Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 719/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust.2 pkt2,  art. 41 ust.1 i art 42
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 13 pkt 2 i pkt 10
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 305
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Gołuch (spr.), Asesor WSA Piotr Pyszny, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 1 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie uchwały w sprawie utworzenia Miejskiego Zarządu Oświaty i nadania mu statutu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 lipca 2022 r.

nr NP.II.4131.1.597.2022, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.- dalej zwanej u.s.g.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 25 maja 2022 r. w sprawie nadania statutu Miejskiemu Zarządowi Oświaty w S. (dalej: uchwała w sprawie statutu), w całości jako sprzecznej z art. 4 ust 1 i art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1361 ze zm., dalej jako: ustawa o ogłaszaniu) w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.( Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) dalej jako: KRP.

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru, wojewoda) w uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził, że uchwała w sprawie statutu, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ Rada Miasta S. (dalej: skarżąca, Rada) nadała ww. uchwale w sprawie statutu walor aktu prawa miejscowego, przywołując w jej podstawie prawnej przepisy art. 40 ust 2 pkt 2, art. 41 ust 1 i art. 42 u.s.g., regulujące kwestie stanowienia przez radę aktów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych oraz określenie zasad i trybu wejścia w życie uchwały przewidzianych dla aktów prawa miejscowego § 3 uchwały, uzależniając od tego faktu termin wejścia w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Organ nadzoru podkreślił, iż zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Nadto organ nadzoru wskazał, że zgodnie z art. 13 pkt 2 i pkt 10 ustawy o ogłaszaniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy oraz inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej kategorii aktów wymienionych w tych przepisach podlegających ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Aby dana uchwałę uznać za akt prawa miejscowego musi ona zawierać m.in. normy abstrakcyjne (wielokrotnego zastosowania) i generalne, adresowane do mieszkańców gminy i obowiązywać na obszarze całej lub części gminy, a podstawa do jej podjęcia musi wprost wynikać z przepisów ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że Miejski Zarząd Oświaty w S. jest jednostką budżetową i podstawę do nadania statutu nie stanowi przepis art. 40 ust 2 pkt 2 usg., lecz przepis art.12 ust 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), zwanej dalej: "u.f.p". Przedmiotowy statut nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych, nie nakłada obowiązków, ani nie przyznaje praw nieokreślonemu kręgowi odbiorców, nie jest zatem aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym i stąd nie korzysta z przymiotu aktu prawa miejscowego.

W związku z czym nastąpiło naruszenie art. 4 ust.1 i art. 13 pkt. 2 ustawy o ogłaszaniu i art. 94 KRP, co oznacza, że zasadnym jest wyeliminowanie uchwały z obrotu prawnego.

Ponadto wskazał, że zawarcie w statucie dodatkowych obowiązków, które nie zostały przekazane jednostce na mocy uchwały rady gminy, stanowi naruszenie przepisów art.11 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 10b ust. 2 pkt 3 u.s.g.

Organ nadzoru wskazał też, iż przedmiotowy statut MZO, będący załącznikiem do przedmiotowej uchwały, zawiera postanowienia, które zostały jednocześnie uwzględnione w uchwale Nr [...] Rady Miasta S. z dnia 23 sierpnia 2016 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych Gminy S., co stanowi istotne naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzoru Miejski Zarząd Oświaty w S. (dalej: MZO) jest jednostką o charakterze wyłącznie usługowym (pomocniczym) zapewniającą wspólną obsługę administracyjną finansową i organizacyjną jednostek obsługiwanych. Powołanie takiej jednostki ma obniżyć koszty działalności i zapewnić sprawniejszą realizację zadań, które mieszczą się bezpośrednio w ramach działalności placówek. Jednoznacznie usługowy charakter MZO wyklucza możliwość powierzenia do realizacji zadań należących do konkretnych organów lub podmiotów, przykładowo: Burmistrz, Dyrektor szkoły.

Z tego też względu MZO zapewniając wspólną obsługę jednostek organizacyjnych gminy nie może realizować zadań określonych w Statucie w: § 7 ust. 5 pkt 1, 2, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 19, 21, 22, 23 oraz pkt 17 w części dotyczącej prowadzenia i koordynowania działań w zakresie dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru wskazał, że uchwała Nr [...] Rady Miasta S. podjęta została z istotnym naruszeniem obowiązującego prawa, co czyni stwierdzenie jej nieważności w całości uzasadnionym i koniecznym.

Rada Gminy S. zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze w całości jako sprzeczne z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 i pkt. 10 ustawy o ogłoszeniach w zw. z art. 7 i 94 KRP.

W skardze zarzucono rozstrzygnięciu nadzorczemu:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; zwanej dalej "k.p.a."), w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym, a w konsekwencji do naruszenia prawa przez organ nadzoru uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt. 2 i pkt. 10 ustawy o ogłoszeniach w zw. z art. 40 ust.1 i ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 91 ust.1 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a przez to przyjęcie, iż statut jednostki organizacyjnej MZO nie stanowi aktu prawa miejscowego a przez to nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym województwa Śląskiego, a co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały, podczas gdy statut każdej gminnej jednostki organizacyjnej stanowi akt prawa miejscowego o czym przesądził sam ustawodawca, zaliczając statut gminnego urzędu i gminnej instytucji jaką niewątpliwie jest MZO do aktów prawa miejscowego, a co za tym idzie aby statut mógł funkcjonować w obrocie prawnym, podlega bezwzględnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

- art. 40 ust. 2 i pkt. 2 u.s.g. w zw. z art. 11 ust.2 i art. 12 ust. 2 u.f.p. w zw. z art. 10 ust 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. prawo oświatowe (dalej p.o.) w zw. z § 7 ust 4 pkt 5,6,19 Statutu będącego załącznikiem Uchwały nr [...] z dnia 25 maja 2022 r. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i uznanie że statut jednostki organizacyjnej MZO nie stanowi aktu prawa miejscowego, podczas gdy statut MZO zawiera normy prawne mające charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego, podlegający bezwzględnemu ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym;

- naruszenie art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i art. 91 ust 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy ewentualny brak korelacji między uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 maja 2022 r., a uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r., w sprawie organizacji wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych gminy S., nie może stanowić przyczyny do stwierdzenie nieważności, co najwyżej może stanowić nieistotne naruszenie prawa;

W świetle powyższego Skarżąca, w oparciu o art. 148 p.p.s.a., domagała się uwzględnienia skargi i uchylenia w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie Wojewody kosztami postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła m.in., że

Organ nadzoru nie wypełnił prawidłowo treści art. 61 § 4 k.p.a., w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g., bowiem powiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, co doprowadziło do pozbawienia gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym.

W przypadku gdyby organ nadzoru z właściwym wyprzedzeniem zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania nadzorczego, skarżąca miałaby możliwość zajęcia stanowiska w sprawie.

W treści skargi podniesiono też, iż o generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy mieszkaniec gminy, natomiast abstrakcyjność przepisów uchwały to możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. Zdaniem skarżącej, normy prawne zawarte w statucie MZO mają także charakter zewnętrzny, abstrakcyjny i generalny, ponieważ znalazły się tam nie tylko postanowienia w przedmiocie struktury organizacyjnej jednostki, ale dotyczące również przedmiotu jej działalności tj. realizowanych zadań, co stanowi istotną informację dla lokalnej społeczności, a to przesądza o zakwalifikowaniu przedmiotowego aktu do kategorii akt prawa miejscowego.

Skarżąca wskazała, że przepis § 7 ust. 4, 5, 6, 19 Statutu będącego załącznikiem do uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 maja 2022 r., stanowi, że MZO m.in. wykonuje:

- zadania wynikające z porozumień zawartych przez Gminę S. z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, dotyczących oświaty i opieki nad dziećmi do lat 3;

- zapewnia obsługę administracyjno-techniczną przebiegu rekrutacji do placówek gminnych;

- realizuje zadania zlecone z zakresu oświaty, edukacji i opieki nad dziećmi do lat 3 na podstawie przepisów szczególnych, programów rządowych i lokalnych.

Z powyższego wynika, że są to zadania o charakterze publicznym, dostępne dla społeczności gminy i dla tej społeczności istotne. Tym samym adresatami norm ujętych w statucie nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne lecz również mieszkańcy gminy, a Statut MZO zawiera normy o charakterze generalnym, zewnętrznym ponieważ usługi świadczone przez MZO adresowane są do nieograniczonej liczby podmiotów.

Skarżąca, odnosząc się do zarzutu organu nadzoru dotyczącego braku korelacji między uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 maja 2022 r., a uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r., w sprawie organizacji wspólnej obsługi dla samorządowych jednostek organizacyjnych gminy S., stwierdziła, że najwyżej która może stanowić nieistotne naruszenie prawa nie powodująca nieważności uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Ustosunkowując się do poszczególnych zarzutów skargi organ nadzoru m.in. stwierdził, że skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu poprzez udzielenie krótkiego terminu do złożenia wyjaśnień tj. art. 10 k.p.a., ponieważ skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności wpływających na wynik sprawy i na poparcie swego stanowiska przywołała wyroki NSA z dnia 18 maja 2006 r sygn. IIOSK 831/05, z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1192/06, z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. I OSK 881/10, z dnia 2 września 2009 r. sygn. II OSK 1317/08 publ. CBOSA).

Organ nadzoru wskazał, że przedmiotem postępowania nadzorczego była sama uchwała i jej treść normatywna, a w skardze na rozstrzygniecie nadzorcze skarżąca nie przytoczyła żadnych nowych faktów czy okoliczności mogących mieć wpływ na zmianę stanowiska organu nadzoru. Zaś spór pomiędzy organem nadzoru a gminą dotyczy wyłącznie odmiennej oceny legalności uchwały przyjętej przez Radę Miejską S.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego charakteru uchwały w sprawie utworzenia MZO i nadania mu statutu, organ nadzoru wskazał, że wprowadzanie różnych trybów wejścia w życie uchwały powoduje, że akt ten jest sprzeczny z wyrażoną w art. 2 KRP zasadą pewności prawa i wywodzoną z niej zasadą poprawnej legislacji, jak również z wynikającą z art. 7 KRP zasady legalizmu czyli działania przez organy władzy publicznej wyłącznie na podstawie i w granicach prawa.

W ocenie organu nadzoru uchwałę Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 maja 2022 r., uznać należy za akt wewnętrzny wiążący wyłącznie jednostki obsługujące i obsługiwane, niepodlegający publikacji. Zawarte w tym akcie przepisy oddziałują wyłącznie na sferę praw i obowiązków wskazanych w nim samorządowych jednostek organizacyjnych i nie są kierowane na zewnątrz.

Organ nadzoru wskazał również, że treść przedmiotowego statutu powinna być skorelowana z treścią uchwały erygującej jednostkę obsługową, ponieważ niedopuszczalne jest odmienne uregulowanie zadań tej jednostki poprzez ich rozszerzenie lub zawężenie w jej statucie, a brak korelacji między uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 25 maja 2022 r., a uchwałą Rady Miasta S. Nr [...] z dnia 23 sierpnia 2016 r., stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.

Jednocześnie, zdaniem organu nadzoru, zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Na poparcie słuszności swojego stanowiska Wojewoda przywołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych.

Nadto, zdaniem organ nadzoru, strona skarżąca w żaden sposób nie podważyła legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i skarga jako bezzasadna winna być oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity w Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. w Dz. U. z 2022 r., poz. 329 zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.").

Do właściwości sądu administracyjnego należy również rozstrzyganie skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze organów sprawujących nadzór nad organami jednostkami samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a).

Zgodnie zaś z art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. W przypadku zaś braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Podnieść również należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd podkreśla nadto, że w odróżnieniu od spraw, w których przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, którą tym samym Sąd uprawniony jest i zobligowany skontrolować, w niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest jedynie rozstrzygnięcie nadzorcze. W konsekwencji Sąd nie jest władny dokonać samodzielnej oceny formalnej i merytorycznej prawidłowości całości uchwały, winien bowiem jedynie zbadać i ocenić prawidłowość podjętego przez Wojewodę Śląskiego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 91 ust. 3 u.s.g.).

Na zasadzie art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W pierwszej kolejności Sąd ustalił zatem, że warunki formalne do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego zostały spełnione. Jak wynika z wyjaśnień zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu 1 czerwca 2022 r. Strona skarżąca nie zaprzeczyła zgodności tego twierdzenia ze stanem faktycznym. Zatem data doręczenia organowi nadzoru powyższej uchwały jest okolicznością bezsporną. Skoro zaś w dniu 1 czerwca 2022 r. rozpoczął bieg 30 dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego, to wydając to rozstrzygnięcie w dniu 1 lipca 2022 r. organ nadzoru dotrzymał ustawowego terminu na jego wydanie.

Także warunek formalny z art. 98 ust. 3 u.s.g., skarga spełnia gdyż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach została złożona w dniu 1 sierpnia 2022 r. , a Rada Miasta S. podjęła uchwałę w dniu 24 sierpnia 2022 r. Nr [...] w sprawie zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zatwierdzenia czynności wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Następnym obowiązkiem Sądu było wobec tego ustalenie, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo zakwestionował legalność wskazanej w rozstrzygnięciu nadzorczym kontrolowanej uchwały.

Przypomnieć wymaga, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97). W wyroku z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 845/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei w wyroku z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1650/16, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w świetle art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy jest istotne naruszenie prawa, czyli takie, którego skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa.

Tak ukształtowane orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza do ochrony zasady samodzielności gminy jako jednej z podstawowych zasad ustroju samorządu terytorialnego w Polsce. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Stosownie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. W odniesieniu do samorządu gminnego zasada ta znalazła wyraz w art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 125/18).

Samodzielność gminy jest zatem zasadą konstytucyjną, podlegającą sądowej ochronie i ten fakt powinien wytyczać kierunek wykładni i stosowania przepisów prawa mających zastosowanie w postępowaniu nadzorczym, ponieważ tak w stanowieniu prawa, jak i w jego stosowaniu normy konstytucyjne wyznaczają wzorzec najwyższy.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy przez organ nadzoru, jak zostało wyżej wskazane, unormowane są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (np. uchwały) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, tj. uchwalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego (ex tunc). W tej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Innymi słowy – stwierdzenie nieważności oznacza uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego wydania.

Zaskarżony akt nadzoru został wydany przez Wojewodę Śląskiego na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy rację ma Rada Gminy S. nadając statut MZO i stanowiąc jednocześnie, że uchwała ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, czy też słuszne jest stanowisko Wojewody, iż uchwała nadająca statut jednostce MZO oraz określająca w załączniku treść statutu nie ma charakteru prawa miejscowego, co rodzi konsekwencję w postaci niedopuszczalności uzależnienia wejście w życie uchwały od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym województwa śląskiego.

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru w zakresie obowiązku ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego, uzależniając od tego faktu termin wejścia w życie, co w przedmiotowej sprawie w sposób istotny narusza prawo, tj. art. 13 ustawy o ogłaszaniu, ponieważ tenże przepis określa katalog aktów generalnych organów gminy podlegających ogłoszeniu w ww. oficjalnym publikatorze, a takim aktem nie była przedmiotowa uchwała w sprawie statutu.

Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu: "W wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:1) akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

2) akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy;

3) statuty związków międzygminnych, statuty związków powiatów oraz statuty związków powiatowo-gminnych;

3a) statuty związków metropolitalnych;

4) akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej;

5) wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy;

6) porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte: a) między jednostkami samorządu terytorialnego, b) między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej;

7) uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa;

8) obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy;

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego;

9) statut urzędu wojewódzkiego;

10) inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne".

Uchwała w sprawie statutu w ocenie organu Sądu, nie zalicza się do żadnej z powyższych kategorii aktów prawnych. W szczególności nie może zostać uznana za akt prawa miejscowego.

Wyjaśnić należy, iż brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego. Ustawodawca konstytucyjny zalicza je do źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Ustawodawca może wprost przesądzić, iż dany akt jest aktem prawa miejscowego. Brak takiego postanowienia nie oznacza jednak, iż danemu aktowi należy automatycznie odmówić takiego charakteru.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że mimo braku ustawowej definicji aktu prawa miejscowego, to powszechnie przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne, w których ujęto normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny zaś charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi skierowane do adresatów w celu wskazania określonego sposobu zachowania się w postaci nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny wyraża się w tym, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy oznacza, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty odnosić się zatem mają do zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś zrealizować się w wyniku jednorazowego zastosowania. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) występujących poza organami administracji, a będąc źródłami prawa powszechnie obowiązującego mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Stanowią zatem prawo dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego bądź tylko przebywające na terenie jej działania. Podobne stanowisko zajmuje również Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 674/11;CBOSA). Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczającym jest, aby zawierała ona przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; CBOSA).

Odnosząc powyższe do uchwały w sprawie statutu stwierdzić należy, iż nie spełnia ona wymogów, które pozwoliłyby na jej zakwalifikowanie jako aktu prawa miejscowego. Stosownego zastrzeżenia w tym zakresie nie uczynił sam ustawodawca, a dokonana ocena charakteru norm zawartych w tejże uchwale w sprawie statutu prowadzi do wniosku, iż nie zawiera ona żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że przedmiotem uchwały w sprawie statutu jest nadanie statutu MZO w S., będącemu "jednostką organizacyjną Gminy S., działającemu w formie budżetowej - zwanemu dalej "«MZO»" (§ 2 Statutu).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 305 ze zm.), zwanej dalej: "u.f.p.", "Jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego". W myśl art. 11 ust. 2 u.f.p.:"Jednostka budżetowa działa na podstawie statutu określającego w szczególności jej nazwę, siedzibę i przedmiot działalności". W art. 12 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ustawodawca postanowił, że: "Jednostki budżetowe, z zastrzeżeniem odrębnych ustaw, tworzą, łączą i likwidują: (...) organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego - gminne, powiatowe lub wojewódzkie jednostki budżetowe". Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 u.f.p.: "Tworząc jednostkę budżetową, organ, o którym mowa w ust. 1, nadaje jej statut, chyba że odrębne ustawy stanowią inaczej, oraz określa mienie przekazywane tej jednostce w zarząd".

Sąd podziela stanowisko, że uchwały w przedmiocie statutów jednostek budżetowych nie są, co do zasady, aktami prawa miejscowego i należą do indywidualnych aktów organizacyjnych o charakterze wewnętrznym (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Lu 430/06; wyrok WSA w Opolu z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op518/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 256/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 109/16; wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07; wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r.; sygn. akt II OSK 2058/09; CBOSA). Zauważyć należy, że jednostki budżetowe nie są samodzielne, stanowią wewnętrzny aparat organizacyjny, są podporządkowane organizacyjnie i merytorycznie (służbowo) organom je tworzącym. Gminne jednostki budżetowe funkcjonują w obrębie wewnętrznego sytemu organizacyjnego gminy, w tym wspólnego budżetu, a współdziałanie nie jest oparte na formach właściwych dla samodzielnych stron stosunków prawnych. Statut jednostki budżetowej jest skierowany do podmiotu organizacyjnie podporządkowanego organowi wydającemu ten akt, a przepisy w nim zawarte oddziałują w sferę obowiązków i uprawnień tylko w stosunku do tej jednostki (por. wyrok WSA w Opolu z dnia 19 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op518/06). To, że dana jednostka organizacyjna wykonuje zadania w stosunku do podmiotów zewnętrznych nie oznacza, że nadany jej statut - chociaż określa przedmiot działania jednostki organizacyjnej - "działa w sferze zewnętrznej" (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 353/07).

W ocenie organu Sądu powyższe stanowisko należy przyjąć także w odniesieniu do uchwały w sprawie statutu. Uchwalony przez Radę Gminy S. Statut nie zawiera żadnej normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz nie nakłada praw i obowiązków na wspólnotę samorządową. Przedmiotowy Statut jest aktem prawnym skierowanym do wewnątrz struktury organizacyjnej gminy. Jego treść koncentruje się na kwestiach organizacyjnych jednostki budżetowej Gminy S. (MZO), której - w oparciu o przepisy art. 10a - 10d u.s.g.) -powierzono wspólną obsługę oświatowych jednostek organizacyjnych Gminy S. zaliczanych do sektora finansów publicznych. Normuje on materię związaną z nazwą, siedzibą, przedmiotem działalności MZO, jego strukturą organizacyjną oraz gospodarką finansową i mieniem. Jako akt kierownictwa wewnętrznego wiąże jedynie wskazane w nim podmioty (GZO oraz wymienione w § 5 Statutu jednostki obsługiwane) działające w ramach struktury wewnętrznej gminy.

Podsumowując w ocenie Sądu uchwała w sprawie statutu nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem podstawy publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może stanowić przepis art. 40 ust 2 pkt 2, (oraz art. 41 ust 1 i art. 42) u.s.g.

Sąd zauważył, iż art. 40 ust. 2 u.s.g. zawiera katalog gminnych aktów prawa miejscowego jak również definiuje te akty. Stanowi, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie:

1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych,

2) organizacji urzędów i instytucji gminnych,

3) zasad zarządu mieniem gminy,

4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Sama ustawa ustrojowa wskazuje zatem, które spośród uchwał rady gminy normujących organizację gminnych jednostek organizacyjnych mają rangę prawa miejscowego. Instytucja gminna to taka, szczególnego rodzaju, jednostka organizacyjna gminna, która realizuje wynikające z przepisów prawa kompetencje i ma zarazem charakter publiczny, tj., powszechnie dostępny (ogólnie dostępny dla społeczności lokalnej), odróżniający je od instytucji prywatnych, co wzmacnia pogląd, że akt regulujący organizację takiej jednostki ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlega zatem publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (art. 13 pkt 2 u.s.g.).

W ocenie Sądu przedmiotowy statut ma charakter jedynie wewnętrzny, gdyż jego adresatami są podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach struktury administracji publicznej.

Nadto w opinii Sądu gmina nie jest upoważniona do wydawania statutów gminnych jednostki budżetowej w formie aktów prawa miejscowego. Ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym Rada Miasta S. nie miała ustawowego umocowania do podjęcia uchwały w sprawie statutu jako aktu prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera on norm generalnych i abstrakcyjnych i nie nakłada obowiązków ani nie przyznaje prawa nieokreślonemu kręgowi odbiorców, a zatem nie jest aktem o charakterze ustrojowo-organizacyjnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.- art. 61 § 4 k.p.a., w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez powiadomienie gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w dniu poprzedzającym dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd, zauważył, że pomimo krótkiego czasu w przedmiocie powiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania nadzorczego nie została ona pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu ponieważ zarzucane uchybienie nie uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności wpływających na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.