Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2459/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4, art. 28 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 5, art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2324/11 w sprawie ze skargi J. C. i S. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. C. i S. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. (znak [...]) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 roku oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. (znak [...]) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod część ulicy J. w W., oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 298 m2 i jako działka nr [...] w obrębie [...] o pow. 65 m2, stanowiącej część gruntów objętych księgą wieczystą KW nr [...].

Z wnioskiem z dnia 13 listopada 2009 r. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wystąpił Prezydent [...], podnosząc w uzasadnieniu, że decyzja ta rażąco narusza przepisy prawa, bowiem skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Wskazywał, że objęta decyzją nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] nigdy nie stanowiły własności J. i S. C., a więc orzeczenie wobec tych osób o utracie prawa własności nieruchomości rażąco narusza przepisy art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) [dalej: ustawa – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną] oraz przepisy k.p.a.

Minister Infrastruktury – rozpoznając powyższy wniosek – decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. (znak [...]) stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Podzielając pogląd wnioskodawcy, iż kwestionowana decyzja skierowana została do osób nie będących stroną w sprawie, Minister podkreślił, iż stan prawny wspomnianych działek odbiega od stanu ujawnionego w księdze wieczystej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. C. i S. C. podnosili, iż kwestia niezgodności stanu wpisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2011 r. W uzasadnieniu podniósł, że z treści aktu notarialnego z dnia 29 maja 1996 r. nr rep. [...] wynika, że nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr [...] położona w W. przy ul. M. [...], stanowiła działkę gruntu nr [...] o pow. 0,1250 ha, a następnie została oznaczona nowym numerem jako działka nr [...] o pow. 0.0887 ha położona przy ul. J. [...] oraz część o powierzchni 0,0298 ha, oznaczona numerami [...] i [...], zajęta pod ul. J. Działka nr [...] o pow. 0,1250 ha stanowiła własność H. i T. L., którzy aktem notarialnym z dnia 29 maja 1996 r. nr rep. [...] zbyli tylko działkę nr [...] o pow. 0,0887 ha, zabudowaną budynkiem mieszkalnym, na rzecz J. i S. C.

Z odpisu księgi wieczystej KW nr [...] z dnia 15 marca 2005 r. wynikało, iż jako właściciel działki nr [...] o pow. 0,1250 ha wpisany był S. C. na podstawie wymienionego aktu notarialnego z dnia 29 maja 1996 r. oraz notarialnej umowy o podział majątku wspólnego z dnia 22 czerwca 2004 r. nr rep [...]. Natomiast obecnie w księdze wieczystej KW [...] wpisana jest działka nr [...] o pow. 0,0887 ha, na skutek dokonanych sprostowań wpisu z dnia 8 września 2005 r. i 11 września 2006 r.

Natomiast, na skutek wpisów dokonanych w dniach 8 września 2005 r. i 11 września 2006 r., działki drogowe nr [...] i nr [...], będące przedmiotem niniejszego postępowania, zostały włączone do księgi wieczystej KW nr [...] i jako właściciel wpisane jest Miasto [...].

Zatem, w ocenie Ministra, nieruchomość oznaczona nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. nadal stanowiła własność H. i T. L., do których powinna zostać skierowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., bowiem z akt sprawy nie wynika, aby w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] należało do J. i S. C., gdyż zdaniem organu, aktem notarialnym z dnia 29 maja 1996 r. nie nabyli oni własności działki drogowej oznaczonej obecnie numerami: [...] i [...], a więc nie byli oni stroną postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wobec tego Wojewoda [...] skierował swoją decyzję do osób nie będących stroną w sprawie, a zatem decyzja ta obarczona jest wadą skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności, stosownie do art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, jakoby organ oparł zaskarżoną decyzję na ustaleniach należących do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, Minister uznał go za bezzasadny, bowiem zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W niniejszej sprawie, w ocenie Ministra, zebrany materiał dowodowy, w szczególności akt notarialny z dnia 29 maja 1996 r., dał podstawę do stwierdzenia nieważności kontrolowanej w trybie nadzoru decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. C. i S. C., zarzucając naruszenie:

1) art. 10 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na ustaleniach, należących do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego;

2) art. 6 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem ustaleń leżących w wyłącznej kompetencji sądu powszechnego – sądu wieczystoksięgowego, a zatem działanie sprzeczne z prawem;

3) art. 153 ustawy p.p.s.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, mimo że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 380/09 Sąd rozstrzygnął już, że Prezydent nie ma prawa negować ustaleń poczynionych przez Wojewodę [...] w decyzji z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...], a tym samym nie mógł występować z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji;

4) art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą interpretację i niewłaściwe zastosowanie w oparciu o ustalenia, które podlegały wyłącznej kompetencji sądu powszechnego.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podali, że są stronami postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta [...] o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, których własność z dniem 1 stycznia 1999 r. przeszła na rzecz Miasta [...] w trybie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W trybie powołanego przepisu Wojewoda [...] wydał w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję stwierdzającą nabycie z mocy prawa przez Miasto [...] gruntu, oznaczonego jako działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz [...] z obrębu [...] w W., zajęte pod ulicę J., które na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność skarżących J. i S. C. Następnie Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił ustalenia odszkodowania uzasadniając swoje orzeczenie tym, że skarżący nie są uprawnieni do odszkodowania, bowiem nie byli właścicielami gruntu zajętego pod drogę publiczną. Takie wnioskowanie Prezydent oparł na zakwestionowaniu zgromadzonych dokumentów, takich jak akt nabycia nieruchomości czy księga wieczysta nieruchomości. Decyzja Prezydenta [...] została zaskarżona przez skarżących i utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. W wyniku skargi WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 380/09, uchylił obie decyzje, jednoznacznie stwierdzając w uzasadnieniu, że organ nie ma uprawnień do negowania ustaleń ostatecznej decyzji deklaratoryjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Sąd podkreślił ponadto, że dostrzeżona przez organ rozbieżność pomiędzy aktem nabycia nieruchomości przez skarżących a stanem wpisów w księdze wieczystej, nie może być rozstrzygana przez organ, bowiem leży to w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, powołanych do rozstrzygania tego rodzaju spraw.

Mimo wiążących Prezydenta [...] wytycznych zawartych we wskazanym wyroku Prezydent [...] wniósł o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r.

Minister Infrastruktury podzielił pogląd Prezydenta [...], że działki drogowe oznaczone obecnie numerami [...] i [...] z obrębu [...], nigdy nie stanowiły własności skarżących i na dzień 31 grudnia 1998 r. pozostawały własnością T. i H. L. Swoje rozstrzygnięcie Minister oparł na rozbieżności pomiędzy treścią wpisów w księdze wieczystej nr [...] a treścią aktu notarialnego rep. [...] z dnia 29 maja 1996 r. Wobec powyższego ustalenia Minister uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r., skierowana została do osób nie będących stronami w postępowaniu, co czyni ją nieważną z mocy przepisu art. 156 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie skarżących, wszelkie ustalenia organu oparte zostały na ustaleniach zarezerwowanych dla postępowania cywilnego. Wobec tego decyzje Ministra nie mogą się ostać, bowiem naruszają podstawowe normy konstytucyjne dotyczące zasady podziału władz.

Skarżący podnieśli również, że niejasność wynikająca z rozbieżności wpisów w akcie notarialnym i księdze wieczystej, była już przedmiotem wyjaśnień. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 29 maja 1996 r. sporządzonej rep. [...], skarżący nabyli nieruchomość o pow. 1.250 m2, dla której prowadzona była księga wieczysta Kw nr [...]. Akt notarialny stał się podstawą wpisania skarżących jako właścicieli nieruchomości w księdze wieczystej.

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. dokonał zmian w ewidencji gruntów i nieruchomość podzielona została na działkę nr [...] o pow. 298 m2, działkę nr [...] o pow. 65 m2 i działkę nr [...] o pow. 887 m2, a następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2005 r., na wniosek skarżących, stwierdził nabycie działek nr [...] i nr [...] przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r.

Dopiero na etapie obowiązku zapłaty odszkodowania w trybie przepisu art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, organy zaczęły poddawać w wątpliwość akt notarialny nabycia nieruchomości przez skarżących. Prezydent [...], a następnie Minister Infrastruktury, wydając zaskarżoną decyzję podnieśli, że skarżący nie nabyli nieruchomości o pow. 1.250 m2, a jedynie własność działki nr [...] o pow. 887 m2., a więc że rzekomo nie nabyli własności działek nr [...] i nr 69/8, zajętych pod drogę publiczną, gdy tymczasem według twierdzeń skarżących nabyli oni całą nieruchomość, tj. działkę nr [...] o pow. 1.250 m2 i takim też zamiarem zarówno sprzedających, jak i kupujących było przeniesienie własności tej działki. Rzekoma nieścisłość w akcie notarialnym polegała na jednoczesnym opisaniu przedmiotu sprzedaży jako działki nr [...] o pow. 1.250 m2, oraz jako dwóch nowoutworzonych działek o łącznej pow. 1.250 m2. Ponadto akt notarialny nie zawierał wniosku o wydzielenie działki do nowoutworzonej księgi wieczystej, a byłoby to konieczne gdyby wolą stron było nabycie tylko części nieruchomości, bowiem w jednej księdze wieczystej nie mogą znajdować się nieruchomości należące do dwóch różnych właścicieli. Tym samym mimo zaistnienia nieścisłości, doszło do przeniesienia własności całej nieruchomości o pow. 1.250 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2011 r. (znak [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2011 roku oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd meriti wskazał na wstępie, że w przedmiotowej sprawie kwestionowane decyzje zostały wydane na podstawie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Przepis ten wskazuje, że stronami w tego rodzaju postępowaniach są właściciele gruntów będących nimi w dniu 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego władająca gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz osoby posiadające w tym dniu inny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości zajętej z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę. Wydana przez wojewodę decyzja ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności ex lege i jednocześnie jest ona dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w Dziale II księgi wieczystej. Oznacza to, że tylko ostateczna decyzja administracyjna, stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, stanowi wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i wiąże organ, który ją wydał, strony postępowania, inne organy i sądy, a także stanowi podstawę do ujawnienia przez nabywcę swego prawa w księdze wieczystej i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania.

Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego i prawnego, Sąd uznał za trafne zarzuty skargi, iż Minister Infrastruktury stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wykroczył poza swoje kompetencje. Jak wynika z treści decyzji Wojewody i akt administracyjnych sprawy ustalenia poczynione przez Wojewodę w tej decyzji oparte były na odpisie z księgi wieczystej KW nr [...], w której w Dziale II jako właściciele pierwotnej działki nr [...] o pow. 1.250 m2 – odpowiadającej obecnie działce zabudowanej nr [...] i działkom drogowym nr [...] i nr [...] – wpisani byli skarżący, a podstawę wpisu stanowiła umowa sprzedaży z dnia 29 maja 1996 r., Rep. [...], która nie zawierała wniosku o odłączenie zabudowanej działki do odrębnej księgi wieczystej, lecz prowadzona była jedna wspólna księga wieczysta dla całej nieruchomości, składającej się z działki zabudowanej nr [...] i działek drogowych nr [...] i nr [...], do której sąd wieczystoksięgowy wpisał skarżących jako właścicieli całej nieruchomości i w takim też stanie prawnym orzekał Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Skoro taki był wpis w księdze wieczystej, to rację należy przyznać skarżącym, że Minister Infrastruktury orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie mienia, nie był kompetentny do podejmowania ustaleń odmiennych od tych, jakie wynikały z treści księgi wieczystej.

Ponadto – jak wskazał Sąd I instancji - w postępowaniu o odszkodowanie za nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 380/09 stwierdził, że Prezydent [...] nie ma prawa badać rozbieżności pomiędzy aktem notarialnym a treścią wpisów w księdze wieczystej, bowiem leży to w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych.

Sąd meriti zgodził się ze skarżącymi, że Minister Infrastruktury orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie był uprawniony do kwestionowania w postępowaniu administracyjnym praw wynikających z umowy sprzedaży z dnia 29 maja 1996 r. Rep. [...], czy też z prawomocnych wpisów dokonanych w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...] bądź rozstrzygania w oparciu o umowę cywilnoprawną i treść księgi wieczystej o istniejącym na gruncie stanie własnościowym. W tej bowiem materii wyłącznie właściwy jest sąd powszechny, skoro sprawy z zakresu prawa rzeczowego są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c. Jeżeli Wojewoda [...] powziąłby jakiekolwiek wątpliwości co do stanu własnościowego istniejącego na przedmiotowym gruncie w dniu 31 grudnia 1998 r., mógł podjąć czynności służące weryfikacji tychże wątpliwości i winien je był wyjaśnić już na etapie sprawy o stwierdzenie nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, np. zawieszając to postępowanie do czasu uzgodnienia treści księgi wieczystej. Nie jest to natomiast możliwe w sprawie odszkodowawczej czy prowadzonej w trybie nadzorczym przez Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nabycie mienia. Czynienie samodzielnych ustaleń, wbrew treści istniejącego w księdze wieczystej wpisu co do przynależności nieruchomości, uchybia – zdaniem Sądu I instancji - zasadzie ograniczonej kompetencji sądu wieczystoksięgowego z art. 6268 § 2 k.p.c., a nadto godzi w zasady jawności materialnej wpisu oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, wyrażonych w art. 3 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zasada wyrażona w art. 3 tej ustawy wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach, albowiem wpis jest formą orzeczenia sądowego w postępowaniu wieczystoksięgowym, polegającą na ujawnieniu w księdze wieczystej powstania, przeniesienia, zmiany lub ustania praw rzeczowych i wymienionych w art. 16 ustawy praw osobistych i roszczeń, a także na usunięciu niezgodności ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego z rzeczywistym stanem prawnym i na ostrzeżeniu o takiej niezgodności, co wynika wprost z brzmienia art. 6268 § 3 k.p.c.

Zatem Minister Infrastruktury jest związany treścią wpisów w księdze wieczystej i nie może samodzielnie obalać rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, i czynić ustaleń sprzecznych ze stanem wpisów w księdze wieczystej. Rozstrzyganie takiego zagadnienia przez organy administracji państwowej stanowi naruszenie naczelnych zasad podziału władz w państwie i sprawowania wymiaru sprawiedliwości wyłącznie przez sądy, wyrażonych w art. 10 ust. 2 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Organ nie posiada uprawnień do arbitralnego orzekania w oparciu o niestwierdzoną sądownie rozbieżność pomiędzy stanem wpisów w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym, bowiem ustalenia takiego mógłby dokonać jedynie sąd powszechny w powództwie przewidzianym w art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podstawą takiego powództwa może być zatem także twierdzenie, że umowy przenoszące własność nieruchomości i stanowiące podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej, miały inny zakres, niż wynika to z wpisu do księgi wieczystej. Zatem prezentowane stanowisko Ministra pozbawione jest argumentacji jurydycznej, jakoby skarżący J. i S. C. pozbawieni byli przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r., albowiem dopóki nie zostanie uzgodniona treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w postępowaniu przed sądem powszechnym, po uzgodnieniu której wynikać będzie inny stan prawny skomunalizowanej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r., dopóty organ pozbawiony będzie prawnej możliwości weryfikacji wydanych rozstrzygnięć w sprawie.

Sąd I instancji zauważył tez, że działania Ministra cechują się niekonsekwencją w stosunku do poczynionych uprzednio ustaleń dotyczących kręgu stron postępowania, albowiem skoro organ uznał, że J. i S. C. nie nabyli nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, natomiast zbywców spornej nieruchomości organ traktował jako strony postępowania, to również postępowanie nadzorcze winno być prowadzone z ich udziałem.

Przyjmując prymat wpisu w księdze wieczystej, Minister Infrastruktury dokonał więc dowolnej oceny materiału dowodowego i nie wyjaśnił podniesionych wątpliwości mających istotne znaczenie w sprawie, co było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organ rozpatrując sprawę nie wyjaśnił jej wyczerpująco, nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co prowadzi do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez dokonanie własnej interpretacji i ustaleń wbrew treści istniejącego w księdze wieczystej wpisu.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik Prezydenta [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. - naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, iż przepis ten statuuje zasadę bezwzględnej niepodważalności treści wpisów w księgach wieczystych oraz ich wyłączności w zakresie ustalania prawa własności nieruchomości, podczas gdy przepis ten statuuje jedynie tzw. domniemanie jawności materialnej ksiąg wieczystych, które jest domniemaniem wzruszalnym, które może być obalone przez przeprowadzenie dowodu przeciwnego nie tylko w postępowaniu o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, ale w każdym innym postępowaniu jako przesłanka rozstrzygnięcia oraz przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z tej błędnej wykładni;

- art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez zastosowanie tego przepisu przy ocenie zaskarżonych decyzji, podczas gdy przepis ten w sprawie nie miał zastosowania z uwagi na brak czynności prawnej np. umowy sprzedaży pomiędzy uczestnikami a Powiatem [...], która chroniona byłaby rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych;

- art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na wskazaniu, iż możliwe jest ustalanie w tym trybie stanu prawnego nieruchomości na datę 31 grudnia 1998 r., podczas gdy ujawnienie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej jako zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym może nastąpić jedynie wg stanu aktualnego na dzień orzekania przez sąd oraz przez niewłaściwe zastosowanie wynikające z tej błędnej wykładni;

- art. 156 § 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w którym ustalono iż Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. zawiera kwalifikowaną wadę prawną polegającą na skierowaniu jej a do osób nie będących stronami w sprawie.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w zw. z przepisami wskazanymi w pkt. I - poprzez uwzględnienie skargi uczestników w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje Ministra Infrastruktury zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego wskazanymi w pkt. I;

- art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego przez organ administracji materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. przez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez zastosowanie ww. przepisu ustawy p.p.s.a. w sytuacji pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pełnego zgromadzenia materiału dowodowego i wszechstronnego rozpatrzenia tego materiału przez organ administracji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisu k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez nieuzasadnione zastosowanie ww. przepisu ustawy p.p.s.a. w sytuacji, gdy organ administracji dokonał oceny prawnej całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tego ostatniego przepisu polegającą na uznaniu, iż w postępowaniu administracyjnym organowi nie służy zasada swobodnej oceny dowodów ale że jest on związany pewnymi dowodami, spośród których odpis z księgi wieczystej posiada większą moc dowodową niż odpis aktu notarialnego stanowiącego podstawę wpisu do tej treści księgi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c. ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6268 § 2 k.p.c. przez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że zasada ograniczonej kompetencji sądu wieczysto-księgowego w postępowaniu cywilnym wpływa na zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji w postępowaniu administracyjnym prowadząc do jej ograniczenia - oraz w konsekwencji poprzez niewłaściwe, tj. całkowicie bezpodstawne, zastosowanie przepisu art. 6268 § 2 k.p.c. przy dokonywaniu oceny prawnej sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez ocenę, iż doszło do naruszenia ww. przepisów k.p.a. przez organ orzekający w sprawie i w konsekwencji przez zastosowanie ww. przepisu ustawy p.p.s.a. w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i skierowana do osób nie będących stronami w sprawie.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię sprecyzowanych w niej przepisów oraz na podstawie naruszenia przepisów prawa procesowego mającego wpływ na wynik sprawy. Obie podstawy są ze sobą ściśle powiązane, toteż zostaną omówione łącznie.

Podstawową kwestią, w niniejszej sprawie, jest ocena interesu prawnego skarżących J. C. i S. C. do ubiegania się o odszkodowanie w związku z nabyciem z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wskazać należy, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Jak przy tym trafnie zauważył Sąd I instancji, przepisy art. 73 ust. 1 i ust. 3 powołanej ustawy określają krąg podmiotów, które legitymują się interesem prawnym, uprawniającym do żądania wszczęcia tego postępowania administracyjnego. Przepisy te, mające charakter materialnoprawny wskazują, że stronami w tego rodzaju postępowaniach, których przedmiotem jest regulacja stanu prawnego gruntów zajętych pod drogi są właściciele gruntów będących nimi w dniu 31 grudnia 1998 r., Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego władająca gruntem w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz osoby posiadające w tym dniu inny tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości zajętej z dniem 1 stycznia 1999 r. pod drogę. Decyzje na gruncie art. 73 wskazanej ustawy wydaje właściwy miejscowo wojewoda. Wydana przez wojewodę decyzja o nabyciu nieruchomości z mocy prawa ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności ex lege i jednocześnie jest ona dokumentem stanowiącym podstawę do dokonania wpisu prawa własności w Dziale II księgi wieczystej. Oznacza to, że tylko ostateczna decyzja administracyjna, stwierdzająca nabycie prawa własności ex lege, stanowi wyłączny dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i wiąże organ, który ją wydał, strony postępowania, inne organy i sądy, a także stanowi podstawę do ujawnienia przez nabywcę swego prawa w księdze wieczystej i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Stanowisko powyższe jest utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Wbrew odmiennemu w tym względzie poglądowi skarżącego kasacyjnie zaskarżony wyrok w niczym nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisów art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. i w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić stanowisko WSA w Warszawie, że skarżący (J. C. i S. C.) posiadali w dniu 31 grudnia 1998 r. interes prawny, uprawniający do żądania wszczęcia postepowania administracyjnego w trybie art. 73 ust. 1 i ust. 3 powoływanej ustawy. Prawidłowo w tej sytuacji w sprawie przyjęto, że w dniu 31 grudnia 1998 r., to jest w dniu, w którym z mocy prawa następowało nabycie z mocy prawa nieruchomości pod drogami, która to data ma decydujące znaczenie w sprawie, skarżący dysponowali formalno-prawnym tytułem do gruntów objętych decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Przy czym – jak wskazano już powyżej - ostateczna decyzja Wojewody (mająca charakter deklaratoryjny) jest podstawą wpisu własności do księgi wieczystej. Wobec powyższego stwierdzić należało, co trafnie uczynił Sąd meriti, iż skarżący byli stroną postępowania, którego przedmiotem było nabycie z mocy prawa spornych nieruchomości.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i ust. 2 powoływanej powyżej ustawy domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, a prawo wykreślone nie istnieje. Zatem jest to podstawowy dowód na istnienie prawa własności, którego niepodobna domniemywać. Zdaniem NSA, istnienie księgi wieczystej i ujawnione w niej wpisy nie pozwalają na dowodzenie tego prawa innymi środkami odwodowymi w postępowaniu administracyjnym. Nie ku temu ono służy, a ta okoliczność nie może być ustalana w jego toku przesłankowo, jak to uczynił w niniejszej sprawie organ. Generalnie organy administracyjne nie są władne dokonywać w tej materii ustaleń, gdyż może to zostać przeprowadzone jedynie we właściwym kontradyktoryjnym, równoprawnym postępowaniu, jakim jest postępowanie sądowe. Bowiem sprawa z zakresu ustalenia prawa własności nie jest sprawą administracyjną a sprawą cywilną. Funkcje obu postępowań są odmienne i wynikają z właściwych stosunków prawnych. Zakres postępowania w niniejszej sprawie oraz jego charakter nie obejmują tego rodzaju ustaleń. Obowiązek działania z urzędu też nie uprawnia do wkraczania w imperium sądowe, a tylko do gromadzenia dowodów pozwalających na wyjaśnienie spełnienia przesłanek ustawowych w konkretnym zakresie. Nie istnieje przy tym obawa o brak kognicji sądu powszechnego, skoro miałby on zająć się ustaleniem prawa własności oznaczonej nieruchomości na dany dzień, a nie ustaleniem przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Zatem nie ma mowy o zastąpieniu przez sąd organu administracyjnego, stąd nie powinno dojść do odrzucenia pozwu. Nie jest rzeczą sądu administracyjnego wskazywanie podstawy prawnej żądania, wszak przepisy postępowania cywilnego przewidują możliwość ustalenia prawa własności konkretnej nieruchomości (o sprecyzowanej powierzchni) na określoną datę sprzed wyrokowania, skoro orzeczenie uzgadniające treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ustala istotne fakty podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej na dzień orzekania. Nie jest przy tym wykluczone wystąpienie do sądu powszechnego po uzyskaniu geodezyjnego wydzielenia działek będących przedmiotem postępowania.

Odnosząc zatem powyższe rozważania do zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego i prawnego, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podzielił argumentację Sądu I instancji zawartą w jego uzasadnianiu i w praktyce przyjmuję ją jako swoją. Zgodzić się należy w szczególności z twierdzeniami WSA w Warszawie, iż Minister Infrastruktury stwierdzając nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wykroczył poza swoje kompetencje. Jak bowiem wynika z treści decyzji Wojewody i akt administracyjnych sprawy ustalenia poczynione przez Wojewodę w tej decyzji oparte były na odpisie z księgi wieczystej KW nr [...], w której w Dziale II jako właściciele pierwotnej działki nr [...] o pow. 1.250 m2 – odpowiadającej obecnie działce zabudowanej nr [...] i działkom drogowym nr [...] i nr [...] – wpisani byli skarżący, a podstawę wpisu stanowiła umowa sprzedaży z dnia 29 maja 1996 r., Rep. [...], która nie zawierała wniosku o odłączenie zabudowanej działki do odrębnej księgi wieczystej, lecz prowadzona była jedna wspólna księga wieczysta dla całej nieruchomości, składającej się z działki zabudowanej nr [...] i działek drogowych nr [...] i nr [...], do której sąd wieczystoksięgowy wpisał skarżących jako właścicieli całej nieruchomości i w takim też stanie prawnym orzekał Wojewoda [...], wydając decyzję z dnia [...] listopada 2005 r. Skoro taki był wpis w księdze wieczystej, to rację należało przyznać skarżącym, że Minister Infrastruktury orzekający w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie mienia, nie był kompetentny do podejmowania ustaleń odmiennych od tych, jakie wynikały z treści księgi wieczystej.

Trafnie też podnosił Sąd meriti, że Minister Infrastruktury orzekając w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2005 r. nie był uprawniony do kwestionowania w postępowaniu administracyjnym praw wynikających z umowy sprzedaży z dnia 29 maja 1996 r. Rep. [...], czy też z prawomocnych wpisów dokonanych w Dziale II księgi wieczystej KW nr [...] bądź rozstrzygania w oparciu o umowę cywilnoprawną i treść księgi wieczystej o istniejącym na gruncie stanie własnościowym. W tej bowiem materii wyłącznie właściwy jest sąd powszechny, skoro sprawy z zakresu prawa rzeczowego są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c.

Pomijając fakt, iż stanowisko to pozostaje w sprzeczności z art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to zagadnienie mocy prawnej wpisu prawa własności spornej nieruchomości w księdze wieczystej nie stanowi przedmiotu niniejszej sprawy. Zagadnienie rzeczywistego skutku prawnego umowy sprzedaży spornej nieruchomości i mocy prawnej wpisu prawa własności w księdze wieczystej dokonanego w takich okolicznościach – co do nabycia prawa własności takiej nieruchomości nie może być w ogóle rozstrzygane w sprawach administracyjnych regulowanych na podstawie art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, gdyż przepis ten reguluje sytuację z zakresu prawa publicznego – administracyjnego, a nie prawa prywatnego – cywilnego. Spory w tym zakresie mogą być rozstrzygane tylko na drodze cywilnoprawnej.

Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych wyrażona w powołanym w skardze kasacyjnej art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oznacza natomiast jedynie, iż w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym, treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą uprawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Na gruncie niniejszej sprawy skutkiem instytucji rękojmi wiary ksiąg wieczystych jest więc wyłącznie to, że dopóki w księdze wieczystej nieruchomości zajętej pod drogę nie zostanie ujawnione przejście nieruchomości na własność innego podmiotu, dopóty za prawowitych właścicieli nieruchomości należy uznawać skarżących – J. C. i S. C.

Jednoznacznie stwierdzić należy, iż kwestionowanie prawidłowości wpisu do księgi wieczystej prawa własności nieruchomości objętych decyzją wydaną na mocy art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przekracza ramy postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub wpisane jest błędnie może żądać usunięcia niezgodności, tyle tylko że naruszenie to może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym, lecz – jak wskazano już uprzednio - przed właściwym miejscowo i rzeczowo sądem powszechnym.

W konsekwencji przytoczonych wywodów należało dojść do przekonania o bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej. W szczególności dotyczących błędnej wykładni prawa materialnego (art. 3, art. 5 i art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r.), które zostało poprawnie zinterpretowane w odniesieniu do okoliczności sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się też uchybienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy p.p.s.a., gdyż trafnie uznał Sąd Wojewódzki, że organy orzekające w sprawie uchybiły przepisom art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bowiem rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej wyczerpująco, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, co prowadziło do naruszenia wskazanych przepisów procedury administracyjnej oraz art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece poprzez dokonanie własnej interpretacji i ustaleń wbrew treści istniejącego w księdze wieczystej wpisu.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.