Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 353/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.18 ust.1
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
article: art.184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 547/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian w statucie Spółki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 547/14 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia zmian w statucie Spółki, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm. – dalej jako: u.z.w.g.), Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówił zatwierdzenia zmian w statucie [...]uznając, że załączona do wniosku z dnia 28 września 2012 r. uchwała z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz jej załącznik zatytułowany "Statut [...]z siedzibą w [...], ul. [...]" nie stanowią zmian statutu, które obejmuje dyspozycja art. 18 ust. 1 u.z.w.g., z którego wynika uprawnienie organu nadzoru do zatwierdzenia statutu Spółki oraz jego zmian. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że sprawa zatwierdzenia statutu Spółki była już rozpatrywana przez organy w związku z wniesieniem wniosku Zarządu w dniu 25 października 1994 r. o zarejestrowanie statutu Spółki w brzmieniu uchwalonym przez Ogólne Zebranie Członków Spółki w dniu 2 października 1994 r. oraz o wpisanie do ewidencji gruntów nowych składów osobowych organów Spółki, wybranych na tym zebraniu. Wówczas Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 1997 r., nr [...], odmówił zarejestrowania, a w wyniku wniesionego odwołania, po wcześniejszych odrębnych postępowaniach związanych m.in. z reprezentacją Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...], dostrzegając braki wniosku, wystąpił do zarządu Spółki o jego uzupełnienie o dokładnie wymienione dokumenty. W odpowiedzi zarząd, Spółki wyjaśnił, że Ogólne Zebranie Członków Spółki "w dniu [...] kwietnia 2012 r. uchwaliło znowelizowaną wersję statutu, uwzględniającą zmiany i tej wersji dotyczy wniosek Spółki", przy czym zmiany wprowadzone do statutu wynikają z porównania statutu w wersji z 1987 r. (ostatniej obowiązującej) oraz wersji wnioskowanej do zatwierdzenia w niniejszym postępowaniu.

Następnie organ opisał sposób zwołania Zwyczajnego Ogólnego Zebrania Członków Spółki, jego porządek obrad oraz sposób przyjęcia uchwały zatwierdzającej zmiany w statucie Spółki i przyjęcia jednolitego tekstu statutu uwzględniającego przyjęte zmiany.

W ocenie organu, czynności zarządu Spółki – w świetle przepisów u.z.w.g., statutu Spółki zatwierdzonego w dniu 23 września 1987 r. i orzecznictwa sądowego – nie skutkowały prawidłowym zwołaniem zebrań, a tym samym poprawnym podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia zmian w statucie Spółki i przyjęcia jednolitego tekstu statutu uwzględniającego te zmiany. Wobec braku regulacji w kwestii powiadamiania członków Spółki o zebraniach w statucie Spółki czy ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, powinny mieć w tym zakresie zastosowanie przepisy ogólne w sprawie doręczeń korespondencji, czyli przepisy k.p.a., a w aktach niniejszej sprawy brak dowodu prawidłowego powiadomienia wszystkich członków Spółki o terminie i porządku zebrania.

Odnosząc się do przedłożonej uchwały i protokołu zebrania z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ podniósł, że o ile z treści protokołu wynika, że głosowaniu został poddany projekt znowelizowanego statutu, o tyle treść uchwały wskazuje, że głosowaniu zostały poddane dwa projekty dokumentów, tj. zmiany statutu Spółki oraz tekst jednolity statutu, uwzględniający uchwalone zmiany. Wskazana rozbieżność pomiędzy treścią protokołu i treścią uchwały w ocenie organu daje podstawę do stwierdzenia kolejnego uchybienia w podejmowaniu przedmiotowej uchwały.

Zdaniem organu, przyjęte zmiany do statutu powinny wynikać z odrębnej uchwały, która w sposób wyraźny winna formułować wprowadzane zmiany, tak by jednoznacznie można było ustalić zarówno zakres zmiany, jak i treść zmienionych postanowień statutu. Przedstawiony do zatwierdzenia przez zarząd Spółki znowelizowany statut nie spełnia tych wymogów, a nadto jego uchwalenie jest niezgodne z zasadami techniki prawodawczej. Procedura uchwalania tekstu jednolitego statutu powinna przebiegać według reguł opisanych szczegółowo w rozporządzeniu Prezesa Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a podstawową regułą jest wprowadzanie do tekstu jednolitego wyłącznie zmian wynikających z wcześniej uchwalonych zmian, zatwierdzonych przez uprawniony organ (§ 12 ust. 2 statutu Spółki). Zasady tej w ocenie organu, nie zachowuje zarówno treść załączonej do wniosku Spółki uchwały z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w statucie Spółki zatytułowanego "Statut [...], z siedzibą [...], ul. [...]", jak również treść jej załącznika. Dlatego też na podstawie art. 18 ust. 1 u.z.w.g. odmówił zatwierdzenia zmian w Statucie [...]przedłożonych wnioskiem z dnia 28 września 2012 r. uznając, że dołączona do wniosku uchwała z dnia [...] kwietnia 2012 r. nie stanowi zmiany statutu, które obejmuje dyspozycja przywołanego przepisu ustawy.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka wystąpiła o jej uchylenie w całości i rozstrzygnięcie przez organ odwoławczy zgodnie z wnioskiem, albo o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołująca zakwestionowała twierdzenie organu, że przy doręczeniu zawiadomień mają zastosowanie ogólne normy prawne dotyczące doręczeń uznając, że nie ma ono umocowania w prawie. W jej ocenie, obowiązkiem zarządu Spółki, jest wybór takiego sposobu powiadomienia jej członków, aby ich statutowe prawo do udziału w Ogólnym Zebraniu nie zostało naruszone. Z uwagi na brak regulacji prawnej, co do kwestii doręczeń zawiadomień o Ogólnym Zebraniu Członków Spółki, to do zarządu Spółki należy wybór sposobu takiego powiadamiania. Spółka podniosła, że organ I instancji nie dowiódł, by któryś z członków Spółki nie był powiadomiony o zebraniu. Ponadto żaden z członków Spółki, ani przed Ogólnym Zebraniem w dniu [...] kwietnia 2012 r., ani po tym zebraniu nie podniósł zarzutu, że jego statutowe prawo do udziału w Ogólnym Zebraniu Członków Spółki zostało naruszone.

W odniesieniu do sposobu uchwalenia znowelizowanej wersji statutu Spółka podniosła, że zarówno ustawa jak i statut nie regulują odrębnie zasad podejmowania tego rodzaju uchwał. Brak też odesłania do innych regulacji, przy czym regulacja rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Spółki, rozważania organu I instancji, czy do zatwierdzenia zostały przedstawione poszczególne zmiany statutu, czy też tekst statutu zawierający wszystkie uchwalone jednocześnie zmiany, są bezprzedmiotowe. Przedstawiony bowiem do zatwierdzenia organowi nadzoru tekst uchwalonego statutu zawiera zmiany w odniesieniu do jego poprzedniego brzmienia. Zdaniem Spółki nie ma rozbieżności pomiędzy protokołem a treścią uchwały. W ocenie Spółki, nie chodzi jednak o porównywanie brzmienia poprzedniej i kolejnej wersji, lecz zbadanie, czy wersja zgłoszona do zatwierdzenia odpowiada prawu. Analiza pojęcia tekstu jednolitego dokonana przez organ I instancji i przypisanie nieuzasadnionego znaczenia temu pojęciu w odniesieniu do statutu Spółki, są wadliwe, bowiem w dotychczasowej praktyce każda zatwierdzona zmiana statutu Spółki skutkowała powstaniem znowelizowanej wersji statutu, pochłaniającej zmianę – zatem mającej charakter tekstu jednolitego. Z kolei zarzut, że w znowelizowanej wersji statutu brak jest stwierdzenia odnośnie utraty mocy prawnej statutu z 1987 r. jest nieuzasadniony, bowiem konieczność taka nie występuje. Jak podkreśliła Spółka, jej statut został uchwalony w roku 1964, jako zdarzenie prawne jednorazowe. Nowe postanowienia w statucie, zatwierdzane przez organ nadzoru, następowały wyłącznie w trybie zmian, niezależnie od tego, że organ traktował je wadliwie jako kolejne statuty.

Pismem z dnia 29 maja 2013 r. Spółka uzupełniła swoje odwołanie i dla wykazania bezzasadności zarzutu organu I instancji podważającego wolę Spółki odnośnie nowelizacji statutu, poinformowała, że Ogólne Zebranie Członków Spółki zwołane na dzień [...] kwietnia 2013 r. za pomocą zawiadomień o zebraniu wysłanych przesyłkami poleconymi, potwierdziło w całości uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w statucie Spółki przedstawionych przez zarząd Spółki oraz przyjęcia tekstu jednolitego statutu, uwzględniającego uchwalone zmiany.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że przepisy u.z.w.g. nie przewidują expressis verbis, by zatwierdzenie statutu (jego zmian) następowało w drodze decyzji i następnie uzasadnił, że statut Spółki podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ decyzją administracyjną.

Ponadto zdaniem organu odwoławczego odmowa zatwierdzenia zmian statutu Spółki decyzją organu I instancji jest następstwem analizy formalnej poprawności podjętej przez Ogólne Zebranie Członków Spółki w dniu [...] kwietnia 2012 r. uchwały w sprawie zmian statutu Spółki. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że na konieczność dochowania wymogów formalnych podejmowanych przez Ogólne Zebranie uchwał wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, m. in. w wyroku z dnia 25 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Gl 340/12), zaś w wyroku z dnia 4 listopada 2013 r. (sygn. akt II SA/Gl 882/13) zakwestionowano inną uchwałę podjętą w dniu [...] kwietnia 2012 r. przez Ogólne Zebranie Członków Spółki, w uzasadnieniu stwierdzając brak prawidłowego zawiadomienia członków Spółki o Ogólnym Zebraniu.

Zdaniem organu odwoławczego, za niezasadny należało również uznać zarzut odwołania o wewnętrznej sprzeczności w decyzji organu I instancji, która w ocenie organu odwoławczego jest pozorna. Odmawiając zatwierdzenia zmian Statutu Spółki organ I instancji uznał bowiem, że przedstawiona forma nie stanowi zmian statutu, o których mowa w art. 18 ust. u.z.w.g. Forma tych zmian winna mieć postać zmian poszczególnych przepisów dotychczasowego statutu, a dopiero w następstwie takiego działania może powstać ujednolicona wersja Statutu Spółki.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego, niezależnie od tego, czy uznać za dopuszczalne stosowanie w sprawie reguł określonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, to na podstawie ogólnych zasad rządzących sporządzaniem tekstów jednolitych (nie tylko aktów prawnych) stwierdzić trzeba, że istotą tekstu jednolitego jakiegokolwiek dokumentu jest opracowanie go na podstawie uprzednio dokonanych zmian w pierwotnym tekście. Tym samym, jeśli takowych zmian nie dokonano, to trudno mówić o ujednoliceniu treści określonego dokumentu aktu w oparciu o pierwotne brzmienie aktu i wprowadzone w nim zmiany. Odnosząc to do rozpatrywanego przypadku organ przyjął, że w istocie zabieg zastosowany przez Spółkę polega na zastąpieniu dotychczasowego statutu nowym, nawet jeśli jest on nazwany jednolitym tekstem statutu. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowa uchwała Spółki nie stanowi wprost o uchyleniu dotychczasowego statutu i uchwaleniu nowego, ale w istocie do tego sprowadza się działanie Spółki. Za taką interpretacją przemawia także fakt, że Spółka nie przedstawiła zmian wprowadzonych w poszczególnych postanowieniach dotychczasowego statutu, które mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia jednolitego tekstu dokumentu. W konsekwencji, także zmiany statutu Spółki polegające na przedstawieniu nowego Statutu w miejsce dotychczasowego podlegają ocenie przez organ nadzoru w trybie art. 18 ust. 1 u.z.w.g., gdyż brak jest formalnych przeszkód by dotychczasowy statut zastąpić nowym.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła [...], wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia organu odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Spółka zarzuciła wadliwość decyzji organu odwoławczego w dwóch aspektach. Po pierwsze strona skarżąca, przywołując fragment zaskarżonej decyzji, wytknęła organowi odwoławczemu, że pomimo wykazania, iż organ I instancji naruszył prawo materialne przez bezpodstawną odmowę dokonania oceny przedstawionych zmian statutu (także zastąpienie dotychczasowego statutu nowym statutem, nawet jeśli on nazwany został tekstem jednolitym), Kolegium utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Po drugie, zarzuciła organowi odwoławczemu, że zmierzając do podważenia formalnej poprawności podjętej przez Ogólne Zebranie Członków Spółki z dnia [...] kwietnia 2012 r. uchwały w sprawie zmian statutu Spółki nietrafnie przywołał wyroki tut. Sądu dotyczące Ogólnego Zebrania. W ocenie skarżącej, wyroki te nie wiążą w sprawie, dotyczą bowiem innego stanu faktycznego

Ponadto strona skarżąca odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV CSK 188/11), powtórzyła zgłaszaną już w odwołaniu tezę, że nieuprawniony jest zarzut, iż zastosowany przez nią sposób zawiadamiania członków Spółki o zebraniu przyczynił się do naruszenia ich prawa do udziału w zebraniu. W żaden sposób nie wykazano bowiem, aby któryś z jej członków nie został zawiadomiony o zebraniu. Skarżąca w oparciu o powyższe podtrzymała stanowisko, że koniecznym jest wykazanie przez kwestionującego ważność uchwały, że ewentualne zaniechanie zawiadomienia lub wadliwe zawiadomienie miało wpływ na jej wynik. Spółka wskazała przy tym, że nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby oznaczony organ administracji publicznej do kontroli prawidłowości podejmowania uchwał przez Ogólne Zebranie Członków Spółki. Skarżąca nie podzieliła również poglądu, że zarząd Spółki zobowiązany jest stosować przepisy k.p.a. o doręczeniach pism, zawiadamiając w tym trybie członków Spółki o Ogólnym Zebraniu. W jej ocenie zarząd nie ma statusu organu administracji publicznej, na co wskazuje fakt, że wydanie kluczowych decyzji administracyjnych z art. 8 ust. 1 i 2 u.z.w.g., nie wymaga przez organ potwierdzenia ich doręczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację i stanowisko, nie podzielając przy tym zarzutu skargi co do sprzeczności w stanowisku zaprezentowanym w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W odniesieniu do przywołanej odpowiedzi na skargę, skarżąca Spółka pismem procesowym z dnia 17 maja 2014 r. zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie szeregu przepisów k.p.a., w tym art. 7, art. 15, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji i nie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchwała zebrania, zwołanego za pomocą przesyłek poleconych, potwierdzająca uchwałę zebrania, którego sposób jest kwestionowany, sanuje uchybienie wskazane przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja Burmistrza Miasta i gminy [...] odmawiająca zatwierdzenia zmian w statucie [...], utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. W ocenie Sądu I instancji, podstawą decyzji wyrażającej zgodę na podstawie art. 18 ust. 1 u.z.w.g., stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie przyjęcia Statutu Spółki bądź przyjęcia konkretnych zmian w Statucie Spółki w wyniku głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast treść uchwały jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy dla zatwierdzenia Statutu [...]. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...], co do zasady prawidłowo nie ograniczył się do automatycznej akceptacji przedłożonej mu uchwały, lecz podjął próbę jej analizy pod kątem prawidłowości zawiadomienia wszystkich członków wspólnoty o terminie Ogólnego Zebrania Członków Spółki i treści uchwały jaka miała być rozpoznawana w trakcie tego zebrania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił przy tym, że organ odmawiając zgody na zatwierdzenie zmian w Statucie [...] wskazał, iż odmowa ta spowodowana jest brakiem formalnej i merytorycznej poprawności przyjęcia uchwały z dnia [...] kwietnia 2012 r. Ogólnego Zgromadzenia Członków [...]. Zastrzeżenia zgłoszone zostały zarówno do prawidłowości zwołania i procedowania Ogólnego Zgromadzenia Członków Spółki, jak również do treści przyjętych rozstrzygnięć, które wobec uznania braku poprawności zwołania Zgromadzenia stały się problemem drugorzędnym. W ocenie Sądu I instancji, Burmistrz Miasta i Gminy [...] dokonując zbadania prawidłowości zwołania zebrania ogólnego członków w pierwszym i drugim terminie, w szczególności czy o terminie zebrania prawidłowo powiadomiono wszystkich bez wyjątku członków Spółki, zasadnie wezwał Zarząd Spółki do wykazania faktu skutecznego powiadomienia wszystkich członków Spółki. Zdaniem Sądu I instancji przedłożone przez Spółkę dokumenty nie potwierdziły tego faktu w sposób jednoznaczny. Sąd wskazał przy tym, że prawo do udziału w obradach ogólnych zebrań członków Spółki ma statutowo zagwarantowane każdy członek (§ 7 pkt 2 Statutu), aby mógł z niego skutecznie korzystać musi być prawidłowo zawiadomiony o terminie zebrania oraz o treści uchwał, które mają być rozpatrywane na zgromadzeniu ogólnym. Jednocześnie Sąd I instancji zgodził się ze skarżącą, że kwestia powiadamiania członków spółki o zebraniach nie jest uregulowana w u.z.w.g., chociaż ustawa ta wskazuje sposoby informowania członków wspólnoty w przypadku wydania decyzji z art. 8 ust.1 i ust. 2 powołanej ustawy, poprzez podanie do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości, wywieszanie decyzji w urzędzie gminy na okres 14 dni, jak również doręczenie w zwykłym trybie.

Sąd I instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie to zarząd wybrał formę zawiadomienia członków Spółki o terminie i przedmiocie zebrania, poprzez doręczenie zawiadomień za pośrednictwem Poczty Polskiej, czyli w zwykłym trybie, w następstwie czego zastosowanie miały przepisy dotyczące doręczeń uregulowane w k.p.a., w szczególności art. 39 i art. 40 § 1, art. 42 § 1, art. 41 § 1 i § 2, art. 43 i art. 44, art. 46 § 1 k.p.a. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji w takiej sytuacji dowodem potwierdzającym fakt prawidłowego zawiadomienia wszystkich członków Spółki o zebraniu ogólnym, powinny być otrzymane z Poczty potwierdzenia odbioru pism, a tym samym z całą pewnością takiego potwierdzenia nie stanowi faktura wystawiona przez Pocztę Polską opatrzona adnotacją księgowej, że dotyczy zawiadomienia o zebraniu członków spółki. Zdaniem Sądu I instancji, co najwyżej może ona potwierdzać fakt skorzystania z usług Poczty przy wysyłaniu przesyłek, natomiast nie dostarcza informacji, którym członkom z imienia i nazwiska doręczone zostało zawiadomienia, jak również nie pozwala na stwierdzenie, które z doręczeń było skuteczne, a które nie i z jakiego powodu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wątpliwości budzi również oświadczenie Zarządu Spółki, zgodnie z którym część zawiadomień została doręczona członkom w biurze Spółki, czego nie potwierdzają żadne dowody doręczenia. Ponadto powoływanie się na okoliczność, że do części członków nie wysłano zawiadomień z uwagi na brak ich aktualnego adresu zamieszkania, jest bezpodstawne w świetle przepisów k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, przyjmując zatem, że zwołanie Zgromadzenia Ogólnego Członków Spółki nastąpiło z naruszeniem przepisów dotyczących jego zwołania, trudno uznać, że podjęta przez tak zwołane Zgromadzenie uchwała wywołała żądane skutki prawne, a w związku z tym nie sposób uznać, by podjęcie przez Spółkę drugiej uchwały przez prawidłowo zwołane Ogólne Zgromadzenie Członków Spółki w dniu [...] kwietnia 2013.r o treści "Potwierdzić w całości własną uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie uchwalenia zmian w Statucie Spółki i przyjęcia jednolitego tekstu Statutu uwzględniającego zmiany" mogło skutkować uznaniem uchwały podjętej przez Zgromadzenie Ogólne Członków Spółki w dniu [...] kwietnia 2012 r. za skuteczną i podjętą zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu I instancji nie może bowiem prawidłowo zwołane Ogólne Zgromadzenie Członków Spółki potwierdzić nieskutecznej i niewiążącej uchwały Ogólnego Zgromadzenia. Ponadto zdaniem Sądu I instancji zwołanie przez Spółkę Zgromadzenia Ogólnego Członków Spółki w dniu [...] kwietnia 2013 r. i podjęcie nowej uchwały pośrednio potwierdziło zasadność zastrzeżeń stawianych przez organy w stosunku do uchwały z dnia [...] kwietnia 2012 r., która nie może być w ten sposób sanowana. Dlatego też Sąd I instancji podzielił zastrzeżenia organu I instancji, iż prawidłowo podjęta uchwała w tym zakresie powinna dokładnie wskazywać jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone, zaś sporządzenie jednolitego tekstu Statutu (stanowiącego czynność materialno-techniczną) obowiązującego po wprowadzonych zmianach nie wymaga zatwierdzenia uchwałą Zgromadzenia członków Spółki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – ww. Spółka

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu:

- w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego w związku z błędną wykładnią bądź pominięciem lub wadliwym zastosowaniem:

- przepisów u.z.w.g., w szczególności art. 18 ust. 1, poprzez błędną wykładnię pojęcia "zmiana statutu" i przyjęcie, że uchwalenie statutu w brzmieniu różniącym się od wersji statutu obowiązującej przed podjęciem uchwały o zmianie, nie stanowi zmiany statutu w rozumieniu ustawy;

- statutu [...]poprzez pominięcie okoliczności, iż akt ten nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów Spółki, treści zawiadomienia o OZCzS, ani sposobu dokonywania zmian statutu.

- w trybie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 oraz art. 39, art. 40 § 1 i 2, art. 42 § 1, art. 43, art. 44, art. 46 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż Zarząd [...]nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem rozdział 8 k.p.a. "Doręczenia", regulujący zasady doręczania pism przez organy administracji publicznej, nie dotyczy tegoż Zarządu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a poprzez pominięcie okoliczności, że organy administracji publicznej działają na postawie przepisów prawa, tymczasem organ gminy nie wskazał na jakiej podstawie prawnej dokonał oceny ważności i skuteczności przedmiotowej uchwały OZCzS w sprawie uchwalenia zmiany statutu;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez bezpodstawne powoływanie się stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach o obowiązku stosowania przepisów k.p.a. do zawiadamiania o OZCzS, zawarte w nieprawomocnym wyroku II SA/G1883/13;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Sąd zarzutu zawartego w skardze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dostrzegło, że rozpoznawało sprawę w innym stanie faktycznym, niż stan faktyczny oceniany przez organ I instancji. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy powinien był w postępowaniu odwoławczym dokonać oceny uchwały o zmianie statutu w świetle uchwały OZCzS z dnia [...] kwietnia 2013 r. potwierdzającej uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 r.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż niedopuszczalne jest, w oparciu o zasady prawidłowego wnioskowania, aby – zaakceptowane przez Sąd jako zwołane prawidłowo – OZCzS z dnia [...] kwietnia 2013 r., potwierdziło w formie uchwały, wolę Zebrania wyrażoną w uchwale podjętej we wcześniejszym terminie przez Zebranie, które ocenione zostało przez organ jako zwołane wadliwie;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] pomimo uznania przez Sąd, że organ ten wadliwie przyjął, iż prawidłowo podjęta uchwała o zmianie statutu nie musi "wskazywać jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone." Zdaniem organu odwoławczego, zmiany Statutu Spółki polegające na przedstawieniu nowego Statutu w miejsce dotychczasowego również podlegają ocenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w trybie art. 18 ust. 1 u.z.w.g., a nadto nie ma formalnych przeszkód do tego, by dotychczasowy Statut został zastąpiony nowym statutem, zwłaszcza jeśli poprzedni pochodzi z czasów minionego okresu społeczno-gospodarczego. Ponadto zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nazwanie owego nowego Statutu tekstem jednolitym nie zmienia jego istoty i nie nadaje mu cech tekstu jednolitego w rozumieniu, czy to przepisów prawa, czy to pojęć i zasad istniejących w zwykłym życiu i języku potocznym. Uchwalone dnia [...] kwietnia 2012 r. bliżej nie określone w uchwale OZCzS zmiany dotychczasowego Statutu oraz przyjęty "tekst jednolity" Statutu jest w istocie nowym Statutem, który ma zastąpić Statut dotychczasowy, a w konsekwencji taka zmiana Statutu podlega również ocenie Burmistrza na zasadzie art. 18 ust. 1 u.z.w.g.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej obu instancji dotknięte było wadami, mogącymi mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wskazała, że w jej ocenie, w zaskarżonym orzeczeniu naruszenie prawa jest na tyle istotne, iż w decydujący sposób wpłynęło na treść rozstrzygnięcia, co w konsekwencji godzi w gwarantowany prawem interes skarżącego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że ustawodawca nie określił w przepisach u.z.w.g., jak należy rozumieć pojęcie "zmiana statutu", co – w ocenie skarżącej – skutkuje okolicznością, iż sformułowanie to dotyczy każdej zmiany dokumentu tego rodzaju. Jednocześnie organ odwoławczy uznał, że zabieg zastosowany przez Spółkę polega na zastąpieniu dotychczasowego Statutu, nowym Statutem, nawet jeśli jest on nazwany jednolitym tekstem Statutu, gdyż nazwa tego dokumentu nie jest przesądzająca dla sprawy, zaś taki zabieg Spółki stanowi również zmianę Statutu. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organ odwoławczy podał również, że co prawda uchwała Spółki nie stanowi wprost o uchyleniu dotychczasowego Statutu i uchwaleniu nowego, ale w istocie do tego się ten sposób działania Spółki sprowadza, nawet jeśli określone postanowienia dotychczasowego Statutu zostają powtórzone w nowym statucie bez jakiekolwiek modyfikacji, dopuszczając przy tym taką interpretację tym bardziej, że Spółka nie przedstawiła zmian wprowadzonych w poszczególnych postanowieniach dotychczasowego Statutu, które mogłyby stanowić podstawę do sporządzenia jednolitego tekstu dokumentu w jego klasycznym rozumieniu. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w istocie zdyskwalifikował decyzję organu odwoławczego w przytoczonym zakresie, wskazane jako niezgodność z art. 18 ust. 1 u.z.w.g. i jednocześnie oddalił skargę na decyzję organu odwoławczego. Ponadto, zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie uzasadnił, dlaczego decyzje obu organów uznał we wskazanym zakresie za prawidłowe, pomimo iż rozstrzygnięcia w nich zawarte odnośnie zmian w statucie wzajemnie się wykluczają.

Ponadto, zdaniem skarżącej Sąd I instancji przeoczył, że w u.z.w.g. i statucie Spółki brak jest przepisów odrębnie regulujących sposób dokonywania zmian statutu (podejmowania uchwał w tym zakresie), natomiast przepisy, na które powołał się Burmistrz Gminy [...], zawarte w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), nie dotyczą spółek dla zagospodarowania wspólnot, które przecież nie uchwalają ustaw. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż uchwalanie zmian w statucie tego rodzaju spółek zostało objęte zasadami techniki prawodawczej dopiero z datą ogłoszenia wymienionego rozporządzenia.

Skarżąca kasacyjnie nie podzieliła również stanowiska Sądu I instancji, tożsamego ze stanowiskiem organów obu instancji, że do zawiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członków Spółki zastosowanie mają przepisy dotyczące doręczeń, uregulowane w k.p.a. podnosząc przy tym, że Zarząd Spółki nie ma statusu organu administracji publicznej, zatem nie jest objęty ww. przepisami. Skarżąca kasacyjnie powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższy z dnia 8 grudnia 2011 r. (sygn. IV CSK 188/11), wskazała iż dopuszcza on zawiadamianie członków Spółki o OZCzS za pośrednictwem poczty bez potwierdzenia odbioru, czyli przesyłkami zwykłymi, w następstwie czego OZCzS z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało zwołane w sposób dopuszczony przez prawo. Skarżąca podała, że Sąd Najwyższy stwierdził ponadto, że dla zakwestionowania ważność podjętej uchwały z uwagi na sposób zwołania zebrania, należy wykazać, iż ewentualne uchybienie w tym zakresie miało wpływ na podjęcie danej uchwały. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie podzielając stanowiska Burmistrza odnośnie stosowania przepisów k.p.a. przy zwoływaniu OZCzS, zastosowała się jednak do jego żądania i zwołała kolejne Zebranie przy pomocy przesyłek poleconych, które to Zebranie potwierdziło wolę członków Spółki odnośnie zmiany statutu w formie uchwały potwierdzającej treść uchwały o zmianie statutu, podjętej w 2012 r.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji przeoczył jej zarzut, że organ odwoławczy zobowiązany był do rozpatrzenia całości sprawy w oparciu o nowy stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji drugoinstancyjnej. Powyższy zarzut, zdaniem skarżącej jest tym bardziej uzasadniony, gdyż Sąd w zaskarżonym wyroku uznał OZCZS za zwołane prawidłowo, a tym samym zaprzeczył swojemu wcześniejszemu twierdzeniu, w którym stanął na stanowisku, że prawidłowo zwołane zebranie wymaga otrzymania przez zwołującego zebranie zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomień, jako że na zebranie zwołane na dzień [...] kwietnia 2013 r. zawiadomienia wysłane zostały przesyłkami poleconymi, bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Skarżąca kasacyjnie nie podziela również stanowiska Sądu, iż nie może prawidłowo zwołane Ogólne Zgromadzenie Członków Spółki potwierdzić nieskutecznej i niewiążącej uchwały Ogólnego Zgromadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadniczo nie posiada usprawiedliwionych podstaw a zaskarżone orzeczenie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169 z późn. zm.: u.z.w.g.), wspólnotami gruntowymi podlegającymi zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie są nieruchomości rolne, leśne oraz obszary wodne, wymienione enumeratywnie we wskazanym przepisie. Artykuł 6 u.z.w.g. stanowi, że "1. Uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty.2. Jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne zamieszkujące lub mające siedzibę na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby zamieszkujące na terenie innej miejscowości, a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed wejściem w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały. 3. Niekorzystanie ze wspólnoty gruntowej w okresie wymienionym w ust. 1 bądź w ust. 2 nie powoduje utraty uprawnień, jeżeli spowodowane to było klęską żywiołową, wypadkami losowymi lub innymi szczególnymi względami". Wspólnota gruntowa jest wobec tego wspólnotą gruntową, a zatem w jej przypadku można mówić o prawach mieszkańców wsi do owych wspólnot, wynikających ze wspólności mienia. (por. A. Agopszowicz (w: ) A. Agopszowicz, Z. Gilowska, M. Taniewska-Peszko, Zarys prawa samorządu terytorialnego, Katowice 1987).

Przedmiotowe wspólnoty posiadają wymiar publicznoprawny w zakresie jakim są uregulowane normami prawa publicznego/administracyjnego zawartymi w u.z.w.g.

Zgodnie z 8 u.z.w.g. "1. Starosta ustala, stosownie do przepisów art. 1 i 3, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. 2. Wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykaz obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkość przysługujących im udziałów we wspólnocie ustala, w drodze decyzji, starosta. Dla obszarów gmin projekty takich wykazów sporządzają wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast). 3 (uchylony). 4. Obszary gruntów osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów.5. Ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie, oraz ustalenie wykazów, o których mowa w ust. 2, powinno być dokonane w terminie 1 roku od dnia wejścia w życie ustawy.6. Decyzje w sprawach wymienionych w ust. 1 i 2 podaje się do wiadomości uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłasza się je przez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. Po upływie tego okresu decyzję uważa się za doręczoną wszystkim uprawnionym do udziału. 7. Jeżeli uprawnionym do udziału we wspólnocie jest państwowa jednostka organizacyjna, decyzje, o których mowa w ust. 6, doręcza się w zwykłym trybie".

Ustawa posługuje się pojęciem zagospodarowania wspólnot gruntowych użytkowanych rolniczo oraz nadających się do zagospodarowania rolniczego, stanowiąc, że przeprowadza się w sposób przewidziany w niniejszej ustawie (art. 13 u.z.w.g.).

Z punktu widzenia kontrolowanego wyroku istotne jest stwierdzenie zawarte w art. 14 u.z.w.g., zgodnie z którym "1. Osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. 2. Utworzenie spółki następuje w drodze uchwały powziętej większością głosów uprawnionych do udziału we wspólnocie przy obecności przynajmniej ich połowy.3. Jeżeli w skład wspólnoty wchodzą również lasy, grunty leśne lub nieużytki przeznaczone do zalesienia (art. 6 ust. 2), do zagospodarowania takich gruntów może być utworzona odrębna spółka.

Art. 17 u.z.w.g. stanowi, że "1. Spółka jest osobą prawną i działa na podstawie statutu.2. Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określi, w drodze rozporządzenia, wzór statutu spółki, biorąc pod uwagę wymagania, o których mowa w art. 17".

W myśl art. 16 u.z.w.g.. 1. Członkami spółki są osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej. 2. Członkami spółki mogą być również posiadacze gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej na warunkach określonych w statucie. Zgodnie z art. 17 u.z.w.g. "Statut spółki powinien określać:1) nazwę i siedzibę spółki oraz przedmiot jej działalności,2) prawa i obowiązki członków spółki,3) organy spółki, sposób ich powoływania i zakres działania, 4) warunki dopuszczenia do spółki posiadaczy gruntów przyległych do wspólnoty gruntowej,5) warunki dopuszczenia do użytkowania gruntów i urządzeń spółki osób nie będących członkami spółki,6) podział dochodów i strat, 7) sposób rozwiązywania i likwidacji spółki".

Zgodnie z art. 18 u.z.w.g. "1. Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. 2. Nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki".

Według art. 19 u.z.w.g.: " Przy podejmowaniu uchwały na zebraniach członków spółki każdy członek ma prawo tylko do jednego głosu bez względu na wielkość jego udziału w tej wspólnocie". Zgodnie z art. 23 u.z.w.g., nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Ustosunkowując się w pierwszej kolejności do podstaw skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, Sąd II instancji stwierdza, że z treści art. 23 u.z.w.g. w sposób oczywisty i bezsprzeczny wynika kompetencja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do sprawowania nadzoru nad działalnością spółki. W ramach tego nadzoru mieści się kompetencja tego organu do zatwierdzania statutu spółki, jak również jego zmiany, co jest o tyle istotne prawnie, że z chwilą zatwierdzenia statutu spółka nabywa osobowość prawną. Można zatem stwierdzić, że zatwierdzenie statutu z mocy ustawy skutkuje nabyciem przez spółkę osobowości prawnej. A zatem z aktem zatwierdzenia statutu ustawa wiąże skutek prawny wynikający bezpośrednio z mocy ustawy.

Wójt, jak każdy organ władzy publicznej, działa w ramach i na podstawie prawa (art. 6 Konstytucji RP). Zatem i ww. kompetencje powinny być wykonywane zgodnie z konstytucyjną zasadą legalności i praworządności, przy czym legalność oznacza posiadanie podstawy prawnej do działania a praworządność, zgodność działania organu z całością obowiązującego porządku prawnego, do którego zalicza się zasady demokratycznego państwa prawnego. Jednocześnie z treści art. 19 u.z.w.g. wynika, że przy podejmowaniu uchwały na zebraniach członków spółki każdy członek ma prawo tylko do jednego głosu bez względu na wielkość jego udziału w tej wspólnocie

Co szczególnie istotne, z przywołanego art. 19 u.z.w.g. można także wyinterpretować, że każdy członek spółki ma prawo do udziału w zebraniu członków spółki, a zatem dokonując aktu zatwierdzenia statutu organ administracyjny ma prawo weryfikacji, czy członkowie spółki mieli zapewniony przez właściwy organ spółki prawo do udziału z zebraniu członków spółki.

Akt zatwierdzenia statutu spółki odbywa się w drodze decyzji administracyjnej. Ponieważ ustawa nie wymienia właściwej formy wprost, to wobec przypisaniu wójtowi władczej kompetencji wobec podmiotu usytuowanego na zewnątrz, należy przyjąć w oparciu o zasadę domniemania działania przez organy administracji publicznej, w takich właśnie przypadkach, w formie decyzji administracyjnej - że jest to forma decyzji administracyjnej.

Z prawnego punktu widzenia uchwalenie statutu i zmian do statutu/w statucie, a także ich zatwierdzenie posiada aspekty materialne i formalnoprawne.

Z treści art. 18 u.z.w.g. wybija się na pierwszy plan aspekt materialny zgodności postanowień statutu z powszechnie obowiązującym prawem. Jednak aspekty formalnoprawne nie są bez znaczenia, a wręcz przeciwnie, bo w nich zawiera się uwarunkowanie mocy wiążącej treści materialnej statutu i jego zmiany a niewątpliwe w myśl art. 19 u.z.w.g. ustawy i obowiązującego statutu Spółki, tym formalnoprawnym, "wyjściowym" uwarunkowaniem jest skuteczne i zobiektywizowane zagwarantowanie prawa członków udziału w zebraniu członków spółki.

Skoro przepisy u.z.w.g. i statutu nie stanowią jak to prawo do udziału w zebraniu ma być zagwarantowane i wykonywane przez organy spółki w przypadku zwoływania zebrania członków Spółki, należy stwierdzić, że sposób jest indyferentny z prawnego punktu widzenia, co oznacza, że zobowiązany organ spółki może wybrać sposób zawiadomienia, przy czym zgodnie z ustawowym prawem członka spółki do udziału w zebraniu członków spółki - przy przedłożeniu statutu do zatwierdzenia, właściwy organ spółki powinien udokumentować organowi nadzorczemu, że skuteczne zawiadomienie miało miejsce, gdyż ten organ z tytułu sprawowanego administracyjnoprawnego nadzoru ma prawo i obowiązek to weryfikować. Stąd Sąd II instancji podziela zarzut strony skarżącej kasacyjnie, że do omawianego doręczenia zawiadomień o zebraniu nie znajduje zastosowanie k.p.a., gdyż wybranie drogi doręczenia za pośrednictwem poczty nie generuje samoczynnie zastosowania w sprawie doręczenia przez organy spółki norm k.p.a. Przepisy art. 1-3 k.p.a. wyraźnie stanowią, kiedy podmiotowo i przedmiotowo znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Zarazem w tekście omawianej ustawy nie znajdujemy odesłania do k.p.a. w zakresie doręczania pism w kontrolowanej sprawie. A zatem w tym zakresie uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji jest błędne. Nie jest jednak błędna generalna teza, podnosząca, że organ w realiach kontrolowanej sprawy powinien zapewnić sposób doręczenia weryfikujący jego skuteczność i jeżeli zdecydował się na formę doręczenia za pośrednictwem poczty to powinno mieć to miejsce za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma adresowanego.

Sąd I instancji nie naruszył przepisów dotyczących poszanowania przez organ II instancji zasady aktualności, zgodnie z którą powinien uwzględniać w czasie swojego urzędowania jako organ odwoławczy zmiany w stanie prawnym i faktycznym, gdyż zarzut ten nie uwzględnia specyfiki decyzji o zatwierdzeniu Statut spółki, jak również jego zmiany, przez właściwego wójta jako organu nadzoru. Także i ta kolejna/druga uchwała "uzdrawiająca" w przekonaniu Spółki uchwałę z dnia [...] kwietnia 2012 powinna być w pierwszej kolejności przedłożona do zatwierdzenia wójtowi. Organ II instancji kontrolował zgodność z prawem decyzji wójta odmawiającej zatwierdzenia zmian w statucie i nie mógł uwzględnić kolejnej zmiany "o zatwierdzeniu" pierwszej uchwały z pominięciem stanowiska "decyzyjnego" organu I instancji w tej sprawie. Zdaniem Sądu II instancji, fakt potwierdzenia nieskutecznej i niewiążącej uchwały Ogólnego Zgromadzenia jest bez znaczenia dla sprawy kontrolowanej przez Sąd I instancji z przyczyn wskazanych powyżej, a wypowiadanie się w szerszym zakresie o tej uchwale uzdrawiającej wychodzi poza granice sprawy sądowoadministracyjnej. Zdaniem Sądu II instancji, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i nie ma w nim sprzeczności, gdyż kontrolowane decyzje obu organów uznał za prawidłowe ze względu na trafnie podniesione kwestie nieprawidłowości braku skutecznego doręczenia zawiadomienia członkom spółki o zebraniu jej członków, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do omówienia zarzutów materialnoprawnych, Sąd stwierdza, że nie są uzasadnione w świetle treści wskazanego przepisu prawnego. W tym miejscu trzeba wskazać, że w prawidłowej ocenie Sądu I instancji, podstawę decyzji wyrażającej zgodę na podstawie art. 18 ust. 1 u.z.w.g., stanowi uchwała podjęta przez daną wspólnotę gruntową. Uchwała taka powinna stanowić potwierdzenie przyjęcia Statutu Spółki bądź przyjęcia konkretnych zmian w Statucie Spółki w wyniku głosowania, zapisanego w protokole zebrania członków wspólnoty. Jeśli natomiast treść uchwały jest niezgodna z przebiegiem głosowania to nie może ona stanowić podstawy dla zatwierdzenia Statutu [...].

Z powyższego wynika, że Sąd I instancji przyjął literalną wykładnię analizowanego przepisu. Sąd II instancji podziela ten pogląd. Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że istota nadzoru wójta polega na kontrolowaniu określonego działania lub zaniechania z wzorcem określonym przez prawo i na władczej ingerencji w formie decyzji w działalność podmiotu nadzorowanego. Każdy wzorzec w postaci normy prawnej posiada określone ratio legis. Powstaje zatem pytanie, czy ustawodawca stwierdzając, że "Statut spółki, jak również jego zmiany, zatwierdza właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta)" – nie miał na myśli pewności i bezpieczeństwa obrotu prawnego związanego z uchwalaniem statutu spółki. Literalne rozumienie przepisu determinuje przejrzystość wprowadzanych zmian, ich czytelność i na tę czytelność nie należy patrzeć z punktu widzenia komfortu nadzoru sprawowanego przez wójta podczas wydawania przedmiotowej decyzji, co pod kątem praw podmiotowych członków, których organ (zarząd) powinien działać w sposób pozwalający im na czynny i świadomy, zrozumiały udział w procedurze uchwałodawczej. To, czy skorzystają z tego prawa jest już inną kwestią. Przedkładanie do uchwalenia tekstu projektu statutu bez zakreślenia zakresu zmian jest sprzeczne z rozumieniem wykładanego przepisu, a odchodzenie od jego literalnego brzmienia nie budzi korzystnych skutków dla obiektywnego porządku prawnego i uczestników wspólnot. Jednocześnie Sąd zauważa, że w sprawie nie ma zastosowania rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ze zm.), ale jednocześnie skoro Spółka sama nawiązała do pojęcia tekstu jednolitego, to powinna liczyć się z konsekwencjami, jakie to pojęcie posiada w kulturze prawnej stanowiącej funkcję obowiązującego prawa. Skarżąca kasacyjnie Spółka pomija publicznoprawny wymiar wspólnot gruntowych wynikający z zakresu regulacji administracyjnoprawnej u.z.w.g., który w zestawieniu z nadzorem wójta pozwala na nawiązywanie - w przypadku podejmowania przez zebranie członków spółki/uczestników wspólnoty uchwały w przedmiocie statutu organu gospodarującego (spółki) - do zasad demokratycznego państwa prawnego, w obrębie których mieści się zasada pewności, przewidywalności i bezpieczeństwa obrotu prawnego. Przedmiotowy statut nie jest aktem normatywnym tylko aktem regulującym status prawny i działalność spółki zarządzającej specyficzną kategorią mienia, ale istniejący w pewnym zakresie na gruncie postanowień u.z.w.g. publicznoprawny wymiar wspólnot gruntowych i fakt pozostawania ich zagospodarowania pod nadzorem wójta oznacza, że organy spółki nie mają całkowitej dowolności w formalnym, technicznym rozumieniu tego, czym jest przygotowywanie projektu zmian do statutu. Nieprzekraczalną granicą w tym przypadku jest przedłożenie uchwały zatwierdzającej projekt, który: nie jest nowym statutem do zatwierdzenia, lub który nie spełnia formalnych wymogów zmiany statutu, przez brak wskazania jej zakresu.

Zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji w trybie "art. 174 pkt 1 p.p.s.a." przepisów prawa materialnego w postaci statutu [...] przez pominięcie okoliczności, iż akt ten nie reguluje sposobu powiadamiania członków Spółki o Ogólnym Zebraniu Członów Spółki, treści zawiadomienia o OZCzS, ani sposobu dokonywania zmian statutu - także nie jest, zdaniem Sądu II instancji - uzasadniony. Sąd II instancji wskazywał powyżej, że kwestia ta nie jest uregulowana, co nie oznacza z prawnego punktu widzenia, że wobec podmiotowego prawa uczestnika wspólnoty do udziału w zebraniu członków spółki nie może być kontrolowana przez wójta skuteczność sposobu w jaki organ zawiadamia członków o zebraniu członków spółki. Z treści art. 19 u.z.w.g. można odkodować normy prawne instrumentalne, zapewniające realizację ustanowionego w nim prawa podmiotowego. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia kontrolowanego wyroku, brak wykazania skuteczności doręczenia przedmiotowych zawiadomień członkom Spółki ma wymiar rażący. Wójt bada tę skuteczność także w imię ochrony obiektywnego porządku prawnego w związku z posiadanymi kompetencjami nadzorczymi. Co do sposobu dokonywania zmian, Sąd się wypowiedział powyżej. Skoro zatwierdzany jest statut lub zmiany do statutu spółki, to należy przyjąć, że przez ustawowe pojęcie "zmiany statutu" ustawodawca odsyła do pewnej ugruntowanej praktyki przygotowywania zmian statutowych in genere. Co prawda analogia w prawie administracyjnym nie znajduje zastosowania, ale teza ta odnosi się do kształtowania sfery praw, wolności i zakresu obowiązków podmiotów administrowanych. Wobec istnienia pewnych standardów przygotowywania nie tylko aktów prawa powszechnie obowiązującego ale i wewnętrznego wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego, które stanowią o tzw. przyzwoitości legislacyjnej, można i należy przyjąć, że standardy te stanowią odpowiednio wzorzec dla procedowania w przedmiocie uchwalania i zatwierdzania statutu spółki zarządzającej wspólnotą gruntową, który jest zatwierdzany przez organ administracyjny. Skoro ustawodawca w ustawie, której normy posiadają charakter publicznoprawny posługuje się pojęciem zmiany statutu, to treści formalnego wymiaru tego pojęcia w konkretnym stanie faktycznym trzeba szukać w aksjologii ustawy i wartościach leżących u podstaw jej uchwalenia i w treści porządku prawnego. Jest bezsprzeczne, że przedmiotem i celem tej regulacji (u.z.w.g.) było uregulowanie, ustabilizowanie, uporządkowanie a nie rozchwianie porządku prawnego odnoszącego się do funkcjonowania w obiegu prawnym przedmiotowych wspólnot gruntowych i uczestników tych wspólnot a także przedmiotowych spółek. Dlatego też, zdaniem Sądu II instancji, Sąd I instancji trafnie stwierdził, że prawidłowo podjęta uchwała w tym zakresie powinna dokładnie wskazywać jakie zmiany do obowiązującego Statutu zostały wniesione i uchwalone, zaś sporządzenie jednolitego tekstu Statutu (stanowiącego czynność materialno-techniczną) obowiązującego po wprowadzonych zmianach nie wymaga zatwierdzenia uchwałą Zgromadzenia członków Spółki.

Mając na uwadze powyższe stwierdzenia, w tym precyzujące w granicach skargi kasacyjnej zakres błędnego uzasadnienia w wyroku Sądu I instancji, i po ustaleniu, że kontrolowany wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.