Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1148/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku D. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem GINB z [...] lutego 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. własne postanowienie z [...] lutego 2021 r.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez organ.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie P. (dalej "PINB") decyzją z [...] maja 2018 r., znak: [...] nakazał D. W. rozbiórkę obiektu budowlanego murowanego trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewidencyjny C., gmina W.

Następnie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "P. WINB") decyzją z [...] lipca 2018 r. znak: [...] uchylił ww. decyzję organu powiatowego z [...] maja 2018 r. w całości i nakazał D.W. rozbiórkę budynku murowanego trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, pobudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewid. C., gm. W..

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 555/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę D. W. na decyzję P.WINB z [...] lipca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt

II OSK 1495/19 oddalił skargę kasacyjną D.W. od ww. wyroku WSA

w Gdańsku z 12 grudnia 2018 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku D.W., GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji P.WINB z [...] lipca 2018 r., znak: [...].

Z ww. postanowieniem GINB z [...] lutego 2021 r. nie zgodziła się D.W., składając w ustawowym terminie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GINB postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2021 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji P.WINB z [...] lipca 2018 r. nakazującej D.W. rozbiórkę opisanego wcześniej budynku rekreacji indywidualnej posadowionego na działce nr [...], obręb ewid. C., gm. W..

Organ uznał, iż mimo, że nie toczyło się wcześniej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji P.WINB z [...] lipca 2018 r., to wszczęcie takiego postępowania jest niedopuszczalne, bowiem okoliczności prawne i faktyczne będące przedmiotem takiego postępowania zostały rozważone przez WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 12 grudnia 2018 r. i GINB tym wyrokiem jest związany.

Nadto GINB uznał, że skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby z przyczyn obiektywnych znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej dokonanej ww. wyrokiem sądu.

D.W. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazała, że sporny budynek "powstał w 2004 r., a nie jak wpisał inspektor w protokole w 2014 r. (...); na skutek tego uchybienia organy i Sądy obu instancji nie ustaliły, jakie przepisy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym obowiązywały dla nieruchomości w dacie wzniesienia budynku w 2004 r., czy wówczas obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego".

GINB wyjaśnił wobec tego, że w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia

12 grudnia 2018 r. podkreślono, iż "W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Wskazała, że orzekające w sprawie organy nie zbadały, czy w dacie rozpoczęcia budowy w roku 2005 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, albowiem brak takiego planu determinowałby inny tryb postępowania legalizacyjnego, w którym konieczne byłoby uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W jej ocenie organy winny stosować przepisy obowiązujące w dacie, w której miało miejsce naruszenie prawa przez skarżącą, tj. w roku 2005".

Organ wyjaśnił, że w odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu skarżącej, Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r. stwierdził, że "sporna budowa została zrealizowana w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], który w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego nadal obowiązywał. Podkreślić bowiem należy, że celem legalizacji samowoli budowlanej jest dostosowanie nielegalnie wybudowanego obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego powszechnie obowiązujących, jak i aktów prawa miejscowego (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), które obowiązują w czasie likwidacji samowoli budowlanej (...). Z tego też względu bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji pozostaje podnoszony w skardze zarzut, iż organy nie zbadały, czy teren inwestycji objęty był planem miejscowym w dacie rozpoczęcia robót, tj. w roku 2005, jak wskazano w skardze. Okoliczność ta pozostawała irrelewantna dla oceny zaistniałej samowoli budowlanej i procedury jej legalizacji. Skoro bowiem plan miejscowy z roku 2007 nadal obowiązuje, to badanie zgodności zabudowy znajdującej się na terenie objętym jego postanowieniami z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogło odbywać się tylko z uwzględnieniem postanowień zawartych w tym akcie".

GINB zwrócił ponadto uwagę na niespójność twierdzeń skarżącej, która w skardze do Sądu wskazała jako datę rozpoczęcia robót budowlanych rok 2005, a we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podała, że sporny budynek powstał w 2004 r.

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodziła się D.W. (zwana dalej także: "skarżącą"), wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżąca zarzuca postanowieniu GINB naruszenie: art. 61a § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7 § 1, art. 8 § 1 oraz art. 11 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy obu instancji obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz pominięcie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przy jednoczesnym zlekceważeniu jej słusznego interesu, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez organ wystąpienia w sprawie przesłanki zaistnienia innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., pomimo zgromadzenia wystarczającego materiału dowodowego do merytorycznego prowadzenia postępowania administracyjnego.

Mając to na uwadze, autorka skargi wnosi m.in. o uchylenie postanowienia GINB w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi podniesione zostało, że w drodze podania z 13 października 2020 r., uzupełnionego pismem z 11 grudnia 2020 r., spełnione zostały kryteria wszczęcia postępowania na wniosek strony, tj.:

1. zawarte we wniosku żądanie dotyczyło sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji;

2. wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu

art. 28 k.p.a.;

3. wniosek odpowiadał wymaganym warunkom formalnym i procesowym;

4. organ, do którego wniesiono podanie, był właściwy w sprawie.

Według oceny skarżącej, oparcie odmowy wszczęcia postępowania wyłącznie na bardzo ogólnej, nieprecyzyjnej przesłance, jaką była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" budzi zasadnicze wątpliwości i zastrzeżenia, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy osoba żąda jego wszczęcia, powinna być oparta na jasnych i przejrzystych przesłankach procesowo-prawnych.

Skarżąca podniosła, że w dniu 15 marca 2002 r. złożyła wniosek o zmianę ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla swojej działki. W odpowiedzi na ww. wniosek została poinformowana, że wniosek ten został rozpoznany na posiedzeniu w dniu 26 marca 2002 r., jednakże nie został mu nadany dalszy bieg z uwagi na brak środków. Nikt wówczas nie poinformował skarżącej, że istnieje możliwość zmiany przeznaczenia gruntu oraz części planu zagospodarowania przestrzennego dla działki na własny koszt. Jak wskazała, po 2002 r. zawsze, przynajmniej raz w roku, w czasie pobytu na działce, udawała się do Urzędu Miejskiego we W. (celem zmiany planu) i za każdym razem odsyłano ją z tzw. "kwitkiem".

W odpowiedzi na skargę, GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej: "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2021 r. nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli Sądu poddane zostało ww. postanowienie GINB z [...] kwietnia 2021 r., znak: [...], którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji P.WINB z [...] lipca 2018 r., znak: [...], uchylającej w całości decyzję PINB z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie nakazania D.W. rozbiórkę obiektu budowlanego murowanego trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach 6,40 m x 6,35 m + 4,60 m x 2,40 m, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...], obręb ewid. C., gm. W..

Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest tożsame ze wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania wskazanej instytucji procesowej.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności inicjowane na żądanie wnioskodawcy składa się zatem z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 1366/09, dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. W rozpoznawanej sprawie, organy stwierdziły niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z przyczyn przedmiotowych. Przyczyną przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania może być m.in. wniesienie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która była już poddana kontroli sądu administracyjnego.

Przyjmuje się, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone zasadniczo do sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone zostało przez podmiot oczywiście nieuprawniony lub też z innych przyczyn jest oczywiście niedopuszczalne.

Odnosząc się do tej kwestii należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu meriti jest dokonanie kontroli całościowej zaskarżonego orzeczenia organu, a nie wyłącznie w ramach zarzutów skargi (jak ma to miejsce przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny). Sąd kontroluje więc zaskarżone orzeczenie również pod kątem jego ewentualnej nieważności, gdyż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, wówczas stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części lub stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W judykaturze prezentowany jest pogląd, wedle którego uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, zachowuje swą aktualność, pomimo zmiany stanu prawnego (por. wyroki NSA z 4 lipca 2014 r., sygn. akt OSK 2996/12; z 24 lipca 2014 r. sygn.. akt I OSK 1552/13; sygn. akt z 6 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1896/13, CBOSA). Stanowisko zawarte w uchwale I OPS 6/09 sprowadza się zaś do tezy, wedle której "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji (obecnie - postanowienia) o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.". W motywach do tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem Sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy Sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania".

Ponieważ, jak już wyżej podniesiono, Sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi przeto niezależnie od jej zarzutów powinien zawsze skontrolować, czy w procesie stosowania prawa przez organy administracji publicznej nie doszło do naruszenia prawa przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Punktem odniesienia tych ustaleń w czasie jest data wydania decyzji ostatecznej, kończącej postępowanie administracyjne objęte kontrolą sądową. W judykaturze i piśmiennictwie przeważa pogląd, iż Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym na dzień jej wydania oraz z uwzględnieniem stanu prawnego wówczas obowiązującego. Jeżeli przy rozpoznaniu skargi Sąd administracyjny dojdzie do przekonania, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji nie naruszyła ona prawa w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, to wówczas skargę oddala. Wyrok oddalający skargę jest rezultatem jej nieuwzględnienia wobec niewystępowania wad prawnych, uzasadniających uchylenie decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Jego istotną treścią jest zatem ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa z punktu widzenia ustanowionych kryteriów kontroli legalności decyzji administracyjnych. Taki wyrok zamyka organom administracji publicznej możliwość korzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznych wadliwych, ale tylko wówczas, gdy przyczyny tej wadliwości mogły być zbadane przez Sąd w toku rozpoznania skargi. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne więc byłoby stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu powinien ustalić, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2448/16, CBOSA).

Prawomocny wyrok Sądu administracyjnego przesądzający o zgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowi zatem, co do zasady, przeszkodę czyniącą niedopuszczalnym rozpoznanie żądania stwierdzenia nieważności decyzji.

Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w niniejszej sprawie ma więc przede wszystkim ustalenie, że wniosek skarżącej dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji P.WINB z [...] lipca 2018 r., znak: [...]., uchylającej w całości decyzję PINB z [...] maja 2018 r., znak: [...] i nakazującej D.W. rozbiórkę budynku murowanego trwale związanego z gruntem pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...], obręb ewid. C., gm. W..

Decyzje te zostały poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który wyrokiem z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 555/18, oddalił skargę D.W. na ww. decyzję P.WINB z [...] lipca 2018 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt

II OSK 1495/19, oddalił skargę kasacyjną D.W. od ww. wyroku WSA w Gdańsku.

WSA w Gdańsku w uzasadnieniu przywołanego wyroku z 12 grudnia 2018 r. za zasadniczą kwestię wymagającą ustalenia uznał zbadanie, czy przedmiotowa zabudowa została wykonana w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uzyskania pozwolenia na budowę, bądź bez dokonania zgłoszenia.

Sąd I instancji przychylił się do stanowiska organów administracji publicznej i w konsekwencji ustalając zgodność z prawem wykonania robot budowlanych polegających na budowie wolnostojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej, o łącznej powierzchni zabudowy 51,68 m2 uznał, że roboty te wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, zarówno w dacie wykonania, jak i w dacie ich legalizacji. Okoliczność, że inwestor dokumentem takim się nie legitymował, co potwierdzało jego oświadczenie złożone w trakcie oględzin nieruchomości, uprawniało organy nadzoru budowlanego do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Dodatkowo WSA w Gdańsku ustalił, że w niniejszej sprawie sporna budowa została zrealizowana w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2007 r., który w dacie wszczęcia i prowadzenia postępowania legalizacyjnego nadal obowiązywał.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w Gdańsku, organy prawidłowo stwierdziły, że w świetle ustaleń ww. planu miejscowego, na działce inwestora nie była możliwa jakakolwiek zabudowa, przy czym wbrew zarzutom skargi powyższe zapisy planu nie budziły wątpliwości interpretacyjnych, które wymagałyby zastosowania art. 7a § 1 k.p.a.

Według oceny wyrażonej przez ww. Sąd w wyroku z 12 grudnia 2018 r., przyjąć należało, że lokalizacja przedmiotowego budynku na terenie działki nr [...] jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie to powodowało, że postępowanie legalizacyjne nie mogło przejść do dalszego etapu, tj. w przypadku obiektu ukończonego, do wydania postanowienia, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wskazanych dokumentów (art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), a następnie sprawdzenia wykonania ww. obowiązku oraz podjęcia rozstrzygnięcia adekwatnego do poczynionych w tym zakresie ustaleń (art. 49 ustawy). Brak zgodności zabudowy z planem miejscowym obliguje organ do orzeczenia nakazu jej rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co zasadnie uczyniły organy nadzoru budowlanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 12 grudnia

2018 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skarżącej kasacyjnie, a dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powiązany także z naruszeniem przez organ przepisów art. 7, 7a § 1, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że decyzje wydano bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz bez podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w odniesieniu do oznaczonych kwestii, za nietrafny. NSA podkreślił, że organ II instancji stwierdził brak możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej, a sąd wojewódzki ten pogląd podzielił. Stanowiska tego, poprzez przywołanie przepisu art. 7a § 1 k.p.a. skarżąca kasacyjnie – w ocenie Sądu – skutecznie nie podważyła. NSA zważył również, że w skardze kasacyjnej nie została skutecznie podważona ocena braku możliwości zabudowy kubaturowej w postaci budynku rekreacyjnego w konturze oznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosując postanowienia planu miejscowego dla obszaru oznaczonego symbolem 04 R., NSA wskazał, że dla tego obszaru plan miejscowy przewiduje udział powierzchni biologicznie czynnej w wysokości 100 % w aspekcie parametrów i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenów. W tym zakresie organ II instancji stwierdził brak możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej

Ponadto Sąd Naczelny za nieskuteczne uznał wywodzenie w skardze kasacyjnej, że budynek powstał w 2005 r., dostrzegając, że oświadczenie to pozostaje w sprzeczności z wyjaśnieniem składanym przez stronę w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów NSA jako chybione ocenił wywodzenie o wydaniu decyzji "w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obowiązujące w momencie jego wzniesienia".

Mając to na uwadze, tutejszy Sąd zobowiązany jest stwierdzić, że próba dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki, z przyczyn wskazanych przez skarżącą, jest w oczywisty sposób niedopuszczalna i stanowiłaby w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięć WSA w Gdańsku z dnia 12 grudnia 2018 r. oraz wyroku NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. niedopuszczalną ingerencję w prawomocne orzeczenia tych sądów. Sądy te kontrolując już bowiem orzeczenie P.WINB z [...] lipca 2018 r. badały kwestie, które obecnie podnosi skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Natomiast podejmowane przez skarżącą starania o zmianę postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w żadnym razie nie mogą mieć wpływu na zainicjowanie postępowania o kontrolę w trybie nadzwyczajnym ww. ostatecznej decyzji organu nadzoru budowlanego. Same bowiem hipotetyczne i niepewne założenia, co do ewentualnej zmiany zapisów tego planu w przyszłości, nie mogą stanowić podstaw do przyjęcia, że decyzja P.WINB o nakazie rozbiórki może być dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że GINB prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a., a w rezultacie tego nie doszło również do naruszenia przepisów art. 156 § 1 i art. 157 k.p.a. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie sposób dopatrzyć się także naruszenia przez organy przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7 § 1, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co zarzucono w skardze, albowiem zaskarżone postanowienie w wyczerpujący sposób wyjaśnia motywy zapadłego rozstrzygnięcia.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., tutejszy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.