Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 992/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 , art. 105 § 1 art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. J. K. złożyła skargę do [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na działanie Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w wyniku którego, zdaniem skarżącej, podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700 zlikwidowano istniejący zjazd do działki nr [...] w m. [...]. W związku z tym, organ uznał za celowe wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie robót budowlanych związanych z przebudową drogi, a dotyczących zjazdu na działkę nr [...] w m. [...].

W toku tego postępowania ustalono, że inwestor – Zarząd Województwa [...] – prowadził przebudowę drogi wojewódzkiej nr [...] [...] na odcinku od km 29+400 do km 30+700 na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] sierpnia 2008 r. do [...]Urzędu Wojewódzkiego w [...], który nie wniósł sprzeciwu. Do zgłoszenia inwestor załączył opis techniczny i plan sytuacyjny. Przedmiotem opracowania była przebudowa istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku 1,3 km, przebudowa istniejącego systemu odwodnienia oraz przebudowa istniejących sieci wodociągowej i energetycznej. Zakres robót budowlanych dotyczących branży drogowej obejmował: wzmocnienie istniejącej nawierzchni, poszerzenie istniejącej jezdni, przebudowę skrzyżowań, budowę zatok autobusowych, przebudowę i budowę chodników, przebudowę istniejących zjazdów, montaż elementów bezpieczeństwa ruchu drogowego i wykonanie odwodnienia.

Prowadząc postępowanie wyjaśniające w powyższej sprawie, organ zwrócił się do skarżącej o przedłożenie dokumentów świadczących o legalnym wykonaniu zjazdu na działkę nr [...], tj. zgody zarządcy drogi na urządzenie zjazdu oraz pozwolenia na jego budowę, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej oraz o podanie informacji o zjeździe sprzed jego likwidacji, w tym określenie rodzaju jego konstrukcji i szerokości. Również Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] został zobowiązany do przedłożenia dokumentów dotyczących przedmiotowego zjazdu, w celu ustalenia, czy taki zjazd (wspólny dla obu sąsiadujących ze sobą działek) istniał, a jeśli tak, to czy był wykonany legalnie, czy istnieje w ewidencji zjazdów, czy wyrażono zgodę na jego urządzenie oraz czy było wydane pozwolenie na jego budowę, ewentualnie, czy zarządca drogi uzgodnił projekt zjazdu. Jednocześnie tutejszy organ zwrócił się o podanie, jaki był stan zjazdu sprzed przebudowy drogi, w tym określenie rodzaju konstrukcji, jego szerokości oraz wyjaśnienie, czy istniał przepust. W dniu [...] kwietnia 2012 r. przedstawiciele [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przeprowadzili oględziny zjazdu na działkę nr [...] i miejsca, gdzie według skarżącej zlokalizowany był zjazd na działkę nr [...]. J. K. w trakcie oględzin nie przedstawiła żadnych dowodów na wcześniejsze istnienie przedmiotowego zjazdu ani też informacji o stanie sprzed jego likwidacji, natomiast podtrzymała swoje wcześniejsze żądanie odbudowy zjazdu na działkę nr [...].

Organ stwierdził, że podczas prowadzonego postępowania ani poprzedni zarządca drogi nr [...] (hist. [...]), tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, ani obecny zarządca tej drogi, jak i właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie przedstawili jakiegokolwiek dokumentu, który dowodziłby legalnej budowy zjazdu na działkę nr [...]. Z informacji Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]oraz oświadczenia projektanta przebudowy drogi, M.G., w którym stwierdził, że "w wyniku inwentaryzacji w trakcie opracowania projektu nie było zjazdu na działkę nr [...] w m. [...] w km drogi około 29+940" oraz oświadczenia kierownika budowy R. R., pełniącego samodzielną funkcję techniczną kierownika budowy podczas przebudowy drogi, w którym stwierdził ".nie dokonywałem rozbiórki zjazdu na dz. nr [...] w miejscowości [...] ze względu na jego brak w terenie" - wynika, że zjazd z drogi wojewódzkiej [...] na działkę nr [...] nie został urządzony i dlatego podczas jej przebudowy nie został odtworzony. Ponadto, od 2003 do 2011 roku, w tym także w okresie przebudowy drogi, właścicielką obu sąsiadujących ze sobą działek nr [...] i [...] była J. K. - komunikacja na działkę nr [...]odbywała się poprzez istniejący przed przebudową drogi zjazd na działkę nr [...]. Przeniesienie prawa własności działki nr [...] nastąpiło dopiero w 2011 r., tj. po przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...]. Zarządca drogi w piśmie [...] z dnia [...] maja 2012r., stwierdził, że "na dzień realizacji przebudowy drogi działka [...] jak też działka [...] były własnością Pani J. K. a zatem w świetle art. 46 § 1 ustawy z dnia 23.04.1964r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) określającego, że nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny podmiot własności (grunty) (...) ww. działki tworzyły jedną nieruchomość, do której dostęp zapewniał zjazd na działkę [...] (...) ponadto, Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie uzgadniał ani nie wydawał zgody na lokalizację zjazdu na działkę nr [...] oraz nie posiada żadnych informacji o projekcie i pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu".

Organ wskazał, że J. K. na podstawie map zaewidencjonowanych w 1994 i 2008 roku oraz na podstawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego na dz. nr [...] dowodziła istnienia przedmiotowego zjazdu, który następnie został (jej zdaniem) zlikwidowany w trakcie przebudowy drogi wojewódzkiej. Odnosząc się do przedstawionych przez skarżącą dokumentów, w tym akt sprawy [...] [...], zakończonej decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego organ stwierdził, że projekt zagospodarowania działki zatwierdzony wyżej wymienioną decyzją niewątpliwie przedstawia istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę o nr ew. [...]. Nie budzi wątpliwości również usytuowanie bram wjazdowych na działkach [...] i [...]. Biorąc powyższe pod uwagę nie można jednak uznać za pewne istnienie również zjazdu na działkę [...]. Wskazuje na to zarys granicy pobocza, którego łuk oddziela zjazd z drogi wojewódzkiej [...] od pozostałej części pasa drogowego przylegającego do działki. Również kopię mapy zaewidencjonowanej pod nr [...] w dniu [...] grudnia 1994 r. trudno uznać za dowód istnienia w terenie obiektu budowlanego (kat. IV) w postaci zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na dz. [...]. Mapa nie określa regularnych zarysów zjazdu, brak oznaczenia rodzaju nawierzchni, brak bram wjazdowych. Sytuacja przedstawiana na mapach sytuacyjno-wysokościowych służących do celów projektowych aktualna jest na czas jej sporządzenia i na jej podstawie nie można orzekać o istnieniu legalnego obiektu budowlanego (w tym przypadku zjazdu, posiadającego odpowiednią konstrukcję), wybudowanego w zgodzie z obowiązującymi przepisami i za zgodą zarządcy drogi. J. K. przedłożyła dwa oświadczenia z dnia [...] kwietnia 2013 r.: jedno sporządzone przez Proboszcza Rzymskokatolickiej Parafii Księdza A. B. [...] stwierdzające, "że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] istniał szeroki zjazd obsługujący należące do Pani K. działki o numerach [...] i [...] w miejscowości [...]" oraz Sołtysa [...] K. Ch., stwierdzające "że przed budową drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] istniał zjazd zarówno do działki nr [...] jak i do działki nr [...] stanowiących własność Pani J. K.". Organ, celem sprecyzowania informacji zawartych w oświadczeniach, wystąpił do ich autorów o złożenie wyjaśnień w niniejszej sprawie. Sołtys w rozmowie telefonicznie poinformował, że wszystko, co miał do powiedzenia w sprawie przedmiotowego zjazdu, napisał w oświadczeniu, natomiast w imieniu proboszcza w rozmowie telefonicznej J. K. poinformowała, że wszystko, co miał do powiedzenia w sprawie zjazdu, przekazał w oświadczeniu.

W powyższych okolicznościach sprawy, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego. W wyniku rozpoznania odwołania J.K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie, zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] i do Urzędu Gminy w [...] o pozwolenie na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. oraz pozwolenie na użytkowanie nr [...] z dnia [...] marca 1997 r. Organ po zapoznaniu się z przedłożoną dokumentacją stwierdził, iż nie zawiera ona żadnych zapisów lub rysunków dotyczących przedmiotowego zjazdu. Nie można zatem uznać, wbrew twierdzeniu skarżącej, iż zjazd na działkę nr [...] istniał przed przebudową drogi. Dowodem na istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] na działkę nr [...] nie może być także przypuszczenie, że skoro została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego i gospodarczego wzniesionego na działkę nr [...] położonej w [...], to zjazd taki musiał istnieć, bowiem obowiązujące wówczas przepisy nie uzależniały wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego od możliwości dostępu do drogi publicznej, w tym w szczególności od istnienia obiektu budowlanego, jakim jest zjazd drogowy.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że analiza całokształtu zebranego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że istnienie zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] na działkę nr [...] przed przebudową drogi, jak i jego rozbiórka przez wykonawcę tych robót, nie został w żaden sposób udowodniony. Inwestor, dokonując przebudowy drogi, zapewnił zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na nieruchomość J. K. poprzez zjazd na działkę [...] stanowiącą część tej nieruchomości. Oświadczenia przedstawione przez J. K. są niewiarygodne wobec odmowy udzielenia przez składających oświadczenia jakichkolwiek informacji, precyzujących stan przedmiotowego zjazdu przed przebudową drogi oraz warunki i okoliczności jego użytkowania. Skarżąca pomimo zapewnień o wcześniejszym użytkowaniu zjazdu na działkę nr [...] nie określiła jego stanu i cech charakterystycznych, jak rodzaj nawierzchni, szerokość, konstrukcja (ścianki czołowe, przepust), niezbędnych przy odbudowie obiektu. W toku prowadzonego postępowania nie ustalono również żadnych faktów, świadczących o legalnej budowie. Przeciwnie, zebrany materiał dowodowy wskazuje, że ewentualna lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie uzyskała akceptacji zarówno obecnego, jak i poprzedniego zarządcy drogi. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 1998 r. w sprawie o sygnaturze akt. II SA 438/98 - za zjazd w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych, może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli, czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą.

Reasumując, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w oparciu o zebrany materiał dowodowy dotyczący przedmiotowej sprawy, organ nadzoru budowlanego ustalił, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] nie istniał zjazd z tej drogi na działkę nr [...], stanowiący samodzielny obiekt budowlany zaliczany do kat. IV zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane. Postępowanie wszczęte w sprawie z urzędu stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Powyższe wskazania legły u podstaw decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], którą umorzono przedmiotowe, wszczęte z urzędu postępowanie.

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania J.K., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 k.p.a. Stwierdził jednak, że w jego ocenie, zebrany materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie (jak podaje organ wojewódzki w zaskarżonej decyzji), czy przed 2008 r. był zjazd na działkę o nr ew. [...], czy też nie. Ponadto zebrana dokumentacja geodezyjna (mapy) jest nawet sprzeczna ze sobą, co wynika z prostego porównania ze sobą naniesionych na niej zjazdów (np. mapa do celów projektowych przyjęta do państwowego zasobu kartograficznego pod nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. i mapa sytuacyjno-wysokościowa, zaewidencjonowana pod nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r.). Oświadczenia świadków w niniejszym postępowaniu również nie są tożsame. Powołani przez skarżącą sołtys wsi [...] oraz proboszcz Parafii Rzymskokatolickiej [...] w miejscowości [...] w złożonych przez siebie oświadczeniach wskazali, że istniał przed rokiem 2008 zjazd na działkę nr [...]. Natomiast projektant, który wykonał projekt budowlany przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] [...] – M. G.– oraz kierownik budowy przedmiotowej inwestycji R. R. - w swoich oświadczeniach wskazali, że przedmiotowego zjazdu nie było przed rokiem 2008. Nie można w pełni dać wiary oświadczeniom złożonym przez projektanta i kierownika budowy, gdyż jak wynika z pisma [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa nr [...] z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...], przeciwko ww. osobom został skierowany wniosek do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w związku z naruszeniem zasad etyki zawodowej dotyczący ww. postępowania.

Zdaniem organu drugiej instancji w związku z faktem, że część materiału dowodowego wskazuje na istnienie danego zjazdu, a część tego nie potwierdza oraz biorąc pod uwagę, że w przypadku, gdyby przedmiotowy zjazd w ogóle nie istniał w terenie, żadna ze zgromadzonej w sprawie dokumentacja (np. mapy) tego by nie wykazała - należy uznać, że zjazd z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w istniał przed rokiem 2008. Istnienie przedmiotowego zjazdu potwierdza również w piśmie z dnia [...] lutego 2014r. [...] Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, wskazując, że "przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym zebrane w sprawie dokumenty, w ocenie tutejszego organu świadczą o tym, że przed realizacją inwestycji, polegającej na przebudowie drogi wojewódzkiej nr [...] [...] od km 23+330 do km 30+700 istniał zjazd z ww. drogi dla obsługi działek o nr [...] i [...] w m. [...]".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że powyższe ustalenia - przedmiotowy zjazd istniał w terenie, a następnie w ramach przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] został zlikwidowany, nie wpływają jednak na ocenę zasadności decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] stycznia 2014 r., ponieważ zjazd ten nie był obiektem legalnym. Orzeczenie o odbudowie przedmiotowego zjazdu (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, dotyczący m.in. nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego), oznaczałoby jego legalne wybudowanie w sytuacji, kiedy wcześniej istniejący zjazd był wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę (art. 3 pkt 3, art. 28 ust. 1ustawy Prawo budowlane, art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych).

Reasumując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podczas przebudowy drogi wojewódzkiej nr [...] w miejscowości [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] zlikwidował istniejący dojazd z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], jednakże nakazanie inwestorowi odbudowy przedmiotowego dojazdu byłoby legalnym wykonaniem zjazdu, w sytuacji gdy istniejący wcześniej dojazd był wykonany nielegalnie, co potwierdził zebrany w sprawie materiał dowodowy. W tej sytuacji umorzenie wszczętego z urzędu postępowania jako bezprzedmiotowego było zasadne.

Ustosunkowując się do zarzutów J. K. organ wskazał w szczególności, że niesłuszny jest zarzut o pozbawianiu jej działki o nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej w związku z przedmiotową przebudową drogi wojewódzkiej nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w okresie wykonywania przebudowy, tj. od [...] października 2008 r. do [...] grudnia 2008 r., J. K. była właścicielką zarówno działki o nr ew. [...], jak i działki o nr ew. [...], a obsługa komunikacyjna działki [...] odbywała się drogą ziemną przez działkę [...], połączoną zjazdem z drogą wojewódzką. W momencie zbycia przez J. K. działki o nr ew. [...] (akt notarialny Rep. A nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. – umowa darowizny) i braku możliwości przejazdu przez tę działkę do drogi wojewódzkiej, skarżąca zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych powinna wystąpić do właściwego organu o stosowne uzgodnienie, a następnie uzyskać pozwolenie na budowę w celu wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej opisaną decyzję złożyła J. K., zarzucając obydwu decyzjom błędy proceduralne poprzez zaniechania i naruszenie art. 6, art. 7. art. 8, art. 11, art. 12, art. 19, art. 20, art. 35 § 1 i § 3, art. 65 § 1 k.p.a. i art. 81 ust. 1 pkt 1c i pkt 2, art. 84 ust. 1 pkt 2, art. 84a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1, art. 84b ust. 1 i art. 88 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, niezgodne z prawdą obiektywną i prawdą formalną ustalenie faktów oraz błędy merytoryczne polegające na niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu przepisów ustawy prawo budowlane i ustawy o drogach publicznych. Wniosła o cyt. "o rozstrzygnięcie merytoryczne lub stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 i przekazanie sprawy do organu właściwego pierwszej instancji, którym jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego".

Skarżąca zarzuciła błędne ustalenie, że zjazd na działkę o nr ew. [...] był nielegalny, ponieważ dokumenty we właściwych organach mogły zaginąć lub zostać zniszczone. Powołała się także na załączone do skargi oświadczenie oficera Policji pracującego w końcu ubiegłego wieku w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] – M. J. oraz członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa L. S., a także M. S. – poprzedniej właścicielki sąsiedniej działki o nr ew. [...]. Stwierdziła, że wydanie dla działki o nr. ew. [...] decyzji o warunkach zabudowy w 1996 r. oraz w 2001 r. świadczy o legalności zjazdu, ponieważ dla działki pozbawionej zjazdu nie zostałyby wydane takie decyzje. Także mapa dla celów projektowych zaewidencjonowana pod nr [...] w dniu [...] grudnia 1994 r. stanowi dowód legalności zjazdu - potwierdzone zostało, że odpowiada mapie zasadniczej. Wskazała, że organ uznał zjazd na działkę o nr. ew. [...] za nielegalny, a zjazd na działkę o nr ew. [...] za taki nie uznał. Stwierdziła, że Wojewoda [...], nie wnosząc sprzeciwu do zgłoszenia przebudowy drogi, naruszył prawo i słuszny interes skarżącej jako właścicielki zjazdu.

Skarżąca uzupełniła swoje stanowisko w piśmie procesowym z dnia [...] września 2014r., wskazując, że nawet jeśli istniejący zjazd był nielegalny, to jego rozbiórka winna być poprzedzona wszczęciem postępowania administracyjnego, które wiązałoby się z procedurą legalizacyjną. Na wnioski innych właścicieli działek zjazdy z pominięciem procedur administracyjnych wykonano, zarządca drogi z nieznanych powodów odrzucił jedynie jej wniosek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

W tym miejscu Sąd stwierdza, że w związku z wnioskiem J. K. o stwierdzenie nieważności opisanej powyżej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2014 r., którą odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269, dalej: p.p.s.a.), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem – prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Sąd, w okolicznościach niniejszej sprawy, miał za zadanie dokonanie oceny tego, czy decyzja o umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania w przedmiocie prowadzonych w 2008 r. robót budowlanych, dotyczących przebudowy drogi wojewódzkiej, w odniesieniu do zjazdu na działkę o nr ew. [...] odpowiada przepisom prawa.

Organ nadzoru budowlanego wszczął ww. postępowanie po tym, jak zawiadomiony został o likwidacji w ramach ww. przebudowy zjazdu na działkę skarżącej o nr. ew. [...]. W świetle dokonanej oceny zebranego materiału dowodowego organ pierwszej instancji ustalił, że na ww. działkę nie prowadził zjazd w ogóle, ta komunikowała się z drogą przez zjazd ulokowany na działce sąsiedniej [...], do 2011 r. stanowiącej także własność skarżącej. To ustalenie zweryfikował organ drugiej instancji - przyjmując, że zjazd istniał, ale jako nielegalny nie wymagał budowy w ramach przebudowy drogi. Doszłoby bowiem do legalizacji obiektu nielegalnego. Organ uznał, że jedyny możliwy co do zasady tryb z art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w okolicznościach sprawy nie ma zastosowania, a wszczęte z urzędu postępowanie okazało się bezprzedmiotowe, stąd należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne w sprawie, wszczęte z urzędu, prowadzone zostało z pełnym poszanowaniem zasad wynikających z przepisów art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Doszło do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego we wszelki dostępny sposób, a jego wnikliwa analiza znalazła swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji. Teza o tym, że istniał zjazd, a właściwie dojazd z drogi wojewódzkiej na działkę o nr. ew. [...], odpowiada prawidłowej analizie zebranego materiału dowodowego. Postępowanie dowodowe nie wykazało bowiem, żeby na działkę o nr. ew. [...] prowadził legalny obiekt budowlany, w rozumieniu powołanych przez organ drugiej instancji przepisów prawa – zjazd z drogi.

Skoro nie ustalono legalnego zjazdu, to skarżąca w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi - przebudowy drogi nie mogła skutecznie uzyskać ochrony w wyniku interwencji organów nadzoru budowlanego. Inwestor realizując przebudowę drogi nie był zobowiązany do zachowania nielegalnego dojazdu do ww. działki, ani budowy zjazdu w jego miejsce. W tym czasie nieruchomość skarżącej składała się z dwu działek, tj. o nr ew. [...] oraz [...] i taka nieruchomość w związku z przebudową drogi wojewódzkiej miała zachowany zjazd na działkę o nr ew. [...].

Należy podkreślić, w rozumieniu art. 29 ustawy o drogach publicznych za zjazd może być uznany nie każdy dojazd urządzony przez właścicieli, czy użytkowników nieruchomości przyległych do drogi publicznej, ale tylko ten, który został wykonany przez zarząd drogi lub za jego zgodą.

Jak wynika z akt sprawy, zarządca drogi wojewódzkiej nr [...] nigdy w przeszłości nie wykonywał zjazdu na działkę nr [...], jak również nie udzielał zgody na jego wykonanie. Właścicielka przedmiotowej działki również nie wskazała dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie niniejszego zjazdu. Z dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] (decyzja Naczelnika Miasta i Gminy [...]z dnia [...] lutego 1989 r., znak: [...]) wynika, że wprawdzie na planie realizacyjnym zlokalizowana jest w ogrodzeniu brama wjazdowa wraz z furtką, zwrócone w stronę drogi wojewódzkiej, jednakże na danym planie (wykonanym na mapie sytuacyjno-wysokościowej do celów projektowych) zjazd nie jest przedstawiony. Przedmiotowe pozwolenie na budowę i dokumentacja techniczna również nie uwzględniają budowy zjazdu. Powoływana przez skarżącą mapa zaewidencjonowana pod nr. ew. [...] w dniu [...] grudnia 1994 r., dotycząca inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej ww. budynku mieszkalnego, przedstawia już zjazd z drogi o nawierzchni asfaltowej [...] na działki nr [...] i [...]. Natomiast z dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę budynku gospodarczego (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lipca 1996r., znak: [...]) wynika, że istniał już w terenie zjazd z drogi o nawierzchni asfaltowej [...] wspólny do działki nr [...] i do działki nr [...] (plan zagospodarowania działki). W decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r., znak: [...], w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 5) wskazano, że "na ewentualną wycinkę drzew pod zabudową i komunikacją należy uzyskać zgodą Referatu Urzędu Gminy i Miasta [...] (...)". Zatem przedmiotowa dokumentacja również nie potwierdza legalności istniejącego już w ówczesnym czasie zjazdu bezpośrednio na działkę nr [...].

W ocenie Sądu skarżąca nie wykazała legalności zjazdu, na który się powołuje. Wszelkie oświadczenia o jego istnieniu potwierdzają stan faktyczny – dojazd istniał, ale nie stanowią dowodu na istnienie zjazdu wybudowanego przez właścicielkę działki, lub jej poprzedników prawnych zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Zakres robót związanych z przebudowa drogi przewidywał przebudowę istniejących zjazdów. Istniejących to znaczy istniejących w świetle prawa, legalnie wzniesionych. Przebudowa innych, samowolnie doprowadzonych i użytkowanych, stanowiłaby faktycznie legalizację samowoli, a to nie było dopuszczalna w ramach legalnej przebudowy drogi. Skoro tak, to brak przebudowy faktycznego zjazdu skarżącej uznać należało za działanie, które było przewidziane zakresem zgłoszonej inwestycji i nie stanowiło odstępstwa od niej. Tym samym, w ramach wszczętego postępowania sprawa była bezprzedmiotowa, ponieważ nie istniał w niej obowiązek organu do podjęcia czynności przewidzianych przepisami prawa.

Interwencja organu nadzoru budowlanego w związku z nieprawidłowościami inwestycji, która była prowadzona po skutecznym zgłoszeniu, mogłaby opierać się li tylko na przepisie art. 50 oraz 51 ustawy Prawo budowlane. Jak stanowi art. 50. ustawy Prawo budowlane w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Wskazać należy, że co do zasady prowadzenie robót w oparciu o zgłoszenie, wobec którego nie wniesiono skutecznie sprzeciwu, nie uwalnia inwestora od zarzutu przewidzianego w szczególności w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Następstwem zastosowania ww. przepisu było by zastosowanie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane . Zgodnie z tym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zdaniem Sądu, w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, żadne z przewidzianych w ww. przepisie rozwiązań nie mogło mieć zastosowania.

Sąd stwierdza, że świetle ww. wskazań, organ miał prawo umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stanowiąca podstawę prawną takiego rozstrzygnięcia przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość wynika z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

W okolicznościach sprawy organ nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, umorzenie postępowania było przewidzianą ww. przepisem prawa formą zakończenia wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się wprost do zarzutów skargi, Sąd zauważa, że są one powtórzeniem stanowiska prezentowanego w toku postępowania administracyjnego. Były przedmiotem rozważań zarówno organu jak i Sądu, o czym powyżej. Co zaś do oceny zasadności braku wniesienia sprzeciwu w sprawie dokonanego zgłoszenia przebudowy drogi, podnieść należy, że okoliczność ta pozostawała poza kontrolą orzekających w niniejszej sprawie organów i Sądu.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.