Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 439/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2022 r. sprawy ze skargi (...)(...) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia (...) grudnia 2021 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) na rzecz (...)(...) kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. Ł. ("skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ("SKO", "Kolegium") znak: [...] z [...]grudnia 2021 r., wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z [...] grudnia 2020 r. A. D. ("inwestor") zwrócił się do Burmistrza [...] ("Burmistrz") o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Budowa farmy fotowoltaicznej" zlokalizowanej na działce ewid. nr [...] obręb W., gmina [...]. Z powyższego wniosku wynika, że powierzchnia terenu inwestycji wynosić będzie 12438 m2, przewidywana powierzchnia zabudowy 5200 m2, natomiast powierzchnia podlegająca przekształceniu 11580 m2. Do wniosku dołączono informację, że inwestycja składać się będzie z 2600 paneli o jednostokowej powierzchni 1,994 m2, a wobec tego ogólna powierzchnia zabudowy wyniesie do 6000 m2 (włączając w to: elementy montażowe, falowniki i stację transformatorową).

Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i zwrócił się o sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W toku tak uruchomionego postępowania zastrzeżenia do wydania decyzji o warunkach zabudowy wniosła J. Ł. i D. .Ł a także M. B. i D. B. Następnie pismami z [...] czerwca 2021 Burmistrz zwrócił się do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarządu Zlewni w [...], Starosty Powiatu [...] oraz Geologa Wojewódzkiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Dalej, Burmistrz [...] decyzją nr [...] z [...] października 2021 r., wydaną na podstawie art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 5 i 6, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę farmy fotowoltaicznej, na działce ewid. nr [...]położonej w obrębie geodezyjnym [...], gmina [...], w granicach określonych na załączniku graficznym w skali 1:1000.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w związku z tym, że dla terenu objętego inwestycją Gmina [...] nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; jednocześnie Burmistrz podkreślił, że nie zachodzi okoliczność dotycząca obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedmiotowej inwestycji. Organ zwrócił również uwagę, że inwestycja położona jest w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych Nr [...][...] - zbiornik nieudokumentowany oraz na gruntach wykorzystywanych na cele rolne, dlatego też (jak wyjaśnił) wystąpił z wnioskami do odpowiednich organów o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. W każdym przypadku zastosowanie miała milcząca zgoda, gdyż organy w terminie nie zajęły stanowiska.

Dalej Burmistrz podał, że zostały spełnione wszystkie warunki określne w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., a projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządził urbanista, posiadający dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej – co jest zgodne z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 pkt 4 u.p.z.p. Organ stwierdził także, że inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi i w rezultacie należało ustalić warunki zabudowy.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją znak: [...] z [...] grudnia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 5 i 6, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1, art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 – dalej: "rozporządzenie środowiskowe"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] października 2021 r.

SKO w uzasadnieniu podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji; podało, że zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zasadniczy spór w sprawie dotyczy kwestii, czy planowana inwestycja powinna spełniać przesłankę tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem SKO inwestycja jest inwestycją, o której mowa w art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, dlatego też ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie powinno się odbywać na zasadach ogólnych, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Kolegium zwróciło przy tym uwagę na art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i wskazało, że obszar inwestycji stanowi działkę ewid. Nr[...], która składa się z pastwisk trwałych klasy VI (PsVI) o powierzchni 0,6100 ha oraz gruntów ornych klasy VI (RVI) o powierzchni 1,7200 ha. Tym samym stwierdziło, że rozmieszczenie przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem Kolegium celem ustawodawcy (w art. 10 ust. 2a u.p.z.p.), jest wykorzystanie urządzeń instalacji fotowoltaicznej do 1 MW dla zagospodarowania terenów słabej jakości gruntów rolnych i tym samym zrezygnowanie z rozmieszczenia ich w studium. Wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie przekraczających 1 000 Kw na terenach słabej jakości gruntów rolnych, były realizowane z wyłączeniem art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Analizując sprawę Kolegium podkreśliło, że w ramach inwestycji zaplanowano na działce [...], położonej w obrębie geodezyjnym Wykrot, gmina [...], budowę farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW na powierzchni zabudowy 6000 m2. W skład farmy fotowoltaicznej będą wchodziły: panele fotowoltaiczne – ok. 2600 modułów, a powierzchnia każdego modułu wynosi 1,994 m2. Wskazując na powyższe SKO oceniło, że przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; wskazało, że powierzchnia inwestycji jest mniejsza niż 1 ha wymagany § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia środowiskowego, a dający podstawę do zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej Kolegium wskazało, że w zakresie spełnienia pozostałych niezbędnych warunków projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zaś teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W sprawie nie dopatrzono się również sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi. W toku prowadzonego postępowania dokonano stosownych uzgodnień. W ocenie Kolegium samo rozstrzygnięcie spełnia też wymogi określone przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p., mianowicie określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyła J. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z [...] października 2021 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 3, art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 i pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r., poz. 610) poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu przez organy obu instancji, że inwestycja, tj. farma paneli fotowoltaicznych o mocy całkowitej do 1 MW jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, co skutkowało na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., niezasadnym odstąpieniem od zbadania tzw. "dobrego sąsiedztwa" planowanej inwestycji, o którym mowa w art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy przedmiotowej inwestycji nie można zaliczyć do urządzeń i instalacji wymienionych w art. 61 ust. 3 u.p.z.p (tj. instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii), a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania przez organ pierwszej instancji odstępstwa, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy SKO powinno było uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Zarzuty odwołania wskazywały bowiem na naruszenie przez organ pierwszej instancji procedury administracyjnej, polegające na całkowitym zaniechaniu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego poczynienia ustaleń, czy planowana inwestycja – farma fotowoltaiczna o mocy całkowitej do 1 MW spełnia warunki tzw. dobrego sąsiedztwa.

W odpowiedzi z 1 marca 2022 r. na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd uwzględnił z urzędu niezależnie od jej treści, kierując się art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). Wobec stwierdzonej nieprawidłowości, dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na zasadzie art. 135 p.p.s.a.

Rozwijając tę ocenę Sąd wyjaśnia, że kontrolował w niniejszej sprawie decyzję SKO znak: [...] z [...] grudnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza [...]z [...]października 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na budowę farmy fotowoltaicznej na działce ewid. nr [...], obręb Wykrot, gmina [...].

Sąd zauważa jednocześnie, że przedmiot sporu w sprawie koncentrował się wyłącznie na prawidłowości zastosowania przez organy orzekające art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (v. treść odwołania i zarzuty skargi); w tym też zakresie ustalenia wymagało, czy przedmiotowa inwestycja – tj. budowa farmy fotowoltaicznej o mocy do 1 MW, jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii (o której mowa we wskazanym przepisie), a w efekcie czy do takiej inwestycji znajduje zastosowanie wskazany art. 61 ust. 3 u.p.z.p., na mocy którego nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. (i nie bada się m.in. tzw. "dobrego sąsiedztwa"). Analizując to zagadnienie, tym samym zakres postępowania przeprowadzonego w sprawie, Sąd uznał, że Kolegium właściwie przyjęło (a to za organem I instancji), że należy odstąpić od badania wszystkich warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Sąd nie zgodził się natomiast z Kolegium w zakresie, w jakim organ ten przyjął, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Sąd uznał bowiem, że w tej ostatniej kwestii Kolegium oparło się błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b w zw. z § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzania środowiskowego. Z tej też przyczyny Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym.

I tak, badając zaskarżoną decyzję Sąd miał na uwadze, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W celu zatem ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia). Kolejnym natomiast warunkiem determinującym możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej z terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

Powyższe dwie przesłanki, stosowanie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie podlegają jednak rozważaniu przez organ prowadzący postępowanie z wniosku o wydanie warunków zabudowy, gdy wnioskiem objęta jest inwestycja polegająca na budowie linii kolejowej, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej lub instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. SKO - powtarzając za Burmistrzem [...] - uznało, że budowa farmy fotowoltaicznej jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, a Sąd w pełni ten pogląd podziela.

Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego – a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Powyższa definicja instalacji odnawialnego źródła energii nie wprowadza ograniczeń mocy lub obszaru instalacji, która może zostać zakwalifikowana jako instalacja odnawialnego źródła energii. Oznacza to, że taką instalacją jest każdy zespół urządzeń służących do wytwarzania energii z odnawialnych źródeł energii, który zawiera połączony z tym zespołem magazyn energii – bez względu na moc i powierzchnię. Ustawodawca w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie ograniczył odstąpienia od stosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tylko do określonej mocy lub powierzchni instalacji odnawialnego źródła energii. Przepis ten należy zatem interpretować w ten sposób, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji odnawialnego źródła energii nie ma obowiązku przeprowadzania m.in. analizy "dobrego sąsiedztwa" (tj. nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Taką instalacją jest również farma fotowoltaiczna, gdyż zgodnie z art. 2 pkt 22 ustawy o odnawialnych źródłach energii (do której pośrednio odsyła art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii), odnawialne źródła energii to odnawialne, niekopalne źródła energii obejmujące energię wiatru, energię promieniowania słonecznego, energię aerotermalną, energię geotermalną, energię hydrotermalną, hydroenergię, energię fal, prądów i pływów morskich, energię otrzymywaną z biomasy, biogazu, biogazu rolniczego oraz z biopłynów. Sąd zaznacza przy tym, że art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w brzmieniu powyżej przywołanym obowiązuje od 29 lipca 2019 r., kiedy to weszła w życie zmiana tego przepisu dokonana ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1524). Na mocy art. 4 pkt 2 ww. ustawy zmieniającej art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał nowe brzmienie, w istocie poprzez dodanie w jego treści "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii." Skoro zaś przedmiotowa inwestycja stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ustawy o odnawialnych źródłach energii, to nie ma żadnych podstaw prawnych do tego, aby odmówić w stosunku do niej zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w obecnie obowiązującym brzmieniu, wprost wskazującym na tego rodzaju instalacje (por. wyrok WSA w Poznaniu z 16 marca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 96/22). Zajmując takie stanowisko w sprawie Sąd dostrzega, że przed wskazaną nowelizacją w orzecznictwie sądów administracyjnych istniał spór w zakresie kwalifikacji instalacji fotowoltaicznych, a jedna z linii orzeczniczej sprzeciwiała się zaliczaniu elektrowni fotowoltaicznych do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. (v. wyrok NSA z 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3705/19). Wskazana nowelizacja problem ten rozwiązała, ale też wykazała, że zamiarem ustawodawcy jest ułatwienie realizacji tego rodzaju inwestycji, m.in. poprzez "uproszczenie" postępowania dotyczącego wydawania decyzji o warunkach zabudowy, skoro ustawodawca wprost zdecydował się na dodanie instalacji odnawialnego źródła energii do art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Dokonując takiej interpretacji, Sąd miał na uwadze stanowisko skarżącej, odwołującej się do systemowej wykładni art. 61 ust. 3 u.p.z.p., uwzględniające w szczególności art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a także – orzecznictwo sądowoadministracyjne w dużej mierze ukształtowane na tle art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przed ww. nowelizacją, i dotyczące możliwości jego zastosowania do farm fotowoltaicznych jako urządzeń infrastruktury technicznej.

W tym też kontekście Sąd zauważa, że art. 4 ust. 1 u.p.z.p. normuje ogólną zasadę, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Wiąże właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze. Do czasu, kiedy nie zostanie zmieniony lub uchylony, wiąże także gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w szczególności organy opiniujące, uzgadniające i zezwalające na budowę obiektu budowlanego. W przypadku natomiast braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. – określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. A więc, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy; przesłanki wydania takiej decyzji reguluje natomiast wspominany już wcześniej art. 61 u.p.z.p. Stosowanie zaś do treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie zaś z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, mimo że wiąże organ gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może więc stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnych. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o pozwoleniu na budowę ani decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej nie może mieć decydującego znaczenia ograniczenie zawarte w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Sąd wyjaśnia, że zgodnie z tym przepisem jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy zainstalowanej większej niż 500 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie, z wyłączeniem: wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych, o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW zlokalizowanych na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas V, VI, VIz i nieużytki – w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także urządzeń innych niż wolnostojące. Sąd wskazuje też, że w art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. ustawodawca nakazał określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego – w zależności od potrzeb – granic terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granic ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Zdaniem Sądu, regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza wyłącznie tyle, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. Nie daje natomiast podstaw do twierdzenia, że skoro w studium nie rozmieszczono na terenie inwestycji urządzeń fotowoltaicznych, to nie ma możliwości wydania dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, stosowne regulacje znalazłyby się w u.p.z.p., tak jak ma to miejsce w przypadku obiektów handlowych o dużej powierzchni sprzedaży. Warto bowiem dostrzec, że zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p. jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. W myśl natomiast art. 10 ust. 3b u.p.z.p. lokalizacja powyższych obiektów może nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyższych względów Sąd uznał, że stanowisko organów orzekających w sprawie w zakresie interpretacji art. 61 ust. 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p., a także art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii jest prawidłowe i nie podzielił w tym kontekście zarzutów skargi. Dodatkowo Sąd zaznacza (za SKO), że nawet przy założeniu, że stosując art. 61 ust. 3 u.p.z.p. należy uwzględnić art. 10 ust. 2a tej ustawy, pogląd skarżącej nie mógł okazać się skuteczny, skoro działka inwestycyjna o nr ewid. [...] stanowi słabej jakości grunty rolne (pastwiska trwałe klasy VI i gruntu orne klasy VI), a wniosek o warunki zabudowy dotyczy wolnostojących urządzeń fotowoltaicznych o mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 1000 kW; tego rodzaju inwestycja na wskazanej jakości gruntów rolnych, na mocy pkt 1 art. 10 ust. 2a u.p.z.p. nie jest objęta obowiązkiem rozmieszczenia w studium. Zatem, nawet uwzględnienie ww. art. 10 ust. 2a, nie daje podstaw do odstąpienia w okolicznościach sprawy od zastosowania wyjątku uregulowanego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Sąd rozstrzygając sprawę w jej granicach – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, uznał natomiast, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit b rozporządzenia środowiskowego.

Sąd wyjaśnia w tej kwestii, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Taką decyzją wymaganą przepisami odrębnymi, jest w świetle art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm. – dalej: "ustawa środowiskowa") decyzja środowiskowa. Stanowi ona instrument prawny ochrony środowiska w toku procesu inwestycyjno-budowlanego, od którego uzależnione jest wydanie innych aktów administracyjnych w toku tego procesu. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy jest ona wymagana. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej, jej uzyskanie jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Rodzaje tych przedsięwzięć, zgodnie z delegacją zawartą w art. 60 ustawy środowiskowej, określa § 2 i 3 rozporządzenia środowiskowego. W świetle przywołanych przepisów prawa nie ulega wątpliwości, że na organie planistycznym ciąży obowiązek zbadania sprawy pod kątem wymogu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej, w tym rozważenia, czy dla danego przedsięwzięcia nie zachodzi potrzeba jej wydania. Ocena ewentualnej konieczności przedstawienia przez inwestora decyzji środowiskowej, należy do merytorycznej oceny okoliczności danej sprawy.

Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji (pkt 2 ust. 2 lit. a) oraz zaskarżonej decyzji (strona 7) organy poddały pod rozwagę, czy względem planowanej inwestycji zachodzi konieczność uzyskania decyzji środowiskowej, ale - zdaniem Sądu - dokonały tego niewłaściwie.

Sąd zauważa bowiem, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia środowiskowego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowymi, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a tego przepisu. Przez powierzchnię zabudowy, stosownie do § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia środowiskowego, rozumieć zaś trzeba powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowalne oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym czasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia. W wyroku z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1833/18, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że pod pojęciem powierzchni przeznaczonej do przekształcenia należy rozumieć powierzchnię terenu, której rzeczywisty sposób zagospodarowania ulegnie zmianie w wyniku realizacji inwestycji. Powyższe wskazuje na to, że pojęcie powierzchni zabudowy użyte przez ustawodawcę w rozporządzeniu środowiskowym jest szerokie i obejmuje nie tylko powierzchnię zabudowaną obiektem budowlanym.

Jak wynika z wniosku o wydanie warunków zabudowy powierzchnia przedmiotowej inwestycji ma obejmować 12.438 m2, przy czym zdaniem inwestora powierzchnia zabudowy wyniesie tylko 5.200 m2, zaś powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu to 11.580 m2. Ze złożonego zaś do wniosku załącznika pn. "Dane techniczne i fizyczne planowanej zabudowy" wynika, że inwestycja polegać będzie na montażu 2.600 paneli fotowoltaicznych, każdy o powierzchni 1,994 m2 oraz posadowieniu elementów montażowych, falowników i stacji transformatorowej. Przy tak przyjętych założeniach inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy wyniesie do 6.000 m2. Organy obu instancji błędnie stanowisko to podzieliły. Dla dokonania prawidłowej kwalifikacji inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia środowiskowego należało wziąć pod uwagę nie tylko ww. "dane" wskazane przez inwestora, ale też: co należy rozumieć przez użyte w tym rozporządzeniu określenie "powierzchnia zabudowy". Uwzględnienie w sprawie definicji tego określenia winno doprowadzić organy orzekające do stwierdzenia, że powierzchni zabudowy farmy fotowoltaicznej (dla potrzeb rozporządzenia środowiskowego) nie można liczyć wyłącznie przez powierzchnię paneli fotowoltaicznych; należy bowiem (poza powierzchnią terenu zajętą przez panele fotowoltaiczne) uwzględnić także pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym również tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia; a zważyć trzeba, że sam inwestor we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powierzchnię terenu podlegającą przekształceniu określił na 11.580 m2, a więc ponad 1 ha. Tego rodzaju parametry wskazują na to, że inwestycja ta może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i przed ustaleniem dla niej warunków zabudowy konieczne jest uzyskanie przez inwestora decyzji środowiskowej. Przemawia za tym również obszar inwestycji wyrysowany na dołączonej do wniosku mapie. Wynika z niej, że teren inwestycji będzie obejmował całą działkę, która ma powierzchnię ponad 1 ha. Rozmieszczenie inwestycji wskazuje, że z użytkowania i jakiejkolwiek zabudowy wyłączony zostanie teren nie tylko pod samymi panelami fotowoltaicznymi, ale także między nimi.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji zobowiązany będzie uwzględnić zaprezentowane uwagi Sądu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt pierwszym wyroku. Rozstrzygając w przedmiocie kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.