca, a brat cioteczny pełnił służbę w Biurze Ochrony Rządu, co wykazał także w ankiecie osobowej. Organ podniósł także, że nie podjął niezwłocznych działań, aby usunięto go z etatu SB i kontynuował karierę zawodową funkcjonariusza. Jest to zgodne z prawdą, gdyż kontynuował "karierę" jako kierowca pierwotnie wydziału [...], a następnie kierowca wydziału [...], które to wydziały nie realizowały żadnych czynności operacyjnych, czy dochodzeniowo-śledczych. Stanowisko milicjanta-kierowcy nie podlegało weryfikacji w 1990 r., gdyż nie miało znaczenia w strukturach MSW.

Zaznaczył, że organ nie zauważył informacji zawartych w dokumentacji przekazanej przez IPN, gdzie w przebiegu służby jest zawarta informacja, że w okresie wskazywanym jako okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, był oddelegowany do pełnienia służby w [...] Urzędzie Spraw Wewnętrznych (od [...] stycznia 1990 r. do [...] maja 1990 r.), do służby patrolowej na terenie [...] Komisariatu Milicji Obywatelskiej.

Skarżący podał, że spełnia kryterium "krótkotrwałości" pełnienia służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, gdyż pełnił ją w okresie od [...] października 1988 r. do [...] stycznia 1990 r., czyli 15 miesięcy w stosunku do pełnego okresu służby wynoszącego 348 miesięcy (29 lat), co stanowi stosunek niewiele większy niż 4% służby na rzecz państwa totalitarnego do okresu całej służby.

W jego ocenie kolejną przesłanką pozwalającą na zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest kwestia "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Same fakty udokumentowane we wnioskach nagrodowych, rozkazach o wyróżnieniu, czy też odznaczeniach stanowiące o udziale, bądź samodzielnej realizacji zatrzymań sprawców niebezpiecznych przestępstw (kradzieże, rozboje, w tym z użyciem niebezpiecznych narzędzi, pobicia, pobicia ze skutkiem śmiertelnym, czy też zgwałceń) w tym na tzw. gorącym uczynku, świadczą o narażaniu przez niego zdrowia i życia. Na powyższe zwrócił również uwagę organ w zaskarżonej decyzji.

Co do zaistnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" skarżący wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2114/19, w którym stwierdzono, że łączne spełnienie przesłanek: "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, iż łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy. Stwierdzenie zatem przez organ, że nie została spełniona przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż przebieg jego służby nie wskazuje na legitymowanie się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy jest nieprawdziwe w kontekście przytaczanych zasług, które znalazły uznanie w procesie nagradzania, awansowania oraz otrzymanych odznaczeń (m.in. Srebrnego Krzyża Zasługi).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak wynika z akt sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 777/19 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lutego 2019 r. nr [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organ administracyjny nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy, tj. nie uzasadnił dlaczego przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie jest służbą krótkotrwałą oraz pominął okoliczności, iż strona w trakcie służby zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, a także była wielokrotnie nagradzana i wyróżniana. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia kryteriów wymaganych przepisami art. 107 § 3 K.p.a. i w związku z powyższym musi być ponownie rozważona przez organ administracji.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie jak i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, że uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten zawiera przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem przesłanek krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącego, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii czasu trwania służby na rzecz państwa totalitarnego w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu okres 1 roku, 7 miesięcy i 9 dni służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 27 lat, 3 miesiące i 12 dni nie wyklucza możliwości uznania jej za służbę krótkotrwałą.

Zgodzić się natomiast należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości.

Sąd nie kwestionuje przy tym oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w uzasadnieniu wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.".

Ponadto dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenie może mieć kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] października 1988 r. do [...] maja 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nie jest również jasne stanowisko organu co do oceny rzetelności służby A.B., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z pisma Komendanta Głównego Policji z 30 listopada 2017 r. wynika, że skarżący po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Świadczą o tym informacje zawarte w opiniach służbowych, wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe oraz wielokrotne wyróżnienia odznaczeniami (Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrny Krzyż Zasługi, Srebrna Odznaka Zasłużony Policjant). W aktach sprawy brak jest stwierdzonych kar dyscyplinarnych, brak danych dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do skarżącego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. Ponadto w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Sąd stwierdza, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ w konsekwencji uznania, że A.B. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, w zasadzie pominął kwestię dotyczącą oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił on szereg okoliczności dotyczących tej służby.

Podkreślenia wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja – może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien dokonać wyczerpującej oceny służby skarżącego pod kątem szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby A.B., jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.