Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1992/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego K. O. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "GITD" lub "organ") decyzją z dnia [...] marca 2014 r., działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 i art. 13k ust. 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm., dalej: "udp"), załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm., dalej: "rozporządzenie z 22 marca 2011 r."), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) i art. 51 ust. 7 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej: "utd"), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., którą nałożył na K. O. (dalej: "skarżący" lub "strona") karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

U podstaw powyższego rozstrzygnięcia organu legły następujące ustalenia faktyczne.

W dniu [...] października 2011 r. o godzinie 12:15 na odcinku drogi krajowej nr [...] w B. inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymali do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą ciężarową marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony, co zostało ustalone na podstawie okazanych przez kierowcę dowodów rejestracyjnych (dmc samochodu wynosiła 3000 kg, a przyczepy 750 kg).

Powyższe zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oznaczało, że kontrolowany zespół pojazdów powinien być wyposażony w urządzenie służące uiszczeniu opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych na wskazanym odcinku. Brak urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej (viaBox) został zarejestrowany przez skaner urządzenia kontrolnego (DSRC) będącego na wyposażeniu pojazdu służbowego Inspekcji Transportu Drogowego - Mobilnej Jednostki Kontrolnej.

W wyniku wprowadzenia numerów rejestracyjnych pojazdu do systemu informatycznego przeznaczonego do kontroli elektronicznego poboru opłat wygenerowany został incydent z bramownicy [...], z dnia [...] października 2011 r. z godziny 12:33:10 o numerze [...] o treści: "Brak komunikacji z OBU, brak kontraktu". Skarżący w wyjaśnieniach złożonych do protokołu kontroli potwierdził, że to on prowadził pojazd w chwili zarejestrowania incydentu. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] października 2011 r., został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. węzeł B. - węzeł S. (aktualnie T.).

Powyższy stan faktyczny ustalono w protokole kontroli z dnia [...] października 2011 r. i w tym samym dniu wszczęto postępowanie administracyjne w tej sprawie.

W związku z ustaleniami opisanymi w protokole kontroli i wszczętym na jego podstawie postępowaniu administracyjnym w przedmiocie naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 udp organ wystąpił do operatora systemu elektronicznego poboru opłat z zapytaniem dotyczącym przejazdu strony w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 12:33:10.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. K. Sp. z o.o. - podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad poinformował, że pojazd o numerze rejestracyjnym [...] nie jest zarejestrowany w systemie ViaToIl.

Organ rozpoznając sprawę uznał, że zgromadzony materiał dowodowy odzwierciedla ustalony stan faktyczny i w sposób jednoznaczny pozwala na wydanie decyzji, w związku z czym pismem z dnia [...] lipca 2012 r. zawiadomił stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i poinformował, że strona przed wydaniem decyzji ma prawo do wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Organ zawiadomił ponadto stronę o treści pisma informacyjnego z K. Sp. z o.o. z dnia [...] grudnia 2011 r.

GITD decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Organ nie znalazł podstaw zwalniających stronę z obowiązku posiadania urządzenia viabox w trakcie przejazdu płatnym odcinkiem drogi krajowej, a także uznał, że podniesione przez stronę okoliczności mające w jej ocenie wpływ na poruszanie się po drodze krajowej bez urządzenia viabox nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. GITD stwierdził, że skarżący w dniu [...] października 2011 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów po płatnej drodze krajowej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że trzema decyzjami administracyjnymi została nałożona na niego kara pieniężna w wysokości 3.000,00 zł każda, zaś powołany w podstawie prawnej decyzji przepis - załącznik nr 1 do rozporządzenia z 22 marca 2011 r. nie może stanowić podstawy prawnej do nałożenia kary pieniężnej, ponieważ określa jedynie odcinki dróg krajowych na których pobierana jest opłata elektroniczna. W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa stwierdził, że w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny, a na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy, który nie był kwestionowany przez skarżącego. Organ wskazał, że z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, że kontrolowany zespół pojazdów, nie był wyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej i poruszał się w dniu [...] października 2011 r. po drodze krajowej wymienionej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. a do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. Zdaniem organu zostało dowiedzione, że skarżący w dniu [...] października 2011 r. o godzinie 12:33:10 kierował przedmiotowym zespołem pojazdów, co potwierdził w zeznaniach złożonych do protokołu kontroli oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

GITD wskazał, że okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 udp, w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych też względów, przyczyny z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, gdyż kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Nie miało zatem znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy to, z jakich powodów skarżący nie posiadał urządzenia viaBox służącego do uiszczania opłaty elektronicznej za dokonany przejazd.

Organ wyjaśnił, że wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, lecz stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Skoro kierujący nie posiadał w pojeździe wymaganego urządzenia viaBox pozwalającego na uiszczenie stosownej opłaty, to nie powinien w takiej sytuacji dokonywać przejazdu po odcinkach płatnych dróg krajowych, bowiem narażał się w ten sposób na odpowiedzialność administracyjnoprawną za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak zainstalowania w pojeździe ww. urządzenia, w toku wykonywania przejazdu po autostradzie [...] wskazanej w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do z dnia 22 marca 2011 r., skutkowało tym, że opłata elektroniczna nie została uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany był do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym stosownej kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

Skarżący od decyzji GITD z dnia [...] marca 2014 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu, jak również o ustalenie, że decyzje te nie podlegają wykonaniu oraz o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała nakładanie przez organ kar za przejazd po poszczególnych odcinkach jednej drogi krajowej objętej tym samym przejazdem, tym bardziej za poszczególne incydenty zarejestrowane przez bramownice wskazując, że kara pieniężna może być nałożona w danym dniu jedynie za jeden przejazd po drodze krajowej. Podkreślił także brak związku miedzy jego działaniem (jako kierowcy pojazdu) oraz skutkiem materialnoprawnym, który uznał za wysoce dyskryminujący.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, ma miejsce kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności podejmowanych przez organy rozstrzygnięć.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), zwaną dalej "p.p.s.a.".

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez p. K. O., od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Należy zwrócić uwagę, że powyższą decyzją nałożono w/w karę za wykonywanie przejazdu po drodze krajowej w dniu [...] października 2011 r. o godz. 12:33:10. Odcinek drogi krajowej, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów został wyszczególniony w załączniku nr 1 pkt 3 lit. d do rozporządzenia z dnia 22 marca 2011 r. węzeł B. - węzeł S. (aktualnie T.). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, przejazd był realizowany bez urządzenia viaBox osobiście przez skarżącego, które to ustalenia pozostają w niniejszej sprawie poza przedmiotem sporu.

Na wstępie rozważań wskazać trzeba, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, iż drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Jednocześnie na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp ( w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat.

Zarówno art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Zdaniem GITD orzekającego w niniejszej sprawie oraz w podobnych sprawach, brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Z powyższego wynika, iż obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest zatem obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary.

Należy jednak zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3).

Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie K. Sp. z o.o. z siedzibą w W..

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym zobowiązanym do wnoszenia opłaty elektronicznej.

Ponadto trzeba jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...) opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne.

Na marginesie rozważań trzeba wskazać, że późniejsze zmiany przepisów poszły w tym właśnie kierunku (por. ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – Dz. U. z 2014, poz. 1310).

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wzmiankowana kara pieniężna nie została nałożona na podmiot, na rzecz którego był wykonywany sporny przejazd, w sytuacji gdy obowiązek wniesienia opłaty elektronicznej spoczywał wyłącznie na takim podmiocie. Organ wywiódł bowiem, że w stanie prawnym adekwatnym dla rozpatrywanej sprawy, karę należało nałożyć na kierującego pojazdem, którym okazał się w tym przypadku pracownik przedsiębiorcy.

Organ administracji dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wprost do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. [...] października 2011 r. Nie uwzględnił jednak innych rodzajów wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw, wobec sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek zapłaty opłaty elektronicznej oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa trzeba dać prymat wykładni literalnej przepisów, jednak dotyczy to tych przypadków, w których treść normy jest klarowna i jednoznaczna. W innych przypadkach konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej oraz celowościowej, zwłaszcza gdy określony przepis stanowi implementację prawa unijnego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Istota problemu prawnego dotyczy użycia przez ustawodawcę w przepisach udp dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym użytkownika w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Wskazać należy, że w zależności od danego stanu faktycznego pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystający z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, a jedynie pracownikiem przedsiębiorcy dokonującym w jego imieniu i na jego rzecz przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej.

Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 udp prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ww. przepis w zakresie w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Pozostaje zatem do ustalenia relacja ww. przepisów, co stanowi już domenę wykładni systemowej.

Odkodowując za jej pomocą zawartą w tych przepisach normę prawną stwierdzić należy, iż nie jest ona jednoznaczna. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej jako "prd") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 udp do art. 2 pkt 33 prd. Normę tę można jednak odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia korzystającego z drogi publicznej i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji, zważywszy, iż treść art. 13 ust. 1 pkt 3 udp dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi.

Inaczej rzecz ujmując, hipoteza art. 13k ust. 1 zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

Dokonując analizy treści udp w szerszym kontekście zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów (norm) w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru (patrz art. 13g udp w brzmieniu obowiązującym w dniu przedmiotowego zdarzenia).

W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.

W jej preambule wskazuje się na podstawowy cel regulacji, jakim jest stworzenie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami korzystania z infrastruktury drogowej, na zasadzie "użytkownik płaci" - pkt (1) i (2), co odpowiada pojęciu korzystającego z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 udp. Także dalsze postanowienia tej dyrektywy wskazują, że ma ona przede wszystkim zastosowanie do podmiotów gospodarczych (przewoźników), dla potrzeb zachowania właściwych zasad konkurencji oraz niedyskryminacji (por. art. 7 ust.1- 4). Jednocześnie w art. 9a dyrektywy stwierdza się, że przyjęty w danym państwie członkowskim system sankcji za naruszenia tych regulacji musi być skuteczny, proporcjonalny oraz odstraszający.

Wdrażając ww. normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami (duchem) dyrektywy 2006/38/WE, i w tym też kontekście wprowadzone rozwiązania prawne należy interpretować (wykładnia pro unijna).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem pracownika przedsiębiorcy (przewoźnika) nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna (nie dotyczy bowiem przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny (kierującemu pojazdem pracownikowi przewoźnika została bowiem wymierzona kara pieniężna w takiej samej wysokości, jakby był przedsiębiorcą). Podkreślić w tym miejscu wypada, iż między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru braku zapłaty opłaty elektronicznej, w postaci kary pieniężnej, na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.

Należy przy tym zauważyć, iż proporcjonalność zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w której pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, gdyż pojazd którym kierował nie został wyposażony przez przewoźnika w urządzenie do poboru opłat (viaBox), ani nie została zawarta przez niego umowa w przedmiocie realizacji opłaty elektronicznej, zaś sporny przejazd był dokonywany wyłącznie na polecenie służbowe pracodawcy.

Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić wypada, iż skarżący - jako kierowca pojazdu - nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL, podczas gdy brak było możliwości podjęcia przez niego działań na rzecz wypełnienia obowiązku, za uchybienie którego poniósł karę pieniężną.

W tych okolicznościach sprawy nastąpiło zatem przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę), za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym), co wymaga także oceny zgodności takiego rozwiązania z normami konstytucyjnymi.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13 k ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną.

Na potrzebę wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 10 września 2014 r.( sygn. akt P 36/13), a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z dnia 4 stycznia 2013 r. (znak RPO-691806-V/12/GM) skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W kontekście konstytucyjnym wątpliwości budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie nie mający wpływu na zaistnienie naruszenie prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez kierującego pojazdem samochodowym. O ile można się zgodzić z unormowaniem nakładającym sankcję na kierującego (osoby nie będącej przedsiębiorcą lub nie wykonującej przewozu w jego imieniu), który podlega przepisom obligującym do wnoszenia opłaty z uwagi na przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu (ponad 3,5 t), to budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar także na kierującego - zatrudnionego w charakterze kierowcy przez przewoźnika, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa i faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej.

Należy przy tym mieć na uwadze z jednej strony konsekwentne stanowisko ustawodawcy w tym zakresie, z wyjątkiem omawianego przypadku, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobowane przez Trybunał Konstytucyjny (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. sygn.akt SK 75/06), zgodnie z którym celem regulacji prawnych o charakterze karnym zawartych w ustawie o drogach publicznych jest wymuszenie stosownej organizacji działalności przedsiębiorstw transportowych, przy czym na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek i odpowiedzialność z tytułu dyscyplinowania własnych pracowników.

W stanie rozpoznawanej sprawy oraz w innych podlegających przedmiotowemu uregulowaniu ma zatem miejsce sytuacja, w której odpowiedzialność została nałożona wprost na kierującego będącego pracownikiem przedsiębiorcy, przy całkowitym uwolnieniu od jakiekolwiek sankcji pracodawcy. Zauważyć należy także, że sporny przejazd miał miejsce w październiku 2011 r., a więc w okresie bezpośrednio następującym po wprowadzeniu nowego systemu poboru opłat drogowych (wdrażania tego systemu), kiedy to w większości wypadków kierowcy wykonujący polecenia swoich pracodawców nie byli przez nich informowani o obowiązku wnoszenia opłat elektronicznych, nie mający jednocześnie - jako pracownicy przedsiębiorcy - wystarczającej wiedzy o zasadach funkcjonowania tego systemu, w szczególności odnośnie przerzucenia na nich odpowiedzialności za przejazd bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, podczas gdy w przypadku innych rodzajów przejazdów odpowiedzialność ta ciążyła na przedsiębiorcy, czego najlepszym przykładem są przejazdy dokonywane pojazdem nienormatywnym.

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Zważywszy, iż omawiana regulacja udp nakłada obowiązek zawarcia umowy i jej prawidłowej realizacji w obszarze dokonywanych przewozów drogowych na inny podmiot, niż faktycznie zagrożony sankcją za jego niewypełnienie, jakim jest kierowca pojazdu należącego do określonego przedsiębiorcy, wymaga dogłębnej analizy prawnej, czy takie unormowanie nie stoi w sprzeczności w szczególności z zasadą państwa prawa, określoną w art. 2 Konstytucji RP.

W tym kontekście podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunatu Konstytucyjnego, administracyjne kary pieniężna są środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93). Wobec tego sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SIC 52/04 oraz wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06).

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06).

W ocenie Sądu, opisany powyższej sposób wymierzania kar przewidziany ustawą o drogach publicznych w dacie dokonania spornego przejazdu wskazuje niewątpliwie na swoisty automatyzm. Nie ma w tym zakresie miejsca na tzw. miarkowanie kary stosownie do ewentualnych nadzwyczajnych okoliczności. W tym miejscu należy przywołać konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącej wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne określone obowiązki i ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do tej zasady wielokrotnie, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., - sygn. akt K. 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, po drugie kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych (celów) i po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli.

Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Niewątpliwie zasada proporcjonalności winna być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, zwłaszcza że wspomniane wyżej regulacje unijne (dyrektywy) kładą wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną argumentację prawną oraz zaistniały stan faktyczny uznać należało, że brak wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy.

W przypadku omawianej sprawy trzeba ponadto wskazać na jeszcze jedną okoliczność, która nie została przez organ prawidłowo wyjaśniona w zakresie spornego przejazdu, jaką stanowi prawidłowe oznakowanie drogi płatnej. W tym miejscu trzeba powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/12, w którym m.in. stwierdzono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt udp, przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP, jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku. Pogląd ten został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Biorąc pod uwagę ukształtowaną linię orzeczniczą tego Sądu, dokonanie przez organ jednoznacznych ustaleń w kwestii prawidłowości oznaczenia odcinka drogi płatnej, na którym był dokonywany sporny przejazd w dniu [...] października 2011r., jest dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy konieczne.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ zbada podniesione przez Sąd okoliczności oraz dokona pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów we wskazanym zakresie oraz wyjaśni kwestię prawidłowości oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli).

Mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, organ ustali następnie czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 p.p.s.a.