Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 493/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 15, art. 19a
journal: Dz.U. 2010 nr 112 poz 744
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Asystent sędziego Kazimierz Marszałek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. w L. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazów z zakresu nadzoru weterynaryjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], znak: [...] (sprostowaną następnie postanowieniem tego organu z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...]) zobowiązał A. G. prowadzącą działalność gospodarczą jako [...] – ul. [...], [...] L., właściciela zakładu w [...], [...], do opracowania i wdrożenia procedur kontroli wewnętrznej opartych na zasadach HACCP w zakresie zapobiegania i eliminowania zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, w szczególności dotyczących przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae. Jako termin wykonania powyższego obowiązku organ wyznaczył dzień 17 marca 2014 r. Jednocześnie wskazał, że należy powiadomić go o sposobie wykonania obowiązków nałożonych przedmiotową decyzją.

Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 5 lutego 2014 r. przeprowadzono kontrolę w ww. zakładzie. W wyniku tej kontroli sporządzono protokół nr [...], z którym zapoznano właściciela. Ustalono, że zakład zajmuje się przechowywaniem, przepakowywaniem i dystrybucją pasz dla zwierząt domowych. W zakładzie wdrożone są procedury kontroli wewnętrznej na zasadach HACCP. System HACCP nie obejmuje jednak zasad kontroli w zakresie zapobiegania i eliminowania istotnych zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, w szczególności dotyczących przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae.

W ocenie organu I instancji kontrolowany zakład produkcyjny w P. - jako, że zajmuje się pakowaniem, przechowywaniem i dystrybucją pasz - jest przedsiębiorstwem paszowym w rozumieniu art. 3 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 i tym samym podlega rejestracji zgodnie z art. 9 rozporządzenia (WE) nr 183/2005. Wskazane rozporządzenie (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r., ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz, zgodnie z jego art. 2 ust. 1 pkt "a" stosuje się do podmiotów działających na rynku pasz na wszystkich etapach, od produkcji aż do wprowadzenia do obrotu włącznie. Tymczasem podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że przedmiotowy zakład nie posiada wyników badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania w produktach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae, wykonywanych w ramach kontroli wewnętrznej.

Organ I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 6 ww. rozporządzenia (WE) nr 183/2005 przedsiębiorstwo zarejestrowane zgodnie z art. 9 i prowadzące działalność w zakresie określonym w art. 5 ust. 2, jest zobowiązane do wprowadzenia procedur opartych na zasadach HACCP. Zasady te obejmują określenie wszelkich zagrożeń mogących mieć wpływ na jakość pasz, określenie procedur w celu zapobieżenia i eliminowania zagrożeń oraz ustanowienie procedur weryfikacji skuteczności funkcjonowania działań, które zostały wdrożone w przedsiębiorstwie w ramach kontroli wewnętrznej. Pobieranie próbek do badań laboratoryjnych jest zatem elementem weryfikacji skuteczności funkcjonowania procedur, które zostały wdrożone w przedsiębiorstwie w ramach kontroli wewnętrznej, jak również pozwala ocenić jakość zdrowotną produkowanej karmy dla zwierząt domowych.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. G. wniosła o jej uchylenie w całości z powodu – jak wskazała – "rażących naruszeń prawa". Odwołująca podniosła, że organ I instancji jako podstawę swojego działania powołał rozporządzenie (WE) nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r. ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz. Tymczasem art. 2 ust. 2 lit. "c" tego rozporządzenia stanowi, iż nie ma ono zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Psy i koty nie są natomiast "producentami żywności", dlatego też działania Inspekcji Weterynaryjnej w L. są – w ocenie strony odwołującej – nieuzasadnione.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] – zaskarżoną w niniejszej sprawie – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne i prawne przedstawione w decyzji pierwszoinstancyjnej, a tym samym zarzuty strony odwołującej ocenił jako bezpodstawne i stanowiące "jedynie swobodną polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy". Stwierdził, że Powiatowy Lekarz Weterynarii w L. w swej decyzji kierował się troską o bezpieczeństwo zdrowia publicznego i słusznie zauważył, że art. 2 ust. 1 lit. "a" rozporządzenia (WE) nr 183/2005 określa zastosowanie jego przepisów do "działalności podmiotów działających na rynku pasz, na wszystkich etapach, począwszy od produkcji pierwotnej pasz, aż do wprowadzenia paszy do obrotu włącznie". W ocenie organu II instancji, dotyczy to więc również podmiotu [...] A. G. - zakład produkcyjny w [...], który działa na rynku pasz pod weterynaryjnym numerem identyfikacyjnym [...] i zajmuje się przechowywaniem, przepakowywaniem i dystrybucją pasz (dla zwierząt domowych), uprzednio kupowanych w firmie T. mającej siedzibę na terenie Czech.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził, że nie dostrzega związku pomiędzy profilem wykonywanej przez stronę działalności, a żywieniem zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Strona nie zajmuje się bowiem żywieniem ww. zwierząt, lecz konfekcjonowaniem, przechowywaniem i dystrybucją .pasz dla nich przeznaczonych. Ponadto – jak stwierdził organ – choć słuszne jest stanowisko strony, iż psy i koty nie są "producentami żywności", to jednak należy mieć na względzie że są one stałymi towarzyszami człowieka, stąd też kontakt z nimi oraz z karmą dla nich przeznaczoną nie powinien stanowić ryzyka zakażenia. Każda zaś zmiana warunków składowania i przepakowywania pasz poza miejscem ich produkcji, niesie za sobą ryzyko wtórnego zanieczyszczenia niepożądaną mikroflorą bakteryjną.

Organ odwoławczy podkreślił również, że Powiatowy Lekarz Weterynarii, wskazując bakterie Salmonella i bakterie z rodzaju Enterobacteriaceae, jako przykłady kierunków badań, którym powinny zostać poddane przepakowywane i przechowywane pasze, poza miejscem ich produkcji, wykazał merytoryczne i systemowe podejście do problemu chorób odzwierzęcych, które mogą być wywoływane przez, ww. czynniki chorobotwórcze.

A. G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na wyżej opisaną decyzję organu odwoławczego, domagając się jej uchylenia w całości. W uzasadnieniu skargi strona podtrzymała stanowisko wyrażone wcześniej w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Przede wszystkim ponownie przywołała treść art. 2 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia (WE) nr 183/2005 podkreślając, że psy i koty "w Polsce nie są producentami żywności". Ponadto skarżąca podkreśliła, że ww. rozporządzenie nie zobowiązuje firm paszowych do tak szczegółowych i kosztownych badań laboratoryjnych, jakimi są badania w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii salmonella i bakterii rodzaju Enterobacteriaceae.

W odpowiedzi na skargę L. W. Lekarz Weterynarii wniósł

o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć na wstępie należy, że na mocy zaskarżonej decyzji skarżąca A. G., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "V. P. R.-S." zobowiązana została do opracowania i wdrożenia – w terminie do dnia 17 marca 2014 r. – procedur kontroli wewnętrznej opartych na zasadach HACCP w zakresie zapobiegania i eliminowania zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, w szczególności dotyczących przeprowadzania badań laboratoryjnych w kierunku wykrywania obecności w paszach bakterii Salmonella i bakterii z rodzaju Enterobacteriaceae.

Poprzedzając ocenę zasadności nałożenia na stronę skarżącą powyższego obowiązku wyjaśnić wypada, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm., dalej jako "u.i.w."), Inspekcja Weterynaryjna realizuje zadania z zakresu ochrony zdrowia zwierząt oraz bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Zaznaczyć należy, że w myśl art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1 tej ustawy, w sprawach związanych z wykonywaniem zadań Inspekcji Weterynaryjnej, organem pierwszej instancji - w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - jest powiatowy lekarz weterynarii, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Organem wyższego stopnia w stosunku do powiatowego lekarza weterynarii jest zaś właściwy wojewódzki lekarz weterynarii.

Z tak określonego celu działania Inspekcji Weterynaryjnej wynika, że nie tylko stwierdzone fakty spowodowania uszczerbku w zdrowiu publicznym stanowią przesłankę działania Inspekcji Weterynaryjnej, ale przesłanką tą są wszelkie okoliczności mogące potencjalnie sprowadzać zagrożenie zdrowia publicznego, skoro istotą działalności Inspekcji Weterynaryjnej jest "zapewnienie ochrony zdrowia publicznego", a więc realizacja funkcji zapobiegawczej.

Wśród przykładów szczegółowych zadań, jakie u.i.w. powierza Inspekcji Weterynaryjnej, w katalogu określonym w jej art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. "c" wymienione zostało m.in. sprawowanie nadzoru nad wytwarzaniem, obrotem i stosowaniem pasz oraz dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt. Zadania te – stosownie do art. 3 ust. 3 u.i.w. – Inspekcja wykonuje na podstawie przepisów odrębnych, co w odniesieniu do producentów pasz i dodatków stosowanych w żywieniu zwierząt oznacza między innymi odesłanie do ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. Nr 144, poz. 1045 ze zm.) i implantowanych przez nią rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE).

Jedną z form realizacji zadań przez Inspekcję Weterynaryjną jest kontrola (okresowa lub doraźna), która – jak stanowi to art. 19a u.i.w.– ma na celu ustalenie stanu faktycznego i porównanie go ze stanem pożądanym, określonym w prawodawstwie weterynaryjnym, oraz dokonanie oceny i podjęcia działań wynikających z ustaleń kontroli.

W niniejszej sprawie kontrola taka w należącym do strony skarżącej zakładzie zlokalizowanym w miejscowości P. przeprowadzona została w dniu 5 lutego 2014 r. Kontrola ta potwierdziła, że działalność ww. zakładu obejmuje przechowywanie, przepakowywanie i dystrybucję pasz dla zwierząt domowych (psów i kotów). Przeprowadzone czynności wykazały ponadto, że w przedmiotowym zakładzie wdrożone są procedury kontroli wewnętrznej na zasadach HACCP, jednak nie obejmują one kontroli w zakresie zapobiegania i eliminowania istotnych zagrożeń mikrobiologicznych, mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz. Podkreślić należy, że ustalenia co do braku stosowania przez stronę skarżącą procedur w tym zakresie pozostają w niniejszej sprawie poza sporem. Skarżąca kwestionuje natomiast zasadność nałożenia na nią obowiązku ich opracowania i wdrożenia w prowadzonym przez siebie przedsiębiorstwie, co w istocie sprowadza się do oceny, czy w odniesieniu do działalności przedmiotowego przedsiębiorstwa znajduje zastosowanie rozporządzenie (WE) Nr 183/2005 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 stycznia 2005 r., ustanawiające wymagania dotyczące higieny pasz (Dz. U. UE L z 2005 r., Nr 35, poz. 1 ze zm.).

W świetle art. 2 ust. 1 powołanego rozporządzenia, akt ten stosuje się do:

a) działalności podmiotów działających na rynku pasz, na wszystkich etapach, począwszy od produkcji pierwotnej pasz, aż do wprowadzenia paszy do obrotu włącznie;

b) żywienia zwierząt przeznaczonych do produkcji żywności;

c) przywozu paszy z krajów trzecich oraz jej wywozu do krajów trzecich.

Ust. 2 lit. "c" tego artykułu stanowi natomiast (co wynika również a contrario z ust. 1 lit. "b"), że rozporządzenie nie ma zastosowania do żywienia zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. Podkreślić należy, że to właśnie na ten przepis powołuje się strona skarżąca dowodząc niezasadności nałożenia na nią spornego obowiązku. W jej ocenie norma ta winna mieć zastosowanie w przypadku jej firmy, bowiem pasza, w obrocie której firma ta uczestniczy, przeznaczona jest dla zwierząt domowych (psów i kotów), a więc zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności. W ocenie Sądu z taką interpretacją przepisów cytowanego rozporządzenia nie sposób się jednak zgodzić.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 175/13, w myśl którego pojęcie "żywienia zwierząt", o którym mowa w art. 2 ust. 2 lit. "c" rozporządzenia (WE) 183/2005, nie jest tożsame z działalnością podmiotów na rynku pasz, rozumianą jako działania polegające produkcji pasz, poczynając od produkcji pierwotnej, a kończąc na wprowadzeniu paszy do obrotu, a więc z działalnością opisaną w ust. 1 lit "a" powołanego artykułu. Pojęcie "żywienia zwierząt" odnosi się bowiem ściśle do działalności rolniczej (hodowlanej). Żaden z przepisów ww. rozporządzenia nie ogranicza natomiast jego zastosowania do produkcji pasz wyłącznie dla zwierząt wykorzystywanych do produkcji żywności. W szczególności takiego wyłączenia nie zawiera powołany wyżej art. 2 ust. 1 lit. "a" . Analiza jego pozostałych unormowań prowadzi wręcz do przeciwnych wniosków. Spod działania rozporządzenia (WE) Nr 183/2005 wyklucza się wprawdzie produkcję paszy dla zwierząt nieprzeznaczonych do produkcji żywności, jednak ograniczenie to odnosi się wyłącznie do prywatnej, krajowej produkcji paszy. W tej sytuacji przyjąć należy, że unormowania zawarte w cytowanym rozporządzeniu będą miały zastosowanie także do podmiotów działających na rynku pasz przeznaczonych dla zwierząt niewykorzystywanych do produkcji żywności, takich jak psy i koty.

Ustalenia poczynione przez organy w niniejszej sprawie w pełni potwierdzają, że przedsiębiorstwo prowadzone przez skarżącą jest takim podmiotem. Bezspornie bowiem działa ono na rynku pasz (na etapie przechowywania, przepakowywania i dystrybucji), przy czym pasza, w obrocie której uczestniczy, sprowadzana jest z innego kraju (z Republiki Czeskiej). Firma ta odpowiada tym samym definicji "przedsiębiorstwa paszowego", wprowadzonej w art. 3 pkt 5 rozporządzenia (WE) Nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r., ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. U. UE L z 2002 r., Nr 31, poz. 1 ze zm.), a z niekwestionowanych ustaleń organów wynika dodatkowo, że jest ona objęta rejestrem, o którym mowa w art. 9 ust. 3 rozporządzenia (WE) Nr 183/2002. Przedsiębiorstwo "Vegetus" nie może być zatem uznane za zwolnione z rygorów, jakie określa rozporządzenia (WE) Nr 183/2002, z tego względu, że uczestniczy w produkcji jedynie takiej paszy, która przeznaczona jest dla zwierząt domowych, nieprzeznaczonych do produkcji żywności.

Stosownie do art. 6 rozporządzenia (WE) Nr 183/2002 podmioty działające na rynku pasz zobowiązane są m.in. do wdrożenia i stosowania procedur opartych na zasadach (HACCP), obejmujących m.in. określenie wszelkich zagrożeń, którym należy zapobiec, lub które należy wyeliminować bądź zredukować do możliwego do przyjęcia poziomu. Z kolei powiatowy lekarz weterynarii – stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (t.j. Dz. U. z 2014, poz. 398 ze zm.) – w stosunku do takiego przedsiębiorstwa może m.in. wydawać decyzje administracyjne oraz stosować środki, o których mowa w art. 54 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U. UE L z 2004 r., Nr 165, poz. 1 ze zm.). Przepis art. 54 tego rozporządzenia określa natomiast działania, jakie muszą być podjęte przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w wypadku wykrycia jakichkolwiek niezgodności z prawem paszowym. W tym zakresie regulacja ta przewiduje m.in. nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt (ust. 2 lit. "a").

Zatem wbrew stanowisku strony skarżącej uznać należy, że istniały podstawy, by wobec nieprawidłowości w zakresie zapobiegania i eliminowania zagrożeń mikrobiologicznych mogących mieć wpływ na jakość zdrowotną pasz, stwierdzonych podczas kontroli w dniu 5 lutego 2014 r. w należącym do przedsiębiorstwa "[...]" zakładzie w P. nieprawidłowości w zakresie zapobiegania i eliminowania powyższych zagrożeń, organy inspekcji weterynaryjnej nałożyły na to przedsiębiorstwo obowiązek opracowania i wdrożenia odpowiednich procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna z dnia [...] lutego 2014 r., znajdują zatem uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym sprawy i nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.