Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 501/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust . 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 153, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. NSA Małgorzata Dałkowska – Szary (spr.) Protokolant Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 456/08 w sprawie ze skargi H. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Gd 456/08 oddalił skargę H. B. i J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] marca 2008r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny:

Wójt Gminy Słupsk decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił małżonkom H. i J. B. solidarnie jednorazową opłatę w wysokości 2.546,50 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącej konsekwencją zmiany funkcji (przeznaczenia) działki nr [...], o powierzchni 0,1678 ha, położonej w obrębie B., gmina Słupsk. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Słupsk z dnia 18 lutego 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Słupskiego Nr 13, poz. 78), działki nr [...] i [...] przeznaczone były w planie na cele produkcji rolnej i zostały podzielone na działki o numerach: [...] - [...]. Ponadto działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Organ administracji wskazał, że uchwałą Nr XXI/2001 z dnia 8 czerwca 2001 r. opublikowaną w dniu 21 sierpnia 2001 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego nr 69, poz. 25 Rada Gminy Słupsk na wniosek J. B. dokonała zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Słupsk. W wyniku tej zmiany planu działka nr [...] w B. uzyskała funkcję budowlaną. Aktem notarialnym z dnia [...] października 2003 r. Rep. A Nr [...] działka nr [...] sprzedana została B. i T. K. za cenę 17.000 zł. W konsekwencji tej transakcji Wójt Gminy Słupsk w dniu 27 października 2003 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty, które to postępowanie zakończone zostało decyzją Wójta Gminy Słupsk z dnia 4 sierpnia 2005 r. utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku. Po rozpoznaniu skargi małżonków B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 4/06 uchylił zaskarżone decyzje obydwu instancji. Rozpatrując ponownie sprawę Wójt Gminy Słupsk, uwzględniając wskazania zawarte w wyroku sądu, przeprowadził dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z art. 36 ust 4 cyt. wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wzrosła wartość nieruchomości, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tą nieruchomość Wójt pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość tej jednorazowej opłaty określona została w § 13 uchwały o zmianie planu na poziomie na 25%. W konsekwencji jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości wyliczona została zgodnie z przytoczonym wyżej operatem szacunkowym i wynosi 3.387,25 zł. Wójt Gminy Słupsk wskazał, że rzeczoznawca majątkowy dokonując aktualizacji operatu szacunkowego wyjaśnił, iż poniesione nakłady, zgodnie z przepisami prawa, obowiązującymi w dacie decyzji, nie miały wpływu na wzrost wartości szacowanej nieruchomości, za wyjątkiem kosztów opracowania planu i podziału działek. W związku z tym organ pierwszej instancji uznał, że o koszty te należy pomniejszyć wysokość ustalonej jednorazowej opłaty, która wynosi ostatecznie 2.548,50 zł. Wójt Gminy Słupsk wskazał również, że strona miała możliwość zapoznania się z przedmiotowym operatem szacunkowym, z którego to prawa skorzystała. Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia przedmiotowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w konsekwencji zmiany planu miejscowego nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia zmiany planu. Postępowanie bowiem w tej sprawie wszczęto 27 października 2003 r., podczas gdy uchwała zmieniająca plan ogłoszona została w dniu 21 sierpnia 2001 r.

J. B. wniósł odwołanie od tej decyzji, w którym zarzucił, że operat sporządzony został przez Danutę Kulik "której za swoją wcześniejszą działalność, na jego wniosek, Minister Budownictwa zawiesił rzeczoznawcy uprawnienia zawodowe na okres 6 miesięcy". W ocenie odwołującego się "operat ten zawiera błąd dyskwalifikujący go, gdyż na stronie 7 w tabeli 4 działki tam wskazane nie posiadają numerów ewidencyjnych, co może oznaczać, iż są to nieruchomości czysto wirtualne". Odwołujący się wywodził, że rzeczoznawca przy sporządzaniu operatu dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której art. 37 pkt 1 stanowił, że "obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę miedzy wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed jego uchwaleniem". W ocenie odwołującego się przedmiotowa działka przed zmianą planu była "sadem leszczynowym i to był faktyczny sposób jej wykorzystania w rozumieniu art. 37 pkt 1 ustawy". W dalszej części odwołania kwestionowano kwalifikacje powołanego w tej sprawie rzeczoznawcy majątkowego, a ponadto odwołujący domagał się uwzględnienia części dalszych nakładów poczynionych na przedmiotową nieruchomość. J. B. wskazywał również, iż w przedmiotowej sprawie doszło do przedawnienia orzekania, gdyż stosownie do art. 37 ust 3 cytowanej ustawy "opłatę tą pobiera się jedynie w razie zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan lub jego zmiana stały się obowiązujące (por. art. 37 ust 4 w związku z art. 37 ust 3 ustawy)".

Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w -Słupsku, na podstawie art. 36 ust 4 i art. 37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz na podstawie § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] w Bydlinie, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Słupsk z dnia 8 czerwca 2001 r., nr XXII/2001, przeznaczona została pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Przed zmianą tego planu przeznaczona była pod uprawy rolne. W § 13 uchwały o zmianie planu określono, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą planu będzie wynosiła 25% wzrostu wartości. W toku postępowania w tej sprawie organ pierwszej instancji zlecił aktualizację operatu szacunkowego, a ponadto w dniu 9 sierpnia 2007 r., przeprowadził w obecności odwołującego się oraz rzeczoznawcy, dowód z aktualizacji tego operatu dla celów ustalenia jednorazowej opłaty. W trakcie tego spotkania odwołujący się miał możliwość wypowiedzenia się co do treści operatu, zadawania pytań oraz odniesienia się do zebranych dowodów w sprawie. Przed wydaniem decyzji organ pierwszej instancji, pismem z 19 września 2007 r., zawiadomił małżonków B. o możliwości zapoznania się z całym materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowej sprawie. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że: las leszczynowy, który rósł na przedmiotowej nieruchomości w dniu wejścia w życie nowego planu stanowił część składową tej nieruchomości i zgodnie z § 50 ust 1 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego nie może być uwzględniany do określenia jej wartości rynkowej; wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, związanej z uchwalaniem, lub zmianą planu. Jeżeli wzrost jej wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela działki, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, a w konsekwencji nakłady te nie mogą być uwzględniane przy ustaleniu wysokości renty planistycznej. Dla potwierdzenia tego poglądu odwołano się do wywodów prawnych zwartych w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007 r. wydanym przez ten sąd w granicach tej samej sprawy. Ta ocena prawna wiązała organ w dalszym postępowaniu; chybiony jest zarzut dotyczący braku numerów ewidencyjnych nieruchomości, jako elementu dyskwalifikującego operat, gdyż nie potwierdza tego zarzutu opinia z 5 lutego 2005 r. komisji arbitrażowej przy PFSRz w Warszawie, na którą powołano się w odwołaniu, gdyż to rzeczoznawca gromadzi cały materiał dokumentujący przyjęte do wyceny nieruchomości porównawcze i z przepisów nie wynika, iż dane te winny być opatrzone numerami ewidencyjnymi nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z zasadami wynikającymi z działu V ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego określenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, natomiast określenie wartości nieruchomości polega w istocie na porównaniu jej wartości przed i po zmianie planu miejscowego. Kwestia przyjęcia nieruchomości rolnych o powierzchniach, jak w tabeli nr 1 na stronie 7 oraz tabeli nr 4 na stronie 10 operatu, została wyjaśniona przez rzeczoznawcę D. K. w piśmie z dnia 25 stycznia 2008 r. Rzeczoznawca wskazała, że przyjęcie podobnych do wyceny nieruchomości i działek rolnych, o powierzchniach wskazanych w powyższych tabelach wynikało z faktu ograniczonego ruchu w obrocie nieruchomościami rolnymi. Przyjęcie do porównań nieruchomości rolnych o nieco niniejszych powierzchniach niż wycenianej jest korzystniejsze dla odwołującego się, ponieważ te nieruchomości są droższe od nieruchomości o większych powierzchniach. Kwestia trendu czasowego wyjaśniona została na stronie 7 tego operatu, gdzie rzeczoznawca stwierdziła, iż w związku z tym, iż w okresie 2002/2003 cena gruntów rolnych pozostawała na nie zmienionym poziomie, przy wycenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu również uwzględniono ceny nieruchomości porównawczych na zmienionym poziomie. Organ odwoławczy wskazał wreszcie, że zarzut odwołującego się w zakresie przyjęcia zaniżonych nakładów opracowania planu i podziału nieruchomości w przeliczeniu na 1 m2 powierzchni działki nie może być uznany za uzasadniony, ponieważ nakłady te dotyczą całego obszaru objętego uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że nakłady te dotyczą tylko dziełek budowlanych. Kolegium podkreśliło ponownie, że postępowanie w sprawie ustalenia wysokości renty planistycznej wszczęte zostało przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiana planu zagospodarowania przestrzennego stała się obowiązującym prawem.

H. i J. B. wnieśli skargę do sądu, w której domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania z uwagi na przedawnienie roszczenia. W skardze ponowiono zarzuty odwołania kwestionujące rzetelność operatu powołanego rzeczoznawcy majątkowego oraz brak uwzględnienia nakładów dokonanych przez skarżących na przedmiotową nieruchomość. Zarzucono również naruszenie art. 6 k.p.a. W ocenie skarżących przy określeniu wysokości renty planistycznej związanej ze zmianą wartości nieruchomości, będącą konsekwencją zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, należało uwzględnić również wszystkie nakłady dokonane przez właścicieli na przedmiotowych działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotowa sprawa dotycząca ustalenia skarżącym, na podstawie art. 36 ust 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego była już poddana ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w sprawie II SA/Gd 4/06. Przytoczonym wyżej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. WSA w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Słupsk z dnia [...] sierpnia 2005 r., wyrażając w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia następujące oceny prawne:

1. "W niniejszej sprawie prawidłowo organy zastosowały przepis prawa materialnego, art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.) z którego wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości."

2. "Wskazać również należy, iż od 22 września 2004r. obowiązuje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 207, poz. 2109, zm. Dz. U. z 2005r., Nr 196, poz. 1628), które w § 50 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje określać wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, bez uwzględniania jej części składowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Przepisy wymienionego rozporządzenia stanowiły z kolei podstawę prawną dla sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego. Jak bowiem wynika z okoliczności sprawy, przedmiotowy operat sporządzony został w dniu 21 kwietnia 2005r. Zatem wykonanie tego operatu w zgodzie z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia należy uznać za prawidłowe i nienaruszające prawa, niezależnie od tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 27 października 2003r."

3. "W ocenie Sądu uchylenie art. 37 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie oznacza, jak twierdzi organ odwoławczy, iż obecnie przy orzekaniu w przedmiocie renty planistycznej poczynione nakłady nie mają żadnego znaczenia. "Podstawą ich odliczenia jest ogólna zasada, według której wysokość renty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości związanego z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego. Jeżeli zatem wzrost wartości jest wynikiem poniesienia nakładów przez właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, to nie pozostaje on w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, z czego z kolei wynika, że nie może on być podstawą ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4, czyli renty planistycznej. Opłata ta jest bowiem ustalana, jak stanowi o tym art. 36 ust. 4, jeżeli wartość nieruchomości wzrasta w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą... kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W szczególności zaś, w sporządzonym przez biegłego operacie winny znaleźć się ustalenia dotyczące dokonanych przez skarżącego nakładów, w tym ocena czy wpłynęły one na wzrost wartości działek czy też określony wzrost spowodowany był jedynie zmianą przeznaczenia gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego."

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że rozpoznając ponownie sprawę jest związany przytoczoną wyżej oceną prawną, podziela w całości wyrażone w niej poglądy, akcentujące tą okoliczność, że przy ustaleniu renty planistycznej uwzględnia się zmianę wartości nieruchomości, będącą wyłącznie konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Prawidłowo zatem w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono żadnych innych nakładów na przedmiotową nieruchomość, które nie pozostawały w związku z uchwaleniem planu. Sąd wskazał również, że operat szacunkowy rzeczoznawcy opracowany został na obowiązujących przepisach cytowanego wyżej rozporządzenia, prawidłowo oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wskazywał, że poczynione przez małżonków B. nakłady nie wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości (por. str. 6 operatu). Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego przedawnienia orzekania w niniejszej sprawie i związanego z tym żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania Sąd wskazał, że zarzut ten jest oczywiście bezzasadny. W poprzednio obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działka nr 119 przeznaczona była pod uprawy rolne. Nie ulega zatem wątpliwości, że zmiana planu, dokonana na wniosek skarżącego uchwalą Rady Gminy Słupsk z dnia 8 czerwca 2001 r. Nr XXII/2001, weszła w życie z dniem 21 września 2001 r. i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu przedawnienia orzekania w tej sprawie, który upływał w dniu 21 września 2006 r. Postępowanie w sprawie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przedmiotowej sprawie wszczęto w dniu 27 października 2003 r., a więc przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie zmiany planu miejscowego (por. art. 37 ust 3 ustawy). Sąd podkreślił, że przepis art. 37 ust 3 ustawy dotyczy przedawnienia zgłoszenia roszczenia, to jest wszczęcia postępowania, które winno nastąpić przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jest to tzw. przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego i nie jest związane z czasem trwania tego postępowania. W postępowaniu w niniejszej sprawie nie naruszono również przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżącemu zapewniono czynny udział w każdej fazie tego ponownego postępowania administracyjnego, oraz stosownie do wymagań określonych w art. 10 k.p.a., zawiadomiono go o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz wypowiedzenia się, przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji sporządził w imieniu H. B. i J. B. umocowany przez nich pełnomocnik. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa, w tym:

prawa materialnego, a w szczególności § 50 ust. 1 zd.2 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez niewłaściwe zastosowanie oraz art.37 ust.3 w związku z ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię, tj. przez:

1) niewłaściwe zastosowanie zamiast przepisów obowiązujących w chwili zdarzenia wywołującego skutek prawny w postaci naliczenia opłaty planistycznej (tj.zbycia nieruchomości przez skarżących przed upływem 5-ciu lat od zmiany planu zagospodarowania przestrzennego), przepisów które weszły w życie później, w czasie postępowania, pomimo że nie miały i zgodnie z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP) nie mogły one mieć mocy wstecznej, co miało wpływ na treść orzeczenia taki, że przy ustalaniu wartości nieruchomości w chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pominięto wartość dokonywanych przez skarżących i stanowiących część składową nieruchomości nasadzeń, na co w demokratycznym państwie prawnym nie powinna pozwolić prawidłowa wykładnia także obecnie obowiązujących przepisów w tym zakresie;

2) nieuwzględnienie podniesionego przez skarżących zarzutu przedawnienia, pomimo że w okresie 5-ciu lat od zmiany planu Organ Gminy nie wydał skutecznej, niepodlegającej uchyleniu decyzji ostatecznej, a przepis art.37 ust.3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy prawa administracyjnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, inaczej niż np. Kodeks cywilny, Kodeks karny lub Ordynacja podatkowa, nic nie mówią o przerwaniu przedawnienia wskutek wszczęcia lub biegu postępowania, bądź podjęcia jakichkolwiek czynności, co ustawodawca jeśli chce, potrafi zastrzec;

W pkt. 3) skargi pełnomocnik skarżących podał : " Poza tym skarżący J. i H. B., w których imieniu wskazany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zaskarżam, zarzucają wyrokowi, jak i zaskarżonym decyzjom administracyjnym stwierdzone przez skarżących następujące naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania:

-przepisów ustawy z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym: art. 36 ust.5;

- przepisów ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym art.85 ust 1 , art.37 ust. 2 , 3 i 4 , art. 36 ust. 4;

- § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 .12. 2002r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny i trybu sporządzania operatu szacunkowego;

- § 50 ust.1 zdanie 2-gie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.9.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego;

-przepisów Kodeksu cywilnego z 23.04.1964r.: art. 48;

-przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6,7,8,77,78.80;

-przepisów Konstytucji RP: art. 3 i 32 ust. li 2."

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej szeroko rozwinął zarzuty wskazane w pkt. 1) i 2) potwierdzając stanowisko prezentowane w toku postępowania, nie uzasadnił natomiast zarzutów przytoczonych w pkt. 3). Skarżący raz jeszcze podkreślił, że wartość nieruchomości skarżących w chwili zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmowała i również przy porównaniu ówczesnej i obecnej wartości nieruchomości, powinna jednak uwzględniać wartość stanowiących jej część składową nasadzeń, czego Sąd I instancji wobec niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego należycie nie wyjaśnił i nie rozważył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał się na zarzuty dotyczące naruszenia prawa procesowego i materialnego. Tym niemniej ocena zasadności tych zarzutów musi uwzględniać to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wydając zaskarżony wyrok zgodnie z art. 153 p.p.s.a. związany był oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 4/06. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania prawne co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność były przedmiotem postępowania. Stwierdzenie, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (wyrok SN z 25 lutego 1998r., sygn. akt III RN 130/97, OSNAPiUS 1999, nr 1, poz. 2 z aprobującą glosą B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101).

Przez "ocenę prawną" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt zostało uznane za błędne. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawa oraz sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 22.III.1999r., sygn. akt IV SA 527/97).

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracyjnym i na sądzie może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego w drodze rewizji nadzwyczajnej, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło.

Zatem Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok miał obowiązek dostosowania się do oceny prawnej, wyrażonej we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 4/06, którego strony nie zaskarżyły i który jest prawomocny.

W tym miejscu wskazane jest powołanie art. 170 p.p.s.a., zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów i wyraża się w tym, że muszą one brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Jeżeli zatem w sprawie niniejszej WSA w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 4/06, dokonał wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawa i sposobu ich zastosowania w sprawie, to ocena ta wiąże w tym zakresie także Naczelny Sąd Administracyjny. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się bowiem w tym, że także inne sądy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 p.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza więc, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona już ponownie badana (wyrok NSA z dnia 11.X.2007r. sygn. akt I FSK 1358/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008r. sygn. akt II OSK 152/07, por. J. Kunicki - glosa do postanowienia SN z dnia 21.X.1999r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

W ramach kontroli legalności rozstrzygnięcia organu administracji publicznej Sąd I instancji obowiązany jest tylko zbadać, jak dyrektywę z art. 153 p.p.s.a. zrealizował organ.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał tej oceny i zasadnie uznał, że wytyczne i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 4/06 zostały wykonane przez organy administracji ponownie rozpatrujące sprawę. Organy te przeprowadziły uzupełniające postępowanie wyjaśniające dotyczące dokonanych przez skarżących nakładów zgodnie z wytycznymi, zapewniając stronom czynny udział w każdej fazie postępowania. Dokonano aktualizacji operatu szacunkowego i uzupełniono go o ocenę, czy dokonane przez skarżącego nakłady wpłynęły na wzrost wartości działek. Mając na uwadze, że przy ustaleniu renty planistycznej uwzględnia się zmianę wartości nieruchomości, będącą wyłącznie konsekwencją uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowo w zaskarżonej decyzji nie uwzględniono żadnych innych nakładów na przedmiotową nieruchomość, które nie pozostawały w związku z uchwaleniem planu. Sąd wskazał ponadto, że operat szacunkowy rzeczoznawcy opracowany został na obowiązujących przepisach rozporządzenia z 21 września 2004r., prawidłowo oceniony przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wskazywał, że poczynione przez małżonków B. nakłady nie wpłynęły na wzrost wartości nieruchomości.

W związku z powyższym nie może być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. § 50 ust. 1 zd. 2 rozporządzenia RM z dnia 21.9.2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł bowiem inaczej zinterpretować normy prawnej wyrażonej w powołanych przepisach i zastosować ją odmiennie, niż uczynił to Sąd we wcześniejszym wyroku z dnia 25 stycznia 2007r.

Zauważyć należy, że podnoszenie w niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu powołanego wyżej naruszenia prawa materialnego jest niedopuszczalną polemiką z prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 25 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Gd 4/06, który wskazał, że zastosowanie w sprawie ma obowiązujące od dnia 22 września 2004r. rozporządzenie RM z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, które w § 50 ust. 1 przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazuje określać wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed zmianą planu oraz jej przeznaczenie po jego zmianie, bez uwzględniania jej części składowych. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu miejscowego lub jego zmiany, a ceny - z dnia zbycia nieruchomości. Przepisy wymienionego rozporządzenia stanowiły podstawę prawną dla sporządzenia przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, który sporządzony został w dniu 21 kwietnia 2005r. Zatem wykonanie tego operatu w zgodzie z przepisami wymienionego wyżej rozporządzenia, Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za prawidłowe i nienaruszające prawa, niezależnie od tego, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w dniu 27 października 2003 r.

Skutkiem wskazanej wyżej mocy wiążącej prawomocnego wyroku (na podstawie art. 170 p.p.s.a.) jest to, że przesądzona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007r. kwestia wskazania przepisów rozporządzenia z 21 września 2004r. mających zastosowanie w niniejszej sprawie - nie może być badana w późniejszym postępowaniu.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 37 ust. 3 i 4 ustawy z dnia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), która według skarżącego polegała na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że dla zachowania terminu do wydania decyzji ustalającej opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wystarczające jest wszczęcie postępowania administracyjnego w terminie 5 lat od daty wejścia w życie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżącego termin ten jest zachowany, gdy w okresie 5-ciu lat od zmiany planu Organ Gminy wyda skuteczną, niepodlegającą uchyleniu decyzję ostateczną.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, iż w świetle art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, jeżeli w związku ze zmianą planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa tę nieruchomość, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stosownie do art. 37 ust. 3 w zw. z art. 36 ust. 3 powołanej ustawy, roszczenia z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Zgodnie natomiast z art. 37 ust. 4 powołanej ustawy, przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4.

Zauważyć należy, iż skarżący słusznie podnosi, że dochodzenie roszczeń, o których stanowi art. 36 ust. 4 powołanej ustawy, jest czasowo ograniczone. Wskazany wyżej 5-letni termin jest bowiem terminem zawitym, co oznacza, że upływ tego terminu pozbawia właściwy organ możliwości ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, zwanej także opłatą planistyczną.

W warunkach niniejszej sprawy, wątpliwości skarżącego budzi sposób zgłoszenia roszczenia przez organ administracji publicznej, a w konsekwencji także to, czy 5-letni termin do ustalenia opłaty planistycznej został przez ten organ zachowany. Rozstrzygnięcie tych kwestii ma decydujące znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż jak słusznie podniósł skarżący, upływ przedmiotowego terminu czyni niedopuszczalnym wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej, a w przypadku gdyby zostało wszczęte - rodzi konieczność jego umorzenia.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż wobec użytego w art. 37 ust. 3 powołanej ustawy zwrotu "można zgłaszać" przyjąć należy, iż dla zachowania określonego w tym przepisie 5-letniego terminu wystarczy przed jego upływem złożyć do właściwego organu żądanie wypłaty odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Odpowiednie stosowanie art. 37 ust. 3 powołanej ustawy do opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznacza tym samym, że organ właściwy do pobrania tej opłaty, aby mógł dochodzić roszczeń w tym zakresie, powinien wszcząć postępowanie administracyjne przed upływem przedmiotowego terminu. Będzie to bowiem równoznaczne ze zgłoszeniem roszczenia stronie. W tych też warunkach, za datę wszczęcia postępowania uznać należy datę doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty planistycznej. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie ( por. wyrok NSA z dnia 3 września 2008r. sygn. akt II OSK 984/07, LEX nr 466020).

W tej sytuacji stwierdzić należy, iż podstawa kasacyjna oparta na omawianym zarzucie nie jest uzasadniona.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kontrola legalności działalności administracji publicznej w niniejszej sprawie przeprowadzona została w sposób prawidłowy. Z uwagi na to, że bezsporne w niej jest to, że wszczęcie postępowania o ustalenie opłaty planistycznej nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia, w którym zmiany planu miejscowego stały się obowiązujące, podzielenie przez sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji publicznej co do braku przedawnienia roszczenia w niniejszej sprawie uznać należy za prawidłowe. Nie można uznać więc za uzasadniony zarzutu naruszenia zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez dokonaną w zaskarżonym wyroku wykładnię i zastosowanie przepisu art. 37 ust. 3 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie mogą również odnieść skutku wskazane w pkt. 3 skargi zarzuty naruszenia przepisów art. 6,7,8,77,78,80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzuty te nie zostały bowiem uzasadnione, nie wskazano też, że naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Wskazanie w skardze kasacyjnej przepisu, który miał być naruszony, bez podania w tym zakresie uzasadnienia , nie spełnia wymagań art. 176 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. | |

[pic]