Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 455/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 1 art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 art. 61 ust. 5a
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 5 par. 6 par. 7 par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) sędzia WSA Andrzej Siwek Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi G. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] stycznia 2022 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. [...] listopada 2021 r. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz G. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. (dalej: "SKO", "organ"), działając na podstawie art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 570; dalej: "s.k.o.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku G. Z. (dalej: "skarżący") o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej własną decyzją z [...] listopada 2021 r., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. (dalej: "Burmistrz") z [...] listopada 2020 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na dz. nr ewid. [...], położonej w miejscowości L., gmina L. - utrzymało w mocy własną ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniosło, że do SKO wpłynął 20 lipca 2021 r., wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza nr [...]. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności skarżący wskazał art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., gdyż w jego ocenie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Podał, że brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną, zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a., powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji (rażące naruszenie prawa), którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Załączniki graficzne mapowe wydanej decyzji nie zostały opatrzone podpisem osoby wydającej decyzję tj. Burmistrza Miasta i Gminy L. Wadliwie ustalono parametry, tj. wyznaczono ich w sposób nieostry i nie wynikający z przeprowadzonej analizy. Podniósł również brak wskaźnika ilości miejsc postojowych. Przywołał § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589; dalej: "rozporządzenie"). Wskazał na niezgodność decyzji z postanowieniem Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r., o uzgodnieniu projektu decyzji. Wyjaśnił, że decyzja nie wypełnia ww. postanowienia, bowiem w pkt 2 lit. c decyzji wskazano: "przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę należy uzyskać uzgodnienie zarządcy drogi wojewódzkiej w zakresie możliwości do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmiana zagospodarowania terenu działek nr ewid. [...] i [...] w m. L.". Postanowienie zarządcy drogi dotyczy natomiast obowiązku skorygowania przedłożonej do uzgodnienia decyzji poprzez wprowadzenie zapisu o konieczności uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu dz. nr ewid. [...] w m. L., przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Ponadto w uzupełnieniu wniosku o stwierdzenie nieważności dodał, że kwestionowana decyzja Burmistrza nr [...] jest niezgodna z wnioskiem inwestora w przedmiocie obsługi komunikacyjnej, gdzie deklaruje się dostęp do drogi gminnej, a organ obliguje do wykonania zjazdu publicznego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej.

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy L. sprostował oczywistą omyłkę, która wystąpiła w jego decyzji nr [...], polegającą na wpisaniu błędnego numeru działek.

SKO zawiadomieniem z 3 września 2021 r. poinformowało strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Burmistrza, jednocześnie wyznaczając stronom postępowania 7 dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy. Następnie decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia jego nieważności.

W dniu 3 grudnia 2021 r., wpłynął wniosek skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie podziela stanowiska organu w zakresie konsekwencji braku podpisu. Wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną, zgodnie z art. 107 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W jego ocenie powyższe uchybienie jest istotnym błędem formalnym i brak podpisu pod wydaną decyzją dyskwalifikuje takie rozstrzygnięcie jako akt administracyjny. Również takie same kryteria należy przyjąć w odniesieniu do załączników do decyzji, które z mocy szczególnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa stanowią integralną część decyzji. Wniósł o uchylenie decyzji SKO z [...] listopada 2021 r. i stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza z [...] listopada 2020 r., nr [...].

SKO (utrzymując w mocy własne rozstrzygnięcie) przytoczyło przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. i uznało, że w przedmiotowej sprawie nie występują żadne z przesłanek wymienionych w powyższym artykule.

Powołując się na orzecznictwo i literaturę opisano pojęcie "rażącego" naruszenia prawa. Przytoczono również art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "u.p.z.p") w zakresie spełnienia przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności wskazał na "rażące" naruszenie prawa, tj. art. 107 §1 k.p.a., ponieważ załączniki graficzne mapowe wydanej decyzji nie zostały opatrzone podpisem osoby wydającej decyzję.

Organ podzielił tezę zawartą w wyroku WSA w Gliwicach z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/G1 1355/20, w myśl którego: "do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dojść w odniesieniu tylko do takiego przepisu, którego zastosowanie nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa (tj. może nastąpić na podstawie jego bezpośredniego, literalnego rozumienia)". SKO przytaczając art. 107 § 1 k.p.a. (dotyczący elementów niezbędnych w decyzji) stwierdził, że decyzja Burmistrza z [...] listopada 2020 r., nr [...] została podpisana. Na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu tej decyzji znajduje się podpis Burmistrza Miasta i Gminy L. Organ zauważył brak podpisu na załączniku graficznym do analizy. Jednak SKO (wbrew twierdzeniom skarżącego), ustaliło, że drugi załącznik graficzny mapowy wydanej decyzji, tj. załącznik graficzny do decyzji został przez Burmistrza podpisany. W myśl § 9 ust. 1 rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. SKO uznało (podobnie jak we własnym rozstrzygnięciu z [...] listopada 2021 r.), że część tekstowa decyzji, decyzja Burmistrza nr [...] oraz część graficzna zostały podpisane. Stwierdziło naruszenie organu, polegające na braku podpisu na złączniku graficznym do analizy. Jednakże w jego ocenie powyższe naruszenie nie było rażącym, skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

W dalszej kolejności SKO podkreśliło, że skarżący jako przesłankę "rażącego" naruszenia prawa wskazał również wadliwe ustalenie parametrów, tj. w sposób nieostry i niewynikający ze sporządzonej analizy. Według niego analiza została wykonana nieprecyzyjne i nieprofesjonalnie. Nie zawiera obliczeń i danych liczbowych niezbędnych do ustalenia istotnych parametrów oraz uzasadnienia dla zwiększenia wskaźnika powierzchni zabudowy i zmniejszenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, które drastycznie odbiegają od średnich w terenie analizowanym. Organ podał, że w pełni podziela pogląd wyrażony w swoim rozstrzygnięciu z [...] listopada 2021 r., że badanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady (kontynuacji funkcji w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy, w związku z regulacją ust. 6 i 7), ma odesłanie do postanowień rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako podstawę prawną wydania tego rozporządzenia wskazano art. 61 ust. 6 u.p.z.p.

SKO przytoczyło §1, §2, §3, §4, §5, §6, §7, oraz §8 rozporządzenia. Stwierdziło, że powyższe przepisy nakładają na organ ustalający obowiązek wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustaleniu warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczalny przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia, jednak nie zostało to w odpowiedni sposób uzasadnione.

W ocenie SKO, obowiązującą linię zabudowy organ ustalił jednak w sposób zgody z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Burmistrz wydając badaną decyzję zaniechał wyznaczenia w sposób prawidłowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; oraz geometrii dachu. Nie wskazał bowiem tych parametrów dla poszczególnych obiektów leżących w obszarze analizy, jak też nie wyliczył średnich wartości dla poszczególnych parametrów na podstawie parametrów budynków z obszaru analizowanego. Nie ustalił również geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, w celu zbadania planowanej inwestycji pod kątem zasady tak zwanego "dobrego sąsiedztwa", do czego niewątpliwie był zobowiązany. Podał, że takie zaniechanie organu w sposób oczywisty narusza §5, §6, §7, §8 rozporządzenia, który nakłada na organ ustalający warunki zabudowy obowiązek oraz określa sposób wyznaczenia stosownych parametrów istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, na potrzeby weryfikacji zasady kontynuacji cech i funkcji zabudowy tj. zasady "dobrego sąsiedztwa".

Zdaniem SKO, powyżej wskazane wady nie są wystarczające dla uznania, że ustalone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania dla nowej zabudowy "rażąco" naruszają prawo. W rozpatrywanym przypadku zaniechania organu prowadzą do sytuacji, w której nie można stwierdzić czy przedmiotowa inwestycja narusza warunki określone w §5, §6, §7 i §8 rozporządzenia, a tym samym czy w konsekwencji został naruszony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że realizacja przedmiotowej inwestycji będzie w sposób oczywisty naruszała ład przestrzenny i urbanistyczny, zlokalizowany na terenach sąsiadujących z terenem inwestycji, co będzie przesądzało o naruszeniu zasady "dobrego sąsiedztwa".

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych SKO wskazało, że organ I instancji tj. Burmistrz Miasta i Gminy L. wydając decyzję z [...] listopada 2020 r., nr [...] niewątpliwie naruszył §5, §6, §7, §8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Jednakże jego zdaniem rzeczone naruszenie nie miało charakteru naruszenia "rażącego", co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., dawałoby podstawę prawną do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza. Rażącym naruszeniem prawa byłaby niewątpliwie sytuacja braku spełnienia przesłanki określonej §5, §6, §7 i §8 rozporządzenia, a co za tym idzie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jednakże zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala tego stwierdzić w sposób bezsprzeczny.

Organ dodał, że skarżący podniósł również na brak wskaźnika ilości miejsc postojowych, przywołując §2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Wyjaśnił jednocześnie, że postanowienie Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r., znak [...], o uzgodnieniu projektu decyzji, wskazuje na konieczność skorygowana decyzji, poprzez wprowadzenie wymogu zapewnienia stosownej ilości miejsc parkingowych na terenie własnym inwestycji w ilości dostosowanej do realizowanej inwestycji wraz z podaniem minimalnych wskaźników z zastrzeżeniem, że pojazdy nie mogą być parkowane w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...]. Według skarżącego zaskarżona decyzja nie czyni zadość tym wymaganiom, albowiem brak jest jakiejkolwiek analizy i przedstawienia w tym zakresie odpowiednich wskaźników.

SKO podzieliło pogląd, wyrażony w swoim rozstrzygnięciu z [...] listopada 2021 r., że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w tym §2 pkt 6, określają wyłącznie oznaczenia i nazewnictwo stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Nie są zaś przepisami kształtującymi sposób i zakres przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy. Podobnie postanowienie organu uzgadniającego, tj. Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r., o uzgodnieniu projektu decyzji, nie może rozszerzać zakresu przeprowadzanej analizy niezbędnej do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zakres takiej analizy określają bowiem wyłącznie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W przepisach tego rozporządzenia nie zawarto natomiast wymogu ustalenia i podania "minimalnych wskaźników" dotyczących ilości miejsc parkingowych, jak też przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym zakresie.

SKO również w pełni podzieliło stanowisko, zawarte w wyroku WSA w Krakowie z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 428/16, stosownie do którego: "(...) § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji ".

Wskazało, że w przedmiotowej decyzji zawarto odpowiednio sformułowane postanowienia, dotyczące miejsc parkingowych, wykonujące zalecenia organu uzgadniającego zawarte w postanowieniu Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r. Stwierdziło, że brak wskaźnika ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, w ogóle nie narusza prawa (w tym § 2 pkt 6 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., oraz w decyzji o warunkach zabudowy), a tym samym nie może go naruszać w sposób rażący. Za nietrafny uznało zarzut "rażącego" naruszenia prawa, z uwagi na niezgodność decyzji z treścią postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji. SKO dodało, że skarżący wyjaśnił, że postanowienie Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r., o uzgodnieniu projektu decyzji wskazuje na konieczność obowiązku skorygowania przedłożonej do uzgodnienia decyzji, poprzez wprowadzenie zapisu o konieczności uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu działki nr ewid. [...] w m. L., przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast decyzja zawiera takie zapisy, ale odnoszące się do działek nr ewid, [...] i [...] w m. L.

SKO podkreśliło przy tym, że już w swojej decyzji z [...] listopada 2021 r. wyjaśniło, że postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. Zastępca Burmistrza Miasta i Gminy L. sprostował ww. oczywistą omyłkę, która wystąpiła w decyzji nr [...] i polegała na wpisaniu błędnego numeru działek. Zatem powyższa decyzja (sprostowana ww. postanowieniem), realizuje wytyczne organu uzgadniającego zawarte w pkt 1 postanowienia Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r. i w tym zakresie również jest zgodna treścią tego postanowienia.

Odniosło się także do zarzutu niezgodność decyzji z wnioskiem inwestora w przedmiocie obsługi komunikacyjnej, gdzie deklaruje się dostęp do drogi gminnej, a organ obliguje do wykonania zjazdu publicznego bezpośrednio z drogi wojewódzkiej. W ocenie organu, sposób komunikacji (już w projekcie decyzji przesłanym do uzgodnień), został ustalony poprzez drogę wojewódzką, a inwestor nie kwestionował tak ustalonego sposobu komunikacji planowanej inwestycji. Zatem przyjął, że była przez niego akceptowana. Zaznaczył, że organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 79a k.p.a., z uwagi na wnioskowy charakter tego postępowania i co do zasady związanie wnioskiem inwestora, to jednak jego zdaniem nie miały one wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż nie były kwestionowane przez inwestora. Nie uznał więc, że doszło do ich rażącego naruszenia.

Odnosząc się do zarzutu brak podpisu na złączniku graficznym do analizy jako istotnego uchybienia formalnego - SKO wyjaśniło (powołując się na fragment wyroku NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 270/13) i podzieliło jego tezę: "nie ma podstaw do przyjęcia wniosku, że brak podpisów organu na załącznikach stanowiących integralny cześć zaskarżonej decyzji stanowi istotne uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., nie pozwalające na uznanie tych załączników za cześć decyzji". Stwierdziło zatem, że wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo że złącznik graficzny do analizy załączony do decyzji Burmistrza z [...] listopada 2020 r., nr [...] nie został podpisany, to stanowi on integralną część tej decyzji i uchybienie to nie może skutkować podważaniem ważności takiego aktu administracyjnego. Uchybienie w postaci braku podpisu tego załącznika stanowi naruszenie prawa, jednak nie stanowi to charakteru "rażącego", skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji.

Skutki które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności i nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Akta przedmiotowej sprawy nie przesądzają, jakoby badana decyzja Burmistrza (ustalająca warunki zabudowy), wywołała określone powyżej skutki. Pomimo słuszności części wskazanych przez skarżącego naruszeń, nie może to skutkować wyeliminowaniem ostatecznej decyzji Burmistrza. SKO (ponownie rozpatrując sprawę) ustaliło oczywiste naruszenia prawa, jednakże nie oceniło ich jako naruszenia rażące, co wyklucza możliwość wyeliminowania ww. ostatecznej decyzji Burmistrza z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności. Nie dopatrzyło się także rażącego naruszenia żadnego prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem nieważności przedmiotowej decyzji, w tym art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy.

W konsekwencji, SKO w C. decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak: [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2021 r.

2. G. Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] stycznia 2022 r., zaskarżając ją w całości.

Ww. decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym decyzja organu I instancji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2021 r. oraz stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. z [...] listopada 2020 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. Przytoczył fragmenty uzasadnień wyroku WSA w Krakowie z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 130/11 oraz wyroku WSA w Poznaniu z 9 listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 622/10. Uznał, że SKO potwierdziło, że: "Skład orzekający Kolegium stwierdził zaś naruszenie organu pierwszej instancji polegające na braku podpisu na załączniku graficznym do analizy". Podkreślił, że zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem skarżącego, powyższe uchybienie jest istotnym błędem formalnym. Brak podpisu pod wydaną decyzją dyskwalifikuje takie rozstrzygnięcie jako akt administracyjny. Takie same kryteria należy przyjąć w odniesieniu do załączników do decyzji, które z mocy szczególnych przepisów powszechnie obowiązującego stanowią integralną część decyzji. Za niedopuszczalne uznał stanowisko SKO, które wyróżnia bardziej istotne (lepsze) i mniej istotne (gorsze) części decyzji administracyjnej. W jego ocenie, tylko poprawna, tj. spełniająca wymogi formalne we wszystkich aspektach decyzja może zostać uznana jako ważny akt administracyjny. Podpis pod decyzją i jej załącznikami stanowi część tzw. minimum decyzyjnego, co oznacza, że brak podpisu pod jedynym z załączników dyskwalifikuje wydane rozstrzygnięcie.

Jednocześnie podniósł, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób nieostry i nie wynikają z przeprowadzonej analizy. Organ rozstrzygając sprawę powinien wydać rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Akt administracyjny jest rozstrzygnięciem o charakterze konkretno-indywidualnym. Decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinna także spełniać te wymagania z uwagi na fakt, że wiąże organy architektoniczno- budowlane na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Zaskarżony akty posługuje się pojęciami niedopuszczalnymi z punktu widzenia charakteru rozstrzygnięcia, np. maksymalna powierzchnia zabudowy (do 1100 m2), maksymalna szerokość elewacji frontowej (do 49,0 m), maksymalna wysokość (do 8,50 m). Ponadto nie określono w sposób precyzyjny na czym polega budowa niezbędnej infrastruktury technicznej, parkingu, utwardzenia terenu. Przedstawione zapisy wskazanej decyzji nie stanowią związania dla organów architektoniczno-budowlanych.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że naruszenie przez Burmistrza dyspozycji § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., nie stanowi okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji. Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy powinna w sposób jasny - precyzyjny określać wskaźniki zabudowy, które są podstawą dla realizacji uprawnień inwestora w dalszych etapach procesu inwestycyjnego.

3. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, jednocześnie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny decyzji organów, w których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy L. Nr [...] z [...] listopada 2020 r. ustalająca warunki zabudowy, dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na dz. nr ewid. [...] położonej w miejscowości L., gmina L.

Zdaniem organów, w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły "oczywiste" naruszenia prawa, ale naruszenia te nie miały charakteru "rażącego". Zatem nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie naruszono między innymi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż w decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób nieostry i nie wynikają z przeprowadzonej analizy a jeden z załączników do decyzji nie został podpisany.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącemu, chociaż nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze zasługują na uwzględnienie.

2. Podkreślić należy, że niniejsza sprawa analizowana jest w kontekście tzw. postępowania nieważnościowego.

Przypomnieć trzeba, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych z art. 16 § 1 k.p.a. W konsekwencji, przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1084/21).

Skarżący wskazuje, że przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy została wydana z "rażącym" naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19). Rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy wydane przez organ rozstrzygnięcie w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 2912/20).

3. W zasadzie w niniejszej prawie poza sporem jest to, że Burmistrza Miasta i Gminy L. wydając decyzję Nr [...] z [...] listopada 2020 r. ustalająca warunki zabudowy – w sposób "oczywisty" naruszył prawo. Szczegółowe uzasadnienie naruszeń zawiera bowiem sama skarga do tut. Sądu jaki i organy w decyzjach również to potwierdzają, wskazując między innymi, że: "(...) Burmistrz Miasta i Gminy L. wydając decyzję z [...] listopada 2020 r., Nr [...] niewątpliwie naruszył § 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."

Zatem jedyną kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy niewątpliwe (oczywiste) naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy miały charakter "rażący", czy też, jak twierdzą organy: "(...) nie można uznać, iż rzeczone naruszenie miało charakter naruszenia rażącego, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dawałoby podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy L. Nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.".

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie wskazać można zarówno na naruszenia prawa, które bezwzględnie były naruszeniami, ale nie miały charakteru "rażącego", jak i te, które powodowały konieczność wyeliminowania zaskarżonych decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności, z powodu występowania właśnie przesłanki "rażącego" naruszeniem prawa w analizowanej decyzji o warunkach zabudowy. Granica pomiędzy "zwykłym i oczywistym" naruszeniem prawa a "rażącym" jest często trudna do jednoznacznego wskazania. Jednakże w tym przypadku ilość naruszeń prawa, ich charakter i waga przesądzają o "rażącym" naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. I nie są to naruszenia "jednostkowe" lecz praktycznie analizowana decyzja w wielu aspektach nie spełnia stawianych przez prawo wymagań dla decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inaczej mówiąc, naruszenia prawa przedmiotowej decyzji są widoczne już "na pierwszy rzut oka" co jednoznacznie potwierdza, że mają charakter "rażący".

4. Jednym z podstawowych zarzutów skarżącego jest to, że jeden z załączników do decyzji ustalającej warunki zabudowy był niepodpisany. W ocenie skarżącego, brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji i stanowi "rażące" naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić z tym twierdzeniem. Przepisy k.p.a. określające elementy składowe decyzji administracyjnej przewidują, że decyzja, która wydawana jest w formie pisemnej powinna zawierać - obok innych elementów - także podpis pracownika organu administracji upoważnionego do jej wydania, z podaniem jego imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a.). W określonych przypadkach, decyzja administracyjna może zawierać także załączniki (np. decyzja o warunkach zabudowy). W takiej sytuacji, załączniki do decyzji stanowią integralną część tego aktu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje jednak rozbieżność poglądów co do tego, jaki wpływ na byt prawny decyzji powoduje brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do tej decyzji. Według jednego z poglądów, brak podpisu na załączniku dyskwalifikuje ten dokument jako część decyzji administracyjnej i jego treść nie może kształtować praw i obowiązków adresata aktu. Według drugiego zapatrywania, w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, co do związku załącznika z decyzją administracyjną, sam brak podpisu na załączniku nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniający uchylenie decyzji kontrolowanej przez sąd administracyjny (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sąd w niniejszej sprawie przyjmuje pogląd, że brak podpisu na załączniku do decyzji nie stanowi naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2419/16). Fakt, że załącznik do decyzji nie został opatrzony podpisem uprawnionego podmiotu, nie wyklucza możliwości uznania go za integralną część decyzji. Brak podpisu stanowi niewątpliwie uchybienie w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a., jednak jest to wadliwość nierzutująca na wynik sprawy.

Dla ważności decyzji istotne znaczenie ma to, aby była ona podpisana oraz zawierała opis załączników stanowiących jej integralny element. Z kolei załączniki powinny być tak opisane by nie powstawały wątpliwości co do ich związku z określoną decyzją (por. wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 79/17). Tymczasem w niniejszej spawie:

- na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu decyzji znajduje się podpis Burmistrza Miasta i Gminy L.;

- jeden z załączników graficznych do analizy nie został podpisany;

- drugi załącznik graficzny mapowy wydanej decyzji, tj. załącznik graficzny do decyzji, został przez Burmistrza podpisany;

- w samej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "ustalam na wniosek Pana Z. J. reprezentującego firmę [...] z siedzibą przy ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] położonej w miejscowości L., obręb L., gmina L., określonej w załączniku graficznym stanowiącym integralną część niniejszej decyzji".

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę to, że orzecznictwo w sprawie "podpisania załącznika do decyzji" jest niejednolite a do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dojść w odniesieniu tylko do takiego przepisu, którego zastosowanie nie wymaga przeprowadzenia wykładni prawa (tj. może nastąpić na podstawie jego bezpośredniego, literalnego rozumienia – por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2021 r., sygn. akt II SA/G1 1355/20) – pomimo oczywistego uchybienia (brak podpisu załącznika do decyzji) nie można mówić o "rażącym" naruszeniu prawa. Uchybienie w postaci braku podpisu na załączniku, będącym integralną częścią decyzji stanowi wyłącznie uchybienie formalne. Brak podpisu na załączniku do takiej decyzji nie ma charakteru "rażącego" naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym zarzut ten nie zasługiwał na uwzględnienie.

5. Sąd podziela również rozważania przyjęte przez SKO odnośnie do zarzutu związanego z brakiem wskaźnika ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku ustalania miejsc parkingowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/15). Zasadnie twierdzą organy, że taka sytuacja w ogóle nie narusza prawa (w tym § 2 pkt 6 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy), a tym samym nie może go naruszać w sposób rażący.

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut rażącego naruszenia prawa, z uwagi na niezgodność decyzji z treścią postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji. Wnioskodawca wyjaśnił, że postanowienie Zarządu Województwa M. z [...] sierpnia 2020 r., o uzgodnieniu projektu decyzji, wskazuje na konieczność obowiązku skorygowania przedłożonej do uzgodnienia decyzji, poprzez wprowadzenie postanowienia o konieczności uzyskania uzgodnienia zarządcy drogi wojewódzkiej w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu dz. nr ewid. [...] w m. L., przed wystąpieniem z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Natomiast decyzja zawiera takie postanowienia, ale odnoszące się do dz. nr ewid, [...] i [...] w m. L. Sposób komunikacji już w projekcie decyzji przesłanym do uzgodnień, został ustalony poprzez drogę wojewódzką, a Inwestor nie kwestionował tak ustalonego sposobu komunikacji planowanej inwestycji, zatem przyjąć można że była przez niego akceptowana.

6. Kluczową kwestią powodującą konieczność uchylenia w niniejszej sprawie zaskarżonych decyzji było jednak "rażące" naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają charakter wręcz dowolny i nie wynikający z rzeczowo przeprowadzonej analizy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu".

Podkreślić należy, że analiza jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego, stanowiącym jednocześnie istotny materiał dowodowy, powinna ona być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor (por. wyrok WSA w Białymstoku z 31 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 103/22). Zamierzona funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu przesądzają o tym, czy na danym obszarze dopuszczalna jest realizacja zabudowy, a jeżeli tak, to jakie cechy musi ona spełnić. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być zatem poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania (por. wyrok NSA z 23 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 265/22).

Badanie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady kontynuacji funkcji w sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy, w związku z regulacją ust. 6 i 7 w/w przepisu, ma odesłanie do rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, tj. do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588; dalej: "rozporządzenie"). Rozporządzenie w § 1 określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

W ocenie Sądu, analizowana decyzja ustalająca na wniosek Z. J. reprezentującego firmę [...] z siedzibą przy ul. [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr [...] położonej w miejscowości L., obręb L., gmina L. – "rażąco" narusza prawo z kilku względów.

Po pierwsze – w decyzji o warunkach zabudowy nie ma w ogólne odniesienia się do kluczowego przepisu prawa w tym zakresie – art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Załączenie do decyzji o warunkach "Analizy", która w rzeczywistości nie jest żadną "analizą" a wyłącznie polega na przytoczeniu przepisów, wskazaniu całej załączonej mapy jako "analizowanego obszaru" i zupełnie swobodnych "wnioskach do projektu decyzji" – stanowi jedynie pozorowaną analizę. W decyzji wskazano, że "(...) zgodnie z art. 53 ust. 3 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji". Podstawowe wątpliwości budzi jednak to, że w niniejszej sprawie w ogóle nie dokonano właściwej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu. Gołosłowne twierdzenia zawarte w decyzji nie wynikają ani z załączników graficznych ani też z tekstu samej decyzji o warunkach zabudowy. Ratio legis art. 61 u.p.z.p. jest ochrona ładu przestrzennego. Przepis ten ma bowiem na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, dla których brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowanie przestrzeni w taki sposób, aby tworzyła harmonijną estetyczną całość, skomponowaną według urbanistycznych i architektonicznych kryteriów ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego powinno nastąpić w taki sposób, aby cała działka budowlana, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdowała się w centrum tego obszaru, a odległość między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego wynosiła nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniej niż 50 metrów (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 października 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 530/21). Wyznaczenie obszaru analizowanego ma dla wydania decyzji o warunkach zabudowy zasadnicze znaczenie, stąd też prawidłowość jego ustalenia nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. W obszarze analizowanym przeprowadza się bowiem analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy. Tymczasem w niniejszej sprawie wskazano jedynie, że: "(...) analizowany obszar obejmuje zabudowę zlokalizowaną w najbliższym sąsiedztwie rozpatrywanej działki, położoną w miejscowości L., gmina L.". Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p. – por. wyrok NSA z 27 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 1611/19). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie cel ten nie tylko nie został zrealizowany ale sama decyzja o warunkach zabudowy "rażąco" narusza prawo. Sąd nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w orzecznictwie, iż ewentualne wady analizy urbanistycznej, a nawet całkowity jej brak, same w sobie nie stanowią jeszcze dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile możliwość lokalizacji spornego obiektu na danym terenie nie jest wyłączona - np. dodajmy, z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub pozostałych wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1786/20). Gdyby bowiem przyjąć takie założenia, to zupełnie niepotrzebny byłby przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i organy mogły by zupełnie dowolnie (bez żadnej analizy) określać warunki zabudowy dla każdej inwestycji.

Po drugie – w sprawie w sposób "rażący" naruszono § 5 rozporządzenia (wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu). Zgodnie z tym przepisem, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Warunkiem koniecznym przyjęcia prawidłowego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jest prawidłowe ustalenie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1318/16). Tymczasem w niniejszej sprawie "obszar analizowany" obejmuje cały załącznik do decyzji i w żaden sposób nie odnosi się do istniejących już na tym terenie zabudowań. Wskazano jedynie na to, że:

- "parametry istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu wynikają z załącznika graficznego do niniejszej analizy sporządzonego na mapie sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000 w zakresie funkcji terenów, linii zabudowy i wysokości obiektów, konfiguracji dachów, dostępu komunikacyjnego (i innych elementów)";

- "maksymalna wysokość projektowanego budynku handlowo-usługowego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - do 8,50 m",

- "maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - do 50%",

- "ograniczyć do minimum zabudowę działki pozostawiając co najmniej 20% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej".

Zdaniem Sądu, przyjęcie takich "parametrów" w tak ogólny i niedookreślony sposób nie wynikało z żadnej całościowej analizy i już samo w sobie stanowi "rażące" naruszenie prawa. Zdaniem SKO: "(...)analiza materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie dokonana przez SKO wskazuje, że obszar analizowany został wyznaczony w sposób dopuszczalny (...) jednak nie zostało to w odpowiedni sposób uzasadnione". Zdaniem Sądu, nie można się zgodzić z SKO, że tak dowolnie (w zasadzie uznaniowo) jak w niniejszej sprawie określony obszar analizowany odpowiada prawu. Sąd zgadza się natomiast z argumentem wskazującym na zupełny brak uzasadnienia dla takiego obszaru.

Po trzecie - w sprawie w sposób "rażący" naruszono § 6 rozporządzenia (wyznaczenie szerokości elewacji frontowej dla nowej zabudowy), zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Tymczasem w sprawie, bez przeprowadzenia żadnej analizy wskazano: "(...) maksymalna szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku handlowo- usługowego - do 49,0 m".

Po czwarte - w sprawie w sposób "rażący" naruszono § 7 rozporządzenia (wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla nowej zabudowy), zgodnie z którym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p.

Po piąte - w sprawie w sposób "rażący" naruszono § 8 rozporządzenia (ustalenie geometrii dachu), zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie nie wiadomo z czego wynika ustalenie, że: "(...) dach projektowanego budynku handlowo-usługowego - wielospadowy o spadku połaci dachowych do 20°". Brak jest bowiem jakiejkolwiek analizy obszaru w tym zakresie.

Po szóste – pozostałe postanowienia zawarte w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy (np. nieprzekraczalna linia zabudowy czy też nieprzekraczalna linia zabudowy) nie wiadomo na podstawie jakich kryteriów zostały ustalone. Stanowi to również "rażące" naruszenie prawa wskazujące na zupełną dowolność działania organu w tym zakresie.

Podsumowując, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy bezsprzecznie wskazuje, że Burmistrz Miasta i Gminy L. wydając decyzję o warunkach zabudowy, w sposób zupełnie dowolny, nie przestrzegając przepisów prawa w tym zakresie a wręcz w sposób "rażący" naruszył prawo. Nie wiadomo bowiem jakie zostały przyjęte kryteria zabudowy, obszar analizowany dla przedmiotowej inwestycji. Inaczej mówiąc, organ w niniejszej sprawie nie dokonał analizy tzw. zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niezwykle ogólnikowe sformułowania zwarte w decyzji o warunkach zabudowy, przytoczenie wyłącznie treści przepisów bez praktycznie żadnej ich analizy w analizowanym stanie faktycznym i w konsekwencji wskazanie "warunków" zabudowy w sposób zupełnie nie dający się wytłumaczyć (czyli w zasadzie dowolny) – nie może być uznane za prawidłowe. Taka decyzja o warunkach zabudowy może w sposób oczywisty naruszać ład przestrzenny i urbanistyczny zlokalizowany na terenach sąsiadujących z terenem inwestycji, co będzie przesądzało o naruszeniu właśnie zasady dobrego sąsiedztwa.

Zgodzić się można również ze skarżącym, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy wszystkie parametry planowanej zabudowy zostały wyznaczone w sposób nieostry i nie wynikają z przeprowadzonej analizy. Organ rozstrzygając sprawę powinien wydać rozstrzygnięcie w sposób jednoznaczny i nie budzący żadnych wątpliwości. SKO również wskazało w decyzji, że: (...) Burmistrz wydając badaną decyzję zaniechał wyznaczenia w sposób prawidłowy wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokości elewacji frontowej; wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; oraz geometrii dachu. (...) Nie wskazał bowiem tych parametrów dla poszczególnych obiektów leżących w obszarze analizy jak też nie wyliczył średnich wartości dla poszczególnych parametrów na podstawie parametrów budynków z obszaru analizowanego. (...) nie ustalił też geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, w celu zbadania planowanej inwestycji pod kątem zasady "dobrego sąsiedztwa", do czego niewątpliwie był zobowiązany." Z niewiadomych jednak względów SKO uznało, że tak dalece idące i oczywiste naruszenia prawa nie są "rażące". Sąd nie podziela poglądu SKO, że: "niewłaściwe przeprowadzenie analizy" nie stanowi tym przypadku "rażącego" naruszenia prawa, gdyż analiz ta jest "jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa". W tym przypadku nie chodzi bowiem o "niewłaściwe przeprowadzenie analizy" lecz jej praktyczny brak, co powoduje "rażące" naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 827/20). Urbanista przygotowujący analizę urbanistyczną oraz wyniki analizy będące załącznikiem stanowiącym integralną część projektu decyzji, musi obowiązkowo odnieść się do reguł ustalania warunków zabudowy wynikających z przepisów prawa i podać do jakich konkluzji prowadzi badanie zabudowy w otoczeniu inwestycji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Po 297/20). Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego wydanie takiej decyzji musi zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach (por. wyrok WSA w Szczecinie z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 1288/21). Celem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach (por. wyrok NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2561/13).

7. SKO ponownie rozpatrując sprawę uwzględni wytyczne Sądu w tym zakresie zawarte w uzasadnieniu. Ponownie przeprowadzi analizę decyzji o warunkach zabudowy w kontekście "oczywistego" ale i "rażącego" naruszenia prawa. W niniejszej sprawie bowiem:

- wystąpiła niewątpliwa "oczywistość" naruszenia prawa polegająca na jaskrawej sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia (decyzja o warunkach zabudowy) a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną ("rażące" naruszenie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia wykonawczego); przepisy te nie wymagają również interpretacji, nie są też przedmiotem różnej wykładni prawa (o "rażącym" naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową – por. wyrok NSA z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21); w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie zbadał zatem ustawowej przesłanki wynikającej z tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, a nie tylko, ja twierdzi SKO - "nieodpowiednio uzasadnił";

- skutki takiej decyzji o warunkach zabudowy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tj. gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa; nie do zaakceptowanie jest bowiem sytuacja, w której organ wydaje decyzję administracyjną nie biorąc pod uwagę uwarunkowań społeczno-gospodarczych na danym terenie i w sposób zupełnie dowolny określa istotne parametry decyzji, które mogą powodować dalsze skutki w postaci potencjalnej zabudowy nieruchomości w skali i sposobie znacznie wpływającym na ład przestrzenny w danej gminie;

- stwierdzenie nieważności konkretnej decyzji o warunkach zabudowy nie wyklucza również możliwości wystąpienia z nowym wnioskiem o warunki zabudowy i wydania nowej decyzji, spełniającej wszystkie wymagane przepisami prawa elementy; inaczej mówiąc wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji "rażąco" niezgodnej z prawem nie przekreśla potencjalnemu inwestorowi możliwości uzyskania innej, kolejnej decyzji o warunkach zabudowy na tej samej działce; wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe do czasu, gdy nie zostanie wydana decyzja pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 5 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2409/12);

- nie można a priori przyjmować, iż stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy zawsze prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności wydanego w oparciu o tę decyzję pozwolenia na budowę; każdy taki przypadek winien być indywidualnie oceniony, przy uwzględnieniu takich okoliczności, jak choćby przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i ich odniesienia do znaczenia i rozumienia, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanki rażącego naruszenia prawa, weryfikowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 8 września 2016 r., sygn. akt II OSK 917/15).

8. Z powyższych względów, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku o uchyleniu zaskarżonych decyzji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot 200 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.