Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1430/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2014 r. sprawy ze skargi Burmistrza K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].01.2014 r., odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2013 r., l.dz. [...], odmawiającego uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla obszaru działek nr [...], położonych w K., oraz określającego warunki konserwatorskie, na jakich plan może zostać uzgodniony - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127§3 i art. 144, art. 156 §1, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., odmówił uzgodnienia w/w projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz określił następujące warunki konserwatorskie, na jakich plan może zostać uzgodniony:

- zagospodarowanie działek [...] w formie zabudowy mieszkaniowej

jednorodzinnej i zabudowy usługowej (MN/U), należy ograniczyć do działek nr [...],

- w miejsce MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy

usługowej) wprowadzić symbol przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu działki nr [...] - pod zagospodarowanie zielenią,

- wprowadzić linie rozgraniczające tereny o różnych zasadach zagospodarowania - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa,

- na rysunku planu zamieścić wyrys z obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy K.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po przeprowadzeniu postępowania na wniosek Burmistrza K., postanowieniem z dnia [...].01.2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2013 r..

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków organ nadzoru stwierdził m.in., że "nie zostało ono wydane z naruszeniem właściwości. Nie ulega wątpliwości, że badane postanowienie wydał organ właściwy miejscowo i właściwy w pierwszej instancji. Bezsporne jest także, iż przepisy prawa przyznają wojewódzkim konserwatorom zabytków kompetencje do wydawania postanowień w przedmiocie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także - w przypadku odmowy uzgodnienia - do określenia warunków na których uzgodnienie będzie mogło nastąpić. Trzeba przy tym podkreślić, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadnił poszczególne warunki wymaganiami ochrony zabytków".

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, dochowując ustawowego terminu, złożył Burmistrz K. Skarżący podnosi, iż kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają się do uzgodnienia jego projektu jedynie "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Ponadto wydając zaskarżone postanowienie naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że przeznaczenie terenu determinuje sposób jego zagospodarowania, co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa - zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, wynikającej z art. 165 Konstytucji RP. W ocenie Burmistrza K. postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest niewykonalne ponieważ "wkracza w kompetencje innych organów: organu administracji geologicznej, RZGW, RDOS, Wojewody oraz Rady Miasta i Gminy K.".

Po ponownym przeanalizowaniu akt sprawy organ nadzoru stwierdził że celem postępowania nieważnościowego jest weryfikacja decyzji (postanowienia) ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. W postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny jak i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności w oparciu o przesłanki wynikające z art. 156 §1 Kpa, którego brzmienie organ przywołał. Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11 w którym Sad wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić jedynie wtedy, gdy decyzja ta została wydana przez organ oczywiście niewłaściwy do jej wydania. Właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może natomiast co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę. Zatem, tak, jak nie jest rażącym naruszeniem prawa przyjęcie jednej z możliwych jego wykładni, tak również nie można mówić o niewłaściwości organu do wydania decyzji, jeżeli ustalenie tej właściwości jest także wynikiem przyjęcia jednej z możliwych wykładni prawa, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Tym samym zdaniem organu brak jest podstaw do uznania, że postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...].05.2013 r., zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Kompetencje organu ochrony zabytków pierwszej instancji wynikają bowiem z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jego stanowisko zostało uzasadnione względami ochrony zabytków. Z kolei argumentacja zawarta we wnioskach Burmistrza K. opiera się na interpretacji ww. przepisu w związku czym nie może zostać uwzględniona w postępowaniu nieważnościowym.

Odnosząc się z kolei do przesłanki rażącego naruszenia prawa organ stwierdzić, iż zgodnie z ugruntowanym poglądem judykatury treść spornej decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego decyzja została wydana. W ocenie Ministra postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z jakimkolwiek przepisem prawa materialnego. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia jego nieważności na postawie art. 156 §1 pkt 2 Kpa.

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 5 Kpa organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. A zatem stwierdzenie nieważności na podstawie ww. przepisu uzależnione jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, niewykonalność decyzji musi istnieć w momencie jej wydania. W przepisie art. 156 § 1 pkt 5 Kpa jako miarodajny stan rzeczy przyjęto ten, który istnieje w "dacie wydania decyzji". Zatem nie chodzi tu o datę jej doręczenia lub ogłoszenia, z którą wiąże się zazwyczaj skutki prawne; w szczególności chodzi tu o moment związania organu podjętą decyzją - art. 110 Kpa. Zmiana stanu faktycznego lub prawnego powodująca niewykonalność decyzji, powstała już po wydaniu decyzji, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności. Niewykonalność zrodzona później może być podstawą uchylenia lub stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ze względu na jej bezprzedmiotowość (wyr. NSA z dnia 15 czerwca 1999 r., IV SA 505/96, niepubl.); Po drugie, niewykonalność decyzji musi mieć charakter trwały. Decyzja trwale niewykonalna to taka, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Zatem ocenę wykonalności decyzji nie można wiązać tylko z datą jej wydania, lecz należy uwzględniać okoliczności zachodzące później. Charakterystyczne w tym względzie jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 12 lutego 1985 r., SA/Kr 1260/84, GAP 1987, nr 8, s. 45): "Ocena niewykonalności decyzji organu administracji państwowej, powodująca nieważność takiej decyzji, nie może wynikać wyłącznie ze stanu rzeczy istniejącego jedynie w dniu wydania decyzji, lecz musi uwzględniać faktyczny brak możliwości jej wykonania również po jej wydaniu". Czasowa niewykonalność decyzji ma wyłącznie znaczenie dla realizacji praw i obowiązków jej adresatów i powinna powodować odroczenie terminu ich realizacji. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazane przez organ konserwatorski pierwszej instancji warunki na jakich plan może zostać uzgodniony są wykonalne, w związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności badanego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, w oparciu art. 156 §1 pkt 5 Kpa.

W ocenie organu w stosunku do postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2013 r., nie występują także pozostałe wady kwalifikowane wskazane w art. 156 §1 Kpa.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Burmistrz Miasta K. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skarżący zarzucił im naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, 7, 19, 77 §1 i art. 156 §1 pkt 1,2 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2013 r. poz. 267 ze zm.)

2. przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 7, 163, 165 ust.2, 166 ust.1, 169 ust.1 i 171 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.)

b) art. 17, pkt 6, lit. "b" tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz.647 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zaskarżonym postanowieniu przywołuje tezę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej "właściwość organów administracji do wydania decyzji w określonej sprawie nie może co do zasady wynikać z przyjętej metody wykładni prawa, lecz powinna być określona wprost w przepisach prawa normujących daną problematykę". Jeśli zgodzimy się z taką tezą, to należałoby jednak uzasadnić, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z różnymi metodami wykładni prawa. Z wykładnią przepisu prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy przepis nie jest jednoznaczny i przez to poddaje się różnym interpretacjom ("co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji").

W myśl art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegają na uzgodnieniu jego projektu "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie i konsekwentnie odróżnia pojęcia "przeznaczenie terenu" (należące do sfery władztwa planistycznego gminy) oraz

" kształtowanie zabudowy i zagospodarowania terenu" (w tej sferze określone kompetencje ma wojewódzki konserwator zabytków). Ustawa ta w art. art. 4 ust. 1 i 1 a, art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 9, art. 14 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit c, art.35, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 posługuje się pojęciem przeznaczenia terenu zawsze w sposób jednoznaczny i w praktyce stosowania ustawy nie wymagający wykładni tego pojęcia. Organ w zaskarżonym postanowieniu bezpodstawnie przyjmuje, że argumentacja Burmistrza K. opiera się nie na bezpośrednim brzmieniu art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lecz na interpretacji zawartego tam przepisu. Organ prawdopodobnie próbuje też wskazać na możliwość wariantów interpretacyjnych tego przepisu stwierdzając, że stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków "zostało uzasadnione względami ochrony zabytków". Jest to argumentacja dosyć uboga, gdyż całkowicie pomija przepis ograniczający zakres uzgodnień do "kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Tymczasem postanowienie wojewódzkiego konserwatora zabytków wkracza bardzo daleko w sferę przeznaczenia terenu.

Należy więc uznać, że próba interpretacji przywołanego przepisu art. 17 pkt 6 lit.b tiret ósme ustawy, przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu, pomija całkowicie treść tego przepisu, jest obejściem ustawy. Zdaniem organu zatem każde stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków będzie zgodne z jego kompetencjami, jeżeli tylko będzie uzasadniane "względami ochrony zabytków", a przecież ustawa tak nie stanowi, gdzieś kończą się kompetencje ustawowe wojewódzkiego konserwatora zabytków, a zaczyna się tzw. władztwo planistyczne gminy jako samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego. Sprawa właściwości organów administracji publicznej w niniejszej sprawie nabiera szczególnego znaczenia w świetle z właśnie konstytucyjnych gwarancji samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP). Należy też wskazać, że w świetle art. 163 Konstytucji istnieje domniemanie kompetencji jednostek samorządu terytorialnego w sprawach publicznych. Jak stwierdza W. Skrzydło "określając rolę ustrojową i zadania publiczne samorządu terytorialnego, Konstytucja wprowadza bardzo istotną zasadę domniemania jego właściwości. Zasada ta została zawarta w art. 163, a wynika z niej, że inne organy władzy publicznej mają w zakresie administracji terenowej kompetencje wyraźnie określone i sprecyzowane (podkreśl. własne). Gdyby więc powstały sprawy sporne z tego zakresu, należy przyjąć domniemanie, iż w tych kwestiach, niezastrzeżonych ustawowo dla innych władz i organów, właściwe są organy samorządu terytorialnego. Stwarza to samorządowi szerokie możliwości działania i zapobiegania tendencjom do ograniczania jego zadań i roli ustrojowej" (W Skrzydło, Komentarz do art. 163 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, lex. online. wolterskluwer.pl).

Sprawy planowania i zagospodarowania przestrzennego należą do zadań własnych gminy, realizowanych z jej budżetu i na jej odpowiedzialność. Każda ingerencja w sferę zadań samorządowych powinna mieć konkretną podstawę prawną. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].01.2014 r. brak jest natomiast odniesienia do zasady rozdziału zadań i kompetencji samorządu terytorialnego i państwa. Szczególnie w świetle decentralizacji zadań publicznych w sferze planowania przestrzennego na tę zasadę należy zwrócić uwagę, zanalizować przyczyny jej wprowadzenia i skutki w zakresie planowania przestrzennego oraz właściwości organów (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 49 i n.). Według wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 26.05.20 10 r. przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera żadnych ograniczeń (nakazów względnie zakazów) co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, gdyż należy to do organu stanowiącego gminy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26.05.2010 r., II SA/Wr /70/10. Jak stwierdza Z. Niewiadomski, "ustalenie przeznaczenia terenu pod określone funkcje pozostaje we właściwości organów gminy". Ustalając przeznaczenie terenu, rada gminy nie jest związana katalogiem funkcji do wyboru, funkcje te określa samodzielnie (Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, 7 wydanie, Warszawa 2013, s.42). Nie oznacza to wprawdzie pełnej swobody organów gminy w kształtowaniu treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak nie da się zaprzeczyć, że "kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym)". Natomiast kompetencje właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków są dokładnie określone jako uzgodnienie projektu planu "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" (art. 17 pkt 6, lit. b, tiret 8 ustawy). Kompetencje te nie dotyczą więc uzgodnienia projektu planu w ogólności, lecz w określonym zakresie. Sformułowanie "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu" nie jest bowiem określeniem pustym, tak jak każda norma prawna ma ono swoją treść, którą organ po prostu pominął, potraktował tak, jakby ona nie istniała. Z przyczyn wskazanych wyżej postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym pogląd o braku podstawy prawnej do jego wydania. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że zgodnie z art. 156 8 1 pkt 5 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a więc te dwie przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Minister jednak z nieznanych przyczyn (nie ma ich w uzasadnieniu) zakłada a priori, że te przesłanki (a może jedna z nich?) nie wystąpiły w niniejszej sprawie. A przecież, jeśli negatywne postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest sprzeczne ze stanowiskiem organów pozytywnie uzgadniających projekt zmiany planu miejscowego, wyrażonym w zakresie ich niewątpliwie ustawowych kompetencji, powstaje pytanie, które postanowienia należy wykonywać, gdyż jest rzeczą oczywistą, że nie da się ich wykonać jednocześnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zatem sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność aktu administracyjnego w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.

Kontrolą Sądu w niniejszej sprawie objęte zostało postanowienie z dnia [...] stycznia 2014r. Nr [...] Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymujące w mocy postanowienie tegoż organu z dnia [...].01.2014 r., odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2013 r., l.dz. [...], odmawiającego uzgodnienia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla obszaru działek nr [...], położonych w K., oraz określającego warunki konserwatorskie, na jakich plan może zostać uzgodniony.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy zaskarżone postanowienie zostało wydane w ramach jednego z nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, tj. postępowania o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].05.2013 r. Postępowanie to zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego, który wystąpił z żądaniem stwierdzenia nieważności tegoż postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. tj. z naruszeniem przepisów o właściwości.

Na wstępie zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a. wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 570/95, publ.: OSNP 1996/18/258). Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Przywołany przez wnioskodawcę przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej "z naruszeniem przepisów o właściwości" bez kwalifikowania ich rodzaju. Przyjmuje się, że naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje jej nieważność. "Przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. obejmuje wszelkie postacie naruszenia właściwości rzeczowej, łącznie z jej odmianą - właściwością instancyjną, czyli funkcjonalną" (wyr. NSA z dnia 12 lipca 1994 r., II SA 781/93, OSP 1995, z. 1, poz. 25). Przepisy o właściwości mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Artykuł 19 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek przestrzegania z urzędu swej właściwości rzeczowej, miejscowej i instancyjnej. Obowiązek ten ciąży na organie w momencie wszczęcia postępowania, jak również w każdym stadium postępowania administracyjnego. Organ niewłaściwy nie dysponuje zdolnością prawną do prowadzenia postępowania i podjęcia aktu jurysdykcyjnego rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. "Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania" (wyr. SN z dnia 29 maja 1991 r., III ARN 17/91, PiP 1992, z. 3, s. 108).

Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż nie budzi wątpliwości Sądu, to, że właściwość organu ochrony zabytków w zakresie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret ósme ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno występuje o uzgodnienie projektu planu z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie zaś z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu:

1) zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie;

2) zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków;

3) udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków;

4) przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę;

5) kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków;

6) uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska.

W świetle zaś art. 6 ust 1 tej ustawy ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania:

1) zabytki nieruchome będące, w szczególności:

a) krajobrazami kulturowymi,

b) układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi,

c) dziełami architektury i budownictwa,

d) dziełami budownictwa obronnego,

e) obiektami techniki, a zwłaszcza kopalniami, hutami, elektrowniami i innymi zakładami przemysłowymi,

f) cmentarzami,

g) parkami, ogrodami i innymi formami zaprojektowanej zieleni,

h) miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji.

Analiza akt sprawy wskazuje zaś, że na podstawie decyzji z [...] stycznia 1983r. obszar miasta K. w granicach określonych w decyzji został wpisany pod pozycja [...] do rejestru zabytków. Decyzja tą objęto zaś zespół urbanistyczno- architektoniczno-krajobrazowy miasta wraz ze wszystkimi placami, licami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi, ruinami, wąwozami i drzewostanem.

W świetle przywołanych przepisów oraz decyzji nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków był organem właściwym do dokonania uzgodnienia przedłożonego mu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do ustalenia, czy dokonując uzgodnienia nie przekroczył swoich kompetencji w zakresie w jakim określił w kontrolowanym w postępowaniu nieważnościowym postanowieniu warunki konserwatorskie w tym wskazał na konieczność dokonania zmiany przeznaczenia dla działki [...]. W ocenie strony skarżącej w cyt. " myśl art. 17 pkt 6 lit. "b" tiret 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, ze zm.) kompetencje wojewódzkiego konserwatora zabytków w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegają na uzgodnieniu jego projektu "w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu". Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie i konsekwentnie odróżnia pojęcia "przeznaczenie terenu" (należące do sfery władztwa planistycznego gminy) oraz " kształtowanie zabudowy i zagospodarowania terenu" (w tej sferze określone kompetencje ma wojewódzki konserwator zabytków). Ustawa ta w art. art. 4 ust. 1 i 1 a, art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 9, art. 14 ust. 1 i 3, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit c, art.35, art. 36 ust. 1, art. 37 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 posługuje się pojęciem przeznaczenia terenu zawsze w sposób jednoznaczny i w praktyce stosowania ustawy nie wymagający wykładni tego pojęcia".

Zdaniem Sądu powyższa okoliczność w świetle przywołanych powyżej przepisów zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 4 pkt. 6), decyzji z 1983r. o wpisaniu miasta K. do rejestru zabytków, jak również mając na uwadze uzasadnienie kontrolowanego w postępowaniu nieważnościownym postanowienia, w którym wskazano na cele jakim przeświecało wprowadzenie kwestionowanych warunków konserwatorskich, nie pozwala na jednoznaczne, tak jak domaga się tego strona skarżąca wskazanie, iż organ przekroczył rażąco swoje kompetencje. Tego typu kontrola zdaniem Sądu mogłaby być dokonana na etapie postępowania zwyczajnego, a nie nadzwyczajnego, wymaga ona bowiem przeprowadzenia szeregu ocen, co z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie bowiem z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie o " rażącym naruszeniu prawa "(art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a) można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Nadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. (vide: B. Adamiak, J. Borkowski " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. Beck, W-wa 2012, s. 632-636; M. Jaśkowska i in. " Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2009, Lex Wolter Kluwer, wyd. 3, s. 806-816; R. Hauser i M. Wierzbowski (red.)" Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", W-wa 2014, WYd. Beck, s. 660-668; nadto na gruncie podobnego uregulowania S. Babiarz i in. " Ordynacja podatkowa. Komentarz.", LexisNexis, W-wa 2007, wyd. 4., s. 753; wyroki NSA: z dnia 6 lutego 1995 r. sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37; z dnia 13 lipca 2001 r., sygn. akt III SA 1110/00; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, dostępne w bazie j.w.).

Reasumując Sąd uznał, iż zasadnie orzekający w sprawie organ odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanego w postępowaniu nieważnościowym postanowienia, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.