Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 518/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 8, 9, 11,12, 24; art. 11 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1, ust. 2 pkt 6-7, art. 46 ust. 1 pkt 4-5, art. 84 ust. 2 pkt 2, art. 90
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 22 ust. 1, art. 22b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 1, art. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 i 2, art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 50 poz 331
law: Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewic z (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. S. w Rz. S.A. w Ch. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rz. z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 980/12 w sprawie ze skargi P. K. S. w Rz. S.A. w Ch. na uchwałę Rady Miasta Rz. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, udostępnianych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 980/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę [...] w R. S.A. z siedzibą w C. (dalej: Spółka, [...], skarżąca) na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacji i dworców udostępnionych dla operatorów i przewoźników.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Rada Miasta R. w dniu [...] lipca 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto R., udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm., dalej: "u.p.t.z.").

Pismem opatrzonym datą 20 lipca 2012 r. [...] skierowało do Rady Miasta R. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego tą uchwałą, wnioskując o jej uchylenie i uchwalenie uchwały określającej wykaz przystanków komunikacyjnych i dworców, których Gmina Miasto R. jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia operatorom i przewoźnikom, obejmującym wszystkie przystanki komunikacyjne i dworce w granicach administracyjnych R., zapewniając w ten sposób traktowanie wszystkich przewoźników w sposób równorzędny.

Rada Miasta R. nie ustosunkowała się do wezwania i nie udzieliła wnoszącemu je odpowiedzi. W tej sytuacji Spółka wniosła na w/w uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. Formalną podstawą tej skargi stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca wskazała, że ma prawo domagać się od Sądu kontroli wspomnianej uchwały, gdyż jej postanowienia kształtują sferę praw i obowiązków [...] w zakresie wykonywania na terenie Miasta R. transportu drogowego. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] lipca 2012 r., zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, przeprowadzenie dowodów z dokumentów na okoliczność ich treści (pozostających w związku z przedmiotem skargi) oraz zobowiązanie Zarządu Transportu Miejskiego w R. do przedłożenia wykazu przystanków komunikacyjnych udostępnionych tylko operatorom publicznego transportu zbiorowego, o których mowa w § 1 ust. 2 przedmiotowej uchwały oraz przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wykazu na okoliczność, jakie przystanki komunikacyjne zostały udostępnione przez Gminę Miasta R. jedynie dla operatorów.

W uzasadnieniu skargi [...] wskazało, że kwestionowana przez niego uchwała dokonała podziału przystanków i dworców, których Gmina Miasta R. jest właścicielem lub zarządzającym na dwie kategorie: pierwsza to przystanki udostępnione operatorowi ([...] R.) oraz przewoźnikom – w tym skarżącemu, druga zaś to przystanki udostępnione tylko i wyłącznie na rzecz operatora ([...]), z wyłączeniem pozostałych przewoźników (wg skarżącego grupa ta obejmuje 48 przystanków znajdujących się na głównych trasach komunikacyjnych w newralgicznych punktach miasta, z których do czasu podjęcia uchwały korzystał zarówno operator, jak i przewoźnicy). Ponadto niektóre spośród przystanków wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały znajdują się poza granicami administracyjnymi Miasta R., co wskazuje na przekroczenie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustawowych kompetencji do wydawania aktów normatywnych (obowiązujących tylko na obszarze gminy). W ocenie Spółki jej interes prawny naruszają te postanowienia uchwały, które nie pozwalają jej korzystać z wszystkich przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Miasto R.

Rada Miasta R. w odpowiedzi na skargę podpisaną przez Prezydenta Miasta R. zawnioskowała o oddalenie jej w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Podniosła, że [...] nie posiada interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Organ wskazał, że podjęcie zaskarżonej uchwały podyktowane było wynikającą z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym możliwością powierzenia przez gminę tego transportu na swoim terenie operatorowi lub przewoźnikom, obowiązku zapewnienia odpowiednich warunków funkcjonowania tego transportu oraz określenia przystanków komunikacyjnych i dworców których Gmina jest właścicielem lub zarządzającym, udostępnionych operatorom i przewoźnikom oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. Mając na uwadze wybór jako operatora [...] – R. Sp. z o.o. oraz konieczność zapewnienia przede wszystkim jemu właściwych warunków do realizacji zleconych zadań, Gmina Miasta R. uczyniła zadość tym wymaganiom podejmując przedmiotową uchwałę. Wbrew zarzutom skarżącego, za przyjęciem możliwości wprowadzenia podziału przystanków komunikacyjnych przemawia interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z.

Ustosunkowując się do odpowiedzi na skargę pełnomocnik strony skarżącej w piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. zakwestionował przedstawioną przez organ argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, co powoduje konieczność jej oddalenia.

Sąd I instancji podzielił twierdzenia skarżącej, że ma prawo domagać się od Sądu skontrolowania wymienionej uchwały, gdyż jej postanowienia kształtują sferę praw i obowiązków [...] w zakresie wykonywania na terenie Miasta R. transportu drogowego. Skoro adresatem uchwały są przewoźnicy, to Spółka wykazuje interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zdaniem WSA, ograniczenie korzystania z przystanków komunikacyjnych nie narusza interesu prawnego strony skarżącej, czyli nie narusza jej uprawnień do prowadzenia działalności transportu drogowego. Sąd I instancji wskazał, że Spółka nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego, a jest przewoźnikiem, co nie pozwala jej korzystać z przystanków nie wymienionych w załączniku nr 1 do uchwały w sprawie przystanków. Cechą pozwalającą na rozpoznanie operatora, a w konsekwencji na odróżnienie go od przewoźnika jest to czy oznaczony podmiot jest stroną umowy o świadczenie publicznego transportu zbiorowego zawartej z organizatorem publicznego transportu zbiorowego. Strona skarżąca nie zawarła z Gminą Miasto R. umowy o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego. W treści § 1 ust. 1 uchwały Rada Miasta R. określiła wykaz przystanków komunikacyjnych i dworców, których jest właścicielem lub zarządzającym i które udostępnia operatorom i przewoźnikom. Natomiast w § 1 ust. 2 tej uchwały zdecydowano, że pozostałe niewymienione w załączniku nr 1 przystanki, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miasto R. udostępniane są tylko operatorom. Załącznik nr 1 wymienia 486 przystanków komunikacyjnych oraz jeden dworzec komunikacji lokalnej.

Według Sądu, zaskarżona uchwała nie naruszyła uprawnień skarżącej wynikających z treści przytoczonych przez nią przepisów prawa. Rada Gminy może na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. wprowadzać ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie korzystania ze stanowiących przedmiot jej własności przystanków komunikacyjnych. Warunkiem legalności tego ograniczenia jest możliwość różnicowania korzystania z przystanków przez operatora oraz przez przewoźnika. Jednocześnie Rada nie może tymi ograniczeniami naruszać zasady praw nabytych. Dokonując wykładni językowej Sąd I instancji wskazał, że Rada Gminy może w oparciu o art. 15 § 1 pkt 6 u.p.t.z. różnicować pod względem podmiotowym dostępność przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego. Z treści przepisów ustawy, a w szczególności z treści art. 15 § 1 pkt 6 u.p.t.z. nie sposób wyprowadzić normy, na którą pośrednio wskazuje skarżąca, według której wszystkie przystanki komunikacyjne gminy powinny być udostępniane wszystkim, którzy posiadają uprawnienia do prowadzenia działalności transportowej. Sąd I instancji wskazał, że operator i przewoźnik to dwie różne grupy adresatów normy. Z tej też przyczyny mogą zachodzić odrębności w regulowaniu udziału tych przedsiębiorców w rynku usług przewozowych, polegające na nieudostępnianiu wszystkich należących do gminy przystanków komunikacyjnych. Wynikający z ustawy odmienny charakter działalności operatora i przewoźników nie pozwala zarzucić Radzie Miasta R. naruszenia zasady równego traktowania przedsiębiorców, a więc zasady wynikającej z treści wolności gospodarczej: art. 21 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 z późn. zm.).

Sąd I instancji wskazał, że interes prawny Spółka wywodzi z wydanych na jej rzecz zezwoleń na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. Zezwolenia na prowadzenie działalności transportowej w zakresie przewozu osób mają określone terminy ważności. Żadne z nich nie jest ważne dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji Rada Miasta R. nie ograniczyła dostępności przystanków komunikacyjnych wynikającej z zezwoleń udzielonych Spółce, ze względu na treść § 2 ust. 4 zaskarżonej uchwały. W świetle tej regulacji: przystanki komunikacyjne nie wymienione w załączniku nr 1 do uchwały, a udostępnione przewoźnikom przed jej wejściem życie, udostępnia się do czasu zmiany lub wygaśnięcia zezwolenia wydanego zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d."), jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Przytoczony przepis gwarantuje Spółce pełną realizację publicznoprawnych uprawnień do prowadzenia transportu zbiorowego, których ochrony Spółka domaga się od Sądu Administracyjnego. Tym samym, interes prawny mający swe źródło w skonkretyzowanych zezwoleniami przepisach prawa materialnego, nie został naruszony zaskarżoną uchwałą.

Rada nie naruszyła przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm., dalej: "u.o.k.k."), skoro wskazane przez skarżącego regulacje są adresowane do przedsiębiorców, a nie do organów administracji regulującej. Przedmiotowa uchwała nie wymusza na pasażerach korzystających z komunikacji zbiorowej wyboru zakupu usługi przewozu przez spółkę [...] R. Sp. z o.o. Postanowienia uchwały mają charakter generalny przez co nie są adresowane do konkretnego podmiotu, tylko do każdego, kto jest operatorem lub jest przewoźnikiem. Skarżąca nie wykazała, dlaczego narusza jej interes prawny unormowanie zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych znajdujących się poza granicami administracyjnymi miasta R. Mówiąc inaczej, nie określono, jakie prawnie gwarantowane korzyści zostały Spółce odebrane lub pomniejszone mocą omawianej uchwały. Na marginesie WSA zwrócił uwagę, że art. 15 ust. 1 pkt. 6 u.p.t.z. pozwala unormowaniami uchwały obejmować te przystanki komunikacyjne, które są własnością jednostki samorządu terytorialnego lub którymi ta jednostka zarządza, bez względu na to, gdzie są położone. Artykuł 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu definicji ustawowej jednostki samorządu terytorialnego wyrażonej przez art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.t.z. (Ilekroć w ustawie jest mowa o jednostce samorządu terytorialnego - należy przez to rozumieć również związek międzygminny lub związek powiatów).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło [...] w R. S.A. z siedziba w C., żądając jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w R. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i brak odniesienia się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji,

2. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że Rada Gminy może na podstawie tego przepisu wprowadzać ograniczenia o charakterze podmiotowym w zakresie korzystania ze stanowiących przedmiot jej własności przystanków komunikacyjnych i dworców, i różnicować dostępność do przystanków komunikacyjnych i dworców jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe,

b) art. 4 pkt 1 u.o.k.k., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że regulacje z zakresu ochrony konkurencji i konsumentów są adresowane tylko do przedsiębiorców, a nie do organów administracji regulującej i że Rada Gminy podejmując uchwałę nie może naruszyć przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, a tym samym na przyjęciu, iż gmina oraz Rada Gminy nie spełniają definicji przedsiębiorcy wynikającej z art. 4 pkt 1 u.o.k.k.,

c) art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 2 pkt 7 u.o.k.k., poprzez brak dokonania subsumpcji stanu faktycznego występującego w niniejszej sprawie w postaci podjęcia uchwały zakazującej udostępniania przystanków komunikacyjnych podmiotom innym niż operatorowi publicznego transportu zbiorowego pod hipotezy zawarte w w/w przepisach ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów,

d) art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 6 i art. 15 ust. 2 u.p.t.z., poprzez błędną wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, że gmina posiada uprawnienie do objęcia uchwałą Rady Gminy również te przystanki komunikacyjne, które są położone poza granicami administracyjnymi gminy,

e) art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm., dalej: "u.z.n.k."), poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu w niniejszej sprawie, mimo że działanie organu administracyjnego wyczerpało przesłanki zawarte w tym przepisie.

Rada Miasta R. nie zajęła stanowiska odnośnie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Istota problemu objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do tego czy możliwe jest podjęcie uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 u.p.t.z. zanim został opracowany plan zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego (w skrócie: plan transportowy), zgodnie z Rozdziałem 2 Działu II ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i czy uchwała taka może ograniczać korzystanie z objętych jej treścią przystanków i dworców (będących własnością lub w zarządzie danej jednostki samorządu terytorialnego) jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe w ten sposób, że nie określa przystanków dostępnych tylko dla operatora.

Przepis art. 15 ust. 1 pkt 6 u.p.t.z. określa, że organizowanie publicznego transportu zbiorowego polega w szczególności na określaniu przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Z kolei art. 15 ust. 2 u.p.t.z. stanowi, iż określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego.

Okoliczność, że podjęcie uchwały, o której mowa w art. 15 ust. 2 u.p.t.z. nie musi nastąpić dopiero po opracowaniu planu zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego wynika z art. 11 ust. 1 pkt 3 u.p.t.z. (w projekcie planu transportowego opracowanego przez wójta, burmistrza, prezydenta miasta, zarząd związku międzygminnego - uwzględnia się ogłoszony plan transportowy opracowany przez starostę, zarząd związku powiatów, o ile jest utworzony, lub marszałka województwa w zakresie linii komunikacyjnych, na których jest planowane wykonywanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej) w powiązaniu z art. 84 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 90 u.p.t.z., z którego wynika, że jednostka samorządu terytorialnego ma obowiązek uchwalenia pierwszego planu transportowego najpóźniej w okresie 3 lat od wejścia ustawy w życie czyli do dnia 1 stycznia 2014 r.

Z drugiej zaś strony określenie przystanków i dworców jest konieczne z uwagi na inne uregulowania ustawy o publicznym transporcie drogowym, choćby dotyczące pobierania opłat (art. 16), przewidujące, że funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego w przypadku transportu drogowego polega m.in. na tym, że w rozkładzie jazdy mogą być uwzględnione wyłącznie przystanki komunikacyjne i dworce określone przez organizatora (art. 46 ust. 1 pkt 4 u.p.t.z.), a rozkłady jazdy są poddawane aktualizacji, o której mowa w ustawie – Prawo przewozowe (art. 46 ust. 1 pkt 5 u.p.t.z.) czy też te, przewidujące możliwość zmiany rozkładów jazdy w czasie trwania zezwolenia (art. 83) w powiązaniu z art. 22b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dlaej: "u.t.d."), stanowiących, że w przypadku wszelkich zmian dotyczących elementów zezwolenia, wymienionych w art. 22 ust. 1 u.t.d. (rozkład jazdy uwzględniający przystanki, godziny odjazdów środków transportowych, długość linii komunikacyjnej, podaną w kilometrach, i odległości między przystankami, kursy oraz liczbę pojazdów niezbędnych do wykonywania codziennych przewozów, zgodnie z rozkładem jazdy; schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami; potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi) wymagana jest zmiana zezwolenia, o którą ma wystąpić przedsiębiorca, przewidujące też, .

Wobec tego Rada Miasta R. była uprawniona do podjęcia uchwały na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.z. przed uchwaleniem planu transportowego, szczególnie w takim kształcie – określającym jedynie przystanki komunikacyjne i dworce udostępnione zarówno dla operatorów, jak i przewoźników.

Zarzuty Spółki zaś dotyczą przede wszystkim tych przystanków, które zaskarżonej uchwale nie zostały ujęte, a które w zamierzeniu organizatora są przeznaczone do korzystania przez operatora(rów). Odrębną kwestią pozostaje, w formie jakiej czynności przystanki te zostaną (zostały) określone.

Odnosząc się do treści uchwały podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.z., jak wskazano wyżej ma ona określać przystanki komunikacyjne i dworce, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnione dla operatorów i przewoźników oraz warunki i zasady korzystania z nich.

Nie budzi wątpliwości, że [...] jest przewoźnikiem czyli przedsiębiorcą uprawnionym do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób na podstawie potwierdzenia zgłoszenia przewozu (art. 4 ust. 1 pkt 11 u.p.t.z.), a nie jest operatorem publicznego transportu zbiorowego (w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 8 u.p.t.z. to samorządowy zakład budżetowy oraz przedsiębiorca uprawniony do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób, który zawarł z organizatorem publicznego transportu zbiorowego umowę o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego, na linii komunikacyjnej określonej w umowie).

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 21984 r. – Prawo przewozowe (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 z późn. zm.) przewoźnik jest obowiązany podać do publicznej wiadomości zakres swojego działania, a w szczególności adresy punktów odprawy i sposób zawierania umowy przewozu. Ponadto zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób jest obowiązany w szczególności podać do publicznej wiadomości rozkład jazdy środków transportowych przez zamieszczenie informacji na wszystkich dworcach i przystankach wymienionych w rozkładzie jazdy. Z kolei według art. 3 ust. 2 Prawa przewozowego przewoźnik jest obowiązany użyć środków transportowych odpowiednich do danego przewozu. W myśl art. 16 ust. 1 Prawa przewozowego umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym (pkt 1), a na bilecie umieszcza się: nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego, relację lub strefę przejazdu, wysokość należności za przejazd, zakres uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu (ust. 2 pkt 1 – 4).

Według uregulowań ustawy o transporcie drogowym w odniesieniu do przewozów regularnych stawia się wymogi, że w zezwoleniu określa się w szczególności: przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów oraz miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób (art. 20 ust. 1 pkt 2 i 3), a do przewozów podczas wykonywania przewozów regularnych wymaga się autobusów (art. 18b ust. 2 pkt 1 lit. a).

Wobec tego przy przewozie regularnym istotne znaczenie ma określenie miejscowości, w których są doprecyzowane miejsca początkowe i końcowe przewozu i przystanki komunikacyjne.

Natomiast umowa o świadczenie usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego zawarta przez organizatora z operatorem przyznaje operatorowi prawo i zobowiązuje go do wykonywania określonych usług związanych z wykonywaniem przewozu o charakterze użyteczności publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 24 u.p.t.z.). Przewóz o charakterze użyteczności publicznej to powszechnie dostępna usługa w zakresie publicznego transportu zbiorowego wykonywana przez operatora publicznego transportu zbiorowego w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania potrzeb przewozowych społeczności na danym obszarze (art. 4 ust. 1 pkt 12 u.p.t.z.). Wykonywanie tego rodzaju przewozów mieści się w zakresie gospodarki komunalnej, co słusznie zauważył WSA. Według art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., Nr 45, poz. 236) gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Ponadto z mocy art. 7 ust. 1 pkt 7 u.s.g. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym spraw lokalnego transportu zbiorowego należy do zadań własnych gminy.

Z powyższych uregulowań wynika różnica w zakresie pozycji operatora i przewoźnika, gdy chodzi o zakres realizowania przewozów na obszarach, na których przewozy tych podmiotów się pokrywają. Z uwagi na to, że operator ma zaspokoić nieprzerwane i bieżące potrzeby przewozowe społeczności na danym obszarze, to jego działalność na tym obszarze jest priorytetowa w stosunku do działalności przewoźnika, co także wiązać się może z dostępem do większej liczby przystanków komunikacyjnych. Słusznie na tę kwestię zwrócił uwagę Sąd I instancji.

Wobec tego nieujęcie wszystkich przystanków znajdujących się na terenie R. nie mogło być potraktowane jako uprzywilejowanie podmiotu wykonującego zadania operatora.

Z uregulowań ustawowych wynika bowiem zróżnicowanie pozycji operatora i przewoźnika, co się przekłada na obowiązki jednostki samorządu terytorialnego będącej jednocześnie organizatorem publicznego transportu zbiorowego (według art. 4 ust. 1 pkt 9 u.p.t.z. - to właściwa jednostka samorządu terytorialnego albo minister właściwy do spraw transportu, zapewniający funkcjonowanie publicznego transportu zbiorowego na danym obszarze; organizator publicznego transportu zbiorowego jest "właściwym organem", o którym mowa w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1370/2007) oraz właścicielem lub zarządzającym przystanków komunikacyjnych i dworców. W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego pozostaje "jedynie" organizatorem publicznego transportu zbiorowego, to może określać przystanki komunikacyjne i dworce, których nie jest właścicielem lub zarządzającym udostępnione dla wszystkich operatorów i przewoźników oraz informować o stawce opłat za korzystanie z tych obiektów, zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 7 u.p.t.z.

Ponadto, co już podnoszono, kontrolowana uchwała Rady Miasta R. obejmowała jedynie określenie przystanków i dworca udostępnionych operatorom i przewoźnikom oraz warunki i zasady korzystania z nich, co przewiduje art. 15 ust. 2 u.p.t.z.

Również okoliczność, że w uchwale określono przystanki zlokalizowane poza granicami gminy Miasta R., ale zarządzane przez tę jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowiło naruszenia przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym (por. wyrok NSA z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 892/12).

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, jak i art. 15 ust. 1 pkt 5 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego sformułowane w pkt 2 lit. a) i lit. d) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, powołany przez PKS art. 4 pkt 1 u.o.k.k. obejmuje definicje przedsiębiorcy w rozumieniu tego aktu. Jest nim: przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a także:

a) osoba fizyczna, osoba prawna, a także jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizująca lub świadcząca usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej,

b) osoba fizyczna wykonująca zawód we własnym imieniu i na własny rachunek lub prowadzącą działalność w ramach wykonywania takiego zawodu,

c) osoba fizyczna, która posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad co najmniej jednym przedsiębiorcą, choćby nie prowadziła działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli podejmuje dalsze działania podlegające kontroli koncentracji, o której mowa w art. 13,

d) związek przedsiębiorców w rozumieniu pkt 2 - na potrzeby przepisów dotyczących praktyk ograniczających konkurencję oraz praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów.

Z powołanego uregulowania, z art. 4 pkt 1 lit. a) u.o.k.k.k. wynika więc, że przedsiębiorcami są również podmioty (osoby fizyczne, osoby prawne, a także jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej), którym ustawy przyznają zdolność prawną, organizujące lub świadczące usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Gminy, powiaty i województwa w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, polegających na organizowaniu lub świadczeniu usług użyteczności publicznej, są więc przedsiębiorcami w rozumieniu Ustawy. Jednostki samorządu terytorialnego są przedsiębiorcami zarówno wtedy, gdy same organizują lub świadczą takie usługi, jak i wtedy, gdy ich realizację powierzają swoim jednostkom organizacyjnym niemającym odrębnej osobowości prawnej lub zdolności prawnej, jak zarządy, zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze (por. E. Stawicki. Komentarz do art. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów, Lex 2011).

Wobec tego zarzut ten należało uznać za zasadny. Jednakże nie miał on znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Należy bowiem odwołać się do art. 1 u.o.k.k., który w ust. 1 stanowi, że ustawa określa warunki rozwoju i ochrony konkurencji oraz zasady podejmowanej w interesie publicznym ochrony interesów przedsiębiorców i konsumentów. Z kolei w ust. 2 tego art. mówi, że ustawa reguluje zasady i tryb przeciwdziałania praktykom ograniczającym konkurencję oraz praktykom naruszającym zbiorowe interesy konsumentów, a także antykonkurencyjnym koncentracjom przedsiębiorców i ich związków, jeżeli te praktyki lub koncentracje wywołują lub mogą wywoływać skutki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Określa także organy właściwe w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów, zgodnie z ust. 3 tego art. (według art. 29 ust. 1 u.o.k.k. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach ochrony konkurencji i konsumentów jest Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów).

Mając na uwadze choćby art. 1 u.o.k.k. i dalsze uregulowania rozwijające powołany przepis, to postępowanie co do naruszenia konkurencji w takim stopniu, aby ochronić interes publiczny toczy się według przepisów tej ustawy i jest to odrębne postępowanie (por. wyrok SA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt VI ACa 967/12, opubl. Lex nr 1293082).

W świetle powyższego niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 2 u.o.k.k., wprowadzającego zakaz nadużywania pozycji dominującej na rynku właściwym oraz określającego podstawowe formy nadużywania pozycji dominującej, jako mogący podlegać rozpoznaniu, ale w zupełnie innym postępowaniu.

Natomiast co do naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji stanowi on, że czynem nieuczciwej konkurencji jest utrudnianie innym przedsiębiorcom dostępu do rynku, w szczególności przez działanie mające na celu wymuszenie na klientach wyboru jako kontrahenta określonego przedsiębiorcy lub stwarzanie warunków umożliwiających podmiotom trzecim wymuszanie zakupu towaru lub usługi u określonego przedsiębiorcy, to także i ten zarzut jest nieuzasadniony.

Należy zauważyć, że ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów przyznaje organom władzy państwowej możliwość bezpośredniej ingerencji w działalność podmiotów na rynku tylko w okolicznościach, które stanowią największe zagrożenie dla ładu na rynku; pozostałe przypadki wystąpienia zagrożenia, choćby polegały na podobnych lub nawet tych samych zachowaniach, są przedmiotem regulacji ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ustawa ta uzupełnia regulację ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów tam, gdzie władcza ingerencja państwa byłaby środkiem zbyt silnym. Oddaje do dyspozycji samych uczestników rynkowego współzawodnictwa instrumenty zapobiegania oraz eliminacji zachowań godzących w konkurencję, przy czym decyzję o ich zastosowaniu podejmuje zawsze sąd. Reżim ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wymaga więc aktywności samych uczestników obrotu i w pierwszym rzędzie działa w interesie ich ochrony, choć jego skutki systemowe obejmują także interes publiczny oraz przedsiębiorców i klientów w ogólności - art. 1 tego aktu (por. M. Mioduszewski, J. Sroczyński. Komentarz do art. 15 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Lex 2011).

Wobec powyższej argumentacji, WSA nie był uprawniony do rozstrzygania kwestii naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Zatem nieodniesienie się przez WSA do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie miało wpływu na wynik sprawy. Zarzut ten także podlegał oddaleniu.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić ją.