Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 198/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 14 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 1998 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych - t. jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./.

TEZY

Używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Wojciech Chróścielewski (spr.), Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2521/02 w sprawie ze skargi Haliny M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 września 2002 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r., II SA/Wr 2521/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną przez Halinę M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 23 września 2002 r. (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oraz poprzedzająca ją decyzję Prezydenta Miasta K.-K. z 22 lipca 2002 r. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezydent Miasta K.-K. decyzją z dnia 5 kwietnia 2002 r. odmówił przyznania Halinie M. dodatku mieszkaniowego ze względu na przekroczenie dopuszczalnej nadwyżki powierzchni użytkowej lokalu w stosunku do powierzchni normatywnej, przy jednoczesnym przekroczeniu dopuszczalnego udziału powierzchni pokoi i kuchni w stosunku do powierzchni użytkowej lokalu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 11 czerwca 2002 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, iż z zebranej dokumentacji wynika, że wnioskodawczyni spełnia dwa warunki uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego tj. posiada tytuł prawny do lokalu oraz zadeklarowany dochód nie przekracza w stosunku miesięcznym 150% kwoty najniższej emerytury. Jednocześnie wskazano, iż odwołująca się załączyła dopiero do odwołania orzeczenie OKIZ z dnia 11 maja 1985 r., więc wyjaśnienia wymaga kwestia jej uprawnień do zwiększenia powierzchni. Decyzją organu I instancji z dnia 26 lipca 2002 r. odmówiono ponownie przyznania stronie dodatku mieszkaniowego uzasadniając to przekroczeniem miesięcznego dochodu normatywnego na 1 osobę o kwotę 138,79 zł. Organ odwoławczy swoją decyzją z 23 września 2002 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uznał, że dochód strona przekracza kryterium określone w art. 16 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 71 poz. 734/, a zgodnie z art. 3 ust. 3 tej ustawy za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, chyba, że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu, jednocześnie wskazano, iż do dochodu nie wlicza się m.in. zasiłków pielęgnacyjnych. Tak więc dochód wnioskodawczyni za okres od listopada 2001 r. do stycznia 2002 r. wynosił łącznie za 3 miesiące 2814,48 zł, co oznacza, że miesięczny dochód wynosił 938,16 zł, - nastąpiło przekroczenie dochodu o kwotę wyższą niż 150% kwoty najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku, jak i w dniu, od którego zostaje przyznany dodatek wynosiła 530,26 zł, a jej 150% odpowiadało kwocie 799,37zł.

Halina M. w złożonej skardze wnosiła o zmianę decyzji. Dowodziła, iż jej emerytura łącznie z dodatkiem pielęgnacyjnym wynosi miesięcznie 832,87 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu dotyczącym dodatku mieszkaniowego obowiązują, wszystkie podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Organy administracji zobowiązane były do ustalenia okoliczności, dotyczących wysokości dochodu skarżącej wraz z wskazaniem poszczególnych kwot przyjętych do jego wyliczenia za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, a także jednoznaczne ustalenie czy znajdujące się w aktach odcinki wypłat przez ZUS emerytury na rzecz skarżącej za okres czerwiec 2001 r., grudzień 2001 r. oraz za styczeń i luty 2002 r., zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Sąd stwierdził, że w aktach administracyjnych brak jest zaświadczenia, czy też odcinka emerytury za listopad 2001 r., na które powołują się organy obu instancji. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanej ustawy dodatek mieszkaniowy przyznaje się na wniosek osoby uprawnionej, do którego dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty. Oznacza to, zdaniem Sądu, iż w aktach winny znajdować się dokumenty dotyczące dochodu za listopad 2001 r., grudzień 2001 r. oraz styczeń 2002 r., bowiem skarżąca złożyła wniosek w dniu 18 lutego 2002 r. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. W uzasadnieniu faktycznym decyzji winno znaleźć się także odniesienie się do wysokości dochodu skarżącej wraz z wskazaniem poszczególnych kwot przyjętych do jego wyliczenia za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, a nie wskazanie jedynie kwoty globalnej, która zdaniem organu odpowiada 3 miesięcznym dochodom skarżącej. Jednoznacznego ustalenia i ustosunkowania się wymaga także to, czy znajdujące się w aktach odcinki wypłat przez ZUS emerytury na rzecz skarżącej zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Organy administracji w postępowaniu, zakończonym kasacyjną decyzją z dnia 11 czerwca 2002 r. przyjęły, iż wnioskodawczyni spełniała dwa warunki uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego - posiadała tytuł prawny do lokalu, jak też zadeklarowany dochód nie przekraczał 150% kwoty najniższej emerytury, a ustaleń wymagało jedynie istnienie po jej stronie lub nie prawa do zwiększenia powierzchni normatywnej. W takiej sytuacji uzasadnienia decyzji wydanych po ponownym rozpatrzeniu sprawy winny wskazywać konkretne dowody, na których je oparto oraz szczegółowo wyjaśniać rozbieżności wynikające z uprzedniej oceny materiału dowodowego, zawierać omówienie przyczyn zmiany oceny wcześniejszych ustaleń dotyczących przyjęcia, iż wnioskodawczyni spełniła zawarte w ustawie kryterium dochodowe, różnic pomiędzy wcześniej poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego /dokonanego w oparciu o te same dokumenty/, a obecnymi, co do wysokości miesięcznego normatywnego dochodu na osobę, ewentualne przytoczenie treści przepisów, jeśliby uległy one zmianie. Sąd uznał, że stwierdzone uchybienia uniemożliwiają mu dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i mogą mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając naruszenia prawa procesowego art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a./ przez przyjęcie, że decyzje organów obu instancji wydano z naruszeniem art. 7, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, ponieważ nie ustalono w sposób jednoznaczny, jakie przychody osiągane przez skarżącą przyjęto do ustalenia jej dochodu za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, a wskazano jedynie kwotę globalną, nie ustosunkowując się do kwestii, czy znajdujące się w aktach odcinki wypłat przez ZUS emerytury, zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, a także nie zawarto w uzasadnieniu decyzji szczegółowych wyjaśnień dotyczących rozbieżności wynikających z uprzedniej oceny materiału dowodowego, przyczyn zmiany oceny i różnic pomiędzy wcześniej poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego a obecnymi, co do wysokości miesięcznego normatywnego dochodu na osobę, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o te zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak wskazano w bardzo obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na podstawie par. 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych /Dz.U. nr 156 poz. 1817/ osoba ubiegająca się o przyznanie dodatku mieszkaniowego powinna złożyć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego, według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz deklarację o wysokości dochodów gospodarstwa domowego według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do rozporządzenia. Prawdziwość tych danych zabezpieczona jest rygorem odpowiedzialności karnej z art. 233 par. 1 Kk oraz konsekwencjami wynikającymi z art. 7 ust. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Dlatego nieuzasadniony jest argument Sądu, iż w aktach sprawy brak jest zaświadczenia, czy też odcinka emerytury otrzymywanej przez stronę za listopad 2001 r. oraz, że organy nie ustaliły czy odcinki wypłat emerytury na rzecz strony zawierają w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego oraz stanowią przychód w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. Jedynie na żądanie organu przyznającego dodatek mieszkaniowy osoba pobierająca dodatek jest obowiązana udostępnić dokumenty potwierdzające wysokość dochodów wykazanych w deklaracji o dochodach /art. 7 ust. 13 ustawy/. Strona złożyła wymagane przepisami prawa dokumenty, w których podała, że źródłem jej dochodu jest emerytura w wysokości 828,99 zł. Prawdziwość danych zawartych w tych dokumentach potwierdziła własnoręcznym podpisem. Do wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego strona dołączyła nadto, będące w jej posiadaniu, odcinki wypłaty przez ZUS na jej rzecz emerytury za czerwiec 2001 r., grudzień 2001 r. oraz styczeń i luty 2002 r. W oparciu o dochód zadeklarowany przez stronę oraz przedłożone odcinki wypłaty emerytury, z których wynika, że kwota emerytury na przestrzeni czerwca i grudnia 2001 r. nie zmieniała się oraz za styczeń 2002 r. organ I instancji mógł ustalić wysokość średniego miesięcznego dochodu strony za okres 3 miesięcy sprzed dnia złożenia wniosku przyjmując, że również w miesiącu listopadzie 2001 r. wysokość emerytury nie uległa zmianie. Ponadto organ I instancji uzupełnił dokumentację dotyczącą dochodu strony o decyzję ZUS z dnia 24 maja 2001 r., z której wynika, że Halina M. otrzymuje emeryturę w wysokości 802,20 zł i dodatek pielęgnacyjny w kwocie 135,96 zł., które stanowią jej dochód w rozumieniu art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dochód ten nie podlega zmniejszeniu o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych i składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Jest to tzw. dochód brutto a nie netto, jak wykazała to strona w swojej deklaracji o dochodach. Wbrew twierdzeniom Sądu, organ I instancji w decyzji z dnia 5 kwietnia 2002 r. nie odniósł się do tego czy strona spełnia warunek posiadania tytułu prawnego i osiągania średniego miesięcznego dochodu nieprzekraczającego ustawowego progu opierając odmowę przyznania jej dodatku mieszkaniowego jedynie na argumencie, iż wnioskodawczyni nie spełnia ustawowego warunku zajmowania lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia użytkowa nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30%, jak również warunku nieprzekraczania powierzchni normatywnej o 50%, przy jednoczesnym udziale powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nieprzekraczającej 60%. Niespełnienie bowiem tej przesłanki ustawowej pozbawia stronę definitywnie prawa do dodatku mieszkaniowego. Zgodzono się natomiast z twierdzeniem Sądu, iż organ odwoławczy w decyzji z dnia 11 czerwca 2002 r. wyraził pogląd, iż strona spełnia dwa warunki uprawniające ją do otrzymania dodatku mieszkaniowego, tj. posiadania tytułu prawnego do lokalu oraz osiągania średniego miesięcznego dochodu z okresie 3 miesięcy sprzed dnia złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nieprzekraczającego 150% kwoty najniższej emerytury, która w dniu złożenia wniosku, wynosiła 530,26 zł /M.P. nr 16 poz. 263/ czyli kwoty 795,39 zł. Jednakże stanowisko to nie wynikało z oceny dowodów na podstawie, których wyciągnął taki wniosek, lecz z oczywistej omyłki, albowiem stan faktyczny sprawy, w szczególności dane zawarte w deklaracji o dochodach strony, wskazywały jednoznacznie, iż średni miesięczny dochód strony z wymaganego okresu, przekraczał ustawowy próg dochodu, czyli kwotę 795,39 zł. Jednak na tym etapie postępowania ustalenie wysokości dochodu strony nie miało żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia uprawnienia do otrzymania dodatku mieszkaniowego. Zauważono przy tym, iż przy przekroczeniu ustawowego progu dochodu osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy nie jest pozbawiona definitywnie prawa do dodatku mieszkaniowego, gdyż winno nastąpić obliczenie dodatku mieszkaniowego i obniżenie jego kwoty, o kwotę nadwyżki średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego ponad 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub ponad 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym. Dlatego też zasadnym było przyjęcie przez organ odwoławczy w tej decyzji poglądu, iż istota uprawnienia do dodatku mieszkaniowego w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia po stronie wnioskodawczyni istnienia lub nie prawa do zwiększenia powierzchni normatywnej. Zauważono również, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o dowód z zaświadczenia lekarskiego, potwierdzającego niepełnosprawność strony, co stanowiło podstawę do przyjęcia zwiększonej o 15 m2 powierzchni normatywnej lokalu mieszkalnego. Ponadto przed wydaniem swojej decyzji z dnia 26 lipca 2002 r. organ ten wezwał stronę do przedłożenia decyzji ZUS o wysokości emerytury z czerwca 2001 r. i strona w zakreślonym przez organ terminie przedłożyła decyzję z dnia 24 maja 2001 r. ustalającą wysokość zwaloryzowanej emerytury od dnia 1 czerwca 2001 r. Dopiero po zgromadzeniu tych dowodów organ I instancji podjął swoje rozstrzygnięcie. Wprawdzie organ ten nie podał w uzasadnieniu swojej decyzji, iż podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego stanowiła kwota najniższej emerytury obowiązującej od dnia 1 czerwca 2002 r. /zgodnie z Komunikatem Prezesa ZUS z dnia 9 maja 2002 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury i renty, dodatku pielęgnacyjnego i dodatku dla sieroty zupełnej (...) kwota najniższej emerytury wynosi 532,91 zł miesięcznie, a dodatku pielęgnacyjnego do emerytury wynosi 136,64 zł miesięcznie - M.P. nr 19 poz. 344/, oraz że w przypadku strony jako podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjął jej średnią miesięczną emeryturę za okres listopada i grudnia 200l r. oraz stycznia 2002 r. wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, podając jedynie globalną kwotę tego dochodu, jednakże uchybienie to - w ocenie Kolegium - nie mogło stanowić podstawy do uchylenia podjętego przez ten organ rozstrzygnięcia, zwłaszcza, że przeprowadzone obliczenia dodatku mieszkaniowego są prawidłowe. Nie powołanie tego Komunikatu w uzasadnieniu decyzji może być jedynie postrzegane jako uchybienie natury formalnej niemające jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium w swojej decyzji orzekało w stanie faktycznym przyjętym przez organ I instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji z dnia 26 lipca 2002 r., tj. po uzupełnieniu przez ten organ postępowania dowodowego. Nie można zatem zgodzić się z zarzutem Sądu, iż organ odwoławczy dokonał oceny stanu faktycznego w oparciu o te same dokumenty, które stanowiły podstawę wydania poprzedniej decyzji z dnia 11 czerwca 2002 r. Niezasadny jest też zarzut, iż Kolegium nie wyjaśniło rozbieżności wynikających z uprzedniej oceny materiału dowodowego, a także nie omówiło przyczyn zmiany oceny wcześniejszych ustaleń. Organ odwoławczy nie był bowiem zobowiązany do nawiązywania do ustaleń objętych swoją wcześniejszą kasacyjną decyzją. Rozstrzygnięcie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nastąpiło dopiero w zaskarżonej do Sądu decyzji i jedynie ustalenia faktyczne objęte tym rozstrzygnięciem winny podlegać ocenie Sądu. W tej sytuacji zarzut uchybienia procesowego w postaci naruszenia art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa przy niekwestionowanych przez Halinę M. ustaleniach, że jej dochodem jest emerytura i dodatek pielęgnacyjny oraz wskazywanie na konieczność przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia wysokości dochodu strony za okres 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku z uwzględnieniem tego czy otrzymywana przez stronę emerytura zawiera w swej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego jest całkowicie bezpodstawny. Nie wiadomo o jakie dodatkowe dokumenty potwierdzające wysokość dochodu strony organ i instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe, skoro w toku postępowania strona złożyła te dokumenty, które wymagane są przepisami prawa. Żądanie przedłożenia przez stronę odcinka wypłaty emerytury za listopad 2001 r. przy tak odległym przedziale czasowym, nie jest zatem uzasadnione. Także wątpliwości budzi ocena Sądu dotycząca prawidłowości sporządzonego uzasadnienia decyzji - czy jest ona wystarczająca podstawą do uchylenia tej decyzji. Trudno odnieść się również do zarzutu Sądu stwierdzającego naruszenie przez organy obu instancji interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli wyrażonego w art. 7 Kpa, skoro w uzasadnieniu wyroku nie określono treści związanych z tymi pojęciami w sprawie będącej przedmiotem zaskarżenia. W sprawie, zdaniem skarżącego, nie może ostać się zarzut uchybienia obowiązkom organu wynikającym z art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3 Kpa, a z całą pewnością brak podstaw do stwierdzenia, iż ewentualne uchybienia procesowe mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., co prowadzi do wniosku, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem tego przepisu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm. powoływane dalej jako: p.p.s.a./ skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 par. 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim /art. 175 par. 1-3 p.p.s.a/. Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianym przez przepisy p.p.s.a.

Podniesione jednak w skardze kasacyjnej zarzuty nie są trafne i dlatego nie mogą być uwzględnione. Stanowią one w swojej istocie polemikę z poglądami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji.

Nie ma racji Kolegium kwestionując stanowisko Sądu, iż organy administracji nie ustaliły w sposób jednoznaczny, jakie przychody strony przyjęto do ustalenia jej dochodu za okres 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Jest to w rozpatrywanej sprawie zagadnienie fundamentalne. Okoliczność, że sama strona w złożonej w dniu 18 lutego 2002 r. deklaracji o dochodach określiła swój dochód na kwotę 828,99 zł nie zwalniała organów administracji od wykonywania obowiązków wynikających z określonej w art. 9 Kpa zasady udzielania stronie informacji faktycznych i prawnych, w myśl, której organy administracji winny czuwać nad tym by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Warto zauważyć, że na podstawie znajdującej się w aktach administracyjnych decyzji ZUS Oddział w O. z 24 maja 2001 r., z której wynika, że emerytura strony wynosiła od 1 czerwca 2001 r. kwotę 802,20 zł oraz, że przysługuje do niej dodatek pielęgnacyjny w wysokości 135,96 zł w decyzji organu II instancji przyjęto, że miesięczny dochód strony wynosił 938,16 zł. Co prawda w następnym akapicie uzasadnienia trafnie zaznaczono, że do dochodu strony w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, ale organy administracji nie ustaliły relacji pomiędzy pojęciami "dodatek pielęgnacyjny" oraz "zasiłek pielęgnacyjny". Jak wynika z akt administracyjnych strona urodziła się w 1923 r., a więc w dacie orzekania przez organy administracji miała 79 lat. Zgodnie z art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy z 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych /Dz.U. 1998 nr 102 poz. 651 ze zm./ obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji zasiłek pielęgnacyjny przysługiwał m.in. osobie, która ukończyła 75 lat. Na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 8 tej samej ustawy zasiłki takie wypłacały wśród innych podmiotów także oddziały ZUS. Co prawda w myśl art. 30 ust. 2 tej samej ustawy w przypadku zbiegu prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z prawem do dodatku pielęgnacyjnego do emerytury lub renty wypłaca się dodatek pielęgnacyjny, ale w sprawie nie ustalono, że miał miejsce taki zbieg uprawnień. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych /Dz.U. nr 162 poz. 1118 ze zm./ w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, osobie, która ukończyła 75 lat przysługuje dodatek pielęgnacyjny. Dodać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 8 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych /Dz.U. 2000 nr 14 poz. 176 ze zm./ wolne od podatku dochodowego są "zasiłki /dodatki/ rodzinne i pielęgnacyjne, zasiłki wychowawcze oraz zasiłki porodowe wypłacone na podstawie odrębnych przepisów". Wszystko to razem wskazuje, że używane przez ustawodawcę w różnych aktach prawnych pojęcia "zasiłek pielęgnacyjny" i "dodatek pielęgnacyjny" mogą być traktowane jako synonimy w kontekście definicji dochodu zawartej w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Tak więc rolą organu administracji jest ustalenie czy dodatek /zasiłek/ pielęgnacyjny, który strona otrzymywała w wysokości 135,96 zł powinien być zaliczany do jej dochodu. Rozważenie tej kwestii umożliwi odpowiedź na pytanie, czy w sprawie, mimo, że dochód strony był wyższy od 150% najniższej emerytury /art. 16 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/ organy administracji nie powinny zastosować art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i ewentualnie obniżyć należny stronie dodatek mieszkaniowy o kwotę nadwyżki średniego miesięcznego dochodu, nad dochodem określonym w art. 16 ustawy. Na okoliczność tą w kilku miejscach uzasadnienia swojego wyroku zwracał uwagę Sąd I instancji podkreślając, że nie ustalono w postępowaniu administracyjnym czy odcinki wypłat przez ZUS emerytury "zawierają w swojej wysokości także wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego".

Można przyznać rację składającemu skargę kasacyjną, iż brak w aktach odcinka emerytury za miesiąc listopad 2001 r. nie powinien być taktowany jako wada postępowania administracyjnego skutkująca uchyleniem zaskarżonej decyzji, skoro, jak trafnie podniesiono w skardze, tylko na żądanie organu przyznającego dodatek winny być udostępnione dokumenty potwierdzające wysokość dochodów. W kontekście jednak faktu, iż mimo nietrafności tego fragmentu uzasadnienia Sądu I instancji, jego orzeczenie odpowiadało prawu, trafność tego zarzutu nie może powodować uchylenia zaskarżonego wyroku.

Należy zauważyć, że wbrew argumentom podniesionym w skardze kasacyjnej nie należy bagatelizować faktu, iż w swojej kasacyjnej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdziło, że dochód strony nie przekracza dochodu, stanowiącego kryterium ustawowe do przyznania dodatku mieszkaniowego. Zmiana stanowiska organu w tej materii wymagała bardzo precyzyjnych wyjaśnień zwłaszcza w kontekście zawartej w art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, która i tak w chwili obecnej jest narażona na dość pobłażliwe traktowanie ze strony obywateli.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.