Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i 3, art. 5 ust. 1 i 3, art. 13 ust. 1, art. 92 ust. 1, lp. 1.1.1. załącznika
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.) Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Magdalena Rosik po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 554/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

W objętym skargą kasacyjną wyroku z dnia 23 sierpnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 554/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wziął pod uwagę następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2005 r., wydaną w powołaniu na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (wówczas t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), dalej nazwaną ustawą o transporcie drogowym, S. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. nałożył na J. K. W. B. F. P.-H.-U. "K." Sp. Cywilną karę pieniężną w wysokości [...] zł związaną z kontrolą przeprowadzoną w dniu [...] lipca 2005 r. na drodze krajowej nr 7 (miejscowość L.) samochodu ciężarowego marki M.-B., stanowiącego współwłasność W. B. i J. K., a kierowanym przez inną osobę.

Na ogólną kwotę wymierzonej kary pieniężnej składały się:

– 150 zł za brak pełnych danych na wykresówce o czasie pracy kierowcy;

– 200 zł za nieokazanie wykresówki;

– 100 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (o czas powyżej 15 minut do 30 minut),

– 100 zł za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (za każde następne rozpoczęte 30 minut) i

– 8000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Z protokołu przeprowadzonej w sprawie kontroli drogowej wynikało przy tym między innymi, że kierujący pojazdem okazał "wypis nr 3 z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy wystawionej na rzecz W. B. F. P.-H.-U. "K." z siedzibą w P.".

W wyniku odwołania złożonego przez W. B. i J. K. (podnieśli oni zwłaszcza, iż transportem w ich spółce cywilnej zajmuje się wyłącznie W. B. oraz iż nie zostali powiadomieniu wcześniej o zarzucie dotyczącym braku licencji i takiego zarzutu nie stawiano także w czasie wcześniejszych kontroli, a ponadto wskazali na stanowisko Starostwa K. negujące potrzebę wydawania przedmiotowego rodzaju licencji wszystkim wspólnikom spółki cywilnej) − Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1, art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i lp. 1.1.1. załącznika do tej ustawy:

1) uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia na W. B. "prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. P.-H.-U. "K." S.c. kary pieniężnej w wysokości 8.000 złotych za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji i w tym zakresie postępowanie w sprawie umorzył;

2) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nakładającą na Pana J. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą F. P.-H.-U. "K." S.c. karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

Organ odwoławczy podniósł w szczególności, iż w świetle obowiązującego prawa spółka cywilna nie posiada statusu przedsiębiorcy, ani zdolności prawnej, co oznacza, iż sama może być podmiotem praw i obowiązków. Za przedsiębiorców uznaje się natomiast wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nią działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm., dalej ustawa o swobodzie gospodarczej).

W niniejszej sprawie podmiotem kontrolowanym nie była zatem F. P.-H.-U. "K." S.c., lecz przedsiębiorcy: W. B. oraz J. K. Z wpisu do działalności gospodarczej wynika natomiast, iż J. K. prowadzi działalność w zakresie towarowego transportu drogowego pojazdami "uniwersalnymi" od dnia [...] marca 2001 r. Potwierdzeniem tego, iż J. K. świadczył usługi transportowe dla firmy P.W. "A." S.c. G. S., P. D. C.D.O. jest treść załączonej do akt sprawy faktury. Licencja uzyskana przez W. B. nie mogła stanowić dokumentu uprawniającego J. K. do wykonywania usług transportowych.

Organ odwoławczy przyjął także brak znaczenia dla wyniku sprawy informacji udzielanych przez Starostwo K., na które powołano się w odwołaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. J. K. zarzucił decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego naruszenie art. 8, 10 § 1 i 11 k.p.a., podnosząc odpowiednio wydanie tej decyzji w sprzeczności z opinią organu uprawnionego do wydawania licencji, brak możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie efektów wcześniej przeprowadzanych kontroli.

W wyniku opisanej skargi, Sąd I instancji uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w pkt 2 oraz poprzedzającą ją decyzję S. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w K. w części nakładającej na J. K. karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, a nadto wydał rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., przy podkreśleniu znaczenia granic rozstrzygnięcia wynikających z art. 134 p.p.s.a., sprawowanie w niniejszej sprawie wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywanej co do zasady pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych − Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) − wymagało uwzględnienia skargi.

Zdaniem Sądu I instancji nieuprawniony jest pogląd, iż każdy wspólnik spółki cywilnej świadczący transport drogowy winien mieć własną licencję na prowadzenie tego rodzaju działalności.

Bezsporne jest przy tym, że w świetle art. 4 ustawy o swobodzie gospodarczej spółka cywilna nie jest − w przeciwieństwie do jej wspólników − przedsiębiorcą.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. uwzględnić jednak trzeba, że spółka cywilna to coś więcej niż zgrupowanie wspólników i umowa zobowiązaniowa. Fakt, że będący odrębnymi przedsiębiorcami wspólnicy utworzyli spółkę cywilną nie pozostaje bez wpływu na ich status.

Z momentem powołania spółki cywilnej nie są już oni tylko odrębnymi przedsiębiorcami, ale przedsiębiorcami − wspólnikami spółki cywilnej. Posiadają wprawdzie oddzielne wpisy do ewidencji działalności gospodarczej, ale z informacją o istnieniu spółki, o czym świadczy wpisany do rejestru działalności gospodarczej nr statystyczny REGON właściwy dla spółki cywilnej.

Spółka cywilna będąc wpisana do rejestru działalności gospodarczej REGON otrzymuje numer statystyczny zawierający informację o wspólnikach oraz formie prowadzonej przez nich działalności (art. 30 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej − Dz. U. Nr 88, poz. 439 ze zm., dalej zwana ustawą o statystyce publicznej).

Ponadto, jak zauważył Sąd I instancji, spółka cywilna jest podmiotem prawa podatkowego i płatnikiem podatku VAT. Posiada swój numer identyfikacji podatkowej niezależny od numerów NIP posiadanych przez jej wspólników (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (Dz. U. Nr 142, poz. 702 ze zm.), dalej ustawa z dnia 13 października 1995 r. Choć nie jest podmiotem podatku dochodowego, jest podmiotem uzyskującym przychód i ponoszącym koszty, będąc zobowiązana do prowadzenia księgi przychodów i rozchodów (albo księgi rachunkowej), a dopiero tak obliczony dochód jest rozdzielany na poszczególnych wspólników, którzy są płatnikami podatku dochodowego.

W zaskarżonym wyroku za istotne uznano podkreślenie, że to spółka jako całość realizuje wspólny dla wspólników cel gospodarczy, przedsiębierze i prowadzi działalność gospodarczą. Działalność ta bardzo często jest prowadzona pod adresem prowadzonego przez wspólników przedsiębiorstwa, innym niż adres wspólników.

Spółka cywilna posiada też majątek stanowiący współwłasność łączną wspólników i może zaciągać zobowiązania, za które wspólnicy odpowiadają solidarnie całym swoim majątkiem.

Mając na uwadze wskazane argumenty, nie sposób według Sądu I instancji nie dostrzec funkcjonowania spółki cywilnej w obrocie gospodarczym, jako odrębnego podmiotu w świetle różnych uregulowań prawnych − organizacji wspólników prowadzących wspólne przedsięwzięcie gospodarcze (podmiotu innego niż poszczególni wspólnicy).

Powracając do kwestii licencji wymaganej wedle art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż licencja udzielana jest przedsiębiorcy, w tym osobie fizycznej prowadzącej przedsiębiorstwo także w formie spółki cywilnej.

Według Sądu I instancji, licencja udzielana przedsiębiorcy będącemu wspólnikiem spółki cywilnej uprawnia wszystkich wspólników do podjęcia wspólnego przedsięwzięcia − tj. prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego.

Posiadanie licencji przez jednego ze wspólników uprawnia do podjęcia w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób i rzeczy.

Żaden przepis ustawy nie mówi bowiem o mnogości licencji koniecznych do powadzenia jednego wspólnego przedsiębiorstwa.

Przyjęcie przez ustawodawcę, że podjęcie transportu wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy, wcale nie oznacza, że mający licencję przedsiębiorca musi podejmować działalność tylko w pojedynkę albo wespół tylko z innym przedsiębiorcą posiadającym odrębną licencję. Takie rozwiązanie nie byłoby racjonalne (nie mające żadnego, racjonalnego uzasadnienia), a przyjęcie go stawiałoby wspólników spółki cywilnej w znacznie gorszej sytuacji, niż wspólnika innych spółek.

Kontynuując wywody, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 3 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca winien udokumentować posiadanie kwoty 9.000 euro na pierwszy samochód. Spółce cywilnej, którą tworzyli dwaj wspólnicy i dysponowali jednym samochodem zachodziłaby konieczność wykazania się kwotą 1.800 euro. Natomiast bez względu na liczbę wspólników spółki jawnej przy dysponowaniu również jednym samochodem wystarczające byłoby dysponowanie tylko kwotą 9.000 euro.

Akceptacja poglądu organu, że każdy ze wspólników spółki cywilnej musi posiadać własną licencję, a jej brak u każdego z nich stanowi oddzielne naruszenie ustawy o transporcie drogowym, prowadzi w konsekwencji do niesprawiedliwego traktowania spółek prowadzących taką samą działalność gospodarczą i jest sprzeczne z art. 2 Konstytucji RP. Interpretacja organu ustawy o transporcie drogowym prowadziłaby do zróżnicowania wysokości wymierzanej kary z tytułu konkretnego przewozu wykonywanego bez licencji samochodem należącym do spółki (spółka z o.o. zapłaciłaby 8.000 zł, a za taki sam przewóz samochodem będącym współwłasnością trzech wspólników spółki cywilnej wymierzona musiałaby być kara 24.000 zł).

Z punktu widzenia celów ustawy o transporcie drogowym oraz w związku z jej literalnym brzmieniem, licencja obejmuje podjęcie i wykonywanie przez przedsiębiorcę transportu drogowego we wskazanej przez niego formie − także spółki cywilnej.

Ta forma była znana organowi licencyjnemu (biorąc pod uwagę numery REGON i NIP wnioskodawcy oraz treść wniosku).

Organ wiedział, że udziela licencji wspólnikowi spółki cywilnej, który nie będzie działać samodzielnie a wspólnie realizuje przedsięwzięcia gospodarcze (działalność gospodarczą prowadzić będzie spółka, czyli wszyscy wspólnicy).

Zdaniem Sądu I instancji, w kontekście całego materiału dowodowego zaskarżoną decyzję wydano bez zrealizowania wymogów art. 7, 77 § 1 k.p.a., z uchybieniem także art. 107 § 3 k.p.a.

W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. art. 5 ust. 1 i 3, 4 pkt 1 i 3, 11 ust. 1, 12 ust.1, 13 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą bez wymaganej licencji art. 92 ust.1 wskazanej ustawy oraz Ip. 1.1.1. załącznika do tego aktu prawnego;

2) prawa procesowego: art. art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, 77 §1, i 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie, w sytuacji gdy rzeczywistą podstawą uchylenia decyzji była przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia prawa materialnego, a to "art. 4 pkt 1 i 2 oraz 5 ust.1" ustawy o transporcie drogowym.

Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia objętego nim wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji z orzeczeniem o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż pogląd wyrażony przez Sąd I instancji jest błędny i to on właśnie narusza zasadę praworządności wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP.

Stwarza on bowiem możliwość obejścia przepisów "ustawy transportowej", w szczególności przez osoby, które nie spełniają podmiotowych warunków do uzyskania licencji, np. w zakresie wymogu niekaralności (art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 6 ust.1 pkt 2 lit b).

Według skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wadliwie też (wbrew treści wydanych w sprawie decyzji i pism organów w toku postępowania administracyjnego) przyjął, że organy inspekcyjne wymagają, ażeby każdy ze wspólników spółki cywilnej posiadał oddzielną licencję na przewozy drogowe, jeżeli przedmiotem ich wspólnego przedsiębiorstwa jest transport drogowy. To Sąd I instancji przyjął, że nie można udzielić jednej licencji wielu przedsiębiorcom działającym wspólnie w formie spółki cywilnej.

Na gruncie art. 5 ust. 3 in principio "ustawy transportowej" nie sposób jednak dopatrzyć się istnienia takiego zakazu. Z procesowego punktu widzenia nie ma przeszkód do prowadzenia jednego postępowania wobec wielu podmiotów (art. 62 k.p.a.). Skoro jednak z przyczyn podatkowych strony prowadzą działalność w formie spółki cywilnej i żądają udzielenia jednej licencji przewozowej, to wówczas brak jest podstaw do odmowy uwzględnienia takiego wniosku. Wydaniu takiej decyzji nie sprzeciwia się art.11 ust. 1 omawianego aktu prawnego.

Uzyskawszy taką "wielopodmiotową" licencję każdy ze wspólników jest uprawniony do wykonywania przewozów w ramach utworzonej spółki i nie narusza przepisów w zakresie obowiązku posiadania licencji i istnieje pewność co do poddania każdego wspólnika procedurze weryfikacyjnej.

Taka jest "masowa" praktyka organów licencyjnych (np. w zakresie międzynarodowego transportu drogowego).

Zaniechanie uzyskania takiej licencji nie czyni zadość wymogom art. 5 ust.1 ustawy o transporcie drogowym i musi być uznane za jej naruszenie skutkujące wobec naruszyciela odpowiedzialnością administracyjną.

Przyjęcie natomiast, że przez uczestnictwo w spółce cywilnej można "rozciągnąć" uprawnienia wynikające z licencji na innych wspólników, narusza tak samą naturę decyzji administracyjnych "cechującą się podwójną konkretnością", jak i art. 13 ust. 1 "ustawy transportowej", w którym taki zakaz wprost ustanowiono.

Co do naruszenia prawa procesowego kasator wskazał, że rozpoznając sprawę wadliwie zastosowano w petitum przepisy prawa procesowego.

Odmienne od przyjętych przez organ administracji poglądy co do prawa materialnego mogą być rzecz jasna przyczyną uchylenia decyzji, jednak nie w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zastosowany przez Sąd I instancji.

Przepis ten przywołano, nie wskazując w istocie żadnych naruszeń prawa procesowego przez organ administracji publicznej, ograniczając się tylko do przywołania przepisów prawa.

Narusza to zasady sporządzania uzasadnień i wyklucza kontrolę instancyjną.

Kończąc wywody uzasadnienia kasator wskazał, iż "Wpływ naruszenia na wynik sprawy przejawia się tym, że poddanie analizie ww. przepisów w kontekście całego materiału dowodowego, mogłoby prowadzić do innych ocen niż te, które legły u podstaw orzeczenia".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, albowiem nie zawiera zarzutów prowadzących do konieczności uchylenia wyroku Sądu I instancji, który mimo pewnych zastrzeżeń co do uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (a więc nie w całokształcie sprawy, tak jak Sąd I instancji), bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania, a strony mogą też przytaczać nowe uzasadnienie zgłoszonych podstaw kasacyjnych.

W niniejszej sprawie nie występowała nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a., sprawę należało zatem rozpoznać w granicach zgłoszonych przez kasatora zarzutów.

Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej wskazywać winien jaki to konkretnie przepis prawa materialnego lub postępowania został naruszony zaskarżonym wyrokiem, na czym to naruszenie polegało, z podaniem ponadto:

− co do prawa materialnego, w jakiej formie nastąpiło według kasatora zarzucane naruszenie (błędnej wykładni danego przepisu bądź jego niewłaściwego zastosowania),

− co do zaś przepisów postępowania, dlaczego zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zauważyć trzeba jeszcze, że zgłoszenie tego rodzaju zarzutu nie może sprowadzać się jedynie do oznajmienia poglądu kasatora, że wymienione przepisy zostały naruszone w formie błędnej wykładni, ale bezwzględnie łączyć się musi ze ścisłym określeniem na czym polega w danym przypadku wadliwe odczytanie znaczenia normy prawnej wynikającej ze wskazywanego przepisu lub choćby terminu użytego w tym przepisie, z jednoczesnym podaniem przez kasatora jak winna być prawidłowa interpretacja.

Wobec zasady związania granicami skargi kasacyjnej musi być ona sformułowana tak precyzyjnie, aby nie stwarzała wątpliwości co do kierunków zaskarżenia. Nie jest też rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego sanowanie, czy też uzupełnianie treści skargi kasacyjnej (np. poprzez stawianie hipotez i domysłów co do intencji kasatora, przy zastosowaniu w zakresie krytyki wyroku Sądu I instancji ocen w kontekście naruszeń przepisów, których kasator nie podniósł lub generalnie w kwestiach nie wskazanych w skardze kasacyjnej).

Przedmiotowa skarga kasacyjna została sporządzona z powołaniem się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. Sposób ujęcia jej zarzutów wywołuje jednak konieczność zgłoszenia uwag w świetle przedstawionych już wcześniej cech jakimi charakteryzować się winien ten środek zaskarżenia.

W ramach naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) skarga kasacyjna podniosła − wedle treści zarzutu zawartego w petitum tego środka zaskarżenia − obrazę art. 5 ust. 1 i 3, art. 4 pkt 1 i 3, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania "wobec podmiotu prowadzącego działalność gospodarcza bez wymaganej licencji art. 92 ust. 1 ww. ustawy oraz lp. 1.1.1. załącznika tej ustawy".

Wskazanie w petitum skargi kasacyjnej zarzutu błędnej wykładni wymienionych przepisów prawa materialnego nie zostało połączone z określeniem na czym miałaby polegać w odniesieniu do treści poszczególnych przepisów wadliwa ich interpretacja przez Sąd I instancji. Wprawdzie uzasadnienie skargi kasacyjnej zawiera już wywody poczynione z przywołaniem niektórych z określonych w omawianym zarzucie ujętym w petitum tego środka zaskarżenia przepisów, ale dokonane to zostano generalnie w sposób nieuporządkowany i nie w pełni wedle przedstawionych reguł budowania zarzutów naruszenia przepisu prawa materialnego.

Nie sposób nie podkreślić przy tym, że Sąd I instancji nie zajmował się w ogóle w swych rozważaniach interpretacją części powołanych w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej przepisów (np. art. 12 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, którego brzmienie "Licencja na krajowy transport drogowy uprawnia do wykonywania przewozów wyłącznie na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej" ma niejasny zresztą związek z problematyką występującą w niniejszej sprawie.).

W obszarze zarzutu błędnej wykładni trudno też uchwycić sens wymienienia przez kasatora obrazy art. 4 pkt 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym, zważywszy generalnie na kontekst odwołania się przez Sąd I instancji do uregulowań konkretnego artykułu.

Na zakończenie tej sekwencji rozważań zauważyć wypada niekonsekwencję kasatora. Powracając bowiem do kwestii wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd I instancji − przy okazji konstruowania zarzutu dotyczącego naruszeń przepisów postępowania (!), znacznie bowiem ograniczył już liczbę wskazywanych przepisów prawa materialnego do art. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zagadnieniem kluczowym w sprawie była ocena legalności wymierzenia kary z tytułu wykonywania transportu drogowego bez licencji skarżącemu − będącemu wspólnikiem spółki cywilnej − w sytuacji, gdy on sam wprawdzie licencji na wykonywanie transportu drogowego nie posiadał, ale dysponował nią drugi wspólnik (W. B.), a transport drogowy wykonywany był w ramach zadań zawartej spółki cywilnej.

Problemem tym zajmowało się już orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko wyraził także wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie sądowym jednolicie kwestionowano pogląd Głównego Inspektora Transportu Drogowego wyrażany w podobnych sprawach. W szczególności w wyroku z dnia 26 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1087/06 (niepublikowanym), którego tezy skład rozpoznający przedmiotową skargę kasacyjną podziela, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że w ramach umowy spółki cywilnej wspólnicy zobowiązują się do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego działając w sposób oznaczony, w szczególności poprzez wniesienie wkładów. Wkład wspólnika może polegać również na wniesieniu do niej praw albo na świadczeniu usług (art. 860, 861 k.c.). O tym, jakie zadania realizuje w spółce cywilnej dany wspólnik (jaką działalnością się zajmuje) decydują w ramach zawartego porozumienia wspólnicy.

W niniejszej sprawie jak wynika zaś ze zgodnych wyjaśnień wspólników − przytoczonych przez Sąd I instancji − realizacją zadań spółki w zakresie transportu drogowego zajmował się wyłącznie W. B., korzystając z posiadanej przez niego licencji.

Skoro zaś dyspononent licencji wykonywał ją w ramach zadań (realizacji celów) spółki cywilnej (do czego nie można mieć zastrzeżeń w świetle zwłaszcza obowiązującej w polskim prawie zasady swobody gospodarczej), to nie można drugiemu wspólnikowi z racji występowania pod wspólną firmą czynić zarzutu braku licencji (i w konsekwencji wymierzać karę pieniężną).

Nie jest przekonujące odwoływanie się Głównego Inspektora Transportu Drogowego do treści faktury VAT wystawionej za dany przewóz. Treść tego rodzaju faktury wymieniająca nazwisko także wspólnika, który nie miał licencji, nie ma przekonującego znaczenia, skoro jest tylko dowodem wykonania przez daną spółkę cywilną usługi transportowej (a spółka cywilna ma w zakresie podatku VAT odrębną podmiotowość) i nie może być zatem z zasady dowodem na okoliczność, który ze wspólników realizował w danym dniu konkretny przewóz towaru.

Dowodem na faktyczne realizowanie określonego przewozu przez daną osobę nie może być też powoływanie się na dysponowanie przez konkretną osobę wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. To jest bowiem tylko sfera zgłoszonego organowi ewidencyjnemu zakresu działalności gospodarczej, a nie potwierdzenie faktycznego jej wykonania w danym momencie − zwłaszcza przez wspólnika spółki cywilnej (przy określonym przez wspólników podziale zadań w spółce). Licencji udziela się wprawdzie na wniosek konkretnego przedsiębiorcy, którym jest dana osoba fizyczna, ale nie ma przeszkód, aby korzystając z niej w ramach spółki cywilnej i prowadząc na jej podstawie określoną działalność gospodarczą, osoba uprawniona z tytułu licencji działała w efekcie na korzyść spółki, realizującej zadania i cele.

W takiej sytuacji nie występuje wcale, jak to sugeruje skarga kasacyjna, obrót prawny licencją (odstąpienie licencji czy też przeniesienie wynikających z niej uprawnień w rozumieniu art. 13 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym), a jedynie nadal wykonywanie przez samego uprawnionego (a nie inną osobę) licencji i wynikających z niej uprawnień, choć z korzyścią dla uzgodnionych w umowie spółki jej zadań i celów.

Zakaz w tym względzie nie został wyartykułowany w obowiązującym prawie (zwłaszcza nie został on sformułowany w ustawie o transporcie drogowym), a zakazów (i obowiązków) w świetle zasady swobody działalności gospodarczej nie można tylko domniemywać.

Zamierzonego skutku nie mogła więc odnieść argumentacja skargi kasacyjnej odwołująca się do brzmienia art. 5 ust. 3 pkt 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy o transporcie drogowym.

Brak posiadania przez jednego ze wspólników licencji na wykonywanie transportu drogowego nie mogło być w konkretnej sprawie podstawą do wymierzenia mu kary pieniężnej. Bezpodstawne było bowiem w stanie przedmiotowej sprawy prezentowanie poglądu, że ciążył na nim wymóg (obowiązek) wylegitymowania się licencją, którą posiadał inny wspólnik, wykorzystując ją zgodnie z zadaniami i celami uzgodnionymi w spółce.

Tylko na marginesie dodać trzeba, że organy administracji publicznej różnią się w interpretacji przepisów co do zakresu podmiotowego posiadania licencji w spółce cywilnej. W tym zakresie skarżący powołał się na stanowisko zajmowane przez Starostwo Powiatowe w K., co zostało skomentowane jako niemające w ogóle znaczenia. Takie podejście ze strony centralnego organu administracji publicznej (niezależnie od merytorycznych względów) wymaga krytyki, skoro pomija fakt dostosowania się zachowania obywatela do informacji udzielonych mu przez właściwy organ administracji publicznej w zaufaniu do tego organu (art. 8 i 9 k.p.a., które to przepisy nie są tylko postulatami, ale obowiązującym prawem).

Zauważyć też należy, że w przedmiotowej sprawie chodziło o ocenę legalności wymierzenia kary w zaistniałym już, określonym stanie faktycznym.

W tym zatem kontekście postrzegać trzeba uwagi Sądu I instancji krytycznie odnoszące się do braku potrzeby posiadania przez każdego ze wspólników własnej (odrębnej) licencji.

Sąd I instancji wcale nie wypowiadał się, czy wspólnicy mogliby wystąpić łącznie o licencję, co eksponuje skarga kasacyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednocześnie, że wobec braku podważenia przez skargę kasacyjną trafności rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy pewne zastrzeżenia w obszarze jego uzasadnienia (spełnienia przez nie wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a.). Zaliczyć do nich należy istotnie lakonicznie i niejasno sformułowany fragment uzasadnienia (zdanie przedostatnie) dotyczący naruszeń przez organ art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., co zostało podniesione przez skargę kasacyjną w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Ta usterka w zakresie przebiegu postępowania nie mogła rzutować na wynik sprawy w ujęciu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Podnieść trzeba, że Sąd I instancji za podstawę prawną wydanego wyroku przyjął nie tylko art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., ale przede wszystkim i w pierwszej kolejności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., dotyczący naruszeń w obszarze prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a.