Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 594/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2014 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego R. J. kwotę 257 (słownie dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

R. J. (dalej też jako "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], który po ponownym rozpatrzeniu sprawy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł.

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267ze zm.; zwanej dalej "Kpa"), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, ze zm.; zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 pkt 12 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1263 ze zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; zwanej dalej "utd").

Do wydania skarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] lutego 2014 roku o godziny 08:30, na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składający się z samochodu osobowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy ciężarowej o nr rej. [...], którym kierował Pan R. J. Na podstawie okazanych do kontroli przez kierowcę dowodów rejestracyjnych kontrolujący ustalił, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Kierujący ww. zespół pojazdów został zatrzymany do kontroli mobilnej, ponieważ skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) na drodze krajowej [...], na odcinku [...], zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego nie wykrył urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (jednostki pokładowej viaBox).

Podczas czynności kontrolnych ustalono, że kierowca nie posiadał w prowadzonym pojeździe zainstalowanego urządzenia viaBox, służącego do elektronicznego poboru opłat za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej. Odcinek drogi krajowej [...], został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 12 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2014 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1112) wprowadziło zmianę nazwy i numeracji odcinków drogi krajowej nr [...], tj. odcinku [...], który został podzielony w znaczeniu prawnym na dwa odcinki o następującym brzmieniu: odcinku [...] oraz węzeł [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]) i zostały wyszczególnione w załączniku nr 2 pkt 12. lit. a i b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku.

W wyniku kontroli stwierdzono, że w dniu [...] lutego 2014 roku korzystający z dróg publicznych Pan R. J. dokonał przejazdu, po drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 12 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t. Zespół pojazdów, którym poruszał się R. J., nie posiadał urządzenia viaBOX, służącego do pobierania opłaty elektronicznej za poruszanie się po odcinkach dróg publicznych, wskutek czego nie uiścił opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego orzekł o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł - stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu podniosła, że nie miała świadomości, że przejazd przedmiotowym odcinkiem drogi krajowej podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej. Wskazała również, że przedmiotowy odcinek drogi krajowej znajduje się w przebudowie i nie został oznakowany wymaganymi tabliczkami T-34 informującymi o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Strona podnosiła, że w tych okolicznościach za nieuiszczenie opłaty nie można obciążyć odpowiedzialnością korzystającego z drogi płatnej, skoro była nieoznaczona tabliczką T-34 i wymierzyć karę pieniężną. Na potwierdzenie słuszności swoich słów przytoczyła wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2013 r. wydany w sprawie oznaczonej sygn. akt II GSK 1467/12.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], trzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2014 r.

Powołał się na podstawę materialną rozstrzygnięcia i prawidłowo ustalony stan faktyczny, z zachowaniem norm procesowych art. 7, art. 77 oraz art. 80 Kpa. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że w dniu [...] lutego 2014 r. korzystający z dróg publicznych R. J. dokonał przejazdu, po drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 12 lit. a do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3500 kg - nie posiadajac urządzenia viaBOX, służącego do pobierania opłaty elektronicznej za poruszanie się po odcinkach dróg publicznych, wskutek czego nie uiścił opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

Podstawą odpowiedzialności za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej w niniejszej sprawie stanowił art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Powołał się na art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, który stanowi o obowiązku ponoszenia opłat przez korzystających z dróg publicznych za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Przy czym należy wskazać, iż w myśl art. 2 pkt 54 ww. ustawy dopuszczalna masa całkowita oznacza największą określoną właściwymi warunkami technicznymi masę pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Wskazuje to, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek czy nie).

W ustalonym stanie faktycznym ustalił, że R. J. w dniu [...] lutego 2014 r. poruszał się zespołem pojazdów, składającego się z samochodu osobowego o dmc 2850 kg i przyczepy ciężarowej o dmc 2000 kg, o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 4850 kg. Tymczasem obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. podniósł, że ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis, zatem strona miała wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Należy jeszcze wskazać, iż obowiązujący system opłat za przejazd pojazdu samochodowego (zespołu pojazdów) po drogach krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną, pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia , tzw. viaBOX. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 91, poz. 524) została przedstawiona procedura wnoszenia i rozliczania opłaty związanej z uiszczaniem opłaty elektronicznej. W ww. rozporządzeniu dokładnie wskazano warunki, jakie należy spełnić przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu po drodze płatnej. Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik:

zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, zwaną dalej "umową";

odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

instaluje urządzenie w pojeździe;

wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

W myśl § 3 ust. 2 umowa zawierana jest w formie pisemnej.

Organ stwierdził, że brak takiego urządzenia pokładowego w pojeździe, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Wynika to z faktu, iż nie istnieje inna forma poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, niż w ramach systemu elektronicznego. Dlatego też obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym.

Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec korzystając z dróg publicznych bez dopełnienia stosownego obowiązku opłat, które nakładają na nich przepisy ustawy o drogach publicznych, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest podstawą zastosowania kary pieniężnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarcz}' jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego, co obliguje go do wydania decyzji administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej. Z tych względów przyjąć trzeba, że przyczyny, z powodu których opłata elektroniczna nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpatrzenia niniejszej sprawy administracyjnej.

Wobec powyższego należy uznać, iż argumentacja strony dotycząca kwestii braku zawinienia po jej stronie, nie ma w niniejszej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, skoro jak powyżej wskazano przepisy prawa nie uzależniają nałożenia kary pieniężnej od ustalenia winy podmiotu wykonującego dany przewóz. Podniósł, że ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Odnosząc się do zarzutu strony, iż brak jest oznaczeń informujących o konieczności uiszczenia opłaty za przejazd stanowczo podkreślił, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych wyżej przepisów ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe na które powołuje się strona mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji, wynikającej ze znaku (zob. glosa do postanowienia SN z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09 A.R. Stefański, Prok. i Pr. 2010/3/148). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Dla potwierdzenia powyższego, organ powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. (sygn. akt VI SA/WA 2253/11), w którym stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe. Tak więc strona nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany.

Nadto wyjaśnić trzeba, iż za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa.

Organ stwierdził, że stosownie do treści § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705) dodano ust. 3 do § 65 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 13). Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie pism Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (Oddział w [...]) nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. organ ustalił, że w dniu [...] lutego 2014 r. na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], istniało prawidłowo umieszczone oznakowanie tabliczkami T-34.. Ponadto, także wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości.

Na tej podstawie ocenił, że skarżący jako korzystający z drogi publicznej, wykonując przejazd w dniu [...] lutego 2014 r. po drodze krajowej nr [...], był zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższy obowiązek nie został dopełniony, dlatego też organ nałożył słusznie i zgodnie z prawem karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp.

W skardze złożonej do tutejszego Sądu R. J. zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj art 7 i 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie przez organ podjęcia czynności urzędowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy;

2) naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art 80 Kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, a mianowicie w sposób dowolny dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie oznakowania wjazdu drogi i samej drogi krajowej nr [...] na przedmiotowym odcinku tabliczkami T-34 wyłącznie w oparciu o pismo zarządcy drogi datowane z sprzed daty zdarzenia;

3) z ostrożności procesowej obrazę prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnie tj art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p a mianowicie poprzez uznanie co do zasady za prawnie obojętną dla nałożenia kary pieniężnej na podstawie tego przepisu okoliczność właściwego oznakowania drogi, po której poruszał się pojazd/zespół pojazdów kierowany przez skarżącego - jako drogi płatnej, podczas gdy dla właściwego zrekonstruowania normy prawnej objętej tym przepisem konieczne jest ustalenie, czy droga ta/odcinek drogi była oznaczona zgodnie z wymogami ustalonymi w ww. przepisach aktów wykonawczych do ustawy o drogach publicznych (u.d.p.) i ustawy Prawo o ruchu drogowym (prd).

Wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wniósł w skardze o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentacji fotograficznej okolic zjazdu na drogę krajowa nr [...] na odcinku [...], a w tym zjazdu w [...]na okoliczność braku właściwego oznakowania tabliczkami T-34.

Organ, w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie. Odnosząc się zarzutów w kwestii znaków drogowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał sie na pismo informacyjne z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] na podstawie którego ustalono, że projekt docelowej (stałej) organizacji ruchu w ciągu drogi krajowej nr [...], w zakresie oznakowania systemu elektronicznego poboru opłat został zatwierdzony w dniu 7 listopada 2011 r. Natomiast rzeczywisty termin wprowadzenie stałych organizacji ruchu, czyli montaż oznakowania w terenie przez wykonawcę oznakowania miał miejsce w terminie od dnia 8 listopada 2011 r. do dnia 22 listopada 2011 r. Ponadto wskazał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) znaki obowiązują na drodze, na której są umieszczone, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Wskazywał, że w niniejszej sprawie, w dniu realizowanego przejazdu, tj. w dniu [...] lutego 2014 r" na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej za wykonywany przejazd. Jego zdaniem, na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. organ ustalił bezspornie, że na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], tabliczki T-34 informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej zostały prawidłowo umieszczone. Ponadto, wskazane w piśmie zarządcy drogi przeprowadzone kontrole ustawienia tabliczek T-34 nie wykazały w tym zakresie nieprawidłowości.

Dodatkowo, przy piśmie skierowanym do Sądu z 2 października 2015r. skarżący przedłożył dwa nagrania video na płycie dvd-r, jak twierdził, z miejsca wjazdu na drogę krajową i trasę, którą przebył", na okoliczność, że widać brak oznakowania wjazdu na drogę oraz na samej trasie tabliczkami T-34.

Na rozprawie w dniu 27 listopada 20115r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, w grę wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako "p.p.s.a."

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyń określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej podniesionych.

Wbrew ustaleniom i ocenie dokonanej w odpowiedzi na skargę, na podstawie pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zostało ustalone informujące o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej zostały prawidłowo umieszczone w dniu kontroli, tj. [...] lutego 2015r.

Na wstępie należy bowiem wskazać, że spór między stronami w istocie sprowadza się do tego, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej krajowej nr [...] na odcinku kontrolowanym przez organ, którym poruszał się skarżący w dniu [...] lutego 2014r. na odcinku [...], czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.

Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w ust. 6 art. 13 ha ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy – określonych w załączniku nr 1 i 2 do tego rozporządzenia. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 15 czerwca 2011 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. z 2011 r., nr 124, poz. 702) w załączniku nr 1 do rozporządzenia wprowadzono w części 5 "znaki informacyjne" pkt 5.2. 45a "opłaty drogowe". Zgodnie z § 65 ust. 3 rozporządzenia z 31 lipca 2002 r. tabliczka T-34 umieszczona pod znakiem drogowym E-15a, E-15c albo E-15d oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Sąd nie podzielił poglądu organu, że kwestia prawidłowego oznakowania płatnych odcinków dróg jest bez znaczenia dla wymiaru kary – nakładanej na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że tabliczka T-34 służąca do oznakowania dróg, na których pobiera się opłatę elektroniczną ma znaczenie tylko informacyjne. W sprawie tej wypowiedział się już wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, np. w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II GSK 1467/12, z dnia 24marca 2015 r. sygn. akt II GSK 467/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 500/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 747/14.

NSA uznaje bowiem, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

W szczególności uzasadnienie tego ostatnio wymienionego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje między innymi, że: "Istnienie reguł wykładni systemowej nazwanej również wykładnią systematyczną wiąże się z faktem, iż zbiór norm obowiązujących w danym państwie powinien być spójny i uporządkowany. Zapewnienie systemowi prawa odpowiedniego stopnia spójności i uporządkowania stanowi powinność zarówno legislatorów, jak i organów stosujących prawo. Nie można w ocenie NSA podczas interpretacji przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie nakładania kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej za ten przejazd nie uwzględnić przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym odnoszących się do znaków drogowych, które dotyczą oznaczenia drogi, którą przejazd wymaga uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej. Znak T-34 odnosi się wprost do drogi, za przejazd którą została wymierzona kara pieniężna. Aby zachować spójność systemu prawa, przepis § 65 ust. 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r., jako dotyczący drogi, po której odbywa się przejazd bez opłaty i w konsekwencji nakładana jest kara pieniężna – tym samym niewątpliwie związany z wymierzaną karą – winien być uwzględniony. Przekonuje do powołanego stanowiska chronologia wprowadzanych do systemu prawa przepisów prawa dotyczących pobierania opłat elektronicznych oraz znaku drogowego T-34. Regulacja dotycząca znaku T-34 weszła w życie na mocy ust. 3 dodanego do § 65 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r. w dniu 30 czerwca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 124, poz. 705). W przepisie tym postanowiono, że tabliczka T-34 oznacza, iż za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Z powołanego przepisu wprost wynika – z jego literalnego brzmienia – że opłatę elektroniczną pobiera się za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Natomiast do ustawy o drogach publicznych dodano art. 13k ust. 1 pkt 1 i 2 w brzmieniu: za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: bez uiszczenia tej opłaty – wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł; bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości – wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Powołany przepis ustawowy zaczął obowiązywać w dniu 1 lipca 2011 r. Podkreślić wypada, że przepis regulujący oznaczenie drogi znakiem T-34 poprzedza unormowanie ustawowe dotyczące nakładania kar pieniężnych za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Chronologia ta jest w pełni usprawiedliwiona, aby nałożyć karę pieniężną za przejazd bez opłaty, droga za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, winna być w sposób właściwy oznaczona. Podnieść należy, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja. Z art. 2 Konstytucji wynika, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Z tego zasadniczego w systemie prawa krajowego przepisu – klauzuli państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie wywiódł wiele podstawowych reguł prawnych. Jedną z nich jest zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W ocenie Trybunału istotę tej zasady, określanej także jako zasada lojalności państwa wobec obywatela, wyraża nakaz takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby obywatel mógł układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na skutki prawne, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań (por. E. Morawska, Klauzula państwa prawnego w Konstytucji RP na tle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Dom Organizatora, Toruń 2003, s. 347). Zgodnie z regułą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa przyjąć należy, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie dróg, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Wypada w tym miejscu zauważyć obowiązek uczestnika ruchu drogowego wynikający z art. 5 ust. 1 p.r.d. stosowania się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych. Uczestnik ruchu drogowego ma zatem obowiązek zachowywania się na drodze w sposób wskazywany przez znaki drogowe. Znaki drogowe zostały wprowadzone w celu uregulowania zasad ruchu drogowego. Rolą państwa działającego za pośrednictwem właściwych organów jest stworzenie na drogach stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W świetle zatem zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji, obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań państwa w zakresie umiejscowienia stosownych znaków drogowych."

W konsekwencji należy więc uznać, że w przypadku zarzutu braku owej tabliczki na płatnym odcinku drogi - uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznakowanej tabliczką T-34 nie można obciążać odpowiedzialnością za nieziszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. Do takiej konkluzji prowadzi wykładnia systemowa przepisów prawnych.

W ocenie Sądu, oznakowanie tabliczką T-34 powinno się znajdować w takim miejscu, które umożliwia kierującemu przy zachowaniu przepisów ruchu drogowego i realnych możliwości pojazdu wybór pomiędzy wjazdem na drogę płatną, a drogę niepłatną.

W niniejszej sprawie, wbrew dokonanej ocenie, mimo podjętego działania na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, organ nie wyjaśnił w postępowaniu dowodowym kwestii istnienia w dacie kontroli zakwestionowanego oznakowania.

Mimo prowadzonego postępowania i dokonania oceny informacji wskazanych w piśmie GDDKiA z dnia [...] stycznia 2014r. nr [...] nie zostały dokonane ustalenia, które w sposób wiarygodny przesądzałyby kwestię istnienia w dniu [...] lutego 2014r. prawidłowego oznakowania na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...], tabliczką T-34 informującą o konieczności uiszczania opłaty elektronicznej.

. Pomijając kwestię, że organ do niniejszej sprawy, jako dowód wykorzystał pismo z 20 stycznia 2014r. złożone do innych spraw, to należy stwierdzić, że dowód ten nie wyjaśnia spornego stanu faktycznego. Stwierdzenie organu o bezspornych ustaleniach faktycznych jest zatem nadużyciem.

Po pierwsze bowiem, pismo z 20 stycznia 2014r. nie może stanowić o okolicznościach z daty późniejszej – daty kontroli [...] lutego 2014r. W pkt VII tego pisma zarządca drogi krajowej wskazuje, że rzeczywisty termin wprowadzenia stałych organizacji ruchu na odcinku [...] – czyli montaż oznakowania – miało miejsce w terminie od dnia 8 listopada 2011r. do dnia 22 listopada 2011r. Jak wskazał organ w ww. piśmie, w ramach warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad zarządzeniem nr 36 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007r. Oddział GDDKiA w [...] prowadzi kontrole jesienne i wiosenne drogi krajowej [...] w zakresie prawidłowości oznakowania.

Tymczasem, jak wynika z ww. pisma GDDKiA, ostatnia z takich kontroli miała miejsce [...] kwietnia 2013r., a zatem blisko na rok przed przedmiotowym zdarzeniem w dniu [...] lutego 2014r. Przy czym, jak wcześniej wskazano, ogląd GDDKiA miał miejsce w lokalizacji "droga krajowa nr [...] gr. woj. [...]".

Dla oceny stanu faktycznego nie ma znaczenia, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 sierpnia 2014 roku zmieniające rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1112) wprowadziło zmianę nazwy i numeracji odcinków drogi krajowej nr [...], tj. odcinku [...], który został podzielony w znaczeniu prawnym na dwa odcinki o następującym brzmieniu: odcinku [...] oraz węzeł [...] (skrzyżowanie z drogą gminną nr [...]), które zostały wyszczególnione w załączniku nr 2 pkt 12. lit. a i b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku – to

Jednakże, dla oceny stanu oznakowania drogi ma znaczenie, że ostatnia z kontroli zarządcy drogi nr [...] (dokonywanych 2 razy do roku) miała miejsce 11 kwietnia 2013r., a zatem blisko na rok przed przedmiotowym zdarzeniem w dniu [...] lutego 2014r. Natomiast nie ma jakiejkolwiek informacji, że po dniu [...] lutego 2014r., następna przeprowadzona rutynowo kontrola zarządcy drogi potwierdziła prawidłowe oznakowanie ww. drogi z 11 kwietnia 2013r.

Oznacza to, że przedstawiona informacja z GDDKiA z 20 stycznia 2013r. w zakresie oznakowania drogi publicznej w gr. woj. [...] ww. nie miałaby żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem nie stanowi dowodu na kwestionowane okoliczności.

Tym samym nie zostało wyjaśnione, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór miedzy wjazdem na drogę płatną a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej. Twierdzenie skarżącego o braku tej tabliczki nie zostało bowiem w żaden wiarygodny sposób zweryfikowane przez organ, który w tej konkretnej sprawie nie wypowiedział się na temat prawidłowego oznakowania drogi w dacie prowadzonej kontroli drogowej - przy wymierzaniu kary pieniężnej. Dokumentacja fotograficzna organu wątpliwości tych nie usuwa. Dokumentacja w postaci filmu – złożona przed dopiero Sądem, pozostaje poza możliwością dopuszczenia z niej dowodu przez sadem administracyjnym – świetle zasady określonej w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Niewątpliwie dowodem z dokumentu, o którym mowa w cyt. normie nie jest nagranie na dvd –r. Art. 106 § 5 p.p.s.a. stanowi bowiem, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. O dokumentach w kpc stanowi art. 244 i 245. Art. 244 kpc mówi o dokumentach urzędowych. Art. 244 § 1 stanowi, że dokumenty urzędowe, sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo zaświadczone. Z kolei § 2 wskazuje, że przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje pozarządowe w zakresie zleconych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej.

Art. 245 kpc mówi o dokumencie prywatnym, który stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie.

Z tych względów Sad oddalił wniosek o dopuszczenie wskazanego dowodu.

Wobec niewyjaśnienia istotnej dla sprawy okoliczności, jaką jest oznakowanie drogi w czasie przejazdu po niej skarżącego, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję należało uchylić z uwagi na to, że doszło do naruszenia prawa procesowego tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednakże Sąd, po uchyleniu obu zaskarżonych decyzji nie skierował sprawy do ponownego rozpatrzenia, a umorzył postępowanie administracyjne mając na względzie wejście w życie w dniu 2 stycznia 2015r. ustawy z dnia 29 sierpnia 2014r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym. (Dz.U.2014.1310). Art. 4 ww. ustawy stanowi, że nie wszczyna się postępowania administracyjnego na podstawie art. 13k ust. 1 lub 2 ustawy, o której mowa w art. 1, a wszczęte umarza się, jeżeli naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Znowelizowany został z dniem 15 sierpnia 2015 r. art. 145 p.p.s.a. poprzez dodanie § 3 przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U.2015.658). Wskutek powyższego art. 145 p.p.s.a. uzyskał brzmienie:

"Art. 145. § 1. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

§ 2. W sprawach skarg na decyzje i postanowienia wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego i w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie.

§ 3. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie."

Uzasadnia to fakt, że Skoro ustawa weszła w życie 2 stycznia 2015r. a naruszenie zostało popełnione przed dniem wejścia w jej życie tj. [...] lutego 2014r. umarza się postepowania administracyjne. Dotychczas zrobić to mógł tylko organ administracji. Nowelizacja przepisów Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnym umożliwiła dokonanie przez Sąd postepowania administracyjnego w art. 145a p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit."c" p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję GITD i na mocy art. 145. § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.