Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1604/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 1 i 2,  art. 5 ust. 1 pkt 3, , art. 37, art. 76, art. 148, art. 34a, art. 24, art. 22 ust. 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K.D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez K.D. (zwanego dalej: Skarżącym, Obwinionym) orzeczeniem znak [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. (dalej: RKO) znak [...] z dnia [...] października 2011r. w zakresie wymierzenia kary pieniężnej, wymierzyła za przypisane Skarżącemu czyny karę nagany, w pozostałym zaś zakresie utrzymała w mocy orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B..

Powyższe orzeczenia wydane zostały w następującym stanie faktycznym:

Zawiadomienia o ujawnionym naruszeniu dyscypliny finansów publicznych przez Skarżącego zostały złożone:

- pismem nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, po przeprowadzeniu kontroli doraźnej następczej [...] , w wyniku której ujawniono popełnienie czynu noszącego znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2b ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Według zawiadamiającego udzielenie przez Miasto Z. umową z dnia [...]stycznia 2010 r. zamówienia publicznego na wykonanie zadania pn. [...] o wartości [...] zł netto nastąpiło bez zastosowania procedury wymaganej ustawą - Prawo zamówień publicznych;

- pismem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. przez Najwyższą Izbę Kontroli Delegaturę w B., po przeprowadzeniu kontroli w Urzędzie Miasta Z., w wyniku której ujawniono popełnienie czynu noszącego znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określone w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Według zawiadamiającego umorzenie, umową z dnia [...] października 2008 r. o zwolnienie z długu, kwoty [...] zł, nastąpiło niezgodnie z art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, zaś obecnie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisami uchwały Nr 17/IV/03 Rady Miejskiej w Z. z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Miasta Z. z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz organów do tego uprawnionych.

W związku z tym zawiadomieniem, postanowieniami z [...] lipca i [...] sierpnia 2011r., Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wszczął postępowanie wyjaśniające wobec K.D..

Pismami z [...] i [...] września 2011 r. Rzecznik skierował do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. wnioski o ukaranie K.D.. Rzecznik wniósł o uznanie go za winnego umyślnego popełnienia czynu określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (zwanej dalej u.o.n.d.f.p.) oraz naruszenie dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. i wymierzenie mu kary nagany.

Na podstawie tych wniosków, Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. zarządzeniami z dnia [...] września 2011 r. i z dnia [...] września 2011 r. zarządziła doręczenie odpisów wniosków o ukaranie obwinionemu - K.D. oraz skierowała sprawy do rozpoznania na rozprawie, jednocześnie zarządzeniem z dnia [...] września 2011 r. orzeczono o łącznym rozpoznaniu obydwu spraw.

Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. Orzeczeniem sygn. akt [...] z dnia [...] października 2011 roku uznała obwinionego K.D. winnym popełnionego:

- umyślnie naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p.,

- nieumyślnie naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art.5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p.

i wymierzyła Skarżącemu łączną karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Od orzeczenia Regionalnej Komisji Orzekającej Skarżący wniósł odwołanie do Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych w Warszawie. W odwołaniu Obwiniony zarzucił orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej w B. w stosunku do zarzutu pierwszego polegającego na naruszeniu art. 17 ust. l pkt 1 u.o.n.d.f.p.:

1. Błędną oceną przez RKO charakteru postępowania, które doprowadziło do zawarcia umowy z dnia [...]stycznia 2010r. wiążącej gminę z wykonawcą;

2. Sprzeczność Orzeczenia RKO z zasadami wyrażonymi w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych;

3. Oparcie orzeczenia na dowodach wzajemnie sprzecznych co do właściwego trybu postępowania przewidzianego w ustawie prawo zamówień publicznych dla tego postępowania , a mianowicie:

- Informacji o wynikach kontroli doraźnej następczej Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych,

- Uchwały Krajowej Izby Odwoławczej z dnia [...] maja 2011r.;

4. Oparcie orzeczenia na Uchwale Krajowej Izby Odwoławczej, mimo wykazania przez Obwinionego sprzeczności wskazanego trybu postępowania z przepisami ustawy prawo zamówień publicznych bez odniesienia się do tych zarzutów;

5. Sprzeczność ustaleń Regionalnej Komisji Orzekającej z przepisami prawa zamówień publicznych polegające na uznaniu, że w postępowaniu, w którym wynagrodzenie niezależnie od jego formy i wielkości jest wartością stałą i niezmienną możliwe jest przeprowadzenie postępowania w oparciu o przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych;

zaś w stosunku do zarzutu drugiego:

1. Błędną ocenę charakteru umowy zawartej dnia [...] 03.2007r.;

2. Pominięcie przy ocenie charakteru umowy dowodów świadczących na korzyść obwinionego, a mianowicie treści § 5 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006r.stanowiacej akt prawa miejscowego.

Orzeczeniem z [...] kwietnia 2012 r. sygn. akt: [...] Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w zakresie wymierzenia Obwinionemu kary pieniężnej wymierzając mu jednocześnie karę nagany i utrzymując w mocy orzeczenie RKO w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu orzeczenia Główna Komisja Orzekająca w odniesieniu do pierwszego czynu stwierdziła, że:

- podziela stanowisko Regionalnej Komisji Orzekającej co do charakteru umowy zawartej przez Obwinionego w dniu [...]stycznia 2010r., że jest to umowa o charakterze mieszanym łączącym ze sobą różne elementy, z których elementem najistotniejszym są roboty budowlane. W ocenie GKO racjonalność tej umowy nie była nigdy podważana, jednakże granice tej racjonalności są determinowane przestrzeganiem przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa,

- organy prowadzące postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku wskazywania precyzyjnie opisanego jednolitego sposobu postępowania jaki należało zastosować w określonej sytuacji. Zdaniem GKO w toku prowadzonych postępowań właściwe organy wskazywałyby alternatywne sposoby postępowania możliwe do zastosowania w sytuacji w jakiej znajdował się Obwiniony,

- zdaniem GKO Komisja orzekająca ma obowiązek zbadać czy w danych okolicznościach istniała taka możliwość postępowania z przepisami prawa i temu wymaganiu odpowiada orzeczenie RKO, która wskazuje inną możliwość postępowania niż ta, którą zastosował Obwiniony, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można stwierdzić, jaki wynik ekonomiczny miałby miejsce w przypadku przyjęcia innego rozwiązania niż zastosowane przez Obwinionego,

- GKO podziela stanowisko przedstawione na rozprawie przez Zastępcę Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, że w opisanej sytuacji nie było przeszkód, aby przeprowadzić przetarg na roboty budowlane, a następnie odrębną umową sprzedać grunt. W ocenie GKO brak jest dowodów, że zastosowane działanie przyniosłoby faktyczne oszczędności.

W odniesieniu do drugiego czynu Główna Komisja Orzekająca podzieliła stanowisko RKO, że umowa darowizny z jednoczesnym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na wstąpienie w stosunek najmu nie była umową zamiany, która pozwoliłaby na zastosowanie bonifikaty bez odrębnego upoważnienia wynikającego z uchwały organu stanowiącego. W związku z czym nie wystąpiła przesłanka odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 2a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem nie budzi wątpliwości fakt popełnienia przez Obwinionego czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Uzasadniając zmianę wymierzonej kary z kary pieniężnej na karę nagany GKO wzięła pod uwagę okoliczność, że prowadzone przez Skarżącego postępowanie mające na celu [...] było postępowaniem trudnym do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, zaś udzielenie zamówienia nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, w związku z czym brak jest podstaw do domniemania, że w wyniku działań Skarżącego mogło nastąpić uszczuplenie środków publicznych. W odniesieniu do zarzutu drugiego GKO stwierdziła, że Obwiniony w zasadzie mógł umorzyć należność z tytułu zwrotu bonifikaty, stosując inny tryb postępowania, który nie naruszał by obowiązujących w tym zakresie przepisów.

Pismem z [...] czerwca 2012 r., K.D. wniósł skargę na to orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia.

Zaskarżonemu orzeczeniu Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych zarzucił:

1. Naruszenie art. 76 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie obwinionego za winnego bez udowodnienia winy.

2. Naruszenie art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez pominięcie okoliczności i dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, a świadczących na korzyść obwinionego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

3. Naruszenie art. 148 ust. l u.o.n.d.f.p., poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów stawianych zaskarżonemu orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej w B. oraz powodów uznania je za zasadne albo nieuzasadnione.

W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył ponadto zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 – dalej p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z p. zm. – dalej jako u.o.n.d.f.p.) określa zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, organy właściwe do prowadzenia tego postępowania oraz samo postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny (art. 1 u.o.n.d.f.p.).

Ustawa została zmieniona przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 1429) z dniem 11 lutego 2012r.

Przepis art. 11 ustawy zmieniającej stanowi, że postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych wszczęte przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy prowadzone jest według przepisów ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, chyba że przepisy dotychczasowe są korzystniejsze dla obwinionego. Czynności dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej są skuteczne, jeżeli zostały dokonane z zachowaniem przepisów dotychczasowych. Jednocześnie komisja orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, której przekazano sprawę do rozpoznania według właściwości określonej zgodnie z przepisami ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, prowadzi postępowanie w dalszym ciągu.

Jednocześnie z ust. 1 tego artykułu wynika, że jeżeli czyn stanowiący naruszenie dyscypliny finansów publicznych popełniony przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie jest naruszeniem dyscypliny finansów publicznych w rozumieniu ustawy zmienianej, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, postępowania w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie wszczyna się, a wszczęte umarza się.

Przepis ten nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem czyn określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. sprzed zmianą ustawy – został obecnie zawarty w przepisie art. 17 ust. 1b pkt 1 znowelizowanej u.o.n.d.f.p., zaś przepis art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. został rozszerzony w stosunku do poprzedniego brzmienia, bez zmiany części dyspozycji odnoszącej się do naruszenia dyscypliny zarzucanego Skarżącemu.

Ustawa w swojej treści zawiera szereg przepisów szczegółowo określających, jakie działanie lub zaniechanie podlega odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Jednym z takich przepisów jest art. 17 u.o.n.d.f.p. , który enumeratywnie wylicza naruszenie dyscypliny finansów publicznych wynikające z udzielania zamówień publicznych, zaś ust. 1 pkt 1 tego artykułu (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lutego 2012r.) wyraźnie stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, które zostały określone w przepisach ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z p. zm. – dalej jako p.z.publ.).

W rozpatrywanej sprawie bezspornym między stronami pozostaje fakt, iż Skarżący jako burmistrz gminy miejskiej Z. w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych na realizację zadania pn. [...]" o wartości [...] zł netto nie zastosował procedury wymaganej ustawą - Prawo zamówień publicznych, sporne natomiast pozostaje, czy Skarżący był zobowiązany do jej zastosowania.

Analizując to zagadnienie należy wstępnie wskazać, że przedmiotowe zadanie było objęte kontrolą Urzędu Zamówień Publicznych, w wyniku której wydano Informację o wyniku kontroli doraźnej następczej z dnia [...] kwietnia 2011r., na którą następnie zostały skierowane przez Skarżącego zastrzeżenia do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych. Na skutek nieuwzględnienia ich przez Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych, zastrzeżenia przekazano do zaopiniowania przez Krajową Izbę Odwoławczą, która to Izba uchwałą z dnia [...] maja 2011r. sygn. [...] wyraziła opinię o nieuwzględnieniu zastrzeżeń. Krajowa Izba Odwoławcza podzieliła stanowisko Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych stwierdzające, że przedsięwzięcie [...]spełnia wszystkie przesłanki art. 2 pkt 13 ustawy - Prawo zamówień publicznych i należało je zakwalifikować jako zamówienie publiczne.

Natomiast według Skarżącego celem umowy było z jednej strony uzyskanie na rzecz Miasta Z. robót budowlanych – [...], z drugiej zaś strony [...]. Obwiniony utrzymuje jednocześnie, że umowę tę należało zatem traktować jako umowę sprzedaży [...].

Zarówno Regionalna, jak i Główna Komisja Orzekająca, po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, uznały Skarżącego winnym popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zdaniem GKO, Regionalna Komisja Orzekająca w sposób bardzo wnikliwy i dokładny przeanalizowała pod każdym względem umowę zawartą przez Skarżącego w dniu [...]stycznia 2010 r. i w tym zakresie GKO podzieliła w pełni stanowisko Regionalnej Komisji Orzekającej. Zdaniem GKO, konstrukcja umowy zawartej przez Obwinionego w imieniu Gminy Z. była konstrukcją umowy o charakterze mieszanym, łączącej ze sobą różne elementy. Tym niemniej, najistotniejszym elementem tejże umowy, z punktu widzenia oceny prawnej były roboty budowlane. Wniosek taki GKO wywiodła z treści samej umowy, stwierdzając, że niezależnie od tego, jak umowa byłaby nazwana, to ocenę, czego w istocie dana umowa dotyczy, warunkują jej istotne elementy. Z treści zawartej umowy wynika – zdaniem organów - że była to umowa o roboty budowlane z szeregiem innych usług, które były powiązane z tymi robotami budowlanymi, których racjonalności nota bene nikt w trakcie postępowania nie podważał. Zdaniem GKO granice tej racjonalności były jednak determinowane przestrzeganiem przepisów bezwzględnie obowiązującego prawa.

Takiemu stanowisku nie można odmówić słuszności. Zarówno organy Urzędu Zamówień Publicznych, jak i obydwa organy orzekające w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych dokonały szczegółowej analizy przedmiotowej umowy i prawidłowo uznały, iż przedsięwzięcie [...] spełnia wszystkie przesłanki art. 2 pkt 13 ustawy - Prawo zamówień publicznych i należało je zakwalifikować jako zamówienie publiczne.

Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy - Prawo zamówień publicznych ilekroć w tej ustawie jest mowa o zamówieniach publicznych, należy przez to rozumieć umowy odpłatne zawierane między zamawiającym a wykonawcą których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane.

Analizując treść umowy z dnia [...]stycznia 2010 r. należy za organami stwierdzić, iż umowa ta rzeczywiście łączy w sobie elementy trzech umów nazwanych: umowy o roboty budowlane, umowy dostawy [...] oraz umowy sprzedaży [...]. Organy zważyły przy tym, że w umowie przewidziano także inne świadczenia (np. usuwanie [...], czy naprawę dróg [...]), prawidłowo jednak ustalono, że są to świadczenia związane realizacją głównych elementów umowy i nie mają wpływu na popełnienie zarzucanego czynu.

Z umowy wynika, że świadczenia wykonawcy na rzecz Miasta Z. polegały na wykonaniu robót budowlanych ([...]) w zakresie oraz w sposób określony w dokumentach wymienionych w § 1 ust. 1 umowy oraz [...](§ 2 ust. 2-4 umowy).

Nie można zarzucić zatem organom błędu w ustaleniu, że skoro zobowiązanie wykonawcy obejmowało wykopy [...], wykonane m.in. zgodnie z projektem zamiennym budowy [...] oraz decyzją [...] (§ 1 ust. 2-4 umowy), umowa ta wypełniała przesłanki wskazane w dyspozycji art. 647 Kodeksu cywilnego.

Prawidłowo również Komisja przyznała rację Skarżącemu, że umowa ta zawiera cechy charakterystyczne dla umowy sprzedaży, na mocy której w myśl art. 535 Kodeksu cywilnego sprzedawca zobowiązuje się przenieść na kupującego własność rzeczy i wydać mu rzecz, a kupujący zobowiązuje się rzecz odebrać i zapłacić sprzedawcy cenę. Wykonawca bowiem stosownie do tego przepisu, nabył prawo własności [...] (§ 3 umowy).

Jednocześnie – jak prawidłowo oceniły organy - obie strony umowy zobowiązały się do zapłaty wynagrodzenia (ceny) za swoje świadczenia w formie świadczeń wzajemnych (§ 6 ust. 4 umowy), wartość robót budowlanych i dostaw ustalono na kwotę [...] zł netto (§ 6 ust. 1 umowy), przy czym wartość dostaw [...], zaś cenę nabytych przez wykonawcę [...] ustalono na kwotę [...] zł netto (§ 6 ust. 2 umowy). Nie można było zatem podzielić stanowiska Skarżącego, że świadczenia wykonawcy nie miały charakteru odpłatnego, skoro ekwiwalent za nie stanowił [...].

Tym samym za prawidłowe należy uznać stanowisko Komisji, iż umowy z dnia [...]stycznia 2010r. nie można traktować wyłącznie jako umowy sprzedaży [...], nie przemawia za tym bowiem ani treść umowy, w której uprawnienia i zobowiązania obu stron są charakterystyczne dla wszystkich trzech typów umów, ani jej cel. Rację ma zatem organ stwierdzając, że zadanie określone jako [...] nie było postępowaniem samoistnym, ale stanowiło część większego zamierzenia polegającego na budowie [...]. Realizacja tej inwestycji determinowała konieczność wykonania robót budowlanych i dostaw wymienionych w umowie, a gdyby nie budowa [...], w ogóle nie pojawiłaby się możliwość sprzedaży [...].

Zarówno z treści szczegółowo analizowanych przez organy umów, jak i charakteru prac, które były objęte umową – zdaniem Sądu – organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotem umowy były roboty budowlane wraz z dostawami i to one stanowiły podstawę i główny cel umowy, a co za tym idzie powinny być objęte procedurą przewidzianą w ustawie – Prawo zamówień publicznych.

Nie można tym samym zgodzić się z tezą artykułowaną w skardze, iż wykonywanie robót budowlanych, dostawy i usługi mogą być zarówno wynikiem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jak również mogą być formą zapłaty za sprzedany towar, co miało – zdaniem Skarżącego - miejsce w opisanej sytuacji.

Rację miała też GKO stwierdzając, że organy prowadzące postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku wskazywania precyzyjnie opisanego, jednolitego sposobu postępowania, jakie należało zastosować w określonej sytuacji. Organ prawidłowo również wskazał, że w toku prowadzonych postępowań właściwe organy określały alternatywne sposoby postępowania możliwe do zastosowania w sytuacji, w jakiej znalazł się Skarżący. Komisja Orzekająca ma obowiązek bowiem zbadać, czy w danych okolicznościach istniała taka możliwość postępowania, która zapewniałaby zgodność tego postępowania z przepisami prawa. Sąd stwierdza, że prawidłowe jest twierdzenie GKO, iż temu wymaganiu odpowiada orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej, które wskazuje inną możliwość postępowania niż tą. którą zastosował Skarżący.

Nie można również odmówić racji stanowisku GKO, że staranność i troska Obwinionego o wynik ekonomiczny, której ani Sąd, ani GKO w żaden sposób nie negują, nie zwalniała Skarżącego z konieczności spełnienia wymagań określonych przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Prawidłowo również – zdaniem Sądu – obydwie Komisje zauważyły, że cel Obwinionego polegający na uzyskaniu świadczeń bez wydatkowania środków publicznych nie mógł zwolnić Skarżącego z wynikającego z art. 7 ust. 3 p.zam.publ. bezwzględnego nakazu udzielenia zamówienia wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami tej ustawy. Podstawowym argumentem uzasadniającym ten obowiązek jest bowiem – jak słusznie podkreśliła GKO w swoim uzasadnieniu - konieczność ograniczenia arbitralności w wyborze oferentów i zapobieganie nadużyciom oraz korupcji. Z tych przyczyn istotne jest rygorystyczne stosowanie postanowień ustawy przez podmioty wydatkujące środki na zamówienia.

Sąd podziela w tym przedmiocie stanowisko Komisji, iż ustawodawca wprowadzając regulacje zawarte w ustawie – Prawo zamówień publicznych nie dał nikomu uprawnienia do oceny, czy w danych warunkach należy je przestrzegać, czy też nie, wiążą one wszystkich w jednakowym stopniu. Nie ma tu znaczenia przekonanie Skarżącego, że poprzez udzielenie zamówienia z pominięciem przepisów o zamówieniach publicznych doprowadził do pewnych oszczędności, a uzyskać ten cel mógł tylko rezygnując ze stosowania przepisów p.zam.publ.

Tym samym fakt popełnienia przez Skarżącego zarzucanego czynu, zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości a GKO prawidłowo uznała, iż działania Obwinionego wyczerpują znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (w brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lutego 2012r.).

Należy przy tym podnieść, że dobrem objętym ochroną art. 17 ustawy jest praworządność organów udzielających zamówienia publicznego. Naruszenie tego dobra nie może być zaś usprawiedliwione chęcią poczynienia oszczędności w środkach pozostających w dyspozycji jednostki udzielającej zamówienia publicznego. Oszczędności takie - nawet gdyby zostały poczynione - nie mogą uwolnić Skarżącego od odpowiedzialności za naruszenie określone w tym przepisie (patrz: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 czerwca 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 20/11, Biul. NDFP 2011/3/14, LEX Nr 1067919).

Odnośnie drugiego zarzutu postawionego Skarżącemu należy wskazać, że art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych albo dopuszczenie do przedawnienia tej należności (w brzmieniu obowiązującym po 11 lutego 2012r. dodano, iż naruszeniem jest również odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty).

W sprawie bezspornym jest, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] w sprawie z powództwa Miasta Z. przeciwko R.P. zasądzono od pozwanego na rzecz powoda kwotę [...]zł z ustawowymi odsetkami od dnia [...] maja 2007 r. do dnia zapłaty, tytułem zwrotu bonifikaty udzielonej przy nabyciu na własność lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z..

Następnie zgodnie z umową nr [...] z dnia [...] października 2007 r. należność wynikającą z tego wyroku w wysokości [...] zł (kwota główna + odsetki + zasądzone wyrokiem koszty procesu) rozłożono na raty.

W dniu [...] września 2008r. R.P.- powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt. III CZP 130/07 - zwrócił się o odstąpienie od nakazu zapłaty z tytułu zwrotu udzielonej bonifikaty przy nabyciu na własność lokalu mieszkalnego oraz rozwiązanie w niewykonanym zakresie umowy Nr [...] z dnia [...] października 2007r. W następstwie tego wniosku w dniu [...] października 2008r. pomiędzy Miastem Z. a R.P.została zawarta umowa o zwolnienie z długu, na mocy której wierzyciel zwolnił dłużnika z długu w wysokości [...] zł (z treści umowy wynikało, iż wcześniej dłużnik spłacił dwie raty długu w łącznej kwocie [...] zł).

W odwołaniu od Orzeczenia RKO Skarżący wskazał, że przepis art. 68 ust. 2a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadza żadnych ograniczeń co do statusu prawnego zamienianych lokali mieszkalnych i że zamiana taka jest traktowana jako zamiana lokalu mieszkalnego na inny lokal mieszkalny w świetle przepisów prawa miejscowego. Jednocześnie Obwiniony podniósł, że w uchwale Nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] października 2006r. [...] w § 5 ust. 1 pkt 3 uznano, że najemcy lokali mieszkaniowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą dokonywać zamiany zajmowanych przez nie lokali z właścicielami lokali mieszkalnych pod warunkiem, że właściciel lokalu mieszkalnego przeniesie na rzecz najemcy własność swego lokalu mieszkalnego.

Zgodnie ze stanowiskiem Skarżącego przepis ten będący aktem prawa miejscowego reguluje dwie kwestie:

1) Wprowadza regulację dotyczącą zamian lokali pomiędzy najemcami i właścicielami.

2) Upoważnia Burmistrza Miasta do uznania, że tego rodzaju zamiana jest zamianą lokali mieszkalnych w rozumieniu art. 68 ust. 2a pkt 4 u.g.n.,

jednakże Główna Komisja Orzekająca całkowicie pominęła treść cyt. uchwały Rady Miasta, która w ocenie Obwinionego jest dowodem w sprawie świadczącym na jego korzyść, mimo że Skarżący w odwołaniu od orzeczenia RKO wskazywał na treść przepisu § 5 ust. l pkt 3 uchwały i jego znaczenie dla oceny jego działań.

Sąd nie podziela tak przedstawionego stanowiska Skarżącego.

Należy podkreślić, iż w sprawie mamy do czynienia z należnością Miasta Z. (z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy nabyciu przez R.P. na własność lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Z.), która została zasądzona od R.P. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...].

Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy zgodzić się z organami, iż prawomocny wyrok pociąga za sobą m.in. tę konsekwencję, że nikt nie może negować jego treści. Swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia wyraża się w tym, że obejmuje ona także organy administracji publicznej, które w zakresie swych kompetencji muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść tego wyroku.

Miał zatem rację organ, stwierdzając w swoim orzeczeniu, iż Obwiniony - działając jako organ administracji publicznej właściwy w sprawach gospodarki nieruchomościami, rozważając możliwość odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, był zobowiązany w myśl art. 365 § 1 K.p.c. uwzględnić fakt, iż zasadność tego żądania została przesądzona prawomocnym wyrokiem. Obwiniony dysponując nim nie miał żadnych podstaw, aby uwzględniać stan prawny zaistniały po uprawomocnieniu się wyroku i po raz kolejny oceniać, czy istnieją przesłanki zwrotu bonifikaty przez R.P..

Z tego też powodu bez znaczenia ma w rozpatrywanej sprawie treść Uchwały Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt. III CZP 130/07, na którą powołuje się Obwiniony, albowiem mógł się do niej odnosić sąd powszechny, rozpatrując zasadność roszczenia gminy. W tej sprawie jednakże zarówno Skarżący, organy jak i Sąd administracyjny mają do czynienia z prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego i należnością z niego wynikającą i nie mogą oceniać prawidłowości rozstrzygnięcia orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...].

Z tego samego powodu bez znaczenia w sprawie pozostają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z p. zm.), gdyż miały znaczenie dla sądu powszechnego orzekającego w sprawie dłużnika - R.P.. Natomiast po wydaniu przez sąd powszechny prawomocnego wyroku gmina miała wobec R.P. roszczenie określone tym wyrokiem, funkcjonujące w sferze prawa cywilnego, nie zaś wynikające z przepisów prawa administracyjnego.

Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że co do zasady wierzyciel według swojego uznania decyduje o rezygnacji z dochodzenia od dłużnika zasądzonych należności, a jednostka finansów publicznych może to uczynić jedynie w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przepisami prawa. Organy wskazały przy tym przepisy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz art. 43 ust. 1 ustawy z 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych.

Organy wskazały ponadto, że Obwiniony, zawierając umowę o zwolnienie z długu, nie był uprawniony do oceny czy w świetle zmian w stanie prawnym zaszłych po uprawomocnieniu wyroku istnieje, w tym konkretnym wypadku, obowiązek zwrotu bonifikaty, gdyż obowiązek ten został już orzeczony.

Nie można odmówić słuszności temu stanowisku.

W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiada wobec osoby trzeciej należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny, należności te mogą i mogły być umarzane lub rozkładane na raty tylko w trybie przewidzianej przepisami ustawy o finansach publicznych, czy to z dnia 27 sierpnia 2009r., czy poprzedzającej ją ustawy z dnia 30 czerwca 2005r.

Niedochowanie zasad wynikających z tych przepisów jest tym samym naruszeniem dyscypliny finansów publicznych określonym w art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p.

Sąd tym samym nie podzielił stanowiska Skarżącego, iż zawarta w dniu [...] października 2008r. pomiędzy Miastem Z. a R.P.umowa nie stanowi umorzenia należności, a stanowi umowę, na mocy której strony uznały, że zasądzone kwoty są nienależne i Miasto Z. nie będzie ich dochodziło.

W myśl art. 19 ust. 1 u.o.n.d.f.p., odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, która popełniła czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych określony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 19 ust. 2 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia. Nie można przypisać winy, jeżeli naruszenia nie można było uniknąć mimo dołożenia staranności wymaganej od osoby odpowiedzialnej za wykonanie obowiązku, którego niewykonanie lub nienależyte wykonanie stanowi czyn naruszający dyscyplinę finansów publicznych.

W brzmieniu obowiązującym do dnia 11 lutego 2012r. przepis ten stanowił, że odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych ponosi osoba, której można przypisać winę w czasie popełnienia naruszenia.

W odniesieniu do gminy odpowiedzialność ta wynika dodatkowo z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 z p. zm.), zgodnie z którym za prawidłową gospodarkę finansową gminy odpowiada wójt. Ponadto stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy - Prawo zamówień publicznych za przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia odpowiada kierownik zamawiającego.

W orzeczeniu z dnia [...] października 2011r. RKO powołała się na obowiązujący wówczas przepis art. 22 u.o.n.d.f.p., wskazując, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 u.o.n.d.f.p. odpowiedzialność jest ponoszona zarówno za umyślne jak i nieumyślne naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wskazano ponadto, że w myśl art. 22 ust. 2 u.o.n.d.f.p. naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione umyślnie, jeżeli sprawca miał zamiar je popełnić, to jest chciał je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia na to się godził, natomiast stosownie do art. 22 ust. 3 u.o.n.d.f.p., naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest popełnione nieumyślnie, jeżeli sprawca nie mając zamiaru jego popełnienia popełnił je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość popełnienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych przewidywał albo mógł przewidzieć.

Komisja na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego oceniła w rozstrzygnięciu I instancji, iż w zakresie zarzutu z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.o.n.d.f.p. (w ówczesnym brzmieniu ustawy) dyscyplinę finansów publicznych Obwiniony naruszył umyślnie, zaś w zakresie zarzutu z art. 5 ust. 1 pkt 3 u.o.n.d.f.p. - nieumyślnie.

Organ wskazał przy tym, że umyślne naruszenia dyscypliny finansów publicznych są zatem przez sprawcę zawsze zamierzone, choć nie zawsze chciane. Ze względu na postać zamiaru w doktrynie prawa wyróżnia się umyślność w zamiarze bezpośrednim oraz umyślność w zamiarze ewentualnym. Zamiar bezpośredni (dolus directus) ma miejsce, gdy sprawca ma zamiar naruszenia dyscypliny finansów publicznych, tj. chce go popełnić. Zamiar ewentualny (dolus eventualis) zachodzi natomiast, gdy sprawca wprawdzie nie chce popełnić deliktu finansowego, ale godzi się, że do naruszenia dyscypliny finansów publicznych dojdzie.

Podkreślono, że na ocenę, czy działanie Obwinionego było umyślne, czy też nieumyślne nie ma wpływu kwestia pobudek, którymi się kierował, są to jednak okoliczności, które należało uwzględnić przy wymiarze kary.

Wskazano ponadto, że zgodnie z art. 37 u.o.n.d.f.p. sprawcy, który dopuścił się kilku czynów, a sprawa o te czyny jest objęta jednym postępowaniem, wymierza się jedną karę łączną za wszystkie czyny i - stosownie do tych przepisów - RKO wymierzyła Skarżącemu karę pieniężną.

W orzeczeniu Głównej Komisji z dnia [...] kwietnia 2012r., a więc już po wejściu w życie znowelizowanych przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, GKO analizując przedmiotową sprawę, zwróciła uwagę na fakt, że Obwinionemu wymierzono karę pieniężną, czyli jedną z najwyższych możliwych kar, zaznaczając przy tym, że dokonano tego bez szczegółowego uzasadnienia, dlaczego tak surową karę Regionalna Komisja Orzekająca uznała za najbardziej właściwą.

Organ II instancji wskazał przy tym, że ocena prawna w tym zakresie jest dość skomplikowana z uwagi na fakt, że w dacie orzekania przez GKO obowiązują inne przepisy w zakresie wymiaru kary, niż w dacie orzekania przez RKO, stosownie zaś do treści art. 24 u.o.n.d.f.p., jeżeli w czasie orzekania obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia naruszenia, stosuje się ustawę nową z tym zastrzeżeniem, że należy stosować ustawę obowiązująca w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy.

Organ podkreślił przy tym, że w istocie przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez GKO są bardziej surowe a zakres kar, które stosuje się w tym przypadku jest węższy - na niekorzyść osoby, która popełniła tego typu naruszenie, niż w dacie, w której popełniono ten czyn i w dacie, w której orzekała Regionalna Komisja Orzekająca. Stosownie bowiem do art. 34a u.o.n.d.f.p. obowiązującej w dniu orzekania przez GKO "jeżeli wskutek naruszenia udzielono zamówienia publicznego z istotnym naruszeniem zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców wymierza się karę pieniężną".

W związku z powyższym GKO przyjęła jako podstawę orzekania przepisy obowiązujące w dacie popełnienia czynu, czyli te, które przewidywały szerszy katalog kar, które można wymierzyć i zmieniła karę pieniężną na karę nagany, jako podstawę zmiany wskazując niekaralność Skarżącego oraz okoliczność, że realizowana przez Obwinionego inwestycja mająca na celu wykopanie niecki składowania odpadów z jednoczesną sprzedażą gruntu pochodzącego z wykopu była trudna do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, albowiem Obwiniony chciał uniknąć konieczności wydatkowania środków z budżetu gminy. Wskazano ponadto, że udzielone zamówienie, w związku z zastosowaniem transakcji kompensacyjnej, nie spowodowało wydatkowania środków publicznych i nie można też było domniemywać, że w wyniku działania Obwinionego mogło nastąpić uszczuplenie finansów publicznych. Odnośnie do drugiego czynu – organ stwierdził, iż nie bez znaczenia w sprawie pozostawał fakt, że Skarżący w zasadzie mógł umorzyć należność z tytułu zwrotu bonifikaty, jednakże stosując inny tryb postępowania, który nie naruszałby obowiązujących w tym względzie przepisów.

Sąd stwierdza, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły tym samym wskazanych przepisów prawa zawartych w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, ponadto podjęte rozstrzygnięcie zostało odpowiednio uzasadnione.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że w związku z kategorycznym brzmieniem cytowanych przepisów, przede wszystkim odnoszących się do nakazu wynikającego z treści art. 17 u.o.n.d.f.p. w sprawie nie można zastosować przepisu art. 28 ust. 1 u.o.n.d.f.p., który stwierdza, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy, przepis ten bowiem znajduje zastosowanie, gdy w rozumieniu ustawy następuje naruszenie niewymienione enumeratywnie w przepisach u.o.n.d.f.p., gdyż - zgodnie z treścią ust. 1a (dawny ust. 2) - przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych dla finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia.

Nie zasługiwały również na uwzględnienie zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa określonego w przepisie art. 76 u.o.n.d.f.p. poprzez uznanie obwinionego za winnego bez udowodnienia winy oraz naruszenie art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 u.o.n.d.f.p., poprzez pominięcie okoliczności i dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, a świadczących na korzyść Skarżącego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego.

Sąd nie stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły wskazane powyżej przepisy proceduralne, zawarte w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Wskazane powyżej zarzuty natury procesowej nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione, albowiem z materiału dowodowego oraz rozstrzygnięć, ocenianych przez Sąd w niniejszym postępowaniu nie wynika, iż organ prowadzący postępowanie uchybił obowiązkowi wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, pod uwagę przy rozstrzyganiu przez obydwa organy były brane jako dowody fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można również uwzględnić zarzutu, że organy prowadzące postępowanie uchybiły obowiązkowi badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść Obwinionego.

Co do zarzutu podniesionego w skardze odnośnie naruszenia art. 76 u.o.n.d.f.p. należy stwierdzić, że zgodnie z tym przepisem obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki jego odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie zostanie udowodniona i potwierdzona prawomocnym orzeczeniem w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Obwiniony ponadto nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania. Przepis stanowi również, że niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego, a podstawą rozstrzygania mogą być jedynie dowody ujawnione w postępowaniu przed organem orzekającym.

Artykuł 76 u.o.n.d.f.p. formułuje zatem podstawowe gwarancje obwinionego w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj.:

1) zasadę domniemania niewinności obwinionego (ust. 1),

2) zasadę ciężaru dowodzenia (onus probandi, ust. 2),

3) zasadę in dubio pro reo (ust. 3),

4) zasadę jawności (ust. 4).

Zasady te w sposób konsekwentny i kompleksowy regulują pozycję obwinionego w postępowaniu w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zarówno zasadę domniemania niewinności, jak i zasadę in dubio pro reo, ustawa wyraża wprost. Zakaz uważania obwinionego za winnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym orzeczeniem oraz zakaz rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości na niekorzyść obwinionego ustawodawca ujął w art. 76 ust. 1 i 3 u.o.n.d.f.p. od strony pozytywnej, jako nakaz uważania obwinionego za niewinnego oraz nakaz rozstrzygania wątpliwości na jego korzyść.

Zasada domniemania niewinności (praesumptio boni viri), stanowi dyrektywę, w myśl której obwinionego należy traktować jako niewinnego, dopóki wina nie zostanie mu udowodniona w sposób określony przepisami postępowania. Domniemanie niewinności przysługuje od momentu wszczęcia przez rzecznika postępowania wyjaśniającego (art. 77 u.o.n.d.f.p.) do chwili uprawomocnienia się orzeczenia o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (tzw. procesowy aspekt zasady). Aspekt pozaprocesowy polega na praktycznie nieograniczonym kręgu adresatów zasady domniemania niewinności, zarówno organów administracji publicznej (nie tylko związanych z egzekwowaniem odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansowej), jak i pracodawcy osoby, wobec której toczy się postępowanie (co oznacza, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie może stać się pretekstem do zwolnienia tej osoby z pracy), a także mediów. Sam zaś fakt prowadzenia postępowania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie może rodzić w stosunku do obwinionego żadnych negatywnych konsekwencji (patrz: komentarz do art. 76 u.o.n.d.f.p., w: Ludmiła Lipiec-Warzecha, Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Komentarz, LEX 2012).

Sąd – rozpatrując zarzut odnośnie naruszenia przepisu art. 76 u.o.n.d.f.p. – nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie działały z naruszeniem tego przepisu, w szczególności nie można zarzucić organom braku stosowania wskazanych powyżej zasad.

W ocenie Skarżącego uzasadnienie orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej nie spełnia wymogów określonych w art. 148 ust. 1 u.o.n.d.f.p. w zakresie, w jakim nie zawiera ustosunkowania się do zarzutów stawianych przez Obwinionego rozstrzygnięciu RKO.

Sąd nie podziela tego zarzutu, gdyż - stosownie do art. 148 ust. 1 u.o.nd.f.p. - orzeczenie GKO zawiera ustosunkowanie się do zarzutów stawianych zaskarżonemu rozstrzygnięciu oraz wyjaśnia powody uznania je za zasadne albo nieuzasadnione. Zawarte w uzasadnieniu orzeczenia ogólne sformułowania o podzielaniu przez Główną Komisję Orzekającą stanowiska Regionalnej Komisji Orzekającej stanowią ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu oraz wyjaśniają powody, dla których Komisja uznała je za nieuzasadnione.

Wszystkie zarzuty stawiane orzeczeniu RKO przez Skarżącego zostały rozpatrzone w uzasadnieniu orzeczenia GKO, w takim zakresie, jaki jest wymagany w art. 148 ust. 1 u.o.nd.f.p. (w nowym brzemieniu), nawet mimo wrażenia posiadanego przez Skarżącego, iż nie zostały tak szczegółowo omówione, jak zostały sprecyzowane przez Obwinionego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Na zakończenie Sąd pragnie podkreślić, że z akt sprawy wynika, iż Skarżący K.D. jako Burmistrz Miasta Z. kierował się w obydwu sprawach objętym postępowaniem szeroko rozumianym majątkowym interesem gminy i słusznym interesem społecznym, jednakże działania, jakie podjął, choć słuszne z tego punktu widzenia – nie mogły znaleźć akceptacji z powodu zaistnienia naruszenia obowiązujących przepisów prawa, do których przestrzegania – jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – był zobowiązany.

Po rozpoznaniu sprawy Sąd stwierdza, iż postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa materialnego.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi. W kontekście powyższych przepisów nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia podniesione przez Skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.