Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 325/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 par. 4, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 124, art. 128 ust. 4, art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia praw rzeczowych na nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r.,poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A S.A. w L. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] września 2014r. orzekającej o:

1. ustaleniu odszkodowania w wysokości 9.340,00,-zł. z tytułu ograniczenia praw rzeczowych do nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 396, w związku z wykonaniem decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 20 grudnia 1984r., znak: [...] o ograniczeniu praw rzeczowych na nieruchomości, przyznaniu odszkodowania, o którym mowa w pkt 1, W. W., właścicielce działki położonej w obrębie [...] miasta S., oznaczonej numerem 396;

2. zobowiązaniu A S.A., Oddział Ł.-Teren do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

- uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...]zaznaczył, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożył pełnomocnik A S.A. Oddział Ł.-Teren. Pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 45 k.p.a., poprzez doręczenie pism w ramach prowadzonego postępowania na adres jednostki organizacyjnej spółki, a nie do jej siedziby. Stroną niniejszego postępowania powinna być A S.A z siedzibą w L., ponieważ tylko tej spółce przysługuje przymiot strony prawnej o której mowa w art. 29 k.p.a. Jednostki organizacyjne takie jak oddziały lub rejony nie mają osobowości prawnej. Nadto wskazano, że organ administracji nakładając na spółkę obowiązek wypłaty odszkodowania, nie przeprowadził postępowania na okoliczność jej tożsamości z podmiotem, który uzyskał zezwolenie na przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomości (test jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 518 ze zm.), powoływanej dalej również jako u.g.n. Biorąc pod uwagę czas wydania decyzji wywłaszczeniowej (1984r.) oraz czas wydania decyzji przez organ I instancji należało ustalić ewentualne następstwo prawne A S.A. w stosunku do podmiotu, który uzyskał zezwolenie.

Organ odwoławczy wyjaśnił następnie, że decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia 20 grudnia 1984r., znak: [...], orzeczono na wniosek Przedsiębiorstwa B w Ł. o ograniczeniu praw rzeczowych na nieruchomościach, położonych w S., będących we władaniu osób fizycznych, wymienionych w załączniku nr 1 do decyzji, w drodze wydania zezwolenia na wejście na ich teren w celu wybudowania linii niskiego i linii średniego napięcia oraz stacji trafo i zajęcie pasa gruntu na czas budowy o szerokości 30 m. W decyzji przewidziano, iż inwestorowi lub osobie przez niego wskazanej przysługuje prawo każdorazowego dostępu do wybudowanych urządzeń w celu dokonania niezbędnych napraw i konserwacji, a władającym nieruchomością przysługuje prawo do odszkodowania za straty w składnikach majątkowych, powstałe w związku z zajęciem terenu, a także do odszkodowania z tytułu czasowego pozbawienia możliwości użytkowania nieruchomości lub obniżenia plonów.

Wojewoda [...] wskazał, że podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity Dz.U. z 1974r., nr 10, poz.64 ze zm.) – art. 35 ust. 1 i 2 oraz art. 36 ust. 1, ust. 2 i ust. 3. Decyzja oparta na wymienionych przepisach wydawana była w celu umożliwienia tzw. przedsiębiorstwu przesyłowemu wstępu na cudzą nieruchomość w celu założenia urządzeń służących do przesyłu różnych postaci energii, a następnie ich eksploatacji i konserwacji. Natomiast w świetle przepisów obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia, rozumianego (zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n.), jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego.

Dalej Wojewoda [...] przytoczył treść w art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1 i 4 oraz art. 129 ust. 5 u.g.n. podnosząc, że przed Sądem Okręgowym w Ł. II Wydział Cywilny prowadzone było postępowanie z powództwa W. W. przeciwko A Ł.-Teren S.A. w Ł. o zapłatę. W wyniku jego rozpoznania w wyroku z dnia 6 maja 2010r., sygn. akt II C 115/10, sąd dokonał oceny wskazanej wyżej decyzji z dnia 20 grudnia 1984r., nr [...] i uznał, iż na jej podstawie na granicy działki gruntu nr 396 położonej przy ul. A w S., obręb [...], należącej do S.W. zainstalowano linie niskiego i średniego napięcia, posadowiono 6 słupów oraz stację trafo. Przedmiotowa działka miała charakter rolny. S.W. otrzymała odszkodowanie za uprawy zniszczone podczas instalacji urządzeń elektroenergetycznych. Sąd Okręgowy podkreślił, że przedmiotowa decyzja wydana została w czasie obowiązywania ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Na gruncie przepisu art. 35 i następnych powołanej ustawy wypracowano utrwalony już dorobek orzeczniczy, zgodnie z którym to w trybie administracyjnym, określonym w art. 36 ustawy wywłaszczeniowej, są rozpatrywane roszczenia odszkodowawcze wynikłe z działań podjętych po wykonaniu prawomocnego zezwolenia z art. 35 ustawy, co skutkuje przyjęciem, że w sprawach tych zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej. Od powołanego wyroku Sądu Okręgowego w Ł. II Wydział Cywilny W. W. złożyła apelację, w wyniku rozpoznania której Sąd Apelacyjny w Ł. I Wydział Cywilny wyrokiem z dnia 6 października 2010r., sygn. akt I ACa 669/10, odrzucił zażalenie odnoszące się do pkt 2 zaskarżonego wyroku i oddalił apelacje w pozostałym zakresie.

Powołując się na art. 365 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz.U. 2014r., poz. 101) Wojewoda [...] stwierdził, że organy administracji publicznej są także związane prawomocnymi orzeczeniami sądów powszechnych. Moc wiążąca prawomocnego wyroku, czyli jego prawomocność materialna, oznacza konieczność uwzględnienia faktu istnienia konkretnego wyroku o określonej treści. Związanie treścią prawomocnego orzeczenia oznacza nakaz przyjmowania przez podmioty wymienione w art. 365 § 1 k.p.c., że w objętej orzeczeniem sytuacji faktycznej, stan prawny przedstawia się tak, jak to wynika z sentencji wiążącego orzeczenia. W konkretnym przypadku związanie to rozciąga się na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia niezbędne dla wyjaśnienia jego zakresu, w jakim indywidualizują one sentencję - jako rozstrzygniecie o przedmiocie sporu. Wyrazem statuowanej tym przepisem prawomocności materialnej orzeczenia jest konieczność brania jej pod uwagę w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, która nie może podlegać już ponownemu badaniu. Wojewoda [...] wskazał również, że moc wiążącą na podstawie art. 365 § 1 k.p.c. ma wprawdzie jedynie sentencja orzeczenia, niemniej jednak w niektórych przypadkach - jak np. w razie oddalenia powództwa - ze względu na ogólność rozstrzygnięcia, doniosłość przy ustalaniu zakresu mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia, czyli granic prawomocności materialnej orzeczenia, mogą mieć także zawarte w uzasadnieniu orzeczenia motywy rozstrzygnięcia.

W ocenie organu odwoławczego uwadze Starosty uszło jednak to, na co powołał się Sąd Okręgowy w powołanym wyżej wyroku, a mianowicie, że wnioskodawczyni w rozpatrywanej sprawie, W.W. nabyła przedmiotową nieruchomość jako następczyni prawna S.W. W wyniku podjętego postępowania wyjaśniającego uzyskano akt notarialny z dnia 18 maja 2004r., Rep. A nr [...] umowy zniesienia współwłasności, z którego wynika, że na mocy prawomocnego aktu własności ziemi wydanego w dniu 24 listopada 1972r., nr [...], przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium PRN w S. S. i S. małż. W. stali się właścicielami nieruchomości rolnej położonej we wsi W. gm. S. Aktualnie ww. nieruchomość zawiera obszaru 6848 m2 i oznaczona jest nr działek 44, 310, 396, 591, obręb [...] Miasto S. oraz 169, obręb W., gmina S. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. I Wydział Cywilny z dnia 5 lutego 2004r., sygn. akt NS 1068/03, spadek po S.W., zmarłym dnia 19 kwietnia 1978r., na podstawie ustawy nabyły żona S.W. oraz córki W.W., H.G. i M.Ś. po 1/4 części każda z nich. Na mocy powołanego aktu notarialnego z dnia 18 maja 2004r., S.W., W.W., H.G. i M.Ś. zniosły współwłasność zabudowanej nieruchomości rolnej położonej we wsi W. i w S. oznaczonej nr działek 343, 44, 210, 396, 591 i 169 w ten sposób, że W.W. nabyła na wyłączną własność nieruchomość oznaczoną nr działek 44, 310 i 396, M.Ś. nabyła na wyłączną własność nieruchomość oznaczoną nr 169 i 591, H.G. nabyła na wyłączną własność nieruchomość oznaczoną nr działki 343.

Organ II instancji wyjaśnił, że w świetle przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie odszkodowania może nastąpić w ściśle określonych przypadkach i jest związane z faktem wywłaszczenia - rozumianego zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. – jako pozbawienie albo ograniczenie, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości albo przejścia, z mocy prawa, danej nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody [...], podmiotem posiadającym legitymację prawną do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie jest tylko i wyłącznie "osoba wywłaszczona", czyli w realiach przedmiotowej sprawy chodzi tu o właściciela nieruchomości, kiedy doszło do wybudowania urządzeń przesyłowych na spornej działce. Tym samym uprawnionym do realizacji roszczenia nie może być osoba, niebędąca właścicielem nieruchomości w dacie budowy infrastruktury technicznej, o jakiej mowa w art. 128 ust. 4 ustawy, a która nabyła nieruchomość w drodze czynności prawnej dokonanej po realizacji inwestycji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w myśl aktualnego orzecznictwa sądowego uprawnienie do uzyskania odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, poprzez przeprowadzenie urządzeń infrastruktury technicznej, dotyczy wyłącznie właściciela nieruchomości (ewentualnie jego spadkobierców) i znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze tego odszkodowania. Obowiązek zapłaty ww. odszkodowania związany jest bowiem z faktem poniesienia szkody powstałej w wyniku ograniczenia prawa własności nieruchomości. Oczywiste jest przy tym, iż szkodę, która stanowi podstawową przesłankę odpowiedzialności odszkodowawczej, mogła ponieść wyłącznie osoba, która była właścicielem w dacie ograniczenia prawa własności. Ponieważ prawo do odszkodowania jest ściśle związane z uszczerbkiem powstałym w przysługującym konkretnej osobie prawie własności i nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości, przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może być oceniane wyłącznie z punktu widzenia następstwa prawnego. W przypadku sukcesji uniwersalnej tj. spadkobrania, na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy. Przejście prawa własności na skutek zbycia nieruchomości w drodze umowy (np. sprzedaży, darowizny) stanowi tzw. sukcesję syngularną, do której nie można stosować zasad sukcesji uniwersalnej, w zakresie przechodzenia na nabywcę wszelkich praw i obowiązków. Poza tym w polskim systemie prawa nie istnieje ogólna reguła przechodzenia na nabywcę nieruchomości wszelkich roszczeń związanych z wykonywaniem prawa własności.

W ocenie organu II instancji W.W. jest uprawniona do ubiegania się o odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, której własność została ograniczona w myśl art. 35 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednakże nie przysługuje jej roszczenie odszkodowawcze w pełnym wymiarze. W dacie wybudowania urządzeń infrastruktury przesyłowej nie była ona bowiem jedynym właścicielem nieruchomości położonej w S., obręb [...], oznaczonej jako działka nr 396. Jak wynika z treści powołanego aktu notarialnego z dnia 18 maja 2004r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła współwłasność czterech osób tj. S.W., W.W., H.G. i M. Ś. To w majątku stanowiącym współwłasność ww. osób powstała szkoda spowodowana wskazaną ingerencją ówczesnej władzy w sferę uprawnień właścicielskich, więc rozstrzyganie o całości odszkodowania na rzecz tylko jednej ze współwłaścicielek było bezprawne. Dokonane przez Starostę ustalenia naruszają zatem uregulowania, dotyczące określenia odszkodowania na szkody powstałe na nieruchomości w związku z posadowieniem urządzeń infrastruktury technicznej.

Ponadto organ odwoławczy zgodził się z zarzutem podniesionym w odwołaniu, iż w sprawie należało przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające, w celu potwierdzenia następstwa prawnego A S.A. W omawianej sprawie zezwolenie z dnia 20 grudnia 1984r. na przeprowadzenie robót związanych z budową urządzeń przesyłowych wydane zostało na rzecz Przedsiębiorstwa B w Ł., Zakład Projektowania K. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał jednak na ustalenie charakteru prawnego działalności ww. podmiotu oraz jego następcy prawnego. Akta sprawy nie pozwalały zatem na jednoznaczne ustalenie podmiotu, który w świetle art. 132 ust. 6 u.g.n. winien wypłacić przedmiotowe odszkodowanie.

Wojewoda podkreślił, że określenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania na rzecz właścicieli nieruchomości ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie odszkodowania za zmniejszenie się wartości nieruchomości. Stosownie do powyższego, należało zatem ustalić następcę prawnego podmiotu, który finansował inwestycję w postaci budowy urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomościach położonych w S.-W. (były teren W.), w czym pomocne okazać się mogło pozyskanie wszelkich archiwalnych akt związanych z budową linii energetycznej niskiego i średniego napięcia.

Następnie organ II instancji wskazał, że stosownie do treści art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla potrzeb niniejszego postępowania sporządzony został w dniu 10 grudnia 2013r. operat szacunkowy przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z którym kwota odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr 396 o pow. 1,0933 ha, położonej w obrębie [...], S.-Miasto, w związku z decyzją o ograniczeniu prawa rzeczowego na nieruchomości, polegającym na wybudowaniu linii średniego napięcia i trafostacji, wyniosła 9.340,00 zł. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 u.g.n., operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie ww. okresu po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Zdaniem Wojewody [...], w obecnym stanie sprawy jakakolwiek analiza przedłożonego w sprawie operatu szacunkowego z dnia 10 grudnia 2013r., przyjętego jako dowód przy ustaleniu wysokości odszkodowania, jest przedwczesna. Ponadto w chwili wydawania rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego przedłożona w sprawie opinia jest nieaktualna, bowiem dwunastomiesięczny okres jej ważności, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., upłynął z dniem 10 grudnia 2014r. Z uwagi na stwierdzone w sprawie naruszenia, organ odwoławczy odstąpił od podjęcia czynności mających na celu potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji nie poczynił wszystkich niezbędnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez co nie wyjaśnił dokładnie sprawy, nie zebrał oraz nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadła decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uzasadniało, zdaniem organu II instancji, wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła W.W., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie;

2. art. 233 ustawy u.g.n. poprzez jego niezastosowanie do sprawy wszczętej przed wejściem w życie ww. ustawy lecz niezakończonej decyzją ostateczną;

3. art. 128 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pojęcie "osoby wywłaszczonej", o której mowa w powołanym przepisie nie obejmuje swoim zakresem osoby, która nabyła wywłaszczoną nieruchomość w drodze umowy sprzedaży;

4. naruszenie art. 30 § 4 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżąca nie ma legitymacji czynnej do żądania całego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości z uwagi na to, że w dacie wywłaszczenia nie była jedyną właścicielką nieruchomości będącej przedmiotem wywłaszczenia, mimo, że w toku postępowania wywłaszczeniowego, na skutek zniesienia współwłasności stała się ona wyłącznym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości;

5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zawierającej prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi W.W. powołała się na treść art. 233 u.g.n. i wskazała, że w świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, zaś obowiązek odszkodowania ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie. Stosownie zaś do treści art. 14 ww. ustawy o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu orzeka organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Z powyższego wynika niezbicie, że wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji należy przyjąć, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, oznacza, że postępowanie wywłaszczeniowe, w toku którego została wydana decyzja Prezydium Krajowej Rady Narodowej z dnia 11 lipca 1972r., nie zostało zakończone i trwa nadal. Dlatego też zastosowanie winien mieć art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżąca wskazała, że na mocy aktu notarialnego z dnia 18 maja 2004r. dokonano zniesienia współwłasności nieruchomości w ten sposób, że skarżąca stała się wyłącznym właścicielem działki nr 396, której dotyczy postępowanie o odszkodowanie. Zgodnie natomiast z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca jest następcą prawnym dotychczasowych współwłaścicieli działki nr 396, gdyż stała się ona wyłącznym właścicielem przedmiotowej działki w trakcie toczącego się postępowania, co spowodowało przejście na nią uprawnienia do uzyskania odszkodowania również w części przysługującego jej poprzednikom prawnym. Stanowisko to znajduje wsparcie również w doktrynie i orzecznictwie sądowym.

W ocenie skarżącej jest ona legitymowana do żądania całego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej działki, gdyż jako następca prawny pozostałych "osób wywłaszczonych" nabyła od nich prawo do przysługujących im części odszkodowania wraz z należącymi do nich udziałami we własności wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji, należy przyjąć, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, w związku z czym winna zostać przez organ II instancji utrzymana w mocy. Uchylając ją Wojewoda [...] naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż w ten sposób wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję zawierającą słuszne rozstrzygnięcie sprawy. W związku z tym, żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadnione.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Uczestnik postępowania A S.A. w L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.listopada 2003r., sygn.akt IV SA 1496/02, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny M. Prawn. 2004/2/60, z dnia 2.grudnia 1999r., sygn.akt I SA 632/99, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48722, z dnia 27.października 1999r., sygn.akt I SA 2127/98, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48721).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Wojewody [...], że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji.

Starosta [...], decyzją z dnia [...] przyznał skarżącej odszkodowanie z tytułu ograniczenia praw rzeczowych do nieruchomości, stanowiącej działkę nr 396, położoną w S. w obrębie nr [...], pomijając okoliczności, mające w sprawie istotne znaczenie a związane zarówno z ustaleniem osób, uprawnionych do odszkodowania jak i wykazaniem następstwa prawnego po stronie podmiotu, którego dotyczy obowiązek jego wypłaty.

Jakkolwiek bowiem spotyka się w doktrynie poglądy, przyznające uprawnienie do ubiegania się o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość również nabywcy nieruchomości (np. powołane w skardze poglądy M.Wolanina czy E.Bończak - Kucharczyk), w orzecznictwie dominuje pogląd, iż wierzytelność o zapłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie ma charakteru roszczenia obciążającego nieruchomość, albowiem nie jest roszczeniem wynikającym z zobowiązania realnego ani też nie podlega obowiązkowemu wpisowi do księgi wieczystej. Nie będąc obciążeniem "przylegającym" do nieruchomości, roszczenie o zapłatę odszkodowania nie jest skuteczne względem każdoczesnego właściciela nieruchomości, a obowiązek zapłaty odszkodowania nie przechodzi na nabywcę własności takiej nieruchomości (por. np. wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 20 października 2005r., sygn. akt II SA/Bk 408/05, w Łodzi z dnia 8 października 2008r., sygn. akt II SA/Łd 353/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powołane natomiast przez skarżącą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 145/10, jak i uchwała z dnia 11 stycznia 2010r., sygn. akt I OPS 3/09), są nieadekwatne do stanu prawnego i faktycznego sprawy, gdyż dotyczą przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (DZ.U. nr 133, poz.872 ze zm.). W ww. orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił zresztą możliwość przeniesienia prawa do żądania odszkodowania za nieruchomość na jej nabywcę, ale pod warunkiem, że przeniesienie własności nastąpiło przed wydaniem decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa przez Skarb Państwa i do tego czasu nowy właściciel został już wpisany w tym charakterze do księgi wieczystej. Co do zasady bowiem uprawnienie to przysługuje wyłącznie wywłaszczonemu właścicielowi lub też jego następcom prawnym pod tytułem ogólnym (spadkobiercy). Konkluzja ta jest uzasadniona, co trafnie podniesiono w motywach zaskarżonej decyzji, charakterem zobowiązania odszkodowawczego. Ponieważ zaś prawo do odszkodowania jest związane z uszczerbkiem w przysługującym konkretnej osobie prawie własności, nie przechodzi wraz z jej przeniesieniem na nowego właściciela nieruchomości. Przejście uprawnienia do uzyskania odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości, może więc być dokonane wyłącznie w drodze sukcesji uniwersalnej, w wyniku której na nabywcę przechodzi ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym więc prawa do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to nie wynika z faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków zbywcy (wywłaszczonego właściciela).

W przedmiotowej sprawie dokonane na mocy decyzji z dnia 20 grudnia 1984r. ograniczenie praw rzeczowych m.in. do działki nr 396, położonej w S. w obrębie geodezyjnym [...] dotyczyło ówczesnych jej współwłaścicieli: S.W., W.W., H.G. i M.Ś. (poprzedni współwłaściciel S.W. zmarł 19 kwietnia 1978r., zaś spadek po nim nabyły z mocy ustawy wskazane wyżej żona i córki). Umowa z dnia 18 maja 2004r. obejmowała zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego, zaś prawo do działki nr 396 przyznane zostało wyłącznie skarżącej. Nie oznacza to jednak, iż wraz ze wspomnianą działką na skarżącą przeniesione zostały również uprawnienia pozostałych wywłaszczonych współwłaścicielek do żądania odszkodowania z tytułu ograniczenia praw do nieruchomości. Jak bowiem wyżej wskazano, uprawnienia te nie są "przypisane" do nieruchomości, nie mogą być zatem zbyte w drodze czynności prawnej wraz z nią.

Odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. nie ma charakteru cywilnoprawnego. Użyty w tej ustawie termin "odszkodowanie" jest tylko językowo zbieżny z takim samym określeniem z Kodeksu cywilnego. Uszczerbek majątkowy (szkoda), jakiego doznaje wywłaszczony, jest wynikiem legalnego działania administracji i to właśnie różni odszkodowanie za wywłaszczenie od odszkodowania funkcjonującego w prawie cywilnym. Wszelkie kwestie związane ze sposobem ustalania wysokości przedmiotowego odszkodowania zostały wyczerpująco unormowane w rozdziale V dział III u.g.n. Regulacja tam zawarta nie przewiduje żadnego odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego i nie daje podstaw, do stosowania w drodze analogii rozwiązań cywilnoprawnych do instytucji prawa administracyjnego. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2008r., sygn. akt I OSK 1302/07 i z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt I OSK 460/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Nietrafne jest również powoływanie się na przepis art. 30 § 4 k.p.a. dla uzasadnienia wyłącznego uprawnienia skarżącej do domagania się przyznania odszkodowania, nawet przy postulowanym przezeń przyjęciu, iż postępowanie to nie zostało zakończone przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 233 u.g.n.). Skoro bowiem uprawnienie to, jak wyżej wskazano, nie może być zbyte w drodze czynności prawnej (podlega jedynie dziedziczeniu), nawet fakt ewentualnego zbycia nieruchomości w toku postępowania administracyjnego, nie czyni nabywcy nieruchomości stroną postępowania o odszkodowanie (wciąż pozostaje nim wywłaszczony właściciel). Wskazać przy tym należy, że organ II instancji nie orzekł o braku podstaw do przyznania skarżącej odszkodowania, a jedynie stwierdził, że ewentualne odszkodowanie należy się wszystkim wywłaszczonym współwłaścicielom, a nie tylko skarżącej, która nie może otrzymać odszkodowania w całości.

Prawidłowo też wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na brak jakichkolwiek ustaleń co do następstwa prawnego podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania.

Przedmiotem stosunku prawnego jakim jest odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość jest zaś obowiązek świadczenia przez podmiot, na rzecz którego następuje wywłaszczenie nieruchomości, odszkodowania na rzecz podmiotu wywłaszczonego. Stosunek ten kreuje samodzielną w sensie materialnoprawnym sprawę "odszkodowania za wywłaszczenie". Jego stronami są podmiot wywłaszczany i wywłaszczający (ewentualnie jego następca prawny).

W tym kontekście rację należy przyznać organowi odwoławczemu, który stwierdził, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie przesądza, że to właśnie A S.A. z siedzibą w L. jest następcą prawnym ówczesnego Przedsiębiorstwa B w Ł., który wybudował na spornej nieruchomości urządzenia infrastruktury energetycznej. Skoro natomiast decyzja o ustaleniu odszkodowania określa konkretny podmiot, obowiązany do jego zapłaty, to ustalania w tym zakresie winny być jednoznaczne i nie budzące wątpliwości.

Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania i związanej z tym potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w części mającej istotny wpływ na rozstrzygnięcie a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjęcia decyzji o charakterze kasacyjnym.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia.

k.ż.