Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 69/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 33 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 94/17 odrzucającego skargę R.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. POSTANOWIENIE Dnia 7 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej R.M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 94/17 odrzucającego skargę R.M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 94/17, odrzucił skargę R.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania do organu wyższego stopnia (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) odwołania od pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia na stanowisku w ramach korpusu służby Cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej.

Następnie wskazał, iż powyższa propozycja została złożona skarżącemu jako funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa wprowadzająca z dnia 16 listopada 2016 r.). Skarżący w oświadczeniu z dnia 9 czerwca 2017 r. nie przyjął propozycji nowego zatrudnienia w ramach stosunku pracy i w związku z powyższym jego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r. W ocenie skarżącego propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., stanowiła decyzję administracyjną, a zatem podlega ona na ogólnych zasadach zaskarżeniu w drodze odwołania.

Sąd podkreślił, iż warunkiem dopuszczalności sensu stricto skargi sądowoadministracyjnej jest właściwość sądu administracyjnego do orzekania w zakresie określonego w skardze przedmiotu zaskarżenia. Brak powyższej właściwości skutkuje niedopuszczalnością skargi, która jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji, warunkiem przyjęcia dopuszczalności zaskarżenia bezczynności właściwego Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w zakresie przekazania odwołania do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest ustalenie, że przedmiot odwołania stanowi decyzję administracyjną albo inny rodzaj rozstrzygnięcia administracyjnego, dla którego ustawa przewiduje tego rodzaju (albo inny) administracyjny środek zaskarżenia.

Podkreślił, iż niewątpliwie pisemna propozycja, o której mowa art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., nie stanowi decyzji administracyjnej zaskarżalnej w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzeni sprawy). Stwierdził, że propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowi jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 ustawy wprowadzającej z dnia 16 listopada 2016 r.), a zatem nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. Sąd uznał, że nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej.

W ocenie Sądu, rozważana czynność polegająca na złożeniu nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie spełnia również warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. W związku z powyższym również w tym zakresie nie sposób dopatrywać się bezczynności organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, iż skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na brak właściwości sądów administracyjnych do orzekania w przedmiocie legalności wskazanego w niej przedmiotu zaskarżenia.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożył skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie następujących przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa;

2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącemu propozycja pracy de facto jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, ponieważ w sposób władczy kształtuje jego sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a zatem organ dopuścił się bezczynności, ponieważ miał obowiązek rozpoznania odwołania skarżącego w trybie art. 132 k.p.a., albo przekazania go do właściwego organu II instancji;

3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie może być uznana za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącego, utracił on status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi akt administracyjny, od którego istnieje możliwość odwołania,

3) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania - bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 K.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych, wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącego przyznanych na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 K.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony);

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez pozbawienie skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 104 § 2 K.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy, organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje.

Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Istota sporu zawisłego między stronami sprowadza się natomiast do odpowiedzi na pytanie: czy w sytuacji, w której organ pozostaje w przekonaniu, że propozycja zatrudnienia nie stanowi ani decyzji, ani też innego aktu podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej, to wówczas jest on zwolniony z obowiązku nadania biegu złożonemu od takiej propozycji odwołaniu?

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przedmiotem skargi w niniejszym postępowaniu jest bezczynność organu w przekazaniu odwołania skarżącego. Kwestią irrelewantną dla wyniku kontroli tej bezczynności jest rozstrzygnięcie charakteru prawnego propozycji składanej w trybie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Charakter propozycji zatrudnienia może mieć znaczenie dopiero na etapie merytorycznego rozpoznania odwołania. Zauważyć jedynie wypadnie, że w tej kwestii dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, choć niejednolite, to w przeważającej mierze przyjmuje, że przedmiotowa propozycja nie jest ani decyzją, ani aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, iż niedopuszczalna jest kontrola bezczynności organu w przesłaniu odwołania organowi odwoławczemu.

W myśl art. 133 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania i zachowania ustawowego terminu do jego wniesienia. Obowiązany jest zatem nadać odwołaniu bieg przez przekazanie organowi odwoławczemu odwołania wraz z aktami sprawy, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzję. "Organ, od którego decyzji wniesiono odwołanie, nie jest uprawniony w żadnym wypadku do zwrócenia odwołania lub nienadania mu biegu, nawet jeśli stronie, która wniosła odwołanie, w sposób najoczywistszy odwołanie nie przysługuje. W wypadku niedopuszczalności odwołania lub z powodu uchybienia terminu organ a quo powinien odwołanie przekazać organowi odwoławczemu" (tak: E. Iserzon /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 1970, s. 232). Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 K.p.a.).

Przepis art. 134 K.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym, tj. sprawdzenia, czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został złożony w przepisanym prawem terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje od decyzji. Jest zatem niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego, albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a jest aktem normatywnym np. aktem prawa miejscowego, jest czynnością cywilnoprawną albo stanowi czynność materialno-techniczną (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017). W wyroku z 7 lipca 1992 r. NSA przyjął: "Jeżeli sprawa nie podlega załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a strona wniosła odwołanie od informacji udzielonej jej przez organ I instancji, organ II instancji stwierdza niedopuszczalność odwołania". Wystąpienie przesłanki negatywnej niedopuszczalności odwołania nakłada na organ odwoławczy obowiązek jej stwierdzenia w formie postanowienia, bowiem art. 134 K.p.a., będący bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na związany charakter rozstrzygnięcia i nie pozostawiono tu organowi odwoławczemu jakiejkolwiek sfery uznania (zob. G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012; nb. 4.18.1). Jak wynika w sposób jednoznaczny z powyższego przepisu jest to jednak kompetencja zastrzeżona dla organu odwoławczego, która może zostać zrealizowana jedynie wówczas, gdy organ I instancji, do którego zostało złożone odwołanie, przekaże je organowi uprawnionemu wraz z aktami sprawy.

Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną o charakterze procesowym. Na bezczynność lub przewlekłość tej czynności organu I instancji służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jest to bowiem bezczynność lub przewlekłość procesowa, dotyczy bowiem uprawnienia procesowego wynikającego z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. O prawie zaskarżalności na drodze sądowej bezczynności lub przewlekłości procesowej stanowi art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 15, Warszawa 2017; A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2018; wyroki NSA z: 5 października 2018 r., I OSK 912/18, 19 stycznia 2018 r., II FSK 3375/15, 24 listopada 2016 r., I FSK 1360/16, 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1704/16).

Powyższa regulacja została dodana do ustawy na skutek nowelizacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie 15 sierpnia 2015 r. Przepis art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. poddaje kontroli sądów administracyjnych bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w zakresie przekazania przez organ I instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Należy zatem uznać, że na bezczynność organu I instancji lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wykonania obowiązku ustawowego, określonego w art. 133 k.p.a., służy stronie skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a.

Z powyższych względów, zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji winien rozpoznać skargę merytorycznie.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał, ponieważ w art. 209 P.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Tak więc w innych przypadkach Sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. Należy zaznaczyć, iż o kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 P.p.s.a. wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem Sądu I instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07 opubl. ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42).

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Rz 94/17, odrzucił skargę R.M. (dalej: skarżący) na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie przekazania odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący.

Wnioskiem z dnia 15 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.

W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności.

W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego.

Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.