Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1869/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno  Spożywczych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 176 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Jan Bała Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S A W w W P od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 11 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 2336/13 w sprawie ze skargi S A W w W P na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych z dnia [..] czerwca 2013 r. nr [..] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzania do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S A W w W P na rzecz Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych 2.400 (dwa tysiące czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: WSA w W lub Sąd I instancji) oddalił skargę S A W S w W (dalej: skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno - Spożywczych (dalej: GIJHARS) z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu wprowadzenia do obrotu zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Z Wojewódzki Inspektor Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną w wysokości 80.000,00 zł za wprowadzenie do obrotu artykułu rolno-spożywczego zafałszowanego o nazwie "kiełbasa podwawelska wędzona parzona", wielkość partii produkcyjnej/magazynowej 200 kg/184,70 kg, o wartości partii produkcyjnej: 3.798,00 zł, niespełniającego wymagań jakości handlowej z uwagi na obecność surowca drobiowego oraz zawartość skrobi i soi niedeklarowanych w wykazie składników w oznakowaniu produktu.

Organ wyjaśnił, że badania laboratoryjne pobranej w trakcie kontroli próbki kiełbasy wykazały obecność mięsa drobiowego z kurczaka (1,9 %), którego producent nie zadeklarował w składzie surowcowym tego wyrobu. Ponadto stwierdzono zawartość skrobi w ilości 0,4 % oraz obecność surowca sojowego.

Z inicjatywy strony zostały przeprowadzone również badania na wtórniku próbki pobranej w toku kontroli, w wyniku których również stwierdzono obecność surowca drobiowego oraz zawartość skrobi.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. GIJHARS uchylił decyzję organu I instancji wymierzającą karę pieniężną w wysokości 80.000,00 zł i wymierzył karę pieniężną w wysokości 25.000,00 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że surowiec pochodzący z mięsa drobiowego jest surowcem tańszym od surowca wieprzowego użytego do wyrobu kiełbasy. Tym samym przedsiębiorca uzyskał korzyść majątkową zastępując częściowo droższy surowiec tańszym.

Organ II instancji ocenił stopień szkodliwości czynu i zakres naruszenia jako znaczący, gdyż przedsiębiorca powinien być świadomy podstawowych obowiązków wynikających z przepisów prawa żywnościowego. Konsument podejmując decyzję o wyborze konkretnej marki spodziewa się, że jakość danego produktu (skład) jest zgodny z deklaracją producenta wskazaną na etykiecie wyrobu jak też, że jakość wyrobu jest niezmienna. Producent jest zobowiązany w taki sposób zorganizować proces produkcji, aby wprowadzić na rynek wyroby posiadające odpowiednią jakość handlową zgodną z jego deklaracją. Zafałszowanie artykułu rolno-spożywczego poprzez wskazanie ilości niezgodnej z deklaracją (zawyżenie, zaniżenie) wymienionego w składzie składnika nie może być ocenione podobnie jak zafałszowanie poprzez niewskazanie składnika danego wyrobu. Badania laboratoryjne wykazały, że kiełbasa zawiera 1,9 % surowca drobiowego oraz 0,4% zawartości skrobi niedeklarowanej przez producenta w składzie wyrobu. W ocenie GIJHARS są to ilości znaczne, których nie można uznać jedynie za zaniedbanie producenta.

GIJHARS nie podzielił stanowiska organu I instancji w zakresie oceny dotychczasowej działalności skarżącej. Wskazał, że decyzja Z Wojewódzkiego Inspektora Jakości Handlowej Artykułów Rolno-Spożywczych z dnia [...] marca 2011 r., której przedmiotem była niewłaściwa jakość partii wyrobu o nazwie "Parówki maślane", została uchylona, w związku z powyższym, wskazana przez organ I instancji przesłanka w zakresie oceny dotychczasowej działalności producenta nie może wpływać na wyższy wymiar kary pieniężnej. Niemniej jednak w stosunku do przedsiębiorcy wydane zostały 2 decyzje ostateczne, tj. z dnia 28 maja 2012 r. oraz z dnia 26 lipca 2012 r., wymierzające kary za wprowadzenie do obrotu zafałszowanych artykułów rolno-spożywczych. Na ich podstawie Główny Inspektor JHARS dokonał w niniejszej sprawie oceny dotychczasowej działalności podmiotu.

Organ II instancji uznał za słuszny zarzut strony dotyczący pozbawienia jej możliwości przeprowadzenia analizy odwoławczej w zakresie obecności surowca sojowego poprzez nieprzeprowadzenie w toku badań odwoławczych badania na obecność soi. W związku z powyższym uznał, że parametr ten nie może wpływać na wysokość wymierzonej kary pieniężnej.

W ocenie organu kara pieniężna w wysokości 80.000,00 zł jest niewspółmierna w stosunku do stopnia szkodliwości czynu i zakresu naruszenia. Jednocześnie zaznaczył, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przedsiębiorca był już ukarany karą pieniężna w wysokości 10.000,00 zł w związku z wprowadzeniem do obrotu artykułu rolno-spożywczego o nazwie "Kiełbasa Dworska", niespełniającego wymagań jakości handlowej z uwagi na obecność surowca drobiowego niedeklarowanego w oznakowaniu produktu. Jak wynika z obecnie rozpatrywanej sprawy nałożona kara pieniężna nie spełniła swojej funkcji prewencyjnej.

Zdaniem organu odwoławczego mając na uwadze zakres naruszenia i dotychczasową działalność przedsiębiorcy należało wymierzyć karę wyższą od kary nałożonej w poprzednim postępowaniu administracyjnym, tj. karę 25.000,00 zł.

WSA w W oddalając skargę na powyższą decyzję przypomniał, że organ nie zakwestionował jakości handlowej wyrobu z uwagi na brak informacji o zawartości "mięsa drobiowego", lecz z uwagi na jego ilościową zawartość 1,9%. Za śladowe ilości surowca drobiowego można byłoby uznać jedynie taką ilość, którą w badaniach laboratoryjnych potwierdzono by tylko badaniem jakościowym (obecność DNA drobiowego), ale nie można byłoby określić jego procentowej zawartości. Nie można zatem przyjąć, że zawartość 1,9 % jest ilością śladową. Ilość śladowa to wartość równa lub mniejsza niż 0,3%. Niepewność pomiaru przyjęto na poziomie ±1,0%, co oznacza, że uzyskany wynik 1,9% może w rzeczywistości być wartością niższą bądź wyższą, tj. zawiera się w przedziale od 0,9% do 2,9%. W związku z powyższym nawet przy uwzględnieniu niepewności pomiaru na -1%, ilość oznaczonego DNA surowca drobiowego (1,9% - 1% = 0,9%) trzykrotnie przekracza wyznaczoną granicę oznaczalności (0,3%). Dopuszcza się różnice między wartością faktyczną a wartością wymaganą, jeżeli te różnice mieszczą się w przedziale wyznaczonym przez niepewność pomiaru. W sytuacji, kiedy badania laboratoryjne kwestionowanej partii towaru wykażą jej wadliwość, która po uwzględnieniu niepewności pomiaru nadal różni się od wartości zadeklarowanej przez przedsiębiorcę, przy interpretacji wyniku nie uwzględnia się niepewności pomiaru.

Sąd I instancji wskazał, że Laboratorium badające próbki ustaliło również, że przyprawy dodawane do kiełbas nie wpływają w sposób istotny na końcowy wynik oznaczania skrobi - zawartość wielocukrów pochodzących z przypraw wynosi do 0,2%. Aby można było uznać, że zawartość skrobi na poziomie 0,4% pochodzi z czosnku, wówczas ilość dodanego czosnku winna wynosić 1,2%. W oparciu o receptury przetworów mięsnych organ ustalił, że w większości asortymentów dodatek czosnku kształtuje się na poziomie od 0,08% do 0,2%, a w kiełbasach o wyraźnie wyczuwalnym smaku i zapach czosnku (np. kiełbasa głogowska) dodatek czosnku wynosi 0,3%. Zatem ilość dodanego czosnku musiałaby być czterokrotnie wyższa od maksymalnego dodatku, co oznacza, że smak i zapach wyrobu nie byłby akceptowany przez konsumenta.

Nawet przy założeniu, że oznaczona ilościowa zawartość skrobi w kiełbasie podwawelskiej (która została oznaczona w II etapie przeprowadzonych badań) mogłaby częściowo pochodzić z przypraw, niewątpliwie wyrób zawiera co najmniej 0,25% skrobi. Zatem producent winien w oznakowaniu wyrobu wskazać obecność składnika jakim jest skrobia.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę nieprawidłowości stwierdzone w toku działań kontrolnych, tj. obecność surowca drobiowego (1,9%) oraz zawartość skrobi (0,4%), świadczące o zafałszowaniu partii artykułu rolno-spożywczego, jak również mając na uwadze stopień zawinienia, zakres naruszenia, stopień szkodliwości czynu, jakiego dopuścił się producent wprowadzając do obrotu artykuł rolno-spożywczy zafałszowany oraz jego dotychczasową działalność na rynku, kara pieniężna w wysokości 25.000 zł jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń i pozostaje w granicach możliwości finansowych skarżącej. Nałożona kara stanowi 0,02% łącznego przychodu skarżącej oraz 0,19% kary maksymalnej przewidzianej w art. 40a ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 grudnia 2000 r. o jakości handlowej produktów rolno-spożywczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 187, poz. 1577 ze zm.), dalej: u.j.h.

Spółdzielnia zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:

- art. 3 pkt 10 lit. c/ i art. 4 ust. u.j.h., poprzez arbitralne uznanie jako zafałszowanego artykułu rolno-spożywczego o nazwie "kiełbasa podwawelska wędzona parzona", ze względu na zawartość surowca drobiowego oraz skrobi, niedeklarowanych w wykazie składników w oznakowaniu produktów, mimo ich wyszczególnienia na etykiecie wyrobu,

- art. 15 pkt 1 u.j.h. oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.), dalej: u.b.ż., w zw. z rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. Nr 137, poz. 966), dalej: rozporządzenie, w związku z błędną oceną informacji producenta o składnikach produktu wskazanego w zaskarżonym orzeczeniu, w szczególności przy uwzględnieniu regulacji zawartych w § 7 ust. 2, 8 ust. 1 rozporządzenia,

- art. 32 ust. 2 u.j.h. poprzez uznanie za właściwe badania laboratoryjne wykonane bez właściwej akredytacji,

- art. 40a ust. 1 pkt. 4 i ust. 5 u.j.h., poprzez dokonanie pozbawionych zasadności ustaleń w zakresie wprowadzania przez Spółdzielnię do obrotu zafałszowanych artykułów, a nadto wymierzenia kary pieniężnej w znacznej wysokości w oparciu o dowolnie określone kryteria, tj. stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku artykułów rolno- spożywczych i wielkości jego obrotów,

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich wyjaśnienia, w szczególności w zakresie kwalifikacji i ocen sytuacji występowania w deklarowanym składzie produktu śladowych ilości mięsa drobiowego i przypraw, a także uznania za właściwe wyników badań przeprowadzonych bez wymaganej akredytacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIJHARS wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które polega na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna A podnosi naruszenia różnych przepisów, nie wskazując jaki mają one charakter, zatem czy są przepisami procesowymi, czy też materialnymi, oraz nie wyjaśnia na czym polega ich naruszenie z punktu widzenia uregulowań znajdujących się w p.p.s.a. Wyjątkiem w tym zakresie jest wykazanie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które w ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną polega na niewskazaniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz na niewyjaśnieniu przyczyn oddalenia skargi, zwłaszcza w zakresie oceny istotnej dla sprawy okoliczności jaką było stwierdzenie w kontrolowanym produkcie śladowych ilości mięsa drobiowego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, z tego też powodu nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.

Sąd II instancji dopatruje się dwóch przyczyn nieskuteczności skargi kasacyjnej. Jedną z nich jest jej wadliwość formalna, która uniemożliwia NSA dokonanie kontroli wyroku WSA w W z punktu widzenia naruszeń powołanych w skardze kasacyjnej. Drugim powodem nieuwzględnienia tego środka prawnego jest jego merytoryczna nietrafność. Bez wątpienia merytorycznie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona podnosi, że naruszenie tego przepisu powinno być wiązane z tym, że Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygania oraz że dokonał wadliwej oceny ustaleń poczynionych przez organy związanych z zawartością mięsa drobiowego w wieprzowej kiełbasie, której skład nie odpowiadał deklarowanemu przez skarżącą. Zarzut stawiany wyrokowi w taki sposób nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji jasno i wyczerpująco wskazał podstawy prawne orzekania. Sąd ten oddalił skargę, powołując się na treść art. 151 p.p.s.a., gdyż uznał, że w postępowaniu przed organami nie doszło do naruszenia przepisów materialnych i procesowych w związku z wymierzeniem kary za wprowadzenie na rynek produktu (wyrobu) nieposiadającego zadeklarowanej jakości handlowej. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji powołał właściwe przepisy, które nakładają na producenta żywności obowiązek właściwego oznaczania wyrobów i przestrzegania deklarowanej jakości. Sąd I instancji podkreślił i wyjaśnił, że stanowisko organów w tym zakresie jest prostą konsekwencją regulacji prawnych, poprawnie stosowanych przez organy przy nakładaniu kary wobec stwierdzonych uchybień w trakcie postępowania kontrolnego, które miało miejsce w dniach od 8-10 października 2012 r. W kontekście tych ustaleń trudno podzielić argumentację skargi kasacyjnej podnoszącą braki uzasadnienia wyroku związane z nieokreśleniem podstawy prawnej wyrokowania.

Sąd II instancji nie może uznać trafności zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że strona wadliwie zarzuca naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwą kwalifikację i ocenę dokonanych przez organy ustaleń faktycznych związanych z zawartością mięsa drobiowego w kiełbasie wieprzowej. NSA zwraca uwagę, że tak ujmowana w zarzucie kwestia prawna nie może być kwestionowana przez odwołanie się do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Z treści tego przepisu, mającego charakter formalny, wynikają konieczne elementy uzasadnienia. Oznacza to, że naruszenie powołanego przez stronę przepisu może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera elementów w nim wskazanych. Jednak nie może być ono odnoszone do ocen, które formułuje Sąd I instancji, bo poprawność argumentacji przyjętej przez ten Sąd nie jest wadą uzasadnienia. Oczywiście Sąd I instancji może w uzasadnieniu dokonywać wadliwych ustaleń czy ocen, jednak te nieprawidłowości wyroku powinny być kwestionowane przez wykazanie naruszenia właściwych przepisów stosowanych przez Sąd I instancji, które doprowadziły do wydania wadliwego wyroku. Skarga kasacyjna A takich zarzutów nie stawia, zatem podniesiony w jej treści zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być przyczyną dokonywania kontroli wyroku w innym zakresie niż ten, który wynika z treści art. 141 § 4 p.p.s.a.

W zakresie pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej NSA stwierdza, że są one formalnie wadliwe, a przez to nie dają podstaw do merytorycznego odniesienia się do naruszeń w nich określonych. Stanowisko takie jest konsekwencją tego, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawny, a zakres sprawy kasacyjnej jest wyznaczony jej granicami. Takie ukształtowanie skargi kasacyjnej nie daje podstaw do dokonywania kontroli wyroku w domniemanym zakresie, a więc takim, który nie został wyznaczony podstawami kasacyjnymi i podnoszonymi w nich zarzutami. Zakaz takiego działania wynika wprost z treści art. 176 § 1 p.p.s.a. Określone w tym przepisie wymogi formalne tego środka prawnego, mimo że złagodzone przez judykaturę (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1), muszą być dochowane w tych zakresach, które nie mogą być konwalidowane przez działania Sądu II instancji podejmowane z urzędu. Przede wszystkim strona ma obowiązek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć podnoszone w skardze kasacyjnej naruszenia określonych rodzajów przepisów prawnych w sposób wskazany w art. 174 p.p.s.a., których dopuścił się Sąd I instancji. Konsekwencją podniesienia tych naruszeń ma być uzasadnienie, w którym strona wskaże na czym polega istota stawianych wyrokowi zarzutów oraz jaki jest związek tych naruszeń z kwestionowanym rozstrzygnięciem. Wykazanie tych wszystkich elementów jest obowiązkiem strony korzystającej ze skargi kasacyjnej, a nie domyślnym działaniem Sądu II instancji.

Skarga kasacyjna A nie spełnia tak określonych wymogów. W jej treści strona podnosi tylko naruszenia przepisów stosowanych przez organy administracji bez odniesienia ich do przepisów stosowanych przez Sąd I instancji i bez wskazania w ramach jakiej podstawy kasacyjnej są one kwestionowane. Stan taki nie pozwala na merytoryczną ocenę wyroku Sądu I instancji, skoro NSA nie zna stawianych wyrokowi naruszeń, bowiem strona domagająca się takiej oceny posługuje się tylko ogólnym stwierdzeniem, że wyrok Sądu I instancji narusza przepisy materialne i procesowe. Zdaniem Sądu II instancji takie ogólne stanowisko nie daje podstaw do konkretnej oceny jakiej domaga się strona skarżąca kasacyjnie.

Z tych powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.