Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3881/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Starosta~Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 130 a ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 476/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w E. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] września 2017 r., Nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 476/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w E. na uchwałę Rady Powiatu w O. z dnia [...] września 2017 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rada Powiatu w O. podjęła [...] września 2017 r. uchwałę nr [...]w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r.

Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz.1260 – dalej jako "p.r.d.") i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 995).

Zgodnie z załącznikiem do uchwały, w tabelach nr 1 i nr 2 określone zostały koszty związane z usunięciem i parkowaniem pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu. W obu tabelach dokonano zróżnicowania opłat w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów.

W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 130a Prawa o ruchu drogowym i wskazano, że Rada ustaliła stawki na poziomie maksymalnym zgodnie z treścią obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r.

W dniu [...] maja 2018 r. Prokurator Okręgowy w E. zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Przedmiotowej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie stawek maksymalnych za usunięcie pojazdu z drogi oraz jego parkowanie na parkingu, które to koszty nie są rzeczywistymi kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu o.;

- art. 94 Konstytucji w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 130a ust. 6 p.r.d. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i przyjęcie kosztów za dojazd oraz załadunek i rozładunek pojazdów w przypadku odstąpienia od usunięcia z drogi pojazdów w postaci: roweru/motoroweru, motocykla oraz pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony – w kwocie wyższej niż rzeczywisty koszt usunięcia pojazdów tych kategorii na obszarze powiatu o.

W odpowiedzi na skargę Powiat O. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność ww. uchwały, wskazał m.in., że stanowi ona akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d.. Zgodnie z treścią tego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu.

Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c).

Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek.

Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, a na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nieprzewidziane w ustawie.

W przedmiotowej sprawie, zdaniem sądu wojewódzkiego, uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że rada powiatu ustaliła stawki opłat na poziomie maksymalnym. Lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek, nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu O. Ustalenie stawek powinno zostać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia uzasadnienie uchwały, które ogranicza się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że określona w uchwale wysokość stawek jest na poziomie stawek maksymalnych. Okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a p.r.d., nie oznacza, że rada ma dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie.

W ocenie sądu wojewódzkiego, Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem.

Sąd wojewódzki przypomniał, że w czasie podjęcia uchwały przez Radę Powiatu O., tj. [...] września 2017 r., obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem O. a [...], dotycząca usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz prowadzenia parkingu strzeżonego. Umowa ta zawarta została na czas określony od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. lub do wyczerpania maksymalnej kwoty wynagrodzenia, co oznacza, że umowa ta powinna funkcjonować przez cały czas obowiązywania zaskarżonej uchwały.

Zestawione wielkości w zawartej umowie i uchwale Rady różnią się znacznie. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł, a umowa przewiduje 50 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 223 zł i 100 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 486 zł i 150 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 606 zł i 450 zł.

Jeszcze większe różnice występują, jeżeli porównamy koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 20 zł, a umowa przewiduje 2 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 27 zł i 2 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 200 zł i 3 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 250 zł i 5 zł. Dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w przypadku kosztów przechowywania wręcz nieporównywalne.

Sąd wojewódzki zgodził się ze skarżącym, że Rada Powiatu w O., podejmując [...] września 2017 r. uchwałę w sprawie ustalenia wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie obowiązujących w 2018 r., znacząco zawyżyła koszty za usunięcie pojazdów z drogi i ich parkowanie. Z przedstawionej oferty firmy wykonującej usługi usunięcia pojazdów z drogi i ich przechowywania, z którą Powiat O. zawarł umowę, wynika, że proponowane przez ten podmiot ceny są znacząco niższe od kosztów ustalonych w zaskarżonej uchwale. Nie było zatem żadnych merytorycznych przesłanek do wprowadzania maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym.

Tym samym organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien się kierować, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym sąd wojewódzki stwierdził, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku [...] sierpnia 2018 r. wniósł Powiat O., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a., polegające na zamknięciu rozprawy i nieprzeprowadzeniu dowodu z zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie dokumentów, tj. z umów zawartych pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji a wykonawcą realizującym na rzecz KPP w O. usług holowania i przechowywania na parkingach strzeżonych, co w konsekwencji uniemożliwiło skarżącemu kasacyjnie wykazanie kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów obowiązujących na lokalnym rynku,

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, tj.:

– art. 130a ust. 6 p.r.d., polegającą na uznaniu, że Rada Powiatu błędnie zinterpretowała przesłanki kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu oraz konieczność sprawnej realizacji zadań, podczas gdy przy ustalaniu wysokości opłat należy wziąć pod uwagę koszty usunięcia i przechowania pojazdów obowiązujące na lokalnym rynku, w tym także okoliczność, że ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu następuje przy uwzględnieniu kosztów ponoszonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, jaką jest powiat,

Na podstawie art. 191 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zaskarżył ponadto postanowienia WSA w Olsztynie o odmowie przeprowadzenia zawnioskowanych dowodów i odmowie odroczenia rozprawy oraz wniósł o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z załączonych dokumentów, tj. umów zawartych pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w O. a przedsiębiorcą świadczącym usługi usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingu strzeżonym na rzecz Komendy Powiatowej Policji w O. oraz podległego KPP w O. Komisariatu Policji w M. na okoliczność rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów obowiązujących na terenie powiatu o.

Na podstawie przytoczonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-10, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 130a ust. 6 p.r.d. Przepis ten stanowi, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Z treści powyższego przepisu wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego do ustalania wysokości opłat, o których mowa w ust. 5c, czyli opłat za dokonane usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz upoważnienie do ustalania wysokości kosztów, o których mowa w ust. 2a, czyli kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu w sytuacji odstąpienia od jego usunięcia. Wysokość opłat (kosztów) nie może przekraczać maksymalnych stawek kwotowych ustalonych w art. 130a ust. 6a p.r.d. Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b p.r.d.). Wysokość stawek na 2018 r. została określona w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

W doktrynie prawa wskazuje się, że jednostki samorządu terytorialnego mają większą swobodę w zakresie stanowienia prawa miejscowego niż organy upoważnione w Konstytucji do wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustawy. Wniosek taki wypływa z porównania upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego z upoważnieniem do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy (art. 92 i art. 94 Konstytucji RP). W przypadku upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy Konstytucja wymaga zawarcia wytycznych, natomiast w przypadku upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego - takiego wymogu Konstytucja nie określa. Ponadto ocena zgodności aktu prawa miejscowego z upoważnieniem ustawowym nie może abstrahować od tego, jakiej materii dotyczy dany akt. W sprawach objętych zadaniami własnymi samorządu terytorialnego, czy władztwem podatkowym, samorządowi przysługuje więcej swobody prawodawczej. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, wymaga pozostawienia organom samorządu terytorialnego możliwie dużej samodzielności kształtowania prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 977/18 i powołana w nim literatura - wyrok dostępny pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). Zauważa się także, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia, dlatego że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (zob. wyroki NSA: z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 945/08; z 13 października 2010 r., sygn. akt II GSK 876/09; z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1666/18 - CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 713-715; por. też P. Chmielnicki, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr 251/03), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr 4, s. 173-174).

Przepis art. 130a ust. 6 p.r.d., określając granice upoważnienia ustawowego formułuje dwie przesłanki materialnoprawne kształtujące treść uchwały: konieczność sprawnej realizacji zadań związanych z usuwaniem pojazdu z drogi oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Natomiast sposób zrealizowania przez organ upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest wyłącznie obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych przesłanek (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1916/16, CBOSA). Skoro więc rada powiatu jest zobowiązana wziąć pod uwagę owe kryteria, to warunkiem prawidłowego procesu legislacyjnego prowadzonego w oparciu o przepis art. 130a ust. 6 p.r.d. winno być rozważanie przez organ obu ww. dyrektyw.

Zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, że uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do przytoczenia przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że rada powiatu ustaliła stawki opłat na poziomie maksymalnym. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika, by Rada, ustalając wysokość stawek, analizowała koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu O. Rada nie wykazała także, że przed podjęciem uchwały dysponowała danymi dotyczącymi cen za usługi usuwania i przechowywania pojazdów pobieranych przez podmioty świadczące tego rodzaju usługi komercyjnie na terenie powiatu. Samo bowiem wskazanie, iż ustalone stawki odzwierciedlają rzeczywiste koszty, jakie powiat ponosi w związku z realizacją tego zadania, w realiach rozpoznawanej sprawy jest niewystarczające dla uznania spełnienia przesłanek z art. 130a ust. 6 p.r.d.

Nie bez znaczenia jest również w rozpoznawanej sprawie okoliczność, że w okresie, na jaki została podjęta uchwała, obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem O. a [...], dotycząca usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz prowadzenie parkingu strzeżonego. Umowa ta zawarta została na czas określony, od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. lub do wyczerpania maksymalnej kwoty wynagrodzenia. Zestawione wielkości w zawartej umowie i uchwale Rady różnią się znacznie. Uchwała koszt usunięcia roweru i motoroweru określa na kwotę 113 zł, a umowa przewiduje 50 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 223 zł i 100 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 486 zł i 150 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 606 zł i 450 zł. Różnice występują również, jeżeli porównamy koszty przechowywania pojazdów na parkingu strzeżonym. Uchwała koszt przechowania przez jedną dobę roweru i motoroweru określa na kwotę 20 zł, a umowa przewiduje 2 zł, w przypadku motocykli są to odpowiednio kwoty 27 zł i 2 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t odpowiednio kwoty 200 zł i 3 zł, pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej od 3,5 t do 7,5 t odpowiednio kwoty 250 zł i 5 zł. Dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale a kosztami przewidzianymi w zawartej i funkcjonującej umowie są znaczne, a w przypadku kosztów przechowywania wręcz nieporównywalne.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 113 § 1 p.p.s.a. Naruszenia tego przepisu strona skarżąca kasacyjnie upatruje w zamknięciu przez Sąd pierwszej instancji rozprawy i nieprzeprowadzeniu dowodu z zawnioskowanych przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie dokumentów, tj. z umów zawartych pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji a wykonawcą realizującym na rzecz KPP w O. usług holowania i przechowywania na parkingach strzeżonych.

Przypomnieć zatem trzeba, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 840/11; wyrok NSA z 17 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2501/15, CBOSA).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie zarysowany jest pogląd, iż brak uzasadnienia dla rozwiązania prawnego przyjętego w uchwale może prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia. Wskazać jednak należy, że dołączone dopiero do skargi kasacyjnej umowy zawarte pomiędzy Komendą Wojewódzką Policji w O. a przedsiębiorcą świadczącym usługi usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingu strzeżonym na rzecz Komendy Powiatowej Policji w O. oraz podległego KPP w O. Komisariatu Policji w M. zawarte zostały [...] października 2017 r. i [...] czerwca 217 r. na okres 24 miesięcy, tj. okresy od [...] października 2017 r. do [...] października 2019 r. i od [...] czerwca 2017 r. do [...] czerwca 2019 r., a więc na inne okresy niż wskazana uchwała. Ponadto zaskarżona uchwala została podjęta [...] września 2017 r., zaś jedna z tych umów została zawarta po dniu podjęcia uchwały. Już z tego tylko powodu nie mogła być przedmiotem analizy skarżącej przed podjęciem uchwały.

Istotne jest również, że składając wniosek o odroczenie rozprawy, skarżąca kasacyjnie wskazała, że Rada Powiatu zwróciła się do przedsiębiorców o udzielenie informacji dotyczących stawek obowiązujących na terenie powiatu o. w zakresie kosztów holowania i przechowywania pojazdów, prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że skoro dopiero teraz skarżąca chce ustalić te koszty, to znaczy, że wcześniej tego nie uczyniła i stawki te nie były znane Radzie, a więc nie mogły być przedmiotem jej analizy. Dlatego uznać należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji oddalił wniosek o odroczenie rozprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a została oddalona.