Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 583/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi A. B., Z. B. i J. K. na uchwałę Rady Gminy Suszec z dnia 9 lipca 2015 r. nr XI/82/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 2 sierpnia 2012 r. Rada Gminy Suszec podjęła uchwałę nr XXII/58/191/2012 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Suszec.

Z kolei w dniu 9 lipca 2015 r., po stwierdzeniu zgodności z ww. Studium, Rada Gminy Suszec podjęła uchwałę Nr XI/82/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w części sołectw Rudziczka i Suszec (Dz. Urz. Woj. Śl. 2015, poz. 4063).

Pismem z nieokreślonej daty, wniesionym w dniu [...] r., adw. M. N., występujący jako pełnomocnik Z. B., J. K. i A. B., działając na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 446), wezwał Radę Gminy Suszec do usunięcia naruszenia prawa, poprzez uchylenie ww. uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Uchwałą z dnia [...] r. Rada Gminy Suszec nie uwzględniła ww. wezwania.

Kolejnym nieopatrzonym datą pismem, wniesionym do Urzędu Gminy Suszec w dniu [...] r., adw. M. N., działając jako pełnomocnik ww. osób, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na uchwałę Rady Gminy Suszec domagając się stwierdzenia jej nieważności bądź niezgodności z prawem w całości.

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił:

naruszenie art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j.: Dz. U. 2016, poz. 778, zwanej dalej w skrócie: u.p.z.p.)

przez:

wprowadzenie zmian do planu zagospodarowania przestrzennego o treści sprzecznej z uprzednio uwzględnionymi przez Wójta Gminy Suszec uwagami do projektu planu złożonymi przez strony,

wprowadzenie zmian do planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie przeznaczenia części nieruchomości strony pod drogę publiczną, pomimo iż przy pierwszym wyłożeniu projektu planu do lokalizacji drogi określonej jako A63KX nie zgłoszono uwag, a mimo to jej obszar został zmieniony i określony jako A54KDD,

przedstawienie przez Wójta Gminy Suszec i uchwalenie przez Radę Gminy Suszec planu zagospodarowania przestrzennego w formie odmiennej niż wyłożona do konsultacji i zgłaszania uwag,

naruszenie art. 25 § 1 i 2 k.p.a. co jednocześnie stanowi naruszenie art. 6, 7 i 8 k.p.a. z uwagi na prowadzenie postępowania i podjęcie uchwały pomimo złożenia przez stronę wniosku o wyłączenie Wójta Gminy Suszec od prowadzenia sprawy z uwagi na fakt, iż dotyczy ona jego interesów majątkowych,

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 2 ust. 6 u.p.z.p. poprzez sprzeczność planu zagospodarowania przestrzennego z treścią studium w szczególności poprzez zakwalifikowanie części nieruchomości wskazanej w projekcie planu jako A128 MN jako przestrzeni publicznej - drogi i powiększenie przez to nieruchomości określonej jako A54 KDD, pomimo iż w studium teren ten został określony jako zabudowa jednorodzinna i w ten sposób jest wykorzystywany,

naruszenie art. 17 pkt 14 u.p.z.p. przez przedstawienie Radzie Gminy Suszec listy pisemnych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 17 pkt 11 i art. 18 ww, ustawy, o treści odmiennej niż pierwotnie sporządzona przy rozpoznawaniu uwag i pominięcie uwagi nr 111 która pierwotnie została oznaczona jako uwzględniona, pomimo iż obecne stanowisko Rady Gminy wskazuje, że uwzględniona została jedynie w części.

W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że przedmiotowa uchwała w sposób rażący narusza porządek prawny, a sama procedura uchwalania aktu prawa miejscowego w sposób rażący odbiega od zasad określonych kodeksem postępowania administracyjnego oraz ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazał, iż sprzecznie z art. 17 ust 13 u.p.z.p. treść uchwały odbiega od wyłożonego projektu planu. Wprowadzanie zaś zmian do projektu pomimo nieuwzględnienia uwag zgłaszanych przez strony winno, zdaniem pełnomocnika, skutkować niezwłocznym usunięciem tego aktu prawa miejscowego z porządku prawnego. Nadto zarządzeniem z dnia 9 grudnia 2014 r. Wójt Gminy Suszec uwzględnił uwagę złożoną przez stronę w zakresie działki 1, która to uwaga została w wykazie odnotowana pod numerem 2. Pomimo to, nie wprowadził uwagi tej do kolejnych projektów planów.

Ponadto strona składając uwagi do pierwszego projektu planu złożyła wniosek o wyłączenie Wójta Gminy Suszec z udziału w procedurze przygotowania planu zagospodarowania, albowiem postępowanie dotyczyło jego interesów majątkowych. W dniu [...]r. Wójt Gminy Suszec złożył bowiem na piśmie oświadczenie, iż w przypadku podziału działki i ustalenia w tym zakresie opłaty adiacenckiej pokryje ją z własnych - prywatnych środków. Zważyć należy, iż przedmiotowa uchwała w § 50 zawiera rozstrzygnięcia co do kwestii opłat, tym samym, zdaniem skargi, Wójt w sposób niewątpliwy był osobą zainteresowaną by nieruchomości należące do stron co najmniej nie zyskały na wartości.

Do interesu prawnego skarżących pełnomocnik odniósł się dopiero w ostatnim passusie uzasadnienia skargi stwierdzając, że: "Wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z nieruchomości i to zarówno w części objętej terenem przeznaczonym wg. uchwały na zieleń nieurządzoną, jak i zmiany przeznaczenia terenu dotychczas przeznaczonego na zabudowę jednorodzinną pod drogę publiczną w sposób jednoznaczny godzi w interes prawny związany z prawem własności nieruchomości uniemożliwiając korzystanie z niego w dotychczasowym zakresie".

W obszernej odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Suszec wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności zakwestionował pełnomocnictwo adwokata albowiem mowa w nim o postępowaniu w przedmiocie uchylenia uchwały, a to może uczynić jedynie Rada Gminy, nie zaś sąd. Kolejno przytoczył odpowiedź Rady Gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Następnie, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazał, iż zarzuty nie zasługują na uwzględnienie jako niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Odnośnie zarzucanego wprowadzenia zmian do projektu planu o treści sprzecznej z "uprzednio uwzględnionymi przez Wójta Gminy Suszec uwagami" wskazał, iż część działki nr 1 projekt planu w pierwszym (I) wyłożeniu do publicznego wglądu opisywał symbolem A7ZP (tereny zieleni urządzonej). Uwaga złożona do pierwszego (I) wyłożenia do publicznego oglądu uwzględniona została jedynie w części, a uwzględnienie to zostało utrzymane również w uchwalonym planie. Zaznaczyć należy, że przedmiotowa działka o numerze 1 była w całości objęta ponownym drugim (II) wyłożeniem do publicznego wglądu i przy tym wyłożeniu obszar, w którym działka się znajduje oznaczony został symbolem terenu A2ZP (tereny zieleni urządzonej). Uwaga złożona do drugiego (lI) wyłożenia do publicznego wglądu nie została uwzględniona przez Wójta Gminy Suszec (uwzględniono tylko jej część). Uwzględnienie uwag przez Wójta Gminy Suszec, które zostały złożone do projektu planu do drugiego (II) wyłożenia spowodowało wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu po raz trzeci (III). Część działki 1 została oznaczona symbolem A1ZN (Tereny zieleni nieurządzonej), uwzględniając naturalną linię brzegową stawu, zgodnie z treścią aktualnej mapy zasadniczej w postaci cyfrowej.

Z kolei wniesiona przez Stronę uwaga do trzeciego (III) wyłożenia nie została uwzględniona. Strona – J. K. wniosła "o zmianę w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie dla terenu nieruchomości oznaczonego obecnie jako A1ZN przeznaczenia jako terenu wód stojących w sposób analogiczny jak terenu A58WS (Tereny wód otwartych)".

Ww. uwaga nie została uwzględniona, bowiem dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem A1ZN, (będącego przedmiotem trzeciego wyłożenia) nie ustalono przeznaczenia podstawowego pod wody powierzchniowe wraz z brzegami i urządzeniami inżynierii wodnej. Utrzymano dyspozycję projektu rysunku planu w zakresie terenu oznaczonego symbolem A1ZN w granicach linii rozgraniczających. Dokonano weryfikacji ustaleń projektu tekstu planu dla terenu oznaczonego symbolem A1ZN w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia dopuszczonego dla ww. terenu w następujący sposób: wprowadza się punkt 3 w brzmieniu: "3) zagospodarowanie w zakresie powiększenia stawu może stanowić ponad 50% terenu oznaczonego symbolem A1ZN, z zastrzeżeniem § 38 ust. 1 pkt 6" oznaczenie paragrafu dotyczy treści planu).

Ww. dokonana weryfikacja zapisów § 14 treści planu umożliwi Stronie składającej uwagę powiększenie stawu, w zakresie obszarowym (jak ustalał miejscowy plan obowiązujący przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu), przy uwzględnieniu zachowania i ochrony, usytuowanej na ww. terenie kapliczki architektonicznej, przydrożnej, [...]. z [...]r.

Należy zaznaczyć, że ww. zapisy nie pozbawiają działki 1 cech gospodarstwa rolnego ponieważ umożliwiają prowadzenie działalności rolnej w dotychczasowym zakresie.

Kolejno Wójt ustosunkował się do zarzutu niezgodności ustaleń planu ze Studium, wskazując konkretne zapisy i wykazując, że sprzeczności takiej nie ma. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Suszec, działka 1 znajduje się w jednostce urbanistycznej o symbolu Z2 - dolin rzek i potoków, w której koniecznym jest zachowanie zieleni łęgowej i zadrzewień (...). Ustalenie w projekcie planu dot. przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem A1ZN dla zieleni nieurządzonej jest zatem spójne z ww. zapisami studium, (istniejące zadrzewienia są ustalone jako zieleń nieurządzona, składająca się, z rosnących w niewielkiej grupie, drzew), spójne jest także ustalenie przewidujące możliwość powiększenia i tworzenia stawów wraz z jednokondygnacyjnymi budynkami towarzyszącymi i możliwość zachowania i modernizacji istniejącej zabudowy.

Także ustalenie planu w przedmiocie zachowania i ochrony kapliczki architektonicznej [...] nie narusza ustaleń studium dotyczących zachowania i modernizacji istniejącej zabudowy.

Reasumując, przeznaczenie przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem A1ZN dla zieleni nieurządzonej nie jest sprzeczne z postanowieniami studium, jak również ustalenia projektu planu dla ww. terenu, w kształcie jak www. rozstrzygnięciu, dotyczącym przeznaczenia terenu i przepisów dot. zasad kształtowania zabudowy nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie w zakresie większym niż wynika to ze studium.

Zaznaczyć należy, że strona w stosunku do zapisów poprzednio obowiązującego planu uzyskała dodatkową możliwość realizacji budynków gospodarczych służących obsłudze stawów hodowlanych jak również istniejąca kapliczka nie znajduje się już w pasie drogi co oznacza, iż ze strony organów nie będzie możliwości przejęcia z mocy prawa terenu, który poprzednio oznaczony był jako droga lokalna. Korzyść z przedstawionych zapisów dla skarżących jest, zdaniem Wójta, ewidentna.

W odniesieniu do zarzutów, dotyczących zmian kwalifikacji terenu z A63KX z podstawowym przeznaczeniem dla ciągu pieszo - jezdnego (I wyłożenie projektu planu) na A54KDD (II i III wyłożenie projektu planu) Wójt podniósł, że ww. droga obsługiwać będzie tereny położone po jej obu stronach, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną Wójt Gminy Suszec, analizując treść uwagi skarżącej J. K. ważył interes publiczny i interes prywatny i uznał, iż zaprojektowanie obsługi nieruchomości przez ciąg pieszo - jezdny, byłoby wadliwe albowiem:

- miejscowy plan, jaki obowiązywał przed wejściem w życie aktualnie obowiązującego planu, ustalał drogę o symbolu 124KD (publiczną klasy dojazdowa) w miejscu ustalonego przebiegu ciągu pieszo - jezdnego o symbolu A63KX,

ciąg pieszo - jezdny o symbolu A63KX został ustalony w miejscu drogi, jaka została wskazana w ww. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (klasy niższej niż lokalna, istotnej z punktu widzenia obsługi terenów zainwestowanych i przewidzianych do zainwestowania).

Biorąc powyższe pod uwagę organ sporządzający dokonał zmiany kwalifikacji terenu z A63KX na A54KDD, przy czym powtórzył między innymi z tego powodu, procedurę w zakresie niezbędnym do dokonania zmian i wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt planu.

Następnie Wójt wskazał, iż uzasadniając zarzut naruszenia art. 17 pkt 11-13 pełnomocnik skarżących wykazał niezrozumienie praktycznego przebiegu procesu planistycznego jak również autor skargi nie wziął pod uwagę licznych orzeczeń administracyjnych w przedmiocie charakteru prawnego uwag wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego. Jak wynika z utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa NSA, w sytuacji gdy dokonane zmiany mają charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, jak również w sytuacji gdy są to uwagi o charakterze uwag indywidualnych, zgłaszanych w odniesieniu do poszczególnych działek, to zmiany planu wynikające z uwzględnienia tych uwag mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, bądź w sytuacji istnienia konfliktu interesu różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętych zmianami, konieczne jest powtórzenie czynności planistycznych w zakresie ponownego wyłożenia planu (na poparcie swej tezy Wójt przywołał sygnatury szeregu orzeczeń sądów administracyjnych). Dokonując analizy treści uwag złożonych przez J. K. (pozostałe dwie osoby skarżące nie składały w toku procedury planistycznej żadnych uwag), Wójt bez cienia wątpliwości stwierdził, że uwagi te miały charakter indywidualny i były zgłoszone w odniesieniu do jednej działki i uwzględnienie ich w treści w planie nie wymagało ponawiania, w niezbędnym zakresie, czynności procedury planistycznej.

Zarzut naruszenia art. 25 § 1 i 2 k.p.a. z jednoczesnym naruszeniem art. 6, 7 i 8 k.p.a. zdaniem Wójta nie zasługuje również na uwzględnienie. Sprawy związane z problematyką planowania i zagospodarowania przestrzennego, reguluje bowiem nie kodeks postępowania administracyjnego lecz ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa ta nie zawiera przepisu, który byłby podstawą do wyłączenia w procesie planistycznym wójta.

Odnosząc się zaś do zarzutu nie wskazania w wykazie uwag uwzględnionych uwagi nr 2 Wójt podniósł, że kwalifikowanie uwagi jako uwzględnionej bądź nieuwzględnionej wynika wyłącznie z praktyki a nie jest oparte na żadnym przepisie prawa.

Wójt Gminy Suszec zaakcentował, że w całym procesie planistycznym wszystkie zainteresowane podmioty, których interesów prawnych dotyczyły ustalenia projektowanego planu miały możliwość wcześniejszego zapoznania się z projektem planu i miały prawo i możliwość wzięcia udziału w sesji Rady Gminy Suszec, na której rozpatrywane były uwagi do planu i podjęta była przez Radę Gminy Suszec uchwała w sprawie planu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga nie mogła zostać uwzględniona albowiem zaskarżona uchwała Rady Gminy Suszec nie była dotknięta uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności ani w części dotyczącej działki skarżących, ani też, jak wnosiły skarżące, w całości.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego.

Badając formalną dopuszczalność wniesionej skargi wskazać nadto należy, iż z mocy art. 101 ust. 1 powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W myśl z kolei art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. też uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). W pierwszej kolejności tut. Sąd rozważył zatem czy skarga poprzedzona została wniesieniem do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa oraz czy skarga wniesiona została przez skarżącego w przewidzianym prawem terminie. Zdaniem składu orzekającego wymogi te zostały w niniejszej sprawie dochowane. Skarga została bowiem poprzedzona przez skarżące zawartym w kierowanym do Rady Miasta Suszec piśmie stosownym wezwaniem, wniesiona została nadto z zachowaniem ustawowego terminu.

Wbrew twierdzeniom organu skarga została nadto wniesiona przez pełnomocnika legitymującego się uprawniającym go do tego pełnomocnictwem. Wprawdzie bowiem, na co zwraca uwagę w odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Suszec, istotnie niefortunnie użyto w nim określenia "uchylenie uchwały", jednak ewidentnie uprawniono pełnomocnika do prowadzenia w przedmiocie uchwały postępowania przed sądami administracyjnymi, spełniając tym samym wymóg ustawowy.

Rozważając z kolei legitymację skarżących do wniesienia skargi wskazać należy, iż skarżące jako współwłaścicielki położonej na obszarze planu działki, są, o ile uchwała narusza ich interes prawny, formalnie legitymowane do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego - w zakresie, w jakim dotyczy ona przeznaczenia ich nieruchomości. Plan jest bowiem aktem prawa miejscowego, a jego ustalenia są wiążące i obowiązujące na danym terenie, kształtując wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. Wskazane w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości wyklucza zaś możliwość zagospodarowania terenu w odmienny sposób przez osobę bądź osoby mające tytuł prawny do gruntu. W konsekwencji zaskarżona uchwała ingerując w sposób wykonywania prawa własności, może naruszać interes prawny skarżących, co stwarza wówczas po ich stronie legitymację do kwestionowania jej ustaleń zgodnie z art. 101 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym.

Zaakcentować trzeba w tym miejscu, że sporządzona przez adw. M. N. skarga nie wskazuje w stosunku do jakiej działki kwestionuje ustalenia planu, nie podaje bowiem ani jej numeru ani położenia. Dopiero analizując pozostałe dokumenty w sprawie, a także wypowiedzi w trakcie rozprawy przed tut. Sądem można stwierdzić, że skarżące są współwłaścicielkami działki nr 1 i to ustaleń dotyczących tej nieruchomości skarga dotyczy choć jednocześnie pełnomocnik domaga się stwierdzenia nieważności całego planu, nie zaś jedynie jego części odnoszącej się do ww. działki.

Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że w myśl utrwalonego w tej mierze orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004; wyrok z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04).

Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego czy interesu faktycznego. Interes prawny skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA/2637/02).

Odnosząc powyższe uwagi do skarg wniesionych wspólnym pismem przez skarżące współwłaścicielki działki ocenić należy, iż skarżące nie wykazały takiego naruszenia wskutek uchwalenia planu swojego interesu prawnego, które to naruszenie wykraczałoby poza dozwolone prawem działania planistyczne organu..

Zaakcentowania w tym miejscu wymaga, iż do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały na przedmiotowym terenie obowiązywał plan miejscowy z 10 października 2002 r. (uchwała Rady Gminy Suszec nr XLV/61/341/2002). Tym samym o ewentualnym niezgodnym z prawem naruszeniu interesu prawnego skarżących można by mówić gdyby zaskarżona uchwała pozbawiała skarżące możliwości bądź nakładała na nie dodatkowe obowiązki w zakresie możliwości zagospodarowania działki, w stosunku do planu obowiązującego poprzednio.

Wskazać w tym miejscu należy, iż jak wynika z przedłożonej Sądowi dokumentacji w myśl zapisów planu z 2002 r. działka nr 1 leżała na terenie oznaczonym symbolami:

- 80W – tereny wód otwartych

- 46MN tereny zabudowy jednorodzinnej

- 124KD ulica dojazdowa

- 93Kl ulice lokalne.

W myśl natomiast uchwały zaskarżonej (plan miejscowy z 2015 r.) działka ta leży na terenie oznaczonym symbolami:

- A58WS - tereny wód powierzchniowych

- A128MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

- A54KDD - tereny dróg publicznych klasa dojazdowa

- A1ZN - teren zieleni nieurządzonej

- A6KDL - tereny dróg publicznych klasa lokalna.

W konsekwencji zarzuty skargi dotyczące zakwalifikowania części działki jako drogi KD (nie zaś jak to przewidywał początkowo projekt planu ciągu pieszo-jezdnego A63KX), nie mają oparcia w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Już bowiem w planie z 2002 r. część nieruchomości skarżących, została przeznaczona na drogę KDD, a tym samym zaskarżona uchwała w odniesieniu do samej kwalifikacji drogi nie pogarsza sytuacji współwłaścicielek w zakresie możliwości zagospodarowania przez nie terenu. Nie występuje także sprzeczność ww. zapisów ze studium, przewidującym lokalizację w strefie mieszkaniowej komunikacji, co zresztą jest oczywiste z uwagi na konieczność posiadania przez każdą działkę budowlaną dostępu do drogi publicznej. Podkreślenia wymaga jednak, że oprócz zarzutów dotyczących kwalifikacji drogi, skarga zarzuca nadto, iż w celu usytuowania drogi skarżącym zmniejszono strefę przewidzianą na zabudowę mieszkaniową. Wskazać w tym miejscu należy, iż porównując rysunek planu z 2015 r. z rysunkiem planu z 2002 r. dojść trzeba do przekonania, iż przedmiotowa droga ma mieć przebieg zasadniczo analogiczny jak w planie poprzednim. Na pytanie Sądu postawione w trakcie rozprawy pełnomocnik organu wskazał, że konieczną była, w stosunku do poprzedniego przebiegu, jedynie minimalna korekta na nieznacznym odcinku drogi, korekta nie przekraczająca 1 m (twierdzeniu temu pełnomocnik skarżących nie zaprzeczył). Wynikała ona z konieczności zachowania wymaganej prawem szerokości drogi, a nadto na ww. odcinek drogi przeznaczono także już wcześniej część działek położonych po przeciwległej stronie, należących do innych właścicieli. Fakt, iż zachowany został poprzedni układ komunikacyjny zezwalający na dostęp wszystkich działek do drogi publicznej, brak zmiany kwalifikacji drogi w stosunku do planu obowiązującego poprzednio, wyważenie interesów wszystkich właścicieli położonych przy tym odcinku drogi działek i wreszcie minimalne jedynie poszerzenie strefy KDD na terenie działki skarżących po to by szerokość drogi odpowiadała prawu pozwalają na uznanie, iż Rada nie wykroczyła tym samym poza dopuszczalne w ramach polityki planistycznej działania.

Wskazać tym miejscu należy, że w myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, z wyjątkiem terenów wyliczonych w ustawie, należy do zadań własnych gminy. Nie oznacza to jednak, iż kształtowanie polityki przestrzennej może mieć charakter arbitralny, a przepisy zezwalają radzie gminy na dowolność zawartych w planie zagospodarowania ustaleń. Przeciwnie, szczegółowość norm regulujących tryb prowadzenia prac nad opracowaniem kolejno najpierw studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a następnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednoznacznie wskazuje na to, iż każde zawarte w planie ustalenie wymaga wieloaspektowego rozważenia. Podkreślić nadto należy, iż kreowanie poprzez plan zagospodarowania przestrzennego polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem gminy bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść planu zagospodarowania przestrzennego wkracza bowiem, niejednokrotnie je ograniczając, w sferę praw rzeczowych właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania wspomnianych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne w tym ustanowioną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawa oraz wyrażoną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności. W kontekście prawa własności zezwalają one na jego ograniczanie jednakowoż jedynie wówczas gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. Zdaniem Sądu wymogi te w odniesieniu do wytyczenia drogi KDD zostały spełnione, a Radzie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez nieuzasadnione, bezpodstawne, bądź sprzeczne z prawem, wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania należącej do skarżących działki.

Porównując zakwalifikowanie poszczególnych części działki w stosunku do planu poprzedniego dostrzec nadto należy, mocno akcentowane w skardze, wyłączenie z obszaru wód otwartych, stosownie do granicy stawu, terenu wokół zabytkowej kapliczki, albowiem teren, na której ona się mieści, określono obecnie jako zieleń nieurządzoną ZN. Skarga nie wskazuje jednak jaki negatywny wpływ na możliwość zagospodarowania działki zdaniem skarżących miała taka zmiana. W odpowiedzi na postawione w tej kwestii w trakcie rozprawy sądowej pytanie pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że gdyby obszar kapliczki, tak jak poprzednio, stanowił strefę wód (czego domagała się jedna ze skarżących zgłaszając uwagi do projektu planu) to możliwa byłaby budowa urządzeń wodnych, co na terenie zieleni jest niedopuszczalne. Jak jednak wynika z udzielonej wówczas odpowiedzi pełnomocnika Rady, której poprawności pełnomocnik skarżących nie zakwestionował, a także jednoznacznie z tekstu planu, zarzut ten nie ma oparcia w rzeczywistości albowiem na terenie ZN zabudowa taka jest w pełni dopuszczalna. Ustalenia planu, zdaniem organu, wręcz poprawiają, a nie pogarszają możliwości zagospodarowania działki. Zgodnie bowiem z § 14 planu na terenie oznaczonym symbolem A1ZN, z podstawowym jego przeznaczeniem pod zieleń nieurządzoną, dopuszcza się realizację urządzeń inżynierii wodnej, powiększenia stawu usytuowanego na terenie sąsiadującym, oznaczonym symbolem A58WS, a nadto budynku gospodarczego służącego obsłudze stawu hodowlanego. Jak nadto podkreślono w odpowiedzi na skargę ww. zapisy nie pozbawiają działki 1 cech gospodarstwa rolnego ponieważ umożliwiają prowadzenie działalności rolnej w dotychczasowym zakresie. Na przedmiotowej części nieruchomości, oznaczonej w projekcie przedmiotowego planu symbolem A1ZN, usytuowana jest ww. kapliczka oraz grupa drzew, natomiast linia rozgraniczająca tereny oznaczone symbolem A1ZN i A58WS jest tożsama z treścią aktualnej mapy zasadniczej w zakresie zasięgu stawu (wraz z brzegami). Przeznaczenie przedmiotowego terenu, oznaczonego symbolem A1ZN dla zieleni nieurządzonej nie jest też sprzeczne z postanowieniami studium, albowiem ustalenia planu nie wprowadzają ograniczeń w zabudowie w zakresie większym niż wynika to ze studium.

Podniesiony zaś w trakcie rozprawy sądowej argument pełnomocnika skarżących, iż nie jest wykluczone, że w przyszłości Gmina będzie być może chciała ten fragment działki przeznaczyć na drogę ewidentnie wykracza poza przedmiot skargi, którym jest zaskarżona uchwała, a nie hipotetyczne przyszłe zamierzenia planistyczne.

Nietrafny jest także sformułowany w skardze zarzut wprowadzania do planu zmian o treści sprzecznej z uprzednio uwzględnionymi przez Wójta uwagami, notabene ani jednym słowem nie powiązany z ewentualnym naruszeniem interesu prawnego stron skarżących. Skarga nie podaje bowiem z jakiej przyczyny bliżej nieokreślone zmiany mogłyby ograniczać uprawnienia w zakresie możliwości zagospodarowania działki. Jak zaś wskazuje Wójt w odpowiedzi na skargę i co wynika z materiałów planistycznych, część działki o której mowa powyżej (ZN), we wszystkich trzech wyłożeniach projektu planu oznaczona była jako tereny zieleni urządzonej i takie też oznaczenie zostało przyjęte w uchwalonym planie, albowiem wnoszone uwagi uwzględniane były jedynie w części nie obejmującej kwalifikacji terenu.

Nie znalazł potwierdzenia także zarzut uchwalenia przez Radę Gminy Suszec planu zagospodarowania przestrzennego w formie odmiennej niż wyłożona do konsultacji poprzez brak kolejnego ponowienia procedury po uwzględnieniu uwagi do projektu. Słusznie w tej mierze wskazuje Wójt w odpowiedzi na skargę, iż jak wynika z utrwalonego stanowiska doktryny i orzecznictwa NSA, w sytuacji gdy dokonane zmiany mają charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości jak również w sytuacji gdy są to uwagi o charakterze uwag indywidualnych, zgłaszanych w odniesieniu do poszczególnych działek, to zmiany planu wynikające z uwzględnienia tych uwag mogą zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej, o której mowa w art. 17 u.p.z.p. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym, bądź w sytuacji istnienia konfliktu interesu różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętych zmianami, konieczne jest powtórzenie czynności planistycznych w zakresie ponownego wyłożenia planu. Odnosząc się do tego zarzutu Wójt Gminy Suszec wskazał, iż uwagi zgłoszone przez J. K. (pozostałe dwie osoby skarżące nie składały w toku procedury planistycznej żadnych uwag), miały charakter indywidualny i były zgłoszone w odniesieniu do jednej działki i uwzględnienie ich w treści w planie nie wymagało ponawiania czynności procedury planistycznej, w tym ponownego wyłożenia projektu planu miejscowego do publicznego wglądu i mogły być one uwzględnione przez wójta w trybie art. 17 pkt 13 u.p.z.p.

Zarzut naruszenia art. 25 § 1 i 2 k.p.a. z jednoczesnym naruszeniem art. 6, 7 i 8 k.p.a. poprzez nie wyłączenie się Wójta z procedury planistycznej również nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść w tym miejscu należy, że procedura planistyczna związana z tworzeniem planu miejscowego nie jest uregulowana w kodeksie postępowania administracyjnego lecz w ustawie z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w procedurze planistycznej organ nie mógł naruszyć wymienionych przepisów k.p.a. albowiem ich nie stosował i stosować nie mógł. Ustawa u.p.z.p. nie przewiduje zaś możliwości wyłączenia wójta z procedury planistycznej i przejęcia zadań wójta przez inny podmiot bądź inne podmioty, takiej konstrukcji nie przewiduje też ustawa o samorządzie gminnym. Notabene twierdzenie, iż Wójt Gminy Suszec winien być wyłączony z postępowania albowiem dotyczy ono bezpośrednio jego interesów majątkowych i przywoływanie na dowód swej tezy złożonego przez Wójta w ramach innego postępowania administracyjnego oświadczenia dotyczącego opłaty adiacenckiej nie pozostaje w ogóle w związku z przedmiotem sprawy. Przywoływany w skardze § 50 planu wbrew twierdzeniom pełnomocnika nie odnosi się bowiem do opłat adiacenckich, które podlegają odrębnej regulacji.

Nie znalazł też potwierdzenia w okolicznościach sprawy sformułowany w skardze, notabene również nie powiązany z wykazaniem jakichkolwiek negatywnych dla skarżących skutków, zarzut przedstawienia Radzie listy pisemnych uwag uwzględnionych z pominięciem częściowo uwzględnionej uwagi nr 2. Słusznie bowiem Wójt Gminy Suszec podnosi, że kwalifikowanie uwagi częściowo uwzględnionej jako uwzględnionej bądź nieuwzględnionej wynika wyłącznie z praktyki, a nie jest oparte na żadnym przepisie prawa.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, sformułowane w skardze zarzuty naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 19 i art. 17 u.p.z.p., art. 25 § 1 i 2 k.p.a., art. 6, 7 i 8 k.p.a., art. 15 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 5 i art. 2 ust 6 u.p.z.p., art. 17 pkt 14 u.p.z.p. nie mają oparcia w rzeczywistych okolicznościach sprawy. Sąd nie dopatrzył się także z urzędu innych uchybień wskazujących konieczność stwierdzenia nieważności planu.

W konsekwencji, wobec niestwierdzenia podnoszonych przez skarżące naruszeń prawa przez Radę Miasta Suszec, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, stosownie do art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę uznając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały za niezasadny.