Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 803/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Siwek, Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej "GIF" lub "organ II instancji") zaskarżoną decyzją z 29 lipca 2021 r., nr POD.503.123.2020.KR.3, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 4 oraz art. 37an ust. 1 i 2, art. 99 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 974, ze zm., dalej jako: "u.p.f.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Katowicach (dalej: "skarżąca", "przedsiębiorca", "spółka" lub "strona") od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie (dalej "MIF" lub "organ I instancji") z 15 lipca 2020 r., nr WIF.WA.II.8520.1.127.2017.APR, odmawiającej dokonania zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy. ul. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania kontrolowanej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Warszawie, działając na wniosek strony, 24 czerwca 2017 r. udzielił skarżącej promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w [...] przy ulicy [...] w będącej w budowie [...]. Termin ważności promesy określono na 3 lata od dnia doręczenia decyzji.

Skarżąca pismem z 7 kwietnia 2020 r. wniosła o przedłużenie promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...] w będącej w budowie [...] na okres kolejnych 3 lat, na niezmienionych warunkach ustalonych podczas wydania dotychczas obowiązującej promesy. Skarżąca uzasadniła wniosek tym, że nie mogła spełnić warunków wskazanych we wcześniejszej promesie, ponieważ [...], w której ma działać apteka, nie została wciąż oddana do użytku. Ponadto, wprowadzenie stanu epidemii powoduje znaczne utrudnienia a wręcz uniemożliwia zakończenie inwestycji w przedmiotowej lokalizacji oraz wydanie lokali najemcom.

Decyzją z 15 lipca 2020 roku nr WIF.WA.II.8520.1.127.2017.APR, IK:34457 Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny powołując się m. in. na art. 155 k.p.a. odmówił dokonania zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej zlokalizowanej w [...] przy ulicy [...] w będącej w budowie [...]. W uzasadnieniu wskazał, że strona uzyskała promesę zezwolenia na prowadzenie apteki położonej w [...] przy ulicy [...] w będącej w budowie [...] na podstawie przepisów art. 37an ust. 1 - 4 w związku z art. 99 ust. 1, 2, art. 100 ust. 1-2 oraz art. 101 ustawy - Prawo farmaceutyczne w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie udzielenia promesy zezwolenia, tj. w dniu 14 czerwca 2017 r. Obowiązujące wówczas przepisy dopuszczały możliwość udzielenia promesy zezwolenia na prowadzenie apteki przedsiębiorcy działającemu w formie spółki kapitałowej (na podstawie art. 37an ust. 2 w zw. z art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 czerwca 2017r.). Natomiast 25 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015), która w zasadniczy sposób zmieniła zasady udzielania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych. Zgodnie z art. 99 ust. 4 znowelizowanej ustawy - Prawo farmaceutyczne, nową aptekę może prowadzić tylko farmaceuta prowadzący działalność gospodarczą lub farmaceuta działający w ramach spółek osobowych (spółki jawnej i spółki partnerskiej).

W niniejszej sprawie strona wniosła o zmianę terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki położonej w [....] przy ulicy [....] w będącej w budowie [...]. Takiej zmiany zdaniem MIF nie można przeprowadzić, gdyż nie można dokonywać zestawienia rozstrzygnięcia danej sprawy rozpatrywanej w oparciu o przepisy obowiązujące 14 czerwca 2017 r. z rozstrzyganiem takiej sprawy w dniu wydawania obecnej decyzji, tj. w dniu 15 lipca 2020 r., zwłaszcza, że zmianie uległy przepisy, na podstawie których decyzję wydawano. Zdaniem organ I instancji dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o zmianie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. gdyby w sprawie obowiązywały te same przepisy materialne. Innymi słowy można dokonywać uchylania lub zmiany ostatecznej decyzji załatwiającej daną sprawę, jeżeli w dacie zmiany/uchylenia obowiązują te same przepisy, które obowiązywały w dacie wydania owej ostatecznej decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionego przez spółkę odwołania od decyzji organu I instancji, GIF decyzją z 29 lipca 2021 r. nr POD.503.123.2020.KR.3 utrzymał w mocy pierwotne rozstrzygnięcie.

GIF stwierdził, że brak jest podstaw do zmiany terminu ważności promesy z uwagi na to, iż art. 2 ust. 1 ustawa z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne, jest jedynym przepisem przejściowym i zgodnie z wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie zaś dotyczących wydania promesy na wydanie takiego zezwolenia.

Jak podkreślił organ II instancji, promesa nie chroni przed zmianą ustawowych wymogów niezbędnych do uzyskanie zezwolenia. Wobec skarżącej ma obecnie tym samym zastosowanie art. 37an ust. 4 pkt 3 u.p.f. - skoro bowiem w obecnym stanie prawnym wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, to bezprzedmiotowe jest jej przedłużanie, gdyż w chwili obecnej na podstawie tej promesy nie jest możliwe uzyskanie przez wnioskodawcę zezwolenia na prowadzenie apteki z uwagi na warunki podmiotowe.

Pismem z 23 lutego 2022 r. przedsiębiorca wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na opisane rozstrzygnięcie. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego:

1. art. 99 ust. 4 ustawy - Prawo farmaceutyczne w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 25 czerwca 2017 r., podczas gdy zgodnie z regułami wykładni należało zastosować ten przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 25 czerwca 2017 r.;

2. art. 155 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię, zgodnie z którą postępowanie w tym trybie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, podczas gdy istotą takiego postępowania jest jedynie sprawdzenie, czy istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałaby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej kontestowana decyzja opiera się na błędnym zastosowaniu przepisów, ponieważ organy rozpatrując wniosek w sprawie zmiany terminu ważności promesy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie art. 155 k.p.a. powinny były sięgnąć do przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji - promesy - a nie w dacie wydania decyzji zmieniającej.

GIF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 dalej: "p.p.s.a.").

Na wstępie wskazać należy, iż prowadzenie apteki jest działalnością reglamentowaną, a więc stanowi ten szczególny obszar działalności gospodarczej, co do którego ustawodawca z uwagi na chęć ochrony zdrowia ogółu zdecydował się na ograniczenie swobody działalności gospodarczej. Stąd też działalność taka nie może podlegać takiej ocenie, jak inne rodzaje aktywności gospodarczej, bez uwzględnienia szczególnych uwarunkowań organizacyjno-prawnych dotyczących prowadzenia aptek.

Poza sporem jest, że na dzień wydania decyzji w przedmiocie wniosku dotyczącego zmiany terminu ważności promesy, który upływał w 2020 r., strona nie spełnia obecnych ustawowych wymogów uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Oznacza to, że nie jest obecnie możliwe pozytywne rozpatrzenie wniosku o przedłużenie takiej promesy. Na jej podstawie przedsiębiorca może bowiem podejmować działania zmierzające do rozpoczęcia określonego rodzaju działalności gospodarczej, które w przypadku prowadzenia apteki ogólnodostępnej mogłyby się okazać bezcelowe, z uwagi na brak możliwości późniejszego uzyskania zezwolenia. Na podstawie art. 99 ust. 4 Prawa farmaceutycznego, prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przysługuje farmaceucie, posiadającemu prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą albo spółce jawnej lub spółce partnerskiej, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek, i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa powyżej. Prawo to nie przysługuje natomiast spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, w której to formie organizacyjno-prawnej prowadzi działalność skarżąca i której została udzielona przedmiotowa promesa, co miało miejsce w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji u.p.a.

Sąd podziela stanowisko interpretacyjne organu co do odczytania treści w art. 2 ust. 1 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. poz. 1015) stanowiącego, że "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy dotyczących wniosków o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki stosuje się przepisy dotychczasowe". Skoro cytowany przepis jest jedynym przepisem przejściowym i zgodnie z wykładnią literalną (językową), mającą pierwszeństwo przed pozostałymi regułami wykładni, odnosi się wprost do postępowań uruchomionych w wyniku wniosków o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie ma zastosowania do przepisów dotyczących udzielania promesy takiego zezwolenia. Za taką interpretacją przemawia też wykładnia teleologiczna.

Należy wskazać, że promesa nie chroni przed zmianą wymogów na uzyskanie zezwolenia, tym samym zastosowanie ma art. 37an ust. 4 pkt 3 u.p.f. - skoro bowiem w obecnym stanie prawnym wnioskodawca nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, to bezprzedmiotowe jest jej przedłużanie. Obecnie na podstawie takiej promesy nie jest możliwe uzyskanie przez wnioskodawcę zezwolenia z uwagi na brak spełnienia wymogów podmiotowych. Postępowanie dotyczące promesy zostało ostatecznie decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Warszawie z 24 czerwca 2017 r.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt: I OSK 833/18, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (identycznie NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt: I OSK 1345/17).

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że obecne kontrolowane, a prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. postępowanie zainicjowane wnioskiem o zmianę promesy zezwolenia z 24 czerwca 2017 r. nie stanowi kontynuacji tego pierwotnego postępowania.

Sąd przychyla się również do stanowiska organu II instancji w zakresie rozważenia możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., który wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt: IISA/GI110/18). Jak już wskazano, na podstawie obowiązującego art. 99 ust. 4 u.p.f., prawo do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej przysługuje farmaceucie, posiadającemu prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 4 i art. 4b ustawy z 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich, prowadzącemu jednoosobową działalność gospodarczą albo spółce jawnej lub spółce partnerskiej, której przedmiotem działalności jest wyłącznie prowadzenie aptek i w której wspólnikami (partnerami) są wyłącznie farmaceuci posiadający prawo wykonywania zawodu, o którym mowa powyżej. Prawo to nie przysługuje natomiast spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Jest to zatem zagadnienie intertemporalne warunkujące kwestię dopuszczalności zastosowania art. 155 w odniesieniu do decyzji ostatecznych wydanych w stanie prawnym, który nie obowiązuje w dniu wszczęcia postępowania nadzwyczajnego lub wydania nowej decyzji. W orzecznictwie sądowym za utrwalony należy uznać pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 (oraz art. 154) jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana (wyrok NSA w Warszawie z 27.09.2002 r., III SA 330/01, OSP 2004/9, poz. 111, z glosą K. Celińskiej-Mysław). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30.09.2008 r., I OSK 1504/07, LEX nr 489636, na podstawie art. 155 nie można zmienić decyzji, która została wydana według przepisów aktualnie już nieobowiązujących i jeżeli ustalenie nowych praw lub obowiązków dla strony miałoby wynikać z takich przepisów już nieobowiązujących.

Uwagi te sprawiają, że za niezasadne uznano wszystkie zarzuty skargi. W tej sytuacji, także wobec niestwierdzenia przez sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.