Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 845/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31, art. 30 ust. 2, art. 21 ust. 1, 3, art. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia NSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Anna Moskała, , Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] września 2014 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. działający na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013, poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.), art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r. Nr 98, poz. 634 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G., nr [...] z dnia 25 czerwca 2014 r. w sprawie przyznania płatności finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 r. utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym. W dniu 25 kwietnia 2013 r. skarżący zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013. W sekcji VII. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku skarżący wskazał siedem działek ewidencyjnych. W sekcji VIII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych skarżący zadeklarował dwie działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha.

W dniu 5 lipca 2013 r. skarżący złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. oświadczenie o wystąpieniu w gospodarstwie szkód spowodowanych nawalnymi opadami atmosferycznymi.

W dniu 7 czerwca 2013 r. gospodarstwo rolne skrzącego zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu metodą FOTO, w wyniku której ustalono:

- działka rolna A oznaczona została kodem DR51 tj. stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności, DR52 tj. stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania,

- dla działki rolnej B deklarowanej 85,57 ha stwierdzono areał 84,24 ha (DR+13). Na działkę nałożono kody DR50 tj. granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej, DR51, DR52 i DR 6 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana.

W dniu 18 września 2013 r. gospodarstwo rolne skarżącego poddane zostało kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności. W trakcie kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości skutkujących zastosowaniem sankcji. Do wyników kontroli skarżący wniósł zastrzeżenia (26 listopada 2013 r.), do których ustosunkował się organ pierwszoinstancyjny w dniu 20 lutego 2014 r.

W dniu 16 kwietnia 2014 r. pełnomocnik strony złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. pismo wraz z:

- zaświadczeniem z dnia 16 kwietnia 2014 r. Urzędu Miasta i Gminy S. o przejściu fali powodziowej i nawalnych deszczach, jakie miały miejsce w dniach [...] czerwca 2013 r. na obszarze gminy S. ,

- decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w S. nr [...] z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie ogłoszenia alarmu przeciwpowodziowego,

- informacją meteorologiczną, dotyczącą dobowych opadów atmosferycznych w dniu 1 maja 2013 r. miejscowości S.

W dniu 23 kwietnia 2014 r. w siedzibie organu I instancji złożono dwa oświadczenia o wystąpieniu szkody w uprawach.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w J. G. przyznał skarżącemu po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości [...] zł płatność ONW - Obszary ze specyficznymi utrudnieniami na rok 2013 w łącznej wysokości [...] zł (słownie: [...] złote [...] groszy), w tym środki budżetu Unii Europejskiej [...] zł, środki krajowe [...] zł, płatność została pomniejszona o kwotę [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Uzasadniając decyzję organ podał, że powierzchnia zadeklarowana we wniosku wyniosła dla ONW 95,57 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej – wyniosła 90,61 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej B wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR50. Organ podał tabelaryczne zestawienie powierzchni działek rolnych A i B. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 5,47%. Płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. – po rozpoznaniu odwołania skarżącego – utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przywołał przepisy prawne znajdujące zastosowanie w sprawie i wskazał, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w J. G. nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie przyznania skarżącemu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2013 jest zgodna z prawem. Podkreślił, że spór w sprawie sprowadza się do prawidłowości poczynionych przez organ I instancji ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni działki rolnej B objętej wnioskiem o przyznanie ONW za 2013 rok. Wyjaśnił, że ustalenie powierzchni uprawnionej do przyznania płatności przebiegało dwuetapowo. Najpierw w gospodarstwie rolnym skarżącego została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, z której wynikało, że na spornej działce rolnej stwierdzono powierzchnię mniejszą (tj. 84,24 ha) niż powierzchnia deklarowana (85,57 ha). Ponadto w stosunku do tej działki stwierdzono dodatkową nieprawidłowość, która została opisana kodem DR50 i polegała ona na tym, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Stwierdzenie nieprawidłowości w czasie kontroli terenowej spowodowało, iż organ I instancji oparł się ostatecznie przy weryfikacji powierzchni na systemie identyfikacji działek, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, jako najpełniej oddającym rzeczywisty stan rzeczy. Ustalono, stosownie do treści art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, że w przypadku działki rolnej o powierzchni deklarowanej 85,57/ha powierzchnia stwierdzona wynosi 80,61 ha. Przy czym organ wyjaśnił, że pomiar odległości i powierzchni dokonywany w systemie informatycznym ZSZiK jest wykonywany analogicznie jak np. na mapie zasadniczej lub na mapie ewidencji gruntów i budynków (dla przykładu: dla skali 1:2500 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 25 m w terenie). Ortofotomapa, na podstawie której w systemie ZSZiK są wykonywane pomiary ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5 m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25 m. Ponadto w trakcie wykonywania pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystuje się informację o wielkości boku piksela (każdy piksel jest kwadratem - w przypadku piksela np. 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m kw.). Mierzenie powyższą metodą jakiejkolwiek powierzchni oznacza w istocie zliczanie ilości pikseli (ilości kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni. Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami Komisji Europejskiej, która wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10000, natomiast Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1:5000. Agencja posiada również dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Dodatkowo organ dodał, że wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane są przez osoby posiadające stosowane uprawienie zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii.

Odnosząc się zaś do zarzutów skarżącego dotyczących wielkości stwierdzonej powierzchni, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. stwierdził, iż nie zasługują one na uwzględnienie. W przypadku skarżącego pracownik ARiMR również dokonał oceny ortofotomapy wykazanych we wniosku działki rolnej, a następnie dokonał pomiaru obszaru kwalifikującego się do przyznania płatności. Jak wskazał organ, wyliczenia powierzchni dokonuje pracownik w systemie ZSZiK, który "zalicza" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczenia na powierzchnie wyrażoną w ha. Organ podkreślił, że w przypadku działki rolnej B zastosowano kod nieprawidłowości DR50. Określona w ten sposób nieprawidłowość polega na tym, że granice uprawy wykraczają poza granice działki referencyjnej zadeklarowanej we wniosku, co w konsekwencji może skutkować redukcją powierzchni działki rolnej. Stwierdzono bowiem, że działka rolna B położona jest nie tylko na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...],[...] .ale również na działkach ewidencyjnych nr [...],[...]i[...] niezadeklarowanych przez skarżącego do płatności. Z uwagi zaś na okoliczność, że płatność może być przyznana tylko do działek zadeklarowanych na działkach ewidencyjnych we wniosku (działki ew. nr [...], [...] i [...] nie były deklarowane we wniosku) to wykluczono z płatności z działki rolnej B areał znajdujący się na działkach ewidencyjnych nr [...][...]i [...] wobec czego powierzchnia stwierdzona działki rolnej B wyniosła 80,61 ha. Podsumowując organ odwoławczy podkreślił, iż działka rolna B została skontrolowana poprawnie. Zasięg działki określono zgodnie z położeniem użytku w ternie, co potwierdza aktualna dla kontroli ortofotomapa, a ponadto na żadnym ze zdjęć wykonanych podczas kontroli dla działki rolnej B nie stwierdzono deklarowanej uprawy.

Odnosząc się zaś do złożonego przez stronę oświadczenia organ wyjaśnił, że nie stanowi ono podstawy do zastosowania art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Z treści tegoż oświadczenia wynika, iż pełnomocnik strony informuje organ jedynie o wystąpieniu nawalnych opadów atmosferycznych. Nie informuje natomiast o nieprawidłowościach w deklaracji powierzchni działki rolnej B, stąd też brak jest jakiegokolwiek związku pomiędzy treścią złożonego oświadczeniach o opadach atmosferycznych ze stwierdzonymi przez organ podczas kontroli na miejscu nieprawidłowościami, dotyczącymi zadeklarowania działki rolnej na niewykazanych we wniosku działkach ewidencyjnych. Co ważne – jak podkreślił organ – strona nie zmniejszyła działki rolnej, a wniosek nie był prawidłowy pod względem faktycznym. Strona nie wykazała ponadto, że nie ponosi winy za zadeklarowanie nieprawidłowych danych.

Zdaniem organu na uwzględnienie nie zasługują nadto uwagi dotyczące ustaleń w zakresie kwalifikowalności powierzchni. W istocie skarżący nie wskazał na żadne pominięte przez organ dowody lub okoliczności, które pozwalałby na zakwestionowanie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ lub zakwestionowanie prawidłowości organu prowadzącego te ustalenia. W szczególności dowodem tym nie może być raport z kontroli gospodarstwa rolnego, przeprowadzonej w ramach programu "Uczestnictwo rolników w systemach jakości żywności". Raport ten w żadnej części nie określa powierzchni gospodarstwa będącego przedmiotem kontroli, lecz odnosi się do wymogów przewidzianych dla gospodarstwa ekologicznego, które nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że "zarzuty strony oparte są jedynie na przekonaniu, że ona sama prawidłowo określiła powierzchnie kwalifikowane działek rolnych i prawidło umieściła je w granicach działek ewidencyjnych. Twierdzenia te - zdaniem organu - nie dają podstawy do zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji. Z przepisu m.21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem-środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 roku Nr 64, poz. 427 ze zm.), wynika bowiem, że to na stronie, nie zaś na organie administracji publicznej, spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów na poparcie jej stanowiska, w sytuacji gdy strona kwestionuje materiał dowodowy zgromadzony przez organ. Tymczasem w toku tego postępowania skarżący – w ocenie organu - nie przedstawił takich dowodów i w rezultacie nie podważył skutecznie wniosków, jakie wypływają z materiału dowodowego.

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- naruszenie przepisu art. 21 ust. 2 pkt 2 Ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, a także przez niedostrzeżenie tego zaniedbania w działaniach organu I instancji,

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na sprzecznym z prawem zaakceptowaniu niepodjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także na niepodjęciu tych czynności samodzielnie pomimo składanych przez Skarżącego wniosków w tym zakresie, czego dowodem jest zignorowanie zastrzeżeń odnośnie prawidłowości kontroli i kwalifikacji kontrolujących,

- naruszenie przepisu art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na prowadzeniu sprawy w sposób stronniczy, powodujący utratę zaufania do władzy publicznej i zaakceptowaniu takiego sposobu prowadzenia sprawy przez organ I instancji, czego przejawem było nieprzeprowadzenie dowodu na okoliczność wadliwości kontroli,

- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaakceptowanie zignorowania przez organ I instancji umotywowanych zastrzeżeń skarżącego w zakresie sposobu przeprowadzenia kontroli, a zwłaszcza kwalifikacji osób kontrolujących i jakości dokumentacji fotograficznej oraz prawidłowości pomiarów i tym samym uniemożliwienie mu w tym zakresie czynnego udziału w postępowaniu, a także na uznaniu przez organ II instancji na podstawie szczątkowego i ewidentnie niefachowego materiału dowodowego, że deklarowana wielkość działek nie jest obliczona prawidłowo,

- art. 77 § 1 i 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpatrzenie oraz zaakceptowanie nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący, a przede wszystkim niezebranie całego materiału dowodowego wnioskowanego przez Skarżącego, który umożliwiłby wnikliwe i wszechstronne rozpoznanie wniosku o przyznanie płatności, a także poprzez nieuwzględnienie znanego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z urzędu faktu, że deklarowane wielkości działek rolnych pochodzą z ewidencji gruntów i zostały podane przez samą Agencję,

- art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność niezbędna do zmniejszenia płatności zaistniała, ponieważ ze zgromadzonego przez kontrolujących materiału wynika, że Skarżący nie ponosi winy w niewłaściwej deklaracji powierzchni działek, o ile to deklaracja jest niewłaściwa, a nie wykonane przez kontrolujących w pośpiechu pomiary,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewskazaniu podstawy prawnej utrzymania w mocy decyzji organy I instancji, a zwłaszcza podstawy prawnej zastosowania zmniejszenia płatności, której zresztą nie podał również organ I instancji,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu co do zaskarżonej części decyzji i utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji oraz zaakceptowaniu wad postępowania przed organem I instancji,

2. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie:

- art. 7 i art. 9 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie systemu informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19-01-2009 roku do określenia danych o powierzchni upraw podawanych Skarżącemu we wstępnie wypełnionym wniosku o płatność błędnych danych dotyczących powierzchni gruntów rolnych Skarżącego, »w wyniku czego kontrola wykazała niezgodność podanych we wniosku wielkości z wielkościami ustalonymi w trakcie kontroli, co doprowadziło do zmniejszenia płatności na rzecz Skarżącego,

- art. 29 ustawy z dnia 07-03-2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich polegające na sprzecznym z tym przepisem, który odwołuje się do aktów prawa wspólnotowego, zastosowaniu wobec Skarżącego zmniejszenia płatności w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały błędne zadeklarowanie wielkości działek, jednak błąd wynikał z działalności ARiMR, a nie skarżącego,

- art. 2 ust. 1 lit a) Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że osoby przeprowadzające kontrole na miejscu mają uprawnienia merytoryczne do dokonywania czynności kontrolnych, ponieważ stwierdziły, że na polach brak jest uprawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał dotychczasowe stanowisko w tej sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Skarżący uzasadnił przedstawione zarzuty, dodatkowo w piśmie z dnia 6 listopada 2014 r. uzupełniającym skargę przedłożył miedzy innymi kserokopię umowy z dnia 26 czerwca 2013 r. zawartą pomiędzy Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa a P. K. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "A" P.K., to jest przedsiębiorcą, który kontrolował gospodarstwo rolne skarżącego. Do umowy skarżący przedłożył załącznik nr 5 zawierający wykaz osób, które miały wykonywać zlecane umową zadania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, względem której stwierdzone zostanie co najmniej jedno z naruszeń prawa wskazanych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia, jak trafnie wskazał organ Agencji jest rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), w dalszej części uzasadnienia zwanym "rozporządzeniem ONW".

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, iż powierzchnia zadeklarowana we wniosku dla ONW (strefa ze specyficznymi utrudnieniami) wyniosła 95,57 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w trakcie kontroli na miejscu wyniosła dla ONW - 90,61 ha. Powyższe spowodowane było stwierdzeniem podczas przeprowadzonej kontroli na miejscu nieprawidłowości w wielkości powierzchni działki rolnej B wykazanej we wniosku pomocowym i zastosowaniem kodu nieprawidłowości DR50. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek rolnych wykazanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła 5,47%. W tej sytuacji płatność ONW pomniejszono o kwotę stanowiącą dwukrotną różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną.

Wskazano, że powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.),

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając, że jest ona zgodna z przepisami prawa i ustaleniami poczynionymi w trakcie kontroli na miejscu. Podniósł, że kontrola na miejscu w zakresie uprawnienia strony do uzyskania płatności ONW wykazała nieprawidłowości w odniesieniu do działki rolnej B w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego. Kontrola ta wykonana została prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a weryfikacja dokumentacji zdjęciowej potwierdza słuszność zapisów dokonanych przez inspektorów terenowych w raporcie z czynności kontrolnych.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dla rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie (tj. w zakresie faktycznej powierzchni ich użytkowania rolniczego), decydujące były nieprawidłowości stwierdzone w toku przeprowadzonej kontroli na miejscu, przez podmiot zewnętrzny.

Natomiast, zdaniem skarżącego, co podnosi w odwołaniu jak i w skardze, ta kontrola została przeprowadzona bezprawnie, a dodatkowo wadliwie. Na potwierdzenie tego skarżący dołączył do skargi Załącznik nr 5 do umowy zawartej pomiędzy ARiMR a podmiotem wybranym do przeprowadzenia przedmiotowej kontroli nr [...] r, z podanym wykazem osób (z podaniem ich wykształcenia i uprawnień zawodowych), które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia w Województwie D. metodą FOTO. Wynika z niego, że nie figuruje wśród nich żadna z osób, które przeprowadziły kontrolę u skarżącego. Z kolei, zdaniem organu Agencji, te zarzuty są bezpodstawne.

W tym stanie istotne jest, czy można w sprawie mówić, w konsekwencji ustaleń przedmiotowej kontroli dokonanej przez ten podmiot zewnętrzny, o udokumentowaniu w sposób nie budzący wątpliwości (nieprawidłowości) uchybień w zakresie faktycznej powierzchni działek wskazanych we wniosku do użytkowania rolniczego przez skarżącego.

Zgodnie art. 31 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich: Czynności w ramach kontroli na miejscu oraz czynności w ramach wizytacji w miejscu, zwane dalej "czynnościami kontrolnymi", są wykonywane przez osoby posiadające imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego (ust. 1). Przed rozpoczęciem czynności kontrolnych osoba upoważniona do ich wykonywania jest obowiązana okazać imienne upoważnienie, o którym mowa w ust. 1 (ust.2).

Wynika z powyższego, że kontrole na miejscu, w tym dokonywane przez jednostki zewnętrzne – stosownie do art. 30 ust. 2 powyższej ustawy - wykonywane są przez osoby posiadające stosowne imienne upoważnienia i, że takie upoważnienie powinno być udzielone i okazane.

W sprawie, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia. Ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 3 art. 21 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do ust. 3 art. 21 tej ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Z powyższego wynika, że postępowanie w przedmiocie udzielania pomocy bezpośredniej zostało w dość istotny sposób zmodyfikowane, uzyskując szczególny charakter w stosunku do postępowania administracyjnego uregulowanego w kpa. Przyjęto m.in. zasadę, że ciężar dowodu ciąży na osobie która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tej zasady jest przeniesienie ciężaru dowodu na podmiot, który z tego faktu czerpie korzyści

Na skarżącym więc ciążył nie tylko obowiązek wskazania zarzutu – nieprawidłowości w odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, ale i wskazanie dowodów potwierdzających zgłoszone zastrzeżenia. Niemniej, zgłoszenie takich zastrzeżeń w odwołaniu a następnie podniesienie ich w skardze do sądu administracyjnego i wskazanie dokumentów wskazujących na ich zasadność, rodzi po stronie organu Agencji obowiązek odniesienia się do nich i ich oceny z punktu widzenia zasadności tych zarzutów. W świetle bowiem wskazanego art. 21 ustawy, organ Agencji jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym zgłoszony przez stronę .

Jak już wskazano, przedłożone przez skarżącego dokumenty wskazują, że osoby dokonujące kontroli nie figurują w wykazie osób upoważnionych do jej przeprowadzenia, a ponadto w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego posiadanie przez te osoby stosownego imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli. W tym stanie, okolicznością obalającą twierdzenia skarżącego nie może być gołosłowne stwierdzenie organu Agencji, że zarzuty co do wadliwości kontroli są bezpodstawne. Wykonanie kontroli w sposób wadliwy, przez osoby nieposiadające stosownego upoważnienia, może mieć wpływ na jej wynik. Kwestia ta wymaga więc jednoznacznego wyjaśnienia.

W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, uznanie przez organ odwoławczy, że kontrola na miejscu wykonana w sprawie przez podmiot zewnętrzny odzwierciedla stan faktyczny, który dyskwalifikuje wskazane działki rolne do objęcia płatnościami od gruntów rolnych, jest co najmniej przedwczesne. Organ administracyjny winien ocenić dowody przedstawione przez skarżącego, przedstawić poddającej się kontroli oceny dowodów ze wskazaniem jakie fakty uznał za udowodnione, dowodów na jakich się oparł w tym zakresie, przyczyn dla których dowodom tym dał wiarę a innym nie. Ustalenia poczynione w tym zakresie powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, jak tego wymaga art. 107 § 3 kpa. Spełnienie tych wymogów stwarza procesową gwarancję prawidłowości rozstrzygnięcia administracyjnego.

W powyższym świetle uznać trzeba, że w sprawie zostały naruszone przepisy prawa procesowego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ustalenie stanu faktycznego w oparciu o wyniki kontroli na miejscu. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, dostrzegając powtarzające się w tym zakresie nieprawidłowości w przeprowadzanych na zlecenie Agencji kontrolach, przychylił się do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wyrażonego w wyrokach z dnia 29 kwietnia 2014 r. w sprawach oznaczonych sygnaturą akt: III SA/Wr 843/114, III SA/Wr 842/14, III SA/Wr 841/ 14.

Z tych powodów kontrolowana decyzja podlega uchyleniu na mocy art.145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie w pkt II ma oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast orzeczenie w pkt III wyroku znajduje wsparcie w art. 152 tej ustawy.