Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 629/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski Leszek Włoskiewicz Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1656/05 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie podlegania pod działanie dekretu o reformie rolnej zespołu pałacowo-parkowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...], 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz R. K. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1656/05, oddalił skargę R. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] w przedmiocie podlegania zespołu pałacowo-parkowego pod działanie dekretu o reformie rolnej. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] orzekł, że nieruchomość S. K., stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr 207/1 o powierzchni 3,9700 ha, obejmująca zespół pałacowo-parkowy w Szelejewie, podlega pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm. - dalej dekret PKWN). W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 6 cyt. dekretu, nieruchomości wymienione w art. 2 przechodziły w zarząd państwowy wraz z budynkami, inwentarzem żywym i martwym oraz znajdującymi się na nieruchomościach przedsiębiorstwami przemysłu rolnego. Przejęciu podlegały też zespoły pałacowo-parkowe, jeżeli wchodziły w skład nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej określone normy obszarowe i stanowiły własność tego samego podmiotu, co majątek ziemski. Nie zostały one bowiem wyłączone spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania R. K., decyzją z dnia [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie przed organem I instancji. Uznał przy tym, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] wydana została z naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 - dalej rozporządzenie wykonawcze). Z przepisu tego, zdaniem organu odwoławczego, wynika, że wojewódzki urząd ziemski mógł orzekać o całej nieruchomości, nie zaś o jej części. Świadczy o tym także treść § 6 rozporządzenia wykonawczego. Jeżeli strona podważała prawidłowość przejęcia nieruchomości ziemskiej na własność Państwa, musiała udowodnić, że nieruchomość ta nie spełniała norm obszarowych, o których mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Tylko w przypadku kwestionowania całego obszaru przejętej nieruchomości można było domagać się jej wyłączenia spod przejęcia na cele reformy rolnej. Wyłączenie jedynie budynku mieszkalnego było i nadal jest niedopuszczalne. Wojewoda [...], orzekając co do części przejętej nieruchomości, w sposób oczywisty przekroczył przysługujące mu kompetencje, co obligowało do uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz umorzenia postępowania w sprawie.

Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że na cele reformy rolnej przejęciu podlegały wszystkie nieruchomości wymienione w art. 1 dekretu PKWN, a nie tylko nieruchomości rolne przeznaczone na tworzenie nowych czy powiększanie istniejących gospodarstw rolnych. Pojęcie "nieruchomości ziemskiej" jest zatem znacznie szersze od pojęcia "nieruchomości parcelowanej", obejmując nie tylko użytki rolne, ale również zabudowania. W art. 2 dekretu jest mowa ogólnie o zabudowaniach, co oznacza nie tylko zbudowania gospodarcze, ale także mieszkaniowe, do których zalicza się również pałace i dwory.

Decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi R. K. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej kpa), obrazę § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, naruszenie art. 13 i art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie skarżącej przyjęcie, iż w trybie § 5 rozporządzenia wykonawczego można orzekać jedynie odnośnie całości majątku, stanowi wykładnię contra legem i wyłącza merytoryczną kontrolę stosowania dekretu PKWN. Tym samym łamie prawo do wniesienia środka odwoławczego, a także prawo do rozpoznania sprawy przez sąd. W świetle Konstytucji kontrola sądowa jest dopuszczalna zarówno co do całości, jak i co do części przejętego na cele reformy rolnej majątku. Przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego przewiduje drogę administracyjną do orzekania, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu PKWN. Przesłanki takiego rozstrzygnięcia określa natomiast sam dekret. Z brzmienia § 6 rozporządzenia wykonawczego nie można wywodzić skutków w postaci zawężenia materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia jedynie do obszaru nieruchomości. W tej sytuacji nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji o podstawach do jego umorzenia. Organ odwoławczy nie tylko bezzasadnie skorzystał z uprawnień przewidzianych w art. 105 kpa. Umarzając postępowanie jako bezprzedmiotowe, organ odwoławczy jednocześnie wdał się w merytoryczną ocenę sprawy, przyjmując nieprawidłową interpretację pojęcia "nieruchomość ziemska".

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o nieuwzględnienie powyższej skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wspomnianym wyrokiem z dnia 11 stycznia 2006 r. oddalił skargę R. K. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN na cele reformy rolnej przejęte zostały z mocy samego prawa nieruchomości ziemskie, stanowiące własność lub współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego -100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków. Przepis § 5 rozporządzenia wykonawczego dopuszczał orzeczenie przez organ administracji o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Od orzeczenia wydanego w tym trybie przysługiwało odwołanie do organu wyższego stopnia. W myśl § 6 rozporządzenia wykonawczego, strona ubiegająca się o uznanie, że dana nieruchomość jest wyłączona spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, winna przedłożyć wojewódzkiemu urzędowi ziemskiemu dowody stwierdzające dokładny obszar tej nieruchomości z wyszczególnieniem użytków każdego rodzaju, a w braku takich dowodów zwrócić się do wojewódzkiego urzędu ziemskiego o sporządzenie dowodów pomiarowych na swój koszt. Zestawienie treści obu powyższych przepisów wyraźnie wskazuje, że orzeczenie wydane na podstawie § 5 rozporządzenia wykonawczego mogło dotyczyć wyłącznie podpadania pod działanie dekretu całej przejętej nieruchomości ziemskiej, według kryterium wielkości jej areału, w tym użytków rolnych. W ocenie Sądu żądanie stwierdzenia, że dana nieruchomość lub jej część nie wchodziła w skład przejmowanego majątku i nie podlegała działaniu dekretu, jest sporem o prawa rzeczowe, a zatem sporem cywilnym, którego rozstrzygnięcie należy do sądów powszechnych. Tym samym podzielić należy pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do orzekania w oparciu o § 5 rozporządzenia wykonawczego jedynie co do części przejętego majątku. Brak materialnoprawnych podstaw do wydania decyzji administracyjnej czyni sprawę administracyjną bezprzedmiotową, a zatem postępowanie zostało prawidłowo umorzone.

Wobec przyjęcia, że żądanie skarżącej nie podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, zbędne jest ustosunkowanie się do zarzutów naruszenia art. 32

i art. 64 Konstytucji oraz do kwestii, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie "nieruchomość ziemska", gdyż kwestia ta - zdaniem WSA w Warszawie - nie miała znaczenia dla kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. K., reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie w całości, jak również o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1) naruszenie prawa przez jego błędną wykładnię, w szczególności naruszenie § 5

i § 6 rozporządzenia wykonawczego, poprzez przyjęcie, że przepisy te odsyłają na drogę postępowania administracyjnego jedynie spory, których przedmiotem jest wielkość przejętego majątku, jak również poprzez uznanie, że w oparciu o te przepisy można orzekać jedynie o całości majątku, nie zaś o "danej nieruchomości",

2) naruszenie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez dokonanie takiej wykładni § 5 rozporządzenia wykonawczego, która pozbawia stronę środka odwoławczego w stosunku do działań administracji państwowej,

3) naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez dokonanie wykładni § 5 rozporządzenia wykonawczego prowadzącej do nierównej ochrony prawnej udzielanej w trybie tego przepisu,

4) naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przez dyskryminacyjną praktykę

w stosunku do byłych ziemian, polegającą na nieudzieleniu ochrony prawnej

i zawężającą wykładnię przepisów dotyczących środków ochrony prawnej oraz rozszerzającą wykładnię przepisów dekretu o reformie rolnej,

5) naruszenie art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez prowadzenie wykładni prawa dyskryminującej grupę byłych właścicieli, odmawiającej im ochrony prawnej w trybie administracyjnym, odwołującej się do woli ustawodawcy, który traktował tę grupę jako wroga klasowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał między innymi, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia § 5 rozporządzenia wykonawczego, przyjmująca, że orzekanie w trybie tego paragrafu odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium areału, jest sprzeczna z jego treścią, która takiego ograniczenia nie zawiera. Kryterium rozstrzygnięcia, czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu PKWN, są także cele reformy rolnej oraz możliwość zakwalifikowania nieruchomości jako "nieruchomości ziemskiej", o jakiej mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN. Rozstrzygnięcie to odbywało się na drodze administracyjnej, co potwierdził m.in. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 września 1991 r., sygn. akt III CZP 90/91. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej powtórzył argumenty przywołane w skardze, stwierdzając, że zastosowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia prawa godzi w podstawowe prawa i wolności byłych właścicieli ziemskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie spełnia wszystkich wymogów przewidzianych dla tego rodzaju środków zaskarżenia. Pełnomocnik R. K. domagał się w niej bowiem uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Tymczasem przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej ustawa P.p.s.a.) nie znają żądania sprowadzającego się jedynie do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, bez przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art.188 P.p.s.a. Uchybienie to nie mogło jednak stanowić podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Ponadto z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nieprawidłowe jest formułowanie zarzutów - jak w niniejszej sprawie - w taki sposób, że przed wymienieniem przepisów uznawanych za naruszone używa się zwrotu "w szczególności". Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest bowiem podać wszystkie - a nie przykładowo wyliczone - przepisy, których naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. NSA nie jest uprawniony do zastępowania z urzędu stron. Nie może zatem uzupełniać za nie podstaw kasacyjnych, ani domniemywać, jakie jeszcze uchybienia zamierzano zarzucić Sądowi I instancji. W takiej sytuacji przy kontroli kasacyjnej uwzględnia się wyłącznie te przepisy, które zostały wymienione jako naruszone "w szczególności".

Trafnie natomiast autor skargi kasacyjnej zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie § 5 i § 6 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r.

o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 - dalej rozporządzenie wykonawcze). Sąd I instancji błędnie bowiem przyjął, że kwestia podlegania zespołu pałacowo-parkowego pod przepisy dekretu PKWN należy do kognicji sądów powszechnych, jako sprawa cywilna, dotycząca praw rzeczowych. Nieprawidłowa jest także dokonana przez ten Sąd interpretacja powołanych przepisów, prowadząca do uznania, że pozwalają one na orzeczenie w trybie administracyjnym o podleganiu bądź niepodleganiu nieruchomości pod działanie przepisów dekretu PKWN jedynie ze względu na jej areał, a w konsekwencji, iż kwestie dotyczące uznania nieruchomości za niepodpadającą pod działanie dekretu z uwagi na jej charakter, przeznaczenie gospodarczo-społeczne oraz przydatność dla celów dekretu, stanowią zagadnienie z zakresu prawa własności, dla wyjaśnienia których właściwe są sądy powszechne.

Powołane rozporządzenie, jako akt wykonawczy do dekretu PKWN, nie może być interpretowane sprzecznie z samym dekretem ani też w oderwaniu od niego. Wykładnia § 5 tego rozporządzenia nie może być zatem dokonywana wyłącznie w powiązaniu z jego § 6. Zakres stosowania § 5 rozporządzenia wykonawczego wynika bowiem łącznie z tego przepisu oraz art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, z uwzględnieniem pełnego brzmienia tych norm, a także regulacji zawartej w art. 1 część druga dekretu PKWN, stosownie do odesłania zawartego w jego art. 2 ust. 1 lit. e.

Prowadzi to do konstatacji, że brzmienie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego pozwala na orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, w odniesieniu do wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek przesądzających o możliwości przeznaczenia jej na cele reformy rolnej. Zgodnie z wymienionym artykułem dekretu PKWN, na cele reformy rolnej przeznacza się nieruchomości 1) ziemskie i 2) stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Istotna jest także treść art. 1 część druga dekretu PKWN, zawierającego katalog celów reformy rolnej, na które przeznaczane są przejmowane nieruchomości. Katalog tych celów jasno wskazuje, że przejmowane na podstawie dekretu nieruchomości miały być wykorzystywane na powiększenie istniejących gospodarstw rolnych, tworzenie nowych gospodarstw, w tym gospodarstw dla produkcji owocowo-warzywniczej w pobliżu miast

i ośrodków przemysłowych, jak również zarezerwowanie odpowiednich terenów dla celów wskazanych w art. 1 ust. 2 lit. d i lit. e. W związku z tym za aktualny należy uznać pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia

19 września 1990 r. W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174), że za nieruchomość ziemską w rozumieniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN uznać należy nieruchomości ziemskie

o charakterze rolniczym. Ocena, czy przesłanka ta została spełniona, następuje w trybie administracyjnym, co wynika z § 5 rozporządzenia wykonawczego, który stanowi,

że orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN należy w I instancji do organów administracji - wojewódzkich urzędów ziemskich. Użycie pojęcia "nieruchomość", zamiast występującego w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN pojęcia "nieruchomość ziemska" wskazuje, że § 5 rozporządzenia wykonawczego obejmuje również orzeczenie co do tego, czy nieruchomość można uznać za nieruchomość ziemską, a więc nieruchomość podlegającą przejęciu na cele reformy rolnej. Przyjąć także trzeba, że w związku z tym ocenie podlega również fakt niepodlegania pod przepisy dekretu części przejmowanego majątku, niespełniającej wyżej wymienionych przesłanek.

Należy podkreślić, że wątpliwości zaistniałe w związku z interpretacją powyższych przepisów zostały wyjaśnione w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie 7 sędziów. W uchwale z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06, Sąd wyraził pogląd, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa

i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone w powołanej uchwale. Oznacza to, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia wykonawczego jest błędna. Powołane przepisy w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN stanowią bowiem podstawę do ustalenia w postępowaniu administracyjnym, a nie w drodze powództwa do sądu powszechnego, czy część nieruchomości ziemskiej (w tym zespół pałacowo-parkowy) podlegała pod działanie dekretu, a tym samym przechodziła z mocy prawa na własność Państwa na cele reformy rolnej.

Ponieważ na tej samej błędnej interpretacji wskazanych przepisów oparł swe rozstrzygnięcie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania przepisu art. 188 P.p.s.a. oraz uchylenia zaskarżonej decyzji tego organu z dnia [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Z uzasadnienia tej skargi nie wynika bowiem, w jaki sposób dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów dotyczących reformy rolnej stanowi dyskryminację skarżącej oraz narusza prawa i wolności gwarantowane przez Konstytucję RP i Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wskazanie, że sprawa podlega kognicji sądów powszechnych nie może zostać zakwalifikowane jako pozbawienie skarżącej środków ochrony prawnej i prawa do sądu. Wykładnia § 5 i § 6 rozporządzenia wykonawczego, jakkolwiek nieprawidłowa, nie różnicowała też sytuacji byłych właścicieli pozbawionych własności na mocy tych przepisów. Istotą dyskryminacji jest zaś różne traktowanie osób pozostających w tej samej sytuacji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji,

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, w związku z art. 188 ustawy P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy P.p.s.a.