Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 1399/96
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 40, art. 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
Teza: Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona /wyeliminowana z obrotu prawnego/, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.

TEZY

Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona /wyeliminowana z obrotu prawnego/, nie może być traktowany, jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stanisława G. na decyzję Wojewody W. z dnia 3 lipca 1996 r. (...) w przedmiocie dokończenia robót budowlanych - oddala skargę.


UZASADNIENIE

W sprawie bezsporne są następujące okoliczności faktyczne i prawne:

- decyzją z dnia 26 listopada 1992 r. (...), wydaną z upoważnienia Burmistrza Dzielnicy Gminy W.-M., zatwierdzono plan realizacyjny i zezwolono na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. M. 94 w W.,

- decyzją Wojewody W. z dnia 21 stycznia 1993 r. (...), po rozpoznaniu odwołania Róży K., utrzymano w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia 26 listopada 1992 r.,

- w związku z wniesieniem przez Różę K. skargi do sądu administracyjnego na decyzję z dnia 21 stycznia 1993 r., Wojewoda W. decyzją z dnia 22 marca 1993 r. (...), z powołaniem się na przepis art. 200 Kpa, uchylił własną decyzję z dnia 21 stycznia 1993 r. oraz decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

- decyzją Burmistrza Dzielnicy Gminy W.-M. (...) z dnia 26 maja 1993 r. zatwierdzono plan realizacyjny inwestycji przy ul. M. 94 i zezwolono Wacławie G. na dokończenie inwestycji tj. budowy budynku mieszkalnego, wzniesionej częściowo w czasie toczącego się postępowania administracyjnego.

- decyzją Wojewody W. z dnia 14 lipca 1993 r. (...) utrzymano w mocy decyzję organu I instancji (...),

- Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 października 1994 r. IV SA 1502/93, uwzględniając skargę Róży K., uchylił zaskarżoną ww. decyzję Wojewody W. z dnia 14 lipca 1993 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W motywach wyroku wskazano m.in. na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poczynienia ustaleń co do treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, wyjaśnienia czy i na ile realizacja spornego obiektu spowoduje ograniczenie dopływu światła do pomieszczeń w sąsiednim budynku, którego właścicielką jest skarżąca.

- decyzją Wojewody W. z dnia 20 czerwca 1995 r. (...) utrzymano w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta m.st. W., z dnia 20 marca 1995 r. (...), w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przy czym organ I instancji wszczął następnie postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej wzywając Wacławę i Stanisława G. do przedłożenia analizy zacienienia budynku sąsiedniego, stanowiącego własność Róży K. oraz do uzupełnienia dokumentacji technicznej wykonanego budynku.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia 3 października 1995 r. Nr 477/D/95/MC, wydaną z upoważnienia Prezydenta Gminy W.-C., z powołaniem się na przepisy art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz art. 104 Kpa, nakazano Wacławie i Stanisławowi G., inwestorom rozbudowy - dobudowy budynku przy ul. M. 94 w W., wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu elewacji budynku, podłączenia instalacji wodno kanalizacyjnej, elektrycznej oraz gazowej a ponadto zakończenia robót dachowych z odprowadzeniem wód opadowych wraz z uporządkowania terenu i zapewnieniem dojścia do budynku.

Decyzją Wojewody W. (...), po rozpoznaniu odwołania Róży K., uchylono decyzję organu I instancji z dnia 3 10 1995 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia m.in. w celu jednoznacznego ustalenia daty zakończenia budowy /przed czy po dniu 1 stycznia 1995 r./ albowiem wyjaśnienie tej kwestii ma rozstrzygające znaczenie dla ustalenia podstawy prawnej likwidacji skutków prawnych samowolnie zrealizowanego obiektu. Za słuszny uznano również zarzut Róży K., iż nie mogła się wypowiedzieć w przedmiocie analizy nasłonecznienia. Wreszcie, w ocenie organu odwoławczego, nie zostały wyjaśnione kwestie związane z odległością pomiędzy budynkami oraz usytuowaniem obiektu inwestorów. Wszystkie te względy przemawiają za przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Na powyższą decyzję Wojewody W. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Stanisław G. domagając się jej uchylenia. Skarżący w szczególności podnosi, że budowa została zakończona w 1993 r. co jednoznacznie wynika ze stosownych zapisów w dzienniku budowy wobec czego nie może być mowy o zaistnieniu samowoli budowlanej. Data zakończenia budowy w 1993 r. przesądza również o tym, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto, według skarżącego, odwołująca się Róża K. wnosząc odwołanie do Wojewody mogła się zapoznać z analizą Pracowni Architektonicznej dotyczącą zacienienia budynku a więc bezpodstawne jest twierdzenie, zawarte w zaskarżonej decyzji, iż doszło do naruszenia art. 81 Kpa. Wyjaśnione zostały również odległości pomiędzy budynkami. Skarżący kwestionuje również ustalenie jakoby w efekcie nadbudowy budynku przy ul. Modrej 94 doszło do pogorszenia warunków użytkowych budynku Róży K. Stąd też, jak to wywodzi skarżący, zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji (...) z dnia 3 października 1995 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta m.st. W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego jak i materialnego. Przede wszystkim należy stwierdzić, że skarżący w istocie nie neguje ustaleń poczynionych w zaskarżonej decyzji a ogranicza się do własnych twierdzeń i wywodów z oderwaniem od zebranych w sprawie dowodów względnie pomija niektóre ustalenia oparte na podstawie przytoczonych przez organy dowodów. Pewne wątpliwości natomiast, aczkolwiek nie pozbawione racji, budzą wywody skarżącego jakoby "(...) w tym konkretnym przypadku nie może być mowy o zaistnieniu samowoli budowlanej (...)". Kwestia ta wymaga szerszego przedstawienia.

Skarżący pomija milczeniem oczywistą w sprawie okoliczność, iż nie może się on wykazać ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Jak już o tym była mowa, decyzja taka tj. powyżej powołana decyzja organu I instancji z dnia 26 maja 1993 r. (...) o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, w związku z treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 1994 r. w sprawie IV SA 1502/93, przy czym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, wobec częściowego zrealizowania inwestycji, zostało umorzone. Stąd też, jak to najzupełniej trafnie przyjęto w zaskarżonej decyzji, prowadzone jest postępowanie administracyjne o legalizację obiektu wybudowanego poprzez ewentualne wydanie zezwolenia na użytkowanie obiektu zaś przy wydaniu takiego rozstrzygnięcia niezwykle istotne znaczenie ma ustalenie daty wybudowania obiektu /o czym będzie jeszcze mowa/. Wprawdzie zgodzić się trzeba z wywodami skarżącego, które sprowadzają się do tego, iż skoro prowadził roboty budowlane w czasie gdy legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która w terminie późniejszym została wyeliminowana z obrotu, to nie może on być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej to jednakże w zakresie legalizacji tego stanu rzeczy rozwiązania należy poszukiwać w podjęciu rozstrzygnięcia o zezwoleniu na użytkowanie obiektu.

W kontekście tych rozważań można wyprowadzić dalej idące uogólnienie a mianowicie, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie uchylona /wyeliminowana z obrotu prawnego/, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także jako osoba która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej bowiem sytuacji inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych lub wznoszenia obiektu budowlanego, działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie, to jest gdyby w takiej sytuacji inwestora traktować jako osobę dopuszczającą się samowoli budowlanej, stanowiłoby to przerzucenie na niego wszystkich negatywnych skutków prawnych związanych z wybudowaniem obiektu bez pozwolenia a w tym niejednokrotnie skutków prawnych działań niezgodnych z prawem i to niejednokrotnie zawinionych przez organy a nie przez inwestora. Stan taki nie dałby się pogodzić z zasadami państwa prawnego i poczuciem sprawiedliwości.

W omawianej sytuacji /prowadzenie robót budowlanych lub wzniesienie obiektu budowlanego na podstawie pozwolenia, które następnie zostało uchylone/, w ocenie składu orzekającego, podobnie jak to zresztą przyjęto w zaskarżonej decyzji, jedynym uzasadnionym rozwiązaniem jest wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji /pozwolenia na użytkowanie/ wybudowanego obiektu. Przepisy art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. wprost regulują taką sytuację. Jeśli chodzi o rozwiązania nowej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane to, jak się wydaje, nie przewidują i nie regulują one wprost takiej sytuacji. Otwartą natomiast kwestią jest również poszukiwanie takiego /podobnego/ rozwiązania na tle unormowań nowego Prawa budowlanego, gdyby nawet przyjąć istnienie luki prawnej. W omawianej bowiem sytuacji także nie sposób traktować inwestora jako osobę, która wybudowała obiekt bez pozwolenia na budowę /w rozumieniu art. 48 i art. 50 nowego Prawa/. Kwestia ta /należąca do wykładni/ winna być przedmiotem rozważań organów w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Stąd też w zaskarżonej decyzji Wojewody W. /kasatoryjnej/ trafnie podniesiono, że zagadnieniem pierwszoplanowym jest ustalenie daty zakończenia budowy tj. czy budowa została zakończona przed czy po 1 stycznia 1995 r. Od tego ustalenia będzie zależało czy w sprawie znajdą zastosowanie przepisy art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. czy też przepisy nowego Prawa budowlanego z 1994 r. z wszystkimi tego konsekwencjami i koniecznością oceny czy i pod jakimi warunkami możliwe jest wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Odmienne twierdzenia skarżącego a w tym, że rzekomo bezsporne są ustalenia co do daty zakończenia budowy czyli przed dniem 1 stycznia 1995 r., nie znajdują pełnego oparcia w materiale dowodowym sprawy. Wszakże w tej kwestii w zaskarżonej decyzji znajdują się obszerne rozważania łącznie ze wskazaniem, co wymagają wyjaśnienia, na wyraźne ślady "przeprawiania" wpisów w dzienniku budowy. Jest rzeczą oczywistą, iż choćby tylko w tej kwestii postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia, co należy do organu I instancji a w konsekwencji zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia art. 138 Kpa. W pełni podzielić należy również stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji co do tego, iż należy umożliwić właścicielowi sąsiedniej nieruchomości wypowiedzenie się co do powoływanej przez skarżącego analizy nasłonecznienia. Wreszcie trafnie wykazano w zaskarżonej decyzji, że nie zostały wyjaśnione kwestie związane z odległością pomiędzy zrealizowanymi obiektami "na odcinku równoległego ich usytuowania" co również wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń po to aby móc udzielić odpowiedzi na pytanie czy - z punktu widzenia nasłonecznienia - doszło do pogorszenia warunków użytkowych na sąsiedniej działce. Wszystkie te kwestie mają istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia o zezwoleniu na użytkowanie obiektu skarżącego i uzasadniało wydanie decyzji kasatoryjnej. Na marginesie jedynie należy dodać, że istotnie postępowanie administracyjne cechuje przewlekłość /zestawiając datę wszczęcia postępowania z datą wydania zaskarżonej decyzji i prognozą jej zakończenia/, które to jednak względy nie mogą niweczyć oceny legalności dokonywanej przez sąd administracyjny.

W tym stanie rzeczy skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku a jednocześnie brak jest zarzutów, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga na decyzję kasatoryjną podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ co orzeczono jak w sentencji.