Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 562/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 12a
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 155
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek, sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w części dotyczącej ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta Z. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił odmówić Gminie P. zmiany decyzji starosty Z. z dnia [...] r. znak: [...] zmienionej decyzją znak: [...] z dnia [...] r. oraz decyzją znak: [...] z dnia [...] r. dotyczącej zmiany punktu 2 dotyczącego ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, którą należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził m.in., że art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został doprecyzowany w art. 12 ust. 13, który stanowi, iż termin płatności należności jest określony jako 60 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca stał się ostateczna.

Natomiast w art. 12 ust. 2 ustawodawca wskazuje, że jeżeli właściciel zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów, otrzymuje zwrot należności, jaką wniósł. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca posłużył się decyzją zezwalającą na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej przy procedurze pozwolenia na budowę, uzyskując decyzję Nr [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) dlatego, aby wycofać z obiegu decyzję zezwalającą na wyłączenie, należy uprzednio uchylić decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ stanowiła ona niezbędny załącznik do jej uzyskania.

Z tych względów – jak wyjaśnił w zakończeniu uzasadnienia Starosta Z. – organ orzekający uznał, że żądanie strony w sprawie zmiany decyzji w zakresie zmiany terminu płatności należności jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Decyzja powyżej opisana została w toku instancyjnym zaskarżona przez Gminę P.. W odwołaniu działający jej imieniem pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ujawniające się nieuzasadnionym przyjęciem, iż niedopuszczalna jest zmiana terminu powstania obowiązku opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji,

2) naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest obrazę przepisu art. 155 K.p.a. sprowadzające się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie można zmienić decyzji Starosty Z. z dnia [...]r. bez uprzedniego uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która stanowiła niezbędny załącznik do uzyskania decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej,

3) obrazę przepisu art. 80 K.p.a.. i naruszenie przyznanej organowi administracji tym przepisem kompetencji do swobodnej oceny dowodów ujawniającej się dowolnym i subiektywnym przyjęciem, że niemożliwe jest ustalenie w przedmiotowej sprawie powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej,

Powołując się na przedstawione w odwołaniu zarzuty Gmina P. wniosła o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji w części, tj. co do pkt. 2 i ustalenie, że obowiązek zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o powierzchni 0,2756 li, wynosząca 40.323,62 zł powinien powstać w dniu faktycznego wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu, ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do organu I instancji celem ponownego rozpoznania sprawy.

W uzasadnieniu odwołująca przytaczając art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podała, że jego treść oznacza, że obowiązek uiszczenia należności powstanie dopiero, gdy grunt zostanie faktycznie wyłączony z produkcji rolnej. Wyłączenie jeszcze nie nastąpiło z uwagi na brak realizacji zadania polegającego na budowie obiektu świetlicy wiejskiej wraz z remizą strażacką. Podkreśliła, że nie wnosiła w żadnym wypadku o zmianę punktu 1 decyzji ani nie żądała uchylenia pozwolenia na budowę.

Gmina P. wskazała również, że w jej ocenie dopuszczalna jest zmiana przedmiotowej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. i jest to tym bardziej zasadne, że organ I instancji dokonał już zmiany wydając decyzję nr [...] z dnia [...]r., na mocy której zmieniono brzmienie punktu 3 decyzji pierwotnej. Ustalono wówczas, że oplata roczna stanowiąca 10 % wartości należności zostanie ustalona w dniu faktycznego wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu. Zobowiązano także gminę P. do poinformowania Starosty Z. o terminie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego gruntów rolnych. Organ I instancji uznał, iż zmiana decyzji w zakresie dotyczącym terminu płatności opłaty rocznej od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji jest uzasadniona i celowa.

Tym bardziej, wg odwołującej, niezrozumiale jest stanowisko organu I instancji wyrażone w decyzji z dnia [...] r. Zmiana decyzji w zakresie jej punktu 2 jest oczywiście dopuszczalna. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012r., IIOSK 174/11 - art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wymaga ustalenia opłaty od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, akcentuje z jednej strony potrzebę rzeczywistego ustalenia takiego faktu, a z drugiej, co jest szczególnie istotne dla przyjęcia określonej relacji pomiędzy wynikami zastosowania reguł semantycznych do wykładni obu wskazanych wyżej terminów, kreuje sytuację niejako pośrednią, zakładającą możliwość urealnienia wyłączenia przez nadanie mu kwalifikacji "faktyczne", zbliżającej ponadto samo wyłączenie w związku z ustaleniem tej opłaty do rzeczywistego rozpoczęcia innego użytkowania. Nie można nie przyjąć, iż w przypadku ustalenia "faktycznego wyłączenia" niezasadnym byłoby poprzestanie na odwołaniu się jedynie do operatu, stanowiącego podstawę do zmiany w ewidencji, a więc sporządzonego dla innego celu, niż ustalenie opłaty za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji. Wyrażenie "wyłączenia gruntów z produkcji rolnej" winno być rozumiane w kontekście stwierdzenia faktu zaprzestania produkcji rolnej i faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, co oznacza stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, dodatkowo określonych co do rodzaju i przedmiotu tegoż użytkowania i w tym zakresie konstytuujących wysokość opłaty za wyłączenie.

Dalej odwołująca podała też, że po zapoznaniu się z treścią argumentów organu I instancji uzasadniających zaskarżoną decyzję zarzuca, iż nie zgadza się zarówno z prawną oceną sprawy, jak również z ustaleniami faktycznymi poczynionymi przez Starostę Z.. W przedmiotowej sprawie dopuszczalna jest bowiem zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Jest to o tyle istotne, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpi nie wcześniej niż w 2017r. Za zmianą decyzji przemawia zatem interes społeczny. Inwestycja na gruncie jeszcze się nie rozpoczęła, a co za tym idzie nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W związku tym Gmina nie powinna ponosić opłat do czasu faktycznej zmiany użytkowania gruntu. Dopuszczalna jest także częściowa zmiana decyzji w jej punkcie 2, bez potrzeby zmiany punktu 1 i uchylania pozwolenia na budowę.

Zdaniem odwołującej postępowanie Starosty Z. stanowi naruszenie art. 80 K.p.a., ujawniające się przekroczeniem kompetencji organu administracji do swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 4 pkt 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art 13, art. 14 i art. 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 909) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję .

W jej uzasadnieniu Kolegium przedstawiło przebieg postępowania w sprawie, następnie odwołało się do przepisu art. 16 § 1 kpa i wynikającej z jego treści zasady trwałości decyzji administracyjnej, wskazując jednocześnie na dopuszczalną ustawowo nadzwyczajną weryfikację orzeczeń w zróżnicowanych postępowaniach skonstruowanych na zasadzie niekonkurencyjności.

Kontynuując rozważania w tym zakresie Kolegium scharakteryzowało postępowania dotyczące uchylenia lub zmiany decyzji uregulowane w przepisach art. 154 i art 155 kpa, wskazując istotę każdego z nich i przesłanki wymagane dla ich zastosowania.

Wyjaśniło m.in, że z przepisu art. 155 kpa wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, jeżeli spełnione są następujące przesłanki:

1) decyzja musi być ostateczna,

2) decyzja musi przyznawać prawo

3) strona musi wyrazić zgodę na jej uchylenie lub zmianę,

4) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się zmianie lub uchyleniu decyzji ostatecznej,

5) za uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przesłanki te muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że brak którejkolwiek z nich czyni zastosowanie trybu z tego przepisu niedopuszczalnym.

Zgodnie z ugruntowanym poglądem "nabycie praw" obejmuje również nałożenie obowiązków.

Pojęcie "słuszny interes strony", nie obejmuje każdego interesu strony (nie chodzi więc o uzyskania rozstrzygnięcia organu zgodnego jedynie z wolą strony) ale musi być to interes obiektywnie słuszny a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Zmiana decyzji ze względu na interes strony musi więc być społecznie akceptowalna ze względu na cel jaki ma osiągnąć.

Zmianę lub uchylenie decyzji należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego, obowiązujących w okresie wydawania ostatecznej decyzji.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium ustaliło, że decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] zezwalająca Gminie P. na trwałe wyłączenie gruntów rolnych pochodzenia mineralnego z produkcji rolniczej, położonych w obrębie ewidencyjnym: 0003, D., AM-[...], w granicach działki nr 306, w tym Ł kl. III - 0,6514 ha, W-Ł kl. III - 0,0147 ha, Bi - 0,2087ha, o powierzchni do wyłączenia 0,4505 ha, w tym Ł kl. III - 0,4505 ha, z przeznaczeniem pod budowę świetlicy wiejskiej z remizą strażacką i zagospodarowaniem działki (punkt 1) oraz ustalająca należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w kwocie 131.298,22 zł, płatną w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna (pkt 2 decyzji) i ustalająca stronie opłatę roczną, w kwocie 13.129,82 zł, stanowiącą 10 % wartości należności zgodnie z punktem 2, którą należy uiszczać przez 10 lat, w terminie do 30 czerwca każdego roku, począwszy od roku 2016 (punkt 3) stała się ostateczna z dniem 17 lipca 2015r. (według adnotacji na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy).

Również decyzja Starosty Z. z dnia [...] r. nr [...] zmieniająca ww. decyzję z dnia [...] r. w punktach 1, 2 i 3 stała się ostateczna z dniem 12 listopada 2015r. (według adnotacji na egzemplarzu decyzji znajdującym się w aktach sprawy).

Spełniony został również także, warunek zgodnie z którym na mocy decyzji ostatecznej strona nabyła prawo, tj. zezwolenie na trwałe wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oraz nałożono na stronę obowiązek uiszczenia należności i opłaty rocznej z tytułu tego wyłączenia.

Strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji, gdyż niniejsze postępowanie zostało wszczęte na jej wniosek.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawą do wydania przez organ I instancji decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej i ustalenia z tego tytułu należności i opłaty rocznej stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r., poz.909 - dalej zwana ustawą), a w szczególności - art. 4 pkt 12 i 13, art. 5, art. 11 ust. 1,art. 12 ust. 1, ust. 13 i ust. 14 a także art. 12a.

Przepisy tej ustawy przewidują m.in. tryb postępowania, w którym na wniosek inwestora wydawana jest decyzja, zezwalająca na takie wyłączenie. Co do zasady w trybie tym faktyczne przystąpienie do użytkowania nierolniczego (faktyczne wyłączenie) następuje dopiero po wydaniu decyzji w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawą, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, Ilia, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Stosownie zaś do ust. 1a, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlI a, Ill b, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem.

Wniosek o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego jest wiążący, a decyzja ma charakter deklaratoryjny (ust. 1b). Z tego przepisu a contrario wynika, że w odniesieniu do gruntów o klasie III oraz wyższych wniosek inwestora o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej nie jest dla organu administracji publicznej wiążący, a nadto decyzja w przedmiocie odrolnienia ma charakter konstytutywny, tzn. nie potwierdza istniejącego stanu, a tworzy nowy stan prawny.

Przepis art. 11 ust. 3 ustawy przewiduje, że decyzje, o których mowa w ust. 1-2 (a zatem zarówno konstytutywne, jak i deklaratoryjne), dotyczące gruntów wymienionych w art. 8, mogą być wydane po dniu faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Z wydaniem decyzji o odrolnieniu na podstawie art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy łączy się nałożenie należności i opłat rocznych. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy, osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.

Decyzja wydawana na podstawie art. 11 i art. 12 ustawy musi mieć charakter kompleksowy. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ewentualne nałożenie obowiązków, ustalenie należności oraz opłaty rocznej stanowi jedną sprawę administracyjną. Nie jest dopuszczalne wydanie osobnej decyzji w przedmiocie samego wyłączenia, zaś następnie odrębnej decyzji o należności i opłatach rocznych, bowiem treść art. 12 ust. 2 ustawy – pozwala stwierdzić, że wszystkie wskazane uprzednio elementy decyzji pozostawać mogą ze sobą w ścisłym związku. Do podobnych wniosków prowadzi analiza przepisów, dotyczących przejścia obowiązku' uiszczenia należności i opłat rocznych na nabywcę nieruchomości (art. 12 ust. 3 i 4).

Ponadto Kolegium wskazało, że ustawodawca w kilku przepisach posługuje się określeniem "faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji" w odniesieniu do sytuacji, kiedy wydawana jest decyzja o zezwoleniu na takie wyłączenie. I tak, zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie 2 ustawy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie zaś do art. 12 ust. 6 ustawy, wartość gruntu o którą pomniejsza się należność, ustalać należy na dzień faktycznego wyłączenia tego gruntu z produkcji. Nie można jednak tych uregulowań interpretować w taki sposób, że dopuszczają one faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji przed wydaniem ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Jedyny wyjątek tego rodzaju został uregulowany we wskazanym już wyżej art. 11 ust. 3 ustawy. Trzeba mieć na uwadze, że złożenie wniosku o wyłączenie z produkcji wskazuje już na realny zamiar inwestora, aby dokonać takiego wyłączenia faktycznie. Może on zatem podać termin, kiedy takiego wyłączenia chce dokonać. W braku wskazania takiego terminu albo w sytuacji, gdy termin proponowany przez inwestora przypadałby przed wydaniem decyzji w przedmiocie zgody przyjąć należy, że momentem wyłączenia gruntu z produkcji jest data wydania decyzji, która na to zezwala (wyrok WS A w Krakowie z dnia 30 czerwca 2015r., sygn.. akt II SA/Kr 587/15).

Terminy uiszczenia należności i opłat rocznych regulują ustępy 13 i 14 art. 12 ustawy. Należność uiszcza się w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (ust. 13).

Z przepisu tego wynika, że miarodajne jest tylko uzyskanie przez decyzje zezwalająca na wyłączenie przymiotu ostateczności

Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że porównanie treści przepisu art. 12 ust. 1 i ust. 13 ustawy prowadzi do pewnej wewnętrznej sprzeczności ustawy. Z jednej strony obowiązek uiszczenia należności powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji (ust. 1), z drugiej strony należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna (ust. 13).

Wskazało jednak, że w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej określa się także obowiązki związane z wyłączeniem, w tym także obowiązek poniesienia należności i opłaty rocznej, a mając na względzie treść art. 12 ust. 2 ustawy, należy uznać, że ustawodawca połączył otrzymania ostatecznej decyzji zezwalającej na obowiązek uiszczenia należności z faktem otrzymania ostatecznej decyzji zezwalającej na wyłaczenie, a nie z faktycznym wyłączeniem.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że przepis ustępu 13 ma pierwszeństwo przed przepisem ustępu 1. Oznacza to, ze należność należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja o wyłączeniu stała się ostateczna.

Kolegium uznało również, że wskazany powyżej 60-dniowy termin na uiszczenie należności jest terminem ustawowym (zawitym), który nie może zostać zmieniony (przedłużony).

W tych okolicznościach Kolegium doszło do przekonania, że przepis szczególny, jakim jest art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprzeciwia się zmianie decyzji ostatecznej wydanej w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z przepisu art. 155 K.p.a. zezwalająca na zmianę decyzji, jeżeli przepisy szczególne nie .sprzeciwiają się zmianie decyzji ostatecznej.

Odnosząc się do ostatniej przesłanki dopuszczającej zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, gdy za uchyleniem lub zmianą musi przemawiać interes społeczny lub słuszny interes strony, Kolegium mając na względzie, że inwestorem jest jednostka samorządu terytorialnego - Gmina P. oraz rodzaj inwestycji - budowa świetlicy wiejskiej z remizą strażacka uznało, że interes społeczny pokrywa się (jest tożsamy) z interesem strony.

Wyjaśniono ponownie, że pojęcie "słuszny interes strony", nie obejmuje każdego interesu strony ale musi być to interes obiektywnie słuszny a więc zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego.

Odnosząc powyższe pojęcie do niniejszej sprawy Kolegium uznało też, że interes strony do zmiany ostatecznej decyzji w proponowanym przez stronę zakresie jest zgodny z zasadami współżycia społecznego. Nie jest jednak zgodny z przepisem art. 12 ust. 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Reasumując, Kolegium mając na względzie przesłanki, których spełnienie, pozwala na zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., doszło do przekonania, że dwie z pięciu ww. przesłanek nie zostało spełnionych. Oznacza to brak podstaw do uwzględnienia żądania Gminy P..

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi pełnomocnik Gminy P. zarzucił zaskarżonej decyzji:

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 909, ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie ujawniające się nieuzasadnionym przyjęciem, iż niedopuszczalna jest zmiana terminu powstania obowiązku opłat z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji;

naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest obrazę przepisu art. 155 k.p.a. sprowadzające się do nieuzasadnionego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie nie można zmienić decyzji Starosty Z. z dnia [...] r. bez uprzedniego uchylenia decyzji, dotyczącej pozwolenia na budowę, która stanowiła niezbędny załącznik do uzyskania decyzji ws. wyłączenia gruntów z produkcji rolnej;

obrazę przepisu art. 80 k.p.a. i naruszenie przyznanej organowi administracji tym przepisem kompetencji do swobodnej oceny dowodów ujawniającej się dowolnym i subiektywnym przyjęciem, że niemożliwe jest ustalenie w przedmiotowej sprawie powstania obowiązku zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji w dniu faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącej Gminy wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zmianę poprzedzającej ją decyzji Starosty Z. w części tj. co do pkt. 2 i ustalenie, że obowiązek zapłaty należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej o pow. 0,2756 h, wynoszącej 40.323,62 zł powinien powstać w dniu faktycznego wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu.

W uzasadnieniu przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozwinięcie zawartych w skardze zarzutów.

Pełnomocnik skarżącej Gminy zakwestionował w niej pogląd przyjęty przez organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie, zgodnie z którym przepisowi art. 12 a ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych można przyznać pierwszeństwo przed przepisem ust. 1.

Jednocześnie pełnomocnik Gminy P. wskazał, że w ocenie skarżącego dopuszczalna jest zmiana przedmiotowej decyzji na mocy art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem pełnomocnika jest to tym bardziej zasadne, że organ pierwszej instancji dokonał już zmiany wydając decyzję nr [...] z dnia [...] r., na mocy której zmieniono brzmienie pkt 3 decyzji pierwotnej. Ustalono wówczas, że opłata roczna stanowiąca 10% wartości należności zostanie ustalona w dniu faktycznego wyłączenia z użytkowania rolniczego gruntu. Zobowiązano także gminę P. do poinformowania Starosty Z. o terminie wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego gruntów rolnych. Organ I instancji uznał, iż zmiana decyzji w zakresie dotyczącym terminu płatności opłaty rocznej - od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji jest uzasadniona i celowa.

W ocenie pełnomocnika tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organów obu instancji. Zmiana decyzji w zakresie jej pkt. 2 jest oczywiście dopuszczalna. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., II OSK 174/11 - art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który wymaga ustalenia opłaty od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, akcentuje z jednej strony potrzebę rzeczywistego ustalenia takiego faktu, a z drugiej, co jest szczególnie istotne dla przyjęcia określonej relacji pomiędzy wynikami zastosowania reguł' semantycznych do wykładni obu wskazanych wyżej terminów, kreuje sytuację niejako pośrednią, zakładającą możliwość urealnienia wyłączenia przez nadanie mu kwalifikacji "faktyczne", zbliżającej ponadto samo wyłączenie w związku z ustaleniem tej opłaty do rzeczywistego rozpoczęcia innego użytkowania. Nie można nie przyjąć, iż w przypadku ustalenia "faktycznego wyłączenia" niezasadnym byłoby poprzestanie na odwołaniu się jedynie do operatu, stanowiącego podstawę do zmiany w ewidencji, a więc sporządzonego dla innego celu, niż ustalenie opłaty za faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji, Wyrażenie "wyłączenie z produkcji rolnej" winno być rozumiane w kontekście stwierdzenia faktu zaprzestania produkcji rolnej w postaci faktycznego wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, co oznacza stwierdzenie rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, "dodatkowo określonych co do rodzaju i przedmiotu tego użytkowania i w tym zakresie konstytuują wysokość opłat za wyłączenie.

W zakończeniu uzasadnienia pełnomocnik skarżącej Gminy ponownie podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dopuszczalna jest zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jest to o tyle istotne, że faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nastąpi nie wcześniej niż w 2017 r. Za zmianą decyzji przemawia, zatem interes społeczny. Inwestycja na gruncie jeszcze się nie rozpoczęła i nie doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W związku tym Gmina nie powinna ponosić opłat do czasu faktycznej zmiany użytkowania gruntu.

Zdaniem strony skarżącej postępowanie Starosty Z. stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., ujawniające się przekroczeniem kompetencji organu administracji do swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 16 sierpnia 2016 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w J. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Kolegium ponownie podkreśliło, że mając na względzie wynikające z art. 155 K.p.a. przesłanki (wymienione w zaskarżonej decyzji), których łączne spełnienie pozwala na zmianę na podstawie tego przepisu ostatecznej decyzji administracyjnej uznało, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione wszystkie te przesłanki, co uniemożliwiło rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony skarżącej.

Wyjaśnił również, że nie uzależniał zmiany decyzji organu pierwszej instancji od zmiany pozwolenia na budowę oraz, że zmiana punktu 3 decyzji pierwotnej decyzją organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2016r. odnosi się do kwestii dotyczącej opłaty rocznej, a nie należności z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 25 listopada 2016 r. pełnomocnik substytucyjny Gminy P. oświadczył, że podtrzymuje wnioski i twierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem dokonywanej w sprawie oceny była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. orzekającą o odmowie zmiany – w trybie art. 155 kodeksu postepowania administracyjnego decyzji własnej z dnia [...] r. (zmienionej decyzją z dnia [...] r. i decyzją z dnia [...]r.) w części dotyczącej jej punktu 2, stanowiącego o ustalenie należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, którą należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Decyzją objętą w opisanym powyżej zakresie wnioskiem weryfikacyjnym Starosta Z. – działając na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wcześniej powoływanej – zezwolił Gminie P. na trwałe wyłączenie gruntów rolnych pochodzenia mineralnego z produkcji rolniczej, położonych w obrębie ewidencyjnym: 0003, D., AM-[...], w granicach działki nr 306, w tym Ł kl. III - 0,6514 ha, W-Ł kl. III - 0,0147 ha, Bi - 0,2087ha, o powierzchni do wyłączenia 0,4505 ha, w tym Ł kl. III - 0,4505 ha z przeznaczeniem pod budowę świetlicy wiejskiej z remizą strażacką i zagospodarowaniem działki (pkt 1).

Jednocześnie ustalił należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej o powierzchni 0,4505 ha wynoszącą 131.298,22 zł, którą należy uiścić w terminie 60 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna (pkt2).

W pozostałej części rozstrzygnięcia (pkt 3-5) Starosta Z. ustalił kwotę opłaty rocznej, określił sposób uiszczania orzeczonych opłat i należności oraz pozostałe obowiązki właściciela gruntu związane z wyłączeniem.

Materialnoprawną podstawą orzeczenia, zawartego w pkt 2 powołanej powyżej decyzji i stanowiącego przedmiot żądania weryfikacyjnego był przepis art. 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia , w którym decyzja (o wyłączeniu gruntów z produkcji) stała się ostateczna. Należy przy tym wskazać, że ustawodawca w art. 4 pkt 12 zdefiniował pojęcie "należności", wyjaśniając że rozumie się przez to jednorazową opłatę z tytułu trwałego wyłączenia z gruntów z produkcji.

W literaturze przedmiotu prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym uznaje, że należność uiszcza się w terminie do 60 dni od dnia , w którym decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji stała się ostateczna. Nie ma natomiast znaczenia, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji gruntu, objętego udzielonym zezwoleniem , czyli rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntu, bowiem istotne i miarodajne jest wyłącznie uzyskanie przez decyzję zezwalającą na wyłączenie waloru ostateczności (W. Radecki: Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Komentarz, Lexis Nexis 2012). Podkreśla się przy tym, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przewiduje i reguluje taką sytuację, kiedy właściciel gruntu rezygnuje z uzyskanego jej prawa do jego wyłączenia z produkcji, zakreślając termin materialnoprawny dwóch lat, po upływie których – zdaniem komentatora ustawy – właściciel gruntu nie może już zrezygnować z prawa do wyłączenia gruntów z jednoczesnym skorzystaniem z ustawowego dobrodziejstwa, polegającego na uzyskaniu zwrotu uiszczonej należności. (Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji – art. 12 ust. 2 in fine). Nie budzi jednak wątpliwości, że w okresie tych dwóch lat należność z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji musi być uiszczona, a do takiej czynności obliguje właściciela gruntu przepis art 12 ust. 13 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i określony w nim wiążący termin do 60 dni od dnia uzyskania przez decyzję zezwalającą przymiotu ostateczności.

Za prawidłowe należy – zdaniem Sądu - uznać twierdzenie, że termin ten, jako ustawowy i materialnoprawny nie może zostać zmieniony ani przedłużony.

W tak określonych warunkach prawnych stanowisko przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. przy orzekaniu w sprawie zasługuje na bezwzględną aprobatą. Sąd akceptuje również w całości argumentację prawną przedstawioną przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji.

W uznaniu Sądu należy też dodatkowo wyjaśnić na co zwróciło również uwagę Kolegium orzekając w sprawie, że treść przepisów art. 11 i art. 12 powoływanej ustawy upoważnia do stwierdzenia, że ustawodawca w decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych lub leśnych z produkcji wymaga kompleksowego rozstrzygnięcia o wszystkich istotnych ustawowo określonych kwestiach związanych z wyłączeniem, w tym o opłatach i należności. Nie mogą one być przedmiotem odrębnego postępowania i odrębnego orzeczenia.

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało to, że postępowanie, w której wydana została zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca prowadzone było w warunkach art. 155 kpa. Przepis ten – jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji – umożliwia zmianę lub uchyleniu decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia na tym interes społeczny lub własny interes strony. W doktrynie wskazuje się, że istotą postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej (np. U. Jaśkowska, A. Wróbel: KPA, Komentarz aktualizacyjny). Przyjmuje się również, że decyzje wydawane na podstawie art 155 kpa mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są zdefiniowane. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą wynikać ze stanu faktycznego i prawnego indywidualnej sprawy i być postrzegane w kontekście art 7 kpa i właściwych dla tej zasady kryteriów ocenych. Natomiast w judykaturze podkreśla się, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 155 kpa oznacza, że organ działając w granicach uznania administracyjnego zmienia decyzję ostateczną eliminując z nie mniej korzystny dla strony wariant, ale pod warunkiem, że zmienione rozstrzygnięcie nie będzie kolidowało z obowiązującym porządkiem prawnym.

Istotne przy tym jest, że możliwość skutecznego zastosowania w sprawie trybu określonego w przepisie art 155 kpa należy rozumieć w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania decyzji ostatecznej (np. wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, lex nr 17272).

Z tych względów i wobec okoliczności wcześniej wskazanych w uzasadnieniu brak jest – zdaniem Sądu – podstaw do zakwestionowania dokonanej przez Kolegium oceny, co do tego, że wnioskowanej przez Gminie P. zmianie decyzji Starosty Z. z dnia [...] r., wcześniej opisywanej, w części stanowiącej jej pkt 2, dotyczącej ustalenia należności z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, którą należy wnieść w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, sprzeciwia się przepis szczególny tj. przepis art. 12 ust. 13 o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. orzekając w sprawie prawidłowo zastosowało przepisy prawa procesowego i dokonało prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego.

Wobec braku podstaw wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd – stosownie do przepisu art. 151 powoływanej wcześniejszej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.