Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2629/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 217, art 218, art. 219
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 14 ust.8, art. 27
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 616/11 w sprawie ze skargi J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2011 nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż należące do skarżącego działki nr 1 i 2 obręb G., gmina Jonkowo, położone są na terenach objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Gminy Jonkowo uchwałą Nr XXXI/231/2001 z dnia 28 czerwca 2001 r. (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 66, poz. 1091) oznaczonych symbolem 6M – "tereny projektowanej zabudowy mieszkalnej, jednorodzinnej".

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Wójt Gminy Jonkowo, na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania żądanego przez J.S. przedmiotowego zaświadczenia. Organ stwierdził, że zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały o m.p.z.p działki należące do skarżącego znajdują się poza obszarem wydzielonym linią ciągłą rozgraniczającą tereny o różnym sposobie zagospodarowania i nie są położone na obszarze oznaczonym symbolem 6M, a tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). Przeznaczone są one na przyszłe poszerzenie ulicy Ż.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł J.S. podnosząc, że organy naruszyły art. 124 k.p.a. poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia oraz § 4 ust. 3 pkt 1 powołanej uchwały poprzez przyjęcie, iż przedmiotowe działki tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami). W zażaleniu wskazano, że z załączonego do planu rysunku nie wynika, aby działki skarżącego były oznaczone symbolami D, L, a tym samym stanowiły układ komunikacyjny.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Kolegium uznało, że odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącego wynika z załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreśliło, że zgodnie z tym załącznikiem działki należące do skarżącego położone są wyraźnie między granicą opracowania planu, a linią ciągłą rozgraniczającą tereny zabudowy mieszkaniowej oznaczone symbolem 6M. Wchodzą one ponadto w skład terenu oznaczonego symbolem "O4D12/1X6". Zgodnie zaś z § 6 tekstu planu symbol "O4D" oznacza drogę dojazdową. Kolegium uznało, że postanowienie organu I instancji zawiera podstawę prawną i uzasadnienie. Przekonywująco z niego wynika, że organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.S., domagając się uchylenia powyższych postanowień i zarzucając organom naruszenie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia jedynie na podstawie rysunku stanowiącego załącznik do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, gdy nie spełnia on wymogów normy prawnej. Zarzucił naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez brak podania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, naruszenie art. 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdza, iż elementy postanowienia, w szczególności uzasadnienie prawne, należałoby uszczegółowić. Nadto zarzucono dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż działki skarżącego tworzą całość z terenami komunikacji (projektowanymi ulicami) albo, że wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem "04D12/1X". W skardze kasacyjnej podniesiono, że rysunek planu, jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, może być on uwzględniony tylko w takim zakresie w jakim jest opisany w tekście planu. Podkreślono także, że zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Zaś na załączniku do uchwały na granicy działek oznaczonych nr 3 i 4 naniesiona jest szafka-złącza elektrycznego, tym samym ta szafka określa granice terenu oznaczonego 6M. Ponadto na mapie sytuacyjno-wysokościowej szafka oznaczona symbolem "e" nakreślona została na granicy działki nr 1 od strony ul. Ż., zgodnie z decyzją z dnia [...] października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę m.in. złączy kablowo-pomiarowych na działkach nr 1 i 2.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W odpowiedzi organ przyznał, że między rysunkiem planu, a załączoną do skargi mapą sytuacyjno-wysokościową faktycznie istnieje rozbieżność co do usytuowania szafek-złącz. Zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 4 wymienionej wyżej uchwały szafki-złącza należy lokalizować w linii ogrodzenia działek od strony ulicy na granicy pomiędzy kolejnymi działkami. Na rysunku planu jednak szafki-złącza usytuowane są poza obrębem działki nr 1, wewnątrz działek nr 3 i 4, natomiast na mapie sytuacyjno-wysokościowej na obszarze działki nr 1. Kolegium oceniło, że w pierwszym dokumencie uwzględniono projektowane poszerzenie ulicy Ż., a w drugim nie. Wskazana rozbieżność jednak, w ocenie Kolegium, nie ma znaczenia w sprawie wydania zaświadczenia. Skarżący bowiem żądał wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż działki nr 1 i nr 2 są położone na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6M, co jest sprzeczne z treścią tego planu.

Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że celem uzyskania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego miałoby być podważenie twierdzeń zawartych w decyzjach podziałowych o przeznaczeniu spornych działek na poszerzenie ul. Ż., co umożliwiłoby skarżącemu zagospodarowanie tych działek i ich ogrodzenie. Sąd wskazał, że przedmiotowe działki powstały w 2004 r. na skutek zatwierdzenia podziałów dokonanych na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy skarżący nie był jeszcze ich właścicielem. Wyjaśnił, że przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony został w 2001 r., a więc pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), która nie wymagała takiej precyzyjności przy sporządzaniu rysunku planu, jak to ma miejsce obecnie. Przez to rysunek planu nie wskazuje w ogóle przebiegu granic działek nr 5 i 6, z których wydzielono następnie odpowiednio działki nr 1 i 2 na poszerzenie drogi. Jednakże z analizy zarówno planu wraz z rysunkiem stanowiącym jego załącznik, a więc integralną część, jak i decyzji podziałowych jednoznacznie wynika, że działki skarżącego znajdują się poza obszarem określonym symbolem 6M. Zdaniem Sądu w sprawie o wydanie zaświadczenia dotyczącego potwierdzenia położenia działek skarżącego na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 6M nie mają znaczenia istniejące rozbieżności w usytuowaniu szafek-złącz na rysunku planu i na mapie sytuacyjno-wysokościowej, gdyż podstawą do wydania takiego zaświadczenia jest plan i wynikające z niego przeznaczenie terenu oraz ewentualnie wydane na podstawie tego planu i istniejące w obrocie prawnym decyzje administracyjne. Sąd podkreślił, że zaświadczenie polega na urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ nie może pominąć danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.) i poświadczyć niezgodnie z nimi. Poza tym zaświadczenie o żądanej treści nie niweczyłoby skutków prawomocnych decyzji podziałowych, które jednoznacznie wskazują przeznaczenie spornych działek. Sąd uznał także, że w niniejszej sprawie organy nie miały obowiązku przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, gdyż zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. konieczność przeprowadzanie takiego postępowania musi wynikać z oceny dokonanej przez organ. Postępowanie to nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem jeśli w posiadaniu organu znajdują się informacje wynikające z ewidencji, rejestrów bądź innych danych, które wykluczają wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, to nie musi on już przeprowadzać żadnego dodatkowego postępowania, gdyż spełnia ono tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J.S., domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów procesowych, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a. w związku z wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie dokonanej nieuprawnionej, odręcznej korekty załącznika graficznego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego prawem miejscowym,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 218 § k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niezasadne uznanie, iż w stosunku do decyzji podziałowych, w których w sentencji brak jest rozstrzygnięcia odnośnie przeznaczenia działek, ma zastosowanie domniemanie legalności, a tym samym organ wydający zaświadczenie nie może pominąć danych wynikających z tych decyzji. Tym samym Sąd dokonał błędnej subsumcji powyższego przepisu, podczas gdy jego prawidłowa wykładnia prowadzi do stwierdzenia, iż podstawą wydania zaświadczenia jest ewidencja i dokumenty będące w posiadaniu organu, w tym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będący aktem prawa miejscowego,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 218 § k.p.a. poprzez uznanie, iż konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wynikać musi z oceny dokonanej przez ten organ, a jednocześnie Sąd stwierdza, iż rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w ogóle przebiegu granic działek nr 5 i 6,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 151 p.p.s.a poprzez oddalenie skargi w przypadku gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 219 w związku z art. 124 k.p.a. poprzez stwierdzenie, iż zapisy i rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwalają na wydanie zaświadczenia żądanej treści. Tym samym Sąd dokonał niewłaściwego zastosowania powyższego przepisu, podczas gdy z prawidłowej jego wykładni wynika, iż organ może odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści w przypadku niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o zaświadczenia.

W skardze zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 14 ust 8 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez stwierdzenie, iż kwestionowane decyzje podziałowe konkretyzują ustalenia planu, podczas gdy z wykładni tych przepisów wynika, iż miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i wszystkie jego zmiany muszą być dokonywane z zachowaniem procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący żądał wydania mu zaświadczenia stwierdzającego, że należące do niego działki oznaczone numerami 1 i 21 znajdują się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w dniu 28 czerwca 2001 r. dla miejscowości G., symbolem 6M oznaczającym tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zaświadczenie to mogło być wydane w trybie przepisów wymienionych w art. 217–219 k.p.a. Zgodnie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a. w przypadku żądania wydania zaświadczenia przez osobę mającą interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Ponieważ skarżący żądał wydania zaświadczenia stwierdzającego jakie jest przeznaczenie należących do niego działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z 2001 r., podstawą do treści tego zaświadczenia są informacje wynikające z tego planu składającego się z części tekstowej i graficznej. Z rysunku planu wynika, że sporne działki znalazły się pomiędzy linią ciągłą koloru czarnego oddzielającego teren oznaczony symbolem 6M (przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne) a linią przerywaną koloru czarnego określającą obecną granicę przylegającej drogi publicznej. Zarówno ten sposób oznaczenia tego terenu jak i opis planu wskazują, że są one przeznaczone na przyszłe poszerzenie ulicy Ż. Całkowicie gołosłowne są przy tym twierdzenia skarżącego, iż w załączniku graficznym do planu dokonano nieuprawnionej, odręcznej korekty przebiegu granic terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Przeprowadzone w 2004 r. geodezyjne podziały działek należących obecnie do skarżącego nie zmieniły ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż zmiana taka w tym trybie była niemożliwa. Decyzje te realizowały natomiast ustalenia tego planu, z których wynika, że wcześniej istniejące działki nr 5 i 6 znalazły się w większej części na terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe i w mniejszej części, obejmujące działki stanowiące obecnie przedmiot postępowania, zostały przeznaczone na poszerzenie ulicy Ż. W wyniku podziału działki nr 1 i nr 2 znalazły się w pasie drogi publicznej, jaką stanowi ulica Ż. Podział ten z żadnym wypadku nie oznacza zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dysponując takimi dokumentami organ nie mógł uwzględnić żądania J.S. i wydać żądanego zaświadczenia.

W tej sytuacji należy uznać wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione. W szczególności, wobec braku zmian planu miejscowego za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia art. 14 ust. 8 oraz art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec niezasadności zarzutów skarżącego brak było też podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w miejsce zastosowanego przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. Ponieważ do rozstrzygnięcia sprawy wystarczające były informacje zawarte w planie miejscowym za nieuzasadniony należy uznać też zarzut naruszenia ar. 218 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę do uzupełniającego postępowania służącego wyjaśnieniu stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do wydania zaświadczenia. Podobnie gołosłowne i niczym nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów art. 217–219 k.p.a.

W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieuzasadniona podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.