Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 894/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 179
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 24 § 1 pkt 5, art. 45, art. 46 § 2, art. 47
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 li. b i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków "Ł" Spółki Wodnej na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz Oczyszczalni Ścieków "Ł" Spółki Wodnej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] marca 2017 r. Walne Zgromadzenie Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółka Wodna podjęło uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej w czasie kadencji 2017 -2022. Uchwałę tą wraz z innymi uchwałami podjętymi przez Walne Zgromadzenie w dniu [...] marca 2017 r. przesłano Prezydentowi Miasta przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu – 4 kwietnia 2017 r.).

Prezydent Miasta (dalej jako Prezydent) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] Prezydent wstrzymał wykonania uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Oczyszczalnia Ścieków [...] Spółka Wodna (dalej jako Spółka), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego r. pr. K.B., odniosła się do wszczętego postępowania wskazując na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie podniosła m. in., że niedopuszczalnym jest występowanie w tej sprawie Prezydenta Miasta zarówno w roli gospodarującego mieniem dłużnika i reprezentującego go na zewnątrz, a jednocześnie w roli organu, który wydaje decyzje mogące skutkować pozbawieniem wierzyciela możliwości dochodzenia od dłużnika należnych roszczeń. W takiej sytuacji dochodzi do ziszczenia się przesłanki, o której mowa w art. 24 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.), co stanowi przesłankę do wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia spraw dotyczących uchwał z dnia [...] marca 2017r. Jednocześnie Oczyszczalnia wskazała, że wyłączenie Prezydenta czyni ten organ niezdolnym do załatwienia spraw, w związku z czym w sprawie znaleźć powinien zastosowanie przepis art. 26 § 2 k.p.a.

Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika piastującego funkcje organu w sprawach uchwał o kolejnych nr [...] podjętych w dniu [...] marca 2017 r. oraz załatwienie sprawy przez Kolegium lub wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Kolegium odmówiło wyznaczenia do załatwienia przedmiotowej sprawy innego organu.

Prezydent Miasta uznał pismo z dnia [...] kwietnia 2017 r. za wniosek o wyłączenie go jako pracownika piastującego funkcje organu od udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2017 r., w związku z czym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] na podstawie art. 123 § 1, art. 24 i art. 25 k.p.a. po rozpatrzeniu w/w wniosku o wyłączenie odmówił wyłączenia tego organu. Postanowienie zostało wydane przez D.L. – Zastępcę Prezydenta, z powołaniem na upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta.

2. Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta, powołując się na przepisy art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 178 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej u.p.w.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej w czasie kadencji 2017 - 2022. Decyzję podpisał D.L. – Zastępca Prezydenta, powołując się na upoważnienie udzielone przez Prezydenta Miasta.

Decyzję tą przesłano do Spółki, za pośrednictwem jej pełnomocnika, przesyłką poleconą nr [...] w dniu 24 kwietnia 2017 r. i została ona doręczona w dniu 10 maja 2017 r. po dwukrotnym awizowaniu w dniach 26 kwietnia 2017 r. oraz 5 maja 2017 r.

W dniu 28 kwietnia 2017 r. dwóch pracowników organu (D.R. oraz M.B.) dokonało próby osobistego doręczenia w/w decyzji pełnomocnikowi strony w siedzibie Kancelarii Radcy Prawnego K.B., jednakże obecna w lokalu K.J. odmówiła potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej tą decyzję i nie pozwoliła na jej pozostawienie w biurze.

W dniu 22 maja 2017 r. do organu wpłynęło pismo Prokuratora Rejonowego, który na podstawie art. 183 k.p.a. zawiadomił przystąpieniu do niniejszego postępowania administracyjnego.

W dniu 24 maja 2017 r. spółka wniosła do Prezydenta wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (data wpływu do organu 26 maja 2017 r.). Jednocześnie we wniosku tym zwróciła się także o wyłączenie Prezydenta Miasta od udziału w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W tym samym dniu Spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponowny wniosek o wyłączenie Prezydenta Miasta jako pracownika piastującego funkcje organu w sprawie uchwały o kolejnych nr [...] podjętej w dniu [...] marca 2017 r. oraz załatwienie sprawy przez Kolegium lub wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy.

3. Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], powołując się na art. 134 i art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 2 i art. 45 k.p.a. oraz art. 179 ust. 4 u.p.w., stwierdził uchybienie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozparzenie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej w kadencji 2017 - 2022. Postanowienie, z upoważnienia Prezydenta Miasta podpisał Zastępca Prezydenta D.L..

W uzasadnieniu organ wskazał, że dnia 24 kwietnia 2017 r. decyzja nadana została w Urzędzie Pocztowym na adres pełnomocnika strony, t.j. radcy prawnego K.B., Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...]. Ponieważ dnia 26 kwietnia 2017 r. przesyłka, pomimo awizowania, nie została odebrana przez adresata, organ postanowił doręczyć przesyłkę do siedziby pełnomocnika strony przez swoich pracowników.

Podał, że w dniu [...] kwietnia 2017 r. pracownicy Urzędu Miasta M.B. i D.R. udali się do siedziby Kancelaria Radcy Prawnego K.B., zlokalizowanej w [...], w celu doręczeni przesyłki z decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. Zastana w siedzibie Kancelarii K.J. odmówiła potwierdzenia doręczenia przesyłki i jej przyjęcia. Natomiast w dniu 10 maja 2017 r. K.B. odebrała decyzję wysłaną drogą pocztową.

Dnia 24 maja 2017 r. w Urzędzie Pocztowym nadano przesyłkę zawierającą wniosek Oczyszczalni Ścieków [...] Spółka Wodna o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. stwierdzającą nieważność Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. wraz z wnioskiem o wyłączenie się Prezydenta Miasta od ponownego rozpoznania sprawy.

Prezydent wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 179 ust. 4 u.p.w. spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie spraw), a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji — art. 129 § 2 k.p.a. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie.

Zdaniem organu w stosunku do pełnomocnika Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej zastosowanie ma przepis art. 45 k.p.a. W związku z tym zgodnie z art. 46 § 2 k.p.a. dzień 28 kwietnia 2017 r., w którym pod adresem wskazanym jako siedziba Kancelarii Radcy Prawnego K.B. K.J. odmówiła potwierdzenia doręczenia decyzji, a pracownik organu stwierdził datę doręczenia i wskazał osobę, która odmówiła podpisu i pozostawienia jej kopert z decyzjami, należy uznać za dzień doręczenia decyzji, co z kolei oznacza, że termin do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy upłynął stronie w dniu 12 maja 2017 r. Przedmiotowy wniosek został natomiast nadany w Urzędzie Pocztowym dnia 24 maja 2017 r., tj. z przekroczeniem 14-dniowego terminu.

Organ uznał, że bez znaczenia dla wyrażonej ceny pozostaje fakt późniejszego doręczenia decyzji K.B. dnia 10 maja 2017 r., bowiem w sytuacji, kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze, ponowne doręczenie decyzji nie spowodowało ponownego otwarcia terminu do wniesienia odwołania.

4. Oczyszczalnia Ścieków [...] Spółka Wodna, działając przez pełnomocnika r.pr. K.B., wniosła skargę na w/w postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 20 czerwca 2017 r. wnosząc jednocześnie o stwierdzenie jego nieważności w całości jako wydanego z naruszeniem:

- art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., art. 134 k.p.a., art 127 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a polegającym na tym, że w wydaniu obu orzeczeń, jakie organ administracji publicznej wydał w niniejszej sprawie, uczestniczyła ta sama osoba, a mianowicie Zastępca Prezydenta Miasta, D.L.,

- art. 45 k.p.a. poprzez uznanie, że kancelaria radcy prawnego jest jednostką organizacyjną w rozumieniu tegoż przepisu i że radcy prawnemu doręcza się pisma w lokalu jego siedziby do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism, podczas gdy radcy prawnemu doręcza się korespondencję w jego miejscu zamieszkania lub miejscu pracy (art. 42 § 1 k.p.a.), a przepis art. 45 k.p.a. w ogóle radcy prawnego nie dotyczy,

- art. 43 k.p.a. poprzez uznanie, iż w przypadku nieobecności radcy prawnego można doręczyć pismo osobie trzeciej znajdującej się w jego miejscu pracy nawet wtedy gdy osoba ta nie podjęła się oddania pisma adresatowi,

- art. 46 ust. 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż przepis ten odnosi się do sytuacji, w której odbierający pismo uchyla się od jego przyjęcia, podczas gdy przepis ten dotyczy jedynie sytuacji, w której odbierający pismo przyjmuje je, lecz uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić,

- art. 47 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż dniem doręczenia pisma jest dzień, w którym osoba inna niż adresat odmówiła jego przyjęcia,

- art. 45 k.p.a. w zw. z art. 46 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak sprawy: [...]) została mi doręczona w dniu 28 kwietnia 2017 r., podczas gdy została ona mi doręczona w dniu 10 maja 2017 r.,

- przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), które to naruszenie jest skutkiem zaniechania przez Prezydenta Miasta - mimo wniosku Skarżącej - wyłączenia samego siebie od udziału w ponownym rozpatrzeniu sprawy;

Ponadto powołując się na przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) wniosła o stwierdzenie nieważności w całości:

- decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. (znak sprawy: [...]) o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej;

- postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], którym odmówił on wyłączenia samego siebie od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej [...];

- postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak sprawy: [...], którym wstrzymał on wykonanie uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r.;

a także uchylenie:

- postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., znak sprawy: [...], którym odmówiło ono wyznaczenia innego organu do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...];

- postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

Jednocześnie spółka wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej w kadenjci 2017 – 2022, oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

4. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi. Organ wskazał, że spółka nie może w oparciu o przepis art. 135 p.p.s.a., żądać stwierdzenia nieważności decyzji i postanowień opisanych wyżej bowiem rozstrzygnięcie w tym zakresie nie mieści się w sprecyzowanej w tym przepisie definicji "granic danej sprawy", które zakreśla bezpośrednio zaskarżone postanowienie z dnia [...] czerwca 2017 r. Zaskarżone postanowienie jest wyłącznie rozstrzygnięciem formalnym, w którym do głosu przychodzą przesłanki procesowe, podczas gdy kontrola legalności decyzji administracyjnej zakłada nadto ocenę przesłanek materialnoprawnych.

Organ podtrzymał stanowisko zawarte w tym postanowieniu, że art. 45 k.p.a. ma zastosowanie do pełnomocnika spółki - radcy prawnego K.B. i wskazał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka określona w art. 156 k.p.a. stanowiąca podstawę stwierdzenia nieważności postanowienia.

Organ nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącej, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r., nastąpiło po upływie 30-dniowego terminu. Stosownie do treści art. 179 ust, 2 ustawy Prawo wodne orzeczenie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały zostało wydane w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały, bowiem uchwała został doręczona dnia 4 kwietnia 2017 r., a decyzja w sprawie stwierdzenia nieważności wydana została dnia [...] kwietnia 2017 r. i doręczona stronie dnia 28 kwietnia 2017 r. Termin 30 dni od doręczenia uchwały jest terminem na wydanie orzeczenia przez starostę, a nie, tak jak twierdzi skarżąca, terminem na doręczenie decyzji stwierdzającej nieważność.

Za bezpodstawne organ uznał także zarzuty dotyczące braku prawa po stronie Prezydenta Miasta do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż nie jest uprawniony do sprawowania nadzoru nad relacjami zachodzącymi wewnątrz spółki wodnej i orzekania w przedmiocie uchwał dotyczących tych relacji.

Ponadto zdaniem organu nieuzasadnione są zarzuty, jakie strona skarżąca podnosi w odniesieniu do postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], w sprawie odmowy wyłączenia Prezydenta Miasta od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...]. O braku podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od prowadzenia sprawy w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej uchwały orzekło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Stanowisko w tym zakresie Kolegium podtrzymało także w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 179 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi, iż starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie, tym samym Prezydent Miasta w ramach przysługującego mu uprawnienia, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], wstrzymał wykonania uchwały nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków7 Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie określenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej. Wstrzymanie wykonania wskazanej uchwały było konieczne, gdyż istniało wysokie prawdopodobieństwo wadliwego podjęcia uchwały wskutek uczestnictwa i głosowania w zgromadzeniu podmiotów nieuprawnionych nie będących członkami Spółki, a to powodowało niebezpieczeństwo powstania nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z działania osób wybranych w sposób niezgodny z przepisami prawa i statutem spółki. W ocenie organu także zarzuty skarżącej podniesione w tym zakresie nie znajdują uzasadnienia.

5. Prokurator Rejonowy w piśmie z dnia [...] października 2017 (znak [...]) r. wniósł o oddalenie skargi Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...], wskazując, że doręczeń radcy prawemu wykonującemu zawód w formie kancelarii prawnej dokonuje się, tak jak osobie fizycznej, należy równocześnie mieć na uwadze pewne odrębności związane z charakterem prowadzonej działalności. Zdaniem uczestnika postępowania Prezydent Miasta w sposób prawidłowy ustalił, że skuteczne doręczenie skarżącej przywołanej już decyzji miało miejsce w dniu 28 kwietnia 2017 r., z zatem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Ponadto Prokurator wskazał, że w przedmiotowej sprawie, nie jest istotne czy decyzja została wydana przez samego Prezydenta Miasta, czy też przez jego Zastępcę, bowiem Zastępca Prezydenta, działa z jego upoważnienia, a więc w dalszy ciągu jest to decyzja Prezydenta Miasta. Niezasadne jest twierdzenie, że Prezydent Miasta podlegał w przedmiotowej sprawie wyłączeniu, a więc zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślił, że instytucja ponownego rozpoznania sprawy w trybie art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne stanowi lex specialis w stosunku do regulacji z art. 127 § 3 k.p.a. Z jej istoty wynika, że starosta, który wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej jest również organem właściwym do rozpoznania wniosku o ponownego rozpoznanie sprawy objętej tą decyzją. Ustawodawca przesądził więc, że starosta będzie organem wyłącznie właściwym do rozpoznania przedmiotowej sprawę zarówno w trybie art. 179 ust. 2 ustawy Prawo wodne, jak i w quasi odwoławczym trybie przewidzianym w art. 179 ust. 4 ustawy Prawo wodne

Także w ocenie uczestnika pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącą nie zasługują na uwzględnienie, bowiem wychodzą poza ramy toczącego się postępowania.

Na rozprawie w dniu 9 listopada 2017 r. strony podtrzymały swoje stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.; dalej p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

7. Podstawę prawną powyższego orzeczenia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis ten ma zastosowanie zgodnie z art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu, wykładnia art. 179 ust. 2 i 4 u.p.w. prowadzi do wniosku, iż od decyzji starosty, stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wprawdzie brzmienie art. 179 ust. 4 u.p.w. wskazuje, iż z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy do starosty zwraca się spółka wodna, której uchwała została uchylona decyzją starosty, jednakże w istocie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa powyżej, odnosi się, nie do uchwały uchylonej przez starostę, lecz do uchwały, której nieważność stwierdził starosta w trybie art. 179 ust. 2 u.p.w.

Za taką interpretacją przemawia również to, że wymóg złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczony został w treści artykułu odnoszącego się wyłącznie do instytucji decyzji starosty stwierdzającej nieważność uchwały organów spółki wodnej. W ustawie Prawo wodne, w ramach nadzoru i kontroli nad działalnością spółek, ustawodawca nie przyznał staroście kompetencji do uchylania uchwał organów spółki wodnej, a wyłącznie do stwierdzenia nieważności takiej uchwały, w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem lub statutem spółki wodnej.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał zatem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 179 ust. 4 u.p.w., odnosić może się wyłącznie do decyzji o stwierdzeniu nieważności uchwały organów spółki wodnej. W przeciwnym razie wniosek ten nie miałby w ogóle zastosowania, gdyż starosta nie wydaje w trybie nadzoru i kontroli decyzji uchylających uchwały organów spółek wodnych.

Można przypuszczać, że w cytowanym przepisie użyto niekonsekwentnie zwrotów "stwierdzenie nieważności uchwały" i "uchwała uchylona", co obnaża słabości współczesnej legislacji, i co pozwala potraktować decyzję stwierdzającą nieważność uchwały jako szeroko rozumianą decyzję uchylającą. Powyższe wskazuje na użycie przez ustawodawcę sformułowania "uchylona uchwała" w rozumieniu potocznym, czyli jako usunięta z obrotu prawnego, choć z prawnego punktu widzenia decyzja stwierdzająca nieważność i decyzja uchylająca wywołują odmienne skutki prawne, gdyż stwierdzenie nieważności wywołuje skutki ex tunc, a uchylenie - ex nunc.

Mając powyższe na uwadze należało zatem uznać, iż wątpliwość interpretacyjna dotycząca art. 179 ust. 4 u.p.w. powstała z uwagi na pewną niekonsekwencję pojęciową zastosowaną w cyt. przepisie. W ocenie Sądu, opisana powyżej niekonsekwencja pojęciowa nie może jednak skutkować przyjęciem na gruncie procedury sądowoadministracyjnej rozwiązań sprzecznych z intencją ustawodawcy, którego zamiarem, zgodnie z opisanymi wcześniej rozważaniami, było przyznanie spółce wodnej prawa do założenia skargi do sądu administracyjnego, po uprzednim złożeniu przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpatrzeniu go przez właściwy organ.

Przyjętą powyżej interpretację potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 11 lipca 2017 r., IV SA/Wa 2896/16 i z dnia 14 lipca 2017 r., IV SA/Wa 3292/167; WSA w Bydgoszczy z dnia 15 października 2013 r., II SA/Bd 575/13; WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2009 r., II SA/Lu 73/09 oraz postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 17 października 2017 r., II SA/Go 559/17 - baza orzeczeń nsa.gov.pl).

8. Odnosząc się do poszczególnych zagadnień sprawy, w kolejności zaskarżonych aktów i hierarchii ważności zarzutów, należy wskazać na trafnośc zarzutu, że wniniejszej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane przez osobę wyłączoną na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarówno bowiem poddane kontroli w niniejszej sprawie postanowienie, jako i decyzja od której został złożony wniosek o ponowne rozpoznanie, zostały podpisane przez Zastępcę Prezydenta Miasta – D.L.. Stosowanie bowiem do powołanego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zauważyć należy, że wskazany przepis znajduje się w Dziale I k.p.a. pt. "Przepisy ogólne". A zatem z racji swojego usytuowania ma zastosowanie we wszystkich postępowaniach administracyjnych, do których stosuje się k.p.a., prowadzonych w trybie zwykłym, jak też w trybach nadzwyczajnych. Nie ulega więc wątpliwości, że stosuje się go także w postępowaniu przed organami pierwszej instancji, jak i przed organami odwoławczymi. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest art. 140 k.p.a., który w sprawach nieuregulowanych w art. 136 - 139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi odsyła do odpowiedniego stosowania jedynie przepisów o postępowaniu przed organami pierwszej instancji.

W art. 126 k.p.a. nie zostały wprawdzie wymienione, jako mające odpowiednie zastosowanie do postanowień, przepisy art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a., jednakże rozważając kwestię odpowiedniego zastosowania w przedstawionym wyżej przypadku wyłączenia przewidzianego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 k.p.a., poza przepisami art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 k.p.a., stosuje się odpowiednio również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym, że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 wydaje się postanowienie. Skoro do postanowień, od których przysługuje zażalenie oraz do postanowień z art. 134 k.p.a. stosuje się odpowiednio m.in. art. 145 k.p.a., to ma do nich zastosowanie również art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w którym odwołano się wprost do art. 24 k.p.a. Ma więc również w omawianym przypadku zastosowanie zakaz przewidziany w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Orzecznictwo i doktryna są zgodne co do tego, że osoba, która brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlega wyłączeniu z całości postępowania odwoławczego, począwszy od wpływu odwołania do organu odwoławczego aż do wydania decyzji przez organ odwoławczy. Nie może więc odbywać się z jej udziałem wstępne postępowanie organu odwoławczego, obejmujące badanie odwołania pod względem zachowania wymogów formalnych i dochowania terminu do jego wniesienia. Skoro norma prawna, wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., dotyczy odwołań, to na zasadzie art. 127 § 3 zd. 2 k.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Tym bardziej więc w dalszym postępowaniu, wszczętym na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie powinna brać udziału osoba, która uczestniczyła w wydaniu decyzji, od której wniesiono środek prawny w postaci tego rodzaju wniosku. Tym samym przesłanka ta ma zastosowanie do pracowników występujących zarówno w typowym, jak i "spłaszczonym" toku instancji, uruchamianym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wspomniany art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma na celu ochronę prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie rozpatrzeniu.

Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosi się ona do podejmowania wszelkich czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw, aby w przypadku orzekania o dopuszczalności czy też skuteczności wniesionego środka zaskarżenia, która to czynność proceduralna należy wszakże co do zasady do kompetencji organu II instancji, akceptować stosowanie innych zasad i standardów w zakresie sprawiedliwości proceduralnej niż przy rozpoznawaniu sprawy merytorycznie w trybie odwoławczy (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., II OSK 1637/12; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 1 stycznia 2011 r., II SA/Go 139/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., I SA/Gd 692/14, baza orzeczeń nsa.gov.pl; zob. również K. Klonowski, H. Knysiak –Molczyk (red.), K.p.a. Komentarz, Warszawa 2015, t. 4 do art. 24).

9. Zasadny jest również kolejny zarzut dotyczący nieprawidłowego trybu doręczenia. W orzecznictwie i doktrynie jednolicie przyjmuje się, że radcy prawnemu wykonującemu zawód w kancelarii radcy prawnego należy doręczać pisma w postępowaniu administracyjnym, tak jak osobie fizycznej. Nie ma bowiem podstaw do uznania, że kancelaria radcy prawnego jest jednostką organizacyjną niemającą osobowości prawnej w rozumieniu art. 45 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 4 listopada 2010 r., I OSK 911/10 i 28 listopada 2012 r., I OSK 1256/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że jak wynika z załączonych do skargi odpisów z CEIDG (k. 43 i 44) osoby prowadzące działalność gospodarczą pod tym samym adresem, który został wskazany przez pełnomocnika skarżącej, tj. adw. A.P. i adw. W.B., mają zarejestrowaną odrębną działalność jako osoby fizyczne, nie tworząc z pełnomocnikiem skarżącej jakiejkolwiek spółki. Stąd w przypadku nieobecności radcy prawnego możliwość doręczenia innej osobie niż adresat - zgodnie z art. 43 k.p.a. - jest dopuszczalna, gdy osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. Taka zaś sytuacja nie zaistniała w kontrolowanej sprawie. Zarówno bowiem z notatki sporządzonej przez pracownika organu z dnia [...] kwietnia 2017 r., jak i odpisu oświadczenia K.J. z dnia [...] sierpnia 2017 r., załączonego do skargi wynika, iż ta ostatnia osoba odmówiła zarówno podpisania potwierdzenia odbioru decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. jak i pozostawienia przesyłki w kancelarii czyli jej odbioru).

Nie sposób również uznać, iż doręczenie nastąpiło w trybie art. 46 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli odbierający pismo uchyla się od potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić, doręczający sam stwierdza datę doręczenia oraz wskazuje osobę, która odebrała pismo i przyczynę braku jej podpisu. Podkreślić bowiem należy, że z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, iż ma on zastosowanie do sytuacji, gdy adresat albo osoba podejmująca się oddania pisma adresatowi wprawdzie odebrała pismo, a jedynie odmawia potwierdzenia doręczenia lub nie może tego uczynić (por. P. Wajda [w:] M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, K.p.a. Komentarz, Warszawa 2012, s. 272). Ze wskazanej już notatki pracownika organu oraz oświadczenia K.J. jednoznacznie wynika, że odmówiła ona przyjęcia pisma.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, iż przepis ten dotyczy wyłącznie sytuacji odmowy przyjęcia pisma przez adresata tego pisma. Oznacza to, że norma z art. 47 k.p.a. nie może być stosowana przykładowo do sytuacji, w której podmiotem odmawiającym przyjęcia pisma jest osoba w przypadku doręczenia zastępczego z art. 43 k.p.a. (por. wyrok NSA z 9 października 1996 r., III SA 943/95, wyrok NSA z 8 grudnia 2011 r., II FSK 1085/10, wyrok WSA w Kielcach z 26 marca 2009 r., II SA/Ke 97/09, wyrok WSA w Białymstoku z 15.2.2005 r., II SA/Bk 724/04; także K. Kędziora., K.p.a. Komentarz, Warszawa 2017, t. 1 do art. 47). W niniejszej sprawie jest bezspornym, iż odmowa przyjęcia pisma nie nastąpiła ze strony adresata tj. pełnomocnika skarżącej spółki r.pr. K.B., a w konsekwencji powyższy przepis nie mógł mieć zastosowania.

W kontekście poczynionych rozważań należało uznać za błędne stanowisko organu, iż w dniu 28 kwietnia 2017 r. doszło do skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżącej spółki decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r., co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez organ postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy z naruszeniem art. 134 k.p.a. Wadliwe bowiem organ uznał za prawidłowe "doręczenie" w dniu 28 kwietnia 2017 r. decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r.

10. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.), związanych z brakiem rozpoznania wniosku o wyłączenie Prezydenta Miasta na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., należy wskazać, abstrahując od dopuszczalności i merytorycznej zasadności tego wniosku, że wniesienie takiego wniosku powoduje wstrzymanie merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, aż do czasu rozstrzygnięcia kwestii wyłączenia osób, co do których żądanie takie zostało zgłoszone (por. K. Klonowski, op. cit., t. 5 do art. 24).

Stąd też wadliwe było postępowanie organu, który przed rozpoznaniem ponownego wniosku skarżącej spółki z dnia [...] maja 2017r. o wyłączenie Prezydenta Miasta od rozpoznania sprawy, wydał zaskarżone postanowienie, jednakże okoliczność ta nie stanowiła naruszenia przepisów o właściwości, skutkujących stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

11. Odnosząc się do wniosków skargi o stwierdzenie nieważności lub uchylenie decyzji i postanowień innych niż bezpośrednio zaskarżone, opisanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia stwierdzić należy, że kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozstrzygnięcie sprawy (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 p.p.s.a. w stosunku do decyzji lub postanowień objętych tym wnioskiem. Byłoby to w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 p.p.s.a.

Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. Wniosek ten da się wywieść z art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a., którego nie wolno pomijać interpretując art. 135 p.p.s.a., a zwłaszcza zawarty w nim zwrot: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem i to w przypadku "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia".

Objęcie zakresem orzekania także decyzji zapadłej w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007/3/25). Nie jest zatem do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego podejmowanie przez organ wyższego rzędu rozpatrujący zażalenie od postanowienia organu pierwszej instancji, rozstrzygnięcia opartego na normie stanowiącej podstawę innej sprawy administracyjnej w znaczeniu formalnym niż rozpatrywana. W takiej sytuacji rozstrzygnięcie wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia zapadałoby bowiem w innej sprawie administracyjnej w znaczeniu formalnym rozpoznanej po raz pierwszy przez organ drugiej instancji.

12. Mając na uwadze ocenę przedstawioną w punktach 8 do 10 niniejszego uzasadniania w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. b i c p.p.s.a. ( pkt I wyroku).

Jeśli chodzi o nieuwzględnienie żądania opartego na art. 135 p.p.s.a. sąd prezentuje pogląd, że przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Tak ujęta przesłanka pozostawia sądowi prawną swobodę oceny. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu prawa. Jednak nie odpowiada mu uprawnienie skarżącego do żądania, objęcia zakresem orzekania tych aktów.

W konsekwencji sąd nie musi odnosić się do złożonego w tym zakresie wniosku, czyli nie musi rozstrzygać w tym zakresie. Strona nie może się również domagać uzupełnienia wyroku w tym zakresie na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. (por. S. Woś (red.), P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2016, t. 17 do art. 135).

Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent Miasta uwzględni powyższą ocenę prawną, poddając też ocenie okoliczność związaną z faktem doręczenia pełnomocnikowi strony skarżącej odpisu decyzji z [...] kwietnia 2017 r. za pośrednictwem operatora pocztowego.

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.