Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1825/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 160 § 3, art. 141 § 4, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25 § 1 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1, 3, 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędziowie NSA Jerzy Solarski, Marek Stojanowski, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego oraz W. S., A. S. i E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 573/05 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia od J. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 573/05, po rozpoznaniu skargi J. M., uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji wydane w przedmiocie odszkodowania oraz uchylił postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Wojewoda Małopolski na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]– orzekającej na podstawie art. 4 pkt. 9b1 w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1,2,3,5, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz art. 73 ust. 2,4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) o:

– ustaleniu na rzecz J. M. odszkodowania w wysokości 84.664 zł za udział w wysokości ½ części nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] o pow. 0,0608 ha obr. [...] jedn. ewid., objętej Kw [...] – zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej – ul. J. w K., której własność nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu, zgodnie z decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...];

– wypłacie ustalonego odszkodowania na rzecz J. M. poprzedniego współwłaściciela w ½ części tej nieruchomości i zobowiązaniu Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu, reprezentującego Skarb Państwa, do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna, a także o skutkach zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania,

– odmowie ustalenia i wypłaty na rzecz J. M. odszkodowania za pozostały udział w wysokości ½ części nieruchomości, który w dniu 21 grudnia 1998 r. stanowił własność W. S., E. S., A. S. (spadkobierców T. S. z d. M.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że decyzja wymagała uchylenia, ale z innych powodów niż podniesione przez J. M. w odwołaniu.

Decyzja została wydana w pierwszej instancji przez Dyrektora Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu, zaś podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania byłby Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa, będący równocześnie stroną przedmiotowego postępowania. W przedmiotowej sprawie ma zastosowanie stanowisko wyrażone w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w prawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników Urzędu Miasta. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 K.p.a.). W tej sytuacji znajdą odpowiednie zastosowanie postanowienia art. 26 § 2 K.p.a.

Pogląd prawny prezentowany w wyżej opisanej uchwale znajduje zastosowanie również w postępowaniu o ustalenie odszkodowania w trybie art. 73 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w przypadku ustalenia przez prezydenta miasta na prawach powiatu odszkodowania za nieruchomość stanowiącą obecnie własność miasta na prawach powiatu. Stosownie bowiem do brzmienia ust. 2 art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w ustawie, a zatem Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu, pełniący funkcję starosty, będzie podlegał wyłączeniu na zasadach określonych w K.p.a., gdyż nie może on orzekać o własności swojego miasta. W zaistniałej sytuacji, postanowieniem z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania, przez błędne ustalenie, iż organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy o odszkodowanie nie jest Prezydent Miasta Krakowa, a Wojewoda Małopolski, który wyznaczył do rozpatrzenia sprawy Starostę Krakowskiego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisów art. 4 pkt 9b1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 92 ust. 2 oraz 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 w zw. z art. 26 § 2 K.p.a. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 509 K.c. w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – przez odmowę przyznania skarżącemu pełnego odszkodowania, tj. za utratę prawa własności całej nieruchomości, a nie jedynie udziału o wielkości ½, pomimo że skarżącemu przysługiwało roszczenie o domaganie się powyższego odszkodowania w całości. Skarżący podniósł, że w dacie 16 sierpnia 2001 r. dokonał w formie prawem przewidzianej, tj. w postaci aktu notarialnego wraz z pozostałymi współwłaścicielami m.in. przedmiotowej działki, działu spadku wraz ze zniesieniem współwłasności. Umową tą został objęty cały majątek spadkowy po T. S., a strony umowy działały w dobrej wierze regulując kwestie związane ze zniesieniem współwłasności, gdyż Wojewoda stwierdził, iż nieruchomość ta przeszła na rzecz Miasta Kraków dopiero decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. Nie można więc przyjąć, że umowa zawarta między stronami przed ujawnieniem prawa własności miasta w księdze wieczystej nie wywiera między nimi żadnych skutków prawnych. Skoro w chwili zawierania umowy jej strony nie wiedziały, że działka do nich już nie należy, ale uzyskały prawo do odszkodowania to należało tłumaczyć umowę tak, aby najpełniej uwzględnić jej cel oraz wolę i zamiar stron. Oznacza ona, że zbywcy przenieśli na nabywcę, tj. skarżącego roszczenie do odpowiedniego organu administracji o wypłatę odszkodowania za należną własność. Organ administracji prowadzący postępowanie wiedział o treści umowy. Przelew wierzytelności przez właściciela jest w tej sprawie dopuszczalny i brak podstaw faktycznych i prawnych by skarżącemu odmawiać wypłaty należnego mu odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostawiając rozstrzygnięcie do uznania Sądu ze względu na złożoność problemu i rozbieżności w doktrynie.

Pełnomocnik uczestników: W. S., A. S. i E. S. na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. przed wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności jest nieważna w części dotyczącej przedmiotowej działki, bowiem w dacie jej zawarcia przedmiotowa działka stanowiła własność miasta, więc nie można było nią rozporządzać. Ponadto uczestnicy złożyli także wniosek o przyznanie im odszkodowania za przejętą działkę pod drogę w grudniu 2004 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości fakt, że działka ozn. nr [...] o pow. 0,0608 ha obr. [...] jedn. ewid. K. m. K. została zajęta pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej – ul. J. w K. i stała się z mocy prawa własnością Miasta Kraków – miasta na prawach powiatu z dniem 1 stycznia 1999 r., co zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2002 r., Nr: [...], na podstawie której dokonano stosownego wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości. Właścicielem przedmiotowej działki objętej aktualnie księgą wieczystą nr Kw [...] jest Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu.

Jak wynika z akt sprawy i co jest bezsporne w dniu 16 sierpnia 2001 r. w Kancelarii Notarialnej przed notariuszem W. S. został zawarty akt notarialny do Rep A Nr [...] – umowa działu spadku i zniesienia współwłasności pomiędzy J. M., W. S., A. S. i E. S. Umową tą m.in. została objęta działka ozn. nr [...], którą otrzymał w całości na własność J. M. będący dotychczas jej współwłaścicielem w połowie. Stosownego wpisu w Kw [...] obejmującej m.in. przedmiotową działkę dokonano w dniu 11 maja 2005 r., a zatem przed ujawnieniem wpisu prawa własności Miasta Karków. Na tle powyższych okoliczności rysują się dwie zasadnicze kwestie będące przedmiotem kontrowersji, mianowicie:

1) czy odmowa ustalenia odszkodowania i wypłaty odszkodowania za drugą połowę przedmiotowej działki jest zasadna wobec treści art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz

2) czy Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu w sprawie o ustalenie odszkodowania i jego wypłaty za działkę zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej, którą nabyło z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Miasto Kraków.

W uzasadnieniu wyroku podniesiono, że postępowanie administracyjne o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu przejęcia pod drogę publiczną działki ozn. nr [...] o pow. 0,0608 ha zostało wszczęte wskutek wniosku J. M., jako jej b. właściciela, złożonego w przewidzianym prawem terminie, w trybie przepisów art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem (ust. 1), które będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (ust 4). Podstawą zaś do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust.3).

Zgodnie zaś z przepisami ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości (art. 1 ust. 1). Domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje, W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe (rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych).

Umowa notarialna z dnia 16 sierpnia 2001 r., o dziale spadku wraz ze zniesieniem współwłasności, funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołała określone w niej skutki w sferze cywilnoprawnej, kształtując zgodnie z wolą stron ich stosunki własnościowe. Przedmiotowa działka przypadła w całości skarżącemu J. M. Oznacza to, że całość odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną (ul. J.) działkę należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo było ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody o przejściu własności nieruchomości, którym był J. M.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że kwestia związana z wyłączeniem Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu od orzekania o wysokości i wypłacie odszkodowania, w niniejszej sprawie nie znajduje uzasadnienia w jej okolicznościach. Nie ma bowiem zastosowania w niniejszej sprawie przywołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/03, która dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Przedmiotem zaś postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie jest ustalenie i wypłata odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość pod drogę publiczną. Właściwym przeto organem do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty z mocy przepisów "art. 4 pkt. 9b`" (winno być pkt 9b1) w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 73 ust. 2 powołanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające (....) jest Prezydent Miasta Krakowa. Nie było więc potrzeby wyznaczania Starosty Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą działkę.

Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi decyzje wydane w sprawie oraz postanowienie o wyznaczeniu Starosty Krakowskiego, wskazując, że takie rozstrzygnięcie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy w myśl art. 135 powołanej ustawy, stosownie do przepisów art. 73 ust. 5 ustawy – Przepisy wprowadzające (..) oraz art. 130 i 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli W. S., A. S. i E. S., zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, iż całość odszkodowania za utratę własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. zajętą pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej ul. J. w K. należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo było ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody z dnia [...] czerwca 2002 r., tj. J. M., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wywłaszczonymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli: J. M. w ½ części oraz spadkobiercy T. S. w 1/6 części;

b) błędną wykładnię art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez ustalenie, iż całość odszkodowania za przejętą pod drogę publiczną nieruchomość należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo zostało ujawnione bezpośrednio przed wpisem w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, a w konsekwencji przyznanie decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2002 r. skutku konstytutywnego;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, tj. błąd subsumcji polegający na uznaniu, iż nabycie działki nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. przez J. M.a na mocy umowy z dnia 16 sierpnia 2001 r. jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, podczas gdy rodzaj oraz sposób dokonania przez strony czynności prawnej wskazują, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nabywca nie może skorzystać z ochrony przewidzianej w art. 5 wskazanej ustawy.

d) błędną wykładnię art. 24 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.) w związku z art. 4 pkt 9b1 oraz art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, iż organem właściwym do ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za utratę własności przedmiotowej nieruchomości jest Prezydent Miasta Krakowa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy w sprawie dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta jednocześnie sprawujący funkcję starosty powinien podlegać wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której jest stroną;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ wynik sprawy:

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 1027 K.c. poprzez pominięcie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa-Krowodrzy z dnia 10 lutego 1989 r. o stwierdzeniu nabycia spadku, a przyznanie kluczowej mocy dowodowej i oparcie rozstrzygnięcia sprawy na umowie działu spadku i zniesienia współwłasności z dnia 16 sierpnia 2001 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], obr. [...], jedn. ewid. K. zajętej pod drogę publiczną o kategorii drogi powiatowej ul. J. w K. w dniu 31 grudnia 1998r., zgodnie z treścią przedmiotowego postanowienia, byli spadkobiercy T. S. z d. M., tj. W. S. w 1/6 części, A. S. w 1/6 części, E. S. w 1/6 części;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku w jaki sposób i z jakim skutkiem prawnym nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną i w związku z czym jej własność przeszła z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po dniu 1 stycznia 1999 "może zostać skutecznie zbyta przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej" na rzecz osoby trzeciej, podczas gdy skarżący nie byli wpisani w księdze wieczystej.

W oparciu o powyższe zarzuty W. S., A. S. i E. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej poprzez zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm prawem przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że orzeczenie WSA narusza przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w sposób uzasadniający jego uchylenie i przedstawiono argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

– przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] wyznaczające Starostę Krakowskiego jako organ właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy narusza przepisy art. 4 pkt 9b1 i art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 73 ust. 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego,

– przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ustalenie, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] naruszają przepis art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że całość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną należy ustalić i wypłacić właścicielowi, którego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem dokonanym na podstawie decyzji wojewody stwierdzającej przejście jej własności na rzecz Miasta Kraków - miasta na prawach powiatu.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem Sądu dotyczącym tego, że nie ma przedmiotowej sprawie zastosowania uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115) uzasadniająca – przez analogię – wyłączenie Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną.

Stosownie do przepisu art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniu za wywłaszczane nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do ustalenia takiego odszkodowania jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W mieście na prawach powiatu jakim jest Kraków organem tym jest prezydent miasta. Z uwagi na to, że przedmiotowa nieruchomość stała się z mocy prawa własnością miasta na prawach powiatu jego przedstawiciel, tj. Prezydent Miasta Krakowa utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Powołana wyżej zasada została inkorporowana do procedury administracyjnej w artykule 24 Kodeksu postępowania administracyjnego przewidującym wyłączenie pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie w której jest stroną (art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) lub przedstawicielem jednej ze stron (art. 24 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Wydając skarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył także przepis art. 73 powołanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r., gdyż błędnie przyjął, że odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną należy ustalić i wypłacić jej właścicielowi, którego prawo zostało ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem własności Miasta Kraków – miasta na prawach powiatu na podstawie deklaratoryjnej decyzji wojewody. Stosownie do przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa ich własnością za odszkodowaniem. Literalne brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie na to, że prawo własności takiej nieruchomości przechodzi na wskazane w ustawie podmioty ex lege, mocą samego przepisu ustawy. Decyzja wojewody stwierdzająca takie nabycie jest jedynie deklaratoryjnym potwierdzeniem stanu prawnego dokonanego z mocy samego prawa. Potwierdza ona jedynie stan powstały w oparciu o przepis ustawy. Brzmienie tego przepisu wskazuje jednoznacznie na to, że ratio legis tej regulacji było nabycie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy samego prawa. Tym samym przyjąć należy, że wskazana przez ustawodawcę cezura czasowa odnosi się także do podmiotu uprawnionego do odszkodowania za taką nieruchomość. Skoro więc nabycie nieruchomości nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. to podmiotem uprawnionym do ustalenia na jego rzecz odszkodowania jest podmiot, któremu przysługiwało prawo własności na dzień 31 grudnia 1998 r. Wszelkie czynności dokonane po tej dacie należy uznać za bezskuteczne, skoro Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu nabyło własność przedmiotowej nieruchomości ex lege z dniem 1 stycznia 1999 r.

J. M. w odpowiedzi na skargi kasacyjne wnosił o ich oddalenie, stwierdzając, że podtrzymuje w całości swoje zarzuty zawarte w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z § 1 tego artykułu rozpoznał sprawę w granicach zakreślonych przez skargi kasacyjne.

Zgodzić należy się z zarzutami, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylając decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. oraz postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2005 r. naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej Wojewody Małopolskiego przepisami prawa materialnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, a uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że uchylając wymienione wyżej rozstrzygnięcia organów Sąd pierwszej instancji odwołał się do obowiązku wynikającego z art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla jej końcowego załatwienia, nie wskazał natomiast jakie konkretne przepisy postępowania zostały przez każdy z organów naruszone w postępowaniach poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji.

Podstawową w niniejszej sprawie kwestią jest budzące kontrowersję zagadnienie czy w rozpoznawanym przypadku Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy, skoro sprawa ta dotyczy odszkodowania za nieruchomość, którą Miasto Kraków na prawach powiatu nabyło z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzajże ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm., dalej "ustawa Przepisy wprowadzające").

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, brak było podstaw do przyjęcia, że Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu podlegał wyłączeniu od orzekania w sprawie. Sąd uznał, że właściwym organem do ustalenia wysokości odszkodowania i jego wypłaty z mocy przepisów art. 4 pkt 9b1 w związku z art. 129 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy art. 73 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające jest Prezydent Miasta Krakowa, nie było więc potrzeby wyznaczania Starosty Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za przejętą działkę.

Stanowisko powyższe zostało słusznie zakwestionowane w obu skargach kasacyjnych.

Przechodząc do rozważenia kwestii wiążącej się z zagadnieniem statusu prawnego gminy i innych jednostek samorządu terytorialnego oraz ich organów w sytuacji, gdy organy tych jednostek upoważnione zostały do orzekania w określonych kategoriach spraw administracyjnych w pierwszej instancji, nawiązać trzeba do stanowiska wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115, w której przyjęto, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta".

W uchwale tej podniesiono, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna stroną postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. i wtedy będzie on bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza co do zasady możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego.

W sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę organu decyzyjnego ustawodawca powierzył staroście, niezależnie od tego czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości. Zatem gminie, o ile jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, została wyznaczona rola strony. Skoro Gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta będąc jednocześnie starosta w znaczeniu funkcjonalnym – staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie. Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu Gminy jako strona w tej sprawie i jako organ rozpatrujący. Takie stanowisko doprowadziło Naczelny Sąd Administracyjny do podjęcia powołanej uchwały, którą skład orzekający podziela.

Z oczywistych względów zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w zaskarżonym wyroku, że stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, dotyczącej spraw o zwrot nieruchomości nie ma bezpośredniego zastosowania w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przejętą z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające nieruchomość. Jednakże w rozpoznawanej sprawie wystąpiła analogiczna sytuacja, prowadząca do wniosku, że Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu winien być wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. od jej rozpoznania.

Przedmiotowa nieruchomość z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się z mocy prawa własnością Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu, a więc Miasto to jest stroną postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania w trybie art. 73 ustawy. Zgodnie z ust. 4 tego artykułu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2 będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, a więc stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem właściwym do rozpoznania tej sprawy jest starosta.

W myśl art. 4 pkt 9b1 ilekroć w tej ustawie jest mowa o staroście – należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Status miasta na prawach powiatu jest złożony, gdyż z jednej strony wykonuje wszystkie funkcje gminy, a z drugiej strony realizuje zadania powiatowe. Prezydent miasta na prawach powiatu występować może w dwojakiej roli, jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej oraz jako organ wykonawczy gminy i reprezentujący gminę na zewnątrz (art. 26 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym). Stosownie do art. 31 tej ustawy kieruje on bieżącymi sprawami miasta na prawach powiatu i reprezentuje je na zewnątrz.

Do zapłaty zaś odszkodowania obowiązany jest Prezydent Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu reprezentujący Skarb Państwa. Dlatego też należało przyznać rację skarżącym kasacyjnie, że w powyższej sytuacji Prezydent Miasta Krakowa utracił zdolność do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, gdyż jego udział w postępowaniu, a następnie wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia wywoływałoby wątpliwości co do jego bezstronności. Pogląd wyrażony w powołanej wcześniej uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. dotyczący sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości gminnej może więc mieć odpowiednie zastosowanie do spraw dotyczących odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające. Stroną niniejszego postępowania jest były właściciel i Miasto Kraków – miasto na prawach powiatu.

Prezydent tego miasta jako jego organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz, a także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu, nie może bowiem jednocześnie występować w sprawie jako strona i organ rozpoznający tę sprawę.

Powyższe okoliczności powodują, iż uznać należało, że prawidłowo Wojewoda Małopolski uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia – wyłączając Prezydenta Miasta Krakowa od udziału w sprawie i wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę Krakowskiego.

Na marginesie dodać należy, że analogiczne stanowisko jak w rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zajął w sprawach dotyczących odszkodowania za działki wydzielone pod drogi przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 607/08 i z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt I OSK 1286/08 – niepublikowane).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów pełnomocnika W. S., A. S. i E. S., dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania stwierdzić trzeba, że za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 1027 K.c. Postanowienie Sądu Rejonowego dla Krakowa-Korowodrzy z dnia 10 lutego 1989 r. stwierdzające nabycie spadku po T. S., znajduje się w aktach administracyjnych sprawy, nie było więc potrzeby przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z tego dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez "niewyjaśnienie w jaki sposób i z jakim skutkiem prawnym nieruchomość, która została zajęta pod drogę publiczną i w związku z tym jej własność przeszła z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, po dniu 1 stycznia 1999 r. może zostać skutecznie zbyta przez właściciela opisanego w dziale II księgi wieczystej na rzecz osoby trzeciej "ma ścisły związek z zarzucanym Sądowi pierwszej instancji naruszeniem poprzez błędną wykładnię art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające i przyjęcie, że całość odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną należy ustalić i wypłacić na rzecz właściciela, którego prawo było ujawnione w księdze wieczystej przed wpisem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dokonanym na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody. Konsekwencją takiego stanowiska Sądu pierwszej instancji było uchylenie decyzji pierszoinstancyjnej, która w odniesieniu do omawianej kwestii oparta została na odmiennym rozumieniu przepisów tego artykułu.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie to jest ściśle związane z utratą prawa własności, stanowiąc rekompensatę za przejęte w tym trybie nieruchomości. Skoro nieruchomość staje się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, to uprawnionym do odszkodowania jest właściciel nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., bowiem to on utracił własność zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Na jego wniosek ustalane i wypłacane jest – zgodnie z art. 73 ust. 4 powołanej ustawy – odszkodowanie.

Konsekwencją powyższej regulacji, powodującej przejście prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego jest wyłączenie możliwości nabywania po tej dacie gruntów zajętych pod drogi publiczne w drodze wszelkich umów cywilnoprawnych. Właściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. nie mogli więc skutecznie rozporządzić tą nieruchomością w ramach dokonanego aktem notarialnym z dnia 16 sierpnia 2001 r. działu spadku i zniesienia współwłasności. Bez znaczenia dla omawianej kwestii dotyczącej uprawnienia do ubiegania się o odszkodowanie pozostaje zarówno data ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności, jak i data wydania przez Wojewodę decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy. Decyzja ta ma bowiem charakter deklaratoryjny i potwierdza jedynie stan prawny, który nastąpił z mocy prawa w dniu 1 stycznia 1999 r., z którą to datą własność nieruchomości przeszła na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a dotychczasowy właściciel uzyskał uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu tego sui generis wywłaszczenia w trybie art. 73 ust. 4 ustawy.

Z przedstawionych wyżej względów również w odniesieniu do omówionej wyżej kwestii zarzuty skarżących kasacyjnie uznane zostały za usprawiedliwione. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargi kasacyjne uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd ten ponownie rozpoznając sprawę ze skargi J. M. winien mieć na uwadze dokonaną niniejszym wyrokiem wykładnię przepisów prawa.

Uznając, że okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 powołanej ustawy, odstąpiono od zasądzenia od J. M. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.