Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 761/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 27 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. , utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla inwestycji.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Wójt Gminy B. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. (dalej jako: "inwestor"), odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia pn. "Zakład termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzania energii elektrycznej z zewnętrznymi zbiornikami oleju opałowego i odpadów płynnych, doziemnymi instalacjami przesyłu paliw, studnią głębinową i stacją uzdatniania wody, doziemną instalacją wody, agregatem prądotwórczym, prosumencką stacją trafo, doziemnymi instalacjami energii elektrycznej i oświetlenia terenu wraz z monitoringiem, przyłączem tymczasowym i docelowym energii elektrycznej, wagą najazdową, zewnętrzną chłodnią wentylatorową i zewnętrznymi centralami wentylacyjnymi, zbiornikiem retencyjnym wód opadowych z rowem dla awaryjnego odprowadzenia wód opadowych, kanalizacją deszczową "czystą" i "brudną" z separatorem węglowodorów i przepompownią, kanalizacją sanitarną z podziemnym zbiornikiem ścieków bytowych, kanalizacją technologiczną z podziemnym zbiornikiem ścieków technologicznych, kanalizacją wód popłucznych z podziemnym zbiornikiem wód popłucznych, terenową myjnią samochodów i kontenerów, magazynami odpadów podprocesowych, śmietnikiem na odpady bytowe, zjazdem docelowym i tymczasową drogą dojazdową, wewnętrznymi drogami i placami ruchu pieszego i jezdnego, stanowiskami postojowymi samochodów osobowych i placami utwardzonymi, ogrodzeniami wewnętrznymi i zewnętrznymi wraz z ukształtowaniem terenu i zieleni urządzonej" przewidzianej do realizacji w miejscowości P. (działka nr ewid. 202, obręb [...), gmina B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 353, dalej jako: "ustawa"). W ocenie organu lokalizacja inwestycji na wskazanym terenie jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...]w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. , Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzucając naruszenie art. 80 ust. 2 ustawy w zw. z § 10 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 8 i 11 uchwały w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Autor odwołania wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy. W uzasadnieniu strona wskazała, że zgodnie z rysunkiem planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. większa część działki nr ewid. 202, na której planowano przedsięwzięcie położona jest w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, pozostała część działki położona jest w obszarze 19.29.KGg zgodnie z uchwałą Rady Gminy B. nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B.. Przedsięwzięcie należy oceniać pod kątem zgodności z wynikającymi z planu funkcjami: składowiska odpadów, produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska, produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z recyklingiem odpadów. Zgodnie z § 10 uchwały określono dla jednostki urbanistycznej 19.35.NU, podstawowe przeznaczenie terenu jako składowisko odpadów, produkcja i usługi produkcyjne, magazyny i składy, co oznacza, że wymienione obiekty mogą być lokalizowane na terenie inwestycji jako pojedyncze funkcje lub łącznie. Przytaczając definicję oznaczeń "PU" i "NU" określoną w § 2 pkt 8 i 11 uchwały odwołujący wskazał, że te przepisy są źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Zgodnie z definicją "składowiska odpadów" zawartą w § 2 uchwały to nie tylko składowisko odpadów w potocznym znaczeniu oraz takie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, ale także wszelkie "obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych oraz dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej". Niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania (potocznie utylizacji) odpadów stanowi załącznik nr 2 do ustawy o odpadach, w którym wskazuje się m.in. przekształcenia termiczne. W ocenie strony, tak szerokie zdefiniowanie pojęcia "składowiska odpadów", jak dokonane w uchwale pozwala uznać, że przedsięwzięcie polegające na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne stanowi składowisko odpadów w rozumieniu § 2 pkt 11 uchwały. Natomiast zawężenie możliwości zagospodarowania terenu zawarte w § 10 uchwały polegające na dopuszczeniu do realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowania lub recyklingu odpadów, odnosi się do zawężenia funkcji "PU", tj. produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, a nie funkcji "NU" – składowiska odpadów. Przy zaprezentowanym stanowisku, zawężenie nie ma znaczenia w sprawie, a inwestycja jest zgodna z funkcją składowiska odpadów w rozumieniu § 2 pkt 11 uchwały. Nawet w przypadku analizowania przedsięwzięcia pod kątem funkcji oznaczonej literami "PU" – zdaniem odwołującego – również należały je uznać za zgodne z planem miejscowym, bowiem § 10 uchwały dopuszcza do realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowania lub recyklingu odpadów. Zdaniem autora odwołania, ten zapis ma na celu wykluczenie obiektów, które w produkcji i usługach produkcyjnych przekształcałyby surowce inne niż odpady. Jeżeli obiekt w postaci zakładu termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne będzie obsługiwał recykling odpadów lub składowisko odpadów, to jego lokalizacja w świetle ww. zapisów jest zgodna z ustaleniami obowiązującego planu na terenie jednostki 19.35.NU,PU.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") oraz jednocześnie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 pkt 37, pkt 52 lit. b, pkt 56 lit. b rozporządzenia, zatem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Przepis art. 80 ust. 2 zd. I ustawy stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzenie zatem sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami planu miejscowego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

Jak podkreślił organ, z załączonych akt sprawy wynika, że przedsięwzięcie ma zostać zrealizowane na działce nr ewid. 202. Dla tego terenu obowiązuje uchwała Rady Gminy w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] ze zm.), wg którego większa część działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19.35.NU.PU, zaś pozostała część działki położona jest na terenie, który zgodnie z uchwałą Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...]w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]), oznaczony jest symbolem 19.29.KGg.

Przedsięwzięcie winno zatem zostać zbadane pod kątem zgodności z przepisami uchwały z dnia 26 marca 2002 roku, ponieważ zapisy uchwały z dnia 16 września 1997 roku dotyczące części działki odnoszą się do dróg i nie są przedmiotem sporu.

Zgodnie z § 10 uchwały, w obszarze urbanistycznym wsi P. wyznaczono m.in. teren o symbolu 19.35.NU,PU, na którym jak wskazano, położona jest inwestowana działka, a dla którego zaplanowano przeznaczenie – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy. Zasady i warunki zagospodarowania zostały określone poprzez wskazanie, że:

- obszar występowania znalezisk archeologicznych, prace ziemne podlegają rygorom nadzoru określonym przepisami szczególnymi,

- dopuszczalna realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów,

- zagłębienie dna niecki składowania do 1 m pod poziom terenu,

- rekultywacja terenu po wypełnieniu niecki składowania odpadów o kierunku leśnym,

- wymagane pełne uszczelnienie niecki terenów składowania,

- zbieranie wód odciekowych drenażem z ich oczyszczaniem na oczyszczalni zakładowej zrealizowanej w obrębie składowiska lub z wywozem na oczyszczalnię ścieków, eksploatacja składowiska uwarunkowania ujęciem i wykorzystaniem biogazu dla celów gospodarczych w pierwszej kolejności dla mieszkańców wsi P., w obrębie terenu wymagana realizacja pasów zieleni izolacyjnej drzewostanu wysokiego, ograniczających rozprzestrzenianie się zanieczyszczeń powietrza.

W § 2 ust. 2 uchwały zostały zdefiniowane niektóre pojęcia w niej użyte, m.in.: w pkt 8 – funkcja "produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy", oznaczona symbolem "PU", przez co należy rozumieć funkcję służącą działaniom ograniczonym do utrzymania istniejących oraz realizowania projektowanych budynków o funkcji produkcyjnej (z wyłączeniem produkcji zwierzęcej i roślinnej) i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych, garażami oraz terenami zieleni, dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej. Natomiast w pkt 11 – funkcja "składowisko odpadów", oznaczona symbolem "NU" oznacza funkcję służącą działaniom ograniczonym do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych obiektów budowlanych służących do odbioru i utylizacji odpadów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych oraz dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej.

Zasady i warunki zagospodarowania omawianego terenu, określone zostały m.in. poprzez zapis o treści: "dopuszczalna realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów".

Jak podkreśliło Kolegium, z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz z opisu przedsięwzięcia zawartego w raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że ma ono polegać ma na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne. Będzie to zakład nowy, w którym zostanie zastosowany sposób unieszkodliwiania odpadów metodą D10 – "przekształcanie termiczne na lądzie" zgodnie z załącznikiem nr 2 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1987 ze zm.). W zakładzie będzie następował proces termicznego przekształcania odpadów (wraz z odzyskiem energii) poprzez spalanie przez ich utlenianie. Odpady będą dowożone do zakładu. Większość odpadów stanowić będą odpady medyczne. Spalanie odpadów będzie realizowane na bieżąco, a magazyny będą służyły wyłącznie do tymczasowego magazynowania zapasu odpadów dla okresu 4 dni. Powstająca w trakcie procesu para wodna zostanie wykorzystana do produkcji energii cieplnej. W zakładzie w trakcie eksploatacji będą powstawały odpady, takie jak popioły i żużle oraz pyły, które będą gromadzone w magazynie wolnostojącym w pojemnikach (big-bagach). Rodzaj, miejsce powstawania, ilość i sposób postępowania z wytworzonymi odpadami zostały przedstawione w Raporcie w rozdziale 10.4 str. 176-184.

W treści odwołania strona wywodziła, iż szerokie zdefiniowanie pojęcia "składowiska odpadów" w ww. uchwale pozwala uznać, że przedsięwzięcie stanowi "składowisko odpadów" w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały, a zawężenie możliwości zagospodarowania terenu zawarte w § 10 uchwały polegające na dopuszczeniu do realizacji obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingu odpadów odnosi się do zawężenia funkcji "PU", tj. produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, a nie do funkcji "NU" – składowiska odpadów.

W ocenie Kolegium, dokonując oceny zgodności przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy mieć na uwadze, że dotyczy ono gospodarki odpadami, przez którą w myśl art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach rozumie się, wytwarzanie odpadów i gospodarowanie odpadami. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach stanowi, że gospodarowanie odpadami oznacza zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie odpadów to z kolei proces ich odzysku lub unieszkodliwienia, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach), a odzysk to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach).

W § 2 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 uchwały zdefiniowano pojęcie terenów, funkcji zagospodarowania przestrzennego i przeznaczenia terenu. Zgodnie z tymi przepisami przez "tereny" należy rozumieć wydzielone liniami rozgraniczającymi w obszarze zmiany planu, nieruchomości lub ich części, dla których zostały określone zmianą planu różne funkcje lub różne zasady zagospodarowania i które zostały oznaczone w tekście oraz na rysunkach symbolami cyfrowymi (pkt 3). Przez "funkcję zagospodarowania przestrzennego" należy rozumieć zespół uprawnień i zobowiązań do podejmowania działań w przestrzeni, służących realizacji określonych celów (pkt 4), natomiast przez "przeznaczenie terenu" określone dla poszczególnych terenów funkcje, wyodrębnione według zasad i sposobów korzystania z nieruchomości, oznaczone w treści planu i na rysunku planu symbolem literowym (pkt 5).

Zdaniem Kolegium, nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony, że określone dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU zasady i warunki zagospodarowania terenu dopuszczające realizację obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów, odnoszą się wyłącznie do funkcji oznaczonej symbolem PU. Zasady i warunki zagospodarowania zostały określone dla całego terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU (w rozdziale III uchwały "Zasady i warunki kształtowania zagospodarowania w wyodrębnionych terenach"). Fakt, że w uchwale na tym samym terenie umożliwiono realizację zadań o różnych funkcjach nie uprawnia do wybiórczego stosowania zapisów planu określających zasady i warunki zagospodarowania. W załączniku graficznym do planu dla tego terenu brak jest linii podziału wewnętrznego terenów o różnych funkcjach lub zasadach zagospodarowania przez którą zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 14 uchwały należy rozumieć m.in. linię określoną rysunkiem zmiany planu wyznaczającą fragment terenu, do którego ogranicza się realizację obiektów budowlanych wskazanej funkcji. Ustalenia w zakresie przeznaczenia inwestowanego terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy, mają charakter kształtujący, a nie opisowy. Realizacja każdej z funkcji musi być zgodna z zasadami i warunkami przeznaczenia terenu. Przewidziana w § 10 uchwały realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów musi być funkcjonalnie związana z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów. Tymczasem z wniosku inwestora i raportu oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia wynika, że będzie ono spalarnią odpadów, przez którą zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 26 ustawy o odpadach, rozumie się zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów. Przedsięwzięcie nie jest związane z funkcją produkcji, lecz z przetwarzaniem i unieszkodliwianiem metodami termicznymi odpadów. W ocenie organu, brak jest też podstaw do uznania, że przedsięwzięcie będzie związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów. Przez recykling odpadów rozumie się odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk (art. 3 ust. 1 pkt 23 ustawy o odpadach). Jak wynika z przedstawionego w raporcie zastosowanego rozwiązania nie można zaliczyć do działalności związanej z recyklingiem. Nie jest również związane z obsługą składowiska, przez które zgodnie z art.3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Określenie w § 2 ust. 2 pkt 11 uchwały funkcji "składowisko odpadów", oznaczonej symbolem NU jako "funkcja służąca działaniom ograniczonym do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych obiektów budowlanych służących do odbioru i utylizacji odpadów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych oraz dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej" – zdaniem SKO – również przesądza o braku możliwości zlokalizowania na badanym terenie zakładu termicznego przekształcania odpadów. Przedsięwzięcie nie zostało wymienione w katalogu przewidzianych form zagospodarowania terenu oznaczonego jako 19.35.NU,PU. W uchwale nie zdefiniowano pojęcia utylizacja odpadów, a również ustawa o odpadach nie posługuje się takim pojęciem, dlatego organ sięgnął do wykładni językowej przyjmując, że utylizacja to wykorzystanie odpadków jako surowców wtórnych do dalszego przerobu. Przedsięwzięcie polegać będzie na termicznym przekształcaniu odpadów.

Inwestycja, polegająca na budowie zakładu termicznego przekształcania odpadów bezspornie nie jest przedsięwzięciem, którego lokalizację przewidziano na terenie oznaczonym 19.35.NU,PU, dlatego organ podzielił stanowisko Wójta Gminy B. dotyczące odmowy wydania decyzji środowiskowej z powodu niezgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do przywołanego w odwołaniu postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej Kolegium wyjaśniło, że z danych umieszczonych w BIP Urzędu Gminy B. wynika, iż sprawa dotyczyła odmiennego stanu faktycznego, a postępowanie nie zakończyło się wydaniem decyzji merytorycznej, lecz umorzeniem postępowania. Natomiast wskazane w uzasadnieniu decyzji wystąpienie o opinię do Pracowni Urbanistycznej w zakresie zgodności z planem nie ma wpływu na wydaną decyzję, gdyż Wójt Gminy dokonał własnej oceny zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenów objętych inwestycją.

W skardze skierowanej do sądu administracyjnego A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia:

1) § 10 w zw. z § 2 ust. 2 pkt 8 i 11 uchwały Rady Gminy w B. nr [...] z dnia 26 marca 2002 roku w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. , poprzez błędną ich wykładnię, w tym przede wszystkim polegającą na:

- błędnej interpretacji pojęcia składowiska odpadów i pojęcia utylizacja,

- braku uznania dla analizowanego obszaru równorzędności funkcji składowiska odpadów oraz funkcji produkcji i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy,

- uznaniu, że zawężenie dotyczące realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów poprzez ich powiązanie z obsługą składowania lub recyklingu odpadów odnosi się również do funkcji składowiska odpadów,

- błędnej interpretacji pojęcia obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów,

- uznanie, że obowiązek obsługi składowiska odpadów lub recyklingu odpadów w przypadku obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów oznacza, że składowisko odpadów lub recykling mają również znajdować się / ma się odbywać, na terenie analizowanej nieruchomości, na której znajdować będą się również ww. obiekty,

skutkujących uznaniem, że zamierzone przedsięwzięcie jest niezgodne z funkcją działki nr ewid. 202 znajdującą się w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, a tym samym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo że przedsięwzięcie jest zgodne z funkcją działki nr ewid. 202 znajdującą się w obszarze urbanistycznym 19.35.NU,PU, a tym samym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uzasadnia uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718; dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części, Sąd skargę oddala w całości lub w części.

W ocenie składu orzekającego, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie prowadzące do wydania decyzji środowiskowej regulują przepisy powołanej już wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił przepis art. 80 ust. 2 ustawy, który – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji – przewidywał, że właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nie dotyczy to decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanej dla drogi publicznej, dla linii kolejowej, dla przedsięwzięć Euro 2012, dla przedsięwzięć wymagających koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin, dla inwestycji w zakresie terminalu, dla inwestycji związanych z regionalnymi sieciami szerokopasmowymi, dla budowli przeciwpowodziowych realizowanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2010 roku o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, dla inwestycji w zakresie budowy obiektów energetyki jądrowej lub inwestycji towarzyszących oraz dla strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej realizowanej na podstawie ustawy z dnia 24 lipca 2015 roku o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych.

Z przywołanej regulacji bezspornie wynika, że tryb postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która jest wymagana zarówno dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko jak i dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 ustawy) uzależniony jest, poza wyjątkami określonymi w zdaniu drugim art. 80 ust. 2 ustawy, od podstawowego kryterium, jakim jest zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli takowy został uchwalony. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (por. K. Gruszecki Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – Komentarz, wyd. Pressom, Wrocław 2009, str. 244).

Na wstępie przypomnieć wypada, że planowana w sprawie inwestycja obejmować miała budowę zakładu termicznego przekształcania odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne oraz wytwarzania energii elektrycznej wraz z niezbędną infrastrukturą przewidzianą do realizacji na terenie działki nr ewid. 202 w miejscowości P., gmina B. . Z powyższego wynika, że nie zachodzi żaden z wymienionych w art. 80 ust. 2 ustawy przypadków wyłączających zasadę zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja – jak słusznie oceniły organy obu instancji – należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 41 i pkt 46 rozporządzenia) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 37, pkt 52 lit. b oraz pkt 56 lit. b rozporządzenia), zatem wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia.

Teren przeznaczony do zainwestowania – co nie jest w sprawie sporne – objęty jest zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj[...]Nr [...], poz. [...] ze zm.) oraz uchwały Rady Gminy w B. z dnia [...], nr [...]w sprawie zmiany miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]). Większa część objętej planami inwestycyjnymi działki położona jest na terenie oznaczonym symbolem 19.35.NU.PU, zaś pozostała część na terenie oznaczonym symbolem 19.29.KGg. Jak słusznie przyjęło Kolegium, planowane przedsięwzięcie powinno podlegać ocenie pod kątem zgodności z przepisami uchwały z dnia [...] (symbol 19.35.NU.PU), ponieważ zapisy uchwały z dnia [...] dotyczące części działki odnoszą się do dróg i nie są przedmiotem sporu (symbol 19.29.KGg).

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi należy wyjaśnić, że uchwała z dnia 26 marca 2002 roku (§ 10) przewiduje dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU jako przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy. Kształtując zasady i warunki zagospodarowania ww. uchwała przewiduje w szczególności, że dopuszczalna jest na tym terenie realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów.

W uchwale z 2002 roku w przepisie § 2 ust. 2 pkt 11 zawarta została definicja funkcji "składowisko odpadów" oznaczonej symbolem "NU", gdzie wskazuje się, że obejmuje ono również obiekty budowlane służące do odbioru i utylizacji odpadów wraz z niezbędnymi do ich funkcjonowania pomieszczeniami technicznymi i gospodarczymi. Tymczasem, jak wskazano wcześniej w § 10 uchwały z 2002 roku dla symbolu 19.35.NU,PU napisano m.in. że dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów.

Planowana inwestycja obejmuje zakład termicznego przekształcania odpadów, czyli innymi słowy spalarnię odpadów. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 26 ustawy o odpadach, spalarnia odpadów to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej, obejmujące instalacje i urządzenia służące do prowadzenia procesu termicznego przekształcania odpadów wraz z oczyszczaniem gazów odlotowych i wprowadzaniem ich do powietrza, kontrolą, sterowaniem i monitorowaniem procesów oraz instalacjami związanymi z przyjmowaniem, wstępnym przetwarzaniem i magazynowaniem odpadów dostarczonych do termicznego przekształcania oraz instalacjami związanymi z magazynowaniem i przetwarzaniem substancji otrzymanych w wyniku spalania i oczyszczania gazów odlotowych; jeżeli współspalanie odpadów odbywa się w taki sposób, że głównym celem tej instalacji nie jest wytwarzanie energii ani wytwarzanie produktów materialnych, tylko termiczne przekształcenie odpadów, wówczas instalacja ta uważana jest za spalarnię odpadów. Upraszczając, spalarnia to zakład lub jego część przeznaczone do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej.

Tymczasem, zgodnie z przepisem § 2 ust. 2 pkt 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, składowisko odpadów to m.in. obiekty budowalne służące do odbioru i utylizacji odpadów. W tej sytuacji koniecznym jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy planowana w sprawie inwestycja to obiekt służący przede wszystkim do utylizacji odpadów. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie definiuje pojęcia "utylizacji odpadów", a jedynie w § 2 ust. 1 odsyła do rozumienia niezdefiniowanych w planie pojęć w rozumieniu ogólnie obowiązujących przepisów prawa. W przepisach obowiązującego prawa nie ma definicji pojęcia "utylizacja odpadów", dlatego niezbędne okazuje się sięgnięcie do wykładni językowej, zatem potocznie ujmując utylizacja to zniszczenie, zatem jednym ze sposobów utylizacji może być spalanie odpadów w spalarni.

Jednakże należy zauważyć, że przepis § 2 ust. 2 pkt 11 planu miejscowego posługuje się pojęciem "utylizacji", a przepis § 10 pojęciem "recykling". Pojęcia te nie są tożsame. Utylizacja to zniszczenie, a recykling to – zgodnie z art. 3 pkt 23 ustawy o odpadach – odzysk, w ramach którego odpady są ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje wykorzystywane w pierwotnym celu lub innych celach; obejmuje to ponowne przetwarzanie materiału organicznego (recykling organiczny), ale nie obejmuje odzysku energii i ponownego przetwarzania na materiały, które mają być wykorzystane jako paliwa lub do celów wypełniania wyrobisk.

Wynika z tego, że uwzględniając zapisy § 10 planu dla jednostki 19.35.NU,PU, zgodnie z którymi dopuszczalna jest realizacja tylko obiektów związanych z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów – zdaniem Sądu – realizacja planowanej inwestycji nie jest dopuszczalna, bowiem spalarnia śmieci nie jest formą recyklingu. Zapisy § 10 uchwały, jako przepisy o charakterze szczegółowym, regulują przeznaczenie inwestowanej działki. Sąd na tej podstawie ocenił, że stanowisko organów w zakresie uznania, że planowana inwestycja jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zasługuje na uwzględnienie.

Uzupełniając powyższe dostrzec można, iż przedstawione uwagi – w ocenie Sądu – mogą świadczyć o niekonsekwencji terminologicznej przyjętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale zagadnienie oceny legalności planu miejscowego wykracza poza przedmiot niniejszego postępowania.

Końcowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż żaden z nich nie zyskał uznania Sądu. Wbrew twierdzeniom strony, nie można w sprawie uznać równorzędności funkcji składowiska odpadów i funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Owszem zgodnie z zapisami planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem 19.35.NU,PU "przeznaczenie terenu – składowisko odpadów oraz produkcja i usługi produkcyjne oraz magazyny i składy", ale jednak w zasadach zagospodarowania terenu dla tego symbolu napisano, że "dopuszczalna jest realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów" (§ 10 tiret drugi dla symbolu 19.35.NU,PU). Skoro plan zawiera zapis o zacytowanej treści, z którego wynika, że plan dokonuje kategoryzacji w tym zakresie, to nie może zyskać uznania pogląd strony skarżącej. W kontekście powyższych uwag, nie jest także uzasadnione twierdzenie stanowiące o zawężeniu dotyczącym realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów poprzez ich powiązanie z obsługą składowania lub recyklingu odpadów, odnosi się również do funkcji składowiska odpadów. Nie można zarzucić organom także błędnej interpretacji pojęcia "obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów". Sięgając do zawartej w przepisie § 2 pkt 8 uchwały z 2002 roku definicji wskazanego pojęcia nie można uznać, że planowana w sprawie inwestycja stanowi obiekt o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów. Spalarnia odpadów nie może być uznana za budynek o funkcji produkcyjnej, a tylko takowy jest dopuszczony do realizacji na terenie oznaczonym symbolem "PU".

W sprawie Sąd nie dostrzegł naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, decyzja pierwszej instancji odpowiada prawu, zatem jej utrzymanie w mocy było jak najbardziej uzasadnione.

Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

IB