Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 511/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Finanse publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 72 art. 226 ust. 1 pkt 6 ust. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk - Drozda Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Janicki Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.) Protokolant: Sekretarz sądowy Dominika Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 18 grudnia 2014 r. nr III/28/14 w przedmiocie Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Aleksandrów Łódzki na lata 2015 – 2020 stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 18 grudnia 2014 r. nr III/28/14 w całości.


UZASADNIENIE

Regionalna Izba Obrachunkowa w Łodzi zaskarżyła uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 18 grudnia 2014 r., nr III/28/14 w sprawie uchwalenia Wieloletniej Prognozy Finansowej Gminy Aleksandrów Łódzki na lata 2015 – 2020, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie art. 226 ust. 1 pkt 6, w związku z art. 72 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), dalej jako u.f.p., oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego (Dz. U. nr 298. poz. 1767), dalej jako "rozporządzenie", polegającego na nieprawidłowym określeniu kwoty długu Gminy Aleksandrów Łódzki w latach 2015 - 2016, jak również braku wskazania sposobu jego sfinansowania w okresie 2015 - 2017 oraz z powodu naruszenia art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p., polegającego na nieprawidłowym określeniu limitu wydatków bieżących w 2017 roku w przedsięwzięciu pn. "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" .

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że z treści § 1 uchwały wynika, że składa się ona z: prognozy budżetów i długu gminy na lata 2015 – 2020 (załącznik nr 1), wykazu przedsięwzięć na lata 2015 - 2018 (załącznik nr 2), objaśnień (załącznik nr 5). W wykazie przedsięwzięć do wieloletniej prognozy finansowej gminy w poz. 1.3.1 - wydatki bieżące - i odpowiednio w poz. 1.3.1.1 zamieszczone zostało przedsięwzięcie pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" z łącznymi nakładami w kwocie 1 436 642 zł oraz limitami wydatków odpowiednio: na 2015 r. - 475 428 zł, na 2016 r. – 475 428 zł i na 2017 r. – 460 686 zł. W poz. 1.3.2. - wydatki majątkowe i odpowiednio w poz. 1.3.2.7. także zamieszczone zostało przedsięwzięcie pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" z łącznymi nakładami finansowymi w kwocie 6 801 000 zł oraz limitem wydatków w roku 2017 w kwocie 6 801 000 zł. W poz. 6 załącznika nr 1 do uchwały określono poziom długu gminy na rok 2015 r. w kwocie 27 120 000 zł, na 2016 r. w kwocie 22 320 000 zł.

Zdaniem strony skarżącej powyższe zapisy, odnoszące się do "Odkupu nieruchomości gruntowej w Brużycze Księstwie" wynikały z zawartych przez gminę trzech umów, jednej z dnia 5 grudnia 2014 i dwóch z dnia 12 grudnia 2014 r.

W dniu 5 grudnia 2014 r. Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego zawarł z firmą A S.A. we W. warunkową umowę sprzedaży i umowę przedwstępną sprzedaży nieruchomości. Następnie w dniu 12 grudnia 2014 r. Gmina Aleksandrów Łódzki i A S.A. zawarły umowę przeniesienia własności nieruchomości oraz umowę dzierżawy.

W ocenie skarżącej oświadczenia woli Gminy Aleksandrów Łódzki i A S.A. zawarte w owych umowach ukształtowały stosunek zobowiązaniowy, którego treścią są uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy leasingu, unormowanej przepisami kodeksu cywilnego.

Podkreślono, że przez umowę z dnia 5 grudnia 2014 r. spółka, jako finansujący, w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa, zobowiązała się do nabycia od Gminy Aleksandrów określonej w umowie sprzedaży nieruchomości, by oddać tę nieruchomość tej gminie do używania i pobierania pożytków, a gmina jako korzystający zobowiązała się do objęcia nieruchomości w dzierżawę wraz z zobowiązaniem się do zapłaty czynszu. Umowy przyrzeczone zostały zawarte w dniu 12 grudnia 2014 r. Gmina Aleksandrów Łódzki zobowiązała się odkupić nieruchomość oraz zobowiązała się do uiszczania czynszu dzierżawnego w 37 ratach w kwocie ogółem brutto 1 767 069, 78 zł (netto 1 436 641,95 zł).

Złożone przez Gminę Aleksandrów Łódzki i finansującego oświadczenia woli ukształtowały prawa i obowiązki stron odpowiadające umowie leasingu. Świadczenie nazwane czynszem dzierżawnym, płatne w 37 ratach wraz ze świadczeniem w postaci ceny odkupu nieruchomości, jako dodatkową ratą stanowią należne finansującemu wynagrodzenie pieniężne w rozumieniu art. 7091 kodeksu cywilnego. Nazewnictwo użyte w umowie z dnia 12 grudnia 2014 r. np. płatność czynszu w ratach, także wskazuje, że strony zawarły umowę leasingu unikając w sposób zamierzony zastosowania terminologii adekwatnej do treści istotnych jej postanowień. Ujawniona sprzeczność pomiędzy rzeczywistym zamiarem stron a zapisami umów przełożyła się na treść postanowień uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, gdzie zarówno w wydatkach bieżących, jak i majątkowych gmina zaplanowała jedno przedsięwzięcie pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie". Gdyby rzeczywistym zamiarem gminy było zawarcie umowy dzierżawy, to w wydatkach bieżących, zamiast o odkupie nieruchomości, byłaby wprost mowa o czynszu dzierżawnym. Treść przywoływanych wyżej umów dobitnie wskazuje, że rzeczywistym zamiarem stron nie było przeniesienie własności, lecz przepływ środków pieniężnych wynikający z obrotu przedmiotową nieruchomością. Od momentu sprzedaży do chwili odkupu nieruchomości gmina nie traci kontroli nad przedmiotem sprzedaży a kupujący otrzymuje wynagrodzenie wraz z gwarancją odkupu, wynikającą z warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego - art. 390 § 2 k.c. Nadto strony wyłączyły odpowiedzialność spółki z tytułu rękojmi za jakiekolwiek wady fizyczne nieruchomości. Gmina przejęła obowiązek zarządzania i utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym przez cały okres dzierżawy. Z chwilą odkupu nieruchomości oraz w okresie późniejszym gmina zrzekła się wszelkich roszczeń dotyczących stanu technicznego nieruchomości. Powyższe postanowienia wyraźnie wskazują że na Gminę Aleksandrów Łódzki, jako korzystającego z rzeczy, przeniesione zostało ryzyko i korzyści z tytułu własności nieruchomości. Przeprowadzona transakcja wywołuje zatem, w sferze jej gospodarki finansowej, skutki analogiczne do umowy długoterminowego kredytu czy pożyczki. Dwukrotne przeniesienie własności nieruchomości nie niweluje faktu istnienia obowiązku zwrotu przez gminę kapitału pieniężnego w wysokości "udostępnionej" przez A. Postanowienia umowne zobowiązują gminę do corocznego angażowania środków budżetu z przeznaczeniem na zapłatę firmie A kwoty ustalonej przez strony. Niezależnie od tego, czy ciążące na gminie obowiązki w zakresie zapłaty na rzecz instytucji finansującej należnych kwot, byłyby określone jako wydatki, gmina zobowiązana będzie do zabezpieczenia środków na ich sfinansowanie, co ma jednakowe znaczenie z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa finansowego i zdolności płatniczych.

W konsekwencji strona skarżąca uznała, że między Gminą Aleksandrów Łódzki a A S.A. doszło do zawarcia umowy leasingu, w której ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na Gminę, jako korzystającego z rzeczy w rozumieniu § 3 rozporządzenia.

Dodano, że planowane wydatki zarówno majątkowe, jak i bieżące związane z realizacją przedsięwzięcia pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" nie są ujęte w planowanej kwocie długu wykazanej w wieloletniej prognozie finansowej, zaś zobowiązania wynikające z w/w umów zaliczają się do tytułów dłużnych, o których mowa w art. 72 u.f.p. oraz w § 3 rozporządzenia i powinny zostać wykazane w wieloletniej prognozie finansowej gminy, stosownie do przepisu art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. Nie wykazanie tych zobowiązań przy wyliczaniu kwoty długu gminy w latach 2015 - 2016 stanowi istotne naruszenie prawa. W odniesieniu do kwoty długu wskazano, że stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. istnieje obowiązek wskazania sposobu jego sfinansowania. W stosunku do zobowiązań wynikających z umowy leasingu spłata zobowiązań zaliczanych do długu dokonywana będzie w famach limitów wydatków, bowiem w roku poprzednim środki uzyskane przez gminę z tych umów zakwalifikowane zostały w budżecie jako dochody. Tymczasem w wieloletniej prognozie finansowej gminy w latach 2015 - 2017 nie wskazano sposobu sfinansowania kwoty długu wydatkami, co z kolei stanowi naruszenie przepisu art. 216 ust. 1 pkt 6 u.f.p. Nieprawidłowo określono także limit wydatków w roku 2017, naruszając przepis art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p. bowiem w wieloletniej prognozie finansowej winny zostać zabezpieczone limity wydatków na realizowane przedsięwzięcia, a limit wydatków bieżących ustalony na rok 2017 nie zabezpiecza wykonania w/w przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim nie podzieliła powyższej argumentacji, wskazując, iż ocena czy strony swoim działaniem doprowadziły do ukształtowania stosunku zobowiązaniowego w postaci umowy leasingu unormowanej przepisami kodeksu cywilnego wymaga odniesienia bezpośrednio do stosownego przepisu, tj. art. 7091 k.c. Zdaniem Gminy, ze względu na obowiązującą zasadę spójności systemu prawa (przy braku inaczej sformułowanej definicji leasingu w ustawie o finansach publicznych), uznać należy , iż przepisy powoływanego § 3 rozporządzenia odnoszą się do definicji kodeksowej a więc leasingu finansowanego. Brak jest jednak podstaw do twierdzenia aby stosunki prawne ukształtowane przez Gminę Aleksandrów Łódzki i A S.A. wypełniły przesłanki zastosowania tego przepisu. Istotą umowy leasingu określonej w art. art. 7091 k.c. jest ustalenie przez strony wysokości wynagrodzenia pieniężnego dla finansującego za nabycie rzeczy od oznaczonego zbywcy i oddanie korzystającemu do używania w wysokości równej co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego. Wynagrodzenie to płatne jest w ratach. Odmienna jest więc rola tego wynagrodzenia od roli czynszu w przypadku umowy dzierżawy. Korzystający ponosi ciężar ekonomiczny związany m.in. z kosztem nabycia rzeczy przez finansującego, z kosztem zawarcia umowy leasingu , wydania rzeczy korzystającemu, z zyskiem finansującego. Dzierżawca natomiast płaci za możliwość używania rzeczy i pobierania pożytków. Treść umowy dzierżawy zawartej przez strony wskazuje, iż określiły one miesięczny czynsz dzierżawny nie zaś wynagrodzenie za jakiekolwiek inne świadczenia , płatne w ratach, co wynika wprost z treści § 7 umowy dzierżawy, która niewątpliwie ma pierwszeństwo przy interpretacji tego aktu, przed nie mającym znaczenia prawnego sformułowaniem odnoszącym się do rat, zawartym w załączniku do tej umowy. W §7 umowy dzierżawy strony postanowiły m.in., iż gmina (jako dzierżawca) obowiązana będzie uiszczać na rzecz A S.A.(wydzierżawiającego) czynsz dzierżawny powiększony o podatek VAT w stawce wynikającej z obowiązujących przepisów o podatku VAT. Czynsz dzierżawny płatny jest miesięcznie, do ostatniego dnia miesiąca, za który został naliczony. Wysokość czynszu (39 618,50 zł netto) określona została w harmonogramie płatności czynszu stanowiącym załącznik do umowy. Zdaniem gminy brzmienie wskazanego zapisu umowy i wysokość czynszu jednoznacznie wskazują, iż strony uregulowały jedynie jeden z elementów niezbędnych umowy dzierżawy, zgodnie z art. 693 §1 k.c. Umówiony przez strony czynsz, mający charakter świadczenia okresowego za używanie przedmiotu dzierżawy nie odzwierciedla faktycznej wartości tego przedmiotu. Podkreślono, iż suma czynszów dzierżawnych, w łącznej kwocie netto 1 436 641,95 zł, ustalona przez strony umowy dzierżawy nie odpowiada pojęciu wynagrodzenia pieniężnego, równego co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego, wskazanemu w przytoczonym powyżej art. art. 7091 k.c. "Czysta " kwota nabycia nieruchomości przez wydzierżawiającego, bez kosztów zawarcia umowy i innych, to 6 801 000 zł netto.

Poza tym potraktowanie ceny tzw. odkupu" nieruchomości, jako dodatkowej raty jest w żaden sposób nieusprawiedliwiony. Gmina nie jest w ramach obecnie istniejących stosunków prawnych zobowiązana do uiszczenia na rzecz wydzierżawiającego kwoty 6 801 000 zł . Gmina zawarła umowę przedwstępną, na mocy której zobowiązała się odkupić przedmiotową nieruchomość w terminie do 17 grudnia 2017 r. Do powstania obowiązku gminy w zakresie zapłaty kwoty odkupu niezbędne jest więc zawarcie kolejnej umowy. Obecnie Gmina Aleksandrów Łódzki nie jest jeszcze dłużnikiem A SA w zakresie kwoty 6 801 000 zł netto. Kwoty tej nie można traktować jako którejś z rat leasingowych. Co więcej, można sobie nawet wyobrazić, iż w 2017 roku strony dojdą do porozumienia by gmina swoje zobowiązanie z tytułu odkupu wypełniła np. poprzez zamianę gruntów, co zmieni charakter jej świadczenia z finansowego na rzeczowy. Zatem aktualnie gmina jest zobowiązana jedynie do zawarcia umowy przyrzeczonej, nie zaś do zapłaty ceny nabycia nieruchomości w kwocie 6 801 000 zł netto. W przypadku zakończenia realizacji umowy dzierżawy zgodnie z jej treścią, gmina nie będzie miała podstaw i prawa żądania przeniesienia na nią własności nieruchomości, gdyż zapłata wszystkich kolejnych czynszów dzierżawnych nie będzie równoznaczna z zapłatą pełnej ceny sprzedaży nieruchomości. Poza tym gmina zastrzegła sobie możliwość zgłoszenia żądania wcześniejszej odsprzedaży nieruchomości na jej rzecz (§ 6 ust. 6 warunkowej umowy sprzedaży), co jest równoznaczne z wcześniejszym rozwiązaniem umowy dzierżawy i tym samym stanowi potwierdzenie, iż strony nie zakładały aby suma czynszów dzierżawnych oddawała wartość przedmiotu umowy dzierżawy.

W konsekwencji brak wypełnienia przez strony wszystkich elementów przedmiotowo istotnych wskazanych w art. art. 7091 k.c. wyklucza możliwość zastosowania tego przepisu w omawianej sytuacji i uznanie, iż strony zawarły umowę leasingu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skarga okazała się zasadna, bowiem zaskarżone uchwała narusza art. 72 u.f.p. oraz w § 3 rozporządzenia, w związku art. 226 ust. 1 pkt 6 oraz art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p.

Zgodnie z treścią art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p. wieloletnia prognoza finansowa powinna być realistyczna i określać dla każdego roku objętego prognozą, co najmniej kwotę długu jednostki samorządu terytorialnego oraz sposób sfinansowania jego spłaty.

Z kolei w art. 72 ust. 1 u.f.p. ustawodawca określił, iż państwowy dług publiczny obejmuje zobowiązania sektora finansów publicznych z następujących tytułów:

1) wyemitowanych papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne;

2) zaciągniętych kredytów i pożyczek;

3) przyjętych depozytów;

4) wymagalnych zobowiązań:

a) wynikających z odrębnych ustaw oraz prawomocnych orzeczeń sądów lub

ostatecznych decyzji administracyjnych,

b) uznanych za bezsporne przez właściwą jednostkę sektora finansów

publicznych będącą dłużnikiem.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w/w art. 72 ust. 2 u.f.p., Minister Finansów wydał rozporządzenie z dnia 28 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego. Zgodnie z treścią § 3 pkt 2 rozporządzenia, tytuły dłużne zaliczane do państwowego długu publicznego, sklasyfikowane zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia, dzielą się m.in. na kredyty i pożyczki, przy czym do tej kategorii zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok.

Zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p. dług publiczny obejmuje zobowiązania finansów publicznych z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek. W myśl § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego do kategorii kredytów i pożyczek zalicza się również umowy leasingu zawarte z producentem lub

finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy.

Sąd podziela stanowisko strony skarżącej, iż oświadczenia woli Gminy Aleksandrów Łódzki i A S.A. zawarte kolejno w warunkowej umowie sprzedaży oraz umowie przedwstępnej sprzedaży nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...], składającej się z działek o nr 43/2, 44/2 i 46, położonej w miejscowości Brużyczka Księstwo, w gminie Aleksandrów łódzki, powiat zgierski, województwo łódzkie z dnia 5 grudnia 2014 r. oraz umowie przeniesienia własności nieruchomości i umowie dzierżawy zawartych w dniu 12 grudnia 2014 r., ukształtowały stosunek zobowiązaniowy, którego treścią są uprawnienia i obowiązki wynikające z umowy leasingu, unormowanej przepisami kodeksu cywilnego. Przywołane umowy zawierają elementy umowy leasingu przedmiotowo istotne (essentialia negotii), czyli takie, bez których umowa leasingu nie mogłaby dojść do skutku i które ją indywidualizują pod względem prawnym.

Jak stanowi art. 7091 kodeksu cywilnego przez umowę leasingu finansujący zobowiązuje się, w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa, nabyć rzecz od oznaczonego zbywcy na warunkach określonych w tej umowie i oddać tę rzecz korzystającemu do używania albo do używania i pobierania pożytków przez czas oznaczony, a korzystający zobowiązuje się zapłacić finansującemu w uzgodnionych ratach wynagrodzenie pieniężne, równe co najmniej cenie lub wynagrodzeniu z tytułu nabycia rzeczy przez finansującego.

W doktrynie i praktyce doszło do wyróżnienia kilkunastu rodzajów transakcji leasingowych, często krzyżujących się, nie zawsze definiowanych w taki sam sposób. Między innymi wymienia się leasing finansowany zwany również finansowym, leasing operacyjny zwany też bieżącym, leasing czysty lub pełny, leasing zwrotny.

Leasing zwrotny stanowi szczególną odmianę leasingu finansowanego. Polega on na tym, iż finansujący kupuje określone dobro od przyszłego korzystającego po to, aby oddać mu to dobro w leasing. Dzięki temu korzystający uzyskuje środki na dalsze prowadzenie lub poszerzenie działalności gospodarczej (zob. M. Pazdan w: Kodeks cywilny. Komentarz, pod redakcją K. Pietrzykowskiego, 2008 r., s. 531). W piśmiennictwie wyrażany jest także pogląd, że definicja leasingu z art. 7091 k.c. obejmuje również jego zwrotną odmianę, w której finansujący nabywa rzecz od korzystającego, by oddać mu następnie ją do użytku (zob. J. Poczobut w: System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczególna, t. 8, 2004 r., s. 250).

Przez umowę z dnia 5 grudnia 2014 r. (warunkowa umowa sprzedaży i przedwstępna umowa sprzedaży k. 23-34 akt) A S.A., jako finansujący, w zakresie działalności swego przedsiębiorstwa, zobowiązała się do nabycia od Gminy Aleksandrów określonej w umowie sprzedaży nieruchomości, by oddać tę nieruchomość tejże gminie do używania i pobierania pożytków, a gmina, jako korzystający zobowiązała się do objęcia nieruchomości w dzierżawę wraz z zobowiązaniem się do zapłaty czynszu. Umowy przyrzeczone zostały zawarte w dniu 12 grudnia 2014 r. (k. 35-41 i 42-50). Na mocy umowy Rep. A Nr [...]87/[...] – Gmina Aleksandrów Łódzki zobowiązała się odkupić powyższą nieruchomość za cenę 6 801.000 zł (§ 6). Na mocy umowy Rep. A Nr [...]96/[...] Gmina Aleksandrów zobowiązała się do uiszczania czynszu dzierżawnego w 37 ratach w kwocie ogółem brutto 1 767 069, 78 zł (netto 1 436 641,95 zł). Świadczenie nazwane czynszem dzierżawnym, płatne w 37 ratach wraz ze świadczeniem w postaci ceny odkupu nieruchomości, jako dodatkową ratą stanowią bezsprzecznie należne finansującemu wynagrodzenie pieniężne w rozumieniu art. 7091 kodeksu cywilnego. Nazewnictwo użyte w umowie z dnia 12 grudnia 2014 r. - Rep. A Nr [...]96/[...], np. płatność czynszu w ratach, także wskazuje, że strony zawarły umowę leasingu unikając w sposób zamierzony zastosowania terminologii adekwatnej do treści istotnych jej postanowień. Ujawniona sprzeczność pomiędzy rzeczywistym zamiarem stron a zapisami umów przełożyła się na treść postanowień uchwały w sprawie wieloletniej prognozy finansowej, gdzie zarówno w wydatkach bieżących, jak i majątkowych gmina zaplanowała jedno przedsięwzięcie pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie". Gdyby rzeczywistym zamiarem gminy było zawarcie umowy dzierżawy, to w wydatkach bieżących, zamiast o odkupie nieruchomości, byłaby wprost mowa o czynszu dzierżawnym.

Jak słusznie wskazano w treści skargi treść w/w umów dobitnie wskazuje, że rzeczywistym zamiarem stron nie było przeniesienie własności, lecz przepływ środków pieniężnych wynikający z obrotu przedmiotową nieruchomością.

Potwierdzają to wyjaśnienia skarbnika gminy zawarte w protokole z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 4 lutego 2015 r., nr 4/2015, który odpowiadając na pytanie dlaczego Rada Miasta zarówno w wydatkach majątkowych jak i bieżących przyjęła jedną nazwę przedsięwzięcia - "Odkup nieruchomości w Brużyczce Księstwie" odpowiedział cyt: " nazwaliśmy to w ten sposób, żeby jedno z drugim grało, tzn. żeby wydatek majątkowy w 2017r. można było zidentyfikować z czynszem dzierżawnym, który pojawia się w wydatkach bieżących" (k.14 akt). Nadto skarbnik gminy złożone na sesji Rady Miejskiej w dniu 25 września 2014 r. oświadczył że cyt: "mam nadzieję, że wyrazicie Państwo zgodę aby zbyć nieruchomość, jedną z nieruchomości gminy troszeczkę inaczej niż to się odbywa normalnie (...). A inność trochę polegać będzie na tym , że zbyjemy tą nieruchomość - tak ta transakcja będzie zorganizowana, że będziemy tą nieruchomość dzierżawić przez określoną ilość lat - nie będzie to dłużej niż 3 lata potem po upływie tego okresu odkupimy ją za taką samą kwotę. Transakcja taka korzystna będzie dla gminy przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze z powodu tego, że w bieżącym roku jeszcze otrzymamy zastrzyk dość dużej kwoty pieniędzy, po drugie: bardzo pozytywnie wpłynie to na kształtowanie się wyliczanego wskaźnika wynikającego z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Ujemną stroną jest to , że przy dzierżawie będziemy musieli płacić czynsz dzierżawny (...). Skarbnik dodał również, iż "tak będziemy się starać zawrzeć tą umowę abyśmy mieli możliwość, że umowa zawarta na 3 lata ale jeżeli po roku trafi się nam klient, który by kupił od nas - choć ja mało w to wierzę, bo widzę co się dzieje na rynku nieruchomości, ale jakby się coś zdarzyło, że nam się trafi "Amerykanin" z dużą ilością pieniędzy, to będziemy mieli prawo szybszego odkupu tej nieruchomości, stania się właścicielem i sprzedania już bez tych dodatkowych warunków" (k. 56-57).

Słuszna jest zatem teza, iż celem zawartych przez Gminę Aleksandrów Łódzki przedmiotowych umów było tylko pozyskanie środków pieniężnych na sfinansowanie potrzeb budżetowych .

Wskazać należy, że § 3 rozporządzenia wymaga, by przy umowach leasingu ryzyko i korzyści z tytułu własności były przeniesione na korzystającego z rzeczy. Analiza treści umowy Rep. A Nr [...]87/[...] wskazuje, że sprzedający poprzez wyzbycie się nieruchomości nabywa aktywa pieniężne zachowując nadal, na zasadach wyłączności, możliwość korzystania z nieruchomości. Kupujący w wyniku przekazania mienia do używania wraz z prawem do pobierania pożytków rezygnuje z korzyści wynikających z dysponowania tą rzeczą w zamian za wynagrodzenie. Zatem od momentu sprzedaży do chwili odkupu nieruchomości gmina nie traci kontroli nad przedmiotem sprzedaży a kupujący otrzymuje wynagrodzenie wraz z gwarancją odkupu, wynikającą z warunkowej umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego - art. 390 § 2 kodeksu cywilnego. Nadto strony wyłączyły odpowiedzialność A S.A. z tytułu rękojmi za jakiekolwiek wady fizyczne nieruchomości. Gmina Aleksandrów przejęła obowiązek zarządzania i utrzymania nieruchomości w stanie niepogorszonym przez cały okres dzierżawy. Z chwilą odkupu nieruchomości oraz w okresie późniejszym Gmina zrzekła się wszelkich roszczeń dotyczących stanu technicznego nieruchomości (§ 6 ust. 5). Wszystkie przywołane wyżej postanowienia umowy wyraźnie wskazują że na Gminę Aleksandrów Łódzki, jako korzystającego z rzeczy, przeniesione zostało ryzyko i korzyści z tytułu własności nieruchomości.

Przeprowadzona przez Gminę Aleksandrów Łódzki transakcja wywołuje zatem, w sferze jej gospodarki finansowej, skutki analogiczne do umowy długoterminowego kredytu czy pożyczki. Dwukrotne przeniesienie własności nieruchomości nie niweluje faktu istnienia obowiązku zwrotu przez Gminę kapitału pieniężnego w wysokości "udostępnionej" przez A. Postanowienia umowne zobowiązują gminę do corocznego angażowania środków budżetu z przeznaczeniem na zapłatę firmie A kwoty ustalonej przez strony. Niezależnie od tego, czy ciążące na gminie obowiązki w zakresie zapłaty na rzecz instytucji finansującej należnych kwot, byłyby określone jako wydatki (w realiach sprawy: cena odkupu i czynsz dzierżawny), czy rozchody (pożyczka lub kredyt), gmina zobowiązana będzie do zabezpieczenia środków na ich sfinansowanie, co ma jednakowe znaczenie z punktu widzenia zachowania bezpieczeństwa finansowego i zdolności płatniczych.

Tym samym między Gminą Aleksandrów Łódzki a A S.A., jako finansującym doszło do zawarcia umowy leasingu, w której ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na gminę, jako korzystającego z rzeczy w rozumieniu § 3 rozporządzenia

Nadto planowane wydatki zarówno majątkowe, jak i bieżące związane z realizacją przedsięwzięcia pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" nie są ujęte w planowanej kwocie długu wykazanej w wieloletniej prognozie finansowej. W poz. 6 załącznika nr 1 wieloletniej prognozy finansowej Gminy w kwocie długu nie została wykazana kwota wynikającą z umowy leasingu na koniec 2015 r. w wysokości 7 737 937,64 zł oraz w roku 2016 r. w wysokości 7 262 515,64 zł. Zobowiązania wynikające z tych umów zaliczają się do tytułów dłużnych, o których mowa w art. 72 u.f.p. oraz w § 3 rozporządzenia powinny zostać wykazane w wieloletniej prognozie finansowej gminy w poz. 6 załącznika nr 1 - stosownie do przepisu art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p., a nie wykazanie tych zobowiązań przy wyliczaniu kwoty długu gminy w latach 2015-2016 stanowi istotne naruszenie prawa.

Poza tym w odniesieniu do kwoty długu, stosownie do art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p., istnieje obowiązek wskazania sposobu jego sfinansowania. W stosunku do zobowiązań wynikających z umowy leasingu spłata zobowiązań zaliczanych do długu dokonywana będzie w famach limitów wydatków, bowiem w roku poprzednim środki uzyskane przez gminę z tych umów zakwalifikowane zostały w budżecie jako dochody. Wzór wieloletniej prognozy finansowej przewiduje wskazanie finansowania długu wydatkami, a obowiązek ten zostaje wypełniony poprzez wykazanie odpowiednich wielkości w Sekcji 14 zawierającej dane uzupełniające o długu i jego spłacie. I tak w poz. 14.2 załącznika nr 1 wieloletniej prognozy finansowej wykazuje się kwotę długu, którego planowana spłata dokona się z wydatków budżetu, w poz. 14.3 wykazuje się wydatki zmniejszające dług z uszczegółowieniem tytułów np. w poz. 14.3.2 wykazuje się wydatki związane z umowami zaliczanymi do tytułów dłużnych wliczanych do państwowego długu publicznego (np. umowy leasingu). Mając na względzie wielkości zobowiązań wynikające z umowy leasingu podzielić należy pogląd wyrażony w skardze, że w załączniku nr 1 wieloletniej prognozy finansowej gminy nie wykazano w roku 2015 w poz. 14.2 kwoty 7 737 937,64 zł oraz w poz. 14.3 i 14.3.2 kwoty 475 422 zł ; w roku 2016 w poz. 14.2 kwoty 7 262 515,64 zł oraz w poz. 14.3 i 14.3.2. kwoty 475.422 zł, jak również w roku 2017 w poz. 14.3 i 14.3.2 kwoty 7 262 515,64 zł.

Tym samym w wieloletniej prognozie finansowej gminy w latach 2015-2017 nie wskazano sposobu sfinansowania kwoty długu wydatkami, co także stanowi naruszenie przepisu art. 226 ust. 1 pkt 6 u.f.p.

Ponadto w odniesieniu do przedsięwzięcia wykazanego w poz. 1.3.1.1 pod nazwą "Odkup nieruchomości gruntowej w Brużyczce Księstwie" nieprawidłowo określono limit wydatków w roku 2017. Zgodnie z wielkościami wynikającymi z załącznika do umowy z dnia 12 grudnia 2014 r. Rep. A Nr [...]96/[...] w roku 2017 wydatki bieżące winny zostać zabezpieczone w kwocie 461 515,64 zł, natomiast limit wydatków w wieloletniej prognozie finansowej gminy ustalono w kwocie niższej tj. 460 686 zł. W konsekwencji naruszony został przepis art. 226 ust. 3 pkt 4 u.f.p., bowiem w wieloletniej prognozie finansowej winny zostać zabezpieczone limity wydatków na realizowane przedsięwzięcia, a limit wydatków bieżących ustalony na rok 2017 nie zabezpiecza wykonania tego przedsięwzięcia.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. z 2012 r., poz. 212 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

ds