Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1270/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 36 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. H. i M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2068/12 w sprawie ze skargi Z. H. i M. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 roku nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju solidarnie na rzecz Z. H. i M. H. kwotę 17.723 złotych (słownie: siedemnaście tysięcy siedemset dwadzieścia trzy ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2068/12, po rozpatrzeniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2013 r. skargi M. H. i Z. H. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Minister Infrastruktury decyzją z [...] sierpnia 2010 r. , nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz M. i Z. H. odszkodowania w kwocie 932.655,32 zł oraz na rzecz [...] Bank [...] S.A. w kwocie 99.004,68 zł, za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w Kielcach, oznaczonej jako działka zabudowana nr [...]/4 o powierzchni 0,1051 ha oraz działka niezabudowana nr [...]/6 o powierzchni 0,0161 ha. Z ustaleń organu wynika, że opisana wyżej nieruchomość została przeznaczona pod budowę inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie drogi krajowej S-7 do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy Kielc, na terenie miast: Kielce i Chęciny oraz wskazanych szczegółowo gmin. Pismem z 12 maja 2009 r. Wojewoda Świętokrzyski zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości. Podstawę dla organu do ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości stanowił operat szacunkowy sporządzony w dniu 16 listopada 2009 r. przez rzeczoznawców majątkowych Agnieszkę Senator i Julitę Jankowską. Wartość gruntu została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegłe dokonały analizy 12 transakcji sprzedaży nieruchomości położonych na rynku lokalnym obejmującym teren miasta Kielce nabywanymi pod drogi publiczne, które miały miejsce od grudnia 2007 r. do września 2008 r. Określona przez biegłe wartość 1 m2 wycenionego gruntu została określona na kwotę 173,97 zł. Wartość składników budowlanych określono jako wartość odtworzeniową w oparciu o koszt odtworzenia budowli pomniejszony o stopień zużycia. Nasadzenia zostały oszacowane na kwotę 6.457,00 zł. Wartość gruntu wraz z jego częściami składowymi została ustalona na kwotę 1.021.660 zł. W ocenie organu analiza operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem dowodu z opinii biegłego. Organ przytoczył także treść przepisów, które miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji. Mając zaś na uwadze treść art. 18 ust. 1c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych organ ustalił, że kwota wierzytelności zabezpieczonej hipoteką wraz odsetkami wynosi 99.004,68 zł. W związku z tym odszkodowanie z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości została pomniejszone o kwotę hipoteki, a w tej wysokości odszkodowanie zostało ustalone na rzecz [...] Bank [...] S.A.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. i Z. H.. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- naruszenie przepisu art. 128 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1987 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 ust. 2 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji,

- naruszenie przepisu art. 1 Protokołu nr 1 z 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności,

- naruszenie przepisu art. 49(2) Dyrektywy Rady Europejskiej 91/697/EEC,

- rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to:

a) art. 7 kpa w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 kpa,

b) art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 kpa.

W powołaniu na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wnieśli także o rozważnie możliwości zadania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o treści:

a) czy przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z przepisem art. 1 Protokołu nr 1 z dnia 20 marca 1952 r. do Konwencji sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w zakresie w jakim wymieniony przepis regulując zasady szacowania wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przez co prowadzi do ustalenia odmiennej wartości tych gruntów, niż wynika to z zasady słusznego odszkodowania przewidzianej w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej w przepisie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz zasady poszanowania mienia przewidzianej w art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji?

b) czy przepis § 36 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego jest zgodny z przepisem art. 151 ust. 1 i 128 ust. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – z zakresie w jakim wymieniony przepis regulując zasady szacowania wartość gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne nakazuje stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, przez co prowadzi do ustalenia odmiennej wartości tych gruntów, niż wartość rynkowa o jakiej mowa w przepisie art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wartość prawa własności nieruchomości, o której mowa w przepisie art. 128 ust. 1 tej ustawy?

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2068/12 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że z materiału dokumentacyjnego sprawy wynika, że ostateczną decyzją Wojewody Świętokrzyskiego z 8 grudnia 2008 r. zabudowana działka nr [...]/4 oraz niezabudowana działka nr [...]/6, położone w obrębie miasta Kielce, zostały przeznaczone pod budowę inwestycji celu publicznego polegającej na rozbudowie drogi krajowej S-7 do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych i w tym infrastruktury technicznej.

Sąd przywołał treść art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 130 ust. 2 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 w związku z ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, a więc sprzed zmiany przepisów dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985) i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 16 listopada 2009 r. został sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy. Wskazane w tym operacie wartości zostały przyjęte przez organy jako podstawa określenia wysokości należnego odszkodowania. W rozpoznawanej sprawie biegłe zastosowały się do reguł wyceny nieruchomości określonych w przywołanym § 36 rozporządzenia. Z treści operatu wynika, że biegłe z rynku lokalnego, obejmującego teren powiatu kieleckiego, wybrały 12 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod drogi publiczne, które miały miejsce w okresie od grudnia 2007 r. do września 2008 r. Do określenia wartości nieruchomości zastosowano podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Sąd podkreślił, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. W ocenie Sądu żadne przepisy, ani ustawy, ani rozporządzenia nie nakładają na rzeczoznawcę obowiązku uzasadnienia wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości, jak i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny.

Sąd podkreślił, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania wartości nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Również, w ocenie Sądu, ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy.

Mając na uwadze przedstawiony powyżej zakres kontroli operatu szacunkowego, jakiej w trybie art. 80 kpa mogą dokonać organy, jak również sąd administracyjny należy stwierdzić, że sporządzony w rozpoznawanej sprawie operat jest zgodny z prawem. Zastosowane przez biegłe metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Tym samym skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z 11 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 109/10, że brak uzasadnienia przez biegłe, dlaczego przyjęły do porównania nieruchomości wymienione w operacie dyskwalifikuje ten operat jako dowód w sprawie stanowiący podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Skład orzekający nie podzielił także stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku I SA/Wa 109/10, że w sytuacji, gdy wycenie podlegają nieruchomości nabywane pod drogi publiczne, wyłączona jest możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości o jakiej stanowi art. 135 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie biegłe zastosowały wartość odtworzeniową oddzielnie określającą wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych, takich jak budynki, inne budowle i urządzenia infrastruktury technicznej oraz nasadzenia. Przy czym określenia wartości budynków i innych części składowych szacowanego gruntu biegłe dokonały stosownie do treści art. 136 ust. 4. Wartość odtworzeniowa jest korzystna dla wywłaszczonego, gdyż nie jest obarczona ryzykiem rynkowych wahań cen.

Sąd podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość, po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Skarżący mogli także przedłożyć własny operat szacunkowy, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić z biegłymi ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z żadnej z tych możliwości skarżący nie skorzystali. Dopiero w skardze skarżący wskazują na nieścisłości operatu, takie jak uwzględnienie w operacie podłogi z paneli na poddaszu budynku mieszkalnego, podczas gdy, według nich, podłoga jest wykonana z deski litej felcowanej i strop na poddaszu w 1/3 wykonany jest z wylewki betonowej, a w operacie uwzględniono sufit całkowicie podwieszany, na górze znajdują się dwa tarasy, przy wycenie budynku gospodarczego zostało pominięte przyłącze elektryczne i wodociągowe. Postępowanie sądowe nie jest po to, by dopiero na jego etapie były wyjaśnione tego rodzaju wątpliwości oraz ich wpływ na wycenę nieruchomości. Skarżący nie podnosili tych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego, a wówczas byłoby możliwe zajęcie stanowiska przez biegłych co do powyżej podnoszonych uwag. Natomiast nie podlega uwzględnieniu przy wycenie zabudowa kuchni wykonana na wymiar, gdyż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jaka jest ustalona w postępowaniu administracyjnym, nie obejmuje wyposażenia domu. Odszkodowanie nie obejmuje wartości przyłącza gazowego o długości 22 m przechodzącego przez działkę nr [...]/5, co do której skarżący podają, że są współwłaścicielami, gdyż odszkodowanie ustalone w zaskarżonej decyzji dotyczy tylko działek nr [...]/4 i nr [...]/6, które stanowiły własność skarżących i nie dotyczy działki nr [...]/5.

Sąd podkreślił, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, w tym i doboru nieruchomości podobnych przyjętych do porównania, dokonują organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych, o czym stanowi art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tej możliwości skarżący również nie skorzystali.

Nadto Sąd wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, orzekł, że § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w brzmieniu obowiązującym od 7 października 2005 r. do 25 sierpnia 2011 r. jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także z art. 134 ust. 3 i 4 oraz art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na sentencję tego wyroku i treść jego uzasadnienia Sąd nie uznał celowości występowania do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. z przepisami wskazanymi w pkt 4 wniosków skargi.

W ocenie Sądu I instancji, ponieważ ustalone w zaskarżonej decyzji odszkodowanie jest zgodne z prawem, to nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Także niezasadne są zarzuty rażącego naruszenia przepisów postępowania powołanych w skardze, gdyż organ dokonał oceny operatu szacunkowego w granicach wskazanych w art. 80 kpa. Natomiast stawiane przez skarżących zarzuty dotyczące wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości nie mieszczą się w zakresie kontroli operatu, do jakiej uprawniony jest organ. Sąd podkreślił również, że kwestią odszkodowania, które może być uznane za odpowiednią rekompensatę w razie pozbawienia własności nieruchomości, wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Odniósł się do tego zagadnienia w powołanym wyroku z 16 października 2012 r. Trybunał Konstytucyjny, który podkreślił, że w art. 21 ust. 2 Konstytucji prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie" lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który ma bardziej elastyczny charakter. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w świetle postanowień Konstytucji pojęcie słusznego odszkodowania odnosi się do konieczności wyważenia interesu publicznego i prywatnego, do zachowania właściwych proporcji w zakresie ograniczeń, których doznają właściciele. Z tego punktu widzenia odszkodowanie słuszne, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji ma być przyznane za wywłaszczoną nieruchomość, nie musi być odszkodowaniem w pełni ekwiwalentnym. Trybunał Konstytucyjny wskazał także, że podobnie kwestia słuszności odszkodowania za wywłaszczenie jest ujmowana w orzecznictwie ETPC na tle art. 1 Protokołu nr 1. Na tle tego orzecznictwa Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że z art. 1 Protokołu nr 1 nie wynika, by słuszna rekompensata za wywłaszczoną nieruchomość miała być zbliżona do kwot, które wywłaszczony uznaje za ekwiwalentne, choćby ich podstawą była wartość określona przez rzeczoznawcę.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. H. i M. H.. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. - poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą niewłaściwym zastosowaniem, polegającym na mylnym przyjęciu, że w aktualnym stanie prawnym (na dzień orzekania) istnieje możliwość wypełnienia hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy w wyniku kolejnych zmian legislacyjnych, obejmujących m.in. ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyeliminowana została możliwość nabywania nieruchomości na cele drogowe w trybie transakcyjnym (tj. są one nabywane jedynie ex lege na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji), a tym samym § 36 ust. 1 rozporządzenia nie zawiera treści normatywnej i nie może być stosowany. Zastosowanie tym samym winien znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia, co potwierdził Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 16 października 2012 r. (K 4/10), a Sąd w niniejszej sprawie zagadnienie to zupełnie pominął,

- art. 21 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 128 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 20 marca 1952 r. - poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że odszkodowanie "słuszne" nie musi być odszkodowaniem w pełni ekwiwalentnym, podczas gdy podstawowym celem odszkodowania za wywłaszczenie jest umożliwienie właścicielowi odtworzenia przedmiotu prawa własności, który utracił, a w konsekwencji oddalenie skargi i działanie niezgodne z zasadą poszanowania mienia wyrażoną w przepisie art. 1 Protokołu,

2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy organ prowadzący postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie naruszył:

- art. 7 w związku z art. 75 § 1 w związku z art. 77 § 1 kpa - poprzez zaniechanie dociekania prawdy i niewyjaśnienie wątpliwości w zakresie wyników wyceny nieruchomości i błędne ustalenie, że wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosi 1.021.660,00 zł, podczas gdy operat szacunkowy biegłych Agnieszki Senator i Julity Janowskiej z listopada 2009 r., na którym oparto rozstrzygnięcie decyzji, został sporządzony przy nieprawidłowym wyborze przez rzeczoznawców majątkowych podejścia porównawczego do określenia wartości dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, podczas gdy w wyniku zmian legislacyjnych, w szczególności zaniku umownego trybu nabywania nieruchomości, ziszczenie się hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia stało się niemożliwe, a tym samym przewidziany w nim sposób określania wartości gruntów nie powinien być stosowany przez rzeczoznawców, a zastosowanie winien znaleźć przepis § 36 ust. 2 pkt 1 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Konsekwencją tego uchybienia było przyznanie Skarżącym odszkodowania w zaniżonej kwocie 1.021.660,00 zł oraz oddalenie skargi w niniejszej sprawie,

- art. 7 kpa w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80, art. 84 oraz art. 107 kpa poprzez brak dokonania przez organ oceny operatu szacunkowego pod względem prawnym w zakresie nieprawidłowego wyboru przez rzeczoznawców majątkowych podejścia porównawczego do określenia wartości dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych,

- art. 84 § 1 w związku z art. 80 kpa poprzez mylne uznanie, że organ był związany ustaleniami zawartymi w operacie szacunkowym z listopada 2009 r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji gdy operat był przez stronę merytorycznie kwestionowany i został sporządzony przy nieprawidłowym wyborze przez rzeczoznawców majątkowych podejścia porównawczego do określenia wartości dla ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i przyjęcia cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, a kwestia oceny prawidłowości wyboru podejścia i metody przez rzeczoznawców była kwestią prawną,

- art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) poprzez zaniechanie podjęcia przez Sąd środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do czynności - przeprowadzenia dowodu z operatu szacunkowego biegłych rzeczoznawców z listopada 2009 r., w sytuacji gdy w aktualnym stanie prawnym (na dzień orzekania) nie istnieje możliwość wypełnienia hipotezy § 36 ust. 1 rozporządzenia,

- art. 57 § 1 w związku z art. 46 § 1 w związku z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne uznanie, jakoby skarżący już w odwołaniu od decyzji organu I instancji obowiązani byli do wskazywania zastrzeżeń względem operatu szacunkowego z listopada 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych oraz by rzeczą sądu administracyjnego nie było wyjaśnianie zarzutów i wątpliwości zgłoszonych po raz pierwszy w skardze a w konsekwencji pominięcie uzasadnionych twierdzeń i zarzutów skarżących, w sytuacji gdy ani z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani z przepisów prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wynika, by skarżący byli obowiązani do wskazywania jakichkolwiek zarzutów zarówno w odwołaniu, jak i skardze, a sąd winien wydać rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wobec powyższego skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie doszło w zaskarżonym wyroku do naruszenia przepisów postępowania, lecz wyłącznie do naruszenia przepisów prawa materialnego o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz w obu przypadkach zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarżący oparli skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne, ze względu na fakt, że z ich uzasadnienia jednoznacznie wynika, że dotyczą one wyłącznie oceny zgodności z prawem sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, czyli są w całości zbieżne z postawionym w skardze zarzutem naruszenia prawa materialnego, tj. § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r.

W tej sytuacji istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy został wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak twierdzą organ oraz Sąd I instancji, czy też zawiera takie on wady, które powinny skutkować odmową uznania go za wiarygodną podstawę ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Postawiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego, czyli § 36 ust. 1 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r., Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, złożonego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, położonej w Kielcach, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej S-7. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy. Oznacza to, że kwestie związane z ustaleniem i wysokością odszkodowana reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenie wykonawcze Rady Ministrów do tej ustawy z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Przepisy te określają szczegółowo tryb i zasady postępowania zmierzającego do prawidłowego ustalenia wysokości należnego za wywłaszczoną nieruchomość odszkodowania. Jak wyjaśnił to Sąd I instancji, zgodnie z treścią art. 134 ust. 1 w związku z art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomości tego rodzaju występują w obrocie. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanych decyzji, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku cen o których mowa w ust. 1 tego paragrafu wartość działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni z tym, że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50% (§ 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przepisy ust. 1 i ust. 2 pkt 1 § 36 stosuje się odpowiednio do określenia wartości nieruchomości lub ich części nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych, z tym że stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a ceny - na dzień zawarcia umowy, jeżeli nabycie następuje w drodze umowy, albo na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu, jeżeli nabycie następuje w drodze wywłaszczenia (§ 36 ust. 4 rozporządzenia).

Ustalenie przez organ wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 powołanej ustawy). Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi zatem dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia odszkodowania. Rzeczoznawca ma zatem pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia prawidłowość sporządzenia i wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszelkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy elementów oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani organy orzekające w niniejszej sprawie, ani Sąd I instancji nie dokonały właściwej analizy tego dokumentu.

Ma rację Sąd I instancji wyjaśniając, że ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych przypisany sądowi administracyjnemu nie obejmuje pełnej weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat szacunkowy. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że pełna, szczegółowa i merytoryczna ocena operatów szacunkowych zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i przez sądy administracyjne nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wskazał to jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1494/12 oraz w wyrokach z dnia: 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11, 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, czy też z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12. Nie oznacza to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w zakresie wiadomości specjalnych, w przypadku pojawienia się tego typu wątpliwości, operat szacunkowy jako dowód w ogóle nie podlega ocenie organu i sądu. Zarówno organy administracyjne, jak i sądy rozpoznające sprawę mają bowiem obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego w sprawie operatu szacunkowego. Już w wyroku z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/05 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Oznacza to, że ocena wartości dowodowej operatów zarówno przez organy administracji publicznej, jak też i sądy jest możliwa w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi uzasadnione wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, a także wtedy, gdy operaty szacunkowe zawierają nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomijają niektóre istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości elementy.

Z analizy akt rozpatrywanej sprawy wynika natomiast, że określenie wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych Agnieszkę Senator i Julitę Janowską budzi, w świetle obowiązujących w tym zakresie przepisów, poważne wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, które zupełnie umknęły uwadze zarówno organów orzekających w niniejszej sprawie, jak i Sądowi I instancji. Rzeczoznawcy majątkowi wskazali, że przedmiotem wyceny jest zabudowana nieruchomość gruntowa składająca się z 2 działek ewidencyjnych o powierzchni 1212 m2, na której znajdują się składniki budowlane i roślinne, zlokalizowana w mieście Kielce, na terenie przeznaczonym częściowo pod drogi oraz tereny zabudowy niskiej intensywności z dopuszczeniem usług podstawowych, rzemiosła produkcyjnego i produkcji rolnej wraz z przetwórstwem. Przy tym bez żadnego w zasadzie wyjaśnienia rzeczoznawcy przyjęli, że zarówno wielkość przejętej działki, jak i jej kształt nie mają żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Wyjaśnienie tych kwestii zawarte w operacie, że cechy te nie są istotne ponieważ "nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielane z większej całości i mają powierzchnię niezbędną dla zrealizowania celu publicznego" jest w całości nieadekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której wywłaszczeniu podlegała cała działka 348/4 - zagospodarowana i zabudowana budynkiem mieszkalnym i innymi zabudowaniami, częściowo uzbrojona działka stanowiąca dla skarżących ich miejsce zamieszkania, a nie jedynie większy lub mniejszy pasek niezabudowanego gruntu, który został "odcięty" od macierzystej nieruchomości w celu np. poszerzenia drogi publicznej. Już samo pominiecie tych okoliczności budzi wątpliwości co do prawidłowego określenia przez rzeczoznawcę cech istotnych nieruchomości, które uznane zostały za nieruchomości podobne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rzeczoznawcy nie zindywidualizowali odpowiednio do rzeczywistego stanu faktycznego zaistniałego w sprawie istotnych cech nieruchomości, które uznali za podobne. Przypomnieć przy tym należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, przy stosowaniu podejścia porównawczego (które zostało zastosowane w operacie szacunkowym) konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi zaś, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

W przedmiotowej sprawie autorki operatu szacunkowego wyceniając grunt zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a wartość budowli określono jako wartość odtworzeniową. Metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie sposób ustalić, dlaczego autorki operatu szacunkowego dokonały ograniczenia doboru nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne praktycznie do jednej ulicy Ściegiennego. Spośród 12 transakcji 9 jest z tej właśnie ulicy. Siedem z tych transakcji pochodzi zaś z tego samego okresu, czyli lipca i sierpnia 2008 r. i są to transakcje, których ceny transakcyjne różnią się między sobą o co najwyżej 1,16 zł. Transakcje te trudno zatem uznać za niezależne od siebie. Oznacza to, że w rzeczywistości rzeczoznawcy dokonali porównania tylko 4 par nieruchomości, a nie kilkunastu, jak wymagają tego powołane wyżej przepisy prawa. Nie sposób też uznać, że w operacie prawidłowo przedstawiony został zbiór nieruchomości reprezentatywnych, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych.

Niezrozumiały jest również fakt, dlaczego w operacie szacunkowym rzeczoznawcy powołali się na treść § 26 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. (str. 14 operatu). Rozszerzenie zakresu położenia nieruchomości na rynek regionalny lub krajowy jest dopuszczalne tylko wyjątkowo. Jednakże w przypadku wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi nie można im przypisać szczególnych cech i rodzaju, które uzasadniałyby zastosowanie w sprawie § 26 tego rozporządzenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 43/10). Jest to niezrozumiałe także z tego powodu, że jak wynika z wyjaśnień autorek operatu wzięły one do porównania transakcje z rynku jedynie lokalnego, czyli powiatu kieleckiego. Nadto należy dodać, że rzeczoznawca majątkowy mając na uwadze przepisy art. 134 w związku z art. 4 pkt 16 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia winien określić wartość rynkową nieruchomości jako całości, mając na uwadze to, że naniesienia na gruncie są elementem stanu nieruchomości (stanu zagospodarowania czy też stanu techniczno-użytkowego), który w sprawach szacowania gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy tego rodzaju nieruchomości występują w obrocie) ma wpływ na wybór właściwej metody szacowania oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości. W tego rodzaju sytuacjach (gdy w obrocie występują nieruchomości podobne nabywane pod drogi publiczne) wyłączona jest możliwość określania wartości odtworzeniowej nieruchomości i w związku z tym oddzielne szacowanie gruntu i oddzielne jego części składowych (art. 135 ust. 1 i 2 ustawy). Nie jest też możliwe stosowanie w wycenie podejścia kosztowego, ponieważ rodzaj podejścia przy szacowaniu gruntów nabywanych pod drogi publiczne (gdy występują ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży takich gruntów) narzuca rzeczoznawcy § 36 ust. 1 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanych decyzji. Należy podkreślić, że przepisy art. 36 rozporządzenia stanowią uregulowanie szczególne, dotyczące wyceny nieruchomości przejętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy sporządzając tego typu operat szacunkowy miał obowiązek ich stosowania. Jeśli więc biegły stwierdził, że w konkretnym przypadku nie może określić cen transakcyjnych, odpowiednich do zastosowania wskazanego w nim podejścia porównawczego, uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, wskazanych w ust. 1 tego artykułu, zobowiązany był zastosować ust. 2 w związku z ust. 4. Przepis art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest kolejnym przepisem szczególnym, który daje możliwość określenia wartości odtworzeniowej nieruchomości, ale wyłącznie w sytuacji określonej w ust. 1 tego artykułu, jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie. W rozpoznawanej sprawie autorki operatu szacunkowego w żaden sposób nie uzasadniły jednak, że taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie i nie podały przyczyn określenia wartości odtworzeniowej budynku i innych naniesień. Nie wykazały również w sporządzonym operacie szacunkowym, że obrót nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne nie występuje, a jedynie w takiej sytuacji mógłby znaleźć zastosowanie art. 135 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Takie wady operatu szacunkowego, niezależnie od chwili, w której zostały one ujawnione, dyskwalifikują w ocenie Naczelny Sąd Administracyjny jego wartość dowodową jako podstawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Przy czym racje należy przyznać Sądowi I instancji, że w toku postępowania administracyjnego skarżący mieli możliwość (nie obowiązek), po zapoznaniu się ze sporządzonym operatem szacunkowym, wniesienia do niego uwag i zastrzeżeń. Skarżący mogli także przedłożyć własny operat szacunkowy, który podważałby przydatność operatu sporządzonego na zlecenie organu, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Również w tym celu została wyznaczona rozprawa administracyjna, by strony mogły wyjaśnić z biegłymi ewentualne wątpliwości co do przedłożonego przez organ operatu. Z żadnej z tych możliwości skarżący nie skorzystali. Dopiero w skardze skarżący wskazują na konkretne wady operatu. W pełni zasadnie Sąd I instancji podniósł, że postępowanie sądowe nie jest po to, by dopiero na jego etapie były wyjaśnione tego rodzaju wątpliwości oraz ich wpływ na wycenę nieruchomości. Skarżący nie podnosili tych zastrzeżeń w toku postępowania administracyjnego, a wówczas byłoby możliwe zajęcie stanowiska przez biegłych co do podnoszonych zastrzeżeń. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 133 zd. 1 powołanej ustawy sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4), a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 ustawy. Sąd administracyjny nie dokonuje zatem co do zasady ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada natomiast, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, także uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Skoro ujawnione przed Sądem wady operatu szacunkowego istniały już od chwili jego sporządzenia, to zarówno organy orzekające, jak i Sąd I instancji powinny były zwrócić na nie uwagę i podjąć odpowiednie działania, aby nie dopuścić do sytuacji, w której odszkodowanie za przejętą pod drogę nieruchomość jest określane w oparciu o wadliwie sporządzony operat szacunkowy. Nie można bowiem uznać, że ustalone niezgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami wykonawczymi do ustawy odszkodowanie odpowiada zasadzie słuszności (ekwiwalentności) odszkodowania wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji, niezależnie od tego (jak prawidłowo wyjaśnił to Sąd I instancji w uzasadnieniu wydanego orzeczenia), że konstytucyjne pojęcie słusznego odszkodowania, które ma być przyznane za wywłaszczoną nieruchomość nie musi w każdym przypadku oznaczać w pełni ekwiwalentnego odszkodowania.

Na zakończenie przypomnieć należy, że z dniem 26 sierpnia 2011 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 165, poz. 985), które w istotny sposób zmienia treść § 36 powoływanego wyżej rozporządzenia z 2004 r. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, wobec konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego, organy wezmą pod uwagę, że orzekają już w zmienionym stanie prawnym.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracyjnych obu instancji. O kosztach postępowania sądowego za obie instancje Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 223 § 2 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.