Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 874/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1  ust. 4-5,  art. 53 ust. 4 pkt 6 pkt 9,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 268a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 135,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a lit. c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2009 r. sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r.; 2. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej E. G. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr ew. [...] w obrębie D. w miejscowości D.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyraziło pogląd, iż planowana zabudowa spełnia wymagania wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), to jest realizuje zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Ustalając parametry nowej zabudowy uwzględniono zabudowaną działkę nr ew. [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, m.in. że:

- planowana do zabudowy działka nr ew. [...] ma dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej (dz. ew. nr [...]) mającej włączenie do drogi powiatowej - w tym przypadku nie było konieczne dokonywanie uzgodnień w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskujący o warunki zabudowy są współwłaścicielami drogi wewnętrznej - nie jest potrzebna zgoda pozostałych właścicieli,

- kwestia zapewnienia odpowiedniego dojazdu do działki (właściwych parametrów drogi) wykracza poza zagadnienia istotne w niniejszym postępowaniu, którego celem jest wyłącznie ustalenie w tym kontekście, czy działka posiada dostęp do drogi publicznej (dostęp ten istnieje za pośrednictwem drogi wewnętrznej - działka nr ew. [...]),

- odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy nie stanowiły budynki letniskowe.

- nie zasadne są zarzuty dotyczące kwestii wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wadliwych podziałów.

W skardze na tą decyzję, właścicielka zabudowanej działki przeciwległej (dz. nr ew. [...]) oraz współwłaścicielka przyległej drogi wewnętrznej (dz. nr ew. [...]) - p. E. G. – podniosła następujące zarzuty:

- naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 roku - nie sporządzono prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanej dalej analizą terenu,

- nie dokonano wymaganego uzgodnienia z zarządcą drogi - w sprawie znaczenie ma, iż współwłaścicielem drogi wewnętrznej jest Skarb Państwa,

- pominięto kwestie, iż istniejąca droga jest zbyt wąska (ok. 4 m.) nie zapewnia bezpieczeństwa dojazdu służb ratowniczych oraz uniemożliwia realizację potrzebnej infrastruktury technicznej (zaopatrzenie w media),

- decyzja organu I. instancji jest wadliwa, gdyż nie została podpisana przez Wójta i osobę z uprawnieniami urbanistycznymi oraz nie zawiera wymaganych załączników (analizy terenu wraz z załącznikiem mapowym - wyznaczonym terenem analizy),

- niespełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa, gdyż żadna z przyległych działek nie jest zabudowana (na dz. [...] istnieje wyłącznie fundament - co potwierdza mapa ewidencyjna i materiał fotograficzny) - budzi wątpliwości skarżącej, czy budynek na działce przeciwległej mógłby stanowić odniesienie dla ustalenia parametrów zabudowy,

- nie jest spełnione wymaganie zapewnienia mediów - istniejąca infrastruktura jest niewystarczająca a gmina nie posiada dokumentacji, co do realizacji koniecznej infrastruktury - jest to niemożliwe przy uwzględnieniu szerokości drogi.

Do skargi dołączono m.in. kopie i odpis analizy (k.11 i 12) oraz oryginał mapy do celów ewidencyjnych obejmującej tereny przyległe do planowanej inwestycji (k.15).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem (k. 27) Skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca wnioskowała o odroczenie rozprawy z uwagi na brak możliwości uczestniczenia w niej z powodu kolizji z terminem szkolenia (k. 39). Sąd powiadomił Skarżącą o możliwości ustanowienia pełnomocnika lub złożenia wyjaśnień na piśmie (k. 41).

Na rozprawie stawił się pełnomocnik skarżącej. Uczestnik postępowania D. M. oświadczyła, iż przy doręczeniu decyzji nr [...] nie otrzymała do niej załącznika w postaci analizy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia z 2003 roku ustalenia warunków zabudowy dokonuje się na podstawie analizy terenu. Dokument ten, stanowiący załącznik do decyzji (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003 roku) powinien zawierać analizę warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinien się składać z części graficznej i tekstowej, przy czym cześć graficzna (w tym wskazanie granic terenu objętego analizą) powinna być sporządzona na kopii mapy zasadniczej przyjętej do zasobów geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z §. 9 ust. 3 i §. 3 ust. 2 rozporządzenia z 2003 roku).

W rozpoznawanej sprawie organ administracji sporządził analizę, przy czym treść tekstowa analizy przedłożonej Sądowi w aktach administracyjnych różni się od przedłożonej łącznie ze skargą (w analizie w aktach szersza w część zatytułowanej wnioski). Z uwagi na nie doręczenie analizy także innym uczestnikom postępowania (w tym wnioskodawcom) nie było możliwe jednoznaczne ustalenie prze Sąd (patrz protokół k. 63), która wersja części tekstowej analizy terenu stanowiła w istocie podstawę orzekania i jest wymaganym załącznikiem do decyzji (żaden z dokumentów nie jest opisany jako załącznik do decyzji ani opieczętowany). Kwestia ta jednak nie miała istotnego znaczenia dla orzekania w niniejszej sprawie, z uwagi na fakt, iż obie wersje analizy zostały sporządzone wadliwie, gdy chodzi o opis stanu istniejącego. Ze zdawkowej treści analizy nie wynika mianowicie, jakie są ustalenia odnośnie parametrów istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, które uwzględniając potrzebę zachowania ładu przestrzennego mogą stanowić podstawę do ustalenia konkretnych warunków nowej zabudowy, pod kątem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wynika z niej wyłącznie (pkt 2 części tekstowej). iż zabudowana jest działka przyległa oraz przeciwległe. Części graficznej zawarto zdawkowe informacje o istniejących budynkach (oznaczenia w legendzie 1-1 b). Równocześnie należy wskazać, iż porównanie mapy stanowiącej część graficzną analizy z mapą przełożoną przez Skarżącą czyni wątpliwą rzetelność analizy w zakresie zabudowy działki sąsiedniej. Na mapie analizy numer działki ew. [...] przyległej do działki inwestora został wpisany ręcznie (na innych działkach są one wydrukowane) Na działce tej nie widoczna jest granica z działką nr ew. [...] a dalej działką [...], co prowadziło prawdopodobnie do przyjęcia, iż jest to jedna działka zabudowana (tak opisano ją w części tekstowej). Jak wynika z oryginalnej mapy jakiekolwiek zabudowania istnieją na działkach nr [...] i [...], które nie przylegają do terenu inwestycji, natomiast na działce przyległej (nr ew. [...]) znajdują się tylko fundamenty budynku. Wobec nie wskazania w analizie terenu, która zabudowa stanowiła podstawę dla ustalenia warunków zabudowy na rzecz inwestora (w kontekście kontynuacji funkcji oraz ustalenia takich parametrów jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość, geometria dachu), dowolnymi są twierdzenie organu II. instancji, iż zostały one odniesione względem działki nr ew. [...]. Nie wynika to przede wszystkim z treści analizy, przy czym jak wskazano, dokumentacja ta nie zawiera informacji na temat parametrów zabudowy sąsiedniej (abstrahując od wadliwości ustalenia czy działka sąsiednia jest zabudowana wobec mankamentów mapy). W części tekstowej analizy zawartej w aktach administracyjnych zawarto wnioski, iż projektowane parametry zabudowy odpowiadają wymaganiom dobrego sąsiedztwa oraz wskazano te parametry (tego ostatniego elementu nie zawiera kopia i odpis analizy przedłożonej przez Skarżącą). Konkluzja taka nie wynika jednak z analizy stanu istniejącego (nie podano w tym zakresie żadnych precyzyjnych danych), stąd nie można uznać, iż wymagana dokumentacja została sporządzona w sposób właściwy.

Nie zgromadzenie stosownego materiału dowodowego skutkuje tym, iż nie była możliwa ocena przez organy obu instancji, ani kontrolujący legalność orzeczeń sąd administracyjny, czy ustalenia warunków zabudowy nie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego. Należy przywołać prezentowany w orzecznictwie i doktrynie pogląd, iż ustalając warunki zabudowy można nawiązać także do zabudowy znajdującej się na działkach innych niż przyległe bezpośrednio do terenu inwestycji. Trzeba jednak mieć na uwadze, iż nie może to prowadzić do naruszenia ładu przestrzennego (art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1 w myśl art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Rozważenie kwestii zasadności nawiązania do zabudowy na działkach innych niż przyległe może być zasadne dopiero po rzetelnym przeanalizowaniu stanu istniejącego (kwestie kształtowania przestrzeni z uwzględnieniem wymagań funkcjonalnych, kompozycyjno-estetycznych itp.).

Należy wskazać również, iż w sporządzonej analizie nie rozważono wystarczająco kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono jedynie media istniejące w pobliżu działki nr ew. [...] (w części opisowej i graficznej), jednak nie wskazano, na jakie media zapotrzebowanie wynika z charakteru, cech przedsięwzięcia (w tym warunków wskazanych we wniosku) oraz czy opisana infrastruktura zapewnia zapotrzebowanie pod tym względem. Podobnie organy obu instancji nie wskazały wprost, jakie media uznano za niezbędne oraz na podstawie jakich ustaleń uznano (tzn. w myśl art. 61 ust. 1 pkt 3 czy też art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), iż jest dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji organu I. instancji wskazano jedynie w pkt 3, zgodnie z jakimi dokumentami (tzw. warunkami) będzie się odbywać zaopatrzenie w energię elektryczną oraz zaopatrzenie w wodę nie wyjaśniając, co wynika z ich treści. W przedmiocie tym nie wypowiedział się również organ odwoławczy. Kwestia ta może mieć znaczenie wobec twierdzeń Skarżącej, iż istniejąca infrastruktura nie jest wystarczająca, a brak jest możliwości technicznych jej rozbudowy. Była ona podnoszono m.in. w postępowaniu odwoławczym.

Naruszenie przepisów postępowania w zakresie właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 §. 1 K.p.a.), w tym uchybienie szczególnym wymaganiom w tym zakresie wynikającym z rozporządzenia z 2003 roku w związku z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (sporządzenie właściwej analizy terenu), może mieć jak wskazano istotny wpływ na wynik sprawy (nie jest obecnie możliwa ocena czy spełniono wymagania wynikające z przepisów prawa materialnego). Obliguje to Sąd do wyeliminowania z obiegu zaskarżonego aktu.

Z uwagi na konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego po sporządzeniu wymaganej dokumentacji Sąd, uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił także decyzję organu I. instancji.

W realiach rozpoznawanej sprawy, uchybieniem niemającym wpływu na jej wynik, jest natomiast nie odniesienie się w analizie terenu do kwestii wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (wskazano jedynie fizyczne istnienie drogi w terenie).

Wobec faktu, iż w sprawie jest poza sporem brak konieczności dla gruntów określonej klasy uzyskiwania zgody na ich przeznaczenie na inne cele niż produkcja rolna, w myśl przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym w takim wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem stosownego uzgodnienia, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy (tu patrz postanowienie – k. 52 akt administracyjnych), nie odniesienie się w analizie terenu do kwestii możliwości zabudowy gruntów rolnych, lecz uczynienie tego wyłącznie w treści uzasadnienia decyzji organów obu instancji, stanowi uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy

Bezsprzeczny jest także fakt skomunikowania działki nr ew. [...] z drogą publiczną za pośrednictwem drogi wewnętrznej znajdującej się na działce stanowiącej m.in. współwłasność wnioskodawcy o ustalenie warunków zabudowy (nr ew. [...]) . Bez znaczenia w sprawie pozostaje podniesiona w skardze kwestia, iż udział we współwłasności drogi wewnętrznej ma Skarb Państwa. Nie prowadzi to do odmiennej kwalifikacji drogi (np. jako drogi publicznej) a więc nie jest wymagane uzgodnienie z zarządcą drogi w związku z realizacją przedsięwzięcia na terenie przyległym do pasa drogi, w myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy bezzasadne są również zarzuty odnośnie zbyt małej, w ocenie skarżącej, szerokości drogi. Kwestie spełniania wymagań technicznych w tym wynikających z regulacji dotyczących ochrony przeciwpożarowej są przedmiotem odrębnego postępowania (w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę).

Nie zasadny jest również zarzut, iż decyzja nie została podpisana przez wójta oraz osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Z upoważnienia organu administracji orzeczenie może podpisać pracownik urzędu obsługującego organ (art. 268 a K.p.a). W myśl art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji musi być sporządzony nie zaś podpisany przez osobę wpisaną na listę urbanistów albo architektów. Brak podpisu takiej osoby nie przesądza więc o wadliwości decyzji, a w rozpoznawanym przypadku z samej jej treści wynikało, iż sporządziła ją osoba wpisana na listę członków Okręgowej Izby Urbanistów – nr wpisu [...]. Co do kwestii analizy terenu, która powinna stanowić integralną część decyzji, trzeba wskazać, iż nie była ona doręczana stronom, jednak w aktach administracyjnych jest ona zawarta, co przesądza o bezzasadności zarzutu odnośnie jej braku. Kwestia prawidłowości sporządzenia analizy terenu została omówiona odrębnie.

Sąd nie uwzględnił wniosku o odroczenie terminu rozprawy, mając na uwadze treść art. 7 ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oraz okoliczność, iż obecność skarżącej nie była niezbędna a równocześnie mogła ona ustanowić pełnomocnika (co z resztą uczyniła) lub złożyć dodatkowe wyjaśnienia na piśmie. Wskazywane przeszkody w udziale w rozprawie - udział w obowiązkowym szkoleniu nie stanowi wydarzenia nadzwyczajnego (brak przesłanek z art. 109 wskazanej ustawy).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy C. orzeknie na podstawie właściwie sporządzonej analizy terenu, uwzględniając wynikające z niej uwarunkowania związane z dotychczasową funkcją oraz cechami zabudowy i zagospodarowania terenu. oraz mając na uwadze potrzebę zapewnienia ładu przestrzennego. Rozważy także kwestię spełnienia wymagań wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.