Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 151/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: § 8 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 784
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem - tekst jedn.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca) Sędzia WSA Iwona Tchórzewska Protokolant Starszy asystent sędziego Małgorzata Olejowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. spraw ze skarg J. M. i Ł. Z. na akt Starosty B. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w zakresie zatwierdzenia zmiany w istniejącym oznakowaniu polegającej na wprowadzeniu zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton; II. zasądza od Starosty B. na rzecz J. M. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania; III. zasądza od Starosty B. na rzecz Ł. Z. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem z 30 września 2021 r., nr [...] Starosta Bialski zatwierdził projekt stałej organizacji ruchu drogi gminnej nr [...] – ulica W. w T.

Zmiana objęta projektem polegała między innymi na wprowadzeniu od skrzyżowania z ulicą O. zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton (znak B-5). Wprowadzenie zmiany uzasadniono wzmożonym ruchem ciągników siodłowych z naczepami i degradacją nawierzchni drogi.

Powyższy akt Starosty Bialskiego zaskarżyli odrębnymi skargami, wniesionymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, J. M. i Ł. Z..

J. M. zarzucił aktowi naruszenie art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450 z późn. zm.) w związku z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem z dnia 23 września 2003 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 784), poprzez zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu, w sytuacji, gdy opis techniczny zawierający charakterystykę ruchu na drodze ma charakter bardzo szczątkowy, niespełniający wymogów stawianych mu przez prawo i podane w nim zostały niepełne dane oraz nie zostały przeprowadzone odpowiednie badania techniczne.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jest najemcą nieruchomości (działka nr [...] Obręb T. ) przy ulicy W. w T. . Nieruchomość ta wykorzystywana jest dla celów prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej związanej z transportem drogowym. Nieruchomość ta była przystosowana i wykorzystywana do załadunku i rozładunku oraz postoju samochodów ciężarowych, w tym samochodów ciężarowych o masie powyżej 20 ton. Skarżący informował organ, że prowadzi przedsiębiorstwo zajmujące się świadczeniem usług transportowych samochodami ciężarowymi i że zmiana organizacji ruchu uniemożliwia mu dalsze prowadzenie tego typu działalności. Skarżący podkreślił, że stan i rodzaj nawierzchni na ulicy W. umożliwia ruch samochodów ciężarowych, brak jest przeszkód technicznych do umożliwienia wjazdu pojazdów o masie powyżej 20 ton na wyżej wymienioną ulicę. Skarżący stwierdził, że ze "Sprawozdania z pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy W. w T. wraz z wykonaniem badań nośności konstrukcji drogi ugięciomierzem dynamicznym FWD" nie wynika jednoznacznie wniosek o konieczności wprowadzenia ograniczenia w tak daleko idącym zakresie jak w zaskarżonym akcie.

W odpowiedzi na skargę J. M. Starosta Bialski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że nowa organizacja ruchu i wyeliminowanie ruchu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 20 ton znacząco wpłynie na zmniejszenie degradacji nawierzchni oraz poprawę bezpieczeństwa innych uczestników ruchu drogowego.

Ł. Z. zarzucił zaskarżonemu aktowi naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, 77 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na:

-

braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co spowodowało uniemożliwienie skarżącemu prowadzania działalności gospodarczej;

- braki współpracy pomiędzy projektodawcą a organem zatwierdzającym organizację ruchu w zakresie rozważenia interesów skarżącego,

- stronniczym i nieproporcjonalnym działaniu organu w stosunku do skarżącego powodującym brak zaufania do działań władzy publicznej;

- pominięciu skarżącego w procedurze zatwierdzania stałej organizacji ruchu, uniemożliwienia mu wypowiedzenia się w sprawie, podczas gdy skutkiem wprowadzenia przedmiotowej organizacji ruchu jest niemożność prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej;

- wadliwości sprawozdania z pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy Wspólnej w Terespolu wraz z wykonaniem badań nośności drogi ugięciomierzem dynamicznym FWD i tym samym niemożności oparcia swoich działań na dokumencie budzącym uzasadnione wątpliwości co do rzetelności i zgodności z dorobkiem nauki.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez faktyczne uniemożliwienie skarżącemu działalności gospodarczej wynikłe z wprowadzenia przedmiotowej stałej organizacji ruchu;

- art. 22 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej skarżącemu, które nie znajduje uzasadnienia w ważnym interesie publicznym;

- art. 32 Konstytucji RP, poprzez nierówne potraktowanie skarżącego i faktyczne zablokowanie mu możliwości prowadzenia działalności gospodarczej - skarżący nie jest mieszkańcem miasta Terespol, a lokalizacja ta stanowi jedynie inne, dodatkowe miejsce wykonywania przez niego działalności gospodarczej.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności aktu Starosty Bialskiego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności aktu Starosty Bialskiego w części, w zakresie wprowadzenia od skrzyżowania z ul. O. , obustronnie znaku B5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton".

Skarżący wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że sprawa dotyczy bezpośrednio praw posiadacza zależnego gruntu (najem), znajdującego się ul. W. . Na nieruchomości tej prowadzona jest przez skarżącego działalność gospodarcza polegająca na magazynowaniu pustych kontenerów transportowych przewożonych przez zespół pojazdów - ciągnik siodłowy z naczepą. Skarżący zwrócił uwagę, że dopuszczalna masa całkowita zestawu wynosi 40 ton. Zmiana stałej organizacji ruchu uniemożliwia zatem prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego w całości.

Skarżący podniósł, że "Sprawozdanie z pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy W. w T. wraz z wykonaniem badań nośności drogi ugięciomierzem dynamicznym FWD" nie powinno stanowić podstawy do tak drastycznych ograniczeń w ruchu, gdyż bazuje na nieaktualnych danych źródłowych i zachodzą uzasadnione wątpliwości co do ich zgodności z dorobkiem nauki w tym względzie. Skarżący zakwestionował wiarygodność wyników pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy W. w T. zawartych w wyżej wymienionym Sprawozdaniu.

W odpowiedzi na skargę Ł. Z. Starosta Bialski wniósł o oddalenie skargi, podnosząc, że w projekcie zaznaczono, że celem opracowania jest między innymi wprowadzenie zmian organizacji ruchu z uwagi na konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu i dostosowania organizacji ruchu do obecnych warunków drogowych. Wskazał również, że ulica [...] w T. to nie jest jedyne miejsce prowadzenia działalności przez Ł. Z., ponieważ skarżący działalność o takim samym charakterze prowadzi jeszcze w innej lokalizacji – H.-K. [...], gmina Z.

Na rozprawie w dniu 4 października 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarządził połączenie spraw ze skarg J. M. i Ł. Z. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a.", do łącznego rozpoznania i wyrokowania (pod sygnaturą III SA/Lu 151/22).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargi są uzasadnione. Zaskarżony akt wydany został z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że zatwierdzenie stałej organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Kwestia ta, wobec rozbieżności w orzecznictwie, wyjaśniona została w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest pojęciem wprowadzonym przez przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784), wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 10 ust. 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W § 2 ust. 1 rozporządzenia sprecyzowano różne formy działania w zakresie zarządzania ruchem, zaliczając do nich czynności organizacyjno-techniczne, przykładowo określone w pkt 1, w tym zatwierdzenie organizacji ruchu (lit. d). Przepisy ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz przepisy rozporządzenia nie określają wyraźnie formy prawnej zatwierdzenia organizacji ruchu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg na zasadzie powszechności dostępu. Akty realizujące zadania administracji drogowej są aktami władztwa publicznego, bo ingerują w materię korzystania z dróg publicznych, precyzując ich sieć, sposób finansowania, jakość, parametry, utrzymywanie w zdatności do używania. Jest to swoista działalność organu samorządu terytorialnego. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty.

Kolejna kwestia, która wymaga wyjaśnienia przed merytoryczną oceną zakażonego aktu, to kwestia legitymacji obu skarżących w rozpoznawanej sprawie.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt stanowiący zatwierdzenie organizacji ruchu jest wykazanie przesłanki naruszenia interesu prawnego. Skarga taka nie jest bowiem skargą powszechną (nie ma charakteru actio popularis), a zatem dopiero wykazanie takiego naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przez wnoszącego skargę na zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego otwiera drogę do merytorycznego jej rozpoznania, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale powinno być realne i aktualne

W niniejszej sprawie nie jest kwestionowane, że obaj skarżący korzystają z nieruchomości położonej przy ul. Wspólnej, której dotyczy zatwierdzenie nowej organizacji ruchu. Skarżący, prowadzący działalność w zakresie transportu drogowego wykazali, że zmiana organizacji ruchu uniemożliwia dojazd pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton do nieruchomości przy ul. Wspólnej 35. Na nieruchomości tej skarżący Ł. Z. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wynajmowaniu kontenerów, które przewożone są pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 40 ton, natomiast skarżący J. M., będący właścicielem tej nieruchomości korzysta z niej w celu składowania towarów oraz postoju pojazdów ciężarowych, w związku z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, polegająca na świadczeniu usług transportowych. W tej sytuacji przyjąć zatem należy, że zmiana organizacji ruchu ograniczyła lub wręcz uniemożliwiła obu skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej na nieruchomości przy ul. Wspólnej 35 w Terespolu. Uzasadnia to legitymację skarżących w sprawie niniejszej.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu wskazać należy, że zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988 z późn. zm.), starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych (z zastrzeżeniem ust. 6, który zarządzanie ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, powierza prezydentowi miasta). Zatwierdzenie projektu dotyczy drogi gminnej nr [...] w T. , a zatem Starosta Bialski jest organem właściwym do zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na tej drodze.

Warunki zarządzania ruchem na drogach, w tym między innymi działania w zakresie sporządzania, opiniowania zatwierdzania projektów organizacji ruchu uregulowane zostały w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, organ zarządzający ruchem między innymi: rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1), opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2), zatwierdza organizację ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3), przekazuje zatwierdzoną organizację ruchu do realizacji (pkt 4).

Przez projekt organizacji ruchu rozumie się dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2). Projekt organizacji ruchu powinien zawierać szereg elementów, wymienionych w § 5 ust. 1 rozporządzenia, w szczególności opis techniczny, zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze (§ 5 ust. 1 pkt 5). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2021 r. (sygn. akt II GSK 1121/21), ten element projektu stałej organizacji ruchu ściśle wiąże się z uzasadnieniem dla umieszczenia na drodze znaków drogowych wprowadzających ograniczenia.

NSA stwierdził, że zatwierdzenie organizacji ruchu nie może być czynnością mechaniczną i arbitralną, gdyż przepisy rozporządzenia nakładają na organ zarządzający ruchem obowiązek merytorycznej analizy projektu. Wynika to z § 8 rozporządzenia, który określa szczegółowe zasady zatwierdzania projektu. Organ zarządzający ruchem w wyniku tej analizy może bowiem: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części bez zmian lub po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu (§ 8 ust. 2 pkt 1); 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek (§ 8 ust. 2 pkt 2); 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 pkt 3). Organ zarządzający ruchem jest zobowiązany odrzucić projekt organizacji ruchu, jeżeli stwierdzi niezgodność projektu z przepisami dotyczącymi warunków umieszczania na drogach znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także w przypadku, gdy projektowana organizacja ruchu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego (§ 8 ust. 5). Podstawą fakultatywnego odrzucenia projektu organizacji ruch jest stwierdzenie niezgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej bądź nieefektywność projektowanej organizacji ruchu (§ 8 ust. 6).

Podkreślenia wymaga, że przypadku, gdy do projektu wniesione zostaną wymagane opinie lub pojawią się wątpliwości związane z projektem, organ zarządzający ruchem może, zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia:

1) powołać komisję, w której skład wchodzą, w szczególności, przedstawiciel Policji oraz przedstawiciel zarządu drogi;

2) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy, audytora lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na jego bezpieczeństwo;

3) zasięgnąć opinii rzeczoznawcy lub biegłego w zakresie wpływu planowanej organizacji ruchu na środowisko, w szczególności w zakresie hałasu i zanieczyszczenia powietrza.

Powołane przepisy wskazują zatem na obowiązek organu dokonania dokładnej analizy przedstawionego projektu i podjęcia właściwych działań w przypadku stwierdzenia braków projektu, jego niezgodności z przepisami, stwierdzenia zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego albo wątpliwości co do zasadności i celowości wprowadzenia określonych rozwiązań, zwłaszcza, z uwagi na założenia polityki transportowej lub potrzeby społeczności lokalnej. Organ ma możliwość zasięgnięcia dodatkowych opinii, co pozwoli na dokładną i rzetelną analizę projektu.

W rozpoznawanej sprawie zmiana organizacji ruchu na ul. W. w T. polegała m. in. na wprowadzeniu od skrzyżowania z ul. O. , obustronnie, zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton. (znak B-5).

Znaki i sygnały obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania określone zostały w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2310 z późn. zm.).

Znak B-5 jest znakiem zakazu, należącym do grupy znaków drogowych pionowych, określonych w rozdziale 2 rozporządzenia. W myśl § 18 ust. 4 rozporządzenia, znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" oznacza zakaz ruchu:

1) samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t;

2) ciągników samochodowych;

3) pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t;

4) ciągników rolniczych;

5) pojazdów wolnobieżnych.

Zgodnie natomiast z § 18 ust. 5 rozporządzenia, określona na znaku B-5 albo na tabliczce umieszczonej pod nim masa oznacza, że zakaz dotyczy pojazdu (zespołu pojazdów), którego dopuszczalna masa całkowita przekracza masę podaną na znaku albo na tabliczce. W sprawie niniejszej wprowadzony znakiem B-5 zakaz dotyczyć miał samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton.

Szczegółowe warunki techniczne dla znaków drogowych pionowych i warunki ich umieszczania na drogach określone zostały w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 z późn. zm.). Znaki zakazu uregulowane są w pkt 3. załącznika. W pkt 3.1.1. określono, że znaki zakazu stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu. Za ich pomocą można między innymi zamknąć lub ograniczyć wjazd pojazdów. Znaki zakazu jako ograniczające swobodę korzystania z dróg powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Zgodnie z pkt 3.2.6.1. załącznika nr 1, znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic. W przypadku gdy zakaz wjazdu ma dotyczyć samochodów ciężarowych o określonej dopuszczalnej masie całkowitej, np. ponad 5 t, na znaku lub na tabliczce pod znakiem podaje się wartość tej masy.

W świetle przytoczonych przepisów zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaku B-5 wymaga szczegółowej analizy parametrów danej drogi, jej usytuowania, stanu, natężenia ruchu drogowego, a także wyważenia proporcji pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym (społecznym). Wobec tego dokumentacja projektowa powinna wskazywać, że proponowana zmiana została wnikliwie zbadana i przenalizowana z uwzględnieniem przepisów zarówno rozporządzenia z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, jak i rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych.

W ocenie sądu zatwierdzenie stałej organizacji ruchu ulicy W. nastąpiło bez wnikliwej analizy projektu organizacji ruchu. Skarżący słusznie zarzucili, że organ nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, a dokumentacja projektowa, w szczególności sprawozdanie z pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy W. w T. wraz z wykonaniem badań nośności konstrukcji drogi ugięciomierzem dynamicznym FWD nie stanowiło dostatecznej podstawy do dokonania tak daleko idącej zmiany organizacji ruchu, polegającej na wprowadzeniu zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 t.

Z załączonej do akt dokumentacji projektowej nie sposób wywieść, aby zmiana stałej organizacji ruchu przewidująca umieszczenie znaku B-5(20t) od skrzyżowania z ulicą O. została należycie rozważona. Wprawdzie do projektu dołączone zostało sprawozdanie z pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanych w ciągu ulicy W. w T. oraz wyniki badania nośności drogi ugięciomierzem dynamicznym FWD, jednak przedstawione dane nie wskazują jednoznacznie na potrzebę wprowadzenia tak daleko idącego ograniczeniu ruchu, jaki zaproponowano w projekcie. Brak też jakichkolwiek danych i ustaleń co do skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla uczestników ruchu, zwłaszcza dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. W.

W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnienie projektu zmiany stałej organizacji ruchu na skutek zastosowania znaku B-5 powinno w sposób jasny i przekonujący przedstawiać motywy przemawiające za wprowadzeniem proponowanych zmian, zwłaszcza że zmiany te dotyczą zakazu poruszania się po drodze pojazdów o określonym tonażu i wprost godzą w interes podmiotów wykonujących transport tymi pojazdami. Ograniczenie takie jest dopuszczalne, jednak nie może być uznaniowe ani arbitralne, dlatego też w dokumentacji projektowej należy umotywować zasadność wprowadzonych zmian związanych z ograniczeniem ruchu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1121/21 i sygn. akt II GSK 1073/21, z 7 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2329/18 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z 31 sierpnia 2022 r., sygn. akt III SA/Po 10/22 i z 16 marca 2022 r., sygn. akt III SA/Po 950/21, w Gliwicach z 29 czerwca 2020 r., sygn. akt. II SA/Gl 116/19, w Warszawie z 14 marca 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2253/21, w Gorzowie Wielkopolskim z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 11/17, w Szczecinie z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 363/19).

W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wprowadzenia projektowanych zmian jest bardzo lakoniczne. W pkt 5 projektu (str. 9 projektu) wyjaśniono, że zakaz wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 t wprowadzono na podstawie powoływanego wyżej sprawozdania z pomiarów natężenia ruchu drogowego oraz badań nośności drogi, które to pomiary i badania wykazały, że "eksploatacja drogi w stanie obecnym (...) może mieć wpływ na skrócenie trwałości nawierzchni i spowodować niepożądane skutki w krótszym czasie niż zaprojektowany". Jest to stwierdzenie bardzo ogólnikowe, nie wskazuje daty budowy drogi, ani okresu, w którym miałyby wystąpić niepożądane skutki (drogi gminne projektowane są na 20 lat) i nie przesądza jednoznacznie o konieczności bezzwłocznego wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton. Wskazuje bowiem tylko na możliwe skutki eksploatacji drogi w sposób dotychczasowy, nie stwierdza jednak wprost i jednoznacznie, że dalsza eksploatacja drogi z udziałem samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton spowoduje zniszczenie nawierzchni.

Wątpliwości budzą także wyniki badań ugięciomierzem w dniu 27 sierpnia 2021 r. Ze sprawozdania nie wynika bowiem, czy badanie ugięciomierzem poprzedzone zostało ustaleniami co do budowy drogi, w szczególności co do grubości i rodzajów poszczególnych warstw drogi.

Natomiast co do obserwacji natężenia ruchu w dniu 26 sierpnia 2021 r. zauważyć należy, że z dołączonego do projektu zestawienia wyników pomiarów natężenia ruchu wynika, że średnie dobowe natężenie ruchu wyniosło 426 pojazdów, z czego większość to samochody osobowe, mikrobusy i samochody dostawcze (341 na dobę), a samochody ciężarowe, z przyczepami lub bez, to 77 pojazdów na dobę. Uzasadnienie projektu nie wyjaśnia, na jakiej podstawie wielkość natężenia ruchu wynoszącą ogółem 426 pojazdów określono jako natężenie średnie. Brak też jakichkolwiek danych, wskazujących, jakie średnie dobowe natężenia ruchu uznaje się za małe, czy niewielkie, jakie za średnie, a jakie za natężenia duże oraz jaka wielkość natężenia ruchu uzasadnia dokonanie zmian w organizacji ruchu. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z pkt 3.2.6.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. znak B-5 stosuje się przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. W uzasadnieniu projektu nie wskazano, że podstawą wprowadzenia zmian w organizacji ruchu miałoby być duże natężenie ruchu lub trudne warunki drogowe.

Wprawdzie sprawozdanie z pomiarów natężenia ruchu odwołuje się do dokumentu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, zawartych w opracowaniu pod tytułem "Zasady prowadzenia pomiarów ruchu i określania wielkości SDRR na drogach powiatowych i gminnych" z 14 sierpnia 2018 r., jednak w sprawozdaniu brak wskazania metody, jaką pomiary przeprowadzono. W wynikach pomiarów wskazano jednego obserwatora, który miałby dokonywać pomiarów 24-godzinnych, podczas gdy już po wniesieniu skarg do sądu Pracownia Badań i Technik Pomiarowych "S. " nadesłała oświadczenie, że pomiar prowadzono metodą wideorejestracji. Brak jednak bliższych danych co do użytego sprzętu i sposobu jego rozmieszczenia.

Sprawozdanie odnosi się także do postulatów bliżej nieokreślonej grupy mieszkańców osiedla przy ul. W. w T., wskazujących na niszczenie drogi przez ciężkie samochody oraz powodowane przez nie drgania i hałas, pogarszające komfort życia mieszkańców oraz nawiązuje do wizji lokalnych na przełomie maj – sierpień 2021 r., które potwierdzić miały spostrzeżenia mieszkańców.

Należy w związku z tym zauważyć, że w znajdującym się w aktach administracyjnych protokole oględzin, przeprowadzonych w dniu 29 lipca 2021 r. podczas których przez dwie godziny obserwowano natężenie ruchu, stwierdzono jedynie, że jezdnia drogi o nawierzchni bitumicznej jest w stanie dobrym, a tylko na bliżej nieokreślonym odcinku prowadzącym do oczyszczalni ścieków występują ubytki i pęknięcia. Z protokołu wynika ponadto, że zaobserwowano niewielki ruch lokalny oraz ruch 3 samochodów ciężarowych. Nie wskazano liczby pojazdów innych niż ciężarowe. Nie odnotowano drgań ani hałasów. Protokół oględzin nie dawał zatem podstaw do wprowadzenia zakazu wjazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton.

Zatwierdzając projekt organizacji ruchu organ nie wyjaśnił wskazanych wyżej okoliczności i wątpliwości, jakie nasuwają się po analizie dokumentacji projektowej. Nie rozważał także w ogóle kwestii bezpieczeństwa ruchu drogowego. Należy jednak zauważyć, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by ruch pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton powodował zagrożenia w ruchu drogowym, uzasadniające wprowadzenie zakazu wjazdu tych pojazdów

Z akt sprawy nie wynika również, by organ rozważał interesy wszystkich u uczestników ruchu, nie tylko mieszkańców ulicy W. Nie przeprowadzono jakiejkolwiek analizy skutków, jakie projektowane zmiany wywołają dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą na nieruchomościach położonych przy ul. W. Niewątpliwie każdy podmiot podejmujący działalność gospodarczą musi się liczyć z faktycznymi ograniczeniami w jej prowadzeniu, które wynikają z innych przepisów prawa, np. z ustawy - Prawo o ruchu drogowym, jednak ograniczenie takie nie może być dokonywane przez uprawniony organ z naruszeniem obowiązującego porządku prawnego. W rozpoznawanej sprawie zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu został wydany bez niezbędnej analizy w zakresie skutków wprowadzonych ograniczeń oraz bez należytego uzasadnienia elementów koniecznych do zastosowania zakazów. Nie wyważono proporcji interesów indywidualnych i interesu publicznego. Nie wyjaśniono w sposób przekonujący, że jedyną metodą zapobieżenia degradacji nawierzchni drogi jest wprowadzenie zakazu wjazdu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton. Nie uwzględniono także przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod funkcje produkcyjne oraz faktu, że pojazdy wykorzystywane przez obu skarżących do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług transportowych mają dopuszczalną masę całkowitą większą niż 20 ton, co powoduje, że działalność ta w istocie nie może być w dotychczasowym zakresie prowadzona. Narusza to zasadę proporcjonalności, na której wagę wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny.

Nie sposób nie zauważyć, że organ nie wskazał innego dojazdu samochodów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton do nieruchomości przy ul. W. [...] w T.

W ocenie sądu brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności i wątpliwości, jakie budzi projekt zmiany organizacji ruchu nie dawały podstaw do zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. Zaskarżony akt wydany został zatem z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, a także pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach.

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z uwagi na to, że zaskarżony akt nie jest aktem prawa miejscowego i od jego wydania upłynął ponad rok, nie jest możliwe stwierdzenie jego nieważności, co wynika z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, mającego zastosowanie do zarządzeń starosty. Zgodnie z kolei z art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, jeżeli nie stwierdzono nieważności aktu z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności aktu z prawem. Z tego względu sąd stwierdził, że zaskarżony akt w części dotyczącej wprowadzenia zakazu wjazdu pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej ponad 20 ton jest niezgodny z prawem.

O kosztach postępowania na rzez skarżącego Ł. Z. sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 z późn. zm.), zaś o kosztach postępowania na rzecz skarżącego J. M. sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 209 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).