Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 83/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 153, art. 170, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 21 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. E. D. T. spółki jawnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2966/14 w sprawie ze skargi K. E. D. T. spółki jawnej z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2966/14 oddalił skargę K. E. D. T. sp.j. z/s w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności: decyzji Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę hotelu wraz z lokalem gastronomicznym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...]/2, położonej w W. D., gm. P. oraz zmieniającej ww. pozwolenie na budowę - decyzji Starosty Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r.

Decyzja GINB z dnia [...] października 2014 r. została podjęta po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/13 wcześniejszej decyzji GINB z dnia [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że bezsporne było, iż w świetle przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalna była budowa hotelu w planowanej przez skarżącego lokalizacji. Przy wydawaniu decyzji Starosty Ś. niewątpliwie doszło więc do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), co przyznały również organy orzekające w niniejszej sprawie. Jednak w ich ocenie naruszenie to nie ma charakteru rażącego ze względu na późniejszą zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ta okoliczność, zdaniem organów, powoduje bowiem, że weryfikowane decyzje nie wywołują skutków społeczno - gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa. W ocenie Sądu natomiast, przy ocenie skutków społeczno-gospodarczych, jakie wywołały kwestionowane decyzje, nie można było jednak poprzestać na stwierdzeniu, że obecnie przeznaczenie zrealizowanego obiektu jest zgodne z przepisami miejscowego planu, lecz należało ocenić te skutki kompleksowo, szczegółowo odnosząc się do argumentów podnoszonych przez inwestora. W szczególności dotyczących braku bezpośredniego dostępu z drogi do hotelu w związku z rozbudową drogi ekspresowej i lokalizacji ekranów dźwiękochłonnych zasłaniających hotel, co uniemożliwia prowadzenie zaplanowanej działalności gospodarczej. Ponadto Sąd stwierdził, że organ nie wyjaśnił, czy po wywłaszczeniu części działki inwestycyjnej pod budowę drogi ekspresowej, istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniej dla hotelu ilości miejsc parkingowych, zachowania określonego przepisami planu minimalnego wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy.

GINB ponownie utrzymując decyzję Wojewody [...] wyjaśnił, że w momencie złożenia wniosku i wydania na jego podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, na obszarze, na którym znajduje się nieruchomość oznaczona nr [...]/2 (obecnie w wyniku podziału i wywłaszczenia części nieruchomości - nr [...]/8), obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejski w P. z dnia [...] grudnia 2001 r., Nr [...] ([...]). Wbrew informacjom zawartym w wydanym przez Urząd Miejskich w P. wypisie z miejscowego planu większa część działki inwestycyjnej znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem ZI, który stanowi obszar zieleni izolacyjnej (§ 27 planu). Pozostała część działki znajdowała się zaś na obszarze oznaczonym symbolem UC, który stanowi obszar usług komercyjnych przeznaczony pod zabudowę m.in. obiektów usług publicznych (§ 20 planu). Jednocześnie mając na uwadze projekt zagospodarowania terenu działki stanowiący załącznik do decyzji Starosty Ś. z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz mapy wykonane przez uprawnionego geodetę, GINB stwierdził, że projektowane przedsięwzięcie zaplanowane zostało w całości na terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem ZI, czyli na obszarze o innym przeznaczeniu aniżeli budowa hotelu. W dniu [...] stycznia 2013 r. uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] zmieniony został poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej działki, która zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 znowelizowanego planu objęta została jednostką 1U, określającą podstawowe przeznaczenie terenu jako usługi komercyjne (turystyczne). Tym samym w chwili obecnej obiekt budowlany objęty pozwoleniem na budowę pozostaje w zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym GINB uznał, że opisane wyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, jako że nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.

Odnosząc się do wytycznych Sądu, GINB stwierdził, że obecnie powierzchnia działki inwestycyjnej wynosi 4351 m2 (biorąc pod uwagę dane zawarte w projekcie zagospodarowania terenu, powierzchnię terenu wywłaszczonego oraz terenu powierzchni zabudowy), powierzchnia biologicznie czynna wyniesie co najmniej 3421 m2, co oznacza że spełniony zostanie wymóg zawarty w aktualnym planie miejscowym - 60%. Ponadto w planie tym przewidziano maksymalnie 25% zabudowy nieruchomości, tj. 1087,75m2 nieruchomości, tymczasem powierzchnia zabudowy projektowanego budynku łącznie z tarasami ma wynieść 929,36 m2. Jednocześnie z rozwiązań projektu wynika, że planowane 27 miejsc parkingowych (wskaźnik w planie wynosi min. 25 miejsc) zlokalizowane będą poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia i spełniają wymagania § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Działka nie ma wprawdzie bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, ale ma dostęp do drogi ekspresowej S-17, za pośrednictwem drogi serwisowej. Lokalizacja ekranów wzdłuż drogi ekspresowej nie uniemożliwia realizacji hotelu, a ewentualne negatywne konsekwencje ekonomiczne dla inwestora związane z utrudnieniem przez ekrany działalności reklamowej nie mogą mieć wpływu na treść decyzji, w której weryfikuje się treść pozwolenia na budowę pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Na decyzję GINB z dnia [...] października 2014 r. K. E. D. T. sp.j. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła decyzji rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a., przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1, art. 80, art. 85 § 1, art. 86 i art. 10 K.p.a.; oraz naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, § 3 pkt 22 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 12 ust. 2 i 11 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, a organ tym razem wywiązał się z nałożonych przepisami prawa i wytycznymi Sądu obowiązków zawartych w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 oraz art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: P.p.s.a.) nie stwierdził, aby GINB przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dopuścił się ich naruszenia, bowiem odniósł się do zaleceń Sądu, przeanalizował podniesione w uzasadnieniu wyroku kwestie i ponownie doszedł do przekonania, że nie miały one wpływu na ocenę decyzji Wojewody Lubelskiego. Można krytycznie ocenić zwięzłość uzasadnienia GINB, ale zdaniem Sądu, nie można zarzucić naruszenia art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. Sąd nie podzielił również stanowiska strony skarżącej, że organ naruszył art. 7 K.p.a., art. 10 i 77 § 1, 78 § 1, 80 § 1, 85 K.p.a. i art. 86 K.p.a., bowiem organy w oparciu o pełny materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że decyzja Starosty Świdnickiego zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę powinna pozostać w obrocie prawnym.

W kwestii sanacji pozwolenia na budowę wskutek następczej zmiany planu miejscowego Sąd stwierdził, że istotne w sprawie oceny tej decyzji pod kątem naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest nie tylko stwierdzenie, które jest ewidentne, że naruszony został przepis planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dniu jej wydania, ale również ocena, czy decyzja ta wywołała skutki społeczno - ekonomiczne. Przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji należy brać pod uwagę trzy elementy: oczywistość naruszenia przepisu, charakter przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, które wywołuje decyzja (wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1657/11). Z uwagi na fakt, że w chwili obecnej usytuowanie tego rodzaju budynku na działce inwestycyjnej jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Sąd podzielił stanowisko organu, iż opisane powyżej naruszenie nie ma charakteru rażącego, jako że nie wywołuje skutków społeczno – gospodarczych, nie dających się zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.

W ocenie Sądu, odrębną kwestią jest ocena skutków dokonanej inwestycji drogowej, tj. wywłaszczenia części działki inwestycyjnej i lokalizacji ekranów akustycznych wzdłuż drogi ekspresowej S-17, jednakże i w tym przypadku powstanie ekranów utrudniających działalność reklamową danego przedsiębiorstwa nie ma wpływu na weryfikację w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, w którym ta działalność gospodarcza ma być prowadzona, jak również na ocenę skutków społeczno - gospodarczych powstałych w wyniku naruszeń prawa. Sąd zauważył, że ewentualne negatywne konsekwencje ekonomiczne ponoszone przez inwestora nie mogą mieć wpływu na treść decyzji, w której dokonuje się weryfikacji pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Według Sądu, jeżeli zdaniem strony skarżącej wywłaszczenie wywołało na tyle istotne zmiany w zagospodarowaniu działki, które czynią niemożliwym użytkowanie obiektu zgodnie przepisami Prawa budowlanego, to właścicielowi przysługuje roszczenie o nabycie niewywłaszczonej części nieruchomości. Jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, tej części nieruchomości (art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych).

Podsumowując, w ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik sprawy jak również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła K. E. D. T. sp.j. w W. Zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, na podstawie przepisu art. 185 § 1 P.p.s.a., oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Wyrokowi temu zarzucono:

1. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezpodstawne przyjęcie, że decyzja GINB odpowiada prawu, a kontrolowane przez ten organ decyzje Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. nie są obarczone wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i bezpodstawne przyjęcie, że GINB nie naruszył przepisów art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 85 § 1 K.p.a., art. 86 K.p.a. oraz art. 10 K.p.a., a organy w oparciu o pełny materiał dowodowy prawidłowo ustaliły, że ww. decyzje Starosty Ś. powinny pozostać w obrocie prawnym,

3) naruszenie przepisów art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ zastosował się do ocen prawnych, wskazań i wytycznych co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2057/13) w zakresie obowiązku odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących szczegółowej oceny skutków społeczno-ekonomicznych ww. decyzji Starosty Ś.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, jako niezgodna w chwili jej wydawania z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ulega sanacji ze względu na następczą zmianę tego planu, jaka miała miejsce w styczniu 2013 r.,

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 3 pkt 22 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że na skutek zmiany w dniu [...] stycznia 2013 r. uchwałą Rady Miejskiej w P. planu zagospodarowania przestrzennego zaistniała sytuacja, w której obiekt budowlany jest zgodny z § 5 ust. 3 pkt 9 planu określającym minimalną ilość powierzchni czynnej biologicznie, jaka musi być zachowana dla działki na której ulokowany jest przedmiotowy obiekt hotelowo - restauracyjny,

3) § 12 ust. 2 i 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. Nr 124, poz. 1030, ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że droga pożarowa spełnia wymagania w nim przewidziane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2013 r. zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie art. 156 § 1 K.p.a. W sprawie badaniu w trybie nadzoru poddane zostały decyzje Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę hotelu wraz z lokalem gastronomicznym oraz infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...]/2, położonej w W. D., gm. P. Kryterium weryfikacji wymienionych decyzji stanowiła przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., czyli przypadek gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z brzmieniem konkretnego przepisu prawa oraz gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta wywołuje skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Od rażącego naruszenia prawa (kwalifikowanego) należy natomiast odróżnić każde inne naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że konieczne staje się jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, tak jak gdyby od początku nie została wydana - ex tunc (zob. wyrok NSA z dnia 6 września 1984 r., sygn. akt II SA 737/84, publ. GAP 1988/18/45 oraz wyrok NSA z dnia 30 listopada 1999 r., sygn. akt V SA 876/99, Lex nr 50137). O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone uchybienie ma znacznie większą wagę, aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 K.p.a., ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji stosunków prawnych i stanowi jedno z kardynalnych założeń całego systemu postępowania administracyjnego. Powoduje to, podkreślaną wielokrotnie w orzecznictwie, konieczność szczególnie ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należało, co do zasady, podzielić pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku przez Sąd pierwszej instancji, że badane w trybie nadzoru decyzje Starosty Ś. zostały wprawdzie wydane z naruszeniem prawa, ale naruszenie to nie miało charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W sprawie nie było kwestionowane zarówno przez orzekające w niej organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że decyzje Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę hotelu, zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ jest zobowiązany do sprawdzenia, czy przedstawiony przez inwestora do zatwierdzenia projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania o stwierdzenie nieważności ustalono zaś, że przedmiotowa inwestycja została zaprojektowana na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2001 r., symbolem ZI - zieleń izolacyjna, czyli niedopuszczającym usług komercyjnych polegających na budowie budynku hotelu.

W kwestii oceny opisanego wyżej naruszenia prawa istotne znaczenie miała jednak okoliczność, że uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. dokonano zmiany obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, że działka przeznaczona pod projektowaną inwestycję została objęta symbolem 1U, który przewiduje podstawowe przeznaczenie terenu jako usługi komercyjne (turystyczne). Tym samym w wyniku tej zmiany został uchylony przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z którym realizacja przedmiotowej inwestycji była niezgodna. Nie mogło to pozostać bez wpływu na kwalifikację wspomnianego wyżej naruszenia przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z wcześniejszych rozważań dotyczących właściwego rozumienia rażącego naruszenia prawa wynika bowiem, że przy ocenie konkretnego uchybienia znaczenie ma również jakiego rodzaju skutki społeczno - gospodarcze pociąga ono za sobą. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można zasadnie twierdzić, że wydane decyzje administracyjne, które zezwoliły na realizację inwestycji, wywołują skutki społeczno - gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Powyższe umożliwia twierdzenie, że badane w trybie nieważności decyzje Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. nie są obarczone tego rodzaju kwalifikowaną wadą prawną, która uzasadniałaby niezbędność ich usunięcia z obrotu prawnego i odstąpienia w ten sposób od nadrzędnej zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów art. 153 i art. 170 P.p.s.a. w zakresie braku odniesienia się GINB do argumentów dotyczących skutków społeczno - ekonomicznych powodowanych przez decyzje wydane przez Starostę Ś. należało uznać, że nie zasługiwał on na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/13 uchylając decyzję GINB z dnia [...] lipca 2013 r. wskazał, że w ramach oceny skutków społeczno - gospodarczych wywołanych decyzjami Starosty Ś. z dnia [...] czerwca 2006 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. organ powinien wyjaśnić m.in.: kwestię, czy po wywłaszczeniu części działki pod budowę drogi ekspresowej istnieje możliwość zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych oraz zachowania wskaźników powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, a ponadto odnieść się do argumentów inwestora dotyczących wpływu aktualnego dostępu do drogi publicznej i ekranów akustycznych na umożliwienie funkcjonowania obiektu w pierwotnym zamierzeniu.

Uważna lektura uzasadnienia decyzji GINB z dnia [...] października 2014 r. pozwala na stwierdzenie, że organ ten ponownie rozpatrując sprawę zrealizował powyższe wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., stosownie do art. 153 P.p.s.a. Organ nadzoru zestawiając powierzchnię działki inwestycyjnej, powierzchnię terenu wywłaszczonego pod drogę oraz powierzchnię zabudowy wynikającą z projektu zagospodarowania terenu, w sposób szczegółowy przedstawił bowiem wyliczenia prowadzące do ustalenia, że spełniony został wymóg miejscowego planu w zakresie zachowania minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej i maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ponadto wskazał, że planowane 27 miejsc parkingowych, zlokalizowanych poza obszarem przeznaczonym do wywłaszczenia, spełnia wskaźnik określony w miejscowym planie (25 miejsc) oraz wymagania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie organ ustalił, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi ekspresowej S-17 za pośrednictwem drogi serwisowej, która stanowiąc jezdnię o różnych funkcjach - przejmuje ruch lokalny i umożliwia zjazd na przyległe nieruchomości. Odnośnie ekranów akustycznych wskazał zaś, że nie uniemożliwiają one realizacji obiektu hotelowo-restauracyjnego, a kwestia utrudnienia działalności reklamowej przedsiębiorstwa i związane z tym ewentualne skutki ekonomiczne nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności decyzji pozwalającej na budowę.

Z powyższych względów można uznać nie tylko, że GINB wypełnił zalecenia zawarte w powołanym wyżej wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r., lecz ponadto także, iż rozpoznając ponownie sprawę podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), oraz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2014 r., a ocena przeprowadzonych dowodów nie narusza art. 80 K.p.a. Tym samym zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że GINB odniósł się do wytycznych Sądu, gdyż przeanalizował kwestie podniesione we wcześniejszym wyroku, a usytuowanie budynku jest zgodne z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wbrew argumentom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, z uzasadnienia decyzji z dnia [...] października 2014 r. wynika, że GINB za podstawę swoich obliczeń stanowiących przesłankę do stwierdzenia, iż zachowane zostały wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy, określone w miejscowym planie po jego zmianie w 2013 r. - przyjął stan aktualny nieruchomości, czyli wielkość powierzchni działki inwestycyjnej już po jej zmniejszeniu na skutek częściowego wywłaszczenia pod drogę ekspresową S-17.

Niezależnie od powyższych ustaleń GINB należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji przyjęte w zaskarżonym wyroku, że wpływ zrealizowanej w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji drogi ekspresowej S-17 oraz skutki związanego z tym wywłaszczenia części nieruchomości skarżącego pozostają bez znaczenia dla oceny legalności decyzji Starosty Świdnickiego, badanych pod kątem zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W szczególności, jak trafnie zauważył Sąd, na weryfikację decyzji Starosty Ś. w powyższym zakresie nie mogły mieć wpływu skutki wynikające z późniejszej realizacji drogi ekspresowej, będące konsekwencją wywłaszczenia części nieruchomości objętej inwestycją. W związku z powyższym trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że jeżeli przejęcie części nieruchomości pod drogę sprawiło, że pozostała cześć nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania, na przykład w postaci uniemożliwienia użytkowania obiektu zgodnie z przepisami Prawa budowlanego (w tym przepisami techniczno-budowlanymi), to właścicielowi przysługuje roszczenie o wykupienie pozostałej, niewywłaszczonej dotąd części nieruchomości, na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1496).

Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego okazały się niezasadne. Sąd pierwszej instancji oddalając, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę nie naruszył zatem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. W takim stanie rzeczy skarga kasacyjna tego samego podmiotu, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.