Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1726/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 204/16 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 204/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

D. V., właścicielka nieruchomości przy ul. L. [...] w S. wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku położonym na sąsiedniej nieruchomości, działce nr [...] przy ul. L. [...] w S.. W złożonym wniosku D. V. kwestionowała legalność wykonywania robót w ścianie budynku oddalonej 20 cm od jej nieruchomości, a także legalność poprzednio istniejących otworów okiennych w ścianie budynku od strony jej nieruchomości, wskazując, że budynek w wersji pierwotnej nie posiadał okien od strony północnej, lecz zostały one wykonane w późniejszym czasie. Wskazała nadto, że sąsiadująca wówczas z nieruchomością skarżącego droga miała szerokość ok. 120 cm, a jej istnienie nie dawało inwestorowi podstaw do wykonania okien w budynku. Uczestniczka postępowania domagała się wydania nakazu zamurowania wszystkich otworów okiennych i otworu drzwiowego w ścianie budynku sąsiadującego z jej nieruchomością z uwagi na naruszenie przepisów regulujących odległość budynku od granicy nieruchomości.

W toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie ww. robót budowlanych zapadały rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych.

Jednym z rozstrzygnięć był wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 825/07, na mocy którego uchylona została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r., uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] lipca 2007 r. i nakazująca J. W., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przywrócenie do stanu poprzedniego północnej ściany budynku warsztatu poprzez zamurowanie nowo wykonanego otworu okiennego o wymiarach 1,02 m x 1,30 m oraz odtworzenie otworu okiennego o wymiarach 0,84 m x 1,66 m w miejsce wykonanego otworu drzwiowego o wymiarach 0,90 m x 2,10 m.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wyjaśnił, że organ rozpatrując sprawę samowoli budowlanej nie może wybiórczo ograniczać się do sprawdzenia legalności ostatnio wykonanych robót budowlanych, lecz w sytuacji, gdy z ustalonego stanu faktycznego będą wynikać wątpliwości odnośnie innych uprzednio zrealizowanych robót, winien objąć zakresem tego postępowania całość robót wykonanych sprzecznie z prawem. W niniejszym postępowaniu organ winien objąć zatem kontrolą także legalność wykonania okien uprzednio istniejących w ścianie północnej budynku. Decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winna nakładać obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego o doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego nie może zobowiązywać inwestora do przywrócenia obiektu do stanu, który naruszałby przepisy prawa. Sąd wskazał, że stanowisko przyjęte w uzasadnieniu decyzji organu, iż okna na ścianie północnej były uwzględnione w projekcie zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostało oparte na zebranym materiale dowodowym, z materiału tego nie wynika, czy otwory w ścianie północnej były przewidziane w projekcie, w oparciu o który wydano pozwolenie na budowę, czy też zrealizowano je wbrew treści tego pozwolenia i w jakim okresie. Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, by organ przeprowadził dowód z projektu budowlanego budynku, a treść znajdującej się w aktach sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1967 r. nie umożliwia dokonania ustaleń odnośnie treści tego projektu. Sąd wskazał, że wobec sporności między stronami okoliczności dotyczącej wykonania okien w ścianie północnej organ winien zebrać materiał dowodowy w celu dokonania ustaleń w tym zakresie tj. powinien dopuścić dowód z projektu, bądź inne dowody, w tym z przesłuchania świadków i stron. Posiłkowo, w sytuacji braku projektu i wątpliwości w zakresie ewentualnego postępowania dowodowego, organ winien rozważyć, czy zatwierdzenie takiego projektu było możliwe w świetle obowiązujących wówczas przepisów, w tym zarządzenia nr 130 Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r. nr 10, poz. 44 ze zm.). Sąd odnosząc się do twierdzenia, że okna w ścianie północnej zostały wykonane w czasie jego rozbudowy w latach dziewięćdziesiątych wskazał, że z porównania szkicu sytuacyjnego oraz mapy sytuacyjno-wysokościowej z października 2001 r. wynika inny stan budynku i powierzchnia jego zabudowy. Porównanie obu dokumentów wskazuje na znaczną rozbudowę budynku w stosunku do stanu istniejącego w 1972 r. Dlatego też stwierdził, że organ winien ustalić na jaki w istocie obiekt inwestor uzyskał pozwolenie w 1967 r. i jednocześnie powinien wyjaśnić okoliczności jego znaczącej rozbudowy. W sprawie przedmiotowego obiektu mogła bowiem zaistnieć konieczność przeprowadzenia postępowania odnośnie legalności budowy części obiektu budowlanego.

Ponownie rozpoznając sprawę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ustalił, że wyjaśnienie kwestii wskazanych w wyroku Sądu wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał J. W. inwestorowi robót budowlanych związanych z budową i rozbudową warsztatu elektrycznego usytuowanego w północnej części należącej do niego i J. W. działki nr [...] przy ul. L. [...] w S., w odległości od 0,5 do 2,5m od granicy z działką nr [...] oraz przebudową warsztatu elektrycznego na pomieszczenia mieszkalne, wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w północnej ścianie budynku, oddalonej od 0,5 do 2,5m od granicy z działką nr [...] i rozbiórkę zadaszenia nad wejściem do budynku, w terminie do dnia 30 października 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący w dniu [...] listopada 1967 r. uzyskał dwie decyzje o pozwoleniu na budowę, tj. na budowę budynku mieszkalnego (wydaną bez podania numeru działki a dotyczącą działki położonej w S. przy ul. L.) oraz na budowę zakładu rzemieślniczego na działce nr [...]. Budynek zakładu rzemieślniczego został uwidoczniony na szkicu sytuacyjnym sporządzonym w 1972 r. i na wyrysie z mapy ewidencyjnej z 20 lutego 1973 r. Lokalizacja tego budynku wynikająca z wymienionych dokumentów w stosunku do północnej granicy działki jest taka sama jak dziś i jest niezgodna z przepisami obowiązującego w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. W dacie wydawania decyzji działka nr [...] graniczyła od północy z działką nr [...], która nie była działką drogową. Z tych przyczyn przepisy ww. zarządzenia miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zakładu rzemieślniczego na działce nr [...]. Przepisy te dopuszczały odległość budynku wolnostojącego, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową nie mniejszą niż 3 m, a w razie braku zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość mogła być zmniejszona do 1,5 m pod warunkiem zastosowania ściany przeciwpożarowej. § 79 ust. 1 zarządzenia przewidywał warunki dopuszczalności otworów w ścianie przeciwpożarowej. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że w przypadku braku właściwego zabezpieczenia otworów, w ścianie nie mogło być otworów okiennych i drzwiowych. Nadto organ I instancji powołał się na przeprowadzony w sprawie dowód z zeznań świadków, podnosząc, że ich zeznania były sprzeczne, gdyż część z nich zeznała, że otwory w ścianie północnej istniały od początku (zostały wykonane podczas budowy), inni zaś, że otwory zostały wykonane później. Mimo to, organ ocenił, że nie mogły one być wykonane w ścianie północnej zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy. Organ wskazał także, że skarżący sam wskazywał, iż w 2001 r., wykonał otwory okienne i drzwiowe spełniając warunki obowiązującego w tym czasie § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 140 ze zm.), a ponadto przedłożył ekspertyzę, o której mowa w tym przepisie. Organ nie uwzględnił jednak powyższej podstawy prawnej stwierdzając, że wbrew treści ww. przepisu ekspertyza została wykonana jedynie przez rzeczoznawcę budowlanego, w sytuacji gdy przepis wymaga jej sporządzenia przez rzeczoznawcę budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Odnośnie rozbudowy budynku warsztatu organ I instancji ustalił, że na mapach z 1972 r. i z 1973 r. budynek warsztatu ma wymiary ok. 12 m x 7 m. Z porównania z aktualnymi mapami wynika, że budynek został rozbudowany w kierunku południowym i zachodnim. Zeznania świadków co do rozbudowy budynku były sprzeczne, przy czym nie znalazły potwierdzenia zeznania dotyczące rozbudowy budynku w kierunku północnym i zmiana orientacji budynku w stosunku do stron świata.

Nadto organ ustalił, że podczas przebudowy w roku 2001 r. zostało wykonane zadaszenie nad drzwiami w ścianie północnej. Organ ustalił przy tym, że zgodnie z § 12 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na ścianie zlokalizowanej w odległości od granicy z działką sąsiednią od 0,5 do 2,5 m nie można montować żadnych daszków. Organ I instancji ustalił również, że rozbudowa budynku była wykonywana na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1967 r. i jest legalna.

Od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] odwołanie wniósł J. W., podważając jej legalność.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. w części dotyczącej nałożonego obowiązku i jednocześnie uchylił tę decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i ustalił nowy termin wykonania obowiązku do dnia 30 września 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w zasobach archiwalnych organów (Starostwa Powiatowego w [...], Starostwa Powiatowego w [...], Urzędu Gminy [...]) brak jest archiwalnych akt dotyczących budowy warsztatu wraz projektem budowlanym i dobudowanej do niego części mieszkalnej z dnia [...] listopada 1967 r. Brak tej dokumentacji uniemożliwia sprawdzenie, czy projekt budowlany warsztatu zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę przewidywał otwory okienne w ścianie północnej i czy budynek został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Nadto, organ odwoławczy w trybie przepisu art. 136 k.p.a. zobowiązał organ I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dowód z przesłuchania z udziałem stron postępowania i świadków. Po dokonanej analizie zeznań z przesłuchania świadków organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że zeznania te nie dają jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w ścianie północnej były otwory okienne i czy dokonano w tym kierunku rozbudowy warsztatu. Organ II instancji wskazał jednakże, że dokumentacja fotograficzna przedłożona przez skarżącego udostępniona w lipcu 2001 r. pokazuje, że warsztat przed adaptacją od strony działki nr [...] posiadał 4 otwory okienne, 3 duże i 1 mały, natomiast w ścianie od strony ul. L. posiadał 1 otwór okienny i bramę do warsztatu. Ze znajdującej się w aktach inwentaryzacji wynika, że w dotychczas istniejącej formie w ścianie północnej budynek warsztatowy wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z 1967 r. posiadał 3 otwory drzwiowe o wymiarach 84 cm x 166 cm i jeden otwór o wymiarach 84 x 85 cm. Natomiast z analizy rysunków projektu dokończenia robót w zakresie dotyczącym ściany północnej obiektu wynika, że inwestor dokonał w 2001 r. przebudowy trzech otworów okiennych: w miejscu pierwotnego otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy co wymagało wykonania nowego nadproża, a nad tym otworem wykonał zadaszenie; kolejne okna zostały pomniejszone do wymiarów 42 cm x 72 cm, również z koniecznością wykonania nadproża okiennego; ostanie okno zostało zamurowane, a obok zamurowanego otworu wykuto nowy otwór okienny o wymiarach 1,02 x 1,30 cm, wykonując jednocześnie nadproże. Istnienie 4 otworów okiennych w ścianie północnej naruszało obowiązujące w 2001 r. powołane wyżej przepisy rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i wcześniej obowiązujące z dnia 3 lipca 1980 r. Zatem w odniesieniu do powyższych otworów organ nadzoru zobowiązany jest do podjęcia działań wynikających z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ustalił również, że istniejący w niezmienionym stanie otwór okienny w ścianie budynku od strony północnej z uwagi na naruszenie warunków technicznych określonych w rozporządzeniu z dnia 29 czerwca 1966 r., również podlega przepisom art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ ustalił także, że działka nr [...] w momencie wydawania decyzji z dnia [...] listopada 1967 r. o pozwoleniu na budowę warsztatu na działce nr [...] była działką budowlaną. W odniesieniu do wykonanej rozbudowy warsztatu organy nie odnalazły dokumentacji źródłowej dobudowanej od strony południowej części mieszkalnej, jednakże wskazano, że analiza map geodezyjnych z 1972 r., z 1973 r. i map aktualnych, daje podstawę do stwierdzenia, że jego rozbudowa nastąpiła tylko w kierunku południowym i zachodnim o część mieszkalną na podstawie decyzji z dnia [...] listopada 1967 r.

Organ odwoławczy przytoczył treść przepisu art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, wskazując że rażące naruszenie przepisu § 20 ust. 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. obowiązujących w dacie wydawania pozwolenia na budowę stanowi przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 4, czyli prowadzenie robót budowlanych w sposób odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (niezgodność budowy warsztatu z przepisami). Naruszenie przepisów, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru do wydania stosownego rozstrzygnięcia na podstawie przepisów art. 51 Prawa budowlanego, tj. albo decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu przedstawiony stan faktyczno-prawny uzasadniał zastosowanie trybu naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Nałożony w powyższym trybie obowiązek, tj. zamurowanie wszystkich otworów okiennych i drzwiowych od strony północnej warsztatu i rozbiórka wykonanego od tej strony zadaszenia doprowadzi przedmiotowy budynek do stanu zgodnego z prawem.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. W., zarzucając naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 50 w związku z art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w zaskarżonej decyzji, mimo wskazań zawartych w wyroku Sądu, organ przyjął wcześniejsze ustalenia, poszerzając je o zeznania świadków. Skarżący zarzucił błędną i niewnikliwą ocenę materiału dowodowego sprawy i niepełne ustalenia faktyczne. Nadto zarzucił, że istotnym elementem dla sprawy było sprawdzenie treści aktu notarialnego z 1973 r. przekazania działki (drogi) nr [...] małżonkom D. i J. Ł. (aktualnie V.), jak również przedłożenie treści uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] maja 1971 r. , w której jest wzmianka o decyzji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., wyrokiem z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 614/13, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Sąd uznał, że orzekające w sprawie organy nie uwzględniły wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 825/07. Rozpoznając ponownie sprawę organy ustaliły, że brak jest projektu będącego podstawą wydania decyzji z dnia [...] listopada 1967 r. jak i przeprowadziły dowód z zeznań świadków. Jednakże, organy te nie przeprowadziły dowodu z zeznań stron, o którym mowa w wyroku Sądu, jak i nie dokonały żadnych ustaleń dotyczących w istocie czasu wykonania okien, nie ustaliły w sposób znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy okoliczności znacznej rozbudowy obiektu oraz zmiany przeznaczenia obiektu z warsztatowego na mieszkalny, okoliczności kiedy inwestor przeznaczył tę część inwestycji na cele mieszkalne i czy powyższe nie doprowadziło do zmiany otworów okiennych i drzwiowych w ścianie północnej. Z akt sprawy nie wynika również czy i jakim pozwoleniem dysponuje skarżący w przedmiocie rozbudowy budynku w stosunku do stanu z 1972 r. Z uwagi na powyższe Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uzupełnić postępowanie dowodowe o przeprowadzenie dowodów z zeznań stron, powinny dokonać analizy, oceny zeznań świadków, ewentualnie dokonać ponownego ich przesłuchania na okoliczności sporne oraz ponownie dokonać ustalenia stanu faktycznego, z uwzględnieniem powyższych uwag.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 614/13, został uchylony mocą wyroku wydanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 29 grudnia 2015 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1024/14, a sprawa została przekazana temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że Sąd I instancji niezasadnie przyjął, iż orzekające w sprawie organy nie wypełniły zaleceń zawartych w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 825/07, w zakresie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a ponadto dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego po poprzednim wyroku wydanym w sprawie nie zawiera żadnej merytorycznej analizy poczynionych przez organy ustaleń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozbawiony oparcia w decyzjach organów był wniosek Sądu I instancji, jakoby organy ustaliły, że wykonanie okien w ścianie północnej budynku nastąpiło na podstawie pozwolenia na budowę. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji nie zawierają stwierdzenia, że otwory w ścianie północnej przedmiotowego budynku wykonano na podstawie pozwolenia na budowę, choć budowa tego budynku została przeprowadzona na podstawie pozwolenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że organy, w tym organ odwoławczy, przeprowadziły postępowanie wyjaśniające dotyczące wykonania poszczególnych otworów w ścianie północnej. Na podstawie opisanych w uzasadnieniach dowodów: oględzin budynku, map geodezyjnych, zdjęć i zeznań świadków przyjęto opisany przez organy stan faktyczny. Organ odwoławczy wskazywał przy tym na sprzeczności w zeznaniach świadków. Odniesiono się także do dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę obiektu z otworami w ścianie północnej, stwierdzając że w świetle obowiązujących ówcześnie przepisów warunków technicznych, wykonanie takich otworów nie było dopuszczalne. Przyjęto także, że w roku 1967 inwestor uzyskał dwa pozwolenia, w wyniku czego doszło do budowy najpierw przedmiotowego budynku, a następnie budowy obiektu po stronie południowej. Stwierdzono, że lokalizacja przedmiotowego budynku względem granicy z sąsiednią działką się nie zmieniła, a działka sąsiednia nie była drogą. Ustalając datę powstania otworów w ścianie północnej powołano się na fotografie z 2001 r. i złożoną inwentaryzację. Organ I instancji stwierdził na podstawie zdjęć z 2001 r., że ze względu na różnicę w kolorze tynku, pierwotne otwory w ścianie północnej powstały już po otynkowaniu budynku, wobec czego uznał, że wybudowany wcześniej budynek warsztatowy na podstawie pozwolenia na budowę nie posiadał od strony północnej otworów. Organ odwoławczy zaś, wobec braku dokumentacji projektowej i braku podstaw do weryfikacji, czy został on wykonany zgodnie z pozwoleniem, a także rozbieżnych zeznań świadków i trudności w ocenie wiarygodności ich twierdzeń, skoncentrował swoje rozważania na kwestii dopuszczalności zatwierdzenia projektu budowlanego zawierającego rozwiązania skutkujące wykonaniem otworów w ścianie północnej, co odpowiada sekwencji działań zaleconych przez Sąd w wyroku z 16 kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził także, że nie jest prawdą twierdzenie Sądu I instancji, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących czasu wykonania okien, okoliczności rozbudowy i przeznaczenia budynku na cele mieszkalne. Ustalenia w tym zakresie zostały poczynione, zaś zadaniem Sądu I instancji była ocena, czy są one wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy i czy wnioski z materiału dowodowego wyprowadzone są prawidłowe, a jego ocena mieści się w granicach swobody przysługującej organom i nie jest arbitralna. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się przy tym z oceną Sądu I instancji, który dostrzegł, że organy nie przesłuchały stron postępowania, jednakże, jak wskazał, waga tego uchybienie powinna być oceniona przez Sąd I instancji w kontekście wpływu tego uchybienia na wynik sprawy. Przy czym powinno się uwzględnić również, że strony wielokrotnie w toku długoletniego postępowania dawały wyraz swojemu stanowisku i pozostają w sporze.

Ponownie rozpatrując sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 204/16, oddalił skargę J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje odpowiadają ocenie prawnej i wypełniają wskazania co do dalszego postępowania, które wyrażone zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 825/07.

Orzekające w sprawie organy ustaliły w toku postępowania wyjaśniającego, że w dniu [...] listopada 1967 r. J. W. uzyskał dwie decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]: pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego oraz pozwolenie na budowę zakładu rzemieślniczego na działce nr [...] w S.. Pomimo podjętych starań organom tym nie udało się jednak dotrzeć do treści tych decyzji, jak i do zatwierdzonego nimi projektu budowlanego. Ustalono przy tym, że zatwierdzenie projektu budowlanego przewidującego w ścianie północnej budynku warsztatowego otwory okienne czy też drzwiowe nie było możliwe w świetle obowiązujących wówczas przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Powołując się zaś na dokumentację fotograficzną z 2001 r. i złożoną inwentaryzację organ I instancji uznał, że pierwotne otwory w ścianie północnej powstały już po otynkowaniu budynku, a tym samym, że wybudowany wcześniej budynek warsztatowy na podstawie pozwolenia na budowę nie posiadał od strony północnej otworów. Ustalając tę okoliczność organ przeprowadził ponadto dowód z zeznań świadków, który jednakże ze względu na sprzeczność przedstawionych okoliczności nie został przez niego uwzględniony. W konsekwencji organy orzekające przyjęły, że w dotychczas istniejącej formie w ściennie północnej budynek warsztatowy posiadał trzy otwory okienne o wymiarach 84 cm x 166 cm i jedne otwór o wymiarach 84 cm x 85 cm a w 2001 r. Inwestor J. W. dokonał ich przebudowy, w wyniku której: w miejscu pierwotnego otworu okiennego wykonał otwór drzwiowy wraz z nadprożem i zadaszeniem, kolejne okna zostały pomniejszone do wymiarów 42 cm x 72 cm i wykonano do nich nadproża, ostatnie okno zostało zamurowane, a obok zamurowanego otworu wykonano nowy otwór okienny o wymiarach 1,02 m x 1,30 m wykonując jednocześnie nadproże.

Orzekające w sprawie organy ustalił również na podstawie szkicu sytuacyjnego z 15 kwietnia 1972 r. i wyrysu z mapy ewidencyjnej z 20 lutego 1973 r., że lokalizacja budynku warsztatowego względem granicy z sąsiednią działką oznaczoną wcześniej nr [...] nie uległa zmianie, a działka ta była działką budowlaną. Organy oceniły, że rozbudowa tego budynku o część mieszkalną nastąpiła tylko w kierunku południowym i zachodnim. Odległość budynku warsztatowego od granicy z działką nr [...] wynosi od 0,5 do 2,5 m.

Przyjmując powyższe ustalenia za zasadne, Sąd wojewódzki zgodził się z dokonaną przez orzekające w sprawie organy oceną, że znajdujące się w ścianie północnej budynku warsztatowego otwory: okienne i drzwiowy wraz z zadaszeniem nad otworem drzwiowym wykonane zostały z naruszeniem obowiązującego w czasie ich wykonania § 12 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tymi przepisami jeżeli z warunków, o których mowa w ust. 1 i 2 oraz § 271 i 272 ust. 4 nie wynikają inne wymagania, należy zachować odległość zabudowy od granic działki co najmniej: 1) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi – 4 m, 2) dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów – 3 m (ust. 4). Okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o więcej niż 0,5 m natomiast balkony i loggie o więcej niż 1 m (ust. 5). Przy czym w niniejszej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania § 2 ust. 2 tego rozporządzenia, zgodnie z którym przy przebudowie, modernizacji i zmianie sposobu użytkowania budynków istniejących lub ich części wymagania wymienione w § 1 ust. 2 mogą być spełnione w sposób inny niż podany w rozporządzeniu, odpowiednio do wskazań oceny (ekspertyzy) właściwych jednostek badawczo-rozwojowych albo rzeczoznawców budowlanego i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwą terenowo komendą wojewódzką Państwowej Straży Pożarnej oraz właściwym terenowo państwowym inspektorem sanitarnym. Przedstawiona bowiem do akt przez J. W. ekspertyza wykonana została jedynie przez rzeczoznawcę budowlanego, a ponadto nie posiada wymaganych uzgodnień.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., o sygn. akt II SA/Gd 825/07, wykonane roboty budowlane nie są zgodne z warunkami określonymi w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Powyższe z jednoczesnym ustaleniem, że budynek warsztatowy wykonany został na podstawie istniejącego w obrocie prawnym pozwolenia na budowę uprawniał orzekające organy do zastosowania dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu I instancji, słusznie organy przyjęły, że z uwagi na niemożność uzyskania treści decyzji o pozwoleniu na budowę budynku warsztatowego z dnia [...] listopada 1967 r., pomimo nie wyeliminowania jej z obrotu prawnego, stan zgodny z prawem odzwierciedlić należy przy pomocy obowiązującego w czasie wydawania pozwolenia na budowę zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Niewątpliwie decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana w tym okresie musiała respektować warunki w nim określone. Sąd dodał, że przepis § 20 ust. 3 tego zarządzenia stanowił, że odległość wolnostojącego budynku, zwróconego do sąsiedniego budynku ścianą przeciwpożarową, nie może być mniejsza niż 3 m. Zgodnie zaś z § 20 ust. 13 w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości, odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganej dla dwóch budynków identycznych. Z kolei, zgodnie z § 79 ust. 1, otwory w ścianie przeciwpożarowej są dopuszczalne przy zachowaniu następujących warunków: 1) ilość i powierzchnia otworów powinna być ograniczona do zaspokajania niezbędnych potrzeb ewakuacyjnych i użytkowych, 2) otwory powinny znajdować się w miejscach najmniejszego zagrożenia pożarowego, 3) otwory powinny być zaopatrzone w drzwi przeciwpożarowe lub przedsionki przeciwpożarowe albo w inne równorzędne zamknięcia.

Z uwagi na powyższe, Sąd wojewódzki zgodził się z orzekającymi organami, które uznały, że wykonane w budynku warsztatowym roboty budowlane mogą zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem jedynie poprzez zamurowanie wszystkich wykonanych otworów okiennych i drzwiowych w północnej ścianie budynku a także poprzez rozbiórkę zadaszenia nad wejściem od strony północnej do przedmiotowego budynku. Odległość ściany, na której znajdują się te otwory do granicy z działką sąsiednią nr [...] wynosząca od 0,5 m do 2,5 m nie spełnia bowiem warunków określonych w przywołanym zarządzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika ustanowionego z urzędu "opłaty z tytułu zastępstwa prawnego".

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że organ należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z poprzednich orzeczeń,

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości ustalenia podstawy prawnej i fatycznej zaskarżonego orzeczenia, przyjmując, że organ należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona decyzja jest poprawna i znajduje oparcie w przepisach prawa. Zarówno organ jak i Sąd, błędnie uznali, że wykonane roboty budowlane powinny spełniać obecnie obowiązujące przepisy. Nie wzięto pod uwagę, że spełnione były przepisy Prawa budowlanego w chwili wykonywania robót. Zarówno organ jak i Sąd pominęli milczeniem fakt, że zmieniono granice między działkami i jaki wpływ miało to na wykonane już roboty. W roku 2007 organ II instancji wyraźnie stwierdził, że istniejące otwory nie naruszały obowiązujących przepisów ponieważ sąsiednia działka stanowiła drogę i dopiero jej scalenie (...) z działką nr [...] spowodowało, że stała się ona w całości działką budowlaną. Skarżący podkreślił, że nie może ponosić skutków prawnych zmian granic sąsiedniej działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut - naruszenia art. 153 p.p.s.a. polegający na błędnym przyjęciu, że organ należycie wypełnił swoje obowiązki wynikające z poprzednich orzeczeń.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 550/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 534/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

O tym, że organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie wypełniły wszystkie zalecenia zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 kwietnia 2008r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 825/07 wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 grudnia 2015r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1024/14 o czym wspomniano już wyżej na stronie 8 niniejszego uzasadnienia.

Za niezasadny należy uznać także drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej i kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jest to przepis ustrojowy określający podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, zakres właściwości sądu nie został naruszony bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu.

Z tego względu zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych uznać należy za chybiony.

Już tylko na marginesie należy podnieść, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] odpowiadają prawu, gdyż nie ma innych możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem niż nakazanie zamurowania wszystkich otworów okiennych i drzwiowych wykonanych w północnej ścianie budynku, oddalonej od 0,5 do 2,5m od granicy z działką nr [...] i rozbiórka zadaszenia nad wejściem do budynku.

Mając na uwadze, że nie miało miejsce naruszenie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, a także brak jest podstaw, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest wziąć pod uwagę z urzędu, skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. Sąd II instancji nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi strony skarżącej wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, bowiem wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.