Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4279/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 2a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 28 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt VIII SA/Wa 445/18 w sprawie ze sprzeciwu D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 września 2018 r., VIII SA/Wa 445/18, oddalił sprzeciw D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że organ odwoławczy prawidłowo odniósł się do kwestii zmiany stanu prawnego w niniejszej sprawie, albowiem w związku z nowelizacją ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej jako: "u.g.n."), która nastąpiła na mocy art. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509; dalej jako: "ustawa nowelizująca") od dnia 23 sierpnia 2017 r. w sprawie zastosowanie mają znowelizowane przepisy. Uzasadniając uchylenie decyzji organu I instancji Kolegium zasadnie wskazało na brzmienie znowelizowanego art. 146 ust. 3 u.g.n., w świetle którego, wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo na dzień stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zatem to właśnie ta regulacja prawna powinna być podstawą prawną rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z kolei art. 156 ust. 4 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r.) stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy od daty sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Kolegium prawidłowo uznało również, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji należało zweryfikować operat szacunkowy zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy nowelizującej. Oznacza to, że operat szacunkowy, mimo sporządzenia przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, aby mógł stać się podstawą orzekania przez organ, musi odpowiadać wymogom przepisów znowelizowanych w zakresie metodologii wyceny. Mając na uwadze powyższe Kolegium zasadnie stwierdziło, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 146 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 5 oraz art. 156 ust. 4 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. oraz z naruszeniem przepisów prawa procesowego dotyczącego budowy i redagowania decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu, argumentacja ta pozwala uznać, że zaskarżona decyzja podjęta została po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji, gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzeń infrastruktury technicznej tj. budową drogi w ul. S. w R. jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określanej jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 146 ust. 1a u.g.n., który stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości. Z związku zaś z tym, że operat szacunkowy z 15 sierpnia 2017 r. został sporządzony w oparciu o art. 146 ust. 3 u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, zaistniała konieczność jego zweryfikowania zgodnie z wymogami zawartymi w art. 4 ust. 5 w związku z art. 156 ust. 4 ustawy zmieniającej. W ocenie Sądu powyższe obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej i bezpośrednio wpływa na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron tego postępowania. Taka sytuacja powoduje z kolei, że strony muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem I jak i II instancji. Prawidłowo zatem w tych uwarunkowaniach Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta R. i przekazało mu sprawę ustalenia opłaty adiacenckiej do ponownego rozpoznania, wskazując jednocześnie na konieczność prowadzenia ponownego postępowania w oparciu o przepisy ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 23 sierpnia 2017 r. i od dnia 1 września 2017 r. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Wadliwie sporządzony operat szacunkowy, na którym organ I instancji oparł decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej skutkuje tym, że w istocie decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W świetle powyższego nie zasadne jest twierdzenie skarżącego, że organ odwoławczy nie wskazał istotnych dla sprawy okoliczności, jakie organ I instancji powinien brać pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Sąd nie zgadza się również z twierdzeniem skarżącego, że postępowanie organu I instancji podlegało umorzeniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. jako bezprzedmiotowe, gdyż zostało wszczęte w dniu 15 sierpnia 2017 r. tj. w dacie sporządzenia operatu szacunkowego i upłynął 3-letni termin do wydania decyzji. Zgodnie z art. 145 ust. 2 w nowym brzmieniu, wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło 5 lutego 2015 r., z kolei wszczęcie postępowania w kontrolowanej sprawie nastąpiło zawiadomieniem z 15 listopada 2017 r. Należy zatem uznać, że w niniejszej sprawie nie został przekroczony 3 letni termin do wszczęcia postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł D. W., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o jego zmianę zaskarżonego przez uchylenie decyzji organu II instancji ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji organów administracji i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1. przez błędną wykładnię przepisów u.g.n. polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że u.g.n. stanowi przejaw prawa procesowego, co w konsekwencji miało umożliwić organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy normy zawarte w u.g.n. stanowią przejaw prawa materialnego w związku z czym ich naruszenie nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej skoro taka decyzja może zostać wydana tylko w przypadku naruszenia przepisów postępowania o czym wprost stanowi art. 138 § 2 k.p.a.;

2. przez niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji, tj. po 23 sierpnia 2017 r., podczas gdy w sprawie niniejszej ze względu na moment wszczęcia postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją, tj. w brzmieniu – Dz. U. z 2017r., poz. 1509, art. 1;

3. przez błędną wykładnię art. 61 § 4 k.p.a. polegającą na nieprawidłowym wskazaniu momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie na dzień 15 listopada 2017 r., podczas gdy była to co najmniej data 15 sierpnia 2017 r.; a także naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

4. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że organ II instancji w swojej

decyzji kasatoryjnej wskazał istotne okoliczności jakie organ I instancji ma brać pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy – vide s. 12 uzasadnienia wyroku, podczas gdy jako tę okoliczność wskazano jedynie sporządzenie operatu szacunkowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA dokonał błędnej wykładni przepisów u.g.n. uznając je za prawo procesowe. Nie budzi to wątpliwości bowiem w samej treści uzasadnienia – vide s. 9 uzasadnienia wyroku wskazano, że podstawą decyzji kasatoryjnej SKO w R. był art. 146 ust. 3 u.g.n., co WSA niezasadnie uznał za prawidłowe. Podkreślono również, że w sprawie niniejszej ze względu na moment wszczęcia postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją z 23 sierpnia 2017 r. tj. w brzmieniu – Dz.U. z 2017 r., poz. 1509 art. 1. Wobec treści tych przepisów (sprzed nowelizacji) statuujących 3 letni termin na wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej a nie na wszczęcie postępowania – postępowanie administracyjne w sprawie opłaty adiacenckiej jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Postępowanie administracyjne wszczęto bowiem co najmniej z datą 15 sierpnia 2017 r. kiedy miało miejsce sporządzenie operatu szacunkowego. Wobec tego bezzasadne jest stanowisko WSA, że organ administracji zmieścił się w terminie 3 letnim na wszczęcie postępowania skoro u.g.n. w brzmieniu starym, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie mówi o terminie 3 lata na wydanie decyzji. Sąd dokonał też błędnej wykładni art. 61 § 4 k.p.a. polegającej na uznaniu, że momentem wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej była data 15 listopada 2017 r. podczas gdy było to co najmniej 15 sierpnia 2017 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania ma, jak wskazuję wykładnia literalna przepisu, charakter informacyjny. Zawiadamia się bowiem o wszczęciu a nie o zamiarze wszczęcia. Co więcej sama treść zawiadomienia wskazuje, że postępowanie zostało już wszczęte. Innymi słowy zawiadomiono skarżącego już o wszczęciu postępowania. Ponadto, w ocenie skarżącego kasacyjnie, w decyzji kasatoryjnej nie wskazano okoliczności dotyczących faktu zalewania nieruchomości skarżącego czy rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Okoliczności te choć istotne dla sprawy albo nie zostały przez organ II instancji wskazane – fakt zalewania nieruchomości albo też zostały wskazane błędnie – moment wszczęcia postępowania. Skarżący ma zatem uzasadniony interes by kwestionować "rady" organu II instancji w zakresie okoliczności sprawy, które organ I instancji ma wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu – art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: "p.p.s.a."). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne.

Na wstępie wskazać należy, że pierwszy z podniesionych zarzutów, tj. "zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów u.g.n. polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że u.g.n. stanowi przejaw prawa procesowego, co w konsekwencji miało umożliwić organowi II instancji uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy normy zawarte w u.g.n. stanowią przejaw prawa materialnego w związku z czym ich naruszenie nie może stanowić podstawy wydania decyzji kasatoryjnej" został sformułowany w sposób nieprawidłowy. Zarzut uchybienia przepisowi prawa musi być postawiony wyraźnie i jednoznacznie. Natomiast, w niniejszej sprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego kasacyjnie w odniesieniu do pierwszego z postawionych zarzutów nie sprecyzował jakie dokładnie przepisy u.g.n. – w jego ocenie – zostały naruszone przez Sąd w zaskarżonym wyroku, co z kolei uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej jego rozpoznanie.

Również pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego przez: niewłaściwe zastosowanie art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu po nowelizacji, podczas gdy w sprawie niniejszej ze względu na moment wszczęcia postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją oraz błędną wykładnię art. 61 § 4 k.p.a. polegającą na uznaniu, że momentem wszczęcia postępowania administracyjnego była data 15 listopada 2017 r., podczas gdy było to co najmniej 15 sierpnia 2017 r., nie mają uzasadnionych podstaw. W pierwszej kolejności podnieść należy, że wprawdzie stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło 5 lutego 2015 r., jednakże zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej – 15 listopada 2017 r. Zatem, zarówno Sąd I instancji jak i organ odwoławczy prawidłowo przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą przepisy u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od 23 sierpnia 2017 r. Zgodnie bowiem z art. 145 ust. 2 zd. pierwsze u.g.n. wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Tym samym, w niniejszej sprawie nie doszło do przedawnienia, albowiem wszczęcie postępowania nastąpiło z zachowaniem trzyletniego terminu, o którym mowa w powołanym powyższej przepisie.

Ponadto, podkreślić należy, że w ocenie pełnomocnika skarżącego kasacyjnie "w sprawie niniejszej ze względu na moment wszczęcia postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie przepisy u.g.n. w brzmieniu przed nowelizacją z 23 sierpnia 2017 r. (...) wobec treści przepisów sprzed nowelizacji statuujących 3 letni termin na wydanie decyzji o opłacie adiacenckiej, postępowanie administracyjne w sprawie opłaty adiacenckiej jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Postępowanie administracyjne wszczęto bowiem co najmniej z datą 15 sierpnia 2017 r., kiedy miało miejsce sporządzenie operatu szacunkowego. Wobec tego bezzasadne jest stanowisko WSA, że organ administracji zmieścił się w terminie 3 letnim na wszczęcie postępowania skoro u.g.n. w brzmieniu starym, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, mówi o terminie 3 lata na wydanie decyzji". Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że pełnomocnik skarżącego kasacyjnie sam sobie przeczy. Z jednej strony bowiem wskazuje na okoliczność wszczęcia postępowania, a zatem okoliczność o której stanowi znowelizowany art. 145 ust. 2 u.g.n., podnosząc jednakże, że Sąd przyjął nieprawidłowo datę 15 listopada 2017 r., podczas gdy jego zdaniem postępowanie wszczęto 15 sierpnia 2017 r., tj. w dacie sporządzenia operatu szacunkowego. Z drugiej zaś strony podnosi, że w sprawie mają zastosowanie przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji i tym samym bezzasadne jest stanowisko Sądu, że organ administracji zmieścił się w terminie 3 letnim na wszczęcie postępowania skoro w u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym – mającym w jego ocenie zastosowanie w niniejszej sprawie – mowa o terminie 3 lat na wydanie decyzji. Przypomnieć w tym miejscu raz jeszcze należy, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło 5 lutego 2015 r. Wprawdzie art. 145 ust. 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 (...), jednakże jak trafnie przyjął Sąd I instancji i SKO w R., wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie nastąpiło zawiadomieniem z 15 listopada 2017 r., zatem przed upływem trzyletniego terminu od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ostatni z podniesionych zarzutów, tj. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że organ II instancji w swojej decyzji kasatoryjnej wskazał istotne okoliczności jakie organ I instancji ma brać pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy jako tę okoliczność wskazano jedynie sporządzenie operatu szacunkowego, a pominięto okoliczności dotyczące faktu zalewania nieruchomości skarżącego czy rzeczywistego momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, jest bezzasadny. Stosownie do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wobec powyższego stwierdzić należy, że ocena Sądu I instancji sprowadza się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. istnienia przesłanek do jej wydania. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób prawidłowy uznał, że zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., bo konieczne jest dla rozpoznania niniejszej sprawy sporządzenie nowego operatu szacunkowego, a więc istotne uzupełnienie braków postępowania wyjaśniającego, którego nie da się usunąć w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.