Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 37/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3,  art. 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 77,  art. 80,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji przyznającej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i odmowy przyznania tej płatności 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Namysłowie, z dnia 24 września 2015 r., nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu na rzecz skarżącego W. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi sądowoadministracyjnej jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Opolu (dalej zwana ARiMR), Opolski Oddział Regionalny w Opolu, z dnia 26 listopada 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 24 września 2015 r., nr [...], uchylającą własną decyzję w sprawie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i odmawiającą przyznania W. W. płatności za 2012 rok.

Z przedłożonych Sądowi akt administracyjny wynika następujący stan faktyczny.

W. W. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie w dniu 4 maja 2012 r. z wnioskiem o przyznanie płatności na rok 2012.

W sekcji VII - oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych - zadeklarował siedem działek ewidencyjnych. W sekcji VIII - oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych - zgłosił do płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) pięć działek rolnych o łącznej powierzchni 6,15 ha, do płatności UPO (uzupełniająca płatność obszarowa) cztery działki rolne o łącznej powierzchni 4,64 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie decyzją nr [...], z dnia 27 listopada 2012 r., przyznał wnioskodawcy płatności na rok 2012 w łącznej kwocie 5.484,92 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 4.502,17 zł oraz uzupełniającej płatności do powierzchni upraw podstawowych (UPO) w wysokości 982,75zł.

W dniu 7 października 2014 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie wpłynęło postanowienie Prokuratora Rejonowego w [...] – Ośrodek Zamiejscowy w [...] z dnia 30 września 2014 r. o umorzeniu śledztwa (sygn. akt [...]) w sprawie usiłowania wprowadzenia w błąd przedstawicieli ARiMR w Namysłowie poprzez poświadczenie nieprawdy we wniosku W. W., dotyczącego przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2014, których to gruntów nie użytkuje od 2012 r., a mimo to pobiera dopłaty unijne.

Wobec powyższego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie, postanowieniem z dnia 30 stycznia 2015 r., nr [...], wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją nr [...] z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przyznanych W. W. W ww. postanowieniu organ wskazał na ujawnione, nieznane wcześniej okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na treść decyzji w sprawie dotyczącej użytkowania działek ewidencyjnych o numerach: a, b, c, d, położonych w [...], a zadeklarowanych przez W. W. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2012. Kierownik Biura Powiatowego zaznaczył, że okoliczność ta nie była znana organowi w dniu wydania decyzji z dnia 27 listopada 2012 r.

We wznowionym postępowaniu organ pierwszej instancji uzyskał oświadczenie członków Zarządu A – B. B. i K. K. - z dnia 20 lutego 2015 r., o użytkowaniu przez tę A od listopada 2011 r. (w tym obsiewaniu żytem 2011 r.), działek o nr ew. a, b, c, d, położonych w [...], wraz z informacją o nieskładaniu przez ten podmiot wniosków o przyznanie płatności na rok 2012.

Równocześnie w oświadczeniu tym podano, że na wymienionych działkach w roku 2012 A wykonywał prace zabiegowe, opryski, zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki oraz dokonał zbioru żyta, co udowadniają posiadane faktury zakupu żyta, paliwa, nawozów oraz faktury sprzedaży żyta. Natomiast W. W. w oświadczeniu z dnia 25 lutego 2015 r. wyjaśnił, że wraz z żoną jest właścicielem spornych działek i cały czas nimi zarządza. W związku z tym, że nie posiada sprzętu rolniczego do uprawy swoich gruntów, dokonał ustaleń z Z. N. w zakresie prac polowych niezbędnych do wykonania na tych gruntach. Zgodnie z zawartymi ustaleniami, to Z. N. wykonywał na działkach W. W. zlecone przez niego czynności, mianowicie: uprawianie, nawożenie i zasiewanie, a wynagrodzeniem za zlecone prace były plony zebrane z tych gruntów. Według skarżącego, umowa dotycząca uprawy gruntów została między stronami zawarta ustnie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził dowód z zeznań świadka Z. N., który nie potwierdził faktu o ustnych ustalenia pomiędzy nim a skarżącym, dotyczących uprawy ww. działek. Jednocześnie świadek ten oświadczył, że to A objął w dzierżawę 4 działki w miejscowości [...] o nr a, b, c, d, o obszarze 4,64 ha i wykonywał prace polowe na tych gruntach, jak i sprzedał uzyskane płody rolne.

Organ pierwszej instancji przeprowadził także dowody z dokumentów w postaci faktur VAT: nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. (zakup żyta); nr [...] z dnia 28 listopada 2011 r. (zakup oleju napędowego); nr [...] z dnia 9 września 2012 r. (sprzedaż żyta); nr [...] z dnia 20 sierpnia 2012 r. (sprzedaż żyta) oraz z zestawienia faktur dla rolników za miesiąc listopad 2011 r.

W wyniku dokonanej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, organ pierwszej instancji nie dał wiary twierdzeniu wnioskodawcy, iż był on użytkownikiem spornych działek, co poskutkowało potraktowaniem powierzchni ww. działek ewidencyjnych jako powierzchni, do której W. W. nie miał uprawnień do ubiegania się o przyznanie płatności. Konsekwencją powyższych ustaleń była decyzja nr [...] z dnia 24 września 2015 r., na mocy której Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie uchylił decyzję nr [...], z dnia 27 listopada 2012 r., w całości oraz odmówił W. W. przyznania:

1. jednolitej płatności obszarowej i nałożył sankcję w wysokości 3.396,76 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

2. uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 982,75 zł. Kwota ta będzie potrącana z płatności realizowanych przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) lub Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z tych funduszy w ciągu 3 kolejnych lat kalendarzowych.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie podkreślił, że przyczyną odmowy płatności była stwierdzona rozbieżność pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią ustaloną w wyniku przeprowadzenia postępowania dowodowego.

W odwołaniu od ww. decyzji W. W. nie zgodził z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Podniósł, że był on jedynym użytkownikiem spornych gruntów rolnych. Dodał, że jako właściciel i użytkownik spornych gruntów rolnych opłacał daniny publiczne i zlecał wykonanie na nich prac polowych. Zdaniem odwołującego się, żaden podmiot biorący udział w postępowaniu nie wykazał się umową dzierżawy czy użytkowania spornych gruntów rolnych. Ponadto zarzucił, że organ pierwszej instancji mylnie postąpił wydając decyzję o uchyleniu decyzji dotychczasowej i w sprawie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 24 września 2015 r., w oparciu o zeznania Z. N., który, jego zdaniem, nie mógł zostać uznany jako wiarygodny świadek, skoro był w sporach z odwołującym się. Wskazywał na wyroki zapadłe przed Sądem Rejonowym w [...], które powinny zostać włączone w poczet dowodów w sprawie. Zarzucił również podanie w decyzji organu pierwszej instancji nieprawidłowej podstawy prawnej, to jest art. 132 § 1 K.p.a.

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 listopada 2015 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR Opolskiego Oddziału Regionalnego w Opolu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 24 września 2015 r.

W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu stanu faktycznego i prawnego. mającego zastosowanie w sprawie, organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygając kwestię uprawnienia do uzyskania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego należało przede wszystkim ustalić podmiot, będący faktycznym posiadaczem działek rolnych uprawniony do uzyskania wsparcia na dzień 31 maja 2012 r.

Mając na uwadze ustalenia stanu faktycznego zaznaczył, iż rozstrzygnięcie w sprawie winno być wydane z uwzględnieniem trybu prowadzonego postępowania - trybu wznowieniowego. Podkreślił, iż tryb wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w przepisach art. 145 § 1 i 145a K.p.a. Wyjaśnił też, że zgodnie art. 151 § 1 K.p.a., postępowanie wznowieniowe może zostać zakończone w dwojaki sposób: w razie braku podstaw z art. 145 § 1 K.p.a odmawia się uchylenia dotychczasowej decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a gdy podstawy te są - uchyla się dotychczasową decyzję i wydaje nową, rozstrzygającą o istocie sprawy. Nadto podał, iż do merytorycznego zakończenia sprawy, a więc wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, obliguje organ zapis art. 149 § 2 K.p.a.

Zaznaczył organ, że granica prowadzenia postępowania wznowieniowego jest wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzji ostatecznej w sprawie administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną, bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

Przypomniał organ odwoławczy, że w wyniku postępowania wznowieniowego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie wydał decyzję nr [...], z dnia 24 września 2015 r., o uchyleniu decyzji w całości nr [...], z dnia 27 listopada 2012 r., i odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Nadmienił, że jako podstawę wznowienia postępowania, organ pierwszej instancji podał art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. - ujawnienie nowych, istotnych okoliczności faktycznych dotyczących informacji, iż działki ewidencyjne o identyfikatorach: [...];[...];[...];[...] - zgłoszone przez W. W. były w roku 2012 użytkowane przez innego producenta rolnego. Dyrektor ARiMR wywodził, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisie przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy są nowe. Drugą przesłanką jest istnienie "nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych", "nowych, istotnych dla sprawy dowodów" w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest, to że "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody", nie były znane organowi, który wydał decyzję. Mając na względzie powyższe wskazał, iż przez nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy należy rozumieć jedynie taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Zaś "nowe dowody" to takie dowody, które wprawdzie istniały w dacie orzekania, w postępowaniu zwykłym, ale organ orzekający dowodami tymi nie dysponował.

Odnosząc powyższe stwierdzenia do zebranego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, iż okoliczność ewentualnego użytkowania spornych działek przez innego producenta rolnego (A), nie wynika z deklaracji spornych działek zawartych we wniosku W. W., ani A, a zatem organ pierwszej instancji nie dysponował taką wiedzą w chwili podejmowania decyzji nr [...], z dnia 27 listopada 2012 r., w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012.

Zgodnie z treścią postanowienia o umorzeniu śledztwa (sygn. akt [...]) z dnia 30 września 2014 r. Prokuratury Rejonowej w [...], Ośrodek Zamiejscowy z/s w [...], wyszły na jaw nowe okoliczności w sprawie mianowicie: iż zarówno W. W., jak i A zwrócili się o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014, deklarując posiadanie tych samych działek rolnych położonych w miejscowości [...]. Ponadto z treści wspomnianego postanowienia wynikało, iż W. W. od trzech lat pobiera dopłaty unijne do gruntów rolnych, których nie użytkuje - zatem od roku 2012. W zeznaniach złożonych w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Rejonową w [...], Ośrodek Zamiejscowy z/s w [...], W. W. potwierdził użytkowanie gruntów rolnych przez K. K., który jest członkiem A. Ujawnione okoliczności, wobec faktu, iż decyzja przyznająca płatność W. W. posiadała walor ostateczności, zobowiązały Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie do wznowienia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012. Zatem informacja o tym, iż deklaracja o użytkowaniu działek ewidencyjnych nr a, b, c, d, położonych w miejscowości [...], wskazanych we wniosku W. W. oraz ich rzeczywiste użytkowanie przez A, były, w ocenie organu odwoławczego, nową okolicznością, która nie była znana organowi w dniu wydania decyzji o przyznaniu płatności W. W. Oznaczało to, iż działanie organu I instancji polegające na wszczęciu postępowania wznowieniowego w przedmiotowej sprawie było działaniem słusznym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa.

Dalej Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jednym z głównych warunków przyznania jednolitej płatności obszarowej przez rolnika gruntów rolnych zgłoszonych we wniosku jest ich posiadanie (w dniu 31 maja danego roku). Tym samym, rozstrzygając kwestię uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich, na gruncie wskazanej wyżej regulacji, należało przede wszystkim ustalić podmiot będący faktycznym posiadaczem działek rolnych uprawnionym do uzyskania wsparcia na dzień 31 maja 2012 roku. Dowodził także, że ze względu na wyraźne odesłanie prawodawcy krajowego w omawianej ustawie do regulacji unijnych, jak i z uwagi na zasadę bezpośredniego obowiązywania rozporządzeń w Państwach Członkowskich, sposób rozumienia sformułowań i terminów w ustawie musi uwzględniać znaczenie nadawane im w obowiązującym w tym zakresie prawie wspólnotowym, którego przepisy, ustanawiając wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, kształtują w sposób bezpośredni prawa i obowiązki adresatów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Organ wyjaśnił, że w myśl przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 (oraz za definicją rolnika wedle art. 2 pkt. 7 ustawy) pomoc, przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne. Tak też, w jego opinii, należy wykładać pojęcie "rolnikowi (...) na będące w jego posiadaniu (...) powierzchni gruntów rolnych, wchodzących w skład gospodarstwa rolnego" użyte w art. 7 ust. 1 omawianej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

W ocenie organu odwoławczego, zeznania Z. N. oraz złożone przez niego dowody (faktury zakupu i sprzedaży żyta w okresie od 23 listopada 2011 r. do 20 sierpnia 2012 r.), wskazują jednoznacznie na okoliczność użytkowania przez A spornych działek w roku 2012. Ponadto organ zaznaczył, że na żadnym etapie postępowania W. W. nie przedstawił dokumentu potwierdzającego jego tezę, iż zarządzał czynnościami w zakresie uprawy, nawożenia i zasiewów na spornych gruntach, nie powołał żadnego świadka, który potwierdziłby jego stanowisko, do czego był zobowiązany na mocy art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach (...). Wręcz potwierdził (oświadczenie z dnia 23 lutego 2015 r.), iż sporne grunty były użytkowane przez Z. N. - członka A, co znajduje również odzwierciedlenie w postanowieniu o umorzeniu śledztwa (sygn. akt [...]) z dnia 30 września 2014 r. Prokuratury Rejonowej w [...], Ośrodek Zamiejscowy z/s w [...].

W rezultacie, zdaniem organu odwoławczego, okoliczność potwierdzająca, iż W. W. decydował pracami na spornych gruntach nie została przez stronę udowodniona. W tym kontekście organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż powyższe działki, począwszy od roku 2011 znajdowały się w posiadaniu (były wykorzystywane rolniczo) przez innego producenta rolnego (A). Nadmienił dodatkowo, że nie zaprzecza takim faktom treść samego odwołania, gdzie wręcz wskazywano, iż A działał na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Umacniało to przekonanie organów ARiMR, że to A dokonywał nakładów na sporne pole (zakup nasion, zakup oleju napędowego) oraz czerpał korzyści ze sprzedaży plonów (faktury VAT obejmujące sprzedaż żyta - do B Sp. z o.o. ul. [...],[...] [...]oraz na rzecz - C, [...]).

Reasumując, organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, co do tego, że W. W. w roku 2012 nie był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów (był właścicielem przedmiotowych działek), a użytkownikiem, który ponosił wszelkie koszty związane z ich uprawą był A. Taki stan rzeczy, w którym A ponosił wszelkie koszty związane z uprawą tych gruntów i ostatecznie uzyskał dochód w postaci sprzedaży plonu, wypełnia znamiona, aby uznać ten podmiot za faktycznego użytkownika owych gruntów. Z kolei fakt posiada tytułu prawnego do spornego areału przez W. W., nie dawał uprawnień do ubiegania się przez niego o płatności obszarowe. W przekonaniu organu, z akt sprawy wynika, iż nie poniósł on żadnych kosztów związanych z użytkowaniem spornych gruntów, a sam fakt opłacania podatku rolnego nie rodzi konsekwencji pozwalających na uznanie posiadania przez właściciela kontrolowanych gruntów w spornym okresie.

W wyniku powyższych ustaleń, powierzchnię spornych gruntów, w stosunku do których prowadzone było postępowanie wyjaśniające, wedle organu odwoławczego, należało uznać jako powierzchnię zawyżoną i zastosować sankcje powierzchniowe zgodnie z regulacją art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Przedstawiając szczegółowe wyliczenie sankcji, organ stwierdził, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie jest zgodne z przytoczonymi w stanie prawnym przepisami prawa.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu przyznał, że organ pierwszej instancji rzeczywiście przywołał w treści decyzji nieprawidłową podstawę prawną - art. 132 § 1 K.p.a. Jednakże, w ocenie organu drugiej instancji, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie prawidłowo postąpił, wszczynając postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nr [...], o uchyleniu decyzji dotychczasowej i w sprawie odmowy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 24 września 2015 r. W sprawie winien więc zostać powołany art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż niewątpliwie organ orzekał w trybie wznowienia postępowania. Błędna podstawa prawna w przedmiotowej sprawie nie była, zdaniem organu drugiej instancji, podstawą do uchylenia decyzji, skoro podstawa prawna wydania skarżonej decyzji istniała, lecz nie została należycie wskazana.

We wniesionej skardze W. W. wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym niewyczerpujące odniesienie się do wszystkich twierdzeń strony i zebranych dowodów. Podniósł naruszenie art. 7 i art. 80 K.p.a., skutkujące błędnym uznaniem, że w roku 2012 skarżący nie był faktycznym użytkownikiem spornych gruntów, podczas gdy właściwa analiza zeznań strony skarżącej oraz pozostałych dowodów w sprawie prowadzi do odmiennego wniosku. Zarzucił również, iż powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji art. 132 K.p.a. nie mógł być podstawą uchylenia prawomocnej decyzji w sprawie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego. Zaakcentował, że analiza i logika zeznań strony skarżącej oraz pozostałych dowodów w sprawie prowadzi do wniosku, że jedynym faktycznym użytkownikiem przedmiotowych działek rolnych we wsi [...], gmina [...] w roku 2012, był skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącego ponowił zarzuty zaprezentowane w skardze oraz w odwołaniu. Podkreślił, że decyzje organów zostały oparte wyłącznie na zeznaniach świadka Z. N., który pozostaje w sporach cywilnoprawnych ze skarżącym. Argumentował, że strony łączyła ustna umowa, w myśl której Z. N. miał w imieniu skarżącego uprawiać sporne działki, natomiast skarżący miał ponosić wszelkie koszty publicznoprawne oraz nie miał utracić statusu posiadacza. W przekonaniu skarżącego, na skutek próby przeniesienia kosztów uprawy na A przez Z. N. oraz ujawnienia tego faktu, świadek ten miał interes w tym, aby nie potwierdzić powyższych okoliczności i aby twierdzić, że kwestionowane działki uprawiała A we własnym imieniu. Skarżący wyjaśnił również, że spory cywilne toczone przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczyły rozliczenia nakładów poniesionych przez Z. N., w związku z uprawą spornych działek, które to koszty nie zostały zrekompensowane – w jego przeświadczeniu - wartością płodów rolnych, jakie w myśl ustnej umowy, miał w zamian za tę uprawę zatrzymać.

Pełnomocnik organu wywodził jak w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że o przyznaniu płatności decyduje fakt uprawy rolnej przez określony podmiot, a nie stan prawny nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa procesowego i materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja może być uchylona wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych powyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności ze względu na wady postępowania w zakresie ustalenia stanu faktycznego, co z kolei nie pozwoliło uznać za prawidłowe rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie.

Przedmiotem sądowej kontroli była decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Opolu z dnia 26 listopada 2015 r., którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 24 września 2015 r., podjętą na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., uchylającą decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego z dnia 27 listopada 2012 r. i odmawiającą przyznania W. W. jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej wraz z nałożeniem sankcji finansowych.

Organy obu instancji uznały w sprawie, że skarżący nie wykazał faktu posiadania w roku 2012 zadeklarowanych gruntów - działki ewidencyjne nr: a, b, c, d, położone we wsi [...], gmina [...].

Skarga dotyczy więc decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucja procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte kwalifikowaną wadliwością. W postępowaniu administracyjnym, wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną możliwe jest, jeżeli zachodzą przyczyny enumeratywnie wyliczone w art. 145 K.p.a. Jedną z takich okoliczności, zgodnie z 145 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Omawiana regulacja ma bogaty dorobek orzeczniczy, w którym wskazuje się, że ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody muszą charakteryzować się przymiotem nowości (nie wystarczy fakt, iż organ ich wcześniej po prostu nie analizował, bądź analizował, ale błędnie), mieć istotne znaczenie dla sprawy (wpływać na zmianę treści decyzji), istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i być nieznane organowi wydającemu tę decyzję oraz stronie lub będąc znanymi stronie, zostać po raz pierwszy przez nią zgłoszone.

Analiza kontrolowanej sprawy wskazuje, że organ administracji właściwie ocenił konieczność wznowienia postępowania zakończonego decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Namysłowie z dnia 27 listopada 2012 r. o przyznaniu płatności na rok 2012 w łącznej kwocie 5.484,92 zł, z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności do upraw podstawowych (UPO).

Z akt sprawy wynika bowiem, że organ pierwszej instancji został poinformowany przez Prokuratora Rejonowego w [...], Ośrodek Zamiejscowy w [...], że zarówno W. W., jak i A zwrócili się o przyznanie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2014, deklarując posiadanie tych samych działek rolnych, położonych we wsi [...] (postanowienie o umorzeniu śledztwa w sprawie sygn. akt [...]). Ponadto w treści ww. postanowienia podano, że W. W. od trzech lat (od 2012 r.) pobiera dopłaty unijne do gruntów, których nie użytkuje.

Okoliczność wynikająca z przywołanego postanowienia nie była znana organowi wydającemu decyzję przyznającą płatności na rok 2012, istniała w dniu jej wydania, jest więc niewątpliwie istotna dla sprawy.

Zatem, zasadniczą kwestię sporną w sprawie stanowi ustalenie, czy skarżący posiadał w dniu 31 maja 2012 r. zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na ten rok działki. Jest to istotne z punktu widzenia jego uprawnienia do uzyskania wnioskowanych płatności, albowiem jednym z głównych warunków uzyskania jednolitej płatności obszarowej przez rolnika gruntów rolnych, zgłoszonych we wniosku jest ich posiadanie w dniu 31 maja danego roku.

Tym samym rozstrzygając kwestię uprawnienia do uzyskania płatności bezpośrednich organ zobowiązany był, przede wszystkim ustalić, podmiot będący faktycznym posiadaczem działek rolnych uprawnionym do wsparcia na dzień 31 maja 2012 r.

Skarżący uznał, że ustalenia organów w tym zakresie są błędne i zarzucił naruszenie prawa, polegające na uznaniu przez organ, iż skarżący traktowany bezsprzecznie jako właściciel - nie był na dzień 31 maja 2012 r., posiadaczem nieruchomości zadeklarowanej do płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Na wstępie wskazać należy, że zakres ustaleń niezbędnych dla dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki przyznania lub odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, wyznaczała obowiązująca na dzień orzekania przez organy, ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, dalej zwana ustawą).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Stosownie do ust. 2 art. 7 ustawy rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw:

1) roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych,

2) innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa)- do których została przyznana jednolita płatność obszarowa.

Przesłanką przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego jest, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, posiadanie działki rolnej, do której ma być przyznana płatność. Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 12/10 (orzeczenie publikowane na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustawodawca w przypadku płatności obszarowej nie dokonał rozróżnienia na posiadanie samoistne i zależne, co oznacza, że płatność przysługuje niezależnie od wskazanych postaci posiadania. Wystąpienie o przyznanie płatności jest okolicznością faktyczną, dla oceny której nie ma znaczenia, w jakiej formie osoba ubiegająca się o płatność wykonuje władztwo nad gruntami rolnymi (prawo własności, dzierżawa). Dlatego, w ocenie Sądu, prawo własności gruntu w ujęciu cywilistycznym, do którego strona odwoływała się w trakcie postępowania, jest niedostateczne i na gruncie ustawy o płatnościach bezpośrednich należy odczytywać w drodze wykładni celowościowej, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych. Pojęcie "posiadania gruntów rolnych" w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich, należy rozumieć jako faktyczne użytkowanie gruntów rolnych. Za takim jego rozumieniem przemawia to, że celem płatności (dopłat) jest dofinansowanie do produkcji rolnej i pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty rolne, a nie tylko są formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskują o dopłaty. Zatem, aby zostać beneficjentem pomocy w ramach przedmiotowej płatności nie wystarczy być posiadaczem (dzierżawcą, właścicielem) działek rolnych w rozumieniu kodeksu cywilnego, ale należy je również faktycznie rolniczo użytkować. Tym samym należy stwierdzić, że warunkiem sine qua non uzyskania płatności jest posiadanie gruntów, w znaczeniu ich rolniczego użytkowania, obejmującego nie tylko dokonanie zasiewów, ale także m.in. wykonywanie zabiegów pielęgnacyjnych, utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej, w tym także nawożenia, zbierania plonów, czy decydowanie o innym przeznaczeniu. Ta właśnie okoliczność powoduje, że organ rozpoznający wniosek pomocowy jest zobowiązany przede wszystkim poczynić ustalenia, a następnie ocenić, czy wnioskodawca faktycznie posiada grunty rolne, których ma dotyczyć płatność oraz czy utrzymuje wszystkie grunty zgodnie z normami użytkując je rolniczo (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 227/07 - powołana wyżej strona internetowa).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: "z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej".

W postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 wskazanej powyżej ustawy, niektóre z zasad postępowania dowodowego, wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego, zostały wyłączone lub ograniczone. Jednakże organ administracyjny nie został zwolniony z obowiązku dbałości o zachowanie zasady praworządności, wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego, udzielania stronom na ich żądanie niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w postępowaniu (art. 3 ust. 2). Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3). Wynikające ze wskazanej powyżej ustawy uproszczenie postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem są m.in. płatności bezpośrednie, zmierza do przyspieszenia postępowania administracyjnego, ale nie obala podstawowego celu postępowania administracyjnego, czyli ustalenia prawdy obiektywnej.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy, zdaniem Sądu, przedwcześnie w zaskarżonej decyzji uznano, że skarżący - w odniesieniu do zadeklarowanych gruntów - nie udowodnił w sposób niepozostawiający wątpliwości faktu ich posiadania i dokonywania na nich zabiegów agrotechnicznych.

Należy ponownie zwrócić uwagę, że w piśmie z dnia 23 lutego 2015 r. strona kwestionowała stwierdzenie, że nie użytkowała spornych gruntów. Wywodziła, że cały czas zarządzała przedmiotowymi nieruchomościami, w zakresie uprawy, nawożenia i zasiewów, opłacała daniny publiczne. Podała też, że z uwagi na brak sprzętu rolniczego, dokonała w formie ustnej umowy - ustaleń z Z. N. - w kwestii prac polowych niezbędnych do wykonania, na ocenianych gruntach.

Według skarżącego, umowa o współpracy określała podział ról, zawierała więc istotne elementy umowy zlecenia wynikające z art. 734 § 1 Kodeksu cywilnego, gdzie zleceniobiorca wykonywał określone prace na zlecenie skarżącego. Skarżący podkreślał, że jako właściciel i użytkownik cały czas był w posiadaniu przedmiotowych gruntów, a wszystkie tam wykonywane prace były dokonywane za jego aprobatą i wiedzą. Jednocześnie w materiale dokumentacyjnym sprawy znajduje się oświadczenie członków Zarządu A w [...], K. K. i B. B. o użytkowaniu od listopada 2011 r. działek położonych w [...] z podaniem ich numerów (b, c, d, a), polegającym na obsianiu wskazanych gruntów żytem oraz wykonywaniu prac zabiegowych, oprysków zgodnie z zasadami prawidłowej agrotechniki. Jednakże organ nie doprowadził do konfrontacji owych sprzecznych oświadczeń, nie podał też dlaczego dał wiarę jednej ze stron a drugiej odmówił wiarygodności.

W toku postępowania dowodowego organ przeprowadził dowody z dokumentów w postaci faktur VAT dotyczących zakupu żyta, paliwa, nawozów oraz sprzedaży żyta, przy czym nie ocenił tych dowodów. Przeprowadził jedyny dowód z zeznań świadka: Z. N., mającego upoważnienie do występowania w imieniu A. Z zeznań tych wynika, że ww. grunty położone w miejscowości [...] były użytkowane rolniczo przez A w [...] w ramach ustnej umowy dzierżawy, oraz że W. W. nie dokonywał z tym podmiotem żadnych ustaleń w zakresie prac polowych niezbędnych do wykonania na spornych gruntach, nie zarządzał czynnościami w zakresie uprawy, nawożenia i zasiewów.

Z powyższego wynika, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, jaka i na czyją rzecz, powierzchnia gruntów rzeczywiście kwalifikowała się do dopłat bezpośrednich w rozumieniu art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach.

W ocenie Sądu, nie zostały wyjaśnione w toku postępowania dowodowego kontrowersje związane z posiadaniem przez konkretnego rolnika powierzchni gruntów rolnych, do których przysługuje jednolita i uzupełniająca płatność obszarowa.

Zwrócić uwagę przyjdzie, że zeznania jedynego świadka przesłuchanego w tej materii oraz oświadczenie skarżącego są ze sobą sprzeczne, zaś organ tej kontrowersji nie wyjaśnił. Nie rozważył, czy rzeczywiście zeznania jedynego świadka pozostającego w sporze prawnym ze skarżącym, mogą przesądzić o tym w czyim użytkowaniu były badane grunty. Organ nie odniósł się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z wyroków zapadłych w sprawach cywilnych prowadzonych przed Sądem Rejonowym w [...] dotyczących rozliczeń z tytułu nakładów i użytkowania przedmiotowych działek. Nie przeprowadził też dowodu z zeznań innych świadków, w sposób określony w art. 79 K.p.a., w tym członków Zarządu A w [...], opierając się wyłącznie na ich pisemnych wyjaśnieniach, jak i nie przeprowadził dowodu z przesłuchania strony (art. 86 K.p.a.). Tymczasem obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Obowiązywania tej zasady i wynikającego z niej obowiązku oparcia rozstrzygnięcia na miarodajnym i pełnowartościowym materiale dowodowym nie uchylają odmienności w zakresie postępowania dowodowego przewidziane w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zresztą emanacją tej zasady na gruncie postępowań mających za przedmiot płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających jest zasada wynikająca z art. 3 ust. 2 pkt 2 wskazanej ustawy.

Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działki musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje natomiast arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Stwierdzenie powyższych naruszeń art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., nie przesądzając o treści ostatecznego rozstrzygnięcia, pociągnęło za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W związku z tym orzeczono, jak w punkcie I sentencji wyroku. Podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W toku ponownego postępowania, organ odwoławczy, kierując się powyższymi wskazaniami, uzupełni akta postępowania i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie.