Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 22/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 8, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi oraz fragmentu wsi, gmina 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej paragrafu 13 ustęp 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr położonej w B., 2. zasądza od Rady Miejskiej solidarnie na rzecz skarżących M. P. i D. P. kwotę 300,00 (słownie: trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. P. i D. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczeniu maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr [..] położonej w B.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz stwierdzono, że rada gminy nie ma kompetencji do ustanawiania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych, niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza takich, które nie pozostają w zgodzie z celami tej ustawy oraz istotą planowania przestrzennego i przekraczają granice władztwa planistycznego, tym bardziej takich, które zmieniają uregulowane prawem budowlanym definicje, w tym budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie skarżących niedopuszczalne jest ograniczanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego liczby lokali mieszkalnych w budynkach jednorodzinnych.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r. II OSK 162/12 stwierdzono, że możliwość przyjęcia innych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego - innych, niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p, a pozostających w zgodzie z celami u.p.z.p. oraz istotą planowania przestrzennego - nie stanowi przekroczenia granic władztwa planistycznego. Celem uregulowania wprowadzonego przez organ w zaskarżonej uchwale, z którym skarżący się nie zgadzają, było zagwarantowanie spójności zabudowy i zachowania ładu przestrzennego poprzez ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej, np. 3 budynków 2-segmentowych bliźniaków o 2 lokalach (łącznie 12 lokali) na jednej działce budowlanej, w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej jednolokalowej zlokalizowanej na działce budowlanej o takiej samej powierzchni.

Zdaniem organu z art. 35 ustawy Prawo budowlane wynika, że projekt budowlany musi być zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Należy przyjąć, że ograniczenia w ilości lokali w budynku mieszkalnym jednorodzinnym wynikające z definicji pojęcia budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego, mają zastosowanie przy braku ograniczeń w tej kwestii w zasadach kształtowania zabudowy ustalonych w prawie miejscowym. Przyjęcie bardziej rygorystycznego ograniczenia ilości lokali w planie miejscowym nie jest sprzeczne z tą definicją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała nr XLVII/566/2017 Rady Miejskiej z dnia 12 grudnia 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi B. oraz fragmentu wsi M., gmina Ż. (dalej MPZP lub zaskarżona uchwała).

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.). Tym samym należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że zgodnie z art. 53 § 2a p.p.s.a. w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Oznacza to, że w odniesieniu do aktów prawa miejscowego oraz innych aktów z zakresu administracji publicznej, po zmianie p.p.s.a. i u.s.g. dokonanej z dniem 1 czerwca 2017 r. wskutek powołanej wyżej ustawy zmieniającej, zniesiono obowiązek uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi (art. 52 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g.) oraz usunięto ograniczenie czasowe do wniesienia skargi (art. 53 § 2a p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie warunki formalne wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały spełnione. Z przywołanych wyżej przepisów wynika bowiem, że wymogiem skutecznego zaskarżenia uchwały rady gminy jest wykazanie jedynie, że kwestionowana uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, który to warunek niewątpliwie jest spełniony.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., trzeba dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżących, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. ( por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., sygn. akt OSK 1497/15, LEX nr 2283260).

Sąd uznał, że skarżący posiadają legitymację do wniesienia skargi, wywodzoną z naruszenia przysługującego im prawa własności nieruchomości, to jest działki nr [..] objętej regulacjami zaskarżonej uchwały, położonej na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem A. 15-MN.

W związku z powyższym Sąd uznał skargę za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu.

Na wstępie wskazać należy, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności MPZP z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności MPZP z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08, wyrok WSA w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., IV SA/Po 460/16 – CBOSA).

Wymaga podkreślenia, że przedmiotowa skarga jest kolejną skargą do sądu administracyjnego na tę samą uchwałę z dnia 12 grudnia 2017 r. nr XLVII/566/2017, zawierającą tożsame zarzuty. W prawomocnym wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 223/18, WSA w Gdańsku przeprowadził kontrolę tego samego aktu co do prawidłowości trybu stwierdzając, że przy sporządzaniu planu nie doszło do w tym zakresie do takich uchybień, które obligowałyby go do stwierdzenia nieważności tej uchwały. Natomiast konsekwencją wcześniejszego rozpoznania przez sąd administracyjny skargi innego podmiotu na tę samą uchwałę, w której sąd przesądził o legalności określonego aktu prawa miejscowego w zakresie trybu postępowania, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu może ją rozpoznać w wyłącznie granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu skarżącego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1136/14, dostępny w CBOSA). Jeżeli bowiem chodzi o procedurę planistyczną poprzedzającą przyjęcie zaskarżonej uchwały, to ocena zgodności z prawem tej procedury dokonana przez sąd w prawomocnie zakończonej sprawie ze skargi innego podmiotu jest wiążąca dla sądu orzekającego w danej sprawie, chyba że naruszenie tej procedury dotyczyło indywidualnie skarżącego lub uwarunkowania terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego wymagały jakichś odrębnych uzgodnień (zob. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., sygn. akt II OSK 265/16, dostępny jw.).

W niniejszej sprawie skarżący nie wskazali na naruszenia procedury, które mogłyby dotyczyć ich indywidualnie, jak również sąd nie dopatrzył się takich naruszeń, zatem orzekając w niniejszej sprawie aktualne pozostaje związanie ocenami dotyczącymi aspektów procedury planistycznej odnoszących się do ogółu adresatów, dokonanymi przez sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 223/18. Niemniej jednak, nadal konieczne jest zbadanie sporządzenia niniejszej uchwały z zachowaniem zasad sporządzania planu, w szczególności zasady władztwa planistycznego gminy, w stosunku do działki skarżącego, bowiem dopiero ustalenie naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę w powiązaniu z nieprzestrzeganiem przez organ uchwałodawczy norm prawa powszechnie obowiązujących, umożliwia uwzględnienie skargi wnoszonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. W związku z tym, dalsze rozważania dotyczyć będą tego, czy skarżący wykazali istnienie naruszenia jego indywidualnego interesu prawnego ustaleniami zaskarżonego planu miejscowego oraz czy treść planu nie narusza przepisów regulujących tę kwestę.

Jak już wyjaśniono, stanowiąca własność skarżących działka nr [..] w B. znajduje się w granicach objętych planem, który w § 13 ust. 4 dopuszcza w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej tylko jeden budynek mieszkalny na działce, w którym może być maksymalnie jeden lokal mieszkalny lub jeden lokal mieszkalny i jeden lokal usługowy. Wskazane uregulowania planu w zakresie zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, naruszają istotę przysługującego stronie prawa własności. Wskazać bowiem należy, że kwestie związane z prawem własności gruntów i przysługujących w jego ramach uprawnień uregulowane są Kodeksie cywilnym. W szczególności art. 140 k.c. stanowi, że właściciele gruntów mogą, z wyłączeniem innych osób i w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności mogą pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach mogą rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania (ius possidendi), do używania rzeczy (ius utendi), do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy (ius fruendi) i do dyspozycji faktycznych (ius abutendi). W ramach tych uprawnień należy natomiast zwrócić szczególną uwagę na prawo do zabudowy. Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Także art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W związku z tym należy stwierdzić, że o ile postanowienia planu uniemożliwiają skarżącemu zabudowę działek zgodnie z jego dotychczasowym zamierzeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) lub w ogóle tę zabudowę wyłączają, o tyle naruszają jego - jako właściciela - uprawnienie do zabudowy, a tym samym naruszają jego interes prawny. Takie ograniczenia w odniesieniu do prawa własności skarżącego, w ocenie sądu, wprowadza kwestionowany § 13 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego.

Powyższe nie daje jednak podstaw do automatycznego uwzględnienia skargi, gdyż orzeczenie takie nie może zapaść wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - władztwa planistycznego. W związku z tym kwestią wymagającą rozważenia w dalszej kolejności jest ocena, czy przy sporządzaniu przedmiotowego planu miejscowego Rada działała w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego, a w szczególności, czy w ramach tego władztwa uchwaliła treść aktu prawa miejscowego, który zawiera elementy wymagane przez ustawodawcę, a jednocześnie nie wprowadza innych ograniczeń, niż wynikające z obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu zagospodarowania przestrzennego.

Takie elementy zostały enumeratywnie wskazane w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w szczególności ust. 2 pkt 6 stanowi, że plan miejscowy obligatoryjnie musi określać zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Mając to na uwadze sąd uznał, że w rozważanym wypadku doszło do naruszenia zasad sporządzania planu w odniesieniu do jego części tekstowej, w zakresie § 13 ust. 4 uchwały, odnoszącej się do działki skarżących nr [..].

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela tym samym pogląd, wyrażony w wyroku sygn. akt II SA/Gd 223/18, a następnie zaakceptowany przez NSA w wyroku sygn. akt II OSK 2631/18, że ogólna właściwość organów gminy w zakresie władztwa planistycznego nie daje podstaw do ustanawiania takich postanowień planu miejscowego, które ograniczać będą wykonywanie prawa własności nieruchomości objętych tym planem poprzez ograniczenie liczby lokali mieszkalnych w odniesieniu do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej.

Mając na uwadze przepisy u.p.z.p. odnoszące się do zakresu treściowego planów miejscowych, a także § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), który stanowi, że ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu - należy stwierdzić, że kształtowanie intensywności zabudowy w planie miejscowym może odbywać się wyłącznie poprzez określenie zasad kształtowania formy budynku, proporcji i kształtu bryły budynku, odległości między budynkami, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, reglamentowanie ilości kondygnacji, określenie poziomu posadowienia parteru, wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalną liczbę miejsc do parkowania oraz linie zabudowy. Poprzez określenie funkcji organ gminy może decydować o przeznaczeniu obiektów budowlanych na funkcje mieszkalne, usługowe, produkcyjne czy inne.

Natomiast przepisy prawa nie dają gminie uprawnienia do decydowania o intensywności zabudowy poprzez ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynkach mieszkalnych jednorodzinnych, tym bardziej, że definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest jednoznaczna i wprost wynika z aktu o randze ustawowej – Prawa budowlanego. Wobec tego nie jest możliwe modyfikowanie tej definicji przez organy uchwałodawcze w aktach prawa miejscowego, a więc mających moc powszechnie obowiązującą na danym terenie

Zgodnie z art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Przy czym, nie ma racji strona skarżąca, że w zaskarżonej uchwale zawężono pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdyż w istocie akt ten nie zawiera definicji tego pojęcia, ani się do niej nie odwołuje – intencją Rady było ograniczenie powstawania zabudowy wielolokalowej na jednej działce budowlanej, co jednak zostało dokonane w taki sposób, że skarżący nie może zrealizować zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej rozumianej tak, jak przewidział o ustawodawca w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego.

W konsekwencji dokonane niniejszą uchwałą ustalenia co do ilości lokali mieszkalnych i usługowych w zabudowie jednorodzinnej, w zakresie w jakim to dotyczy nieruchomości będącej własnością skarżącego, stanowią naruszenie przepisów odnoszących się do treści planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. warunkuje stwierdzenie nieważności uchwały w oznaczonej części.

Należy też zauważyć, że w myśl art. 31 ust 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw może być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Badanie czy przesłanki te zostały spełnione wymaga w każdym wypadku skonfrontowania wartości i dóbr chronionych daną regulacją z tymi które w jej efekcie podlegają ograniczeniu (por. wyrok TK z 8 października 2007 r., sygn. akt K 20/07, w LEX). Zasada ta kładzie nacisk na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Rozważania czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności wymagają odpowiedzi na 3 pytania: czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest powiązana i czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (po. TK, wyrok z 26 stycznia 1993 r, sygn. akt U 10/92 w: OTK 1993, s. 32, wyrok z 26 kwietnia 1995 r, sygn. akt K 11/94).

W związku z tym, zdaniem Sądu kontrolowany organ uchwałodawczy dopuścił się naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c., gdyż pozbawił skarżących możliwości realizacji na działce nr [..] zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z dwoma lokalami mieszkalnymi zgodnie ze swoimi planami inwestycyjnymi. Działanie takie narusza też władztwo planistyczne gminy, albowiem choć co do zasady możliwe jest przyjęcie w planie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy innych jeszcze niż wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., to jedynie pod warunkiem, że pozostają one w zgodzie z celami ustawy. Natomiast zdaniem Sądu nie można przyjąć, że istotą planowania przestrzennego jest ograniczanie ilości lokali mieszkalnych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, jak ma to miejsce w przedmiotowej uchwale, bowiem wszelkie ograniczenia zabudowy muszą wynikać z tych parametrów, których określenie znajduje się w u.p.z.p. Ilość lokali w budynku i ilość budynków na działce takim parametrem jednak nie jest.

Mając to wszystko na uwadze, wobec uznania przez sąd, że kwestionowana uchwała podlega stwierdzeniu nieważności w części dotyczącej § 13 ust. 4 w zakresie ograniczenia polegającego na dopuszczalności maksymalnie jednego lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym jednorodzinnym dla działki nr [..] położonej w B., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.