Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 220/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 5 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr HŻ.906.3.2021.KO w przedmiocie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu na rzecz skarżącego W. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. W. (zwanego dalej skarżącym) jest decyzja Opolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Opolu (dalej w skrócie: OPWIS) z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr HŻ.906.3.2021.KO, którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nysie (dalej w skrócie: PPIS) z dnia 30 stycznia 2021 r., nr 1/2021, w zakresie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej o nazwie A, ul. [...] w [...], prowadzonego przez skarżącego.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 30 stycznia 2021 r. pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Nysie w obecności funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w [...] oraz menagera kontrolowanego podmiotu, który nie został upoważniony przez skarżącego do jego reprezentowania, o godz. 22.30 przeprowadzili kontrolę prowadzonego przez skarżącego lokalu - A w [...]. Podczas kontroli ustalono, że w lokalu zorganizowana została dyskoteka, w której uczestniczyło ok. 150 osób, siedzących przy stolikach, bufecie, tańczących i słuchających muzyki. Osoby przebywające w lokalu nie posiadały środków ochrony indywidualnej oraz nie zachowywały dystansu między sobą i spożywały alkohol. Organ stwierdził, że przedsiębiorca stworzył realne zagrożenie dla zdrowia ludzi przebywających w zamkniętej przestrzeni na zakażenie wywołane wysoce zakaźnym wirusem SARS-CoV-2. Kontrolę zakończono o godzinie 23.59, a jej ustalenia utrwalono w protokole z dnia 30 stycznia 2021 r., Nr [...], którego egzemplarz pozostawiono w klubie.

Tego samego dnia PPIS wszczął z urzędu postępowanie administracyjne i wydał decyzję o numerze PPIS.9020.1.2021.JK nakazującą unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie A w [...], prowadzonego przez skarżącego, w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego - do czasu ustąpienia z przestrzeni publicznej przesłanek zagrażających życiu i zdrowiu ludzi w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, z późn. zm. [na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2021 r. poz. 195, z późn. zm.]), zwanej dalej ustawą. Decyzji organ nadał, na podstawie art. 108 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji PPIS powołał się na ustalenia kontroli z dnia 30 stycznia 2021 r. oraz podał, że o jej przeprowadzeniu zadecydował fakt zorganizowania przez skarżącego dyskoteki w przedmiotowym lokalu w dniu 23 stycznia 2021 r. oraz rozprzestrzenianie przez przedsiębiorcę w sieci internetowej reklamy o organizowaniu kolejnego spotkania w klubie pn. "[...]". Zdaniem organu zastany w lokalu stan faktyczny jednoznacznie wskazywał, że sytuacja ta powoduje istotne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w okresie panującej epidemii i stanowi zagrożenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 wśród osób przebywających w klubie. W tym dużym skupisku przebywających ludzi mogły bowiem znajdować się osoby zakażone, które nie wykazywały objawów chorobowych lub wykazywały lekkie objawy. Osoby te mogły spowodować przenoszenie się wirusa na inne osoby drogą kropelkową. Natomiast specyfika zagrożenia powodowanego wirusem SARS-CoV-2 wynika z jego bardzo szybkiego rozprzestrzeniania się. W ocenie organu na chwilę obecną niewątpliwie jedyną metodą spowolnienia rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2 jest wprowadzenie ograniczeń narzucających restrykcyjny reżim sanitarny. Dalej PPIS wskazał, że ograny Inspekcji Sanitarnej są uprawnione i wręcz zobowiązane do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków mogą zastosować środki władcze w postaci decyzji administracyjnych, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów tych decyzji. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek państwa. Końcowo organ podał, że ze względu na niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego wynikającego z istniejącego stanu epidemii załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki, a zatem skorzystał z uprawnienia zawartego w § 2 art. 10 K.p.a. i przy wydawaniu niniejszej decyzji odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

- art. 27 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niezasadne zastosowanie w sytuacji, gdy:

a) przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszenia przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi;

b) organ nie wskazał, do jakich wymagań higienicznych i sanitarnych strona winna była się zastosować oraz jakiego rodzaju wymagań higienicznych i sanitarnych odnoszących się do strony nie przestrzegano.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia następujących przepisów postępowania:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, niezapewnienie stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i niezasadne zastosowanie art. 10 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne, obiektywne i niebudzące wątpliwości stwierdzenie zagrożenia zdrowia i życia ludzi (nie wykonano badań w zakresie istnienia w obiekcie ogniska zakażenia wirusem SARS-CoV-2), a strona nie miała możliwości przedstawienia jakichkolwiek innych dowodów niż zebrane przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego do stwierdzenia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 27 ust. 1 i 2 ustawy, w tym:

a) ograniczenie się wyłącznie do włączenia do materiału dowodowego protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2021 r., dokumentującego kontrolę, która została przeprowadzona w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa,

b) nieprzeprowadzenie podczas kontroli żadnych badań i zaniechanie pobrania jakichkolwiek próbek, które mogłyby dokumentować występowanie w obiekcie ogniska zakażania wirusem SARS-CoV-2, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niepełny stan faktyczny, który nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w obiekcie prowadzonym przez stronę występuje naruszenie wymagań higienicznych, a także bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi;

- art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, zwanej dalej u.p.p.) poprzez odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze kontroli strony postępowania w sytuacji, gdy organ przed przystąpieniem do kontroli nie dysponował wiarygodnymi informacjami o występowaniu w obiekcie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 u.p.p. oraz art. 25 ustawy i przeprowadzenia kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, jaki został pozyskany nielegalnie i jako taki nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie;

- art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak określenia, jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych strona nie przestrzegała w dniu 30 stycznia 2021 r. w obiekcie, w tym brak wskazania powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakazujących stronie zastosowanie się do określonych wymagań sanitarnych i higienicznych, co w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;

- art. 108 § 1 K.p.a. i art. 27 ust. 2 ustawy poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy na terenie obiektu nie stwierdzono żadnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2, nie przeprowadzono żadnych badań wskazujących na ryzyko wystąpienia zagrożenia w tym miejscu, a w konsekwencji nakazano z dnia na dzień zamknięcie prowadzonej działalności w sytuacji niezaistnienia do tego przesłanek ustawowych;

- art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym ingerencję w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności polegającą na wydaniu decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania OPWIS decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr HŻ.906.3.2021.KO, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli z dnia 30 stycznia 2021 r., jasno wynika, że "przedsiębiorca otworzył klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - zorganizował imprezę taneczną (biletowaną), w której uczestniczyło ok. 150 osób, osoby tańczą przy głośnej muzyce, bawią się na parkiecie, siedzą przy stolikach i przy bufecie nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, nie posiadają środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos. Osoby przebywające w klubie spożywają napoje (w tym alkoholowe). W lokalu panuje tłok. Tym samym przedsiębiorca stworzył realne zagrożenie dla zdrowia przebywających ludzi w zamkniętej przestrzeni w klubie na zakażenie wywołane wysoce zakaźnym wirusem SARS-COV-2, w stanie epidemii na terenie kraju, w związku z szerzeniem się zakażeń wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę, szczególnie niebezpieczną dla zdrowia publicznego i życia ludzi. W tak dużym skupisku przebywających wspólnie, na małej powierzchni ludzi mogą znajdować się osoby zakażone, które nie wykazują objawów chorobowych lub wykazują lekkie objawy, które to osoby drogą kropelkową mogą przenosić wirusa na inne osoby". Organ podał, że zapisy protokołu kontroli potwierdza nagranie wykonane przez funkcjonariusza KPP w [...], podczas kontroli w obiekcie A w dniu 30 stycznia 2021 r. Dalej wyjaśnił, że PPIS, na podstawie art. 10 § 2 K.p.a., odstąpił od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na fakt stworzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, a sprawa wymagała niezwłocznego załatwienia. W ocenie organu odwoławczego zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 osób przebywających i bawiących się w obiekcie A w [...], które z kolei mogłyby stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, a nadto przedłużanie postępowania w niniejszej sprawie powodujące powstanie przekonania społeczeństwa, że nieprzestrzeganie wprowadzonych obostrzeń nie spotyka się z natychmiastową zdecydowaną reakcją organów administracji publicznej, powodowałoby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, prowadząc do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii. W przekonaniu organu w sprawie nie został również naruszony art. 48 ust. 1 u.p.p. i art. 25 ust. 1 ustawy, ponieważ zgodnie z przepisem art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, a taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Natomiast przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli w dniu 30 stycznia 2021 r. było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Powszechnie wiadomym jest, że wskazany stan faktyczny (opisany w protokole kontroli), jakim jest zorganizowanie imprezy w klubie, stwarza istotne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w okresie panującej epidemii i stanowi zagrożenie rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Następnie organ opisał schemat zarażania się wirusem SARS-CoV-2 i stwierdził, że polemika skarżącego w zakresie wiarygodnych informacji o wystąpieniu zagrożenia życia i zdrowia jest całkowicie chybiona. W sytuacji, gdy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzyska informacje o braku należytych warunków sanitarnych, jest uprawniony w trybie art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. wszcząć kontrolę, bez zawiadomienia przedsiębiorcy. Ponadto zgodnie z art. 9 ust. 4 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylającego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych) organy Inspekcji Sanitarnej przeprowadzają kontrole bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć. Organ podniósł też, że kontrola w dniu 30 stycznia 2021 r. została przeprowadzona w obecności K. G. - menagera A w [...] oraz w obecności Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KPP w [...]. W myśl art. 49 ust. 10 u.p.p. w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę. Według organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych, dla których należałoby wykluczyć możliwość dokonania ustaleń stanu faktycznego na podstawie protokołu sporządzonego przez pracownika PSSE oraz nagrań sporządzonych przez funkcjonariusza Policji. Dlatego zarzut o przeprowadzeniu kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, który został pozyskany nielegalnie jest niezasadny. Dowodził organ, że nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących wówczas przepisów. Przeprowadzona kontrola w dniu 30 stycznia 2021 r. stanowiła dla organu pierwszej instancji wiarygodne i rzetelne źródło ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji unieruchamiającej obiekt. W ocenie organu odwoławczego dokument z przeprowadzonej kontroli jest czytelny, a jego treść stanowi wiarygodny i niebudzący wątpliwości dowód w sprawie. Sprawa nie wymagała zatem dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego, a tym bardziej przeprowadzenia badań, które potwierdziłyby wystąpienie w obiekcie ogniska zakażania wirusem SARS-CoV-2. W dalszej kolejności organ wskazał na zakres zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej obejmujących ochronę zdrowia publicznego, w tym dotyczących zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, m.in. wywołanych przez SARS-CoV-2. Zdaniem organu skoro skarżący organizując imprezy taneczne swoim zachowaniem stworzył bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia wielu osób, to konieczne stało się wydanie, na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, decyzji unieruchamiającej zakład - A. W tym zakresie organ oparł się na obowiązujących regulacjach prawnych oraz przede wszystkim kierował się ochroną życia i zdrowia ludzi oraz miał na uwadze, że wprowadzony przez ustawodawcę zakaz prowadzenia tego typu działalności jest rozwiązaniem mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośrednio kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia wirusem SARS-CoV-2, który wywołuje ostrą chorobę zakaźną układu oddechowego COVID-19. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 108 § 1 K.p.a. oraz art. 27 ust. 2 ustawy poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, organ podniósł, że skarżący przez naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych stworzył stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia uzasadniający zastosowanie tych przepisów. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. organ wskazał, że w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo uzasadniono stan faktyczny i prawny. Z kolei odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organ odwoławczy uznał, że nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Do kontroli konstytucyjności prawa uprawnione zostały sądy, to one kontrolują akty prawne pod względem ich zgodności z Konstytucją. Podkreślił, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 31 ust. 1 stwierdza wprawdzie, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, jednakże art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...), ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Przepis ten dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego. PPIS w Nysie wydając decyzję z dnia 30 stycznia 2021 r., działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne oraz przede wszystkim kierował się ochroną życia i zdrowia ludzi. Dlatego konieczne było unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie A w [...], prowadzonego przez skarżącego. Za niezasadne organ uznał również zarzuty skarżącego, że niedopuszczalne jest, aby w demokratycznym państwie prawnym ingerować w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności, przez wydanie decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie. PPIS słusznie bowiem odnotował w zaskarżonej decyzji, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione i wręcz zobowiązane do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz w celu tych realizacji mogą zastosować środki władcze w postaci decyzji administracyjnych, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów tych decyzji. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek państwa.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, ponowił zarzuty odwołania. Dodatkowo zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, w której powołane przepisy zostały niezasadnie zastosowane w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszenia przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi, a przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów. Ponadto zarzucił naruszenie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie tych przepisów możliwe jest nakazanie unieruchomienia obiektu z przyczyn niedotyczących działalności samego obiektu, lecz innych występujących na terytorium całego kraju zagrożeń wywołanych rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 niezwiązanych z podstawową działalnością obiektu, a w konsekwencji nakazanie unieruchomienia obiektu na czas, który w żaden sposób nie zależy od strony postępowania, lecz od wystąpienia innych niezależnych od strony okoliczności.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie oraz wstrzymanie wykonalności decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że decyzja nakazująca unieruchomienie lokalu została wydana pochopnie, w istocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w oparciu o materiały z kontroli, która została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Ponadto organy nie wyjaśniły, co będzie zdarzeniem skutkującym możliwością ponownego uruchomienia obiektu. Z samej sentencji decyzji trudno bowiem wywnioskować, czy organowi chodziło o uchylenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) czy o uchylenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316), które nie obowiązywało już w dacie wydania decyzji przez organ drugiej instancji, a może osiągnięcia określonego pułapu zakażeń w skali kraju. Skarżący zarzucił również, że organ pierwszej instancji nie wskazał, jakim obowiązkom higienicznym i sanitarnym strona uchybiła. Ograniczył się tylko do przepisania informacji znajdującej się w protokole kontroli, że "osoby tańczą przy głośnej muzyce, bawią się na parkiecie, siedzą przy stolikach i przy bufecie nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, nie posiadając środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos". Powyższe zostało natomiast w pełni zaaprobowane przez organ odwoławczy i inkorporowane do zaskarżonej decyzji. Organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przedsiębiorca ma wymagać od osób znajdujących się w obiekcie noszenia środków ochrony osobistej i zachowania dystansu, a w konsekwencji nie wskazał, jakie powszechnie obowiązujące przepisy prawa nakazują noszenie środków ochrony osobistej w klubach nocnych i dyskotekach. Tym samym, zdaniem skarżącego, uzasadnienie zaskarżonej decyzji skupia się na ogólnikach i nie odnosi się do konkretnej sytuacji zastanej w niniejszej sprawie, co stwarza wrażenie, że decyzja została przygotowana zanim doszło do kontroli u przedsiębiorcy, co musi powodować konstatację, że postępowanie przed organem odwoławczym sprowadzało się tylko do zaaprobowania ustaleń organu pierwszej instancji. Skarżący podniósł nadto, że dla unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy, ustawodawca wymaga od organu stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Natomiast organy nie wykazały, że w dniu 30 stycznia 2021 r. w obiekcie zaistniało takie bezpośrednie zagrożenie. Z protokołu kontroli wynika, że podczas kontrolni nie wykonano żadnych pomiarów badań ani nie pobrano próbek do badań laboratoryjnych. W tej sytuacji nie można więc stwierdzić, tak jak czyni to organ inspekcji sanitarnej w zaskarżonej decyzji, że w dniu 30 stycznia 2021 r. w obiekcie, którego unieruchomienie nakazano, znajdowała się jakakolwiek osoba zakażona wirusem SARS-CoV-2. Dodatkowo skarżący podał, że w dniu 30 stycznia 2021 r. w województwie opolskim odnotowano tylko 44 nowe przypadki zakażeń, co stanowi najmniejszy wskaźnik nowych zakażeń w kraju, zaś wskaźnik liczby osób zakażonych na 10 tys. mieszkańców wynosił ok. 0,41. Zatem statystyczna szansa na to, że w grupie 150 osób znajduje się osoba zakażona wirusem jest bliska zeru, ponieważ w województwie nie zakaża się nawet jedna osoba na każde 10.000 mieszkańców. Powyższe pokazuje, jak bardzo abstrakcyjna, a nie bezpośrednia, była możliwość zakażenia się wirusem w dniu 30 stycznia 2021 r. w obiekcie, którego unieruchomienie nakazał organ pierwszej instancji. Dotyczy to także zastosowania przez organ przy kontroli art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. Zdaniem skarżącego organ przed wszczęciem kontroli nie miał wiarygodnej informacji, że w dniu 30 stycznia 2021 r. w obiekcie będzie przebywała osoba zakażona wirusem SARS-CoV-2, a więc organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że w tym dniu w obiekcie występować będzie bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Zamierzając dokonać kontroli przedsiębiorcy i wydać decyzję tak głęboko ingerującą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki, organ pierwszej instancji powinien zgromadzić ku temu istotny materiał dowodowy, czego jednak w sprawie zaniechano. Poza tym skarżący zarzucił, że organ sięgnął po najsurowszy środek przewidziany ustawą, "próbując zaimplementować decyzją zakaz prowadzenia działalności przez stronę". W konsekwencji uznał, że decyzje są błędne i zostały wydane bez zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, bez rozważenia okoliczności sprawy, w oparciu o całkowicie abstrakcyjne dowody. Dlatego, ze względu na charakter błędów, które nie mogą być naprawione, decyzja winna ulec uchyleniu, a całe postępowanie - umorzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. WSA w Opolu wstrzymał wykonanie decyzji organów obu instancji.

W wyniku rozpoznania skargi na decyzję OPWIS Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Op 360/21, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS z dnia 30 stycznia 2021 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Na skutek wniesionej przez OPWIS skargi kasacyjnej od powyższego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 221/22, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony zmodyfikował uzasadnienie prawne obu decyzji administracyjnych, bowiem przedstawione przez te organy wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.) nie zawierało normy prawnej określonej w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. NSA podkreślił, że wskazanego przepisu organy nie stosowały, a którego obowiązywanie sąd pierwszej instancji zakwestionował w oparciu o wskazane przez siebie wzorce konstytucyjne. Trafnie natomiast zauważył autor skargi kasacyjnej, że materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 27 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - nie zaś wskazany przez WSA przepis § 10 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia. Wywodził dalej NSA, że jest w sprawie niekwestionowane, iż organ pierwszej instancji zastosował te przepisy, mając na uwadze wyniki kontroli sanitarnej, świadczące, w ocenie organu, o stworzeniu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi przebywających w zamkniętej przestrzeni prowadzonego przez przedsiębiorcę klubu, na skutek narażenia na zakażenie wywołane - wysoce zakaźnym - wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę szczególnie niebezpieczną dla zdrowia i życia ludzi. Wedle NSA ustalony przez organ stan zagrożenia sąd pierwszej instancji błędnie utożsamił z naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, wynikających z samego faktu prowadzenia "zarejestrowanej działalności gospodarczej, czym miano spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego". W konsekwencji tego stanowiska, zagadnienie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi zostało przez sąd pierwszej instancji ujęte jako zachowanie stricte formalne - prowadzenie zarejestrowanej działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę - co niewątpliwie nie odpowiadało przedmiotowi rozstrzygnięć organów administracji sanitarnej. Organy te stwierdziły bowiem konkretne naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, powodujące bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a więc uprawniające właściwego inspektora sanitarnego do wydania decyzji o zamknięciu obiektu użyteczności publicznej (art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Organy między innymi ustaliły, że przedsiębiorca zorganizował imprezę taneczną, w której uczestniczyło ok. 150 osób (tańczących na parkiecie, siedzących przy stolikach i przy bufecie), które nie zachowywały dystansu pomiędzy sobą i nie posiadały środków ochrony indywidualnej (maseczek zakrywających usta i nos). Zdaniem NSA okoliczności te - wskazane jako ustalenia faktyczne organów - oraz ich ocena, przedstawiona w uzasadnieniu prawnym wraz z wyjaśnieniem podstawy prawnej spornych decyzji, winny być poddane kontroli przez sąd pierwszej instancji w zakresie ich zgodności z prawem. WSA ograniczył jednak zakres tej kontroli jedynie do kwestii legalności wprowadzenia zakazów i ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, co okazało się błędne. W dalszej części uzasadnienia NSA argumentował, że skoro przepisy rozporządzenia w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie stanowiły podstawy prawnej spornych decyzji organów administracji - także jako przepisy w sposób domniemany związane (de facto) z zastosowaniem art. 27 ust. 1 i 2 cyt. ustawy - to kwestia badania legalności omawianego rozporządzenia z punktu widzenia wzorca konstytucyjnego z art. 92 ust. 1 Konstytucji była zbędna, a negatywny rezultat tego badania nie mógł wpłynąć na ocenę prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji. Następnie NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy sąd pierwszej instancji uwzględni wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę prawną, a ponadto odniesie się do pozostałych zarzutów skargi, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 134 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem Sądu będzie też rozważenie znaczenia obowiązywania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (w dacie przeprowadzonej kontroli lokalu skarżącego) oraz wynikającego z tego faktu zagrożenia zdrowia publicznego - także z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia każdego obywatela (art. 68 ust. 1 Konstytucji), jak też obowiązku zwalczania chorób epidemicznych przez wszystkie władze publiczne (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał dotychczasową argumentację i wnioski. Dodatkowo zwrócił uwagę na treść sentencji wydanej przez organ decyzji i wskazał w tym kontekście, że organ obecnie (do tej pory) nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego spornej decyzji, pomimo zmiany okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Dodał, że świadczy to o arbitralnym charakterze podjętej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - po ponownym rozpoznaniu sprawy - zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Wskazać również należy, że w niniejszej sprawie, z uwagi na uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny wydanego poprzednio wyroku tut. Sądu oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona została z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 190 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Użyte w zacytowanym przepisie pojęcie "wykładnia prawa" należy rozumieć wąsko, jako wyjaśnienie znaczenia prawa. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek podporządkowania się przez sąd pierwszej instancji ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach - które w rozpoznawanej sprawie nie miały miejsca - a mianowicie tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Z tych też względów, w ramach ponownego rozpoznania sprawy wojewódzki sąd administracyjny, będąc związany wykładnią przepisów przedstawioną w wyroku NSA, nie może dokonywać własnej ich interpretacji, a podjęte rozstrzygnięcie uwzględnić musi zaprezentowaną przez NSA ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1244/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten wydano z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że objętą skargą decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r. OPWIS utrzymał w mocy decyzję PPIS z dnia 30 stycznia 2021 r. w zakresie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej o nazwie A, ul. [...] w [...], prowadzonego przez skarżącego.

Materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy art. 27 ust. 1 i ust. 2 cyt. wyżej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nadal zwanej ustawą, w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Z kolei art. 27 ust. 2 ustawy stanowi, że jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Stosownie zaś do art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849 oraz z 2022 r. poz. 64 i 974). Natomiast wedle art. 5 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (przed jego uchyleniem) osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres krótszy niż trzy miesiące są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym, z wyjątkiem szczepień przeciw wściekliźnie i przeciw tężcowi u osób ze styczności.

Wskazać też trzeba, że organy zastosowały powyższe przepisy mając na uwadze wyniki kontroli sanitarnej przeprowadzonej u skarżącego w dniu 30 stycznia 2021 r., świadczące - w ich ocenie - o stworzeniu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi przebywających w zamkniętej przestrzeni prowadzonego przez przedsiębiorcę klubu, na skutek narażenia na zakażenie wywołane wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę szczególnie niebezpieczną dla zdrowia i życia ludzi.

W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że w postępowaniu odwoławczym dopuszczono się naruszenia zasad postępowania administracyjnego przez niedokonanie ponownej oceny merytorycznej całości sprawy oraz wadliwe sporządzenie uzasadnienia. Po analizie treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostateczny podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. istotny element decyzji administracyjnej stanowi powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne (pkt 4 i 6). Przepis § 3 tej regulacji konkretyzuje, że uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika zatem obowiązek podania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. Tymczasem organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji skupił się wyłącznie na odpowiedzi na zarzuty odwołania (i to nie wszystkie), choć te nie wyczerpują całej problematyki związanej z wydaniem decyzji na podstawie art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy oraz nie dotyczą wszystkich kwestii, które był przedmiotem ustaleń i oceny organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu organ drugiej instancji w swoich rozważaniach pominął przede wszystkim wskazanie podstaw prawnych, tj. powszechnie obowiązujących przepisów prawa, nakazujących zastosowanie się przez skarżącego do określonych wymagań sanitarnych i higienicznych, których naruszenie stanowiło podstawę do stwierdzenia przez organy, że działalność skarżącego spowodowała bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, o którym stanowi art. 27 ust. 2 ustawy. W tym zakresie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do lakonicznego wniosku, że "nie ulega wątpliwości, iż w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów". OPWIS w ogóle jednak nie przeanalizował przepisów w tej materii. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika również, co było przedmiotem oceny organu oraz jakie przepisy organ drugiej instancji uwzględnił, formułując stanowisko, że w kontrolowanym obiekcie wystąpiło naruszenie wymagań higienicznych, a także bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Słusznie więc zarzuca skarżący, że brak stanowiska organu w omawianej kwestii uniemożliwia kontrolę zaskarżonej decyzji. Uznać też trzeba, że nie stanowi odpowiedzi na zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak podania powszechnie obowiązujących przepisów argumentacja organu przedstawiona na s. 13 zaskarżonej decyzji.

Dalej uznać trzeba, że organ odwoławczy pomimo stwierdzenia, iż zorganizowanie imprezy tanecznej przez skarżącego stworzyło bezpośrednie zagrodzenie dla życia i zdrowia wielu osób, uzasadniające zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy, nie omówił w wystarczający sposób zastosowanego wobec przedsiębiorcy nakazu. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że w przepisie tym jednoznaczne określono, jakie nakazy organ może nałożyć na stronę, a wśród nich nie ma takiego nakazu, jaki zastosował organ pierwszej instancji, a mianowicie "unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej". Omawiany przepis wprost stanowi, że w przypadku powyższego obiektu możliwie jest tylko jego zamknięcie. Natomiast unieruchomienie ustawodawca przewidział odnośnie do zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia). Rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera zatem nakaz, który nie został przewidziany w art. 27 ust. 2 ustawy. Powyższej wadliwości decyzji pierwszoinstancyjnej nie dostrzegł jednak organ odwoławczy, co niewątpliwie świadczy o braku dokonania rzetelnej ponownej oceny merytorycznej sprawy i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, odpowiadając na zarzuty skarżącego, że organ pierwszej instancji wydał decyzję m.in. na podstawie art. 5 ust. 2 i ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń. Uszło jednak uwadze organu, że art. 5 ust. 3 tej ustawy, po pierwsze, został uchylony przez art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 13 lipca 2012 r. (Dz. U. poz. 892) zmieniającą omawianą ustawę z dniem 3 września 2012 r., a po drugie, dotyczy on obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym, a więc przypadku, który nie występuje w niniejszej sprawie. Podobnie przepis art. 5 ust. 2 cyt. ustawy nie mógł znaleźć zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy, gdyż reguluje kwestię odpowiedzialności za wypełnianie obowiązków określonych w art. 5 ust. 1 w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych. Omawiane zaniechania organu odwoławczego stanowią zatem kolejną podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Natomiast w związku z ujawnionym wadliwościami podkreślenia wymaga, że nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. W myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są przy tym prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony odwołującej się do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności sprawy. W uzasadnieniu decyzji należy przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa.

Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia w sposób dostateczny podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, z uwzględnieniem okoliczności faktycznych sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Według Sądu przeprowadzona przez organy ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o wystąpieniu przesłanek do nałożenia na skarżącego nakazu przewidzianego w art. 27 ust. 2 ustawy. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu odwoławczego, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Czyni także niemożliwą weryfikację argumentacji organu odwoławczego przez skarżącego i Sąd, ponieważ nie wiadomo, jakie konkretnie przepisy stanowiły podstawę stanowiska OPWIS, że zachodziły przesłanki do wydania przedmiotowego nakazu.

Dodatkowo Sąd uznał, że organ drugiej instancji naruszył wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania przez ten organ sprawy w jej całokształcie. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji i przedstawienia ogólnego stanowiska, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie.

W opinii Sądu ujawnione naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ stanowiska prawnego w sprawie - uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W przekonaniu Sądu następnym uchybieniem ze strony organu drugiej instancji jest brak zbadania prawidłowości procedury poprzedzającej wydanie decyzji przez PPIS i przedstawienia umotywowanego stanowiska w tej kwestii. Dokonanie tej oceny było konieczne, gdyż zważyć, że organ pierwszej instancji wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję w dniu 30 stycznia 2021 r. z powołaniem się na wyniki kontroli w A w [...], która rozpoczęła się w tym samym dniu o godzinie 22.30 i zakończyła o godz. 23.59. Nie sposób też nie dostrzec, że próbę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji pracownicy tego organu podjęli już w dniu kontroli. Uzasadnione są zatem wątpliwości skarżącego, czy decyzja ta nie została przygotowana zanim doszło do kontroli u przedsiębiorcy, co jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, określonej w art. 8 § 1 K.p.a.

W związku z ujawnionymi uchybieniami organu podkreślenia jeszcze raz wymaga, że z ustanowionej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania wynika obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przypomnieć też przyjdzie, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. jest konsekwencją stwierdzenia, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, jak też konsekwencją dokonania przez organ odwoławczy oceny, która - co do istoty - uzasadnia utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że nie można sprowadzać celu postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej. Organy obu instancji powinny samodzielnie ustalić oraz uwzględnić stan faktyczny i prawny istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. W orzecznictwie podkreśla się również, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Stąd też nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. To decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego. Natomiast motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było poznanie przez stronę i w miarę możliwości zaakceptowanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, a w dalszej kolejności - by umożliwić pełną i rzetelną kontrolę takiej decyzji przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, a także wyrok WSA w Opolu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Op 369/10).

W ocenie Sądu wskazanych wyżej powinności OPWIS nie dopełnił, ograniczając się w znacznej mierze do kontroli kwestionowanego w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia w odniesieniu do wybranych zarzutów odwołania i przedstawienia ogólnych wniosków końcowych w tym zakresie. Ponadto w istotnych kwestiach uzasadnienie organu odwoławczego stanowi sprawozdanie z ustaleń kontroli przeprowadzonej w lokalu skarżącego, bez odniesienia tych okoliczności do przepisów prawa. Poza tym w sytuacji, gdy strona postępowania zgłasza konkretne zarzuty w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, to z uwagi na wymogi stawiane przez ustawodawcę w art. 107 § 3 K.p.a., a także ze względu na zasadę przekonywania (art. 11 K.p.a.), zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, ma prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W postępowaniu odwoławczym skarżący zgłosił zarzut braku wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji, jednakże OPWIS zarzut ten zignorował. Sąd podziela natomiast pogląd prezentowany w orzecznictwie, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył wskazane powyżej przepisy procedury administracyjnej, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powtórzyć przyjdzie, że OPWIS dokonał jedynie kontroli decyzji organu pierwszej instancji - i to w niepełnym zakresie - a nie ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. W znaczących, wskazanych wyżej kwestiach organ odwoławczy nie dokonał oceny prawidłowości stanowiska organu pierwszej instancji. Pominął przy tym obowiązek sporządzenia uzasadnienia z zachowaniem ustawowych wymogów, w tym również z zachowaniem zasad ogólnych K.p.a. Stwierdzone uchybienia świadczą o niedokonaniu przez organ odwoławczy kompleksowej analizy sprawy, w tym o braku rozważenia w sposób wyczerpujący spornych okoliczności w kontekście zarzutów odwołania. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w wyjaśnianiu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i poszukiwanie argumentacji przemawiającej za zasadnością zaprezentowanego przez organ stanowiska, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa obowiązek merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Z kolei ujawnione przez Sąd uchybienia czynią niemożliwym (z uwagi na brak stanowiska organu) dalsze badanie prawidłowości wydanej decyzji, w tym w kontekście dalej idących zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a także zaleconą przez NSA kontrolę decyzji z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia każdego obywatela (art. 68 ust. 1 Konstytucji), jak też obowiązku zwalczania chorób epidemicznych przez wszystkie władze publiczne (art. 68 ust. 4 Konstytucji).

Z tych wszystkich przyczyn, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.