Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2574/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przejęcie mienia
Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 a § 1, art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., T. B., B. S.-L. i W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2281/15 w sprawie ze skargi M. S., T. B., B. S.-L. i W. S. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2281/15, oddalił skargę M. S., T. B., B. S.-L. i W. S. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak podał Sąd I instancji w jego uzasadnieniu, A. S. złożył do Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [...] wniosek z [...] kwietnia 2010 r. o stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...], będąca niegdyś własnością S. K. S., na której znajdują się obecnie ruiny dawnego pałacu, o łącznej pow. 12,6356 ha, nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Agencja Nieruchomości Rolnych przekazała ów wniosek oraz pisma pełnomocnika A. S. z dnia [...] października 2011 r. i [...] stycznia 2012 r. do załatwienia Wojewodzie [...] według właściwości. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej w sprawie. W jego motywach wskazał, iż tylko osoba uprawniona, posiadająca interes prawny, może być stroną postępowania, a zatem może skutecznie złożyć wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. W celu ustalenia właściciela majątku położonego w [...] w dacie przejęcia na własność Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej, tj. w dacie 13 września 1944 r., oraz ustalenia podstawy przejęcia, organ wystąpił do Sądów Rejonowych w [...] i [...], Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w [...] i [...], zgodnie z wnioskami dowodowymi zgłoszonymi przez wnioskodawcę. Nie udało się odnaleźć księgi lwh [...], w której zapisano przedmiotową nieruchomość. Sądy Rejonowe w [...] i [...] stwierdziły brak tej księgi w zbiorach ksiąg wieczystych. Ponadto nie odnaleziono żadnych dokumentów potwierdzających komu przysługiwało prawo własności do majątku [...] we wspomnianej dacie. Organ wyjaśnił, iż pismem z dnia [...] marca 2012 r. wezwał również stronę do przedłożenia dokumentów potwierdzających interes prawny do występowania z roszczeniem w stosunku do nieruchomości położonej w [...], jednak wnioskodawca takowych nie przedstawił, oczekując wyjaśnienia tej kwestii przez organ administracji. Wojewoda podniósł ponadto, iż z zebranej dokumentacji wynika, iż działki na których zlokalizowany jest stanowiący ruiny zamek "[...]" (działka nr [...] położona w [...] i działka nr [...]) nabył Skarb Państwa przez zasiedzenie, na podstawie postanowień Sądu Rejonowego w [...] (co potwierdza treść ksiąg wieczystych nr [...] i [...] dostępnych na stronie internetowej ekw.ms.gov.pl), a nie w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podsumowując, nie można, w ocenie Wojewody, przyjąć iż S. K. S. (wymieniony jako właściciel majętności tabularnej lwh [...] w kopii poświadczenia hipotecznego, a po którym wnioskodawca wywodzi swoje następstwo prawne) był właścicielem nieruchomości zajętej pod ruiny zamku w dniu wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. W konsekwencji, nie sposób uznać, iż spadkobiercy po S. K. S., w tym i wnioskodawca, nabyli prawa do nieruchomości zabudowanej zamkiem położonej w [...]. Zażalenie na ww. postanowienie wniósł A. S., zarzucając mu naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. przez niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do przedwczesnego uznania, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, art. 28 w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia w oparciu o rzekomy brak interesu prawnego wnioskodawcy w sytuacji, gdy kwestia interesu prawnego powinna zostać rozstrzygnięta tylko w merytorycznej decyzji oraz art. 8 K.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Zaskarżonym postanowieniem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody o braku po stronie wnioskodawcy legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie, że nieruchomość położona w [...] nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej. Organ ten podniósł, iż kopia poświadczenia hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 1921 r. stwierdzająca, iż S. K. S. jest zaintabulowany pod datą [...] kwietnia 1919 r. za właściciela majątku [...] objętego wykazem hipotecznym [...], nie jest wystarczająca do uznania, iż wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. W jego ocenie, decydujący jest bowiem stan własnościowy nieruchomości objętej wnioskiem na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, tj. na dzień 13 września 1944 r. Minister wskazał, iż w zebranym materiale dowodowym brak jest jakichkolwiek dokumentów dowodzących przysługującego spadkobiercom po S. S. prawa własności do objętej wnioskiem nieruchomości na datę 13 września 1944 r. W aktach sprawy znajdują się natomiast dokumenty wskazujące na innych właścicieli nieruchomości: wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1945 r. skierowany do Sądu Okręgowego w [...] o wpis prawa własności majątku [...] na rzecz Skarb Państwa przejętego na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej od M. S. oraz odręcznie sporządzone wykazy majątków przeznaczonych do parcelacji z dnia [...] listopada 1944 r., w których wśród właścicieli majątku w [...] wymienia się L. S. i M. S. Daty tych dokumentów są bliższe dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej niż ww. poświadczenie hipoteczne Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 1921 r. Ponadto, data dokumentu w postaci poświadczenia hipotecznego jest zbyt odległa od daty 13 września 1944 r., żeby dokument ten mógł stanowić wystarczający dowód na to, iż na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej współwłaścicielami majątku [...] byli spadkobiercy S. K. S. Organ odwoławczy podniósł ponadto, iż po zawarciu małżeństwa z M. z S. S. K. S. objął w gospodarowanie majątek teścia, [...] oraz majątek żony, [...] - oba z licznymi folwarkami, o powierzchni 1 tys. ha. W ocenie organu, uzasadnia to przypuszczenie, że nie zajmował się on tym majątkiem oraz że majątek ten mógł zostać przekazany na własność braciom, tj. M. S. i L. S. Minister nie zgodził się z zarzutami zażalenia, w szczególności z wytykiem niedostatecznego działania organu, skutkującego niewyjaśnieniem sprawy, jak też z poglądem, iż kwestię istnienia interesu prawnego można rozpatrywać jedynie w decyzji merytorycznej. Wskazał, iż art. 61a wprowadzony do K.p.a. nowelizacją, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., upraszcza rozstrzyganie w sytuacji jednoznacznego braku podstaw do przystąpienia do prowadzenia postępowania. Organ odwoławczy poddał natomiast w wątpliwość twierdzenie organu I instancji, iż przedmiotowa nieruchomość nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie dekretu o reformie rolnej, bowiem Skarb Państwa nabył tę nieruchomość przez zasiedzenie. Minister podniósł, iż postanowienie o zasiedzeniu obejmuje jedynie majątek [...] o obszarze 28 arów, a wnioskodawca wystąpił z żądaniem w stosunku do nieruchomości [...] o pow. 12.6356 ha. Minister wskazał ponadto, iż w aktach znajdują się dokumenty mogące wskazywać na przejęcie nieruchomości na podstawie dekretu o reformie rolnej, tj. odręcznie sporządzone wykazy majątków przeznaczonych do parcelacji oraz pismo Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1945 r. skierowane do Sądu Okręgowego w [...].

Skargę na ww. postanowienie złożyli M. S., T. B., B. S.-L. i W. S., będący następcami prawnymi A. S., zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów postępowania, to jest:

- art. 7 K.p.a. - naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej przez naruszenie słusznego interesu skarżących;

- art. 8 K.p.a. oraz art. 12 § 1 K.p.a. - przez naruszenie zasady szybkości i wnikliwości, wedle których powinno być prowadzone postępowanie administracyjne oraz zasady zaufania;

- art. 28 K.p.a. - przez odmowę skarżącym przymiotu strony, podczas gdy posiadają oni interes prawny do żądania wydania przez organ merytorycznej decyzji rozstrzygającej wniosek A. S., którego spadkobiercami są skarżący;

- art. 35 § 1 i 2 K.p.a. - przez rażące naruszenie ustawowych terminów załatwiania spraw;

- art. 77 § 1 K.p.a. - przez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym przesłuchania skarżących, a także zaniechanie uzyskania dokumentów wielokrotnie wskazywanych w treści pism pełnomocnika w toku sprawy, jak również przez całkowicie wadliwe zakwestionowanie dokumentu świadczącego o zaintabulowaniu S. K. S., bez jakichkolwiek ku temu podstaw, czy też wykazania istnienia równoważnych dokumentów, które obalałyby wpis tej osoby jako właściciela.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż jedynie S. K. S. jest zaintabulowanym właścicielem majątku [...], objętego wykazem hipotecznym [...], wedle poświadczenia hipotecznego Sądu Okręgowego w [...]. Brak jest jakichkolwiek innych dokumentów wieczystoksięgowych, z których wynikałby inny stan własności przedmiotowej nieruchomości. Również na dzień 13 września 1944 r. nie ma dokumentów świadczących o tym aby S. K. S. w momencie swojej śmierci nie był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Skarżący uznali ponadto na całkowicie błędny wniosek organu, jakoby S. K. S. przekazał własność przedmiotowych nieruchomości swoim braciom. Wreszcie zakwestionowali możność zastosowania w sprawie art. 61a § 1 K.p.a., wskazując iż w tym postępowaniu nie zachodzi "oczywiste nieuprawnienie" skarżących, a badanie własności przedmiotowej nieruchomości wymagało przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, na które powinno się złożyć także przesłuchanie skarżących.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż w zgromadzonym materiale dowodowym jedynym dokumentem, który mógłby potwierdzać stanowisko skarżących, iż na dzień wejścia w życie dekretu właścicielami majątku byli spadkobiercy S. K. S. jest nieuwierzytelniona kopia poświadczenia hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] lipca 1921 r. Nieuwierzytelnione zaś odpisy dokumentów nie mogą stanowić dowodu w sprawie (p. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 sierpnia 1998 r., sygn. III CZ 107/98, OSNC 1999, nr 3, poz. 52). Ponadto, w ocenie organu, niezasadne było przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżących na okoliczność prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Minister podniósł, iż prawo własności do nieruchomości jest ujawniane właściwym wpisem w księdze wieczystej, zaś kompetencje związane z ich prowadzeniem posiadają wyłącznie sądy cywilne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, iż podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowi art. 61a § 1 K.p.a. W myśl tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, iż tylko posiadanie przymiotu strony może uprawniać do złożenia skutecznego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Odwołując się definicji strony postępowania zawartej w art. 28 K.p.a., z której wynika konieczność wykazania interesu prawnego zasadzającego się na normie prawa materialnego (z reguły), Sąd meriti stanął na stanowisku, że w sprawach dotyczących nieruchomości interes ten mają osoby, którym przysługuje do nieruchomości tytuł prawnorzeczowy, lub ich następcy prawni. W tej sprawie skarżący dowodzili, że do spornego majątku prawo własności służyło S. K. S., który zmarł [...] kwietnia 1941 r., potem wnioskodawcy A. S., a następnie im. Jednakowoż zdaniem Sądu I instancji tego przymiotu nie wykazali. Nie podzielił bowiem stanowiska skarżących, aby kopia poświadczenia hipotecznego z [...] lipca 1921 r., wskazująca na dokonanie wpisu do ksiąg gruntowych S. K. S. na dzień [...] kwietnia 1919 r., wystarczyła do udokumentowania, iż współwłaścicielami nieruchomości objętej wnioskiem, na datę wejścia w życie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czyli 13 września 1944 r., byli spadkobiercy S. K. S. Jak wynika z akt sprawy, pomimo prowadzonych poszukiwań nie odnaleziono w archiwach ani sądach jakichkolwiek dokumentów wieczystoksięgowych potwierdzających stan własnościowy przedmiotowej nieruchomości na tę datę. Takiej dokumentacji nie przedstawili również skarżący. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że w aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty archiwalne z lat 1944 i 1945 wskazujące na innych niż S. K. S. lub jego następcy prawni właścicieli przedmiotowej nieruchomości: wniosek Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1945 r. skierowany do Sądu Okręgowego w [...] o wpis prawa własności majątku [...] na rzecz Skarb Państwa, przejętego na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej od M. S. oraz odręcznie sporządzone wykazy majątków przeznaczonych do parcelacji z dnia [...] listopada 1944 r., w których wśród właścicieli majątku w [...] wymienia się L. S. i M. S. Jak trafnie wskazał organ, daty tych dokumentów ([...] stycznia 1945 r. i [...] listopada 1944 r.) są znacznie bliższe dacie wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. niż data poświadczenia hipotecznego Sądu Okręgowego w [...] ([...] lipca 1921 r.) potwierdzającego prawo własności S. K. S. do majętności tabularnej [...] na datę [...] kwietnia 1919 r. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, na uwzględnienie nie zasługują również podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., gdyż organy administracji przepisów tych nie naruszyły. W celu ustalenia stanu własnościowego objętej wnioskiem nieruchomości na datę wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r., podjęły szereg czynności mających na celu zgromadzenie niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy dokumentów, m.in. wystąpiły do właściwych sądów i archiwów o dokumentację archiwalną i wieczystoksięgową, w tym Lwh [...] dobra tabularne majątku [...]. Czynności te okazały się jednak bezskuteczne - stosownej dokumentacji wieczystoksięgowej nie udało się bowiem odnaleźć. W ocenie Sądu I instancji chybiony okazał się w konsekwencji tego zarzut wadliwego zastosowania w niniejszej sprawie art. 61a K.p.a. Naruszenia powołanego przepisu skarżący upatrują w dokonaniu przez organy oceny ich legitymacji na etapie postępowania wstępnego, nie zaś na etapie postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby, w ich ocenie, pełne i dokładne wyjaśnienie kwestii własności nieruchomości w [...], poprzedzone wysłuchaniem skarżących. W ocenie Sądu meriti za trafne należy uznać w tym względzie stanowisko organu administracji, zgodnie z którym przesłuchanie skarżących, czy świadków na okoliczność przysługiwania prawa własności przedmiotowej nieruchomości w dacie wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. byłoby nieprzydatne dla potrzeb przedmiotowego postępowania. Istnienie prawa własności - stanowiącego ze swojej natury okoliczność cywilnoprawną – nie podlega bowiem wiążącemu ustalaniu przez organy administracji, lecz we właściwej procedurze cywilnej. Jedynym dokumentem jest tu wypis z właściwej księgi wieczystej. Za chybiony uznał Sąd meriti zarzut naruszenia art. 7 K.p.a., gdyż organ wykonał swe obowiązki, a przepis ten nie zwalnia strony ze współdziałania z organem w całym postępowaniu, zwłaszcza w spornej tu kwestii. Jego zdaniem nie mógł również odnieść zamierzonego skutku podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia przepisów K.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw administracyjnych. W tym postępowaniu kontroli Sądu podlega bowiem jedynie prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie długość postępowania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. S., T. B., B. S.-L. i W. S. Zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7 K.p.a. - naruszenie przez organ zasady prawdy obiektywnej poprzez naruszenie słusznego interesu skarżących, jako następców prawnych właściciela majątku [...];

2) art. 28 K.p.a. - poprzez odmówienie skarżącym przymiotu strony, podczas gdy skarżący posiadają interes prawny do żądania wydania przez organ merytorycznej decyzji rozstrzygającej wniosek A. S., którego spadkobiercami są skarżący oraz jako następcy prawni właściciela majątku [...];

3) art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez zaniechanie przeprowadzenia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, uzyskania dokumentów wielokrotnie wskazywanych w treści pism pełnomocnika skarżących, jak również poprzez wadliwe zakwestionowanie dokumentu świadczącego o zaintabulowaniu S. K. S., czy też wykazania istnienia równoważnych dokumentów, które obalałyby wpis S. K. S. jako właściciela majątku [...];

4) art. 61 a § 1 K.p.a. - poprzez niezasadną odmowę wszczęcia postępowania w wyniku niesłusznej odmowy skarżącym przymiotu strony.

Mając powyższe na uwadze, skarżący kasacyjnie wnieśli o:

a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, mając na uwadze dostateczne wyjaśnienie istoty sprawy dla wszczęcia postępowania;

b) orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania, w tym również kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Ewentualnie wnieśli o:

c) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

d) orzeczenie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty powyższe szerzej umotywowano, przede wszystkim jednak eksponując fakt odnalezienia dokumentu dowodzącego prawa własności majątku [...] służącego na dzień [...] maja 1942 r. S. K. S., którego odpis dołączono do skargi kasacyjnej. Dokument ten to arkusz posiadłości gruntowej, z którego to wniesiono na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym o dopuszczenie dowodu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jak też podstawy do odrzucenia skargi i umorzenia postępowania przed sądem I instancji. Podstaw nieważnościowych, jak też przesłanek ujętych w art. 189 P.p.s.a., nie stwierdzono w sprawie. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zdeterminowały zakres kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została sporządzona co najmniej nieprecyzyjnie. Przede wszystkim wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, jakie przepisy należą do poszczególnych kategorii. Z uwypuklonych przepisów w petitum skargi kasacyjnej, jeden tylko, a to art. 28 K.p.a., można zakwalifikować jako przepis prawa materialnego. Po za tym, jako naruszone podniesiono wyłącznie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, nie bacząc na fakt, że sądy administracyjne tych przepisów procesowych nie stosują. Procedują natomiast na podstawie przepisów P.p.s.a., tymczasem kasacja jest kierowana przeciwko wyrokowi, a nie przeciwko decyzji, czego jej autor chyba nie dostrzegł. Prawidłowe sformułowanie zarzutów naruszenia przepisów formalnych winno określać jako naruszony przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w wypadku pominięcia przez sąd wad postępowania administracyjnego, w związku z odpowiednimi przepisami procedury administracyjnej. Wadliwość tę niweluje co prawda treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), która – mówiąc w uproszczeniu - nakazuje oceniać legalność orzeczeń również wówczas, gdy skarga kasacyjna wskazuje na uchybienia wyłącznie przepisom K.p.a., lecz zobowiązując do takiej oceny, nie wzmacnia w żaden sposób nieprawidłowej konstrukcji tego środka. Z tymi zastrzeżeniami Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty skargi kasacyjnej w tej sprawie, jako pominięcie przez Sąd I instancji wad popełnionych przez organ. Są one chybione. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia stanowiące podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, które w obu postanowieniach zostały szczegółowo powołane, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i nie budzą zastrzeżeń co do ich prawidłowości i przydatności dla podjętego rozstrzygnięcia. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1053/17 i z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1987/12, publ. CBOSA). Powołany przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6 poz. 18). Wprowadził on dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a §1 K.p.a. powinno być zatem ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami K.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie o art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób dopatrzeć się w działaniu organów administracji naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż to na stronie składającej wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej ciąży główny obowiązek wykazania, że posiada interes prawny do wszczęcia takiego postępowania. Działanie organu administracji sprowadza się de facto do oceny złożonych przez wnioskodawcę dokumentów, z których wynika lub nie jego interes prawny do wszczęcia ww. postępowania. Natomiast żaden z dokumentów przedstawiony w niniejszej sprawie przez wnioskodawców nie zdołał wykazać, aby właścicielem tej nieruchomości był S. K. S. Mowa tu zwłaszcza o dokumencie poświadczenia hipotecznego księgi tabularnej [...] z dnia [...] lipca 1921 r., który wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie nie dowodzi własności S. K. S. co do przedmiotowej nieruchomości na dzień wejścia w życie dekretu o reformie rolnej. Nadto akt ten został złożony w formie kserokopii, której nie sposób przypisać waloru dokumentu wiążącego organy administracji co do treści weń zawartej.

Jeśli zaś chodzi o nowy dokument, jaki pojawił się już po wydaniu zaskarżonego wyroku, a który to został dołączony do skargi kasacyjnej, to z oczywistych względów nie może on stanowić podstawy zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji jakichkolwiek przepisów. Skoro bowiem Sąd ten na dzień orzekania w sprawie nie dysponował tym dokumentem, to nie mógł na jego podstawie dokonać ustaleń ani zweryfikować w oparciu o ten dokument stanowiska zajętego przez organy administracji. Czynienie w takiej sytuacji zarzutu Sądowi, że nie ocenił dowodu, który ujawnił się po wydaniu przezeń wyroku w sprawie jest z gruntu skazane na niepowodzenie. Zresztą ta okoliczność nie znalazła wyrazu w poprawnie sformułowanym zarzucie. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny odmówił dopuszczenia dowodu z odpisu tego dokumentu.

Skoro zatem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia, iż własność majętności [...] przysługiwała w dacie wejścia w życie dekretu z 6 września 1944 r. S. K. S., ani jego spadkobiercom, to uznać trzeba, iż wydane w sprawie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia, że nieruchomość zajęta pod ruiny pałacu położona w [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej odpowiada prawu, o czym słusznie orzekł Sąd I instancji. Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 28 K.p.a. i art. 61a § 1 K.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.