Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 43/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant spec. Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego B. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 j.t. – dalej k.p.a.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856) oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591) - po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez B.M., B.S., P.P., M.S., B.K. od decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych poprzez wykorzystanie powierzchni strychów na cele mieszkalne (bez jakichkolwiek zmian wysokości budynków i ich kubatury), przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], z obrębu [...], położonych w K. przy ul. [...] – utrzymało w mocy ww. decyzję.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg.

Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 – dalej "u.p.z.p."), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku [...] Ośrodka [...], ustalił na rzecz W. S.A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych poprzez wykorzystanie powierzchni strychów na cele mieszkalne (bez jakichkolwiek zmian wysokości budynków i ich kubatury), przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], z obrębu [...], położonych w K. przy ul. [...].

Od tej decyzji zostały wniesione odwołania przez: B.M., B.S., P.P., M.S., B.K.

W wyniku rozpatrzenia ww. odwołań, została wydana opisana na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Natomiast w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi, wówczas nie można odmówić wnioskodawcy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Każda inwestycja wymagająca uzyskania pozwolenia na budowę wydanego na podstawie ustawy - Prawo budowlane i w zgodzie z przepisami techniczno-budowlanymi musi być poprzedzona wydaniem decyzji na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu należy oddzielić te dwa etapy, tym bardziej, iż każdy z ich regulowany jest innymi przepisami, których nie wolno stosować naprzemiennie.

Organ zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy zakreśla jedynie pewne ramy postępowania. Ustala ona wymagania, jakim powinna odpowiadać planowana inwestycja i wskazuje dopuszczalny sposób zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich, jej podjęcie nie wymaga zgody właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także nie przesądza o zgodności inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi. Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia. Z tych względów, w decyzji o warunkach zabudowy określone są wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka wydawana jest po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zdaniem organu, taki charakter decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz etapowość procesu inwestycyjnego, a więc także rozdział kompetencji pomiędzy poszczególne organy administracji, powoduje, iż zarzuty dotyczące uciążliwości związanej z dodatkowymi miejscami parkingowymi i nadmiarem hałasu należy ocenić jako przedwczesne. Pozostałe zarzuty odnoszące się do zmiany charakteru kameralnego osiedla na mniej kameralne organ ocenił jako niezasadne.

Organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa. Prawidłowo przystąpiono do kontroli wypełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w oparciu o analizę urbanistyczną, gdyż prawnie dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej. Przepisy Prawa budowlanego nakazują bowiem wręcz uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, o czym stanowi art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego lub dla zmienionego samowolnie sposobu użytkowania obiektu budowlanego - art. 71a ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu decyzja o warunkach zabudowy stanowi wyłącznie urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować.

Organ wskazał, że podnoszone przez odwołujących kwestie miejsc parkingowych i hałasu dotyczą postępowania przed właściwym organem nadzoru budowlanego, który przed wydaniem decyzji legalizującej obecny stan faktyczny dokona oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z prawem, w tym także z warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać tego typu obiekty. W ocenie organu odwoławczego, kwestionowana decyzja zawiera prawidłowe rozwiązania w zakresie miejsc postojowych dla obsługi planowanej inwestycji, stosownie do zapisów zawartych w rozdziale 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przy uwzględnieniu, że szczegółowe rozwiązania w tej mierze winny znaleźć się w projekcie budowlanym.

Organ wskazał, że zarówno przepisy u.p.z.p., jak i normy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy nie dają podstaw do precyzyjnego rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy kwestii miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c ustawy ogólnie wskazuje na potrzebę określenia w decyzji "obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji". Usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, w tym miejsc parkingowych, stanowią jako projekt zagospodarowania działki lub terenu, część projektu budowlanego (art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Kwestie te analizowane są jednak nie przy ustalaniu warunków zabudowy, lecz dopiero w postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wymagania stawiane inwestycji przez przepisy tej ustawy, a także przez przepisy aktów wykonawczych do tej ustawy, w szczególności § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podlegają badaniu w toku postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem organu odwoławczego, obawy stron, że zmieni się specyfika osiedla, nie mają znaczenia dla bytu rozstrzygnięcia. Organ dodał, że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy podmiot, dlatego wnioskodawca nie musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ planistyczny nie jest uprawniony do badania tej kwestii. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu, nie narusza praw właścicieli i uprawnień osób trzecich. W ocenie organu odwoławczego, kontrolowana decyzja nie narusza przepisów prawa, gdyż brak było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B.M.

Skarżący zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 2 pkt 5 oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast organ nie odniósł się do argumentów zawartych w jego odwołaniu.

Skarżący podkreślił, że decyzja Starosty P. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] zatwierdziła projekt budowlany i zezwoliła na budowę budynków wyższych o trzy kondygnacje, niż zezwalała na to decyzja Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] września 2001 r. nr [...] i z tego względu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniósł, iż z tego względu trwa postępowanie w sprawie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego osiedla. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Skarżący zarzucił, że z uwagi na realizację inwestycji z istotnymi odstępstwami od pozwolenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. dopuścił do użytkowania budynki osiedla pod warunkiem braku możliwości adaptacji poddaszy na mieszkania, natomiast zaskarżona decyzja zezwala na adaptację poddaszy.

Skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja nie ustala bardzo istotnego elementu, tj. współczynnika powierzchni biologicznie czynnej. Zdaniem skarżącego, na obowiązek dokonania tych ustaleń nie ma wpływu rodzaj inwestycji – przebudowa, gdyż decyzja dotyczy przebudowy budynków poprzez zmianę przeznaczenia poddaszy z funkcji nieużytkowej na mieszkalną. Tymczasem, organ wydający decyzję nie zbadał, ile mieszkań przybędzie w ten sposób na osiedlu oraz nie sprawdził, czy istnieje odpowiednia ilość miejsc parkingowych, aby zapewnić nowym lokatorom miejsce do parkowania. Co więcej, organ nie zbadał, jaka powierzchnia osiedla jest obecnie zabudowana budynkami i innymi elementami zagospodarowania terenu, a tym samym jaka jest powierzchnia biologicznie czynna. Zdaniem skarżącego, badanie takie wykazałoby, że powierzchnia biologicznie czynna określona w pozwoleniu na budowę oraz w poprzednio obowiązującym planie miejscowym została już znacznie przekroczona.

Skarżący zarzucił, że w decyzji o warunkach zabudowy organ ma obowiązek określić wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej z uwagi na ewentualną budowę dodatkowych miejsc parkingowych dla użytkowników nowych mieszkań. W ocenie skarżącego, ustalenia dokonane w analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu, stanowiącej załącznik do decyzji, jak i sama analiza została sporządzona niezgodnie z obowiązującym prawem. Analiza ta narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te nakazują przeprowadzenie analizy nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również w zakresie parametrów i cech zabudowy, co oznacza, że organ był zobligowany do sprawdzenia, jaką wysokość posiadają budynki na terenie analizowanym i jaką mają ilość kondygnacji. Takiej analizy organ nie przeprowadził. Skarżący zauważył jednocześnie, że w analizowanym terenie nie ma budynków o wysokości większej niż 4 kondygnacje.

Zdaniem skarżącego, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było niedopuszczalne ze względu na niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz z uwagi na fakt, iż prawomocna decyzja pozwalająca na użytkowanie przedmiotowych budynków wprowadza zakaz adaptacji poddaszy. Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu, iż kwestie takie, jak miejsca parkingowe, hałas czy zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi będą rozpatrywane przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżącego, analiza terenu poprzedzająca wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinna wskazywać, czy możliwe jest zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych przy zamianie dwóch kondygnacji nieużytkowych na mieszkania. Wykonana analiza nie pozwala stwierdzić, czy zamierzenia inwestora są możliwe i dopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Nadto, na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2013 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r., ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych, poprzez wykorzystanie powierzchni strychów na cele mieszkalne (bez jakichkolwiek zmian wysokości budynków i ich kubatury), przewidzianej do realizacji na terenie działek o nr ewid. [...], z obrębu [...], położonych w K. przy ul. [...].

Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków oraz wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest uzależnione od łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u. p. z. p., o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u. p. z. p. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, o czym stanowi § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, stanowiąca załącznik nr 2 do decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], jest niekompletna. Analiza ta winna być przeprowadzona nie tylko w zakresie kontynuacji funkcji, ale również w zakresie parametrów i cech zabudowy. Nieprawidłowo wskazał organ w pkt 5 przedmiotowej analizy, że przy zmianie sposobu użytkowania obiektu przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie jedynie w zakresie kontynuacji funkcji. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1643/09, powołany na tę okoliczność przez organ, nie jest wiążący w rozpatrywanej sprawie, zaś Sąd orzekający nie podziela zawartego w nim poglądu.

Podkreślić trzeba, że z treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wynika, iż decyzję o warunkach zabudowy organ wydaje, gdy decyzja taka jest zgodna z przepisami odrębnymi. Takim przepisem jest m.in. § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 54 ust. 2 lit. c i art. 64 u.p.z.p., z których wynika obowiązek określenia w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy co do obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji.

Przepis § 18 cytowanego rozporządzenia - znajdujący się w dziale II "Zabudowa i zagospodarowanie działki budowlanej", rozdziale 3 "Miejsca postojowe dla samochodów osobowych" - stanowi, iż zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 1), przy czym liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność w zakresie dotyczącym etapu procesu inwestycyjnego, na którym powinny zostać określone szczegółowe dane dotyczące urządzenia miejsc postojowych. Przykładowo, w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1543/11 (Lex nr 1367321) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, natomiast przepis § 18 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, będzie miał zastosowanie dopiero w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym organ określi liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych, mając przy tym na uwadze ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei w wyroku z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II OSK 812/11 (Lex nr 1234145) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż kwestia ilości wymaganych miejsc postojowych nie może być pozostawiona do rozstrzygnięcia na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, lecz koniecznym jest ustalenie ilości tych miejsc już w decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, obowiązek określony w przepisie § 18 ww. rozporządzenia, jako dotyczący zagospodarowania działki budowlanej, należy odnieść już do pierwszego etapu inwestycyjnego procesu budowlanego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia. Bezspornie, wskaźniki zabudowy podlegają konkretyzacji w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż celem decyzji o warunkach zabudowy jest wyłącznie ustalenie, jaki rodzaj zabudowy może powstać na danym terenie z zachowaniem istniejącego ładu przestrzennego. Jednakże wskaźniki ogólne, w tym dotyczące minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, czy też dopuszczalnej ilości miejsc postojowych, powinny być określone przez organ planistyczny - przy jednoczesnym uwzględnieniu wysokości budynków znajdujących się na terenie analizowanym. W tym zakresie Sąd podziela zarzuty skargi i stwierdza, że postępowanie przed organami obu instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 § 1 k.p.a.

Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. oraz zasada zupełności postępowania dowodowego zawarta art. 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek ustalenia stanu faktycznego na podstawie całościowo zebranego materiału dowodowego. Okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy powinny być ustalone przez organy w taki sposób, by odpowiadały rzeczywistości i mogły stać się podstawą prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Jak wskazuje art. 80 k.p.a., tylko w przypadku zebrania przez organ i rozpatrzenia całości materiału dowodowego możliwa jest prawidłowa ocena sprawy. Organ administracji powinien zgromadzić i uwzględnić wszystkie zgromadzone dowody, tak aby nie powstała wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej decyzji nastąpiło zgodnie z rzeczywistością.

W niniejszej sprawie organy obu instancji nie wyjaśniły całokształtu okoliczności sprawy. Kontrolowane decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, obligujących organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy oraz dokonania oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W opisanej sytuacji, organ odwoławczy powinien orzec na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, czego jednak nie uczynił.

Ponownie rozpoznając wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy, organ przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy z uwzględnieniem wskazań Sądu, zawierając w treści decyzji o warunkach zabudowy stosowne zapisy co do obsługi w zakresie komunikacji. Wymagania zawarte w pkt 4 lit. b decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] o warunkach zabudowy, polegające na ustaleniu ilości miejsc parkingowych nie mniejszej niż 1,5 miejsca postojowego na jeden lokal mieszkalny w granicach terenu inwestycji, należy ocenić jako przedwczesne i niewystarczające zwłaszcza w kontekście zaniechania ustalenia czy ww norma co do ilości miejsc parkingowych w realiach niniejszego terenu jest w ogóle możliwa do zrealizowania przy określeniu powierzchni biologicznie czynnej na 55%.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i 210 cytowanej ustawy.