Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2256/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 571/12 w sprawie ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 571/12 oddalił skargę P. K. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w L. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego z powodu braku biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.), oraz art. 190 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.)

w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu P. K. jako radnego Rady Miejskiej w L., z powodu braku prawa wybieralności w wyborach samorządowych w 2010 r., zawarto w § 1 uchwały. Natomiast w § 4 postanowiono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

W skardze na powyższą uchwałę P. K. zarzucił naruszenie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej (...) przez błędne przyjęcie, że w dniu wyborów - 24 listopada 2010 r. nie posiadał prawa wybieralności w wyborach samorządowych z uwagi na uznanie przez Radę Miejską w L., że został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] za przestępstwo umyślne. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że wymienionym wyrokiem został skazany za przestępstwo z art. 288 § 1 i art. 254 § 1 Kodeksu karnego. Art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej (...) stanowi natomiast, że mandat radnego wygasa w razie utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Zgodnie z kolei z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej (...) nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W ocenie skarżącego nie popełnił on umyślnego przestępstwa, a jedynie przestępstwo nieumyślne. Takie też miał przekonanie startując w wyborach w 2010 r. Kodeks karny nie definiuje bowiem - w jego ocenie - pojęcia przestępstwa umyślnego i nieumyślnego, a jedynie w art. 9 podaje, że czyn zabroniony może zostać popełniony umyślnie lub nieumyślnie. Jego obecność na meczu piłki nożnej rozgrywanym na stadionie Klubu Sportowego "[...]" wynikała z niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach. Nie przewidywał, że w wyniku działania innych nieznanych mu osób dojdzie do uszkodzenia mienia w postaci metalowego ogrodzenia na stadionie. Przypuszczał natomiast, że może dojść do zbiegowiska, ponieważ jest to w jego ocenie zjawisko często występujące podczas meczów, choć nie miał zamiaru brać w nim udziału. Wbrew swojej woli znalazł się w tłumie osób, które wcześniej dopuściły się gwałtownego zamachu na mienie. Nie wiedział, że jego obecność zostanie uznana za udział w zbiegowisku.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego kierowała się przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1 i art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej (...). Z uzyskanych bowiem od Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej w L. informacji wynikało, że P. K. został skazany za przestępstwo z art. 288 § 1 i art. 254 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k. na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby 3 lat. Wyrok skazujący jest prawomocny od 16 czerwca 2009 r. Czyn zabroniony z art. 288 §1 k.k. ma charakter umyślny, zatem w dacie zgłoszenia swojej kandydatury nie miał prawa wybieralności zgodnie z powołanymi wyżej przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Na wstępie Sąd podkreślił, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest, że P. K. uzyskał mandat radnego do Rady Miejskiej w L. w wyborach samorządowych w 2010 r., przeprowadzonych na zasadach i w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zarazem prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. sygn. akt [...] został on, wraz z innymi wymienionymi w sentencji orzeczenia osobami, uznany za winnego tego, że w dniu [...] sierpnia 2008 r. w P. wziął udział w zbiegowisku w trakcie meczu piłki nożnej na stadionie Klubu Sportowego "[...]" wiedząc, że uczestnicy zbiegowiska dopuścili się gwałtownego zamachu na mienie, przy czym w wyniku umyślnego działania wielu osób uszkodzeniu uległo metalowe ogrodzenie wydzielonego sektora dla kibiców, w wyniku czego Klub Sportowy "[...]" poniósł szkodę w wysokości 3.000 zł, tj. za przestępstwo z art. 288 § 1 k.k. i art. 254 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. Za przestępstwo to wymierzono mu karę 1 roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby 3 lat, i oddano pod dozór kuratora sądowego. Odpis wskazanego wyroku karnego został przesłany przez Zespół Kuratorskiej Służby Sądowej działający przy Sądzie Rejonowym w L. za pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Przewodniczącemu Rady Miejskiej w L. Na jego podstawie, w świetle wskazanych i niespornych okoliczności faktycznych, podjęto zaskarżoną uchwałę.

Jak podkreślił Sąd, podstawę materialnoprawną uchwały stanowiły przepisy art. 190 ust. 2 i ust. 1 pkt 3 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej (...). Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, prawa wybieralności nie miały osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Stosownie zaś do treści art. 190 ust. 1 pkt 3 tej ustawy wygaśnięcie mandatu radnego następowało wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Następnie Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Zgodnie natomiast z przepisami art. 7 § 1 – 3 Kodeksu karnego, przestępstwo jest zbrodnią (czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą) albo występkiem (czyn zabroniony zagrożony grzywną powyżej 30 stawek dziennych, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności przekraczającą miesiąc). Zbrodnię można popełnić tylko umyślnie, a występek także nieumyślnie, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 8 k.k.). Ten sam czyn może stanowić tylko jedno przestępstwo, a jeżeli wyczerpuje on znamiona określone w dwóch albo więcej przepisach ustawy karnej, sąd skazuje za jedno przestępstwo na podstawie wszystkich zbiegających się przepisów (art. 11 § 1 i § 2 k.k.).

Przypisane skarżącemu prawomocnym wyrokiem przestępstwo wyczerpywało znamiona określone w art. 288 § 1 i art. 254 § 1 k.k. Pierwszy z nich przewiduje odpowiedzialność karną za niszczenie, uszkadzanie lub czynienie niezdatną do użytku cudzej rzeczy, a jego ściganie następuje na wniosek pokrzywdzonego. Drugi z kolei penalizuje zachowanie polegające na braniu czynnego udziału w zbiegowisku wiedząc, że jego uczestnicy wspólnymi siłami dopuszczają się gwałtownego zamachu na osobę lub mienie, a jego ściganie odbywa się z oskarżenia publicznego. Mając zarazem na względzie stronę podmiotową odpowiedzialności karnej ustanowioną w art. 8 k.k. Sąd stwierdził, że każdy z wymienionych czynów zabronionych (występków) może zostać popełniony tylko umyślnie. W żadnym z nich nie przewidziano bowiem, że mogą zostać popełnione także nieumyślnie.

Przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555 ze zm., dalej: k.p.k.) przewidują dwa tryby inicjowania postępowania karnego: z oskarżenia publicznego, oraz z oskarżenia prywatnego. Pierwszy z wymienionych może przyjąć postać trybu bezwarunkowego, gdzie uprawnione organy procesowe samodzielnie podejmują wszelkie czynności od samego początku (z urzędu), oraz warunkowego - w którym niezbędne jest złożenie wniosku przez uprawnioną osobę lub uzyskanie zezwolenia określonej władzy (tzw. przestępstwa wnioskowe ścigane z oskarżenia publicznego). Zgodnie bowiem z art. 9 § 1 k.p.k. organy procesowe prowadzą postępowanie i dokonują czynności z urzędu, chyba że ustawa uzależnia je od wniosku określonej osoby, instytucji lub organu albo od zezwolenia władzy. W sprawach o przestępstwa ścigane na wniosek postępowanie z chwilą złożenia wniosku toczy się z urzędu. Jak z kolei stanowi art. 10 § 1 k.p.k. organ powołany do ścigania przestępstw jest obowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania przygotowawczego, a oskarżyciel publiczny także do wniesienia i popierania oskarżenia - o czyn ścigany z urzędu.

W ocenie Sądu, treść przytoczonych przepisów prawa wskazuje, że kontrolowana uchwała jest zgodna z prawem. Wiążący dla sądu administracyjnego wyrok skazujący P. K. za umyślne przestępstwo z art. 288 § 1 i art. 254 § 1 w zw. z art. 11 § 2 k.k., które podlegało ściganiu z oskarżenia publicznego, i za które została mu wymierzona stosowna kara, stanowił również zasadnie podstawę kontrolowanego aktu. Brzmienie przepisów art. 190 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej (...) jest bowiem czytelne i nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych, a z mocy art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy zasadnie zastosowano je w niniejszej sprawie. Osoba karana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego nie posiadała bowiem biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych w 2010 r., a to wymagało od Rady Miejskiej w L. stwierdzenia wygaśnięcia uzyskanego przez P. K. mandatu radnego. Nie budzi też wątpliwości – w ocenie Sądu - umyślny charakter popełnionego występku, co wynika z przytoczonych przepisów Kodeksu karnego. Przekonanie skarżącego, że skoro w sentencji wyroku skazującego nie określono literalnie strony podmiotowej popełnionego przez niego przestępstwa nie stwarza możliwości zaakceptowania proponowanej przez niego oceny tego orzeczenia, którego zresztą nie zwalczono w drodze dostępnych wówczas środków zaskarżenia. Wyrok stał się prawomocny, co doprowadziło do obalenia domniemania niewinności wynikającego z art. 42 Konstytucji RP i art. 5 § 1 k.p.k. Wskazane przepisy części szczegółowej ustawy karnej nie przewidują w ogóle możliwości popełnienia określonych w wyroku skazującym P. K. występków nieumyślnie, czego dla przyjęcia nieumyślności strony podmiotowej wymaga przepis art. 8 k.k. Z tego względu za nieuzasadnione Sąd uznał stanowisko skarżącego. Dodatkowo Sąd podkreślił, że skarżącemu jako radnemu zapewniono możliwość wypowiedzenia się przed podjęciem uchwały, dlatego także od strony proceduralnej Rada Miejska w L. spełniła wszystkie wymogi ustawowe, będąc kompetentna i zobowiązana do jej podjęcia.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku P. K., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł zarzuty opierając je na następujących podstawach:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że radny Rady Miejskiej w L. P. K. nie posiadał prawa wybieralności w wyborach samorządowych w 2010 r. w sytuacji, kiedy sąd karny nie dokonał w sentencji wyroku ustaleń w zakresie formy, w postaci winy radnego,

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a., poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów skargi i wbrew wyartykułowanymi w tej skardze zarzutom dotyczących opisu czynu zabronionego w sentencji wyroku karnego i stwierdził, że strona skarżąca popełniła przestępstwo umyślne.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżący wskazał, że jak wynika z opisu dokonanego czynu zabronionego skarżący jedynie "widział", że uczestnicy zbiegowiska dopuścili się gwałtownego zamachu na mienie, a nie "wiedział" jak wskazuje i wymaga hipoteza przepisu art. 254 k.k. Sąd karny w sentencji orzeczenia uznał więc, że skarżący był naocznym świadkiem – obserwatorem tego zdarzenia. Z opisu zawartego w wyroku skazującym nie wynika wprost, że skarżący osobiście zniszczył cudzą rzecz, uszkodził lub uczynił ją niezdatną do użytku. Sąd stwierdził, że "w wyniku działania umyślnego wielu osób uległo uszkodzeniu metalowe ogrodzenie wydzielonego sektora dla kibiców" nie określając, że dotyczy to zachowania – działania skarżącego. Sąd Rejonowy powinien zatem dokładnie określić postać umyślności, stwierdzić jednoznacznie w sentencji orzeczenia, że działanie skarżącego było działaniem umyślnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął zaś, że czyn zabroniony, który popełnił radny jest przestępstwem umyślnym, nie będąc organem uprawnionym do rozstrzygania o formie (postaci) winy sprawcy, gdyż jest to uprawnienie zarezerwowane ustrojowo wyłącznie dla sądów karnych.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Za istotne – zdaniem skarżącego – należy uznać dokonanie przez Sąd ustaleń w zakresie czy skarżący "wiedział", czy "widział", że inne osoby biorą udział w zbiegowisku.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w L. wniosła o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna nie posiada uzasadnionych podstaw, a tym samym nie mogła zostać uwzględniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej w istocie odnoszą się do wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r., [...], który nie dość precyzyjnie odniósł się do umyślności popełnienia przez skarżącego czynu karalnego. Wskazać należy, że mocą tego wyroku m.in. P. K. został uznany winnym popełnienia czynu polegającego na udziale w zbiegowisku w trakcie meczu piłki nożnej na stadionie Klubu Sportowego "[...]" widząc, że uczestnicy zbiegowiska dopuścili się gwałtownego zamachu na mienie, w wyniku zaś umyślnego działania wielu osób uszkodzeniu uległo metalowe ogrodzenie wydzielonego sektora dla kibiców, co doprowadziło do poniesienia przez Klub Sportowy "[...]" szkody w wysokości 3.000 zł, tj. przestępstwa określonego w art. 288 § 1 k.k. i art. 254 § 1 k.k. w zw. z art. 11 § 2 k.k. W związku z powyższym P. K. został skazany na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary na okres trzech lat i oddany w okresie próby pod dozór kuratora sądowego.

Jak podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na mocy art. 11 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Wskazać należy, że - jak wskazuje się w doktrynie - adresatami tego przepisu są pośrednio organy administracji publicznej, zaś sąd nie może czynić tym organom zarzutów naruszenia przepisów o przebiegu i wynikach postępowania dowodowego w sytuacji, gdy organy te przyjmują za podstawę rozstrzygnięcia ustalenia zgodne z tymi, które zadecydowały o wydaniu wyroku skazującego za przestępstwo (zob. komentarz do art. 11 w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. pod red. prof. R. Hausera, prof. M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, 2011). Sąd zatem będzie musiał uznać za błędne ustalenia organów jedynie w sytuacji, gdy nie będą one korespondowały z zasadą związania ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, będąc związany powołanym wyżej wyrokiem sądu karnego, mając na uwadze art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), określający w punkcie 1, iż brak prawa wybieralności w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw mają osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, zobowiązany był do zaakceptowania ustaleń organu wynikających z wydanego przez sąd karny wyroku, które w świetle cytowanego wyżej przepisu prowadziły do stwierdzenia, iż w odniesieniu do osoby P. K. z chwilą uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 2009 r. nastąpił brak biernego prawa wyborczego w wyborach samorządowych w 2010 r. Podkreślić również należy, że skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa do podważenia wyroku Sądu karnego i wynikających z jego treści ustaleń. Podważanie zatem tych ustaleń w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogło prowadzić do dokonania niejako ponownej oceny tego samego zdarzenia przez sąd administracyjny na użytek sprawowania kontroli postępowania prowadzonego na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Z powyższych przyczyn nie można było uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej oraz powiązany z nim zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną.