Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 788/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. art. 6 ust 2 pkt 1, art. 65 ust 1 pkt 2 i ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 141 par 4, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 958/14 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 958/14 oddalił skargę S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] ustalił na wniosek S. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami techniczno-budowlanymi tj. bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz studnią kopaną, na działkach nr ewid. [...] i [...] , w granicach terenu oznaczonych na zał. graf. literami ABCD-A, obręb [...], w rejonie ul. [...] w K.

Następnie Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydaną w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., obecnie: Dz. U z 2016 r., poz. 778 z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.) stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu odwołania S. P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, obecnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że po wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy Rada Miasta Kielce w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwałą nr [...] uchwaliła Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego z 2013 r., poz. [...]), ogłoszony [...] maja 2013 r. Ponieważ ustalenia planu odnośnie do terenu wnioskowanej inwestycji były inne niż przeznaczenie tego terenu określone w decyzji o warunkach zabudowy, należało stwierdzić wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy. Organ wyjaśnił, że stwierdzenie wygaśnięcia bezprzedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy nakazuje wprost art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, stwierdza jej wygaśnięcie (w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.), jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji.

Organ podkreślił, że decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. jest ostateczna, a do dnia jej wygaszenia przez organ pierwszej instancji inwestor nie otrzymał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że jak wynika z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren działek nr ewid. [...] i [...] objęty decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. znajduje się na obszarze oznaczonym na rysunku obowiązującego obecnie planu miejscowego symbolem "ZP3" o przeznaczeniu podstawowym - urządzona zieleń parkowa, oraz o przeznaczeniu uzupełniającym - obiekty małej architektury, terenowe urządzenia sportu i rekreacji, urządzenia terenowe. Na terenie tym dopuszczono rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o 20 % w stosunku do istniejącej powierzchni zabudowy zlokalizowanej na działce budowlanej oraz nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej do określonych w planie parametrów. Lokalizacja obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz urządzeń terenowych nie może powodować likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych. Ponadto w planie ustalono zakaz realizacji ogrodzeń i wszelkich nośników reklamowych za wyjątkiem wznoszonych w ramach okazjonalnych imprez masowych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że planowana inwestycja nie została określona we wniosku jako rozbudowa czy też nadbudowa istniejącego obiektu. Teren inwestycji nie jest zabudowany. Wnioskowana inwestycja nie dotyczyła także lokalizacji obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz urządzeń terenowych. Uznał zatem, że funkcja planowanej inwestycji została określona w decyzji o warunkach zabudowy w sposób odmienny niż w planie miejscowym, co spełnia warunek określony w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że ustalenia planu miejscowego mają zawsze pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, czego skutkiem jest nakaz stwierdzenia wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Dodał, że nie ma podstaw prawnych do obowiązku uwzględniania ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w planie miejscowym, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy nie stwarza jakichkolwiek praw do nieruchomości. Takie prawo stwarza dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę dla planowanej inwestycji, której w niniejszej sprawie inwestor nie uzyskał.

W skardze na powyższą decyzję S. P., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zarzucił organowi naruszenie art. 65 u.p.z.p. w związku z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., w takim zakresie, w jakim organ nie wyjaśnił, na czym polega bezprzedmiotowość decyzji, której wygaśnięcie zostało stwierdzone. Zarzucił również, że wydana decyzja narusza jego prawo własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji uznał za prawidłowe ustalenia organu odnośnie do tego, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położone są działki o nr ewid. [...] i [...], są inne niż w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyjaśnił, że ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie) jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne z tymi, które wynikają z planu. Wskazał, że skoro uchwalony plan miejscowy dla tego terenu przewiduje jako podstawowe przeznaczenie urządzenie zieleni parkowej, zaś w przypadku zabudowy dopuszcza jedynie budowę obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń terenowych oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to niewątpliwie decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy nowego domu mieszkalnego określa w sposób inny przeznaczenie tego terenu, aniżeli czyni to plan miejscowy. W takiej zaś sytuacji przepis prawa nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji.

Odnosząc się do zarzutu braku bezprzedmiotowości wydanej decyzji o warunkach zabudowy Sąd stwierdził, że bezprzedmiotowość ta wynika z faktu, że z chwilą wejścia w życie miejscowego planu skarżący nie mógłby już realizować inwestycji na podstawie tej decyzji, jako że nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stała się zatem niewykonalna dlatego, że obecnie na jej podstawie skarżący nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę, a co za tym idzie zrealizować inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącymi urządzeniami.

Za bezzasadny uznano także zarzut, że poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy doszło do naruszenia prawa własności zagwarantowanego skarżącemu przez art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wyjaśnił, że skoro decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje osobie, na której wniosek zostaje wydana, żadnego prawa do terenu, to i decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy nie może mieć wpływu na prawo własności, a w szczególności nie może prawa tego ograniczać. Do takiego ograniczenia prawa własności może wprawdzie doprowadzić uchwalenie planu miejscowego, jednak w takim wypadku ustawodawca przewidział dla właścicieli roszczenia, o jakich mowa w art. 36 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. P., zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 65 u.p.z.p. i art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na treść wydanego w sprawie rozstrzygnięcia poprzez dokonanie oceny, że w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 162 k.p.a.;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: naruszenie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. i przyjęcie, że w sytuacji, gdy stroną ostatecznej i prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest jego właściciel, stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, nie stanowi naruszenia prawa własności.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w tej konkretnej sprawie stosunkowo krótki okres czasu od daty wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i jej doręczenia skarżącemu do daty wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na bezkrytyczne przyjęcie przesłanki "inności ustaleń planu niż w wydanej decyzji". Zwrócił uwagę, że proces zaawansowania prac nad uchwaleniem planu wskazywał już na etapie wydawania decyzji, że zgodnie z planem sposób wykorzystania terenu może być inny aniżeli wynikający z decyzji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie problemu tego nie rozwiązuje pouczenie o możliwości innego sposobu przeznaczenia gruntu w planie zagospodarowania niż wynikające z wydanej decyzji.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował też stanowisko, że skoro decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi prawa do gruntu, to tym samym stwierdzenie jej wygaśnięcia nie skutkuje naruszeniem prawa własności, zaś samo uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego o odmiennych od decyzji właściwościach wskazuje na bezprzedmiotowość decyzji. Jego zdaniem taki pogląd miałby rację bytu w przypadku podmiotu - beneficjenta ustaleń wynikających z decyzji w warunkach zabudowy, który w dacie jej wydania nie posiadałby prawa do gruntu lub gdyby decyzja została wydana w znacznym odstępie czasu od daty uchwalenia planu. Wskazał, że stanowiska tego nie można podzielić w sytuacji, gdy podmiotem, który posiada prawa do gruntu, jest zarazem podmiot posiadający prawomocną decyzję o warunkach zabudowy, a sama decyzja jest wydana na nieco więcej niż miesiąc przed uchwaleniem planu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. już z tego względu, że nie zostały one w żaden sposób uzasadnione. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego wyręczanie autora skargi kasacyjnej w tym zakresie i formułowanie za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Niezależnie od powyższego wyjaśnić należy, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie wyroku i w takim zakresie z pewnością nie można zarzucić kontrolowanemu rozstrzygnięciu wadliwości i to w stopniu, który uzasadniałby jego uchylenie. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Sytuacja taka ma miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie oraz gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżonemu wyrokowi nie można zarzucić opisanej wyżej wadliwości.

W niniejszej sprawie nie jest okolicznością sporną, że decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. ustalająca warunki zabudowy zawiera inne ustalenia niż uchwalony później dla tego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] kwietnia 2013 r. Skoro bowiem uchwalony plan miejscowy dla terenu obejmującego działki o nr ewid. [...] i [...] w K. przewiduje jako podstawowe przeznaczenie urządzenie zieleni parkowej, zaś w przypadku zabudowy dopuszcza jedynie budowę obiektów małej architektury, terenowych urządzeń sportu i rekreacji, urządzeń terenowych oraz rozbudowę i nadbudowę istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to niewątpliwie wcześniejsza decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy nowego domu mieszkalnego określa przeznaczenie tego terenu w sposób inny, a wręcz sprzeczny, aniżeli czyni to plan miejscowy. Nie jest również kwestionowane, że skarżący, na którego wniosek wydano ww. warunki zabudowy, nie uzyskał ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W pełni prawidłowa jest zatem ocena orzekających w sprawie organów, zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, że spełnione zostały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r., określone w art. 65 § 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p.

Analiza pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżący kasacyjnie kwestionuje możliwość zastosowania ww. regulacji w tej konkretnej sprawie, podnosząc, że nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić.

Wyjaśnić należy, że unormowanie art. 65 u.p.z.p. wynika ze szczególnej relacji, jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest bowiem, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 59 u.p.z.p. dopiero w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego mają zatem pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Pominąć nie można, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego mającym charakter źródła powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go uchwalił. Z tego względu kolizja pomiędzy planem miejscowym a decyzją ustalającą warunki zabudowy musi być rozstrzygana na korzyść tego pierwszego aktu, a służy temu właśnie instytucja stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy z art. 65 u.p.z.p. Ratio legis powyższej regulacji sprowadza się do niedopuszczenia do powstawania zabudowy niezgodnej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Konieczność ochrony praw nabytych wynikających z ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy ma prymat wówczas, inwestor uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Tylko w tym wypadku może on realizować inwestycję określoną w decyzji o warunkach zabudowy nawet wtedy, jeżeli jest ona sprzeczna z nowouchwalonym planem miejscowym.

Przepis art. 65 ust. 3 u.p.z.p. odsyła do trybu wygaśnięcia decyzji określonego w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Stanowi on, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. W przepisie tym pojawia się przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, która zdaniem skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie nie została spełniona.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 659/08 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), pod pojęciem bezprzedmiotowości decyzji rozumieć należy ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie, a to z tego powodu, że przestanie istnieć podmiot, którego rozstrzygniecie dotyczyło, czy też przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego albo też prawnego niemożliwe okaże się wykonanie decyzji. Jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany zbadać, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś, czy decyzja jest bezprzedmiotowa. Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. Wskazać należy, że o bezprzedmiotowości decyzji ustalającej warunki zabudowy, zawierającej inne postanowienia niż uchwalony później miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stanowi jej niewykonalność. Trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że obecnie skarżący na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2013 r. nie będzie mógł uzyskać pozwolenia na budowę, a to z uwagi na uwagi na odmienność (sprzeczność) ustaleń tej decyzji z ustaleniami planu miejscowego uchwalonego [...] kwietnia 2013 r. Zawarty w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.p.z.p. nakaz stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji o warunkach zabudowy jest wyrazem tego, iż z opisanych przyczyn sam przepis prawa przesądza już o bezprzedmiotowości tej decyzji, bez konieczności badania przez organy administracji publicznej tej przesłanki.

W żadnej mierze nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagi na fakt, że decyzja ta została wydana na krótko przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zastała wydana na rzecz podmiotu będącego jednocześnie właścicielem terenu objętego decyzją.

Jak wskazano wyżej uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, toteż warunkiem jej obowiązywania jest publikacja we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym. W niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta Kielce nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego [...] maja 2013 r., zaś stosownie do jej § 91 weszła w życie po upływie 30 dni od daty tego ogłoszenia. Przed tą datą, kiedy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został jeszcze uchwalony i nie funkcjonował w obrocie prawnym, sam jego projekt - mimo procesu zaawansowania prac nad uchwaleniem planu - nie miał charakteru źródła prawa jak plan miejscowy i tym samym nie mógł mieć wpływu na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy.

Nie znajduje oparcia w przepisach obowiązującego prawa również argumentacja autora skargi kasacyjnej, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji określonej w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. stanowi naruszenie prawa własności właściciela gruntu, który uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy. Pamiętać trzeba, że stosownie do art. 63 ust. 1 u.p.z.p w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy - i to niekoniecznie właścicielowi nieruchomości, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Legitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem koniecznym do realizacji inwestycji dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. uzyskania pozwolenia na budowę. Przepis art. 63 ust. 2 wprost stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja ta stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. W pełni prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy nie doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że ani literalne brzmienie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., ani żadna inna metoda wykładni tego przepisu nie pozwala na stwierdzenie, jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, że właściciel nieruchomości, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji określonej art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. miałby być odmiennie traktowany w zakresie możliwości stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji od podmiotu, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nie będąc właścicielem gruntu.

Nieskuteczny okazał się także zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że wprowadzona w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. zasada swobody w zagospodarowaniu terenu zawiera ograniczenia, do których należy konieczność takiego ukształtowania zabudowy, aby było ono zgodne z miejscowym planem lub decyzją o warunkach zabudowy. Przepis ten nie może być rozumiany w ten sposób, jak proponuje to autor skargi kasacyjnej, że wprowadza znak równości pomiędzy tymi dwoma instrumentami określającymi sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu. Jak już wcześniej wyjaśniono ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznaje pierwszeństwo miejscowemu planowi zagospodarowania przestrzennego i w przypadku, gdy jego ustalenia są inne niż ustalenia wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy, nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji w oparciu o art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy.

Takie rozumienie przepisów art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności wyrażoną w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Konkludując, niezasadne okazały się zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p., art. 162 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 65 § 1 pkt 2 u.p.z.p.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.