Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 61/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 14 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: par. 8 i 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Marcin Kojło, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2020 r. sprawy ze skargi Miasta B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie nadania nazwy ulicy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 18 października 2019 r. wpłynął do Rady Miasta B. wniosek o podjęcie uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11 – P. I i nr 13 – S.. W projekcie uchwały zaproponowano, że przedmiotowej ulicy nadaje się nazwę 1. oraz że traci moc uchwała Nr [...]Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11 – P. I i nr 13 – S. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano m.in., że nadanie ulicy nazwy 1., która to nazwa zastąpi przyjętą nazwę mjr. Z. ps. "Ł. " jest próbą naprawienia niefortunnie przeprowadzonej procedury nazwania ulicy tym imieniem.

W dniu 18 października 2019 r. wpłynęła do Rady Miasta B. poprawka do projektu uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11 – P. I i nr 13 – S. Przedmiotowej ulicy zaproponowano nadanie nazwy - P. W uzasadnieniu projektu wskazano, że proponowana nazwa ulicy komponuje się z już istniejącymi nazwami w tym rejonie, m.in. W.. Opisano też historię P. jako regionu i jako województwa.

W dniu 28 października 2019 r. Rada Miasta B. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11 – P. I i nr 13 – S. W § 1 uchwały ulicy położonej w B. na osiedlach: nr 11- P. I nr 13- S., w obrębach: nr 17-B. i nr 19- S., obejmującej działki oznaczone kolorem żółtym na mapie stanowiącej załącznik do tej uchwały, nadano nazwę – P., zaś w § 2 uchwalono, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11 – Pi. I i nr 13 – S. (Dz. Urz. Woj. P. z 2018 r. poz. 2136).

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta Bi. z dnia [...] października 2019 r. w sprawie nadania nazwy ulicy położonej w B. na osiedlach: nr 11 – P. I i nr 13 – S. (rozstrzygnięcie sprostowano kolejnym rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2019 r.).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wyjaśnił, że analiza treści uchwały wykazała, iż podjęta ona została z istotnym naruszeniem prawa. W uchwale nadano nazwę ulicy jako "P.", jak gdyby nie miała ona nazwy, gdy tymczasem przedmiotowa ulica nosiła już nazwę "mjr. Z. ps. "Ł. ". Tytuł kwestionowanej uchwały wprowadza zatem w błąd jej adresatów. W ocenie Wojewody stanowi to naruszenie § 8 ust. 1 i § 18 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), zgodnie z którym w ustawie/uchwale należy posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi (określeniami) w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że analiza samej treści uchwały wykazała również, że jej przepisy zostały zredagowane z naruszeniem zasad legislacji. Z mocy § 2 przedmiotowej uchwały straciła w całości moc uchwała Rady Miejskiej B. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. w sprawie nadania nazwy przedmiotowej ulicy. Powoduje to, że ulica ta wróciła do wcześniejszych nazw, tj. w części jako W. i w części jako W. Tymczasem zaskarżona uchwała nadała nową nazwę tej ulicy, co oznacza, że nazwy te na siebie się nakładają i funkcjonują równolegle. Powyższe stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), której nieodzownym elementem jest zasada przyzwoitej legislacji.

W ocenie Wojewody analiza przedłożonego uzasadnienia do projektu uchwały prowadzi do wniosku, że nie dotyczy ono podjętej uchwały. Z § 1 podjętej uchwały wynika, że ulicy nadano nazwę "P. " a tymczasem uzasadnienie do projektu przekazanego radnym dotyczy nadania nazwy "1 ", co oznacza, że uchwała została podjęta bez uzasadnienia wbrew § 25 ust. 2 Regulaminu Rady Miasta B. Wyjaśnienia Przewodniczącego Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2019 r., przekazane pismem znak: [...] dotyczące uzasadnienia są tylko próbą konwalidacji procesu uchwałodawczego analizowanej uchwały.

Także rozpatrywanie projektu przedmiotowej uchwały nastąpiło z naruszeniem regulaminu Rady Miasta B. z uwagi na uwzględnienie wniosku radnego w sprawie nadania nazwy ulicy jako poprawki. Wniosek zatytułowany "poprawka" był w istocie inicjatywą podjęcia nowej uchwały z pominięciem procesu uchwałodawczego wynikającego z regulaminu Rady Miasta B. Powyższy tryb procedowania narusza przepis § 23 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2, § 24 ust. 1,§ 25 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4, ust. 3 i 5, § 26 ust. 1 Regulaminu Rady Miasta B.

Również, zdaniem Wojewody, przedłożone uzasadnienie wskazuje na fakty nie znajdujące potwierdzania w dokumentach historycznych, co potwierdził Prezes Instytutu Pamięci Narodowej. Wskazano w nim, że Mjr. Z. ps. "Ł. " - dowódca V B. - to postać niejednoznaczna, a w swoim życiorysie, oprócz czynów chwalebnych, ma także czarne karty związane z ofiarami wśród ludności cywilnej. Tymczasem w piśmie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] października 2019 r., znak [...], zakwestionowano te fakty i wyjaśniono rzeczywisty przebieg zdarzeń. Ponadto postanowieniem Sądu W. Okręgu W. z dnia [...] października 1993 r., sygn. akt [...] oraz postanowieniem Sądu Najwyższego - Izby Wojskowej z dnia [...] grudnia 1993 r., sygn. akt [...], unieważniono w stosunku do mjr. Z. wyrok b. Wojskowego Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] listopada 1950 r. [...] postanowienie b. Najwyższego Sądu Wojskowego w W. z dnia [...] grudnia 1950 r. /[...] / oraz wyrok Izby Karnej Sądu Najwyższego z dnia [...].01.1957 r.[...] . Także postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polski z dnia 9 listopada 2007 r., Z. nadano pośmiertnie Krzyż Wielki Odrodzenia Polski. Jest on również kawalerem Krzyża Virtuti Militari i Krzyża Walecznych, natomiast w dniu 23 marca 2006 r., w 55. rocznicę jego śmierci, Sejm RP podjął uchwałę oddającą mu cześć. Pośmiertnie otrzymał on także awanse: podpułkownika (29 lutego 2016 r.) i pułkownika (24 kwietnia 2016 r.).

Zdaniem Wojewody Preambuła Konstytucji RP nakazuje wdzięczność i szacunek "przodkom za ich walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami". Postać mjr. S. upamiętniona jest w przestrzeni publicznej w wielu miastach Polski. Wykonywanie więc przez organ stanowiący przysługującego mu uprawnienia do zmiany nazwy ulic powinno się odbywać z poszanowaniem wartości będących pod ochroną prawną. Natomiast sposób procedowania nad kwestionowaną uchwałą, przygotowane materiały na sesję, a w szczególności uzasadnienie do uchwały przekazane radnym, zawierające treści nieprawdziwe, naruszyło tą zasadę.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. wniosło Miasto B. reprezentowane przez Prezydenta Miasta B. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm. - dalej jako u.s.g.) oraz w związku z preambułą Konstytucji poprzez zanegowanie prawa Rady Miasta Białystok do podjęcia uchwały w sprawie nadania nazwy ulicy, pomimo jej podjęcia zgodnie z właściwą podstawą prawną, w odpowiednim trybie, tj. z zachowaniem ustawowego quorum oraz przy uzyskaniu wymaganej większości głosów oraz poprzez przyjęcie, że podejmując uchwałę w sprawie nadania nazwy ulicy P., Rada Miasta zakwestionowała należną przodkom wdzięczność i szacunek za walkę o niepodległość;

b) art. 22 ust. 1 u.s.g.:

- w związku z § 28 ust. 4 i § 36 ust. 2 pkt 3 Regulaminu Rady Miasta B. stanowiącego załącznik Nr 3 do uchwały Nr [...] z dnia 5 lutego 1996 r. w sprawie ustalenia Statutu Miasta B. (Dz. Urz. Woj. P. z 2019 r. poz. 3646) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że nie jest możliwe kształtowanie treści uchwały poprzez formułowanie w trakcie dyskusji nad jej projektem i głosowanie poprawek,

- błędną wykładnią § 23 ust. 1 pkt 1-6 i ust. 2, § 24 ust. 1, § 25 ust. 1 pkt 1-4, ust. 2 pkt 1-4, ust. 3 i 5 oraz § 26 ust. 1 z pominięciem istnienia i znaczenia § 28 ust. 4 Regulaminu Rady Miasta Bi. poprzez brak zastosowania tego przepisu Regulaminu Rady Miasta i przyjęcie, że zgłaszanie poprawek w trakcie dyskusji nad projektem uchwały podlega takiemu samemu reżimowi prawnemu, jak wnoszenie pod obrady sesji Rady Miasta i dalsze procedowanie projektów uchwał,

c) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że wskazywana uchwała Rady Miasta B. dotknięta jest kwalifikowaną - istotną wadą sprzeczności z prawem, co miałoby uzasadniać konieczność wyeliminowania jej z obrotu poprzez stwierdzenie nieważności, pomimo tego, że Rada Miasta nie naruszyła przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu oparte zostało na właściwej podstawie prawnej wyznaczonej przez art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, z należytym zachowaniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał,

d) § 8 ust. 1 i § 18 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. niewłaściwym zastosowaniem w okolicznościach sprawy poprzez przyjęcie, że tytuł uchwały jest niepoprawny językowo i wprowadza w błąd sugerowaniem pierwotnego nadania nazwy ulicy zamiast wskazania, że uchwała ma na celu zmianę już istniejącej nazwy oraz poprzez założenie, że nadanie nazwy ulicy może nastąpić wyłącznie jednorazowo, a każda kolejna nazwa powinna mieć formułę zmiany nazwy dotychczasowej; dywagacje na tle wyższości wykładni językowej, z pominięciem innych rodzajów wykładni oraz przyjętej praktyki, również organu nadzoru, nie dawały jednak podstawy do stwierdzenia kwalifikowanej wady uchwały - sprzeczności z prawem w stopniu istotnym, uzasadniającym konieczność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

2) sprzeczność istotnych ustaleń organu nadzoru z treścią zebranego materiału dowodowego poprzez błędne i bezpodstawne przyjęcie, iż:

a) uzasadnienie do uchwały podjętej w jej ostatecznym brzmieniu, ukształtowanym wskutek przyjęcia zgłoszonej poprawki, nie dotyczy tej uchwały pomimo tego, że wraz z poprawką zostało przedłożone również jej uzasadnienie, które w sposób oczywisty odnosiło się do nowej treści uchwały, zastępując uzasadnienie dołączone do pierwotnego projektu uchwały,

b) uzasadnienie uchwały zawiera błędy historyczne i podaje nieprawdę w odniesieniu do postaci mjr. Z., pomimo tego, że uzasadnienie do podjętej uchwały, ukształtowane wskutek przyjęcia zgłoszonej w trakcie dyskusji poprawki, nie zawiera tego rodzaju odniesień, co czyni bezprzedmiotowym argumenty podnoszone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego i stawiany zarzut naruszenia preambuły Konstytucji,

c) bezpodstawne przyjęcie, że uchwała o nadaniu nazwy ulicy P. została podjęta w oparciu o niewyjaśnione fakty, które nie mają potwierdzenia w dokumentach historycznych, pomimo tego, że uzasadnienie uchwały, w brzmieniu ustalonym wskutek zgłoszonej poprawki, nie odnosi się w jakikolwiek sposób do zdarzeń historycznych, wskazując jedynie na podobieństwo charakteru zgłoszonej nazwy z istniejącym nazewnictwem sąsiednich ulic,

d) bezpodstawne przyjęcie, jakoby podjęcie kwestionowanej uchwały naruszało zawarty w preambule Konstytucji RP nakaz wdzięczności i szacunku "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami", pomimo tego, że uzasadnienie faktycznie podjętej uchwały ani jej treść nie kwestionowały w żaden sposób tego nakazu,

e) możliwe jest opieranie rozstrzygnięcia nadzorczego o zarzuty dotyczące pierwotnego tekstu uzasadnienia projektu uchwały wniesionej pod obrady, z pominięciem przy tym faktu jego zastąpienia w toku prac legislacyjnych całkowicie nowym tekstem; w istocie ingerencja organu nadzoru może następować przy tym wyłącznie w przypadku sprzeczności z prawem uchwały, a nie jej uzasadnienia, bowiem uzasadnienie nie stanowi części składowej uchwały; odmienna interpretacja prowadzi do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym;

3) naruszenie zasady prawnej - normy kolizyjnej lex posterior derogat legi priori (łac. ustawa późniejsza uchyla moc obowiązującą ustawy wcześniejszej) stwierdzeniem, że skutkiem § 2 kwestionowanej uchwały jest pozostawienie w obrocie nazw obowiązujących przed wejściem w życie uchwały Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskutek czego na części przebiegu ulicy P. miałoby obowiązywać podwójne nazewnictwo, pomimo tego, że kwestionowana uchwała w załączniku graficznym w sposób jednoznaczny wskazała na rzeczywisty przebieg ulicy P., co przy zwykłym zastosowaniu wskazywanej normy kolizyjnej nie tworzy ryzyka uznania, że doszło do zdublowania nazewnictwa;

4) bezpodstawne przyjęcie, że prowadzona w trakcie obrad sesji Rady Miasta dyskusja nad projektem uchwały i poruszane w niej wątki mogą stanowić podstawę do stwierdzenia kwalifikowanej sprzeczności z prawem uchwały podjętej po zakończeniu tej dyskusji i wydania rozstrzygnięcia nadzorczego;

5) naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Białystok w sprawie nadania nazwy ulicy, czego skutkiem jest pozostawienie w obrocie prawnym uchwały, podjętej w takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych, co stanowi nieuprawnione odstępstwo od nakazu respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, naruszając zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru

W uzasadnieniu skargi rozwinięto podniesione zarzuty. Wskazano m.in., że Wojewoda P. błędnie przyjął, jakoby uzasadnienie do uchwały podjętej w jej ostatecznym brzmieniu, ukształtowanym wskutek przyjęcia zgłoszonej poprawki, nie dotyczyło tej uchwały pomimo tego, że wraz z poprawką zostało przedłożone również jej uzasadnienie, które w sposób oczywisty odnosiło się do nowej treści uchwały, zastępując uzasadnienie dołączone do pierwotnego projektu uchwały. W konsekwencji, pomijając oczywisty fakt, że pierwotny tekst uzasadnienia projektu uchwały został wyeliminowany z obrotu i zastąpiony nowym brzmieniem, organ nadzoru w obszernym wywodzie zarzucił, iż uzasadnienie uchwały zawiera błędy historyczne i podaje nieprawdę w odniesieniu do postaci mjr. Z. . Uczynił tak pomimo tego, że uzasadnienie do podjętej uchwały, ukształtowane wskutek przyjęcia zgłoszonej w trakcie dyskusji poprawki, obiektywnie nie zawiera tego rodzaju odniesień, co czyni bezprzedmiotowym argumenty podnoszone w tym zakresie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, w tym w szczególności eksponowany zarzut naruszenia preambuły Konstytucji. W istocie uzasadnienie uchwały, w brzmieniu ustalonym wskutek zgłoszonej poprawki, nie odnosiło się w jakikolwiek sposób do zdarzeń historycznych, wskazując jedynie na podobieństwo charakteru zgłoszonej nazwy z istniejącym nazewnictwem sąsiednich ulic. Uzasadnienie to z oczywistych względów nie mogło również naruszać zawartego w preambule Konstytucji RP nakazu wdzięczności i szacunku "przodkom za ich pracę, za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami", co jednak niezgodnie ze stanem faktycznym zarzuca organ nadzoru. A zatem w sposób oczywisty doszło do oparcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zarzuty dotyczące pierwotnego tekstu uzasadnienia projektu uchwały wniesionej pod obrady, z pominięciem faktu jego zastąpienia w toku prac legislacyjnych całkowicie nowym brzmieniem. Zdaniem strony skarżącej istotne jest przy tym również to, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. ingerencja organu nadzoru może następować wyłącznie w przypadku sprzeczności z prawem uchwały, a nie jej uzasadnienia, bowiem uzasadnienie nie stanowi części składowej uchwały. Odmienna interpretacja, zaprezentowana przez organ nadzoru (aczkolwiek bezprzedmiotowo - o czym wyżej), prowadzi do naruszenia wskazywanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Odniósł się też do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnił m.in., że nie kwestionuje prawa Rady Miasta B. do zmiany nazwy ulicy. Podtrzymał stanowisko, że wniosek nazwany poprawką był inicjatywą podjęcia nowej uchwały z pominięciem procesu uchwałodawczego, co w jego ocenie, przyznała w skardze sama Rada. Uzasadnienie projektu uchwały zmiany ulicy, zdaniem Wojewody, powinno zawierać dwa elementy, tj. wyjaśnienie powodów, dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienie nowej nazwy ulicy. Przedmiotowe uzasadnienie nie zawiera elementu pierwszego. Wymóg ten uzasadniony jest zaś tym, aby w działaniach Rady nie było arbitralności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga podlega oddaleniu, gdyż wszystkie podniesione w niej zarzuty są niezasadne.

Jak wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.).

Skarga Miasta B. została oparta na art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506; dalej: u.s.g.). W świetle tej regulacji rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3 u.s.g.).

Wojewoda P. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze przed upływem 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały Rady Miasta B., co pozwoliło mu skorzystać z kompetencji do stwierdzenia jej nieważności (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.). Także Rada Miasta B. podjęła uchwałę o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., czyli uchwałę w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego – uchwała z dnia [...] grudnia 2019 r. Spełnienie powyższych przesłanek pozwoliło Sądowi na merytoryczną kontrolę rozstrzygnięcia nadzorczego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przepis art. 90 ust. 3 u.s.g. określa, że rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 90 ust. 3 u.s.g.). Wyjaśnić również trzeba, iż organ nadzoru zobowiązany jest dokonać oceny, pod względem zgodności z prawem, nie tylko samej treści uchwały, lecz także prawidłowości trybu, w jakim akt został wydany. Zarówno w nauce prawa administracyjnego, jak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że istotne uchybienia w zakresie norm procesowych i ustrojowych stanowią przesłankę materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Go 875/13). Ponadto obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. "Istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie, tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 211/19).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 90 ust. 4 u.s.g.). Użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczności z prawem" jest nieostre. Jak wskazuje się w judykaturze, oznacza ono brak zgodności lub wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90). W doktrynie przyjmuje się zaś, że sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia (por. glosa W. Majewicz do wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1991 r., SA/Po 1479/90, OSP 1992, poz. 200). Jednocześnie wskazuje się, że stanowiska tego nie można rozumieć nazbyt dosłownie, gdyż pozbawiłoby to organ nadzoru możliwości dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 u.s.g. ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna po prostu z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki (w:) Ustawa o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r., s. 914).

Jak już wyżej wskazano, z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. należy wyprowadzić wniosek, iż sprzeczność uchwały z prawem zachodzi w sytuacji, kiedy takiemu aktowi można postawić zarzut "istotnego naruszenia prawa" (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Gl 252/2019). Brak uzasadnienia uchwały lub niewłaściwe uzasadnienie może zaś stanowić istotne naruszenie prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia, gdyż w przeciwnym razie będzie to stanowiło istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 479/2019).

W sprawie niniejszej brak jest przepisu, który by nakładał na Radę Miasta B. obowiązek podjęcia uchwały określonej treści (uchwała nie została bowiem podjęta na mocy art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1103; dalej: ustawa dezubekizacyjna). Przedmiotowa uchwała z dnia 28 października 2019 r. została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. i jest ona, jak trafnie podnosi się w orzecznictwie, aktem prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 503/19). Uchwały tego rodzaju należy uznać za akty prawa miejscowego, ponieważ tworzą nowe normy i choć dotyczą indywidualnie oznaczonej ulicy, jednak krąg ich adresatów jest nieograniczony. Zatem sposób rozstrzygnięcia przyjęty w takiej uchwale musi wynikać z jej uzasadnienia, które jest w tym przypadku, z mocy § 131 ust. 1 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283; dalej: z.t.p.), obowiązkowe. Jak wskazuje się w doktrynie, w demokratycznym państwie prawnym każdy projekt aktu normatywnego powinien posiadać uzasadnienie. Służy ono ujawnieniu intencji prawodawcy i jest jednym z mechanizmów kontroli społecznej, umożliwiając pośrednie uczestnictwo ogółu obywateli danego państwa w procesie rządzenia państwem (por. Komentarz G. Wierczyńskiego do § 131 z.t.p.). Również judykatura stoi na jednolitym stanowisku, że w demokratycznym państwie prawa nie może być akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Eliminowanie zatem wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, należy do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych i właśnie dlatego sądy te mają prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por. wyrok NSA w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 251/03). Niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 z.t.p. kwalifikowane jest zatem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1070/14).

Tymczasem uzasadnienie projektu przedmiotowej uchwały, które, jak już wyżej wskazano, jest prawnie wymagane, nie odpowiada stanowi faktycznemu, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Uchwała, co wynika już nawet z jej tytułu, dotyczy nadania nazwy ulicy, położonej w B. na osiedlach: nr 11-P. I i nr 13 – S. jako ulica P., gdy faktycznie jest to zmiana nazwy tej ulicy z dotychczasowej nazwy, tj. mjr Z. na nową nazwę, tj. jako P. Ma zatem rację Wojewoda twierdząc, że powyższe stanowi naruszenie § 8 ust. 1 i § 18 ust. 1 w zw. z § 141 z.t.p., zgodnie z którymi uchwała winna posługiwać się poprawnymi wyrażeniami językowymi w ich podstawowym i powszechnie przyjętym znaczeniu. Wraz więc z innymi naruszeniami prawa, o czym niżej, stanowi to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które dawało podstawę organowi nadzoru do stwierdzenia jej nieważności.

Ponadto w uzasadnieniu projektu uchwały brak jest wskazania jakichkolwiek przyczyn, dla których następuje zmiana dotychczasowej nazwy ulicy na nową nazwę. Wprawdzie, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 418/19, dotyczącym zmiany nazwy ulicy pod rządami przepisów "ustawy dezubekizacyjnej", nie w każdym przypadku brak uzasadnienia uchwały skutkował będzie jej niezgodnością z prawem. W sytuacji bowiem, gdy brak motywów nie utrudnia oceny uchwały, to uzasadnienie nie jest potrzebne. Wskazano jednak, że dotyczyć to będzie tylko części uchwał potwierdzających pewien stan lub deklarację. Wówczas brak uzasadnienia nie musi być niezgodny z prawem, a na pewno nie stanowi jego istotnego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 242/16). W sprawie niniejszej nie mamy jednak do czynienia z sytuacją opisaną powyżej. Sąd podziela w tej mierze stanowisko organu nadzoru, że uzasadnienie projektu uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy, podejmowanej pod rządami art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., musi składać się z dwóch elementów, tj. wyjaśnienia powodów dla których dotychczasowa nazwa powinna być zmieniona oraz uzasadnienia wyboru nowej nazwy ulicy. Brak jednego z tych elementów stanowi naruszenie przepisu art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, kierując się zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP.

W tym miejscu zauważenia wymaga, że powyższe stanowisko Wojewoda wyraził w odpowiedzi na skargę, a nie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, ale stało się tak w związku z zarzutami skonstruowanymi w skardze. Otóż z przebiegu prac nad uchwaleniem przedmiotowej uchwały wynika, że najpierw został złożony projekt zmiany nazwy ulicy im. Mjr Z. na ulicę im. 1. (k. 76 akt). Wprawdzie projekt ten zatytułowano "w sprawie nadania nazwy ulicy" a nie "zmiany nazwy ulicy", ale w uzasadnieniu projektu wyraźnie wskazano, że chodzi o zmianę nazwy. Uzasadnienie to zawiera także dwa elementy, tzn. wyjaśnia, dlaczego dotychczasowa nazwa nie może pozostać oraz dlaczego nowa nazwa będzie odpowiednia (k. 78 akt). Natomiast poprawka z dnia 28 października 2019 r. (k. 80 akt) dotycząca nadania przedmiotowej ulicy nazwy P., zawiera jedynie uzasadnienie, dlaczego to ta nazwa jest odpowiednia. Brak jest natomiast jakiegokolwiek wskazania, dlaczego dotychczasowa nazwa ulicy im. mjr Z. jest nieodpowiednia. Zestawienie więc uzasadnienia projektu uchwały z k. 78 akt i "poprawki" z k. 80 akt rodzić mogło wrażenie, że "poprawka" zmienia jedynie zamiar Rady Miasta B. nadania przedmiotowej ulicy nazwy "P." zamiast "1.", w miejsce dotychczasowej jej nazwy jako mjr Z.. Stąd w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda poświęcił wiele miejsca wykazywaniu, że dotychczasowy patron tej ulicy to osoba, która została prawomocnie uniewinniona ze wszystkich stawianych jej zarzutów, że jest to bohater, któremu nadano odznaczenia, którego pośmiertnie dwukrotnie awansowano, oraz imię którego upamiętniono w przestrzeni publicznej w wielu miastach Polski. Tymczasem w zarzutach skargi, w punkcie 2 litery a, b, c, d i e oraz jego uzasadnieniu, strona skarżąca jednoznacznie stanęła na stanowisku, że "poprawka" z dnia [...] października 2019 r. (k. 80) jest nowym wnioskiem o nadanie nazwy ulicy o nazwie P. wraz z nowym uzasadnieniem tego projektu, które zastąpiło wcześniejsze uzasadnienie projektu uchwały.

Przy takim stanowisku Rady, zdaniem Sądu, nie można inaczej potraktować owej "poprawki" jako całkowitej zmiany projektu uchwały oraz jego uzasadnienia i zastąpienia nimi wcześniejszego projektu uchwały wraz z dołączonym do niego uzasadnieniem. Zresztą, po podniesieniu tych kwestii przez samą Radę w skardze i negatywnej jej ocenie dokonanej przez organ nadzorczy w odpowiedzi na skargę, do dnia zamknięcia rozprawy, strona skarżąca swego stanowiska nie zmieniła. Powyższe więc jednoznacznie oznacza, że przedmiotowa uchwała (jej projekt) nie zawiera uzasadnienia, dlaczego dotychczasowa jej nazwa im. Z. wymaga zmiany na inną nazwę. Ma więc rację Wojewoda twierdząc, że narusza to art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, gdyż skoro przedmiotowa uchwała opiera się na uznaniu administracyjnym, to powinna zawierać stosowne uzasadnienie pozwalające na analizę pod względem legalności argumentacji, którą kierował się organ stanowiący podejmując tenże akt. Trafnie też poparł swoje stanowisko poglądem wyrażonym w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1074/10, że w demokratycznym państwie prawa nie istnieje kategoria "swobodnego uznania" administracji, zaś każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Brak uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie kontroli przez sąd (por. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Sąd przyznaje więc rację organowi nadzoru, że przedmiotowe naruszenie prawa jest istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. i dawało temu organowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Sąd podziela także stanowisko organu nadzorczego, że przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza Preambułę Konstytucji RP nakazującą "wdzięczność naszym przodkom za ich pracę i za walkę o niepodległość okupioną ogromnymi ofiarami". Wprawdzie uzasadnienie projektu uchwały, na co powołuje się sama Rada, w żaden sposób nie kwestionuje przymiotów mjr Z. jako osoby mogącej być zaliczoną do osób, o których mowa w Preambule, co z kolei stara się wykazać Wojewoda, ale przez sam fakt pozbawienia go patronatu w nazwie ulicy, faktycznie to czyni. Powyższe stanowisko Rady jest tym bardziej nieprawidłowe, gdyż nie pozwala na kontrolę i ocenę działań Rady, w oparciu o jakiekolwiek obiektywne przesłanki. Sąd w sprawie niniejszej nie wypowiada się w kwestii oceny osoby mjr Z. i jego działalności, bowiem kwestia ta pozostaje irrelewantna dla rozstrzygnięcia sprawy i wobec tego nie zachodzi taka potrzeba. Podkreśla jednak, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tak, że jeden organ (w tym przypadku nadzoru) szeroko uzasadnia bohaterstwo patrona ulicy, a drugi (w tym przypadku organ stanowiący) z jednej strony tego nie kwestionuje i pomija to milczeniem, a z drugiej jednak pozbawia tę osobę tego patronatu. Przy zaaprobowaniu powyższego stanowiska Rady, każda rada gminy, w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., uprawniona byłaby do zmiany nazwy każdej ulicy na obszarze swojej właściwości, bez żadnego uzasadnienia, potrzeby i celu, a każdy nowy skład takiej rady mógłby robić to samo. Rzeczą oczywistą jest, że doprowadziłoby to jedynie do niepotrzebnego chaosu i skutków niedających się pogodzić z zasadami obowiązującymi w demokratycznym państwie prawa. Wskazane naruszenie prawa stanowi zatem istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W ocenie Sądu zasadne jest także stanowisko organu nadzorczego, że uchylając w całości uchwałę z dnia 23 kwietnia 2018 r. doprowadzono do tego, że przedmiotowa ulica wróciła do nazwy z przed tej daty, tj. w części jako ul. W., a w części jako ul. W. Ma zatem rację Wojewoda twierdząc, że obecnie mamy do czynienia z niedopuszczalną prawnie sytuacją, w której jedna ulica ma kilka nazw. Jeśli więc nawet uznać stanowisko Rady Miasta B., że ostatecznie da się wyinterpretować, że przedmiotowa ulica, od czasu uchwalenia uchwały z dnia 28 października 2019 r., miała nosić wyłącznie nazwę "P.", to i tak konstrukcja zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż jest sprzeczna z § 6, § 8 ust. 1, § 18 ust. 1 w zw. z § 141 z.t.p., zgodnie z którymi przepisy uchwały redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy, zaś przedmiot uchwały określa się możliwie najzwięźlej, jednakże w sposób adekwatnie informujący o jej treści. Wobec tego, naruszenie powyższe stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

W tym miejscu zauważenia też wymaga, że trafnie Wojewoda podniósł, że przedmiotowa uchwała jest niezgodna z przepisami Regulaminu Rady Miasta B. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] lutego 1996 r., Nr [...], w sprawie ustalenia Statutu Miasta B. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2019 r., poz. 3646). W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że "poprawka" z dnia 28 października 2019 r. nie była poprawką do projektu uchwały, tylko nowym wnioskiem wraz z nowym uzasadnieniem. A skoro tak, to nie można stosować do niej regulacji § 28 ust. 4 Regulaminu (Załącznik Nr 3 do powyższej uchwały). Również z § 24 ust. 1 Regulaminu wynika, że wniosek o podjęcie uchwały przez Radę składa się na piśmie do Przewodniczącego Rady, w terminie nie krótszym niż 14 dni przed planowanym terminem sesji. Wprawdzie, zgodnie z ust. 2 tego przepisu, za zgodą Przewodniczącego Rady wniosek, o którym mowa w ust. 1 może być złożony w terminie krótszym, ale zdaniem Sądu, złożenie wniosku w dniu posiedzenia Rady nie można traktować jako skrócenie terminu, tylko jako naruszenie terminu, o którym mowa w ust. 1 przepisu. Także z § 26 ust. 1 Regulaminu wynika, że Przewodniczący Rady przed skierowaniem projektu uchwały na sesję kieruje go do zaopiniowania przez właściwą przedmiotowo komisję (komisje) lub Prezydenta, z wyjątkiem projektów uchwał wymienionych w § 23 ust. 4. O ile więc projekt z dnia 18 października 2019 r. został zaopiniowany przez Prezydenta – k. 79 akt, o tyle projekt z dnia 28 października 2019 r. takiej opinii nie posiada. Ponadto z § 25 ust. 1 Regulaminu wynika, że projekty uchwał muszą być zredagowane w sposób jasny i precyzyjny, zaś w ust. 2 tego przepisu uregulowano, że do wniosku o podjęcie uchwały należy załączyć uzasadnienie. Uzasadnienie musi: (1) wyjaśniać potrzebę i cel podjęcia uchwały; (2) informować o aktualnym stanie prawnym w dziedzinie, która ma być unormowana uchwałą; (3) informować o dotychczasowych działaniach w sprawie, której dotyczy projekt uchwały. Jak zaś wynika z materiałów sprawy, zakwestionowana przez Wojewodę uchwała wszystkich tych elementów nie zawiera. Stanowi to zatem istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., które dawało podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując, zdaniem Sądu, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organem nadzoru zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane, mające zastosowanie w sprawie, przepisy. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.