Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 738/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 185 par. 1.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92a ust. 1, 3 i 6.
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Go 717/15 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.; 2. zasądza od A. S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1312 (tysiąc trzysta dwanaście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Go 717/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Upoważnieni inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w G. W.. w dniach 10 czerwca – 1 sierpnia 2014r. przeprowadzili kontrolę przedsiębiorstwa A. T. A. S. z siedzibą w K. nad O., która obejmowała swoim zakresem sposób wykonywania przewozów drogowych oraz przestrzeganie przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdów, obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku. Zakres kontroli obejmował okres od dnia 1 grudnia 2013r. do dnia 30 kwietnia 2014r. W trakcie kontroli ustalono, że przedsiębiorstwo zatrudniało w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli średnio 6 kierowców na podstawie umowy o pracę, w zakresie natomiast wykonywania przewozu drogowego przedsiębiorstwo korzystało ze świadczenia usług przez kierowców na podstawie umowy cywilnoprawnej. W celach kontrolnych pobrano za pokwitowaniem zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenia/dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu przez 9 kierowców.

Decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...] Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013r. poz. 1414 ze zm., zwanej dalej u.t.d.), nałożył na A. S., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. T. z siedzibą w K. nad O. (zwany dalej także: Skarżący) karę pieniężną w wysokości 8150 zł za stwierdzone w wyniku kontroli naruszenia polegające na:

- niezgłoszeniu na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie,

- przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy,

- skróceniu dziennego czasu odpoczynku,

- okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy - za każda wykresówkę,

- udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy - za każdy dzień,

- nieudzieleniu przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców.

Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji i nałożył karę pieniężną w wysokości 5600 zł, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., zwanej dalej k.p.a.), art. 4 pkt 22, art. 5 ust. 7a, art. 14, art. 92a ust. 1 - 6, art. 92b, art. 92c u.t.d., lp.1.4, lp. 5.2, lp. 6.3.8, lp. 6.3.9, lp. 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), art. 14, art. 15 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z dnia 31 grudnia 1985r. ze zm.),.

W zakresie naruszenia lp. 1.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ II instancji wskazał, że przedsiębiorca nie zgłosił organowi, który udzielił licencji nr [...] zmiany danych, o którym mowa w art. 7a u.t.d., tj. zbycia pojazdu o nr rej. [...] - data zbycia 20.06.2008r., [...] – data zbycia 06.07.2007r., [...] – data zbycia 08.06.2012r. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku zmiany danych dotyczących pojazdów o nr rej. [...] z datą zbycia 20.06.2008r. i pojazdu o nr rej. [...] z datą zbycia 06.07.2007r. organ I instancji niezasadnie nałożył kary pieniężne. W tych dniach wprawdzie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych do organu, który udzielił licencji, jednak niespełnienie tego obowiązku nie było sankcjonowane w załączniku do ustawy o transporcie drogowym w ówczesnym brzmieniu, stąd odnośnie tych pojazdów nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia opisanego obecnie w załączniku nr 3 do przywołanej ustawy w lp. 1.4. Natomiast w przypadku pojazdu o nr rej. [...], samochód ten pozostawał zgłoszony do licencji nr 0108938, sprzedany zaś został w czerwcu 2012r., a więc w okresie objętym kontrolą i nadal istniał po stronie przedsiębiorcy obowiązek wykonania zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie. Nadto strona wynajęła od E. T. P. Sp.z o.o. ciągnik siodłowy o nr rej. [...] na okres od 17.03.2014r. do 28.03.2014r., który to pojazd nie został zgłoszony do licencji. Pojazd ten był wykorzystywany do prywatnej działalności gospodarczej, w związku z czym wobec tego pojazdu nie istniał obowiązek zgłoszenia zmiany danych. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenia wyniosła 1.600 zł.

Odnośnie naruszenia lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. organ II instancji, w oparciu o dane zawarte na okazanych do kontroli wykresówkach uznał, że:

– kierowca E. S. w dniu 11 marca 2014r. nie przekroczył maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 2 godziny i 19 minut, jak to stwierdził organ I instancji. Analiza wykresówki z dnia 11/12 marca 2014r. wykazała, iż kierowca w godz. 8:45 - 9:00, wykonał 15 minut przerwy, pomiędzy godz. 10:45 a 11:00 - 15 minut przerwy, pomiędzy 11:05 a 11:30 - 15 minut przerwy, a pomiędzy 14:30 a 15:05 - 35 minut przerwy. Tym samym kierowca odbył wymaganą przerwę 45 - minutową, dzieloną, w której pierwsza trwała co najmniej 15, a druga co najmniej 30 minut;

– kierowca P. K. przekroczył w dniu 1 kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 30 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin w okresie od godziny 06:48 do godziny 13:57. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa prawidłowych przerw. Podczas kontroli nie okazano dokumentów, ani innych zapisków czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych prawidłowych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna za wyżej opisane naruszenie wyniosła 150 zł;

– kierowca P. H. przekroczył w dniu 29 kwietnia 2014r. maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 50 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 20 minut w okresie od godziny 09:12 do godziny 16:55. W okresie tym kierowca nie odebrał wymaganych przepisami prawa prawidłowych przerw. Organ stwierdził, że podczas kontroli nie okazano dokumentów, ani innych zapisków czy adnotacji uzasadniających odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych prawidłowych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wyniosła 350 zł.

W zakresie naruszenia Ip. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., organ odwoławczy na podstawie danych cyfrowych podał, że:

– kierowca P. S. w dniu 19 grudnia 2013r. o godzinie 05:04 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 8 godzin i 15 minut, tj. od godziny 20:49 dnia 19.12.2013r. do godziny 05:04 dnia 20.12.2013r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 45 minut. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wynosi: 100 złotych;

– kierowca E. S. w dniu 24 kwietnia 2014r. o godzinie 04:31 rozpoczął 24 - godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać nieprzerwany odpoczynek dzienny w dwóch częściach, co najmniej 3 godziny i co najmniej 9 godzin. W okresie tym kierowca odebrał drugą część odpoczynku o długości 8 godzin i 42 minuty, tj. od godziny 19:49 dnia 24.04.2014r. do godziny 04:31 dnia 25.04.2014r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 18 minut. Kara za powyższe wynosi 100 złotych;

– kierowca W. P. w dniu 13 grudnia 2013r. o godzinie 06:04 rozpoczął 24-godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego kierowca powinien odebrać minimum 11 godzinny nieprzerwany odpoczynek. W okresie tym kierowca odebrał jedynie 9 godzin i 36 minut nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 20:07 dnia 13.12.2013r. do godziny 05:43 dnia 14.12.2013r. Oznacza to, iż kierowca skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 24 minuty. W niniejszym przypadku koniecznym było odebranie przez kierowcę odpoczynku w wymiarze 11 godzin. Kara za powyższe wynosi 300 zł. We wszystkich tych przypadkach nie okazano dokumentu uzasadniającego odstąpienie od wskazanych norm.

Odnośnie naruszenia lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji analizując wykresówki uznał, że:

- A. S. kierując pojazdem o nr rej. [...] w dniu 21.01.2014r. rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości R. [...] w obsadzie z kierowcą Cz. G. i zakończyli dnia 21.01.2014r. w miejscowości M.. W dniach 21- 29.01.2014r. A. S.k przebywał na wolnym od pracy, następnie dnia 29.01.2014r. A. S. kierując pojazdem o nr rej. [...] rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości K. nad O.. Na odwrocie wykresówki brak jest zapisu o okresach aktywności, jakie kierowca wykonywał przemieszczając się z M. do K. nad O.;

- P. H. kierując pojazdem [...] w dniu 06.12.2013r. rozpoczął używanie wykresówki w miejscowości H. w obsadzie z kierowcą W. P. i zakończyli dnia 06.12.2013r. w miejscowości L. B.. W dniach 7 - 9.12.2013r. P. H. przebywał na wolnym od pracy, następnie dnia 10.12.2013r. P. H. kierując pojazdem o nr rej. [...] rozpoczął prowadzenie pojazdu w Polsce (wg. oświadczenia przedsiębiorcy baza transportowa mieści się w K. nad O.) - zgodnie z zadeklarowanym miejscem włożenia karty kierowcy do tachografu cyfrowego. Na odwrocie wykresówki brak jest odpowiedniego zapisu odnośnie okresów aktywności, jakie wykonywał kierowca przemieszczając się z L. B. do Polski (K. nad O.). Kierowca zobowiązany był zatem do rejestrowania swojej aktywności przemieszczając się zarówno z miejscowości M. i miejscowości L. B. do miejscowości K. nad O.. Kara pieniężna wynosi 600 zł.

Odnośnie naruszenia lp. 6.3.9 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji stwierdził, iż przedsiębiorca okazał niepełne dane o okresach aktywności kierowcy:

– W. P. od godz. 14:30 dnia 02.12.2013r. do godz. 24:00 dnia 02.12.2013r. i od godz. 00:00 dnia 03.12.2013r. do godz. 07:07 dnia 03.12.2013r.;

– A. S. od godz. 14:41 dnia 30.12.2013r. do godz. 24:00 dnia 30.12.2013r.; od godz. 00:00 dnia 31.12.2013r. do godz. 09:20 dnia 31.12.2013r.; od godz. 20:35 dnia 11.04.2014r. do godz. 24:00 dnia 11.04.2014r. od godz. 00:00 dnia 12.04.2014r. do godz. 07:33 dnia 12.04.2014r.;

– Cz. G. od godz. 18:10 dnia 23.01.2014r. do godz. 24:00 dnia 23.01.2014r.

Zdaniem organu, zasadne zatem było nałożenie kary pieniężnej w wysokości 300 złotych za każdy dzień i kary pieniężnej w wysokości 2100 zł.

Odnośnie naruszenia lp. 8.4 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ II instancji wskazał, że przedsiębiorca A. S. osobiście prowadzący pojazdy w okresie od godziny 07:09 dnia 19.03.2014r. do godziny 13:39 dnia 19.03.2014r. przekroczył maksymalny czas pracy bez wymaganej przerwy o 12 minut. W w/w okresie kierowca wykonywał pracę przez 6 godzin i 12 minut i nie odebrał wymaganej przepisami przerwy, o której mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o czasie pracy kierowców. Pomiędzy godz. 07:51 a 09:50 dnia 19.03.2014r. miał okres innej pracy, co nie może być traktowane jako przerwa. Przedsiębiorca podczas kontroli nie okazał dokumentu (wykresówki/wydruku/karty dziennej), uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. Kara pieniężna z tytułu powyższego naruszenia wynosi 300 zł.

Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92b i 92 c u.t.d., mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie.

W skardze na tę decyzję Skarżący zarzucił naruszenie:

I. art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy nieistniejącej i nieznanej skarżącemu decyzji administracyjnej, co czyni skarżone rozstrzygnięcie niezrozumiałym i powoduje niepewność w zakresie obecnej sytuacji prawnej strony;

II. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez całkowicie niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji w aspekcie powodu leżącego u podstaw uchylenia poprzedzającej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego i nałożenia kary administracyjnej w wysokości 5 600 zł;

III. art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 11 k.p.a., poprzez całkowicie niezrozumiałe sformułowanie uzasadnienia decyzji w aspekcie nałożenia przez organ odwoławczy kary administracyjnej za naruszenia popełnione przez P. H. oraz za naruszenia popełnione przez Przemysława Skrzypczyńskiego;

IV. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie sprawy w jej całokształcie, przejawiające się brakiem odniesienia organu odwoławczego do argumentów strony podniesionych w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Uchylając decyzję organu II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. stwierdził, że uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wypowiedział się co do pozostałego zakresu sprawy administracyjnej. Skoro bowiem część zarzucanych Skarżącemu deliktów organ uznał za niezasadne, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia za nie kary pieniężnej, to w tym zakresie, postępowanie należało umorzyć, tak jak wymaga tego przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Sądu, stan badanej sprawy administracyjnej pozwala na stwierdzenie, że pomimo iż sprawa wyczerpała administracyjny tok instancji, nie została ona załatwiona w całości. Organ drugiej instancji winien wypowiedzieć się procesowo co do deliktów, za które odstąpił od wymierzenia kary, a które były przedmiotem rozpatrywania przez organy obydwu instancji.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja wydana została również z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W odwołaniu Skarżący przedstawił bowiem konkretne okoliczności dotyczące każdego z zarzucanych mu deliktów, zmierzając w ten sposób do wykazania, że nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ nie ustosunkował się jednak do argumentacji Skarżącego dotyczących poszczególnych naruszeń (poza deliktami, za które w efekcie nie wymierzył kary pieniężnej). Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce przykładowo w przypadku zarzutu niezgłoszenia zmiany danych do licencji dotyczących ciągnika siodłowego, za które to naruszenie wymierzono Skarżącemu karę 800 zł. W odwołaniu Skarżący podnosił okoliczności zmierzając do wykazania, że pojazd ten nie służył do wykonywania transportu drogowego. Organ nie uwzględnił stanowiska strony, nie odniósł się do jego twierdzeń oraz nie wskazał dowodów na twierdzenia przeciwne. Podobna sytuacja zaistniała wobec naruszeń, o których mowa w l.p. 5.3.1 i 5.3.2 załącznika nr 3 do ustawy - jeżeli chodzi o kierowcę W. P.. Tu również Skarżący podnosił, że kierowca ów nie wykonywał więcej zleceń na rzecz Skarżącego, a wykonany przejazd drogowy był jego ostatnim zleceniem, wobec czego postawiony zarzut jest bezzasadny. Analogicznie, jeżeli chodzi o naruszenie opisane w lp. 6.3.9 dotyczące kierowców W. P., A. S. i Cz. G., tu również organ nie ustosunkował się do twierdzeń strony przeciwnej.

Sąd podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Sąd zauważył również, że brak należytego uzasadnienia może rodzić zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji dopuścił się naruszenia powyższych przepisów z powodu nieumorzenia postępowania w części zarzucanych Spółce deliktów, które organ uznał za niezasadne, co skutkowało odstąpieniem od wymierzenia za nie kary pieniężnej, podczas gdy organ odwoławczy nałożył na stronę postępowania karę pieniężną (będącą sumą kar cząstkowych za poszczególne naruszenia) w odniesieniu do tych samych naruszeń, za jakie karę pieniężną nałożył organ I instancji, tj. naruszeń o jakich mowa w Ip. 1.4, 5.2, 5.3, 6.3.8, 6.3.9 oraz 8.4 załącznika nr 3 do u.t.d., natomiast różnica w wysokości kary nałożonej przez organ I instancji, tj. 8150 zł oraz kary pieniężnej nałożonej przez organ odwoławczy w kwocie 5600 zł wynika wyłącznie z ilości przypadków (wielości) stwierdzenia tych samych, a wymienionych powyżej naruszeń, gdyż w odniesieniu do naruszenia z Ip. 1.4 załącznika nr 3 do u.t.d. (niezgłoszenie zmiany danych do licencji) organ I instancji stwierdził powyższe naruszenie w 4 przypadkach i przy karze 800 złotych (za każde z nich) nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 3200 złotych, podczas gdy organ odwoławczy znalazł podstawy, by naruszenie stwierdzić jedynie w dwóch przypadkach i nałożyć za nie karę pieniężną w łącznej wysokości 1600 złotych, czemu dano wyraz w uchylonej decyzji (vide: strona 6 akapit 4 uzasadnienia uchylonej decyzji), z kolei w odniesieniu do naruszenia z Ip. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d. (przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy) organ I instancji nałożył karę pieniężną w łącznej wysokości 1450 złotych, podczas gdy organ odwoławczy znalazł podstawy, by naruszenie stwierdzić jedynie w dwóch przypadkach i nałożyć za nie karę pieniężną w łącznej wysokości 500 złotych, przy czym organ odwoławczy wskazał powody, dla których nie widzi podstaw do nakładania kary pieniężnej za powyższe naruszenie w dniach 11/12 marca 2014r. (vide: strona 7, akapit 3 uzasadnienia uchylonej decyzji), z kolei w odniesienia do pozostałych naruszeń kary pieniężne nałożone przez organ I i II instancji i ilość przypadków stwierdzonych naruszeń są takie same. Wobec powyższych okoliczności organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył karę pieniężną w słusznej "obniżonej" wysokości 5600 zł za stwierdzone naruszenia z Ip. 1.4, 5.2, 5.3, 6.3.8, 6.3.9 oraz 8.4 (za te same naruszenia karę pieniężną nałożył organ I instancji, lecz organ odwoławczy jedynie w odniesieniu do naruszeń z Ip. 1.4 oraz Ip. 5.2 pomniejszył "kary cząstkowe", dopatrując się mniejszej ilości tych naruszeń). Przy takim rozstrzygnięciu organ nie miał możliwości ani potrzeby umarzania kilku przypadków stwierdzonych niezasadnie przez organ I instancji naruszeń z Ip. 1.4 oraz 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., skoro uchylając decyzję organu I instancji w całości wyeliminował ją z obrotu prawnego (w tym także i niezasadne stwierdzenie niektórych przypadków tych dwóch naruszeń), po wtóre alternatywa rozłączna "albo" zawarta w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dawała nawet organowi takiej możliwości, natomiast właśnie sugerowane przez WSA orzeczenie wykraczałoby poza zakres katalogu rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 k.p.a., natomiast organ rozpoznając jedną sprawę administracyjną wynikającą przecież z jednej kontroli w siedzibie przedsiębiorcy, zasadnie w świetle art. 138 § 1 pkt 2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i mając wszelkie ku temu dowody w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, nie naruszając katalogu rozstrzygnięć możliwych do wydania. Postępowanie organu w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne, rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Skarżący kasacyjnie organ oparł skargę kasacyjną na jednej tylko podstawie kasacyjnej, tj. mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę kasacyjną we wskazanych powyżej granicach, należy uznać, że podstawa skargi kasacyjnej jest uzasadniona i skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie zarzucił skarżący kasacyjnie organ, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Należy podzielić pogląd skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji nieprawidłowo uznał, że wobec stwierdzenia przez organ odwoławczy niezasadności części deliktów zarzuconych przez organ I instancji, organ odwoławczy winien był w tym zakresie umorzyć postępowanie administracyjne.

Zakresem rozpoznawanej sprawy objęte były ustalenia poczynione przez organ w wyniku przeprowadzonej kontroli w siedzibie Skarżącego przedsiębiorcy A. S. w dniach od 10 czerwca 2014r. do 1 sierpnia 2014r., dotyczące stwierdzonych naruszeń obowiązków i warunków przewozu drogowego. Wypełnienie dyspozycji art. 92 a ust. 1 w zw. z ust. 3 i 6 u.t.d., a więc naruszenie określonych ustawowo obowiązków lub warunków, stanowi jeden czyn podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Z unormowania zawartego w art. 92a ust. 1 i 3 u.t.d. wynika bowiem, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków, załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów, będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 29/08). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie, organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Zachodzi tożsamość podmiotowa, gdyż adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest ta sama, a mianowicie wynika z art. 92a ust. 1 u.t.d.. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (suma kar o jakiej mowa w art. 92 a ust. 3 u.t.d.). Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie, o której mowa w art. 92 a ust. 3 pkt 1 u.t.d. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 1091/08). Za przyjęciem takiej wykładni omawianego przepisu przemawia treść art. 92a ust. 3 u.t.d., który ogranicza sumę kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Skoro ustawodawca nie przewidział żadnego trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej", to przy założeniu wielości spraw administracyjnych załatwianych odrębnymi decyzjami, przestrzeganie zakazu przekroczenia określonej w art. 92a ust. 3 sumy kar pieniężnych byłoby w praktyce niemożliwe. Należy zatem uznać, że wolą ustawodawcy było takie ukształtowanie postępowania, by nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej.

W rozpoznawanym przypadku zatem, pomimo wielości naruszeń występujących po stronie Skarżącego, była to jedna sprawa administracyjna, rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt II GSK 1083/08). Organ I instancji rozpoznawał sprawę administracyjną dotyczącą nałożenia kary pieniężnej w wysokości 8150zł za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia z lp. 1.4, 5.2, 5.3, 6.3.8, 6.3.9 oraz 8.4. załącznika nr 3 do u.t.d.. Organ odwoławczy orzekał o tej samej sprawie administracyjnej, uznając jedynie, że w odniesieniu do naruszeń z lp. 1.4 i lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., należy pomniejszyć wysokość kar cząstkowych, gdyż po ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ ustalił, że doszło do mniejszej ilości naruszeń i wskutek tego nałożył karę łączną w wysokości 5600 zł.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie dawał podstawy organowi do umorzenia postępowania w zakresie naruszeń stwierdzonych przez organ I instancji, ale nie potwierdzonych przez organ II instancji po ponownie przeprowadzonym postępowaniu. Prawidłowo organ odwoławczy zastosował w tej sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć. Organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, nie wyszedł poza ten ustawowy katalog możliwych rozstrzygnięć. Nadanie natomiast przez Sąd I instancji przepisowi art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. innej treści niż wynikająca z tego przepisu, stanowi naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie zarzucił zatem skarżący kasacyjnie organ, że Sąd naruszył art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., doszło bowiem do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu nieprawidłowo wskazanego przez Sąd naruszenia prawa polegającego na nierozstrzygnięciu przez organ administracyjny o całości sprawy administracyjnej i nieumorzeniu postępowania w części.

Z uwagi na powyższe, wobec uznania, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając skargę Adama Strelczuka, Sąd I instancji powinien uwzględnić wskazaną powyżej ocenę prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego o braku podstaw do umorzenia przez organ postępowania administracyjnego w części dotyczącej naruszeń niestwierdzonych przez organ odwoławczy w toku ponownie prowadzonego postępowania. Sąd I instancji winien przeprowadzić bardzo wnikliwą analizę treści zaskarżonej decyzji i dokonać oceny jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, biorąc pod uwagę także zarzuty podniesione w skardze, a następnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. ustalić, czy w tej sprawie zachodzą przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t.: Dz.U. z 2013r., poz. 490), znajdującego w sprawie zastosowanie ze względu na treść § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Na zasądzoną kwotę składa się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 112 zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej oraz udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w wysokości 1200 zł.