Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1018/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 49 ust. 1, 4, 5, art. 49b ust. 5 pkt 1, art. 59f ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 140, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB) w dniu [...].10.2012r. przeprowadził kontrolę na nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], w trakcie której stwierdził, że na tej nieruchomości w 2002 r. wykonano utwardzenia placu kostką betonową grubości 6 cm, w miejscu wcześniej istniejących budynków gospodarczych, a także na części gruntu gdzie wcześniej również istniało utwardzenie.

PINB pismem z dnia [...].10.2012r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przez Panią M. K. miejsc postojowych dla samochodów osobowych bez wymaganego zgłoszenia, na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. (budynek gospodarczy stanowi przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego).

PINB, po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 Kpa), w dniu 18.01.2013r. na podstawie art. 49b ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) wydał decyzję, którą nakazał Pani M. K. rozbiórkę wybudowanego, bez wymaganego zgłoszenia właściwemu organowi placu postojowego zlokalizowanego na działce nr ewid. gruntów [...] w K. .

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli Pani M. K. (podanie z dnia 15.02.2013r.) oraz adwokat M. R. (podanie z dnia 12.02.2013r.).

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, poprzez przeprowadzenie kontroli przedmiotowej nieruchomości, w celu ustalenia czy utwardzenie części działki:

- stanowi "plac postojowy" czy też parking w znaczeniu określonym w ustawie Prawo budowlane oraz w przepisach szczególnych, czy posiada odpowiednie oznakowania. Na tą okoliczność sporządzić dokładne szkice oraz dokumentację fotograficzną,

- stanowi wyłącznie utwardzenie działki.

WWINB po uprzednim zawiadomieniu o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów (art. 10 § 1 Kpa), w dniu [...].07.2013r. na podstawie art. 104 oraz art. 138 §2 K.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja organu II instancji w wyniku wniesienia przez Panią E. P. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wyrokiem z dnia [...].01.2014r., sygn. akt IV SA/Po [...] została uchylona.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB w dniu [...].06.2014r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W związku ze skargą Pani E. K., Pana J. D., Pani M. K., Pani E. P., WSA wyrokiem z dnia [...].03.2015r. sygn. II SA/Po [...], uchylił decyzję WWINB. Po ponownym rozpoznaniu sprawy WWINB decyzją z dnia [...].07.2015r. utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...].01.2013r.

W związku ze skargą Pani M. K., WSA wyrokiem z dnia 10.11.2015r., sygn. II SA/Po 761/15, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję PINB z dnia [...].01.2013r. Sąd podkreślił, iż organ winien postępowanie naprawcze przeprowadzić na podstawie art. 48 Prawa budowlanego oraz dokonać oceny czy naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, do jakich doszło przy realizacji przedmiotowej samowoli uniemożliwiają doprowadzenie części obiektu budowlanego w postaci urządzenia budowlanym będącego placem postojowym do stanu zgodnego z prawem, czy też mają charakter usuwalny.

PINB w dniu 22.03.2016r. przeprowadził na przedmiotowej nieruchomości - działka nr [...] - kolejną kontrolę, w trakcie której ustalono, że przedmiotowy plac został częściowo rozebrany od strony działki nr [...] i w tym miejscu ustawiono ogrodzenie z płyt betonowych. W związku z czym szerokość placu wynosi od 9,20m do 9,70m, obecnie odległość placu postojowego od okien wynosi od 5,30m do 5,44m. P. wymiary nie uległy zmianie.

Następnie PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wydał postanowienie z dnia [...].04.2016r., którym: 1) wstrzymał inwestorowi Pani M. K. prowadzenie robót budowlanych przy realizacji urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego na działce nr [...] przy ul. [...] w K. , 2) nałożył obowiązek przedstawienia:

a) zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) 4 egz. projektu budowlanego wykonanego przez uprawnionego projektanta, wraz z zaświadczeniem o jego przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego,

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zobowiązana przedłożyła zaświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...].05.2016r. o zgodności wykonanego urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego w K. w rejonie ul. [...], S. i 3-go M. zatwierdzonego uchwała Nr [...] RM w K. z dnia [...].12.2001r. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego nr [...] z dnia 25.01,2002r. poz. 469) oraz pozostałe dokumenty określone w powyższym postanowieniu PINB.

W związku z powyższym PINB postanowieniem z [...] września 2016r. na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59f Prawa budowlanego po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zrealizowania w 2002r. przez Panią M. K., bez wymaganego pozwolenia na budowę, urządzenia budowlanego w postaci placu postojowego, na działce nr [...] w K. , ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...]zł oraz zobowiązał inwestorkę do uiszczenia powyższej opłaty w terminie 7 dni od dnia otrzymania kwestionowanego postanowienia.

W uzasadnieniu organ I instancji motywował, że zrealizowany uprzednio plac postojowy z kostki betonowej o wymiarach 10,07m x 24,5m obecnie został przez inwestorkę częściowo pomniejszony w wyniku rozebrania fragmentu placu wzdłuż granicy nieruchomości od strony działki nr [...], stanowiącej własność Pani E. P.. W tym miejscu zostało usytuowane ogrodzenie z płyt betonowych pomiędzy posesjami i w związku z tym szerokość placu postojowego wynosi aktualnie od 9,20m - do 9,70 m, tym samym odległość krawędzi kostki betonowej, z której wykonano plac postojowy od ściany z otworami okiennymi na działce sąsiedniej wzrosła i wynosi odpowiednio 5,34m i 5,44m, natomiast w tym miejscu sąsiaduje on bezpośrednio z granicą nieruchomości nr [...]. Odległości od granicy z nieruchomością nr [...], stanowiącą własność Pani E. K. i Pana J. D., a także nieruchomością nr [...], stanowiącą własność Pana M. W. nie uległa zmianie i wynosi nadal 1,22m. Nie uległa również zmianie długość placu postojowego i wynosi jak uprzednio 24,50 m.

Organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że przedmiotowy plac postojowy zrealizowany został w 2002 roku i jego budowa nie była zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed realizacją robót, mają, więc zastosowanie przepisy określone w artykule 48 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 80, poz.718 ).

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 5 - Prawo budowlane, złożenie wskazanych dokumentów należy potraktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Stosownie do treści art. 49 ust 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia uzupełnionego projektu, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Określenie wysokości opłaty legalizacyjnej oraz wyznaczenie inwestorowi terminu jej płatności w drodze postanowienia jest obligatoryjne dla organu.

Stosownie do treści art. 49 ust. 2 prawa budowlanego do obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stawka opłaty służąca do obliczania kary została określona w art. 59 f ust.2 powołanej ustawy i wynosi [...] zł. Zgodnie z treścią przytoczonego powyżej art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego stawka opłaty po pięćdziesięciokrotnym podwyższeniu stanowi w niniejszym przypadku kwotę [...]x 500 = [...] zł. Wysokość opłaty zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oblicza się jako iloczyn stawki opłaty (n) współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Realizowany przez inwestora obiekt - urządzenie budowlane w postaci placu postojowego - należy do kategorii XXII określonej w tabeli - załączniku do ustawy i wynosi 8.0. Współczynnik wielkości obiektu wynosi 1.0. W wyniku powyższych ustaleń dokonano obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej według wzoru: 50 x s x k x w = opłata legalizacyjna. Po podstawieniu wartości odpowiadających poszczególnym składowym powyższego wzoru uzyskano obliczenie:

50 x [...] zł x 8.0 x 1.0 = [...] zł. Kwota [...]zł stanowi ustaloną w niniejszej sprawie wysokość opłaty legalizacyjnej, którą inwestorka obowiązana jest uiścić w wyznaczonym w postanowieniu terminie.

Skutkiem nieuiszczenia w tym terminie opłaty w określonej powyżej wysokości jest obowiązek organu nadzoru budowlanego nakazania wykonania rozbiórki placu postojowego na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 49 ust.3 ustawy - Prawo budowlane.

Zażalenie na powyższe postanowienie w ustawowym terminie złożyła Pani M. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB w K. lub K., a nie do PINB w K. , ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia i orzeczenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Skarżąca zarzuciła przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanymi w wyroku z 10 listopada 2015r., II SA/Po 761/15, narzucenie skarżącej obowiązku przedłożenia projektu placu postojowego, zamiast projektu utwardzenie podwórza, przy czym plac postojowy nie spełnia wymagań i warunków technicznych, brak wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nałożenie opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł, co z uwagi na wysokość kary całkowicie niweczy procedurę naprawczą, nadto skarżąca zarzuciła błędne ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, która powinna być stała w wysokości [...] zł, a nie stosunkowa oraz naruszenie zasad postępowania poprzez nierówne traktowanie obywateli.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] października 2016r. na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu Sądu (art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2016r., poz. 718 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10.11.2015r., sygn. akt II SA/Po 761/15, wskazał, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r. poz. 443) - "do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe". Zatem z uwagi na datę wszczęcia postępowania winien mieć zastosowanie art. 48 w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego.

Wszczęcie postępowania przez PINB nastąpiło w dniu [...].04.2013r. zatem zastosowanie mają dotychczasowe przepisy Prawa budowanego sprzed nowelizacji. Następnie organ II instancji przytoczył wskazania Sądu zawarte w powyższym wyroku. Sąd przesądził, że inwestorka realizując przedmiotową inwestycję miała na celu utworzenie parkingu, a nie tylko utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, które to prace wykonała w ramach samowoli budowlanej. Zatem zarzut skarżącej dotyczący złej kwalifikacji przez organ powiatowy przedmiotowej inwestycji jako placu postojowego jest niezasadny. Skoro inwestorka wykonała nałożone na nią obowiązki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowanego i właściwy organ (przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych) stwierdził, że projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz wykonany został przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia budowlane, w drodze postanowienia, ustala opłatę legalizacyjną (art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego).

Zgodnie z art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wysokość opłaty legalizacyjnej wynosi: podwyższony pięćdziesięciokrotnie (50x) iloczyn stawki opłaty (S=500zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (plac postojowy - kategoria XXII - K=8) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (dla placu postojowego < 1000 m˛ - W=1), zatem 50 x S x K x W = 50 x [...] zł x 8 x 1 = [...] zł.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że stawka opłaty legalizacyjnej "S" w wysokości [...] zł określona została w Dz.U. z 2004r. Nr 93 poz. 888 i obowiązuje do dnia dzisiejszego. Konieczność jej pięćdziesięciokrotnego podwyższenia wprowadzono ustawą - w Dz. U. z 2003r. Nr 80 poz. 718 - zapis obowiązuje do dnia dzisiejszego.

Natomiast kategorie obiektu budowlanego określono w załączniku do ustawy Prawo budowlanego weszły w życie z dniem 11.07.2003r. (Dz. U. 2003r. Nr 80 poz. 718). Od pierwszego momentu w kategoriach tych literalnie wymieniono place postojowe jako kategorię "XXII", a współczynnik tej kategorii obiektu wynosił "8".

Na marginesie organ podkreślił, że kategorię XXII wskazali także projektanci w poprawionym projekcie budowlanym z lipca 2016r. przedłożonym przez skarżącą.

Nadto organ odwoławczy wskazał, że art. 49 ust. 2 Prawo budowlane stanowi, że do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem, pomimo że w art. 59g ust. 3 Prawa budowlanego stwierdza się, że w przypadku nieuiszczenia kary podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to opłata legalizacyjna nie podlega przymusowemu ściągnięciu. W art. 49 ust. 3 zdanie ostatnie Prawa budowlanego zastrzeżono bowiem szczególny skutek nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, mianowicie decyzję o nakazaniu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Legalizacja samowoli budowlanej jako taka nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem (wyrok NSA z dnia 21.01.2005r. sygn. OSK 1602/04, nieopublikowany, NSA z dnia 25.09.2007r. sygn. akt II OSK 953/06).

Zgodnie z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej właściwy organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W przypadku spełnienia wymagań, określonych w art. 49 ust. 4 w zw. z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego (w tym uiszczeniu pełnej opłaty legalizacyjnej) właściwy organ wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona.

Zgodnie z art. 49 ust. 5 Prawa budowlanego w decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania legalizacyjnego określonego w art. 49 Prawa budowlanego organ będzie mógł wydać decyzję pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego placu postojowego.

Ustosunkowując się do pozostałych argumentów zażalenia należy podkreślić, iż stała oplata legalizacyjna w wysokości sugerowanej przez skarżącą (w wysokości [...] zł) nie może zostać nałożona w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Podkreślono, że plac postojowy nie należy do kategorii określonych w art. 29 ust. 1 pkt 9-11, 14, 15, 17 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego.

Nadto dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, iż projektanci w poprawionym projekcie budowlanym z lipca 2016r. przedłożonym przez skarżącą, wskazali, iż projekt dotyczy "budowy parkingu (miejsc postojowych) dla samochodów osobowych - 4 szt.". Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku WSA z dnia 10.11.2015r. sygn. akt II SA/Po 761/15, są wiążące dla organów. Oznacza to, iż przedmiotowy obiekt jest placem postojowym, a postępowanie musi być prowadzone w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego.

Natomiast, przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie o opłacie legalizacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...].09.2016r. Podkreślono, że WWINB prowadząc postępowanie zażaleniowe w określonej sprawie nie ma podstaw prawnych do równoczesnego analizowania rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach. Zatem zarzut nierównego traktowania w analogicznych sytuacjach nie może być rozstrzygnięty.

Organ odwoławczy wyjaśnił skarżącej, iż organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do ustalenia innej, niż określonej w przepisach, wysokości opłaty legalizacyjnej, bowiem zasady ustalania wysokości tej opłaty zostały określone przez ustawodawcę w sposób niepozostawiający żadnej swobody w określeniu tej wysokości, chociażby przez możliwość oceny poszczególnych elementów wpływających na tę wysokość, wartość obiektu, możliwości finansowe inwestora czy koszt rozbiórki i położenia nowej kostki. Nie może także umorzyć w całości lub w części opłaty legalizacyjnej, ani rozłożyć ewentualnie na raty. Natomiast organem właściwym do podejmowania decyzji w o potencjalnym rozłożeniu opłaty legalizacyjnej na raty lub umorzeniu w całości lub w części tej opłaty jest Wojewoda.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. wniosła M. K. zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, ewentualnie o zmianę klasyfikacji przedmiotowego obiektu z placu postojowego na utwardzenie powierzchni podwórza z uwagi na brak spełnienia przesłanek z §19 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustosunkowania się organu II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów i argumentacji podniesionej przez skarżącą, brak dokładnej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego a zwłaszcza nie uwzględnienia braku racjonalności w legalizacji placu postojowego w parametrach wskazanych przez organ;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., który miał istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezzasadne utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji z dnia [...].09.2016 roku w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej;

3. przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanymi w wyroku z dnia 10 listopada 2015 roku sygn. II SA/Po 761/15, gdzie WSA wskazał, iż "Weryfikacja tychże prac i faktycznego doprowadzenia placu postojowego do stanu zgodnego z prawem odbywałoby się natomiast w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5 prawa budowlanego" cyt. uzasadnienie str. 35), a nie w ramach prowadzenia postępowania legalizacyjnego w ramach art. 49 ust. 1, art. 59 f Pr. Bud.;

4. naruszenia art. 48 Pr. Bud. poprzez wydanie postanowienia z dnia [...].07.2016 roku przez Organ I instancji, w którym ustalono wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożono obowiązek przedstawienia wskazanych dokumentów, aby zakończyć procedurę legalizacyjną bez wskazania opłaty legalizacyjnej zwłaszcza jej wysokości, czym Organ uniemożliwił inwestorce ewentualne powstrzymanie się od udziału w procedurze legalizacyjnej.

5. naruszenia art. 49 ust. 2 oraz art. 59f ust. 1 prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie i nałożenie na skarżącą opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] złotych co całkowicie niweczy procedurę naprawczą, bowiem koszt rozbiórki i położenia nowej kostki oscylowałby w kwocie ok [...] złotych, zatem nałożona opłata w sposób oczywisty nie pozostawia skarżącej prawa wyboru.

6. naruszenie art. 49b ust. 5.1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie opłaty stałej w wysokości [...] złotych.

7. naruszenie art. 49 prawa budowlanego oraz §19 ust. l i ust. 2 pkt. l rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez niesprawdzenie spełnienia wymagań i narzucenie przez organ skarżącej obowiązku przedłożenia projekt placu postojowego z uwzględnieniem wymagań organu, co skutkuje tym, iż plac postojowy nie spełnia wymagań i warunków technicznych, nie zawiera placu manewrowego, a nadto w chwili wszczęcia procedury naprawczej skarżąca nie była zainteresowana legalizacją placu postojowego tylko utwardzenia podwórza o czym informowała PINB;

8. naruszenia art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia stanowiska organu, które pogłębiałoby zaufanie obywateli do organów państwa.

9. Naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowanego II instancji odwołując się do uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2016r., poz. 718 ze zm.), dalej zwana "P.p.s.a." ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wobec powyższego w niniejszej sprawie Sąd oraz organy administracji związane są wskazaniami zapadłych uprzednio wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zwłaszcza wyroku z 5 marca 2015r., sygn. akt II SA/Po 874/14, w którym Sąd przesądził, że wykonana w 2002r. inwestycja była samowolą budowlaną oraz wyroku z 10 listopada 2015r. stwierdzającego, że kwestie oceny naruszenia prawa budowlanego organy dokonują według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a usuwanie jej skutków następuje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji. Następnie Sąd stwierdził, że inwestorka realizując przedmiotową inwestycje miała na celu utworzenie placu postojowego dla zapewnienia możliwości użytkowania budynku skarżącej poprzez parkowanie pojazdów, a nie tylko utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych oraz że na powyższe roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestorka nie uzyskała. Sporny obiekt budowlany został zatem zrealizowany w warunkach art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), co skutkuje przyjęciem, że w procedurze legalizacyjnej zastosowanie znajduje art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego kwietnia 2013r.).

W tym miejscu wskazać należy, że błędne jest twierdzenie skarżącej o przeprowadzeniu przez organy postępowania w sposób sprzeczny z zaleceniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanymi w wyroku z dnia 10 listopada 2015 roku sygn. II SA/Po 761/15, gdzie WSA wskazał, iż "Weryfikacja tychże prac i faktycznego doprowadzenia placu postojowego do stanu zgodnego z prawem odbywałoby się natomiast w ramach postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (art. 49 ust. 5 prawa budowlanego), a nie w ramach prowadzenia postępowania legalizacyjnego z art. 49 ust. 1 i art. 59f Prawa budowlanego. Przytoczony fragment uzasadnienia Sądu skarżąca wyrwała z kontekstu, gdzie Sąd w istocie przytaczał kolejność czynności jakie winien wykonać inwestor obiektu budowlanego wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę celem jego zalegalizowania i doprowadzenia do zgodnego z prawem użytkowania tego obiektu, co jest ostatecznie możliwe po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowanego (art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowanego). Błędnie przyjmuje skarżąca, że Sąd przytacza przepis art. 49b ust. 5 pkt 1 Prawa budowanego, jako podstawę do ustalenia opłaty legalizacyjnej. Prawidłowo zatem organy zastosowały się do wskazań wyroku Sądu z [...] listopada 2015r. w sprawie II SA/Po [...]. Przyjęły, że warunki techniczne istniejącego placu postojowego, a następnie spełnienie obowiązków z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego pozwalają na jego legalizację. W konsekwencji organy wydały postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, której uiszczenie umożliwi wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, gdyż budowa została zakończona i w tej decyzji nałożony zostanie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego). Z powyższego nie można wnioskować, że opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie winna być ustalona na podstawie art. 49b ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do inwestycji wymienionych w punkcie 1 tego przepisu.

Powyższymi wskazaniami Sądu związane są także organy nadzoru budowlanego rozpatrujące niniejszą sprawę i ustalające opłatę legalizacyjna, jako konsekwencję wykonania obowiązków nałożonych na skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 – 3 Prawa budowlanego, zgodnie z dalszym brzmieniem przepisu następującym po słowie "oraz" .

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] października 2016r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało wydane zgodnie z prawem. Organy nie naruszyły zasad postępowania administracyjnego dotyczących dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dochowały obowiązków wynikających z art. 107 §3 K.p.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu szczegółowych ustaleń co do stanu faktycznego, a następnie prawnego, ustosunkowując się nadto do wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Wobec powyższego prawidłowo wskazują organy nadzoru budowlanego, że przedmiotem niniejszej sprawy jest jedynie ocena prawidłowości ustalenia opłaty legalizacyjnej w związku z wykonaniem placu postojowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podnoszone, zatem przez skarżącą zarzuty dotyczące przyjęcia przez organ, że skarżąca wykonała plac postojowy, przy braku spełnienia wymagań i warunków technicznych (nie zawiera placu manewrowego) i narzucenie przez organ skarżącej obowiązku przedłożenia projektu placu postojowego z uwzględnieniem wymagań organu, były już przedmiotem oceny przez sąd administracyjny nie podlegają ponownej ocenie i dalszej kontroli sądowej w niniejszej sprawie. Bez znaczenia są też twierdzenia skarżącej, że w chwili wszczęcia procedury naprawczej skarżąca nie była zainteresowana legalizacją placu postojowego tylko utwardzenia podwórza. Decydujące znaczenie ma bowiem dokonana przez sąd administracyjny kwalifikacja wykonanego przez inwestorkę obiektu budowlanego - placu postojowego - bez wymaganego pozwolenia na budowę, i przyjęcie przez sąd, że skutkuje to możliwością legalizacji powyższego obiektu w trybie art. 49 Prawa budowlanego. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenie art. 49b ust. 5 pkt 1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie i nienałożenie opłaty stałej w wysokości [...] złotych. Jak wskazano powyżej wykonany obiekt budowlany może być zalegalizowany jedynie w trybie art. 49 Prawa budowanego, a nie art. 49b Prawa budowlanego, co przesądził Sąd w wyroku w sprawie II SA/Po 761/15. Sąd nakazał jedynie dodatkowe ustalenie, czy zmiany wymiarów placu postojowego spełniają warunki techniczne pozwalające na zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowanego w trybie art. 49 Prawa budowanego.

Wskazany przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego (Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w ust. 1 stanowi, że właściwy organ, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie.

2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Skarżąca dopełniła wymogów formalnych – przedłożyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością, zaświadczenie o zgodności wykonanego obiektu z obowiązującym planem miejscowym oraz uzupełniony projekt budowlany wraz z uzgodnieniami wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. Dopiero, po stwierdzeniu prawidłowości wykonania powyższych obowiązków, następnym etapem postępowania legalizacyjnego jest ustalenie opłaty legalizacyjnej, co ma miejsce w przedmiotowym postanowieniu, a nie w toku nałożenia obowiązków o jakich mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 – 3. Chybione są zatem zarzuty skarżącej, że organ winien poinformować ją o wysokości opłaty przed nałożeniem powyższych obowiązków, co jej zdaniem uchroniłoby skarżącą przed zbędnym prowadzeniem postępowania w przedmiocie legalizacji placu postojowego.

Następnie, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły warunku i wysokość tej opłaty, obliczając ją według wzoru określonego w art. 59f ust. 1 Prawa budowanego, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego). Stawka opłaty służąca do obliczania kary została określona w art. 59f ust. 2 powołanej ustawy i wynosi [...] zł. Wysokość opłaty zgodnie z art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oblicza się jako iloczyn stawki opłaty (n) współczynnika kategorii obiektu (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Realizowany przez inwestora obiekt - urządzenie budowlane w postaci placu postojowego - należy do kategorii XXII określonej w tabeli - załączniku do ustawy Prawo budowlane i wynosi 8.0. Współczynnik wielkości obiektu wynosi 1.0.

W wyniku powyższych ustaleń organ dokonał prawidłowego obliczenia wysokości opłaty legalizacyjnej według wzoru: 50 x s x k x w = opłata legalizacyjna, co po podstawieniu wartości odpowiadających poszczególnym składowym powyższego wzoru dało kwotę: 50 x [...] zł x 8.0 x 1.0 = [...] zł. Wyliczona powyższej kwota [...]zł stanowi ustaloną w niniejszej sprawie wysokość opłaty legalizacyjnej, którą inwestorka obowiązana jest uiścić w wyznaczonym w postanowieniu terminie.

Należy wyjaśnić, że inwestorka samowolnie realizująca inwestycję musi liczyć się ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi wynikającymi z powyższej procedury, w tym w szczególności z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, jak również z ewentualnym obowiązkiem rozebrania wybudowanego niezgodnie z prawem obiektu budowlanego. Postępowanie legalizacyjne zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem do stanu, w którym obiekt budowlany, uznany za spełniający wymogi prawa, będzie mógł istnieć (z jednoczesnym zobowiązaniem inwestorki do uiszczenia opłaty legalizacyjnej), albo będzie podlegał rozbiórce, jeżeli inwestor nie spełni wymogów przewidzianych prawem.

W obecnym stanie prawnym nie ma żadnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej. Jej ustalenie nie jest uzależnione od uznania organu nadzoru budowlanego, ani od sytuacji finansowej czy życiowej inwestora, ponieważ sposób wyliczania wynika z mocy samego prawa. Na jej wysokość mają wpływ tylko takie elementy, jak kategoria obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu. Ustawodawca jednakowo traktuje wszystkich adresatów decyzji z art. 48 ust. 1 Prawa budowanego, gdyż wykluczył uwzględnianie przez organy administracji publicznej jakichkolwiek dodatkowych, nieprzewidzianych ustawowo, bądź też nie związanych z samą samowolą, kryteriów przemawiających za odmiennym podejściem do poszczególnych przypadków.

Opłata legalizacyjna stanowi warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Opłata legalizacyjna ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla poddania się sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Słusznie wskazały organy nadzoru budowlanego, że opłata nie podlega egzekucji, a nieuiszczenie jej w terminie prowadzi do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z treścią przepisu art. 134 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle tego przepisu Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, w tym zarzucanego naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a, art. 77 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a, art. 140 K.p.a, czy art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I, czy II instancji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.