Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2041/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Popowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 136/13 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. D. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 136/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

P. S. A. z siedzibą w W., wnosząc o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zaznaczył, że wnioskowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Do wniosku operator dołączył decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu tej decyzji omówiono charakterystykę planowanego przedsięwzięcia i stwierdzono, że nie zostało ono wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7a oraz § 3 ust. 1 pkt 8e rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Inwestycja ta nie wymaga więc uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r.).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezydent W. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zadania – budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] obręb M.. Inwestycja obejmuje montaż wieży o wysokości 32,5 m n.p.t. oraz instalowanie 3 anten sektorowych nadawczo-odbiorczych typu BSA 1011 na azymuty, 60° na wysokości 26,5 m o pochyleniu w zakresie 0°-4°, 180° na wysokości 26,5 o pochyleniu w zakresie 0°-7°, 300° na wysokości 26,5 m o pochyleniu 0°-3°, pracujących w systemach GSM 900/GSM 1800 o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo każdej anteny EIRP=3336 W, a ponadto 3 anten typu 1008 na takich samych wysokościach i pochyleniach o mocy EIRP-3874 W, a także po 5 anten parabolicznych radioliniowych na wysokości 31,0 i 31,7 m. W decyzji zaznaczono, że inwestycja nie znajduje się w rozporządzeniu RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Ponadto, przedmiotowa inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Jednocześnie wskazano na treść decyzji organu ochrony środowiska z dnia [...] grudnia 2010 r. umarzającej postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, powołano brzmienie art. 144 k.c. oraz rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Podano współrzędne geograficzne lokalizacji stacji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako naruszającej art. 8 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. przez brak analizy stanu faktycznego w odniesieniu do rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w powiązaniu z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie przez nieustalenie rzeczywistego obszaru oddziaływania inwestycji wobec nieustalenia PEM (poziomu pola elektromagnetycznego), brak zsumowania mocy anten i dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł, nieuwzględnienie błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania.

W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę, że decyzja powołuje również nieobowiązujące rozporządzenie z 2004 r. a ponadto opiera się na decyzji z 2010 r. wydanej w innym stanie prawnym. Zdaniem strony, wobec zmiany stanu prawnego należało ponownie zbadać podstawy do wydania merytorycznej decyzji środowiskowej. W uzupełnieniu wniosku, skarżący wskazał na niedopuszczalność bezkrytycznego przyjmowania twierdzeń inwestora o braku oddziaływania inwestycji. Z sześciu anten na tych samych azymutach emitowane są trzy wiązki promieniowania. Podał, że w niniejszej sprawie moc EIRP pojedynczej anteny w każdym sektorze wynosi 7210 Wat, uwzględniając łączenie się mocy na danym azymucie i maksymalną moc anten. W ocenie skarżącego, inwestycja wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r., art. 144 ust. 1 i 2 POŚ w powiązaniu z art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 74 ust. 1 Konstytucji w odniesieniu do art. 1 pkt 1a i b rozporządzenia z dnia 30 października 2003 r.). Skarżący podniósł, że miejsca dostępne dla ludności (art. 124 ust. 2 POŚ) to również takie, w których budynki mogą być wznoszone, a nie jedynie określone według istniejącego stanu zagospodarowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr SKO [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zdaniem Kolegium, istotny był stan prawny z daty wydania decyzji lokalizacyjnej, czyli z dnia [...] czerwca 2011 r. Organ zaznaczył, że istniały materialnoprawne podstawy do wydania decyzji lokalizacyjnej (inwestycja celu publicznego, brak planu miejscowego). Decyzja ta zawiera wymagane elementy, przestrzegany był tryb jej wydania. Organ nie podzielił zastrzeżeń wobec znaczenia decyzji umarzającej z dnia [...] grudnia 2010 r. W ocenie Kolegium, decyzja ta pomimo zmiany stanu prawnego (nowe rozporządzenie obowiązujące od dnia 15 listopada 2010 r.) nadal korzysta z powagi rzeczy rozstrzygniętej. Nawet gdyby tak nie było, nie oznacza to naruszenia prawa o charakterze rażącym. Z tego względu Kolegium uznało, że w postępowaniu lokalizacyjnym niedopuszczalne było rozważenie wpływu inwestycji na środowisko.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku W. D. o ponowne rozpoznanie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr SKO [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. Organ ponownie wyraził pogląd, że w postępowaniu lokalizacyjnym inwestor nie miał powinności dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdyż inwestycja nie kwalifikowała się do przedsięwzięć mogących znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzja umarzająca dotyczyła tej samej inwestycji. Zdaniem Kolegium, nie było istotne, że została wydana pod rządami rozporządzenia z 2004 r., zaś w czasie postępowania lokalizacyjnego obowiązywało już nowe rozporządzenie z 2010 r. Organ wskazał, że regulacje dotyczące anten w obu rozporządzeniach są w zasadzie tożsame, gdyż zmienne ich dotyczące nie uległy zmianie. W nowym rozporządzeniu zastrzeżono, że EIRP wyznacza się zawsze dla pojedynczej anteny, niezależnie od innych instalacji na terenie obiektu. Kolegium uznało, że o ile inwestycja według rozporządzenia z 2004 r. nie została zakwalifikowana do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to tym bardziej podlega takiej kwalifikacji na gruncie nowego rozporządzenia. Skoro podstawą decyzji umarzającej były oceny materialnoprawne, to wywołała ona skutki w sferze materialnoprawnej. W decyzji organ uwzględnił wymogi rozporządzenia z 2010 r., określając w niej parametry nie tylko urbanistyczne, ale ponadto techniczne. Określone w decyzji poziomy EIRP wskazują na możliwość ponadnormatywnego oddziaływania, a więc było ono badane. W decyzji lokalizacyjnej wprost wskazano przepisy rozporządzenia z 2010 r. Zdaniem Kolegium, nie miało więc miejsca rażące naruszenie przepisów procesowych.

W skardze do sądu administracyjnego W. D. zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. przez uznanie, że wniosek inwestora mógł być rozpatrywany w oparciu o rozporządzenie z 2004 r., art. 8 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. przez ponowne rozpatrywanie sprawy merytorycznie, bez odniesienia się do stosowanych w niej przepisów prawa materialnego, art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów skarżącego, art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z art. 63 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. przez pominięcie sumowania energii anten, niepodania mocy anten radioliniowych, nieuwzględnienie zjawiska odbić oraz brak wskazania błędu metody obliczeniowej, art. 144 ust. 1 i 2 POŚ przez pominięcie okoliczności, że inwestycja zmienia standardy środowiska w odniesieniu do miejsc przeznaczonych pod zabudowę i wymagała decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, art. 63 ust. 1 pkt 1b cyt. ustawy i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. przez nieuwzględnienie kumulacji pola elektromagnetycznego w środowisku. W uzasadnieniu wskazał, że wydanie decyzji w oparciu o nieobowiązujące przepisy stanowiło rażące naruszenie prawa, tak samo jak nieuwzględnienie § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W wniosło o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że z uwagi na przedmiot sprawy dokonywał ocen stosowania i wykładni przepisów prawa materialnego, aby ustalić, czy decyzja lokalizacyjna nie zawiera kwalifikowanych wad prawnych. Decyzje organu były zgodne z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę uznając, że organ dokonał trafnej oceny na temat braku naruszenia prawa przez decyzję lokalizacyjną w sposób rażący (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), przy wzięciu po uwagę wchodzących w rachubę przepisów prawa materialnego, a nawet procesowego oraz przepisów wskazanych przez skarżącego.

W ocenie Sądu, nie budziło wątpliwości, że samo wydanie tej decyzji było zgodne z art. 50 u.p.z.p. (por. wyrok II OSK 1760/10 wraz z powołanym tam orzecznictwem), art. 52 u.p.z.p. (por. wyrok II SA/Wr 603/11), art. 53 u.p.z.p. (w kontekście tego przepisu mogło być istotne, że decyzja lokalizacyjna stała się ostateczna w dniu 6 lipca 2011 r., por. wyrok II OSK 1711/08), art. 54 u.p.z.p. Organ trafnie zwrócił uwagę na znaczenie art. 55 i art. 56 tej ustawy. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było, i do tego w istocie sprowadzają się zarzuty skarżącego, czy organ lokalizacyjny powinien wymagać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji (art. 63, art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm. - na ten temat szerzej w wyroku II SA/Go 71/12 cytowanym przez skarżącego. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, można było rozważać stwierdzenie wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa. Naruszenie prawa decyzją lokalizacyjną miałoby bowiem niewątpliwie charakter rażący, gdyby właściwy organ nie wymagał dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo istnienia oczywistych okoliczności świadczących o takiej ustawowej potrzebie.

Sąd uznał, że oceniając to zagadnienie organ trafnie powołał fakt istnienia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania tej decyzji. "Organ lokalizacyjny rozważał potrzebę uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, zaś dokonana w tym zakresie wykładnia nie była w sposób oczywisty nietrafna, co dopiero mogło uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa. Stanowisko skarżącego odnośnie tych zagadnień Sąd uznał za niespójne i nieprzekonujące, gdyż nie prowadził on polemiki z zasadniczymi argumentami organu na temat zasady trwałości decyzji ostatecznych i nadzwyczajnych jedynie podstaw ich wzruszenia." To skarżący, nie zaś organ jak zarzucił w skardze, wykorzystuje argumentację merytoryczną, mogącą mieć znaczenie w postępowaniu zwykłym. Sąd podkreślił, że postępowanie nieważnościowe nie otwiera trzeciej instancji służącej podważaniu decyzji w oparciu o zarzuty mogące mieć znaczenie jedynie w postępowaniu odwoławczym. To skarżący zwraca uwagę na wadliwość wykorzystywania ocen czynionych przez organ lokalizacyjny i jednocześnie ochrony środowiska na tle rozporządzenia z 2004 r., zwracając uwagę na jego nieaktualność, ale jednocześnie cytuje liczne orzecznictwo powstałe na tle tego rozporządzenia oraz pomija przekonujący wywód prawny organu na temat porównania norm prawnych wynikających z obu rozporządzeń. Sąd podzielił pogląd organu, że o ile szczegółowe charakterystyki przedsięwzięć w obu rozporządzeniach są identyczne, to nowe rozporządzenie rozstrzyga na korzyść inwestora pewne wątpliwości prawne, powstające na tle rozporządzenia z 2004 r. Skarżący zaś, postulując pozorne dokonywanie ocen według nowego rozporządzenia, przedstawia argumentację wykorzystującą owe wątpliwości prawne.

Sąd zaznaczył, że skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony, zbędnie więc przytoczył orzecznictwo uzależniające jego istnienie od zasięgu oddziaływania inwestycji. Zdaniem Sądu, inną kwestią było, że ustalony konkretnie sposób tego oddziaływania nie uzasadniał żądania decyzji środowiskowej. Organ nie rozpatrywał sprawy merytorycznej, nie mógł więc prowadzić postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Dokonał natomiast pełnej oceny odnośnie istnienia podstaw nieważności decyzji merytorycznej według stanu prawnego z daty jej wydania. Z tego względu, za bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia powinności wyjaśnienia przez organ takich okoliczności. WSA stwierdził, iż nie miały znaczenia unormowania dotyczące etapu eksploatacji instalacji. Organ odniósł się do wszystkich tych zarzutów skarżącego, w szczególności przez wyrażenie poglądu, że wobec wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, organ lokalizacyjny nie miał powinności wyjaśniania sprawy w tym aspekcie środowiskowym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. D., reprezentowany przez adwokata. Pełnomocnik wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa, tj.:

1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym ponownego merytorycznego postępowania zamiast dokonania oceny zgodności decyzji objętej wnioskiem z przepisami art. 107 § 1, 107 § 3 w powiązaniu z art. 8 k.p.a., co zaprzecza istocie tego postępowania. Powyższe uchybienie umknęło sądowi, który ocenił decyzje w trybie nadzwyczajnym w całkowitym oderwaniu od decyzji objętej wnioskiem.

2. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do podniesionych zarzutów w skardze, niedokonanie oceny zgodności wydanych decyzji z konkretnymi przepisami prawa, co w istocie znacznie utrudnia sporządzenie skargi kasacyjnej tym bardziej, iż uzasadnienie wyroku jest bardzo lakoniczne,

3. art. 52 ust 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowanie terenu w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera prawidłowo naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Ponadto wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Jednakże organ w niniejszej sprawie nie dokonał kontroli tego zagadnienia a sąd je zignorował tym bardziej, iż o skute Wojciecha Dużyńskiego czności tego zarzutu świadczy okoliczność, iż w decyzji lokalizacyjnej jak i we wniosku nie podano mocy anten radioliniowych, które również emitują pola elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych.

4. Art. 72 ust 1 pkt. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008 nr 199 poz. 1227; obecnie ustawa ta została opublikowana w Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – uw. NSA, dalej "u.u.i.ś.") w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie stanowiska organu wskazującego, iż decyzja o lokalizacji inwestycji prawidłowo odnosi się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w sytuacji, w której jej uzasadnienie opiera się o rozporządzenie z dnia 09.11.2004 roku (strona 5 decyzji lokalizacyjnej). W istocie decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera żadnego uzasadnienia w kwestii konieczności bądź nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o konkretny przepis rozporządzenia z 9.11.2010 roku, co również wyklucza możliwość złożenia w tej kwestii skargi konstytucyjnej tym bardziej, iż nie dokonano analizy § 3 ust 2 pkt. 3 w/w rozporządzenia.

5. art. 54 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w decyzji mocy anten radioliniowych.

6. art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze do sądu, czym pozbawiono skarżącego prawa do złożenia skutecznego środka odwoławczego z uwagi, iż NSA nie może, jako pierwszy dokonać ich oceny tym bardziej, iż miały one ogromne znaczenie dla niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

W świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów powinno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] obręb M.

Z całokształtu argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że W. D. zwraca w istocie uwagę na trzy problemy w sprawie, wokół których oscylują jego zarzuty kasacyjne. W relacji do tych problemów zostaną wyjaśnione zarzuty skargi kasacyjnej.

Po pierwsze, skarżący twierdzi, że decyzja lokalizacyjna dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] powinna być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (tego dotyczą zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz pośrednio - art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 72 ust 1 pkt 3 u.u.i.ś.).

Po drugie przekonuje, iż w postępowaniu lokalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić szczegółową charakterystykę, także techniczną, lokalizowanej instalacji (tego dotyczą zarzuty naruszenia art. 52 ust 2 pkt 1 oraz art. 54 ust. 1 u.p.z.p.).

Wreszcie, przechodząc na płaszczyznę proceduralną, skarżący zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym podjęto się oceny kwestionowanego przez niego przedsięwzięcia, podczas gdy – jego zdaniem – powinno być ono w całości zbadane już wcześniej, w pierwotnej decyzji (tego dotyczy zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma pierwsze z wymienionych wyżej zagadnień, gdyż w jego kontekście zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu art. 141 § 4 p.p.s.a. jawi się jako zasadny. Skarżący kasacyjnie wskazuje na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku; nie zawiera ono wystarczających ustaleń, co uniemożliwia odtworzenie rozumowania Sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) "przepis art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia".

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji trafnie sformułował podstawowe zagadnienie w niniejszej sprawie, jakim jest ustalenie, czy organ powinien wymagać od inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, wskazując na art. 63, art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. Należy zgodzić się też z tezą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, że w przypadku odpowiedzi pozytywnej można było rozważać stwierdzenie wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa. Rzecz jednak w tym, że Sąd pod tym kątem nie badał zaskarżonej decyzji, a w każdym razie nie dał temu wyrazu w uzasadnieniu wyroku. Do tego sprowadzają się zarzuty skargi kasacyjnej.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazuje na brak odniesienia się do podniesionych zarzutów w skardze i brak oceny zaskarżonej decyzji w świetle konkretnych przepisów prawa. W tym ostatnim zakresie chodzi o niewskazanie przepisu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które – zdaniem skarżącego - powinno mieć w sprawie zastosowanie. Skarżący zwraca też uwagę, że zaskarżona decyzja lokalizacyjna wymienia zarówno rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r., ale bez wskazania konkretnej jednostki, jak i rozporządzenie z dnia 9 listopada 2004 r. (które, jego zdaniem, nie powinno być stosowane), ze wskazaniem konkretnych przepisów tego aktu prawnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e.

Mając na uwadze powyższe należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji znalazły się pewne nieścisłości, które wymagały jednoznacznego wyjaśnienia przez ten Sąd i zajęcia w tym względzie stanowiska.

Sąd do kwestii zgłoszonych przez skarżącego w skardze wnikliwie się jednak nie ustosunkował. Trudno bowiem za wyczerpujące wyjaśnienie uznać stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku, że "(...) organ trafnie powołał fakt istnienia decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji (...)"; chodzi o decyzję w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia wydaną pod rządami rozporządzenia z 9 listopada 2004 r. Zwłaszcza, że w następnym zdaniu Sąd stwierdził, iż "(...) organ lokalizacyjny rozważał potrzebę uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej (chodzi zapewne o decyzje środowiskową), zaś dokonana w tym zakresie wykładnia nie była w sposób oczywisty nietrafna, co dopiero mogło uzasadniać stwierdzenie rażącego naruszenia prawa." Nie jest jasne, czy ostatnia uwaga dotyczy rozważań prowadzonych w świetle rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. i nie wiadomo, o wykładnię jakich przepisów chodzi. Nie wyjaśnia tego także stwierdzenie, że organ porównał normy prawne zawarte w obu rozporządzeniach, zawierające identyczne charakterystyki przedsięwzięć.

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, Sąd I instancji, stwierdzając, iż "wobec wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, organ lokalizacyjny nie miał powinności wyjaśnienia sprawy w tym aspekcie środowiskowym", nie wyjaśnił kwestii podstawy prawnej owego "wstępnego ustalenia braku potrzeby wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych". A właśnie wskazanie takiej podstawy pozwala ocenić decyzję lokalizacyjną, także pod kątem ewentualnej kwalifikowanej wady w postaci rażącego naruszenia prawa, które mogło się przejawiać w lokalizacji inwestycji bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W nawiązaniu do powyższych rozważań i niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje wyrażany w orzecznictwie pogląd, według którego organ właściwy do wydania decyzji lokalizacyjnej, badając wpływ inwestycji na środowisko, jest władny do dokonania samodzielnych w tym zakresie ustaleń i wyłącznie w sytuacji uznania, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagana, powinien zobowiązać inwestora do jej przedłożenia. Jednakże, żeby uznać takie samodzielne ustalenie organu za prawidłowe, organ powinien wskazać na jakiej podstawie prawnej dokonał takiego badania i w związku z określoną charakterystyką inwestycji. Dopiero wówczas można zweryfikować stanowisko organu.

W sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zarzut braku decyzji środowiskowej został podniesiony we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Skoro tak, to rolą organu sprawującego nadzór w nadzwyczajnym trybie administracyjnym było odnieść się do tego zarzutu i wskazać konkretne przepisy prawa pozwalające na ocenę, czy dana instalacja – jak twierdzi wnioskodawca – zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (a w konsekwencji, czy wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach), czy też nie ma podstaw do takiej jej kwalifikacji.

Zatem, jeżeli organ decyduje się odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, to takie rozstrzygnięcie powinno być poparte oceną na tyle szczegółową, by móc z całą pewnością odeprzeć zarzuty, co do wskazywanego przez wnioskodawcę charakteru inwestycji.

W przypadku instalacji emitujących pola elektromagnetyczne, ich ocena wymaga co najmniej wskazania miejsca lokalizacji instalacji, scharakteryzowania jej otoczenia, wskazania przebiegu osi wiązek poszczególnych anten, a następnie zweryfikowania, czy "miejsca dostępne dla ludzi" nie znajdują się na linii przebiegu tych osi wiązek, w odległości określonej z uwzględnieniem mocy anten (por.: § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r.).

W konsekwencji, wszystkie powyższe okoliczności powinny być również przedmiotem rozważań w ramach kontroli legalności przeprowadzanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.).

W zaskarżonym wyroku zabrakło jasno sformułowanej oceny zaskarżonej decyzji przeprowadzonej pod kątem tego, czy organ w postępowaniu nadzwyczajnym zbadał, według jakiego wzorca (zawartego w konkretnym przepisie prawnym) organ lokalizacyjny ustalał kwalifikację inwestycji ze względu na ewentualne wymaganie decyzji środowiskowej i czy stanowisko organu było prawidłowe. Bez konkretnych ustaleń w tym zakresie nie sposób stwierdzić, czy decyzja lokalizacyjna jest wolna od wad, ewentualnie także od wad kwalifikowanych. Brak osadzenia rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w konkretnych, przyjętych przez ten Sąd okolicznościach i ustaleniach uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zajęcie stanowiska co do zagadnienia, które stanowiło kanwę kontrolowanej sprawy administracyjnej (istnienie bądź nieistnienie obowiązku przedstawienia decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej, która była przedmiotem postępowania nieważnościowego).

Wobec powyższego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za trafny.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący przedstawił też uzupełniająco w kontekście naruszenia art. 13 "Europejskiej Konwencji Praw Człowieka", które jego zdaniem nastąpiło poprzez nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Zgodnie z art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) (tak Konwencję tę należy prawidłowo określać – uw. NSA) "Każdy, czyje prawa i wolności zawarte w niniejszej konwencji zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakkolwiek podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się trafny (o czym była mowa wyżej), to jednak zdecydowanie zbyt daleko idące jest stanowisko, że naruszono automatycznie fundamentalne prawo do sądu przysługujące skarżącemu z mocy art. 13 wyżej wymienionej Konwencji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd skoncentrował rozważania na określonych – ważnych zdaniem tego Sądu – kwestiach, a niektóre wyjaśnienia ograniczył. To nie oznacza jednak, że zbagatelizował stanowisko skarżącego w stopniu pozwalającym na stwierdzenie, iż naruszone zostało jego prawo do sądu.

Ze wskazanym na wstępie zagadnieniem wymagalności decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] skarżący wiąże także zarzut naruszenia art. 72 ust 1 pkt 3 u.u.i.ś. (w powiązaniu z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.) poprzez zaakceptowanie stanowiska organu, który wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji prawidłowo odnosi się do rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., gdy tymczasem w jej uzasadnieniu powołano rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2004 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie jest prawidłowo sformułowany. Powołany w nim art. 72 ust 1 pkt 3 u.u.i.ś. stanowi, że "wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem (...) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Przepis ten stanowi zatem o zależności pomiędzy dwoma rodzajami decyzji administracyjnych i trudno zgodzić się, że jego naruszenie może następować "poprzez zaakceptowanie stanowiska organu", co do tego, które z rozporządzeń wykonawczych należało stosować w sprawie.

Jak wskazano na wstępie niniejszego uzasadnienia, skarżący w skardze kasacyjnej zwrócił też uwagę na inne zagadnienia. Przekonuje on, że w postępowaniu lokalizacyjnym prowadzonym na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy określić szczegółową charakterystykę, także techniczną, lokalizowanej instalacji. W tym zakresie skarżący postawił dwa zarzuty, to jest:

– naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. - poprzez pominięcie faktu, iż mapa dołączona do wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie zawiera prawidłowo naniesionego obszaru oddziaływania inwestycji albowiem nie uwzględnia zsumowania mocy anten sektorowych i radioliniowych (brak podania mocy) nakładających się a następnie dokonania kumulacji PEM z uwzględnieniem wszystkich źródeł PEM w środowisku. Zdaniem skarżącego, wyliczenia nie uwzględniają błędu metody obliczeniowej oraz odbić promieniowania. Ponadto, w decyzji lokalizacyjnej jak i we wniosku nie podano mocy anten radioliniowych, które również emitują pola elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych;

– art. 54 ust 1 u.p.z.p. w związku z art. 174 pkt. 1 p.p.s.a poprzez niewskazanie w decyzji mocy anten radioliniowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są trafne.

Po pierwsze art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dotyczy treści wniosku, a nie decyzji o lokalizacji celu publicznego, stąd w jego kontekście trudno doszukiwać się kwalifikowanej wady decyzji lokalizacyjnej.

Z kolei powołany przez skarżącego art. 54 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera wskazania jednostki redakcyjnej tekstu prawnego, która – jego zdaniem – została naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może w tym zakresie czynić domniemań.

W kontekście powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny tylko na marginesie zwraca uwagę skarżącemu, że w sprawie kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedmiotem badania w postępowaniu nadzwyczajnym była decyzja o lokalizacji celu publicznego, a nie pozwolenie na budowę. W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" (przepis ten odnosi się przede wszystkim do Tytułu I, Działu VII ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Oczywiście wskazanym jest, aby w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Ostatnim zagadnieniem (spośród wymienionych na wstępie niniejszego uzasadnienia), które poruszył W. D. w skardze kasacyjnej, jest zagadnienie proceduralne; skarżący zwraca uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym podjęto się oceny kwestionowanego przez niego przedsięwzięcia, podczas gdy – jego zdaniem – powinno być ono w całości zbadane już wcześniej, w pierwotnej decyzji lokalizacyjnej. W tym zakresie podniesiony został zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie w trybie nadzwyczajnym ponownego merytorycznego postępowania zamiast dokonania oceny zgodności decyzji objętej wnioskiem z przepisami art. 107 § 1 i 3 w powiązaniu z art. 8 k.p.a.

Powyższy zarzut nie jest trafny. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wtedy, jeżeli kwalifikowana wada tkwi w samej decyzji i godzi w elementy stosunku prawnego podmiotowe, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego dochodzi albo do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej (tak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2012 r., s. 615). Sam fakt, że decyzja ostateczna zawiera pewne braki wynikające z nie w pełni wyczerpująco przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, np. nie zawiera pewnych elementów, a w zakresie uzasadnienia - wyjaśnień, czy ocen, nie oznacza zatem, że jest ona automatycznie nieważna. Stwierdzenie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy okaże się, że decyzja – w brzmieniu w jakim została wydana – uznana zostanie za sprzeczną z porządkiem prawnym.

Przenosząc powyższe na grunt sprawy kontrolowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie mogło podważyć w postępowaniu nieważnościowym decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] tylko dlatego, iż w ramach postępowania – w którym ją wydano – nie dość dogłębnie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające (co w gruncie rzeczy stara się wykazać skarżący). Rozpoznając wniosek złożony w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyższego stopnia mógł i powinien był zatem weryfikować decyzję pod kątem tego, czy kwalifikowanie naruszenie prawa rzeczywiście występuje.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.