Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 299/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 94 par. 1 pkt 1, art. 101 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 i 33
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Pindelska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2013 r. sprawy ze skargi R. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji oraz postanowienie Starosty [...]znak: [...] z dnia [...] września 2012r. zawieszające postępowanie administracyjne, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącego R. D. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/WA 299/13

Uzasadnienie

Starosta [...]postanowieniem [...] z dnia [...]grudnia 2012r. na podstawie art. 101 § 3 ustawy z dn. 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. Ust. Nr 98 poz. 1071 z 2000r. ze zm. – dalej KPA) po rozpatrzeniu wniosku R. D. odmówił podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem znak [...] z dnia [...] września 2012r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w M. gmina [...]w odległości 1,5m od granicy działki [...]będącej własnością S. i M. O. na rzecz R. D. – z uwagi na to, że nie przemawia za tym interes społeczny.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniosek R. D. o udzielenie pozwolenia na budowę został złożony w dniu 25 lipca 2012r. O wszczęciu postępowania Starosta zawiadomił strony pismem z dnia 27 sierpnia 2012 r. Zawiadomienie przesłane do S. i M. O. zostało zwrócone z adnotacją doręczyciela "adresat zmarł". W związku z brakiem możliwości ustalenia następców prawnych zmarłych organ architektoniczno – budowlany postanowieniem z dnia [...] września 2012r. zawiesił postępowanie do czasu uzyskania przez wnioskodawcę następców prawnych strony, uznając, że za wnioskiem R. D. nie przemawia interes społeczny lecz indywidualny.

Wojewoda [...]postanowieniem [...]z dn. [...] września 2012r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia R. D. na w/w postanowienie Starosty [...]z powodu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia.

W dniu 21 listopada 2012r. R. D. złożył do Starosty [...]wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, lecz organ odmówił podjęcia i stwierdził, że za uwzględnieniem wniosku nie przemawia interes społeczny.

Po rozpatrzeniu zażalenia R. D. Wojewoda [...]postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2013 utrzymał w mocy postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w dyspozycji art. 10 § 1 KPA w zw. z art.61 § 4 KPA organy administracji publicznej zobowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.

Zgodnie z treścią art. 28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) stronami pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciel, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Mając na uwadze przedmiot postępowania tj. udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr ewidencyjny [...]przy ul. [...]w M., gmina [...], w odległości 1,5 m od granicy działki [...]będącej własnością S. i M. O., organ wskazał, że w tym przypadku przymiot strony w rozumieniu Prawa budowlanego będzie przysługiwał nie tylko wnioskodawcy, ale także właścicielom nieruchomości, na które rozciąga się wpływ wnioskowanej inwestycji.

Organ podkreślił, że każda zmiana po stronie uprawnionych do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ wnioskowanej inwestycji, wpływać będzie również na krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot w sprawie udzielania pozwolenia na budowę. W razie następstwa prawnego będącego wynikiem śmierci w toczącym się postępowaniu, organ administracji publicznej powinien zawiadomić o toczącym się postępowaniu spadkobierców zmarłej strony (art. 30 § 4 KPA), a w sytuacji gdy ich ustalenie jest niemożliwe organ powinien zawiesić postępowanie (art. 97 § 1 pkt 1 KPA).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organ I instancji nie uchybił ww. przepisom, bowiem dokonał sprawdzenia w zasobach geodezyjnych i stwierdził, że nie dokonano zmian uwidaczniających następców prawnych zmarłej strony. Słusznie więc orzekł, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 99 KPA dla poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania (brak interesu społecznego przemawiającego za załatwieniem sprawy).

Organ odwoławczy podkreślił, że w przypadku postępowania wszczętego na wniosek strony, organ podejmuje niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody zawieszenia, jeżeli interes społeczny za tym przemawia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. D. wnosił o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia Starosty [...]z [...]grudnia 2012r. W ocenie składającego skargę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243 poz. 1623 z póź. zm.) okoliczność, że określony podmiot jest właścicielem działki sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Ponadto klauzula generalna interesu społecznego, na którą powołują się oba organy dla jej zastosowania w sprawie powinna być wykazana.

Skarżący zauważył, że na gruncie stanowiącym jego własność ma zamiar wybudować dom w oparciu o projekt budowlany opracowany w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidujący na tym terenie budowę po granicy nieruchomości. W ocenie skarżącego organ bierze pod uwagę nie interes publiczny, ale indywidualny interes właścicieli sąsiadującej działki.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ust. z dnia 25 lipca 2002r. Prawo u ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ust. za dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto sąd stosuje Art. 135 ust. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi: "Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia."

Skarga jest zasadna, bowiem doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie nr [...]Wojewody [...]z dnia [...] stycznia 2013r. utrzymujące w mocy postanowienia Starosty [...]z dnia [...]grudnia 2012r. znak [...]odmawiające podjęcia postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem zn. [...] z dnia [...] września 2012 r. o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr Ew [...]przy ul. [...] w M., gmina [...], w odległości 1,5m od granicy działki [...]będącej własnością S. i M. O., zam. ul. [...] (według rejestru geodezyjnego) na rzecz R. D. – z uwagi na to, że nie przemawia za tym interes publiczny.

Przedmiotem kontroli sądu było także postanowienie o zawieszeniu postępowania z uwagi na fakt, że gdyby okazało się, że zawieszenie postępowania naruszało przepisy postępowania , organ miałby obowiązek jego podjęcia na podstawie art. 97§2 KPA.

Postanowienie Starosty [...][...] z dnia [...] września 2012r. o zawieszeniu postępowania zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt1 KPA do czasu uzyskania przez wnioskodawcę R. D. następców prawnych S. i M. O..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że po stwierdzeniu, iż "adresat zmarł" dokonał sprawdzenia w zasobach geodezyjnych i ustalił, że nie dokonano zmian uwidaczniających następców prawnych strony.

W ocenie organu nie zachodziły przesłanki dla poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przyczyny zawieszenia postępowania określone w art. 99KPA. Zarówno w zażaleniu jak i w skardze skarżący poddawał w wątpliwość zasadność wezwania do udziału w sprawie S. i M. O. bądź ich spadkobierców podnosząc, że projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów prawa materialnego.

W szczególności zdaniem skarżącego udział w postępowaniu właścicieli działki sąsiedniej nr ew. [...] nie jest uzasadniony, bowiem nie została spełniona przesłanka z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stwierdzić należy że zarzut braku legitymacji S. i M. O. do udziału w sprawie nie jest trafny.

Zgodnie z art. 12 ust 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 12 kwietnia 2002r. w spawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690) budynek na działce budowlanej należy wybudować w odległości od granicy z działką sąsiednią budowlaną nie mniejszą niż 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i 3m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy wykonawcze przewidują sytuowanie takiej ściany w analogiczny sposób na działce o szerokości mniejszej niż 16m. Usytuowanie budynku na działce budowlanej w powyższy sposób powoduje z mocy art. 12 ust. 4 w/w rozporządzenia objęcie sąsiednich działek budowlanych obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane. Z tego względu było zasadne zawiadomienie przez organ o wszczęciu postępowania Sabiny i Mieczysław Ostaszczyk, jako właścicieli działki nr 2247, której granica oddalona jest od projektowanego budynku o 1,5m.

Inną kwestią jest natomiast czy organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA, bowiem w przypadku gdyby okazało się, że przesłanka z powodu której postępowanie zawieszono nie istniała organ miał obowiązek na podstawie art. 97 § 2 KPA podjąć postępowanie zawieszone (wyrok NSA z 29.06.2012r. I OSK 626/11).

Niewątpliwie po wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę obowiązkiem organu było ustalenie stron tego postępowania. Pominięcie bowiem osoby, której interesu prawnego dotyczy sprawa będąca przedmiotem postępowania skutkuje wadliwością dającą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 KPA). Postępowanie organu winno być nacechowane starannością dającą gwarancję nie pominięcia kogokolwiek z tego kręgu.

Obowiązek ustalania kręgu stron postępowania administracyjnego spoczywa na organie administracji. Trzeba odróżnić obowiązek organu administracji ustalenia stron postępowania tj. kręgu osób, których interesu prawnego dotyczy sprawa administracyjna będąca przedmiotem prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego od obowiązku stosownych prawem przewidzianych działań w celu uzyskania dowodów potwierdzających istnienie interesu prawnego w danej sprawie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że organ nie mógł poprzestać na adnotacji dokonanej na zawiadomieniu o wszczęciu postępowania "adresat zmarł", bowiem jedynie akty organu mogą być dowodami potwierdzającymi to zdarzenie w stosunku do S. i M. O.. Następnie w przypadku stwierdzenia tych zdarzeń (zgonu) dowodem istnienia następstwa prawnego po nieżyjących osobach fizycznych jest dowód w postaci postanowienia właściwego Sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia.

Śmierć strony w toku postępowania powoduje obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 KPA. Jednak działania, o jakich mowa w art. 30 § 4 i 5 KPA dotyczą sytuacji śmierci strony w toku postępowania administracyjnego, a nie sytuacji ustalania przez organ we wstępnej fazie postępowania kręgu osób, których udział w postępowaniu jest konieczny ze względu na ich interes prawny.

Taki przypadek zachodzi w sytuacji niniejszej, a to oznacza, że ustalenie spadkobierców S. O. i M. O. w odrębnym postępowaniu stanowi zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia uzależnione jest prawidłowe przeprowadzenie postępowania i wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. Obowiązkami zaś wystąpienia do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w równym stopniu obciążany jest organ prowadzący postępowanie, jak i strona, którą organ wezwie do takiego wystąpienia (tak NSA w wyroku z dnia 5.01.2012 I OSK 148/11).

Rozpatrując sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze, że dla zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 KPA nie tylko bezsporna musi być kwestia statusu strony postępowania ale i to, że jej zgon nastąpił po wszczęciu postępowania. Jedynie akt zgonu jest właściwym dokumentem stanowiącym dowód, że zgon osoby wymienionej w tym akcie nastąpił w określonym miejscu i czasie. Śmierć jako zdarzenie prawne nie może być natomiast udowodniona za pomocą innych środków dowodowych. Wobec natomiast stwierdzenia, że śmierć S. O. i M. O. nastąpiła przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę, organ powinien podjąć kroki w celu ustalenia spadkobierców w/w osób. W pierwszej kolejności organ powinien wezwać wnioskodawcę do wskazania spadkobierców, a tychże do wylegitymowania się dowodami spadkobrania (art. 9 KPA). W razie nie przedłożenia stosownych dokumentów w wyznaczonym terminie organ będzie miał podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 KPA i podjęcia stosownych kroków przewidzianych w art. 100 § 1 KPA.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, a także postanowienie o zawieszeniu postępowania, ponieważ zostały one wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi oraz art. 135 ppsa). Na podstawie art. 152 ppsa Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a na podstawie art. 200 ppsa orzekł o kosztach postępowania sądowego.