Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 28/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/14 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Miastu Stołecznemu Warszawie kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1189/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dniu 25 listopada 2005 r. B.C. zwróciła się do Prezydenta m. st. Warszawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną, położony w Dzielnicy Wesoła przy ul. [...], oznaczony jako działka ewidencyjna nr 1 z obrębu [...], o powierzchni 933 m2, w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 827 z późn. zm., dalej ustawa Przepisy wprowadzające).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Wesoła z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania, a Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B.C. i T.C. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Prezydent m. st. Warszawy ponownie odmówił ustalenia wnioskowanego odszkodowania. Organ powołał się na art. 73 ust. 1 ustawy wprowadzającej i wskazał, że pierwotnym właścicielem nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. była B.K.– co wynikało z Księgi Wieczystej. Aktem notarialnym z dnia 24 lutego 1999 r. B.K. sprzedała przedmiotową nieruchomość B.C. i T.C., którzy zostali ujawnienie jako właściciele w księdze wieczystej o nr [...] na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej. W ocenie organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie nie można przyjąć, że wnioskodawcy jako następcy prawni poprzedniej właścicielki nie mieli świadomości, iż umowa obejmuje grunt zajęty pod drogi, gdyż to wynikało z zapisów w akcie notarialnym. To wyklucza przyjęcie, iż w tym przypadku nabywcy są uprawnieni do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B.C. i T.C. uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wojewoda zauważył, że do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest osoba która zawarła w formie aktu notarialnego umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Organ zaznaczył, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność Skarbu Państwa na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, możliwe jest zbycie takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej, a właścicielowi nieruchomości, którego prawo własności zostało ujawnione w księdze wieczystej na podstawie ostatecznej decyzji wojewody zostanie ustalone i wypłacone odszkodowanie, jeżeli wniosek o odszkodowanie złoży w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Tym samym, zdaniem organu drugiej instancji, B.C. i T.C. byli uprawnieni do złożenia wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ustawy wprowadzającej.

Skargę na powyższą decyzję wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zarzucając naruszenie art. 73 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez przyjęcie, że uprawnionym do odszkodowania jest osoba, która w dacie 31 grudnia 1998 r. nie była właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną; naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. polegające na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ ten nie wskazał naruszenia przez Prezydenta m. st. Warszawy przepisów postępowania; naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. w związku z art. 35 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i uchyleniu decyzji Prezydenta m. st. Warszawy oraz przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony prawidłowo przez organ pierwszej instancji, co spowodowało naruszenie zasady szybkości postępowania; naruszenie art.7, art. 77, art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że sprawa nie została wszechstronne wyjaśniona podczas, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w sposób szczegółowy, wyczerpujący i nie zachodzi w tym wypadku konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wymienionym na wstępnie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające może być także osoba, która po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego z osobą, która była właścicielem tej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej. Sąd zaznaczył, że pomiędzy dniem 1 stycznia 1999 r., a datą wydania decyzji wojewody potwierdzającej przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego - upływał w praktyce i to nierzadko długi okres czasu. Zaś w księgach wieczystych figurowali w dalszym ciągu byli właściciele nieruchomości, z czym związane jest domniemanie prawne zgodności ujawnionego wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Sąd podkreślił, że skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostało ujawnione jej przejście na własność Skarbu Państwa lub gminy na podstawie ostatecznej decyzji wojewody, dopóty możliwe było formalnoprawne zawarcie umowy przeniesienia własności takiej nieruchomości przez właściciela wpisanego w dziale II księgi wieczystej. Dopóki więc nie doszło do stwierdzenia nieważności czynności prawnej objętej aktem notarialnym przez sąd powszechny lub nie został wykreślony z ksiąg wieczystych wpis prawa własności, nie można pozbawić tych nowych wieczystoksięgowych właścicieli przymiotu właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające, tj. podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o odszkodowanie - wystąpienia z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania

Sąd stwierdził, że w niniejszej spawie od dnia dokonania sprzedaży nieruchomości do daty złożenia wniosku o odszkodowanie nie została wydana decyzja stwierdzająca, że przedmiotowa działka stała się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy - Miasto Wesoła. Zaznaczył, że będąca właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. B.K. nie złożyła w określonym ustawowo terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r., wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, natomiast w terminie tym wniosek złożyła B.C. Na mocy dokonanej czynności prawnej na B.C. i T.C. przeszły wszelkie roszczenia przysługujące poprzedniej właścicielce nieruchomości w chwili zawarcia umowy, w tym roszczenie o ustalenie odszkodowania za przejęcie nieruchomości. Tak więc organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w dacie złożenia wniosku odszkodowawczego nabywcy nieruchomości jako jej właściciele, objęci byli pojęciowym zakresem właściciela w rozumieniu art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające i byli uprawnieni do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania na ich rzecz. Sąd podkreślił, że bez znaczenia dla powyższego stanowiska pozostaje okoliczność istnienia bądź nieistnienia - po stronie nabywców nieruchomości - świadomości jej statusu jako drogi publicznej.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Wojewoda prawidłowo wydał decyzję kasacyjną, bowiem w niniejszym postępowaniu treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej, gdyż wpływa on bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określonej w art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżając go w całości, domagało się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas, gdy organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną w sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, tj. ewentualna ocena operatu szacunkowego mogła nastąpić na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, przez co organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy i w konsekwencji uznanie przez Sąd, że organ odwoławczy zobligowany był do wydania decyzji kasacyjnej, gdyż wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia merytorycznego w okolicznościach wymienionych w art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. pozbawiłoby stronę prawa do dwukrotnego rozpatrzenia jej sprawy co do istoty. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez błędne przyjęcie, że w rozpatrywanej sprawie doszło do przelewu roszczenia o ustalenie odszkodowania, a tym samym, że nabywcom przysługuje prawo do odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie czy Miasto Stołeczne Warszawa może występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od Miasta Stołecznego Warszawy za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające, jeżeli decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te grunty wydał Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy i w związku z tym, czy m. st. Warszawa miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego orzekającego jako organ drugiej instancji. Jest to wynik tego, że w niniejszej sprawie Prezydent m. st. Warszawy uznał, że brak jest przesłanki w postaci wniosku uprawnionych osób wymaganej w art. 73 ust. 4. ustawy Przepisy wprowadzające, do ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, która stała się własnością Miasta Stołecznego Warszawy. Wojewoda uchylił tą decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia a Sąd pierwszej instancji oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy. Od tego wyroku Miasto Stołeczne Warszawy wniosło skargę kasacyjną

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, w sprawie odpowiednie zastosowanie mają poglądy wyrażone w uchwale (i jej uzasadnieniu) NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W sprawie w której podjęto uchwałę odszkodowanie zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej, natomiast w niniejszej sprawie nieruchomość przeszła na własność Miasta Stołecznego Warszawy z mocy prawa w trybie art. 73 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające jako zajęta pod drogę publiczną. Przy czym ewentualne odszkodowanie za przejęte grunty należy ustalić w oparciu o przepisy art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające w zw. z przepisami rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości. Ustalanie w takim przypadku odszkodowania "według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że czyni to właściwy starosta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 u.g.n.), wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego odmienna w niniejszej sprawie podstawa przejścia nieruchomości przeznaczonej pod drogę na własność Miasta Stołecznego Warszawy (w uchwale powiatu) i ustalenia odszkodowania, nie ma znaczenia dla konieczności przyjęcia, że Miasto Stołeczne Warszawa nie ma legitymacji procesowej strony, także w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od Miasta Stołecznego Warszawy za nieruchomość wydzieloną na podstawie podziału pod drogę publiczną, która stała się jego własnością, jeżeli decyzję wydał w pierwszej instancji Prezydent tego miasta. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę, podziela stanowisko NSA zajęte w przedmiotowej uchwale i przedstawioną na jego poparcie argumentację zawartą w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w rzeczonej uchwale stwierdził, że wydającemu w tych sprawach decyzję w pierwszej instancji staroście, nie można przypisać przymiotu organu wykonawczego powiatu. Przyjąć jednak można, że starosta choć nie jest ustrojowym organem powiatu, to jest organem powiatowym (działającym na szczeblu powiatu) w znaczeniu funkcjonalnym. Na gruncie ustawy powiatowej starosta nie został wyodrębniony jako organ organizacyjnie. Jednak przepis art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) przyznaje staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawia w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, iż na gruncie ustawy o samorządzie powiatu dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, zaś wynikiem drugiego – starosta. Szczególnie widoczne jest wyodrębnienie starosty jako organu administracji publicznej dokonane funkcjonalnie na gruncie prawa materialnego. Na gruncie tych przepisów rola starosty jest wyraźna i wynika z szerokiego katalogu przyznanych mu kompetencji, zwłaszcza w zakresie zadań rządowych. Tym samym przyjąć należy, iż dzięki przyznanym mu kompetencjom funkcjonalnie starosta zachowuje odrębność, co w omawianym zakresie nadaje mu atrybut organu. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego. Ujęcie tego przepisu wydaje się nadawać staroście charakter wyodrębnienia organizacyjnego, gdyż nie precyzuje kompetencji starosty, lecz określa go pojęciowo jako organ jednostki samorządu terytorialnego. Jednak nie jest to istotny typ wyodrębnienia, gdyż k.p.a. jest ustawą proceduralną, a nie ustrojową. Trudno więc przypisywać jej doniosłość w zakresie kształtowania ustroju administracji publicznej. Dokonana w niej typologia organów ma służyć prawidłowemu określeniu ich właściwości w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaś narzędziem ustrojowego kształtowania struktury organów administracji publicznej. W odniesieniu do starosty stanowi nawiązanie do art. 38 ust. 1 u.s.p., który co do zasady wskazuje starostę jako organ właściwy do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Tym samym wyodrębnienie dokonane w art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a., jako wynikające z wyodrębnienia funkcjonalnego, także zachowuje taki charakter. Dowodzi to tego, iż starosta jest organem administracji publicznej, który jest elementem powiatowej struktury organów administracji publicznej, ponieważ jest organem wykonującym z mocy samego prawa zadania spoczywające na powiecie jako jednostce samorządu terytorialnego.

Dalej NSA stwierdził, że inną kwestią jest natomiast status starosty jako organu administracji publicznej. Czy jest on organem samorządowym, czy organem rządowym, czy może ma charakter samorządowo-rządowy? W pierwszym zakresie, zdaniem NSA odpowiedź nie jest jednoznaczna. Starosta nie został wyodrębniony organizacyjnie, ani zakwalifikowany jako organ powiatu. Powierzono mu natomiast funkcje samorządowe szczebla powiatowego. To powoduje, iż jako wyodrębniony funkcjonalnie spośród administracji samorządowej szczebla powiatowego staje się jej organem. Starosta jest więc organem samorządowym szczebla powiatowego poprzez jego wyodrębnienie funkcjonalne. Kwestią dodatkową jest rozważenie, czy nie wykazuje znamion organu powiatu. Czy wbrew wyraźnej regulacji ustawy powiatowej, starosta nie zachowuje takiego przymiotu, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Odpowiedź na postawione pytania, należy wiązać przede wszystkim z art. 38 ust. 1 u.s.p. w związku z art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. Zadania powiatu, o których mowa w art. 4 u.s.p., obejmują także zadania publiczne, którymi są indywidualne sprawy z zakresu administracji publicznej, należące do właściwości powiatu, rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej. W tych sprawach organem administracji publicznej jest starosta. Art. 38 ust. 1 u.s.p. wprost stanowi, że starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu. Istotne znaczenie ma to, że są to sprawy należące do właściwości powiatu i w tych sprawach decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wdawanie decyzji przez zarząd powiatu. Skoro kompetencja starosty dotyczy spraw należących do właściwości powiatu, to w tych sprawach starosta działa jako organ powiatu, ponieważ załatwia sprawę należącą do właściwości powiatu. Dotyczy to wszystkich spraw, które z mocy ustawy należą do właściwości powiatu, w tym także spraw należących do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej, wykonywane przez powiat (art. 4 ust. 4 u.s.p.). Ilekroć ustawy wskazują starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest to równoznaczne ze wskazaniem, że jest to sprawa należąca do właściwości powiatu.

Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. (w niniejszej sprawie art. 73 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające) w zw. art. 129 ust. 1 i ust. 5 u.g.n., decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością powiatu (w niniejszej sprawie Miasta Stołecznego Warszawy), na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. (w niniejszej sprawie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające - przejętej jako zajętej pod drogę publiczną), wydaje starosta ( w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy). Oznacza to, że jest to sprawa z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu (w niniejszej sprawie Miasta Stołecznego Warszawy) w rozumieniu art. 38 ust. 1 u.s.p. Skoro więc w takiej sprawie starosta wykonuje zadanie należące do powiatu, to w tej sprawie inny organ powiatu nie może występować i powoływać się na to, że realizuje zadania powiatu. W tych sprawach starosta nie może być przeciwstawiany innym organom powiatu. Jeżeli kompetencja w tych sprawach została powierzona staroście, który wykonuje zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. Konsekwencją tego jest to, że w takiej sprawie powiat nie może powoływać się na to, że postępowanie dotyczy jego interesu prawnego i być stroną postępowania, ponieważ obowiązek wypłaty odszkodowania obciąża powiat (w niniejszej sprawie na podstawie art. 73 ust 2 pkt 1 ustawy Przepisy wprowadzające Miasto Stołeczne Warszawa) i na tej podstawie być stroną postępowania.

Za takim stanowiskiem przemawiają jak to wskazano w rzeczonej uchwale, też unormowania dotyczące miasta na prawach powiatu (art. 92 u.s.p.). Prezydent miasta na prawach powiatu sprawuje funkcje organu powiatu, a więc wydaje także decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, zastrzeżone jako kompetencja starosty. Nie sposób przyjąć, że miasto na prawach powiatu mogłoby występować w takiej sprawie jako strona reprezentowana przez ten sam organ (prezydenta miasta na prawach powiatu), który wydał decyzję w pierwszej instancji. Dodatkowo należy wskazać na art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który dotyczy spraw o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tych sprawach przyjęto rozwiązanie, że jeżeli organem właściwym jest prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, to gmina lub powiat jest stroną postępowania w tych sprawach, z tym że prezydent miasta podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Istota tego rozwiązania polega na tym, że w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu (gminy), stroną postępowania jest to miasto (gmina), jednakże prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu z uwagi na to, że reprezentowana przez niego jednostka samorządu terytorialnego jest stroną w tym postępowaniu. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza wyjątek od zasady, że jednostka samorządu terytorialnego nie jest stroną postępowania w sprawie należącej do właściwości powiatu, którą rozstrzyga, w drodze decyzji administracyjnej, starosta.

Jak to trafnie wskazał następnie NSA powyższe stanowisko nie pozbawia samorządu terytorialnego prawa do sądu, w zakresie, w jakim przysługuje im ono na podstawie przepisów Konstytucji RP. W treści "prawa do sądu" ("prawa do rzetelnego procesu sądowego") - zob. art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. 1993 Nr 61, poz. 284) przez Protokół nr 11 do Konwencji (Dz. U. 1998 Nr 147, poz. 962) wyróżnia się trzy podstawowe uprawnienia, a mianowicie: a) prawo do uruchomienia postępowania przed sądem (organem, który odpowiada kryteriom wymaganym od sądu w demokratycznych państwach), czyli prawo dostępu do sądu (A. Wasilewski, Pojęcie "sądu" w prawie polskim w świetle standardów europejskich, PS 2001, nr 11-12, s. 34) i brania udziału w tym postępowaniu, b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej, a więc takiej, która zapewnia realizację zasady sprawiedliwości, jawności i równości stron w postępowaniu oraz c) prawo do uzyskania wyroku sądowego, który w razie takiej konieczności może być szybko i skutecznie wyegzekwowany (M. Jaśkowska, Europeizacja prawa administracyjnego, PiP 1999, nr 11, s. 22 i n.; Z. R. Kmiecik, Glosa do postanowienia SN z 5 stycznia 2001 r., III RN 45/00, PiP 2002, nr 10, s. 110-111; A. Zieliński, Prawo do sądu a struktura sądownictwa, PiP 2003, z. 4, s. 20; wyrok TK z 16 marca 1999, SK 19/98, OTK 1999, nr 3, poz. 36). Prawo do sądu zostało wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd" i w art. 77 ust. 2, stanowiącym, że "Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw". Oba te przepisy zostały zawarte w rozdziale II Konstytucji RP, zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Reguły wykładni systemowej nakazują zatem przyjąć, że prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego (choć trzeba przyznać, że przed 29 października 2009 r. - data wyroku TK 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139 ostatecznie kończącego spór w tej kwestii, przynajmniej na gruncie orzecznictwa - można było spotkać również odmienne poglądy w tej sprawie, por. np. orzeczenie TK z 7 stycznia 1992 r., K 8/91, OTK 1992, nr 1, poz. 5). Nie oznacza to, że prawo to tym jednostkom nigdy nie przysługuje. Niemniej jednak ma to miejsce jedynie w przypadkach, gdy jednostki te znajdą się w sytuacji prawnej charakterystycznej dla człowieka i obywatela, a więc np. w sytuacji adresata działań władczych organów administracji publicznej. Uznać zatem należy, że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, a ta sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Powyższe stanowisko nie powoduje, że naruszona zostanie zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP) kreująca sytuację prawną tych jednostek jako podmiotów realizujących zadania publiczne. Zasada ta oznacza m.in., że jednostkom samorządu terytorialnego nadano osobowość prawną i wyposażono je w prawo własności (art. 165 ust. 1). Z kolei art. 165 ust. 2 ustanawia sądowe gwarancje tej samodzielności. Ustalając znaczenie art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że "jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki" - postanowienie TK z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU 2005, nr 1B, poz. 26. Jak to stwierdził NSA w przedmiotowej uchwale samodzielność ta ma dwa aspekty. W aspekcie negatywnym oznacza ona wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej, w szczególności organów administracji rządowej. Wszelkie formy wkraczania w sferę działalności jednostek samorządu terytorialnego muszą być zgodne z Konstytucją, określone przez ustawy, podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego i uzasadnione koniecznością zapewnienia zgodności z prawem działań jednostek samorządu terytorialnego. Przy tym sądowa ochrona samodzielności przysługuje jednostkom samorządu terytorialnego do granic zgodności z prawem podejmowanych przez nie działań. Procesową gwarancję tej samodzielności stanowi przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do zaskarżania aktów nadzoru do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.). Samodzielność w aspekcie pozytywnym zakłada możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych, przy czym granice tej swobody wyznacza Konstytucja RP oraz ustawy ustanowione w zgodzie z normami konstytucyjnymi. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego wyraża się m.in. w możliwości uchwalania statutu, wyboru organów, stanowienia prawa miejscowego, uchwalania budżetu i w prowadzeniu samodzielnej gospodarki finansowej na podstawie tego budżetu. Wskazać również należy na art. 167 ust. 1 Konstytucji RP, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych stosownie do przypadających im zadań. Doktryna i orzecznictwo określiły te uprawnienia mianem samodzielności finansowej gminy (Ł. Złakowski [w:] R. Hauser, Z. Niewiadomski (red), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniem do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Warszawa 2011, s. 11-12, a także wyrok TK z 24 marca 1998 r., K 40/97, OTK 1998, nr 2, poz. 12).

Słusznie zatem wskazał następnie NSA, że należy mieć na względzie, iż pojęcia "ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego" i "prawa do sądu" nie są tożsame. Prawo do sądu jest konstytucyjnie chronionym prawem podmiotowym człowieka i obywatela (podmiotów zrównanych z nimi w obrocie prawnym). Ma ono charakter gwarancji procesowej i zakłada w szczególności prawo danego podmiotu do samodzielnego uruchomienia procedury sądowej, a także prawo do wysłuchania w tym postępowaniu. Pojęcie sądowej ochrony samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) akcentuje natomiast bardziej aspekt przedmiotowy mechanizmów ochrony, które w samym założeniu są ukierunkowane na zapewnienie samodzielnego i zgodnego z prawem wykonywania zadań publicznych, zakładając pozostawienie szerszej swobody ustawodawcy co do wyboru sposobów jej urzeczywistnienia. Zatem, ochrona sądowa (w rozumieniu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) obejmuje tę sferę działania jednostek samorządu terytorialnego, w której Konstytucja zapewnia im samodzielność działania. Chroni te jednostki przed bezprawnymi ingerencjami organów nadzoru w wykonywanie zadań przez organy samorządu terytorialnego. Z tego względu jednostki samorządu terytorialnego mają zdolność sądową w postępowaniu cywilnym, mogą również dochodzić swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacjach określonych w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc w sytuacjach, gdy są one adresatami decyzji administracyjnych lub innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2-4 tej ustawy, a także, gdy są adresatami aktów nadzoru.

Konkludując, wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Dotyczy to również tych spraw, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Jak to dalej stanowczo podkreślił NSA, samodzielność jednostek samorządu terytorialnego kończy się tam, gdzie zaczynają się konstytucyjnie chronione prawa i interesy obywateli. Samodzielność organów jednostek samorządu terytorialnego w rozpoznawaniu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych nie istnieje, ponieważ rozstrzyganie tych spraw jest limitowane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Nawet w przypadku, gdy rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej pozostawiono uznaniu administracyjnemu, to i tak granice tego uznania, których organowi przekroczyć nie wolno, są wyznaczone przepisami powszechnie obowiązującymi. W myśl bowiem art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Rozstrzygając sprawy w formie decyzji administracyjnych, organy jednostek samorządu terytorialnego nie mogą kierować się interesem swoich jednostek, ani realizować celów wyznaczonych przez te jednostki. Muszą one – po ustaleniu stanu faktycznego sprawy – bezstronnie wyważyć wszystkie prawnie doniosłe interesy społeczne i indywidualne (art. 7 k.p.a.), stosownie do wagi tych interesów, ustalonej na gruncie konstytucyjnego systemu wartości (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81 wraz z glosą J. Łętowskiego, OSPiKA 1982, nr 1-2, s. 51 i n.). Z tych względów realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej jaką jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.) jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego, objętych zasadą ich samodzielności, gdzie obowiązujące przepisy pozostawiają szeroki zakres swobody decyzyjnej. Zatem zgodzić należy się z Trybunałem Konstytucyjnym, że "Konstytucyjnie chroniona sfera samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w jej aspekcie pozytywnym - rozumiana jako swoboda decyzyjna - nie obejmuje administrowania przez wydawanie decyzji administracyjnych adresowanych do obywateli. Samodzielność oznacza tu przede wszystkim samodzielne stosowanie prawa przy założeniu kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej oraz wyłączenie innych form ingerencji w wydawanie decyzji administracyjnych przez organy jednostek samorządu terytorialnego" - wyrok TK z 29 października 2009 r., K 32/08, OTK-A 2009, nr 9, poz. 139.

Prawo do sądu nie powinno przysługiwać jednostkom samorządu terytorialnego na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. "Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP" (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji, naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom.

Dodać tu należy, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne zostały oparte na tej zasadzie. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji, nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa. Jeżeli zdaniem danej jednostki samorządu terytorialnego wydana przez starostę decyzja jest niezgodna z prawem, to może ona zwrócić się do prokuratury o zaskarżenie tej decyzji w drodze odwołania (art. 183 k.p.a.) lub sprzeciwu, w trybie określonym w art. 184 § 1 k.p.a., jeżeli decyzja jest ostateczna, a przepisy tego kodeksu lub przepisy szczególne przewidują wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmianę. Przy tym nie ulega najmniejszej wątpliwości, że prokuratorska kontrola jest kontrolą legalności, mającą stanowić jedną z gwarancji procesowych przestrzegania zasady praworządności w postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że także na gruncie niniejszej sprawy aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto Stołeczne Warszawa stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego, realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową Miasta Stołecznego Warszawy w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z Miastem Stołecznym Warszawa, 1) na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, 2) którego organ (Prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość, i 3) który jednocześnie miałby uprawnienie nawet do trzykrotnego zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania.

Stosownie do treści art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Jak wyżej wykazano Miasto Stołeczne Warszawa tej przesłanki w niniejszej sprawie nie spełnia. W konsekwencji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez jego Prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. powinien skargę tą odrzucić.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, dlatego zaskarżony wyrok uchylono i skargę Miasta Stołecznego Warszawy odrzucono.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi na rzecz skarżącego Miasta Stołecznego Warszawa orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.