Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 236/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 227 art. 63 art. 64 art. 30 art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 152 art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Protokolant Magdalena Domańska-Byskosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi A Spółka z o. o. we W. na postanowienie Wojewody D. z dnia 20 lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji Starosty Powiatu W. przenoszącej na nowego inwestora R. J. decyzję w sprawie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie mogło być wykonane III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność "wniesienia" odwołania od decyzji Starosty z dnia 14 września 2006 r., złożonego przez skarżącą Spółkę, reprezentowaną przez A. S.-S. w piśmie określonym jako skarga, uzupełnianą pismami procesowymi z dnia 21 listopada 2006 r. i 23 listopada 2006 r. oraz osobno w odwołaniu złożonym przez pełnomocnika adw. Radosława Potrzeszcza. Jak wskazał organ, w dniu 18 grudnia 2006 r. wpłynęło oświadczenie Spółki, podpisane przez R. J. i R. M. o cofnięciu skargi oraz odwołaniu pełnomocnictwa udzielonego adw. R. Potrzeszczowi. W kolejnym piśmie osoby te poinformowały o podjęciu przez zgromadzenie wspólników w dniu 13 grudnia 2006 r. uchwały o rozwiązaniu Spółki. Jak zważył organ, w rozpatrywanej sprawie wydana została decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę ze Spółki na R. J. Skarga złożona przez Spółkę w toku postępowania została zgodnie z art. 234 k.p.a. potraktowana jako odwołanie od tej decyzji. Organ dokonał kontroli, czy odwołanie to zostało podpisane przez statutowego przedstawiciela Spółki, zgodnie z wymogami art. 30 ust. 3 k.p.a. Jak wynikało z dołączonych odpisów z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, do składania i podpisywania oświadczeń w imieniu Spółki (będącej spółką z ograniczoną odpowiedzialnością) uprawnieni są dwaj członkowie zarządu łącznie lub członek zarządu łącznie z prokurentem. Zarząd Spółki jest jednoosobowy co oznacza, że reprezentować ją może prezes zarządu łącznie z prokurentem (reprezentacja łączna). Skarga stanowiąca odwołanie, podpisana przez ówczesnego członka zarządu, była bezskuteczna wobec niezachowania wymogu reprezentacji łącznej. Według odpisów z rejestru następowały zmiany w osobach prokurentów, którymi byli m.in. R. J., a następnie sam M. S. (według stanu na dzień 26 września 2006 r.) i kolejno sam R. J. (stan na dzień 29 listopada 2006 r.). Była to prokura samoistna. Pełnomocnictwa adw. R. Potrzeszczowi udzielił skutecznie prokurent M. S. w dniu 13 października 2006 r. i zachowało ono ważność w dniu wniesienia odwołania. Jednak zgodnie z treścią pełnomocnictwa zostało ono ograniczone "do wykonywania wszelkich przysługujących prokurentowi praw w Starostwie Powiatowym, składania wniosków i oświadczeń dotyczących pozwolenia na budowę wydanego dla R. J", czyli zawierało umocowanie dla adwokata do działania jedynie w postępowaniu przed organem I instancji. Pełnomocnik ten nie mógł więc skutecznie złożyć odwołania, skoro nie był umocowany do zastępowania Spółki przed organem odwoławczym. Wobec złożonego następnie oświadczenia o cofnięciu skargi i odwołania pełnomocnictwa, organ nie wzywał A. S.-S. i adw. R. Potrzeszcza do uzupełnienia braków formalnych złożonych przez te osoby odwołań. Osoby te nie były prawidłowymi reprezentantami Spółki, co stanowiło przesłankę niedopuszczalności odwołania.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Spółka działająca przez pełnomocnika adw. R. Potrzeszcza, który dołączył pełnomocnictwo udzielone mu przez prezesa zarządu S. F.

Skarżący zarzucił bezpodstawne zakwalifikowanie z naruszeniem art. 227 i art. 234 pkt 1 w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. skargi złożonej na działania organu I instancji jako odwołania od wydanej przez ten organ decyzji oraz przyjęcie z naruszeniem art. 32, 64 § 2 i 134 k.p.a., że pełnomocnik nie był umocowany do złożenia odwołania, że istniały podstawy do zaniechania wezwania odwołującej się do uzupełnienia braków odwołania, jak również że zaistniały przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, ponadto uwzględnienie z naruszeniem art. 137 k.p.a. cofnięcia odwołania pomimo niezłożenia takiego oświadczenia, a w końcu naruszenie art. 7-9 k.p.a. przez pominięcie twierdzeń pełnomocnika zgłoszonych organowi i wprowadzenie pełnomocnika w błąd przy informowaniu go o stanie sprawy, dalej zaś naruszenie art. 108 kodeksu cywilnego i art. 205 § 1 kodeksu spółek handlowych w związku z art. 38 k,c. przez nieuwzględnienie, że prokurent nie mógł być drugą stroną czynności, a ustanowione w umowie reguły reprezentacji spółki dotyczą wyłącznie zarządu wieloosobowego. Do skargi dołączono kopię prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 28 lutego 2007 r. sygn. akt I SA Ca 125/07 orzekającego o stwierdzeniu nieważności uchwał nr 2 i 3 podjętych w dniu 7 września 2006 r. przez Nadzwyczajne Zgromadzenie Wspólników A Spółki z o. o. we W.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zasadniczymi składnikami ustaleń i ocen prowadzących organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia było wskazanie, że 1. skarga złożona przez Spółkę po wydaniu decyzji stanowiła odwołanie, 2. skarga ta, a zatem odwołanie skarżącego zostało skutecznie cofnięte przez osoby uprawnione do jego reprezentowania, czyli członka zarządu R. M. powołanego w miejsce A. S.-S. uchwałami nr 2 i 3 z dnia 7 września 2006 r. oraz prokurenta R. J., 3. osoby te skutecznie odwoływały pełnomocnictwo udzielone adw. R. Potrzeszczowi, który złożył odwołanie od decyzji, 4. pełnomocnik ten nie był umocowany do wniesienia odwołania, zaś A. S.-S. nie była wbrew zasadzie reprezentacji łącznej upoważniona jednoosobowo do podpisania skargi (odwołania), 5. wobec cofnięcia skargi i odwołania pełnomocnictwa nie było podstawy do wezwania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Dodatkowo organ przytoczył informację, jakoby podjęta została uchwała o rozwiązaniu skarżącej Spółki. W rezultacie organ wyraził pogląd prawny, że skoro skarżąca przy wnoszeniu odwołania nie była prawidłowo reprezentowana, to odwołanie było niedopuszczalne. Przytoczone ustalenia i oceny były sprzeczne z materiałem sprawy lub niedostatecznie udokumentowane, jak również bądź nie znajdujące oparcia w prawie, bądź co najmniej przedwczesne. Już samo całkowicie wadliwe uzasadnienie zaskarżonego do sądu administracyjnego aktu, stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia tego aktu w następstwie sądowej kontroli jego legalności. Jak wynika z wyraźnej treści skargi na czynności organu I instancji (k.1 akt odwoławczych), bez żadnych wątpliwości nie stanowiła ona odwołania od decyzji. Nie każda skarga złożona przez stronę toczącego się postępowania stanowi pismo procesowe, niezależnie od treści pisma strony i jej zamiaru. Nie ma potrzeby w nin. sprawie dokonywać oceny prawidłowości doręczeń do Spółki i daty prawidłowego doręczenia. Należy jednak wskazać, że w rozdzielniku decyzji podano adres Spółki przy ul. U., zaś decyzję doręczono w dniu 26.09.2006 r. na adres przy ul. R. (adres podany przez R. M.). Po dacie wydania decyzji Spółka składała pisma procesowe, pochodzące z siedziby przy ul. U., w tym pismo z dnia 18 października z żądaniem doręczenia decyzji na właściwy adres, co organ wykonał w dniu 31.10. (do siedziby) i 2.11.2006 r. ( do rąk pełnomocnika). Skarga stanowi pismo z dnia 25 września 2006 r., kiedy strona nie wiedziała o wydaniu decyzji. Skarga skierowana jest do Wojewody, wskazuje podstawę prawną z art. 227 k.p.a. i w ogóle nie odnosi się do wydanej decyzji, co było o tyle zrozumiałe, że żadna z osób walcząca o prawo do reprezentowania Spółki, jeszcze decyzji nie otrzymała.

O bezskuteczności procesowej wszelkich czynności członka zarządu R. M. przesądził prawomocny wyrok stwierdzający nieważność uchwały wspólników o jego powołaniu. Wprawdzie wiadomo o tym dopiero po wydaniu zaskarżonego postanowienia, to jednak z zarzutem tej nieważności spotkał się już organ I instancji, który wiedział ponadto nie tylko o toczącym się postępowaniu przed sądem powszechnym w tej kwestii prawnej, ale ponadto o zapadłym już wyroku ustalającym prawne nieistnienie uchwały (wprawdzie nie w sentencji wyroku, lecz w jego uzasadnieniu). Organ ten, oraz organ odwoławczy, nie powinny samodzielnie rozstrzygać tej kwestii wstępnej, tym bardziej w toku toczącego się procesu cywilnego. Organ nie wyjaśnił na ile skuteczne prawnie było powołanie prokurenta samoistnego R. J. Gdyby powołanie to nastąpiło przez członka zarządu R. M., byłoby niewątpliwie bezskuteczne. Wyrok sądowy stwierdzający nieważność uchwały ma charakter deklaratywny, orzekający o niewywoływaniu przez nią skutków prawnych od samego początku (patrz przykładowo wyrok SN z 16.03.2006 r. III CSK 32/06 i glosa do tego wyroku w OSP 2007 r. z. 6, poz. 31). Odnośnie czynności procesowych prokurenta i w nawiązaniu do zarzutów skarżącego można jeszcze wzmiankować o braku podstaw do prostego przenoszenia czy stosowania norm prawa materialnego cywilnego dla oceny skutków prawnych tych czynności. Z uwagi na przedmiot nin. sprawy i potrzebę zwięzłości uzasadnienia, czyli wymóg pomijania wywodów teoretycznoprawnych czy wręcz zbędnych, zagadnienie to nie będzie rozwijane. Skoro jednak organ odwoławczy uznał (wprawdzie błędnie), że nastąpiło skuteczne cofnięcie odwołania, to powinien umorzyć postępowanie odwoławcze, nie zaś stwierdzać niedopuszczalności odwołania (oczywiście nie niedopuszczalności czynności złożenia odwołania tzw. "wniesienia", lecz niedopuszczalności tego środka prawnego, jako jego wadliwości wyłączającej możność badania zasadności odwołania). Jak trafnie podnosi skarżący, nawet skuteczne cofnięcie skargi powszechnej (pisma skarżącego nietrafnie uznanego za odwołanie), nie mogło oznaczać cofnięcia odwołania. Gdy obecnie wiadomo o bezskuteczności wszelkich czynności R. M., to cofnięcie przez niego skargi nie mogło mieć tym bardziej znaczenia nadanego tej czynności przez organ. Analogiczne wątpliwości prawne dotyczyć powinny skuteczności procesowej odwołania pełnomocnictwa procesowego przez prokurenta R. J. Błędny był pogląd organu, jakoby pełnomocnictwo to wyłączało umocowanie do złożenia odwołania. Zbędne byłoby analizowanie, na ile upoważnienie do działania za skarżącego przed organem I instancji, wyłączało to umocowanie, gdyż istotne było zawarte w pełnomocnictwie upoważnienie do "składania wniosków i oświadczeń" dotyczących decyzji organu I instancji. Wnioski te i oświadczenia mogły być zawarte m.in. w odwołaniu. Organ błędnie odniósł zasadę reprezentacji łącznej do spółki posiadającej zarząd jednoosobowy. Zapis rejestrujący pewien stan prawny powstały nie w wyniku czynności sądu rejestrowego, nie mógł wyłączyć stosowania art. 205 § 1 k.s.h. ("jeżeli zarząd jest wieloosobowy"). Zakres reprezentacji spółki przez zarząd jednoosobowy wynika z art. 204 k.s.h., czyli jest nieograniczony. Gdyby nawet nie zawsze uzasadniona była wykładnia przepisu art. 205 k.s.h. a contrario, wyłączająca skuteczność ograniczenia zakresu reprezentacji zarządu jednoosobowego (np. przez wymóg współdziałania z prokurentem lub inną osobą), której to odmiennej wykładni Sąd nie podziela, to organ nie miał żadnych podstaw do przyjęcia, że takie ograniczenie reprezentacji w skarżącej Spółce miało miejsce. Wszelkie ograniczenia reprezentacji są bezskuteczne w stosunkach zewnętrznych spółki (art. 204 § 1 k.s.h., art. 1091 § 1 k.c.). Zapis w rejestrze wcale nie wymagał współdziałania prokurenta samoistnego z członkiem zarządu, ale też nie ograniczał zakresu reprezentacji jednoosobowego zarządu. Zarząd jednoosobowy nie mógłby skutecznie ustanowić prokury, lecz byłby zobowiązany – według koncepcji organu – współdziałać z prokurentem przy reprezentowaniu spółki na zewnątrz, o ile już istniał w niej prokurent jakimś sposobem powołany. Tak niespotykane ograniczenie zakresu reprezentacji zarządu powinno być udowodnione odpowiednimi dokumentami i z pewnością nie wynika z treści wpisu w rejestrze sądowym, odpowiadającej typowym wpisom przewidzianym dla zarządu wieloosobowego. W kwestii tzw. braków formalnych podań stron wspomnieć wypada o dwóch zagadnieniach, zatem ogólnie o kodeksowych wymaganiach formalnych wobec tych podań oraz w szczególności o skutku procesowym niepoprawienia lub nieuzupełnienia odwołania (pozostawienie tego podania bez rozpoznania czy raczej stosowanie szczególnego przepisu art. 134 .p.a. i stwierdzenie wówczas niedopuszczalności odwołania). Zastanawiająca jest oszczędność kodeksu w kwestii wymagań formalnych pism procesowych stron. O ile wzorcem dla k.p.a. były przepisy procedury cywilnej, to trzeba wzmiankować, że funkcjonowanie k.p.c. opiera się m.in. na koncepcji ciężaru procesowego. Ciężar procesowy to powinność strony, której spełnienia nie można wyegzekwować (tym różni się od obowiązku), lecz której niewykonanie (wadliwe wykonanie) wywołuje określone ujemne skutki w sytuacji procesowej strony. Stąd procedura cywilna zawiera liczne, ustanowione ciężary procesowe, jak przykładowo katalogi wymagań formalnych czynności procesowych. Ich ustanowienie dopiero umożliwia sądowi orzekanie o ujemnych dla strony następstwach ich niewykonania. Tymczasem w procedurze administracyjnej wymagania formalne podań są nieliczne (art. 63 § 2 k.p.a.), zaś następstwa uchybień stron nie są wyraźnie zróżnicowane w odniesieniu do zwykłych pism procesowych i do środków prawnych ( w procedurze cywilnej nieuzupełnione środki zaskarżenia ulegają odrzuceniu, nie zwróceniu stronie). Przykładowo w k.p.a. nie ma wymogu formalnego wykazania odpowiednim dokumentem umocowania organu osoby prawnej do reprezentowania jej w postępowaniu, a jedynie jego istnienie rekonstruuje się z art. 30 § 3 k.p.a. lub art. 38 k.c. w powiązaniu z ustawami ustanawiającymi kompetencje konkretnych organów danych jednostek organizacyjnych. Organ niewątpliwie słusznie badał istnienie upoważnienia osób wnoszących odwołanie w nin. sprawie do reprezentowania skarżącej Spółki. Nie miał jednak żadnych podstaw do niezastosowania art. 64 § 2 k.p.a., przy czym w ocenie Sądu organ trafnie jednak przyjął, że skutkiem procesowym tzw. nieusunięcia braków formalnych odwołania powinno być stwierdzenie jego niedopuszczalności (poglądy prawne w tym zakresie są zróżnicowane, por. komentarze do KPA, G. Łaszczyca Zakamycze 2005 Tom II s. 205 i 230 z powołaniem orzecznictwa NSA o celowości stosowania art. 134, A. Wróbel Zakamycze 2005 s.753 aby stosować art. 64 § 2 i s. 773 aby stosować art. 134, B. Adamiak 6. wydanie s. 570 aby stosować w całości art. 64 § 2 k.p.a.). Taki pogląd prawny przyjety jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zaś nawiązanie do procedury cywilnej przekonuje o potrzebie zróżnicowania skutku prawnego nieusuniętych braków formalnych środków zaskarżenia oraz innych podań. Sztuczne byłoby wymaganie od strony złożenia skargi na bezczynność organu odwoławczego w celu uzyskania rozpatrzenia odwołania pozostawionego bez rozpoznania, gdy istnieje podstawa prawna z art. 134 k.p.a. do orzeczenia o bezskuteczności odwołania z przyczyn formalnych i skarga bezpośrednia na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. W aktach sprawy nie było uchwały o rozwiązaniu Spółki, zatem uwagi organu na temat stanu likwidacji były bezpodstawne, o ile zaś organ już ten stan rozważał, to powinien uwzględnić skutki rozwiązania spółki w zakresie jej reprezentacji właśnie (art. 276, art. 283, art. 284 k.s.h.).

W tym stanie rzeczy, skoro nie zachodziły przytoczone przez organ podstawy niedopuszczalności odwołania, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzec jak na wstępie.