Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1106/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 15, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. A. (skarżąca) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] i nakazująca rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (organ I instancji) na podstawie art. 105 k.p.a. umorzył wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbiórki domku letniskowego konstrukcji drewnianej, stanowiącego własność skarżącej, usytuowanego na działce ew. nr 296 w miejscowości P. (obr. ewid. P.) będącej własnością Skarbu Państwa i pozostającej w użytkowaniu wieczystym [...], Oddział [...].

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że obiekt budowlany został wybudowany w latach 70 – tych ubiegłego wieku przez [...]. Następnie obiekt stanowił własność [...]. Kolejnym jego właścicielem było [...] od którego skarżąca odkupiła domek w dniu [...] lutego 2006 r. Skarżąca nie dysponuje jednak dokumentami potwierdzającymi legalność budowy obiektu wykorzystywanego na cele rekreacji. Organ I instancji uznał, że w sprawie nie występują przesłanki do nakazania rozbiórki przewidziane w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem: "1. Obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia". Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy obiekt jest w dobrym stanie technicznym, co potwierdza przedstawiona przez skarżącą "ocena stanu technicznego" opracowana przez uprawnioną osobę, a zatem nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nie znajduje się również na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...], Nr [...], poz. [...]) obowiązującego dla działki ew. nr 296 obiekt znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Teren ten stosownie do § 5 pkt 32 planu miejscowego przeznaczony jest do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami; dopuszcza się na nim lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów. Organ I instancji uznał, że wskazane w tym przepisie przeznaczenie terenu umożliwia lokalizację domku letniskowego. Organ wyjaśnił, że w czasie budowy obiektu dla terenu działki ew. nr 296 nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Najwcześniejszy plan, jaki znajduje się w zasobach archiwalnych Gminy [...] dla tego obszaru to plan zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] października 1979 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę prawną organu I instancji. Dodatkowo wyjaśnił, że z uwagi na ustalony okres budowy obiektu do usuwania skutków samowoli budowlanej zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) znajdował zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ odwoławczy stwierdził, że z uwagi na dobry stan techniczny, a także dopuszczalność budowy z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazanymi przez organ I instancji nie występują przesłanki do nakazania rozbiórki, a to oznacza, że spełnione zostały warunki jego legalizacji. Powyższe wskazywało na konieczność umorzenia postępowania stosownie do art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wyjaśnił, że umorzenie postępowania oznacza, iż popełnione naruszenie prawa zostaje zalegalizowane i obiekt może być legalnie użytkowany.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 322/13 oddalił skargę [...] na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd zwrócił uwagę, że obiekt w dacie jego wzniesienia wymagał zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy pozwolenia na budowę, albowiem wydane z upoważnienia zawartego w tym przepisie w jego ust. 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48 ze zm.) nie zwalniało jego budowy z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym zgodność samowolnie wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlega ocenie według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Postanowienia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] dla terenu objętego jednostką planistyczną [...] dopuszczają lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej. Wobec tego, że przedmiotowy budynek wykorzystywany jest do celów rekreacyjnych nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Przedłożona zaś w toku postępowania administracyjnego ocena techniczna obiektu opracowana przez osobę uprawnioną nie budzi zastrzeżeń, a zatem w sprawie nie było też podstaw do nakazania zmian i przeróbek niezbędnych do jego doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Powyższe okoliczności, w ocenie Sądu, uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 k.p.a.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2796/13 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. [...].

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadny jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie warunku zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie istniały podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt budowlany o funkcji rekreacyjnej znajduje się na terenie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnym było badanie zgodności jego budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji. Prawidłowość stanowiska Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. potwierdziła uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. o sygn. akt II OPS 2/13 podjęta po wydaniu zaskarżonego wyroku. Tym niemniej analiza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], uchwalonego uchwałą Rady tej Gminy z dnia [...] października 2002 r., wykluczała przyjęcie, że obiekt położony jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Wprawdzie na terenie lokalizacji obiektu w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem [...] przeznaczonym zgodnie z § 5 pkt 32 planu do utrzymania w stanie naturalnym, jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami dopuszczono też "lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów", to jednak nie można było przyjąć, że przedmiotowy budynek służący do celów rekreacyjnych należy do jednej z kategorii obiektów wymienionych w tym przepisie, a zwłaszcza, że jest to "obiekt obsługi turystycznej", jak przyjął Sąd I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeciwko takiemu stanowisku przemawia nie tyle treść § 3 planu zakazującego na całym jego obszarze lokalizacji obiektów tymczasowych ustawiania przyczep, barokowozów, kiosków itp., co argument podniesiony w treści skargi, a mianowicie, że na terenie objętym planem szczegółowo określono lokalizację zabudowy rekreacyjnej. Jak wynika z treści § 5 planu w poszczególnych jednostkach planistycznych dokładnie wskazano funkcje terenów oraz rodzaje, formę i gabaryty dopuszczonych na ich obszarze obiektów budowlanych. Przykładowo, teren oznaczony symbolem [...] określono jako "teren wyłączony z zainwestowania kubaturowego", teren oznaczony jako [...] przeznaczono "pod lokalizację obiektu kultowego lub sakralnego z wprowadzeniem dominanty krajobrazowej (np. wieży) w miejscu oznaczonym na rysunku planu", teren oznaczony symbolem [...] przeznaczono "pod funkcje administracyjno – usługowe jako zaplecze obsługi turystów i wczasowiczów w formie zespołu obiektów w zabudowie indywidualnej lub szeregowej", a teren [...] "pod zagospodarowanie urządzeniami do uprawiania sportów wodnych, przystaniami, zapleczem warsztatowo- magazynowym o obsługi uczestników imprez w wodzie w tym obiektu socjalnego z gastronomią i miejscami noclegowymi". Z kolei teren oznaczony na rysunku planu jako [...] przeznaczono pod "zespół obiektów i urządzeń usługowych o funkcjach rekreacyjnych, sportowych, szkoleniowych (konferencyjnych) zwany w skrócie centrum lub ośrodek rekreacyjno – konferencyjny". Co istotne, na części terenu o symbolu [...] przeznaczonego pod zieleń parkową o funkcji wodochronnej dopuszczono budowę "domów rekreacyjnych". Natomiast w postanowieniach § 5 pkt 24 planu odnoszących się do oznaczonych na rysunku terenów [...] i [...] dopuszczono "uzupełniającą funkcję rekreacyjną – domkami rekreacyjnymi". Określono szczegółowo ich maksymalną ilość – 8 na każdym z tych terenów, a także gabaryty, wysokość i inne parametry. Podobnie zresztą jak w postanowieniach punktu 26 tego przepisu, gdzie również dla terenu [...] dopuszczono "uzupełniającą funkcję rekreacyjną – domkami rekreacyjnymi" szczegółowo określając ich lokalizację "w zasięgu wskazanych fragmentów terenu po potwierdzeniu możliwości sytuowania tych obiektów badaniem geologiczno – inżynieryjnym terenu – przy czym dopuszcza się od 4-6 domków na każdym ze wskazanych terenów", a także nakazując zapewnić "dostateczną odległość między domkami – min. 10 m".

Analiza zatem treści całego planu, a zwłaszcza jego § 5 i wszystkich jego punktów od 1 do 32 w powiązaniu z rysunkiem planu, i to pomimo jego małej skali i nieczytelności (por. k. 54 akt [...]), pozwala w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić, że pomimo iż cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjno– wypoczynkowych (§ 3 pkt 2 uchwały), to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. Nieczytelność znajdującego się w aktach sprawy rysunku planu uniemożliwiła wprawdzie ustalenie czy lokalizacja ta rzeczywiście odpowiada symbolice znaku graficznego "szraf – paski", na co zwracała uwagę skarżąca we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze, jednak już same przywołane wyżej postanowienia tekstu planu nie pozwalały przyjąć, że na terenie [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] dopuszczalna jest zabudowa o funkcji rekreacyjnej, a w szczególności, że obiekt będący przedmiotem sprawy można zakwalifikować do obiektów, których istnienie na tym terenie przewiduje plan tj. do obiektów obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej. Skoro w planie dokładnie wskazano miejsca lokalizacji "domków rekreacyjnych", a tak należałoby określić obiekt usytuowany na działce nr 296 w świetle nazewnictwa przyjętego w uchwale, i nie przewidziano ich na terenie [...], to taka wykładnia jaką przyjął Sąd I instancji dopuszczająca możliwość ich wznoszenia na tym obszarze w charakterze "obiektów obsługi turystycznej" nie była dopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle przepisów obowiązującego planu Sąd I instancji nie mógł zatem uznać, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dodatkowo Sąd nie rozważył też właściwie przesłanki określonej w punkcie 2 tego przepisu. W kontekście podniesionych w skardze zarzutów konieczne było ustalenie mocy obowiązującej wskazywanego przez skarżącą Zarządzenia nr [...] o ustaleniu strefy przybrzeżnej dla zbiornika wodnego na rzece [...], a także charakteru tego aktu i jego znaczenia dla oceny warunku legalizacji obiektu przewidzianego w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Artykuł 37 w ustępie 1 zawiera bowiem dwie niezależne od siebie podstawy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego i zaistnienie tylko jednej z nich wykluczało możliwość jego legalizacji.

Powyższe przesądziło o konieczności uwzględnienia skargi kasacyjnej, a zasadność jej materialnoprawnej podstawy umożliwiła Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi i uchylenie podjętych przez organy obu instancji rozstrzygnięć na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wadliwość wydanych przez organy decyzji w sprawie wynikała nie tylko z naruszenia przepisu art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z powołanymi wcześniej przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...], ale również z naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Uznanie bowiem, że w sprawie nie zaistniały warunki do orzeczenia rozbiórki obiektu nie dawało podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego i jego umorzenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, że właściwą formą załatwienia sprawy jest w takiej sytuacji decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. Decyzja ta jest wyrazem zdatności obiektu do użytkowania i legalizuje samowolę budowlaną, której dopuszczono się przed dniem 1 stycznia 1995 r. tj. przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie jest niezbędne jednak szczegółowe wyjaśnianie motywów przemawiających za słusznością tego stanowiska. Można nadmienić jedynie, że szeroki wywód prawny w tym zakresie zawiera publikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2011 r. o sygn. akt II OSK 1923/10.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2015 r. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]. Spółka zarzuciła wydanie decyzji niezgodnie z przepisami prawa, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Spółki decyzja może naruszać prawa materialne użytkownika wieczystego działki. Spółka stoi na stanowisku, że organ I instancji błędnie dokonał analizy przeznaczenia terenu, na którym powstał przedmiotowy budynek, w kontekście planów zagospodarowania terenu obowiązujących od daty jego budowy zakładając, iż nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę, a więc, że nie zachodzą okoliczności o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane uzasadniające nakazanie jego rozbiórki. Według oceny Spółki przedmiotowy budynek położony jest w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę tego typu obiektami, w związku z czym jego lokalizacja narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka przywołała decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. nr [...], którą to nakazano rozbiórkę obiektu o funkcji rekreacyjnej wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r., usytuowanego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu stanowiącego przedmiot skarżonej decyzji. Spółka podała, że decyzja z dnia [...] października 2015r. znak: [...] stała się ostateczna, a nakaz rozbiórki z niej wynikający został wyegzekwowany - obiekt rekreacyjny został rozebrany. Spółka wskazała, że zapisy aktualnie obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...] października 2002 r., stanowiły podstawę prawną do wydania nakazów rozbiórki dla obiektów rekreacyjnych przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczonych w decyzjach: z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], z dnia [...] marca 2013 r. nr [...]. Spółka podała, że nakazy rozbiórki w przypadku decyzji o numerach: [...] i [...] zostały wyegzekwowane, a nakaz rozbiórki wynikający z decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] został odroczony przez organ I instancji do dnia 31 grudnia 2015 r. Z uwagi na powyższe Spółka wniosła o wyjaśnienie, na jakiej podstawie dla obiektów budowlanych o tym samym przeznaczeniu, wybudowanych w identycznych okolicznościach prawnych, w porównywalnym okresie i usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie względem siebie, organ I instancji wydał zupełnie odmienne orzeczenia tj. w jednych przypadkach wydał i egzekwował nakazy rozbiórki, a w innych przypadkach umarzał postępowania administracyjne. W ocenie Spółki organ I instancji rozstrzygając przedmiotowe postępowanie w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego powinien jednoznacznie ustalić i stwierdzić czy dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Spółka podniosła, że stanowisko organu I instancji zakładające, iż "nie można jednoznacznie stwierdzić, że przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę lub przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę" wskazywać może na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co z kolei stanowić może naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Spółki powyższe uchybienia stanowić mogą naruszenie art. 107 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i jednocześnie nakazał skarżącej rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach zewnętrznych 4,45 m x 4,00 m, usytuowanego na działce ew. nr 296/2 w miejscowości P. (obr. ewid. P.), będącej własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym [...], Oddział [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na działce ew. nr 296/2 położonej w miejscowości P., usytuowany jest obiekt budowlany - budynek parterowy o konstrukcji drewnianej, ściany obite z zewnątrz płytą pilśniową twardą, przekryty dachem jednospadowym pokrytym papą, posadowiony na fundamencie betonowym z podmurówką z cegły pełnej zwykłej. Posiada wymiary zewnętrzne 4,45 m x 4,00 m oraz posiada w swoim obrysie przy drzwiach wejściowych taras o wymiarach zewnętrznych 1,45 m x 2,50 m. Do budynku wykonany jest przyłącz energetyczny. Działka nr 296/2 stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...], Oddział [...].

W trakcie postępowania administracyjnego ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany przez [...] w latach 70-tych ubiegłego wieku. Następnie budynek został przejęty przez [...]. Kolejnym posiadaczem budynku było [...] Obecnie budynek jest w posiadaniu skarżącej, która jest jego zarządcą. Skarżąca nabyła budynek na podstawie umowy z dnia [...] lutego 2006 r. (faktura nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.). Budynek został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i wykorzystywany jest jako domek letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych.

Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne co do przedmiotu postępowania, terminu wykonania obiektu, jak i faktu jego realizacji w warunkach samowoli nie budzą wątpliwości i pozwalają na przyjęcie właściwej podstawy prawnej do rozstrzygnięcia sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Art. 103 ust. 2 ww. ustawy stanowi, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy zawarte w art. 37, 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, iż obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ odwoławczy stwierdził, że rozpatrując sprawę samowolnie wybudowanego budynku użytkowanego jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych, a więc budynku rekreacji indywidualnej, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku, należało przeanalizować wystąpienie przesłanek o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Przy czym rozpatrując przesłankę z art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy zachodzi konieczność badania przeznaczenia terenu, na którym powstał obiekt budowlany od daty jego budowy w kontekście badania podstaw do nakazania jego rozbiórki w świetle Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. II OSP 2/13, zgodnie z którą przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Stosując tezę zawartą w ww. uchwale należało uwzględnić przeznaczenie terenu w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty powstania budynku.

Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że w dacie budowy przedmiotowego budynku brak było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pierwszy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym znajduje się przedmiotowy budynek został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1979 r. w sprawie Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] - ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1985 r. pod poz. [...] i plan ten obowiązywał od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Według opisu na legendzie rysunku planu są to tereny łąk i pastwisk.

Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r. w sprawie zatwierdzenia zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania Gminy [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. pod poz. [...] i obowiązywał od dnia 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. Przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...]. Według tekstu planu jest to teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę.

Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie zatwierdzenia Miejscowego Planu Ogólnego gminy [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 1994 r. pod poz. [...] zatwierdzony został kolejny plan, który obowiązywał od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem [...]. Zgodnie z tekstem planu są to tereny łącznikowe pomiędzy, terenami [...] a akwenem wodnym. leżące w strefie 100 m od zalewu. Na terenie tym występuje zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi (hangary, bosmanki, keje, przystanki, posterunki WOPR, policji wodnej i straży rybackiej - bez pokoi do wynajęcia) oraz [...] i [...]. Wszystkie istniejące w tym pasie obiekty o innej funkcji mogą być adaptowane na perspektywę jedynie pod warunkiem dostosowania ich do funkcji w/w. Teren ten powinien być ogólnodostępny, przeznaczony dla wypoczynku i sportu: plaże, ogródki jordanowskie, boiska do gier małych, skwery, zadrzewienia. Teren ten sezonowo może być przeznaczony pod pola namiotowe pod warunkiem wyposażenia go w pełne zaplecze sanitarne zlokalizowane na terenie własnym, poza strefą 100 m od zalewu (wc, natryski, kuchnie turystyczne, magazyny, mała gastronomia, handel). Nie dopuszcza się lokalizacji pól namiotowych na terenach wyłącznie dzierżawionych. Teren musi być wyposażony w instalację wodno-ściekową zakończoną oczyszczalnią ścieków. Dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej tylko w wypadku braku możliwości ich trasowania poza danym terenem. W/w obiekty i urządzenia można lokalizować pod warunkiem uwzględnienia ograniczeń jakie wynikają z odrębnych przepisów lub ograniczeń wynikających z ustaleń planu dla całości terenu gminy. W wypadku prac związanych z naruszeniem struktury brzegów - wymagane uzgodnienia z [...].

W dacie orzekania w sprawie samowolnej budowy przedmiotowego budynku użytkowanego w okresie letnim jako rekreacyjny, zlokalizowanego na działce o nr ew. 296/2 w miejscowości P., dla terenu na którym zlokalizowany jest budynek obowiązuje Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2002 r. Plan ten opublikowany został w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. pod poz. [...] i obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002 r. Według ustaleń tego planu budynek usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem - [...]. Teren ten jest przeznaczony do utrzymania w stanie naturalnym jako zieleń nieurządzona niska z lokalnymi zadrzewieniami. Dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej, urządzeń infrastruktury technicznej oraz miejsc postojowych dla samochodów.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, prowadząc postępowanie w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., zasadnie poddał ocenie przedmiotowy budynek przez pryzmat przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego od daty jego budowy. Z analizy przeznaczenia terenu na którym powstał budynek, w planach zagospodarowania przestrzennego obowiązujących od daty jego budowy wynika, że do roku 1985 nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego. W okresie od 7 sierpnia 1985 r. do 21 marca 1988 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Z zapisów postanowień Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem - [...]. Analizując postanowienia zaktualizowanego Planu Zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nr [...] z dnia [...] marca 1988 r. pod poz. [...] organ I instancji dokonał jednak jego błędnej wykładni. Organ I instancji przyjął, że teren oznaczony w planie symbolem [...], który zgodnie z wypisem z ww. planu jest to teren istniejącego ośrodka campingowego adaptacja na perspektywę, daje podstawę do lokalizowania obiektów rekreacyjnych, a taką funkcję pełni przedmiotowy budynek. Stanowisko to w ocenie organu odwoławczego jest jednak błędne, gdyż ten zapis w planie miejscowym nie przewiduje sytuowania budynków rekreacyjnych. Według słownika języka polskiego dostępnego na stronie www.sjp.pwn.pl camping lub kemping: 1. to teren, na którym turyści mogą rozbijać namioty lub mieszkać w przyczepach samochodowych albo w domkach, 2. czasowe przebywanie turystów na takim terenie. Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowy budynek jak wynika z akt sprawy jest użytkowany przez skarżącą jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych. Zatem w okresie od 22 marca 1988 r. do 28 grudnia 1994 r. przedmiotowy budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Przy czym organ dodał, że z zapisów postanowień zaktualizowanego Planu Przestrzennego Zagospodarowania gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. domkami letniskowymi dla terenów oznaczonych symbolem [...].

W okresie od 29 grudnia 1994 r. do 17 grudnia 2002 r. przedmiotów y budynek znajdował się na terenie przeznaczonym pod innego rodzaju zabudowę. Z zapisów postanowień Miejscowego Planu Ogólnego gminy [...] obowiązującego w tym okresie wynika, że plan ten dopuszczał taki rodzaj zabudowy tj. budownictwo letniskowe indywidualne dla terenów oznaczonych symbolem [...]. Obecnie obowiązujący Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" w Gminie [...], który obowiązuje od dnia 18 grudnia 2002 r. nie może być podstawą do legalizacji, jak wskazano w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2796/13.

Biorąc powyższe pod uwagę w rozstrzyganym przypadku w ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że teren, na którymi posadowiono przedmiotowy budynek użytkowany jako letniskowy w okresie letnim do celów rekreacyjnych, nie był i nie jest przeznaczony pod zabudowę takiego rodzaju, a więc zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane uzasadniające nakazanie jego rozbiórki.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowego budynku, gdyż zgodnie z ogólną zasadą superficies solo cedit, budynki oraz inne urządzenia trwale związane z gruntem uważane są za część składową tego gruntu i w związku z tym stanowią własność właściciela gruntu. Przy czym organ zaznaczył, że działka ew. nr 296/2 w miejscowości P. (obr. ewid. P.) jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym przez [...], Oddział [...], a [...] nie sprzeciwia się rozbiórce przedmiotowego obiektu. Zatem skarżąca jest posiadaczem samoistnym przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej, usytuowanego na działce ew. nr 296/2 w miejscowości P. Fakt samoistnego posiadania tego obiektu czyni ze skarżącej zarządcę, do którego może być skierowany obowiązek rozbiórki.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, że decyzja została wydana bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, organ odwoławczy wyjaśnił, że po analizie akt sprawy stwierdza, że zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do wydania orzeczenia w przedmiotowym postępowaniu.

W odpowiedzi na zarzuty Spółki organ odwoławczy wyjaśnił, że w trybie odwoławczym mogą być rozpatrzone zarzuty, które dotyczą zaskarżonej decyzji, a sprawy legalności budowy innych budynków usytuowanych na działce ew. nr 296/2 w P. prowadzone były w postępowaniach odrębnych. Wymienione w odwołaniu decyzje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadły przed podjęciem uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 16 grudnia 2013 r. II OSP 2/13, przy czym tamte obiekty w dacie orzekania znajdowały się na terenach oznaczonym symbolem - [...] w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[...]".

Odnosząc się do pozostałych argumentów podnoszonych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w świetle przytoczonych uwarunkowań nie mają one wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i dlatego przy podejmowaniu niniejszej decyzji nie mogły zostać uwzględnione.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie jako podstawę prawną decyzji uchylającej zaskarżoną decyzję organu I instancji a jednocześnie orzekającej co do istoty sprawy podczas, gdy w przypadku umorzenia postępowania przez organ I instancji uchylenie decyzji i orzeczenie jednocześnie co do istoty sprawy stoi w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Jednakże w tym konkretnym stanie faktycznym organ odwoławczy nie mógł uchylić decyzji umarzającej postępowanie i jednocześnie orzec w tym zakresie co do istoty sprawy, gdyż tak wydana decyzja administracyjna narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Skarżąca wskazała, iż w analogicznej sprawie jak niniejsza, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpatrywał sprawę o analogicznym stanie faktycznym i orzekając o stwierdzeniu nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie stwierdził, że "jeśli organ I instancji umorzy postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) - (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 353/13). Organ odwoławczyi uchylając decyzję o umorzeniu postępowania i rozstrzygając w tym zakresie merytorycznie (co do istoty sprawy) zmienia bowiem materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, ulega zmianie przedmiotowa tożsamość sprawy.

Rozpatrując skargę kasacyjną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku z dnia 11 września 2013 roku, sygn. akt II SA/Rz 353/13, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji rozbiórkowej, w sytuacji gdy w pierwszej instancji orzeczono o umorzeniu postępowania, jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3051/13).

Stanowisko to potwierdza także inne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który jednoznacznie wskazał "że w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji uchylił się od wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy nie może wydać decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego byłaby bowiem pierwszą i jedyną decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. Taki sposób stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszałby wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjnego postępowania." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 904/10).

Skarżąca wskazała, że co więcej, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że wydanie decyzji z pogwałceniem zasady dwuinstancyjności godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela i musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Strona w postępowaniu administracyjnym broni bowiem swojego interesu prawnego. Zasada dwuinstancyjności stwarza stronie szerokie możliwości obrony tego interesu, w konsekwencji czego postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tożsamej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tak więc w analizowanym przypadku przesłanka dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy nie została zachowana, gdyż stronie uniemożliwiono ponowną obronę swojego interesu- po wydaniu w II instancji ostatecznej decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Należy stwierdzić iż w takim przypadku bowiem "organ II instancji może mieć tylko kompetencje kasacyjne" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 1859/06).

Skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy poprzez wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, naruszył nie tylko zasadę dwuinstancyjności postępowania, ale także art. 78 Konstytucji RP, przyznający każdej ze stron prawo zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że celem tegoż przepisu jest zagwarantowanie jednostce, której statusu prawnego dana sprawa dotyczy (to jest stronie), prawa do zaskarżenia orzeczeń i decyzji do organu wyższej instancji w celu sprawdzenia (skontrolowania) prawidłowości orzeczenia. Zasada wyrażona w art. 78 gwarantuje stronom postępowania, że orzeczenie wydane w pierwszej instancji będzie mogło być zweryfikowane nie tylko pod względem merytorycznym, lecz także w zakresie usuwania uchybień, błędów proceduralnych czy omyłek popełnionych w tym postępowaniu. Aby zasada ta mogła być urzeczywistniona, postępowania muszą być przynajmniej dwuinstancyjne, przy czym organ pierwszej, a następnie - odwoławczy - drugiej instancji to organy należące do tego samego typu organów władzy publicznej (P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, komentarz do art. 78, s. 101).

W związku z powyższym, w ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy mógł co najwyżej uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Gdyby na skutek ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji wydana została decyzja merytoryczna, dopiero wówczas organ odwoławczy byłby w świetle przepisów k.p.a. uprawniony do uchylenia tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe, powinien jedynie zbadać czy były podstawy prawne do wydania decyzji umarzającej, nie powinien zaś rozstrzygać sprawy w zakresie istnienia podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki wyręczając w tym zakresie organ I instancji.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 82/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania okazały się zasadne, co musiało spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji. Sąd przyznał skarżącej rację, iż w sytuacji gdy organ I instancji nie zakończył postępowania decyzją o charakterze merytorycznym, a taką nie jest decyzja o umorzeniu postępowania, to organ II instancji nie może wówczas wydać decyzji reformatoryjnej, opartej o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja o skutkach reformatoryjnych powoduje zmianę materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia w konsekwencji modyfikując przedmiotową tożsamość sprawy. Orzeczenia organu odwoławczego o nakazie rozbiórki obiektu nie uzasadnia to, że umorzenie postępowania przed organem I instancji, było skutkiem uznania braku podstaw do wydania decyzji o rozbiórce z art. 37 Prawa Budowlanego z 1974 r. Kluczowe jest bowiem to, że organ I instancji wydał rozstrzygnięcie, które nie rozstrzygało sprawy administracyjnej co do istoty, gdyż zostało oparte o art. 105 § 1 k.p.a. Podniesiona przez stronę kwestia stosowania przepisów proceduralnych przed organem drugiej instancji, została już przesądzona w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego dowodem jest w szczególności wyrok z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. II OSK 801/12, gdzie stwierdza się jednoznacznie: Jeżeli organ pierwszej instancji umorzy postępowanie administracyjne z powodu jego bezprzedmiotowości, organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z tej przyczyny, należało przyjąć za stroną skarżącą, iż organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sposób, który miał wpływ na ustalony wynik postępowania. Podane przez organ odwoławczy przyczyny zreformowania rozstrzygnięcia organu I instancji, mogły bowiem doprowadzić jedynie do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., tj. do wydania decyzji kasacyjnej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że nie można odmówić racji stanowisku organu odwoławczego, iż umorzenie postępowania przez organ I instancji nastąpiło przedwcześnie. Sąd przypomniał, że ze względu na datę powstania przedmiotowego obiektu, dla ustalenia możliwości jego zalegalizowania, konieczne było przeanalizowanie przez organy nadzoru budowlanego, w kontekście przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czy jego budowa była zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie orzekania przez organy administracji. Jednocześnie w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należało uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2796/13, związał orzekające w niniejszej sprawie organy oraz sąd administracyjny, stanowiskiem, iż MPZP [...] w Gminie [...] z [...] października 2002 r. wyklucza przyjęcie położenia obiektu skarżącej na terenie przeznaczonym pod zabudowę o funkcji rekreacyjnej. Pomimo, że cały obszar planu obejmujący wyspę z otoczeniem wodnym stanowi ogólnodostępny kompleks terenów rekreacyjnych, to na jego terenie lokalizacja zabudowy o funkcji rekreacyjnej została bardzo precyzyjnie określona. Organ I instancji kierując się tą oceną uznał, że obiekt według zapisów MPZP zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1988 r., położony jest w terenie o symbolu [...]. Dla tego terenu przewidziano istnienie: ośrodka campingowego, adaptacja na perspektywę. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji nie wykazał jednak, stosownie do obowiązku wynikającego z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., że obiekt o funkcji letniskowej odpowiada takiemu rodzajowi zabudowy jak zabudowa campingowa. Uzasadnienie decyzji organu I instancji pomija tą kwestie zupełnym milczeniem, pomimo że miała ona istotne znaczenie dla sposobu zakończenia sprawy. Sąd przypomniał, że w świetle art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jedynie zgodność nielegalnie wzniesionej zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkuje zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na tym aspekcie sprawy należało się zdecydowanie bardziej skoncentrować, tym bardziej, że jak słusznie podnosi organ odwoławczy, teren campingu to obszar o przeznaczeniu turystycznym, tj. do obsługi turystów, nie zaś o przeznaczeniu rekreacyjnym, przypisanym domkom letniskowym. Należało też zwrócić uwagę na to, że w/w MPZP przewidywał istnienie ośrodka campingowego z adaptacją, co oznaczało, że zawężał on dopuszczalną zabudowę do takiej, która stanowiła część zorganizowanej całości jaką jest ośrodek campingowy. Natomiast zabudowa domkami letniskowymi była w powołanym wyżej MPZP dopuszczalna, tyle że dla innego terenu niż oznaczony symbolem [...]. Z uwagi na brak przekonującego wyjaśnienia przyczyn, dla których organ I instancji uznał zgodność zabudowy dla celów rekreacyjnych z ośrodkiem campingowym z możliwością adaptacji, jego decyzję o umorzeniu postępowania należało uznać za przedwczesną, gdyż naruszającą w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy przepisy o postępowaniu administracyjnym w postaci art. 7, 77, 80, 105 § 1 k.p.a. Z tej przyczyny uchyleniu na podstawie art. 134 § 1, art. 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., musiała podlegała także decyzja organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2248/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zasadne okazały się zawarte w niej zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z przepisami art. 15, 77, 80, 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd I instancji słusznie zwrócił uwagę na wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy organ I instancji umorzy postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2), gdyż tak wydana decyzja narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Nie negując poprawności tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny zastrzegł, że nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a., warunkujące uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wbrew temu co przyjął Sąd I instancji, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miały znaczenia okoliczności, w jakich doszło do umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. Zastosowany bowiem przez Sąd I instancji schemat może znaleźć zastosowanie, jeżeli organy administracji umorzą postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż nie dotyczy ono sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji. Natomiast inaczej należy ocenić takie przypadki jak w niniejszej sprawie, gdy organ nadzoru budowlanego umarza postępowanie w przedmiocie legalności obiektu budowlanego, uznając, że brak jest podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w praktyce organów nadzoru budowlanego nierzadko powtarzają się sytuacje umorzenia postępowań legalizacyjnych lub naprawczych, wówczas, gdy nie stwierdzi się potrzeby zastosowania nakazu rozbiórki bądź innych środków służących doprowadzeniu samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 48, 49b, art. 51 Prawa budowlanego). Wielokrotnie też w orzecznictwie wskazywano, że w takich przypadkach powinny być wydawane decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty, np. orzekające o odmowie nakazania rozbiórki, zwłaszcza gdy domagał się tego wnioskodawca bądź strona przeciwna. Należy jednak przyjąć, że sama okoliczność wydania przez organ Iinstancji decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla zachowania wymogów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Nie byłoby zatem dopuszczalne, aby postępowanie wyjaśniające w całości przeprowadzał organ odwoławczy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie, uznając, że zgromadzony przez organ powiatowy materiał dowodowy pozwalał na wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy zaakceptował w całości stan faktyczny ustalony w pierwszej instancji, lecz odmiennie zinterpretował postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji determinowało ocenę o braku możliwości legalizacji spornego budynku i orzeczenie o nakazie jego rozbiórki.

Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się z organem skarżącym kasacyjnie, że ocena zaskarżonej decyzji powinna być przez Sąd I instancji dokonana z uwzględnieniem wymogów art. 12 k.p.a., a więc zasady szybkości i ograniczonego formalizmu. Nie było bowiem bez znaczenia, że sprawa prowadzona była od 2012 r., w jej toku zapadło szereg decyzji, a także wydane były wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Trafnie również podniesiono w skardze kasacyjnej, że skoro organ odwoławczy nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych sprawy, to nie było też przesłanki do podjęcia decyzji kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, ale jednocześnie musi zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że decyzje kasacyjne powinny mieć wyjątkowy charakter, zwłaszcza po nowelizacji k.p.a. w dokonanej ustawą z 3 grudnia 2010 r. (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), zmieniającej brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego, bądź może przeprowadzić uzupełniające czynności dowodów w trybie art. 136, to powinien zastosować instytucję reformacji. Tylko w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, brak taki nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzchowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 580–582).

W świetle powyższych uwag Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że mimo podjęcia przez organ I instancji wadliwego rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, organ odwoławczy mógł orzec reformatoryjnie, skoro wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione przez organ I instancji. Sama zaś okoliczność, że organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji co do wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego nie była wystarczająca do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej nie można było ponadto pominąć argumentacji organu wskazującej na orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w których uznano za zgodne z prawem analogiczne decyzje Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w podobnych sprawach (wyrok z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 131/17, wyrok z 8 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 352/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2794/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodzić się należało również ze stwierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że wbrew temu, co wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, skutkiem decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie była zmiana "przedmiotowej tożsamości sprawy". Zarówno organ powiatowy nadzoru budowlanego, jak też organ wojewódzki orzekał w przedmiocie legalności spornego obiektu budowlanego, w tym samym stanie faktycznym i na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 24 października 1974 r. Różnica w podjętych rozstrzygnięciach sprowadzała się do tego, że organ odwoławczy uznał za zasadne orzeczenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a organ pierwszej instancji umorzył postępowanie, przyjmując brak przesłanek do zastosowania sankcji przewidzianej w wymienionym przepisie.

W takim stanie sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezasadne było uchylenie decyzji organów obu instancji z przyczyn podanych w zaskarżonym wyroku. W dalszym toku sprawy rzeczą Sądu I instancji będzie dokonanie pełnej kontroli zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z przepisami postępowania i prawa materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako bezzasadna została oddalona, albowiem Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego lub procesowego, których postać lub stopień miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia.

Granice rozpoznania i kontroli sądowoadministracyjnej w przedmiotowej sprawie zostały wyznaczone przez wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2015 r. oraz z dnia 18 lipca 2019 r. wydane w sprawach o sygn. II OSK 2796/13 i II OSK 2248/17. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia w związku z uwzględnieniem skargi kasacyjnej, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast stosownie do treści art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. każdy sąd administracyjny orzekający ponownie w sprawie jest związany treścią i oceną prawną wynikającą z wcześniejszych prawomocnych wyroków sądowoadministracyjnych dotyczących tej sprawy.

Mając na względzie powyższe ograniczenia, należy stwierdzić, że zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia materialnoprawne zostały ostatecznie przesądzone w powyższych wyrokach Sądu kasacyjnego, co skutkuje również koniecznością uznania, że podniesiony w skardze z dnia 22 grudnia 2016 r. zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. jest oczywiście bezzasadny.

Dla końcowej oceny legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2016 r. istotne są następujące przesłanki.

Po pierwsze, co już stwierdzono, prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy przez nakazanie rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. została potwierdzona przez Naczelny Sąd w cyt. wyżej wyroku z dnia 18 lipca 2019 r.

Po drugie, Naczelny Sąd w wyroku z dnia 23 czerwca 2015 r. przesądził, że w świetle "przepisów obowiązującego planu Sąd I instancji nie mógł (...) uznać, że w sprawie nie została spełniona przesłanka do orzeczenia nakazu rozbiórki przewidziana w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.". W obszernym wywodzie prawnym Naczelny Sąd poddał ocenie przesłankę orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b. (znajdowanie się obiektu budowlanego będącego samowolą budowlaną na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę) względem spornego budynku letniskowego (rekreacyjnego), w świetle treści aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] października 2002 r., stwierdzając, że powyższy budynek jest zlokalizowany na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę rekreacyjną, lecz pod zabudowę innego rodzaju ("już same przywołane wyżej postanowienia tekstu planu nie pozwalały przyjąć, że na terenie [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Gminie [...] dopuszczalna jest zabudowa o funkcji rekreacyjnej, a w szczególności, że obiekt będący przedmiotem sprawy można zakwalifikować do obiektów, których istnienie na tym terenie przewiduje plan tj. do obiektów obsługi turystycznej, obiektów służb ochrony, gospodarki leśnej i wodnej. Skoro w planie dokładnie wskazano miejsca lokalizacji "domków rekreacyjnych", a tak należałoby określić obiekt usytuowany na działce nr [...] w świetle nazewnictwa przyjętego w uchwale, i nie przewidziano ich na terenie [...], to taka wykładnia jaką przyjął Sąd I instancji dopuszczająca możliwość ich wznoszenia na tym obszarze w charakterze "obiektów obsługi turystycznej" nie była dopuszczalna").

Po trzecie, powyższe ustalenia nie były wystarczające, aby ostatecznie stwierdzić, że orzeczenie przez organ odwoławczy nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. było prawidłowe. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd stwierdził, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, lecz w pewnych sytuacjach (co do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy) nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi, zwłaszcza z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa, zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z obowiązującymi w dacie orzekania przez organy z przepisami o planowaniu przestrzennym z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

W związku z powyższym prawidłowo skarżony organ przeprowadził szczegółową analizę przeznaczenia spornego terenu w okresie od momentu budowy spornego obiektu aż do momentu wejścia w życie aktualnego planu, co do którego sprzeczność przeznaczenia obiektu została już wiążąco stwierdzona.

Z niepodważonego stanu faktycznego sprawy wynika, że sporny obiekt powstał w latach 70-tych XX wieku i w momencie budowy dla terenu posadowienia obiektu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Pierwszy plan dla powyższego terenu został uchwalony już [...] października 1979 r. (obowiązywał w latach 1985-1988) i zgodnie z jego treścią powyższy teren nie był przewidziany pod zabudowę (przeznaczenie planistyczne: tereny łąk i pastwisk). Kolejny plan zatwierdzony uchwałą z dnia [...] marca 1988 r. (obowiązywał w latach 1988-1994) przewidywał na tym terenie przeznaczenie innego rodzaju niż domki rekreacyjne ("teren istniejącego ośrodka campingowego – adaptacja na perspektywę"). Trzeci plan przyjęty uchwałą z dnia [...] grudnia 1994 r. (obowiązywał w latach 1994-2002), przewidywał, że teren, na którym znajduje się budynek rekreacyjny, stanowi część terenów łącznikowych pomiędzy terenami [...] a akwenem wodnym, leżące w strefie 100 m od zalewu. Zgodnie z planem na terenie tym "występuje zakaz budowy nowych obiektów kubaturowych, za wyjątkiem obiektów związanych ze sportami wodnymi (hangary, bosmanki, keje, przystanki, posterunki WOPR, policji wodnej i straży rybackiej - bez pokoi do wynajęcia) oraz [...] i [...]. Wszystkie istniejące w tym pasie obiekty o innej funkcji mogą być adaptowane na perspektywę jedynie pod warunkiem dostosowania ich do funkcji w/w. Teren ten powinien być ogólnodostępny, przeznaczony dla wypoczynku i sportu: plaże, ogródki jordanowskie, boiska do gier małych, skwery, zadrzewienia. Teren ten sezonowo może być przeznaczony pod pola namiotowe pod warunkiem wyposażenia go w pełne zaplecze sanitarne zlokalizowane na terenie własnym, poza strefą 100 m od zalewu (wc, natryski, kuchnie turystyczne, magazyny, mała gastronomia, handel). Nie dopuszcza się lokalizacji pól namiotowych na terenach wyłącznie dzierżawionych. Teren musi być wyposażony w instalację wodno-ściekową zakończoną oczyszczalnią ścieków. Dopuszcza się lokalizację sieci infrastruktury technicznej tylko w wypadku braku możliwości ich trasowania poza danym terenem. W/w obiekty i urządzenia można lokalizować pod warunkiem uwzględnienia ograniczeń jakie wynikają z odrębnych przepisów lub ograniczeń wynikających z ustaleń planu dla całości terenu gminy. W wypadku prac związanych z naruszeniem struktury brzegów - wymagane uzgodnienia z [...]. Z powyższej regulacji planistycznej również wynika, że sporny teren był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju niż zabudowa budynkami (domkami) rekreacyjnymi. W dniu [...] grudnia 2002 r. wszedł w życie nowy miejscowy plan, który zgodnie z jego treścią obowiązującą w dacie orzekania przez kontrolowane organy, przewiduje, że sporny teren jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju (zob. uwagi powyżej).

W tym stanie rzeczy jedynie uprawnionym wnioskiem jest stwierdzenie, że w okresie istnienia samowolnie wybudowanego obiektu (od momentu budowy do momentu orzekania przez organy, a więc w okresie od lat 70-tych XX wieku do dnia 22 listopada 2016 r.) teren zabudowany powyższym obiektem najdłużej był przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub wyłączony z zabudowy (lata 1985-2016). Jedynie w początkowym okresie istnienia obiektu (do dnia 6 sierpnia 1985 r.) ze względu na brak miejscowego planu lub brak jego wejścia w życie można stwierdzić niespełnienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Okres ten jednak jest zbyt krótki w zestawieniu z okresem trwania stanu niezgodności z przeznaczeniem planistycznym (okres ponad 30 lat), co uzasadnia konkluzję, że po stronie inwestora samowoli nie powstał stan zasługujący na ochronę, zgodnie z wytycznymi wynikającymi z uchwały NSA z dnia 16 grudnia 2013 r.

Mając zatem na względzie, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w zakresie wyznaczonym w art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.