Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 939/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 129, art. 130, art. 132, art. 134
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...], (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] r., nr [...]), działając na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm., dalej: "ustawa z dnia 13 października 1998 r."), art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 134 w związku z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz .U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.g.n."), ustalił na rzecz T. M. (dalej: "skarżący") wysokość odszkodowania w kwocie 3 032,- zł., za przejętą z dniem [...] r. pod gminną drogę publiczną - ul. [...] nieruchomość gruntową, położoną w obrębie ewidencyjnym C., w gminie P., stanowiącą działkę nr 1 o pow. 89 m², objętą księgą wieczystą nr [...], oraz zobowiązał Gminę P. do jej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, iż organ I instancji oparł się na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, przez co naruszył art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, w skrócie: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r."). Nie wyjaśnił ponadto, czy wartości transakcji wytypowane zostały przez rzeczoznawcę majątkowego w kwotach brutto, czy netto, oraz które z nich jako podobne graniczyły z nieruchomościami inwestycyjnymi, a które z nieruchomościami o innym przeznaczeniu. Zdaniem skarżącego, rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny przede wszystkim odszkodowania za inne nieruchomości drogowe położone przy ul. [...] wypłacone na rzecz jego sąsiadów.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 9a i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zaznaczył, że ostateczną decyzją z dnia [...] r., znak: [...], stwierdził nabycie z mocy prawa przez Gminę P., z dniem 1 stycznia 1999 r., prawa własności opisanej na wstępie nieruchomości. Na dzień 31 grudnia 1998 r. prawo własności tej nieruchomości przysługiwało w całości skarżącemu. W nadesłanych przez organ I instancji aktach znajduje się pismo skarżącego z dnia 29 grudnia 2005r., w którym zwrócił się o ustalenie i wypłatę odszkodowania m.in. za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną - ul. [...], a co za tym idzie skutecznie wystąpił z roszczeniem odszkodowawczym. Skarżący pismem z dnia 15 maja 2019 r. ponowił wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową działkę, wydzieloną z numeru ewidencyjnego 2. Organ I instancji poinformował Wojewodę Śląskiego, iż wniosek skarżącego nie został rozpatrzony, ponieważ przy czynnościach przyjęcia granic nie wyraził on zgody na przebieg projektowanych granic nieruchomości (por. pismo z dnia 6 kwietnia 2020 r.). Wobec powyższego nie został złożony do Wojewody Śląskiego wniosek o potwierdzenia nabycia nieruchomości przez Powiat [...] w tym zakresie. Jednocześnie organ I instancji nadesłał pismo rzeczoznawcy majątkowego z dnia 12 lutego 2020 r. zawierające odniesienie się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu. Po dokonaniu analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego Wojewoda Śląski stwierdził, że zagadnienie ustalenia i wypłaty odszkodowań z tytułu utraty prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, nabytych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Skarb Państwa lub właściwe jednostki samorządu terytorialnego unormowane zostało w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. oraz w przepisach rozdziału 5 działu III u.g.n. Za nabyte w tym trybie nieruchomości wypłaca się odszkodowania na wniosek ich właściciela, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Organem właściwym do ustalenia odszkodowania jest starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, którego funkcję w miastach na prawach powiatu pełni prezydent miasta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Obligatoryjnym warunkiem ustalenia przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego w postaci operatu szacunkowego, określającej wartość nieruchomości, zgodnie z wymogami rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której bierze się pod uwagę w szczególności rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości, jak również aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami podobnymi. Stosownie do postanowień § 36 ust. 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. przy określaniu wartości nieruchomości lub ich części dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 - 4 tegoż rozporządzenia. Wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania (por. § 36 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r.), a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Z kolei art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. wskazuje, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. stosuje się w tym przypadku odpowiednio. Jako dowód w tej sprawie organ I instancji dopuścił operat szacunkowy z dnia [...] r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. S. (uprawnienia nr [...]), z którego wynika, iż wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr 1 ustalono według stanu na dzień 29 października 1998 r. (tj. data wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r.) przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Organ II instancji zaznaczył, że przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r.). Przepisy nie regulują katalogu cech, jakie należy wziąć pod uwagę przy wycenie. Zadanie to spoczywa na rzeczoznawcy majątkowym, który dokonuje porównania nieruchomości podobnych, z punktu widzenia badanego rynku właściwego dla wycenianej nieruchomości. Organ II instancji podzielił też utrwalone w judykaturze stanowisko, w myśl którego: "zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania" (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1894/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 772/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1351/17). Zatem sposób analizy rynku i dobór nieruchomości do porównań mieści się w obszarze wiedzy specjalnej rzeczoznawcy, której nie posiada organ administracji. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego nie może opierać się na podważaniu wyborów dokonanych przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanych jego wiedzą fachową i odpowiednio uargumentowanych, gdyż taki wybór mieści się w granicach prawa. Organ II instancji uznał, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo ustalił położenie nieruchomości skarżącego, zgodnie z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy P. (przyjętym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z [...] r., nr [...], którego ważność przedłużono uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w P. z dnia [...] r. nr [...] oraz uchwałą Rady Miasta w P. z dnia [...] r., nr [...]), oraz że opisana na wstępie nieruchomość na dzień 29 października 1998 r. położona była w strefie BI 28e Rp, przeznaczonej pod tereny upraw polowych. Przywoływany art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowi, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy (tj. dzień 29 października 1998 r.). Skorelowane z powyższą regulacją są postanowienia § 36 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. Jednocześnie w pojęciu "stan nieruchomości" mieści się również jej przeznaczenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2013 r. sygn. I OSK 2473/11 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 marca 2014 r. sygn. II SA/GI 1673/13). Jak wynika z informacji zamieszczonych w treści operatu szacunkowego, dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego analiza rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne wykazała, iż na obszarze sołectw gminy P. transakcje gruntami rolnymi zdarzają się rzadko (klika przypadków rocznie), a uzyskiwane ceny są podobne do siebie i pozostają na bardzo niskim poziomie. Notowane od początku 2017 r. ceny zwykle mieściły się w przedziale od 2,50 zł/m² do 8,00 zł./m². Z kolei analiza przeprowadzona w innych sołectwach prowadzi do podobnych wniosków, gdyż ceny gruntów rolnych nie przekraczają 10,00 zł./m² i sytuują się znaczenie poniżej cen nieruchomości drogowych. W związku z powyższym, rzeczoznawca odstąpił od dalszej analizy rynku nieruchomości rolnych, wyjaśniając jednocześnie, iż oczywiste stało się, że wartość nieruchomości według jej przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego jest znacznie niższa niż wartość nieruchomości ustalona według alternatywnego jej użytkowania, tj. zgodnie z przeznaczeniem wynikającym z celu wywłaszczenia (tzw. zasada korzyści). Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 4 u.g.n. jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Na tej podstawie biegły rzeczoznawca dokonał analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych (tj. odpowiadającego przeznaczeniu wycenianej nieruchomości wynikającego z celu nabycia) w okresie od listopada 2016 r. do sierpnia 2019 r. Wyselekcjonował 15 transakcji dokonanych w tym czasie na badanym rynku, z których 3 transakcje posłużyły do bezpośrednich porównań. Następnie, określił cechy cenotwórcze (tj. położenie, stopień zurbanizowania sąsiedztwa i przeznaczenie gruntów przyległych) oraz ich wagę dla sprawy. Uwzględnił ceny transakcyjne, liczbę cech różnicujących i ich wpływ na cenę oraz stopień podobieństwa przedmiotu wyceny do nieruchomości porównawczych. Wartość 1 m² określił średnią skorygowanych cen na wysokość 34,07 zł., a łączną wartość nieruchomości skarżącego wyszacował na kwotę 3 032,00 zł. Odnosząc się do przedstawionych wyliczeń organ II instancji ponownie zaznaczył, że o doborze transakcji oraz o wyborze metody wyceny decyduje rzeczoznawca majątkowy. To on dokonuje określenia wartości rynkowej nieruchomości, analizy rynku i danych o nieruchomościach, a także szacując nieruchomość wybiera właściwe podejście oraz metodę i technikę. W przedmiotowej sprawie biegły dokonał oceny wiarygodności i przydatności uzyskanych danych z punktu widzenia możliwości ich wykorzystania, jako podstawy wyceny. Uzasadnił wybór przyjętego podejścia i metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował rynek transakcyjny. Poddany ocenie operat z dnia [..]r. spełnia również wszystkie wymogi formalne określone w przepisach prawa, nie zawiera błędów rachunkowych oraz opiera się na prawidłowych danych wyjściowych dotyczących szacowanej nieruchomości. Sam natomiast dobór materiału porównawczego oraz ustalenie rodzaju i wysokości współczynników korygujących wchodzi już w zakres wiedzy specjalistycznej rzeczoznawcy majątkowego i nie jest weryfikowany przez organ administracji publicznej. Operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód w sprawie. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że pisma rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] r. wynika, iż nie odnotowano transakcji gruntami drogowymi przy ul. [...] oraz w C. Przywołane przez skarżącego wartości odszkodowań uzyskane przez sąsiadów w ramach postępowań administracyjnych nie mogą stanowić podstawy do wyceny nieruchomości, z tego powodu, że wynikają z decyzji administracyjnych, dlatego nie tworzą rynku nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 521/17 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 854/18). Zgodnie bowiem z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Zatem ustawodawca wprost wskazał, iż podstawą oceny wartości rynkowej są wyłącznie transakcje sprzedaży (por. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2020). Nietrafny jest również argument, jakoby rzeczoznawca majątkowy nie określił w sporządzonej opinii, czy wartości transakcji przyjętych do porównań zostały określone w kwotach brutto, czy też netto. Stosowne zastrzeżenie, w tym zakresie zostało bowiem zawarte w punkcie 11 przygotowanego operatu ("określona wartość rynkowa przedmiotu wyceny nie obejmuje podatków i opłat związanych z jej nabyciem"). Również z wyjaśnień biegłego wynika, iż przyjęte do porównań ceny nieruchomości podobnych są wartościami netto, gdyż wyceniając je sam biegły nie jest uprawniony do oceny, czy i jakie podatki winny zostać naliczone. Ponadto, poinformował, iż tylko jedna z wytypowanych transakcji położona była w sąsiedztwie gruntów nieinwestycyjnych, wszystkie zaś pozostałe nieruchomości przylegały do terenów przeznaczonych na cele inwestycyjne.

W skardze, złożonej przez pełnomocnika skarżącego podniesiono, iż w sprawie nastąpiło naruszenie art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. w związku z § 4 pkt 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. oraz art. 153 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., poprzez wadliwe sporządzenie operatu szacunkowego, bowiem nie wyjaśniono w nim czy wytypowane przez rzeczoznawcę majątkowego transakcje dotyczyły podobnych nieruchomości. Biegły nie określił, które z 15 transakcji przyjętych do grupy reprezentacyjnej dotyczą gruntów drogowych, oraz do których z nich przylegają nieruchomości o charakterze inwestycyjnym bądź nieruchomości nie przeznaczone na ten cel. Wskazał natomiast, że owo przeznaczenie gruntu ma wpływ na wzrost wartości nieruchomości drogowych nawet o kilkadziesiąt procent. W takim przypadku na organie spoczywa obowiązek wyjaśnienia wszystkich wątpliwości dotyczących operatu szacunkowego. W konsekwencji operat jest nieweryfikowalny, a organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania. Zdaniem skarżącego, rzeczoznawca winien przyjąć do wyceny przede wszystkim odszkodowania za inne nieruchomości drogowe położone przy ul. [...], tj. kwoty odszkodowań ustalonych na rzecz jego sąsiadów w roku 2012, które były na dwukrotnie wyższym poziomie niż przyjęte w sporządzonym przez niego operacie. Z tego powodu skarżący domagał się uchylenia decyzji organu I i II instancji, skierowania sprawy na posiedzenie niejawne oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku stwierdzenia określonych naruszeń prawa sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla zaskarżony akt albo stwierdza jego nieważność lub wydanie z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), bądź oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia (art. 151 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej co do jej istoty a jedynie ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo, oraz czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyganie sprawy przez sąd następuje bez związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w nich podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu II instancji z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r., która ustaliła na rzecz skarżącego wysokość odszkodowania w kwocie 3 032,- zł., za przejętą z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość gruntową, wykorzystaną pod gminną drogę publiczną - ul. [...], położoną w obrębie ewidencyjnym C., w gminie P., stanowiącą działkę nr 1 o pow. 89 m², objętą księgą wieczystą nr [...].

Kwestią sporną jest wiarygodność operatu szacunkowego w oparciu, o który ustalono przysługującą skarżącemu wysokość odszkodowania.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, zwanej w skrócie, jak dotychczas: "u.g.n.") działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak wynika z art. 134 u.g.n., stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (ust. 3). Jak natomiast wynika z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Wskazać przy tym należy, że stosownie do treści art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. Tylko i wyłącznie oni są uprawnieni do wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (por. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, w tym również rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania ich wartości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, zwanego w skrócie, jak dotychczas: "rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r."). Stosownie do brzmienia § 55 ust. 2 rozporządzenia dnia 21 września 2004 r. operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto, rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (§ 56 ust. 1 pkt 1-9 rozporządzenia dnia 21 września 2004 r.).

Mając na względzie przedstawioną dotychczas regulację prawną trzeba jednoznacznie stwierdzić, że w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego, ustalająca wartość rynkową nieruchomości. Sporządzenie takiej opinii wymaga wiadomości specjalnych (por. art. 149 u.g.n.). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w oparciu o posiadane przez niego wiadomości specjalne z zakresu szacowania nieruchomości. Operat taki jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Jednocześnie zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i sąd kontrolujący decyzję tego organu, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ w przeciwieństwie do biegłego nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Nie wyklucza to jednak oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Sprowadza się ona do zbadania, czy operat został sporządzony przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane przepisami prawa elementy, oraz czy nie zawiera oczywistych wad, czy niejasności, pomyłek, braków, które powinny być poprawione, sprostowane lub uzupełnione, tak aby dokument ten miał wartość dowodową.

Na gruncie przepisów u.g.n. pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Obowiązująca w tym zakresie regulacja prawna, a ponadto wiążące rzeczoznawcę standardy zawodowe i zasady etyki nakładają na niego obowiązek, aby przy dokonywaniu wyceny nieruchomości wykorzystał zarówno swoją wiedzę specjalistyczną, jak również dołożył należytej staranności (art. 175 i nast. u.g.n.). W konsekwencji to rzeczoznawca decyduje o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Podejmuje decyzję o doborze nieruchomości, które uznaje za podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz je porównuje (§ 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. - por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2007r. sygn. akt I OSK 322/06; z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1434/11; z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt. I OSK 557/19). Chodzi tu przede wszystkim o weryfikację, czy dokonany przez rzeczoznawcę wybór podejścia, metody i techniki szacowania, a także dobór nieruchomości podobnych nie został dokonany w sposób całkowicie dowolny.

W odniesieniu do już poczynionych rozważań zaakcentować należy, że ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, a potem przez sąd administracyjny dokonywana jest w ograniczonym zakresie i sprowadza się przede wszystkim do oceny jego wiarygodności dowodowej. Dodatkowo, na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. O taką ocenę może wystąpić każdy, bowiem art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, ale nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie naruszył obowiązujących i przytoczonych powyżej przepisów prawa.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że wspominany operat został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego (nr uprawnień [...]) i prawidłowo był poddany ocenie przez organ II instancji, który stwierdził, że sporządzono go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do jego kwestionowania. W kontekście doboru transakcji sprzedaży działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej zaakcentować należy, że w świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Jednakże brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwił odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. str. 4-6 niniejszego uzasadnienia). Z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika, że nieruchomością podobną jest nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Jest przy tym oczywistym, że w niektórych sytuacjach, ze względu na specyfikę wycenianej nieruchomości, nie wszystkie te cechy muszą być uwzględniane. Ważne jest jednak aby zachowane było "podobieństwo" nieruchomości, a występujące różnice powinny być poddane korekcie w trakcie wywodu biegłego.

W konsekwencji w ocenie Sądu zawarte w operacie zestawienie transakcji jest zestawieniem miarodajnym ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji nieruchomości podobnej oraz zawiera ich wystarczającą ilość. Rzeczoznawca w sposób precyzyjny oraz logiczny dobrał do porównania nieruchomości podobne oraz ustalił względem nich odpowiednie współczynniki korygujące. Operat nie zawiera także wad świadczących o naruszeniu przez rzeczoznawcę przepisów u.g.n.

W tym miejscu jeszcze raz należy przypomnieć, że organ prowadzący postępowanie dowodowe jedynie weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Dotyczy to również dowodu z opinii biegłego. Przepis art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. Zasadnie zatem organ II instancji nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i Sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20). Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12; z dnia 1 lutego 2017r. sygn. akt I OSK 721/15). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika skarżącego z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane ze szczególną ostrożnością. W szczególności o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Podobnie polemika osoby nieposiadającej wiadomości specjalnych co do przyjęcia np. określonych cech i ich wagi jest całkowicie nieuprawniona. W kontekście zarzutów skargi dotyczących zagadnień należących do sfery wiadomości specjalnych stwierdzić należy, że żaden z nich nie zawiera uzasadnienia, które po skonfrontowaniu z wyjaśnieniami złożonymi przez rzeczoznawcę obligowałyby organy administracji do zwrócenia się z urzędu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości operatu szacunkowego (art. 157 u.g.n.). W takim stanie rzeczy, to na skarżącym spoczął ciężar przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Jednak o przeprowadzenie takiej oceny skarżący nie wystąpił. Zarzuty skargi nie mogły zatem odnieść oczekiwanego rezultatu. Kontrolując natomiast zaskarżoną decyzję stosownie do zakresu kontroli wynikającego z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa, bowiem organ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i nie naruszył reguł wynikających z przepisów k.p.a. Uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ wskazał i wyjaśnił podstawę prawną decyzji, oraz fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia, oraz odniósł się obszernie i prawidłowo do zarzutów odwołania, podając z jakich przyczyn stanowisko skarżącego nie mogło zostać uwzględnione.

Zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu II instancji należało uznać za prawidłowe. W konsekwencji operat mógł stanowić dowód na okoliczność wartości rynkowej opisanej na wstępie działki o powierzchni 89 m². Również zdaniem Sądu jest on kompletny i logiczny, spełnia warunki formalne, oraz został oparty na prawidłowych i rzetelnych danych stanowiących podstawę oszacowania oraz zawiera wyczerpującą argumentację. Rzeczoznawca dokonał prawidłowego i wyczerpującego opisu nieruchomości oraz przedstawił staranną charakterystykę i analizę rynku gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne, ponadto wyczerpująco uzasadnił wybór oraz istotę podejścia porównawczego przy zastosowaniu metody porównania parami działek możliwie najbardziej podobnych do wycenianej, z uwzględnieniem cech jej położenia i otoczenia. Dane uzyskane wskutek przeprowadzonych wyliczeń doprowadziły do ustalenia wysokości odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że żaden z nich nie mógł być uznany za zasadny w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co na podstawie art. 151 p.p.s.a., skutkowało jej oddaleniem, o czym orzeczono w sentencji.

W myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).