Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 201/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64e.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2019 r. sprawy ze sprzeciwu E. W. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz E. W. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi sprzeciw wniesiony przez E. W., zwaną dalej również skarżącą, od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 maja 2019 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Krapkowickiego z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 15 lutego 2018 r., nr [...], Starosta Krapkowicki zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie chodnika wzdłuż ulicy [...] od skrzyżowania z ulicą [...] w stronę torów kolejowych. Decyzją tą stwierdził też nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy [...] nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, obejmującej m.in. działkę nr a o pow. 0,0053 ha (powstałą z dokonanego podziału działki nr b), obręb [...], gmina [...], KW [...], stanowiącą dotychczas własność E. W.

Następnie, Starosta Krapkowicki wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. nieruchomość.

Po uzyskaniu operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, decyzją z dnia 25 czerwca 2018 r., nr [...], Starosta Krapkowicki orzekł o ustaleniu na rzecz E. W. odszkodowania w wysokości 5.316 zł i zobowiązał Burmistrza [...] do jego wypłaty. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 12 ust. 4a, 4c, 4f i 5 w związku z art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, z późn. zm. - zwanej dalej specustawą), a także art. 9a, art. 130 ust. 2 art. 132 ust. 1a w związku z art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm. - zwanej dalej u.g.n.). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowił sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 8 maja 2018 r., w którym wartość nieruchomości została oszacowana na kwotę 5.316 zł, a jego analiza nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem za dowód w sprawie. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny, w tym ustalił, że cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem, w związku z czym nie występuje zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadniał nadto organ, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości zgodnie z dyspozycję zawartą w treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. W świetle powyższego Starosta stwierdził, że operat został sporządzony prawidłowo i pozwala na przyjęcie, że określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową prawa użytkowania wieczystego, czyli najbardziej prawdopodobną ceną możliwą do uzyskania na rynku, określoną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Wyjaśnił, że przedstawione w operacie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości odzwierciedlają rzeczywiste ceny rynkowe na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, a określona wartość nieruchomości jest wartością rynkową według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i poziomu cen z maja 2018 r. tj. z dnia sporządzenia operatu szacunkowego.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodziła się Gmina [...], wnosząc odwołanie. W wyniku jego rozpoznania. Wojewoda Opolski decyzją z dnia 21 grudnia 2018 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji uznając, że Starosta Krapkowicki uchybił, wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a., obowiązkowi umożliwienia stronom wypowiedzenia się i składania wniosków, gdyż w istocie nie rozpoznał wniosku o przedłożenie opinii sporządzonej przez powołanego biegłego, a przed upływem wskazanego terminu wydał decyzję.

Od powyższej decyzji sprzeciw wywiodła E. W.

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Op 23/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję odwoławczą. Oceniając, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 10 § 1 K.p.a. Stwierdził, że niedoręczenie stronie operatu szacunkowego, nie stanowi uchybienia w świetle dyspozycji art. 156 ust.1a u.g.n. i art. 73 § 1 K.p.a. Uchybieniem byłoby uniemożliwienie stronie przeglądania tego operatu oraz sporządzania z niego notatek i odpisów. W toku prowadzonego postępowania strony miały natomiast możliwość zapoznania się z operatem szacunkowych i wniesienia do niego uwag, a Starosta Krapkowicki dopełnił obowiązku zawiadomienia strony o przysługującym jej uprawnieniu. Fakt nieskorzystania przez Gminę z tego uprawnienia nie może być podstawą czynienia zarzutu organowi. Wadliwości w działaniu Starosty Krapkowickiego nie można również upatrywać w braku przedłużenia Gminie [...] 7-dniowego terminu do zapoznania się z materiałem dowodowym. Faktyczny czas na zapoznanie się z materiałami sprawy był znacznie dłuższy niż siedmiodniowy, gdyż termin ten rozpoczął bieg w dniu 7 czerwca 2018 r., natomiast decyzja został wydana dopiero 25 czerwca 2018 r. Z powyższych względów Sąd uznał, że Wojewoda Opolski wydając rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym naruszył art. 138 § 2 K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd zaznaczył, że sprowadzają się one do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda Opolski wydał decyzję z dnia 7 maja 2019 r., którą ponownie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ powołał uregulowania art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ust. 1 specustawy oraz art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1- 3 u.g.n. Wskazał również na zasady dotyczące sporządzania operatu i ustalania wartości nieruchomości wynikające z § 36 ust. 1 – ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207 poz. 2109 ze zm. – zwanego dalej rozporządzeniem). Wyjaśnił, że zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" powinno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. Dodał, że nie można też pomijać faktu, że pojęcie cen transakcyjnych jest determinowane przede wszystkim celem wywłaszczenia. Dokonując analizy i oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 8 maja 2018 r. Wojewoda przyjął, że w procesie wyceny nieruchomości zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n. Rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, jest przy tym zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 u.g.n.), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Biorąc pod uwagę brzmienie przytoczonych przepisów u.g.n. i rozporządzenia, a w szczególności brzmienie § 36 rozporzadzenia, Wojewoda zaznaczył, że jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie inne niż drogowe, należy zbadać zasadę korzyści, ponieważ cel nabycia nie jest tożsamy z przeznaczeniem. Stosownie do tego dostrzegł, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] (uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia 10 października 2002 r.), że wyceniana nieruchomość położna była na terenach oznaczonych symbolem Kp - tereny ulic lokalnych lub garaże, parkingi. W operacie szacunkowym przyjął, że ma ona przeznaczenie drogowe, a jej przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Do operatu nie załączył jednak wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem z załączonego do akt sprawy zaświadczenia Gminy [...] wynika, że działka nr b w miejscowym planie ma podwójne przeznaczenie, gdyż oznaczona jest częściowo jako tereny parkingów i garaży - symbol Kp, a częściowo jako tereny ulic lokalnych - symbol L. Uznać więc należy, że biegły nieprawidłowo określił przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości i sporządzając wycenę nieprawidłowo przeprowadził analizę korzyści, tj. nie dokonał analizy dla transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod parkingi i garaże. Wojewoda wyjaśnił, że podstawowym warunkiem dokonania prawidłowej wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym jest dokonanie prawidłowego doboru nieruchomości i zastosowanie określonej procedury wyceny, która wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia. Wskazując na przepisy § 4 ust. 1 – ust. 3 rozporządzenia podkreślił, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko wymogi formalne, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości. Organy rozpoznając sprawę oceniają jego wartość dowodową wobec czego powinien on zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności oraz podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu szacunkowego do okoliczności danej sprawy. Do operatu szacunkowego powinny zostać dołączone także istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. W szczególności powinien być dołączony wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub odpis decyzji o warunkach zabudowy) lub protokół badania tych dokumentów, wypis z rejestru gruntów, a także protokół z wizji lokalnej zawierający opis stanu faktycznego nieruchomości. Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Wojewoda Opolski uznał, że nie zawiera on wszystkich istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu - brak bowiem wskazanych załączników. Ponadto do operatu szacunkowego nie załączono zgodnie z art. 175 ust. 4a u.g.n. kopii dokumentu ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rzeczoznawcy majątkowego. W konsekwencji, w ocenie organu odwoławczego, sporządzony operat nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu. Wojewoda zaznaczył, że rzeczoznawca majątkowy ma prawo wyboru podejścia, metody i techniki, lecz nie jest zwolniony z obowiązku właściwego uzasadnienia dokonanego wyboru, a następnie zastosowanych procedur szacowania. Operat szacunkowy powinien być sporządzony w sposób umożliwiający dokonanie analizy logiczności i poprawności ujętych w nim wniosków. Proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości, w tym wszechstronną analizą cen występujących na tym rynku. Ocena poprawności operatu szacunkowego nie może z kolei sprowadzać się do stwierdzenia zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w nim ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu szacunkowego, udzielenia wyjaśnień, co do treści, a także mogą odmówić przyjęcia operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie. W niniejszej sprawie, Starosta Krapkowicki nieprawidłowo natomiast przyjął jako dowód operat szacunkowy obarczony wadami, co prowadziło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a.). Naruszenie to mogło mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, gdyż dane zawarte w operacie szacunkowym stanowiły podstawę orzekania o kwocie należnego odszkodowania, a brak dokładnej oceny tego dowodu prowadził do ograniczenia postępowania wyjaśniającego co do przydatności operatu jako dowodu w sprawie. Operat sporządzony został nieprawidłowo i nie mógł stanowić podstawy wydania przez Starostę Krapkowickiego decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Organ odwoławczy nie mógł natomiast sam ustalić innej wartości nieruchomości. W takiej sytuacji konieczne jest przeprowadzanie dowodu z innego operatu szacunkowego. Odnosząc się z kolei do kwestii związania wydanym w sprawie wyrokiem Sądu Wojewoda uznał, że w postępowaniu prowadzonym przed organem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a. Wskazał również, że rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji winien poprzedzić wydanie decyzji dogłębną i wyczerpującą oceną prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Następnie powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokonać wszechstronnej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i wydać rozstrzygnięcie, przy czym dokonane ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Od powyższej decyzji E. W. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania, zarzuciła organowi naruszenie art. 136 i art. 138 § 2 K.p.a. poprzez ich błędne stosowanie, a także naruszenie art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację. Uzasadniając zarzuty skarżąca podniosła, że orzeczenie z art. 138 § 2 K.p.a. może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego, nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. W sytuacji natomiast, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 K.p.a., braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Odnosząc się do ustalenia, że działka nr a w planie miejscowym oznaczona jest symbolem Kp (tereny parkingów i garaży) i w części L (tereny ulic lokalnych) wskazała skarżąca, że ze względu na brak możliwości określenia przez rzeczoznawcę majątkowego zasięgu w planie zagospodarowania przestrzennego poszczególnych funkcji (rysunek planu w skali 1:2000), do szacowania nieruchomości rzeczoznawca przyjął przeznaczenie drogowe (ze względu na wąski pas przejętej nieruchomości stanowiący poszerzenie drogi gminnej). Trudno w tej sytuacji przypuszczać by funkcja drogowa zapisana w planie zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenie zabudowanym garażami, a nie przylegała bezpośrednio do istniejącej drogi lokalnej. Skoro natomiast cel nabycia nieruchomości jest tożsamy z przeznaczeniem, w przedmiotowym postępowaniu nie występuje zasada korzyści, o której mowa w art. 134 ust. 4 u.g.n. Mając na uwadze fakt, że nabyta nieruchomość posiada w dokumentach planistycznych przeznaczenie drogowe, należało zastosować dyspozycję zawartą w treści § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy natomiast rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć innej wartości nieruchomości. Zdaniem skarżącej, Wojewoda Opolski jeżeli miał wątpliwości w stosunku do zapisów planu zagospodarowania przestrzennego i operatu szacunkowego powinien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego i do Urzędu Miejskiego w [...] o zajęcie stanowiska w stosunku do podniesionych kwestii. Brak takiego działania narusza natomiast art. 136 K.p.a., a w konsekwencji również art. 138 § 2 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Przedmiot kontroli sądowoadministracyjnej stanowiła decyzja Wojewody Opolskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) zwanej p.p.s.a. od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. przysługuje sprzeciw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który w myśl art. art. 64d § 1 p.p.s.a. podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw jest środkiem prawnym służącym wyłącznie skontrolowaniu, czy uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania znajduje uzasadnienie w treści art. 138 § 2 K.p.a. Kontrola decyzji objętej sprzeciwem, dokonywana przez sąd administracyjny, ma charakter formalny i w porównaniu z zakresem kontroli w odniesieniu do decyzji objętej skargą jest ograniczona jedynie do oceny istnienia lub nie, przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że zakres kontroli sądowej ogranicza się wyłącznie do rozważenia, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Kontrolując legalność rozstrzygnięcia wydanego na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. sąd nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Ocenia jedynie czy, zaistniały przesłanki uprawniające do wydania decyzji na podstawie w art. 138 § 2 K.p.a.

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. w niniejszej sprawie Sąd nie rozważał zatem kwestii merytorycznych dotyczących ustalenia odszkodowania i nie oceniał podnoszonej w skardze kwestii wykładni art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z póżn. zm.) zwanej nadal u.g.n. Rozpoznając sprzeciw przyjął za punkt wyjścia stanowisko organu odwoławczego, że operat szacunkowy stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji obarczony był wadami i nieprawidłowo został uwzględniony jako dowód, a brak dokładnej jego oceny prowadził do naruszenia przepisów postępowania i miał istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Dokonując oceny w tak ustalonych graniach Sąd uznał, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzona kontrola legalności wykazała bowiem, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Uzasadniając dokonaną ocenę w pierwszej kolejności wskazać należy, że na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Określona w tym przepisie konstrukcja prawna rozstrzygnięcia kasacyjnego odwołuje się do dwóch kumulatywnych przesłanek którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów K.p.a. (ewentualnie przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wystąpienie ww. przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej nawiązuje do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zauważyć trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy, wyjaśnienia dotyczące charakteru prawnego rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zawarte zostały już w wyroku WSA w Opolu z 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Op 587/15 i pozostają one aktualne, gdyż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. W niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega kolejna decyzja kasacyjna Wojewody. W związku z powyższym zaakcentować należy, że zasadniczym celem postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. dopuszczalne jest natomiast jedynie wyjątkowo. Inaczej mówiąc, decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. może być podjęta tylko w sytuacjach określonych w tym przepisie, przy czym wykładnia rozszerzająca tego przepisu jest niedopuszczalna. Również żadne inne wady postępowania ani wady decyzji organu pierwszej instancji, o których nie stanowi art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji tego typu.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie będzie znajdował zastosowania wtedy, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie tylko jego ocena lub gdy zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego będzie możliwy do zrealizowania przy wykorzystaniu regulacji art. 136 K.p.a., a na ewentualną potrzebę zastosowania przepisu art. 136 K.p.a wskazywał już Sąd w ww. wyroku z dnia 25 lutego 2016 r.

Zgodnie z przepisem art. 136 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wskazany przepis daje organowi odwoławczemu uprawnienie do uzupełnienia materiału dowodowego w niezbędnym zakresie i jednocześnie określa granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 K.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu.

Podkreślić trzeba, że skuteczne wniesienie przez stronę odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy na nowo w jej całokształcie. Wobec tego, organ ten nie jest uprawniony wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji w zaskarżonym zakresie i ograniczenia się tylko do badania zgodności z prawem decyzji zakwestionowanej przez stronę. Jego obowiązkiem jest przede wszystkim wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum, a rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy.

Zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga ustalenia przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, wykazania wpływu takiego naruszenia na niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach kompetencji organu odwoławczego wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a., tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wyjaśnienie okoliczności w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji, ponieważ służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a.

Dokonując oceny w niniejszej sprawie Sąd uwzględnił charakter prawny decyzji wydawanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i uznał, że Wojewoda Opolski nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby zaktualizowały się przesłanki do zastosowania tego przepisu.

W świetle przepisów u.g.n. stanowiących materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, prawidłowo jako zasadniczy dowód w sprawie, organ odwoławczy uznał sporządzony operat szacunkowy wycenianej nieruchomości. Na podstawie art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. właściwie też przyjął, że operat ten stanowi jeden z możliwych dowodów i jak każdy inny dowód podlega on ocenie. Dokonując jego oceny formalnej słusznie też organ zbadał jego zgodność ze stosowanymi w sprawie przepisami u.g.n. i przepisami rozporządzenia. Oceniając wartość dowodową przedstawionego operatu organ odwoławczy nie wziął jednak pod uwagę tego, że jego rolą nie jest wyłącznie ocena prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i ocena formalna zgromadzonych dowodów. Rozpoznając sprawę Wojewoda nie uwzględnił, że zasadniczo postępowanie odwoławcze powinno zmierzać do ponownego rozpoznania sprawy, a zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. ma charakter wyjątkowy. Do jego zastosowania, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, nie jest wystarczające samo stwierdzenie braków w materiale dowodowym. W świetle bowiem brzmienia art. 136 K.p.a., w razie wątpliwości organ odwoławczy powinien dążyć do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Okoliczność, że w ocenie organu drugiej instancji, sporządzony operat szacunkowy nieruchomości, który stanowi jedyny dowód jej wyceny, nie został prawidłowo sporządzony, gdyż nie zostały do niego dołączone wymagane dokumenty wykorzystywane przy jego sporządzeniu, takie jak wypis i wyrys z planu miejscowego oraz kopia dokumentu ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej rzeczoznawcy, a także z uwagi na nieuwzględnienie, że szacowana nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest położona wyłącznie na terenach o przeznaczeniu drogowym, lecz na terenach oznaczonych jako tereny parkingów i garaży – symbol – Kp i terenach ulic lokalnych – symbol L, bez wykazania braku możliwości zastosowania art. 136 K.p.a. nie może uzasadniać zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Wynikający z przepisu art. 64e p.p.s.a. zakres kontroli zaskarżonej decyzji pozostawia poza uprawnieniami Sądu możliwość wypowiedzi co do prawidłowości dokonanej przez organ oceny operatu. Dokonując kontroli zapadłej decyzji zauważyć jednak należy, że wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy nie wykazał, że nie miał możliwość zastosowania art. 136 K.p.a. i braku, bądź nie możliwości podjęcia czynności wyjaśniających nie uzasadnił w żadnym zakresie. Samo ogólnie stwierdzenie, że operat został sporządzony nieprawidłowo i konieczne jest przeprowadzenie dowodu z innego operatu, który powinien podlegać ocenie przez organy obu instancji, przy wskazywanych jego nieprawidłowościach nie odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 K.p.a.

Co do zasady można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że konieczność sporządzenia nowego operatu oznacza potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 K.p.a. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednak, że dostrzeżone w niniejszej sprawie nieprawidłowości dotyczyły braku dołączenia dokumentów do operatu oraz określenia w operacie przeznaczenia części wycenianej nieruchomości. Wątpliwości w tym zakresie organ odwoławczy powziął przy tym w związku z uwzględnieniem przez rzeczoznawcę, że cała nieruchomość ma przeznaczenie drogowe, podczas gdy z treści zaświadczenia Gminy [...] wynika, że jej część przeznaczona jest także pod parkingi i garaże.

Dostrzegając, że do operatu nie został dołączony wpis z planu miejscowego Wojewoda nie podjął żadnych działań w celu jego uzyskania i ustalenia podstaw przyjętego przeznaczenia nieruchomości. Nie zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie powstałych wątpliwości i uzupełnienie operatu. Nie wyjaśnił również dlaczego nie jest możliwe jego uzupełnienie i konieczne jest przeprowadzenie dowodu z nowego operatu szacunkowego.

Tymczasem, w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, na podstawie art. 136 K.p.a. mógł i winien podjąć czynności wyjaśniające. Zdaniem Sądu, dostrzegając mankamenty dotyczące operatu szacunkowego, Wojewoda powinien w pierwszej kolejności rozważyć wezwanie rzeczoznawcy do wyjaśnienia niejasności, w zakresie uwzględnionego przeznaczenia nieruchomości i ewentualnego usunięcia braków dostrzeżonych w operacie, czy też uzupełnienia operatu. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., a niewątpliwie mógł przyczynić się do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości. W szczególności, nie istniały żadne przeciwwskazania do uzupełnienia operatu o brakujące załączniki i sporządzenia opinii uzupełniającej. Dopiero też stwierdzając, że podjęte działania nie są wystarczające do ustalenia odszkodowania organ mógł przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Jak już wcześniej wskazano, wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Stąd też, podjęcie przez Wojewodę działań w trybie art. 136 K.p.a. nie świadczyłoby o naruszeniu wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o ile oczywiście nie ujawniłyby się inne okoliczności, które uniemożliwiłyby wyjaśnienie sprawy w ramach postępowania odwoławczego bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego oraz dla uprawnień procesowych strony postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu odwoławczy zasadą winno być zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis art. 7 K.p.a. nakłada nie tylko na organ pierwszej instancji, ale także na organ odwoławczy, obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przepis art. 77 § 1 K.p.a. wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 K.p.a. w całości powinien być podstawą oceny. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 K.p.a., służy realizacji obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów. Dlatego, wydając decyzję kasacyjną, organ drugiej instancji powinien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., ale również podać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski nie dopełnił powyższych obowiązków. Wskazał wprawdzie podstawy prawne rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania, niemniej jednak nie podjął działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w treści operatu, a przeprowadzona przez niego ocena nie była wystarczająca do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. W szczególności nie wskazał przyczyn, które wykluczały zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 K.p.a. Sąd uznał natomiast, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu wyjaśnienia stwierdzonych nieprawidłowości, nie naruszyłoby tego przepisu oraz zasady dwuinstancyjności.

Dostrzec należy, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca wskazał na takie samo przeznaczenie nieruchomości w planie, jakie wynika z zaświadczenia wystawionego przez Gminę [...], tj., podał że działka nr [...] przeznaczona jest pod ulice lokalne lub garaże, parkingi. Wszelkie wątpliwości co do określenia wartości tej nieruchomości powinny zatem w pierwszej kolejności podlegać wyjaśnieniu, a nie stanowić od razu podstawę do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dowodu z innego operatu, zwłaszcza, gdy nie uzasadniono w decyzji dlaczego uzupełnienie istniejącego operatu nie jest możliwe.

Reasumując, Sąd stwierdził, że wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej nastąpiło z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, a w przypadku stwierdzenia konieczności uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, w sposób wyczerpujący uzasadnienia odstąpienia od zastosowania art. 136 K.p.a. i potrzeby wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.