Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2131/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. N.-K. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 324/17 w sprawie ze skargi D. N.-K. i W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 324/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. N.-K. i W. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu tego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1991 r., Nr [...] (dalej zwaną decyzją komunalizacyjną), Wojewoda Warszawski stwierdził nabycie przez Gminę Dzielnicę Praga Południe w Warszawie, z mocy prawa, w dniu [...] maja 1990 r., nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w Warszawie przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów, w jednostce ewidencyjnej Praga Południe, obręb ewidencyjny [...], nr działki [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, gospodarczym i użytkowym.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżący wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2016 r. orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, wskazując na brak przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego po stronie skarżących.

Na skutek wniosku skarżących o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] września 2016 r. Zdaniem organu, ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, aby skarżącym przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, zarówno w dacie komunalizacji, jak i obecnie. Nie mają oni zatem przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i nie posiadają legitymacji procesowej do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Organ, powołując się na treść art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1916) wskazał, że wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Podkreślił również, że nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zarzutów co do prawidłowości przejęcia przez Skarb Państwa spornej nieruchomości, w tym weryfikacji decyzji Wydziału Finansowego Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1979 r., orzekającej o przepadku spornej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia

[...] września 2016 r., a także stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Złożyli ponadto wniosek o zwrócenie się do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o akta księgi wieczystej o numerze: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w niej zgromadzonych, opisanych w treści skargi. Wskazali m.in., że posiadają interes prawny w zaskarżeniu decyzji komunalizacyjnej, bo zostali pozbawieni prawa własności spornej nieruchomości bez żadnej podstawy prawnej. Istota i podstawy ich zarzutów dotyczą nieprawidłowego przejęcia przez Skarb Państwa tej nieruchomości, a w konsekwencji nieprawidłowej jej komunalizacji. Zdaniem skarżących, przyjęcie stanowiska organu skutkowałoby tym, że rażące błędy przy przejęciu nieruchomości sankcjonowane zostałyby stwierdzeniem, że w dacie komunalizacji badanie dokumentów ogranicza się do karty inwentaryzacyjnej nieruchomości podpisanej przez urzędnika bez zbadania rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., zwrócił uwagę, że kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie nie podlegała legalność komunalizacji, lecz wyłącznie umorzenie postępowania nadzorczego,

z uwagi na brak po stronie skarżących interesu prawnego.

Sąd pierwszej instancji dokonał interpretacji pojęcia interesu prawnego, a następnie odwołując się do regulacji ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej u.s.t., wskazał, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel mienia i właściwa gmina, ponieważ postępowanie komunalizacyjne dotyczy interesu prawnego tych podmiotów. W powyższym postępowaniu organ rozstrzyga bowiem kwestię nabycia własności mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest zatem wykazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący swój tytuł prawny do spornej nieruchomości wywodzą z umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] września 1970 r. i umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia [...] stycznia 1971 r. przez A. i B. N. w udziale 1/2 oraz skarżących w udziale 1/2. Natomiast, jak wynika z akt sprawy, w wyniku wykonania wyroku Sądu Wojewódzkiego w Kaliszu z dnia 5 grudnia 1975 r., sygn. akt VII K 19/70, decyzją z dnia [...] marca 1979 r. Wydział Finansowy Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola orzekł o przepadku spornej nieruchomości. Dokumenty te zostały ujawnione w księdze wieczystej [...] jako podstawa nabycia przez Skarb Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepisy ustawy o księgach wieczystych i hipotece wskazał, że wpis Skarbu Państwa w księdze wieczystej prowadzonej dla spornej nieruchomości w dacie wydawania decyzji komunalizacyjnej korzysta z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawny, a przy obalaniu tego domniemania można korzystać z wszelkich środków dowodowych, ale w odpowiednim trybie postępowania przed sądem wieczystoksięgowym, a nie w postępowaniu administracyjnym. Zauważył zatem, że zarzuty skarżących sprowadzające się w istocie do kwestionowania przysługującego Skarbowi Państwa tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości nie mogły być przedmiotem ustaleń w przedmiotowym postępowaniu. W ocenie Sądu, organ nadzoru nie miał wobec tego obowiązku odnoszenia się do dokumentów powoływanych przez skarżących jako podstawa wpisu w księdze wieczystej, albowiem ich analiza nie mogła doprowadzić do podważenia przez organ wpisu prawa własności Skarbu Państwa do księgi wieczystej. Z tych przyczyn, Sąd ten nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się o akta w/w księgi wieczystej oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów z tychże akt.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby skarżący legitymowali się w dacie [...] maja 1990 r. (wejście w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) jakimkolwiek tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Sąd ten podzielił stanowisko organów, iż skarżący, nie posiadając żadnego tytułu prawnego do skomunalizowanej nieruchomości, nie mają też interesu prawnego i tym samym nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu nadzorczym o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej i zasadne uznał umorzenie tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli skarżący, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzucili naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż nie posiadają interesu prawnego i nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej;

2. art. 5 ust. 1 u.s.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji komunalizacyjnej, ponieważ nieruchomość nie stanowiła mienia Skarbu Państwa.

W oparciu o te zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ewentualnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r., a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Jednocześnie złożono wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o zwrócenie się do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa, XV Wydziału Ksiąg Wieczystych o akta księgi wieczystej o numerze: [...] oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów w niej zgromadzonych, opisanych w treści skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Miasto Stołeczne Warszawa, wniósł o oddalenie tej skargi oraz wniosku dowodowego, a także zwrócił się o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują zarazem kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych, a jej wynikiem jest konstatacja, że skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do złożonego przez skarżących wniosku dowodowego wskazać przyjdzie, że o ile dowód z dokumentu, dopuszczalny - pod określonymi warunkami, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wymagałby weryfikacji lub skonfrontowania z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, postępowanie sądowe przekroczyłoby niewątpliwie dopuszczalny, legalny zakres postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Według natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/0;, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05).

Jak wynika z twierdzeń skarżących postulowany do przeprowadzenia dowód dotyczy dokumentów zgromadzonych w aktach księgi wieczystej i jak można przypuszczać, miałby służyć podważeniu prawidłowości dokonanych w tej księdze wpisów. Tymczasem ustalenie tej kwestii wykracza nie tylko poza granice rozpatrywanej sprawy, ale również poza kognicję sądów administracyjnych i poza kompetencje orzekającego w sprawie organu administracji.

Z powyższych względów również i Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku skarżących kasacyjnie o przeprowadzenie przez NSA na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodu uzupełniającego z dokumentów zgromadzonych we wskazanej księdze wieczystej.

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych wskazać należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postępowanie toczące się w trybie art. 156 i nast. k.p.a., a więc postępowanie nieważnościowe. Jego istotą jest ocena, czy zaistniały wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanki dające podstawę do wyeliminowania inkryminowanego aktu z obrotu prawnego.

Kwestią, która legła u podstaw zawisłego sporu jest legitymacja procesowa skarżących, pozwalająca na zainicjowanie oraz wzięcie udziału w tego rodzaju postępowaniu. Możliwość uzyskania statusu strony postępowania jest uzależniona od dysponowania interesem prawnym (art. 28 k.p.a.), który winien mieć swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Zaznaczyć przy tym trzeba, że nie musi się on opierać wyłącznie o normy prawa administracyjnego, gdyż z równym powodzeniem może mieć swą genezę w unormowaniach znajdujących się w innych gałęziach prawa (prawie cywilnym, gospodarczym, prawie pracy). Ustalenie istnienia interesu prawnego odbywa się albo poprzez zidentyfikowanie konkretnej regulacji wskazującej na podstawę tego interesu (chociażby np. poprzez posłużenie się sformułowaniem "właściciel", co wprost odsyła do regulacji art. 140 Kodeksu cywilnego), albo też poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa administracyjnego i zbadanie ich wpływu na zakres praw i obowiązków adresatów potencjalnego rozstrzygnięcia.

Z treści art. 156 § 2 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W niniejszej sprawie postępowanie nadzwyczajne zainicjowane zostało wnioskiem skarżących, zarzucających decyzji komunalizacyjnej rażące naruszenie prawa. Trzeba zauważyć, że uzyskanie przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym jest niezależne od tego, czy w postępowaniu zwykłym konkretny podmiot brał udział jako strona, czy też nie. Nie można jednak tracić z pola widzenia faktu, że interes prawny osoby inicjującej postępowanie nadzwyczajne jest związany z przedmiotem postępowania "pierwotnego" i tylko ten, kto uzyskałby status strony w tym postępowaniu, może być stroną w postępowaniu nadzwyczajnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnotować trzeba, ze decyzja komunalizacyjna objęta postępowaniem nadzwyczajnym wydana została w oparciu o art. 5 ust. 1 oraz art. 18 ust. 1 u.s.t. Tego rodzaju akt miał, co do zasady, charakter deklaratoryjny – stwierdzający wystąpienie określonych przesłanek w konkretnym dniu (w dniu wejścia w życie ustawy), jakkolwiek można w nim również dostrzec pewne elementy konstytutywne, dotyczące nabycia przez uprawniony podmiot (gminę) tytułu prawnego do nieruchomości. Co istotne, stronami postępowania komunalizacyjnego były, co do zasady, dwa podmioty – dotychczasowy właściciel (Skarb Państwa) oraz jednostka samorządu terytorialnego, która miała nabyć nieruchomość. Wobec tego, jakikolwiek podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować taką decyzję w toku postępowania nadzwyczajnego winien wykazać, że w dacie jej wydania legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Źródła takiego interesu można by poszukiwać chociażby w treści księgi wieczystej prowadzonej dla wspomnianej nieruchomości (np. w formie wzmianki w Dziale III księgi) bądź też w toczącym się "równolegle" względem komunalizacji jakimkolwiek postępowaniu sądowym lub administracyjnym, którego wynikiem mogłaby być zmiana po stronie właściciela tej nieruchomości.

Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji oraz organ wydający decyzje w postępowaniu nadzwyczajnym, w toku postępowania komunalizacyjnego organ orzekający w sprawie opierał się na treści księgi wieczystej prowadzonej dla konkretnej nieruchomości. Skoro zaś z księgi tej wynikało, że właścicielem jest Skarb Państwa, a zarazem brak było jakiejkolwiek wzmianki na temat niezgodności jej treści ze stanem rzeczywistym albo też o jakichkolwiek roszczeniach osób trzecich – to tym samym organ nie mógł wydać decyzji o odmiennej treści.

Skarżący źródła swojego interesu prawnego upatrują w tym, że ich zdaniem orzeczenie sądu powszechnego (Sądu Wojewódzkiego w Kaliszu) z dnia 5 grudnia 1975 r. oraz decyzja Wydziału Finansowego Urzędu Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] marca 1979 r. - stanowiące podstawę ujawienia Skarbu Państwa w księdze wieczystej, zostały wydane z naruszeniem obowiązujących wówczas przepisów. Trzeba jednak wyraźnie zaznaczyć, że nie wykazali oni aby podjęte zostały jakiekolwiek działania zmierzające do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. Tylko bowiem w takiej sytuacji można by ewentualnie rozważać zaistnienie okoliczności opisanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w kontekście nieuprawnionego uznania, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji Wojewody Warszawskiego Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości. Tymczasem zgromadzony materiał dowodowy wskazuje na to, iż obydwa te akty pozostają w obrocie i wynikające z nich skutki nadal istnieją.

W opisanych wyżej okolicznościach samo przekonanie o wadliwości podstawy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie kreuje po stronie skarżących żadnego interesu prawnego, który uzasadniałby możliwość zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Ani organ administracji publicznej, ani też sąd administracyjny nie był wszak uprawniony do dokonywania oceny legalności rozstrzygnięć, które stanowiły podstawę wpisania Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości.

Wobec złożenia wniosku, który zainicjował postępowanie administracyjne organ w pierwszej kolejności zbadał interes prawny wnioskodawców, ustalając, czy istnieją jakiekolwiek normy prawne z których mogą oni wywieść swoją legitymację procesową. Co istotne, nie było możliwe zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., gdyż brak interesu wnioskodawcy nie był oczywisty i wymagał przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wobec tego, w świetle opisanych wyżej okoliczności, po zbadaniu tej kwestii organ prawidłowo uznał, że z przyczyn podmiotowych brak jest podstaw do prowadzenia postępowania nadzwyczajnego i w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie.

Na marginesie dodać wypadnie, że brak legitymacji do skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego przez skarżących w stosunku do decyzji komunalizacyjnej, nie pozbawia ich możliwości dochodzenia swoich racji w innych postępowaniach i nie przesądza o niepodważalności podstawy ujawnienia Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a., odstępując przy tym od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżących kasacyjnie, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl