Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 381/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 8 lutego 2021 r. odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Objęta sprzeciwem decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 7 czerwca 2017 r. A. M. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie siedliska gospodarstwa rolnego o kierunku chów brojlerów kurzych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [..] w R., gmina C., powiat b.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2018 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, a decyzją z dnia 20 kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2018 r., sygn. II SA/Gd 441/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. M. wskazując, że planowana inwestycja godzi w ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mieści się w definicji dopuszczonej zabudowy zagrodowej. Sąd uznał, iż zamierzenie budowlane inwestora z uwagi na wielkość obiektów, ilość i planowaną intensywność produkcji prowadzi do wniosku, że planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej, co narusza zasadę zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Zdaniem Sądu, powyższe czyni zbędnymi rozważania czy inwestycja wpisuje się w definicje zabudowy zagrodowej czy nie. Przewidywana wielkość produkcji - 334524 sztuk brojlera (1338 DJP) w jednym cyklu produkcyjnym należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o powierzchni ponad 6 ha ma zamiar wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami.

Wyrokiem z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 593/19, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok sądu wojewódzkiego oraz uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu NSA wskazał, że nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody. Wskazano, że zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. Nie można przy tym zgodzić się z Sądem I instancji, że wielkość planowanego chowu drobiu powoduje, że przedmiotową inwestycję należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej a produkcyjnej. Przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie – teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza. Działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolniczą, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 8 lutego 2021 r. Wójt Gminy odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ powołał się na brak zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu, niezgodność ta wyraża się w realizacji zabudowy zagrodowej na gruntach R zamiast na gruntach RM. W ocenie organu, niedopuszczalna jest taka wykładnia miejscowego planu, która prowadziłaby do uznania za zbędną część planu, tj. w tym przypadku rozróżnienie pomiędzy terenami R i RM, gdyż w jaskrawy sposób naruszałoby to ugruntowane zasady wykładni. Ponadto, zdaniem organu, sprzeczność z miejscowym planem wyraża się również w charakterze planowanej działalności handlowo-produkcyjnej na terenach rolnych, bowiem w złożonym raporcie oddziaływania na środowisko inwestor stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem, tym samym uznając, że sześć budynków inwentarskich uważa on za "rolnicze" albo zabudowę zagrodową. Nie wyjaśniono tej kwestii, a w szczególności nie wskazano żadnych konkretnych cech, które pozwalałyby nadać istniejącemu lub przyszłemu zagospodarowaniu tego typu charakter.

Wójt wskazał, że w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., uznając przedsięwzięcie za zabudowę zagrodową na terenie o przeznaczeniu rolniczym, NSA nie odniósł się do pozostałych aspektów w postaci wymagań stawianych w karcie terenu, w tym wyrażonego wprost zakazu wykraczania uciążliwości związanej z działalnością gospodarczą poza granice działki. Zdaniem organu, planowana inwestycja nie spełnia tego wymogu, ponieważ – jak wskazano w raporcie oddziaływania na środowisko – na terenie, gdzie będzie realizowane przedsięwzięcie będzie występować zorganizowana i niezorganizowana emisja zanieczyszczeń do powietrza, która będzie wykraczała poza granice działki. Wójt wskazał również, że zamierzenie inwestycyjne jest jednym z rodzajów działalności gospodarczej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo przedsiębiorców. Dodatkowo, Wójt wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest także niezgodne z zasadami lokowania zabudowy zagrodowej, tj. że ustalenia miejscowego planu dopuszczają na terenie o przeznaczeniu rolniczym tylko działalność rolniczą, lecz w ramach zabudowy zagrodowej.

Po rozpatrzeniu odwołania A. M. decyzją z dnia 9 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko i przypomniał, że zgodność z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym kryterium oceny zamierzeń inwestycyjnych podmiotu ubiegającego się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jedynie stwierdzenie zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem uprawnia organ do wydania decyzji pozytywnej, po spełnieniu pozostałych wymogów ustawy - a contrario brak takiej zgodności obliguje organ do wydania decyzji negatywnej. Jak podkreśla się w orzecznictwie, stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zwalnia organ z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami.

Następnie, Kolegium wskazało, że na terenie działki nr [..] w R. obowiązują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwały Rady Gminy Nr XXXIV/293/06 z dnia 25 maja 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu C. (Dz. Urz. Woj. z 2006r., Nr 11, poz. 354). Zgodnie z zapisami tego planu działka nr [..], obręb R., położona jest na terenie oznaczonym symbolem [..]. Dla wskazanego obszaru przewidziano następujące ustalenia indywidualne: przeznaczenie terenu - teren rolniczy. Inne dopuszczalne przeznaczenie terenu - zabudowa zagrodowa wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną dla jej obsługi. Zasady lokowania zabudowy zagrodowej określone są przepisami odrębnymi. Struktura zabudowy - zabudowa wolnostojąca. Zatem, w ocenie Kolegium, z literalnego brzmienia powyższych zapisów wynika wniosek odmienny niż prezentowany przez organ I instancji. Na terenach oznaczonych symbolem R możliwa jest bowiem realizacja zabudowy zagrodowej jako innego dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Zabudowa ta nie musi zatem występować jedynie na terenach o symbolu RM.

Następnie, Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący tego, czy planowane

przez inwestora przedsięwzięcie ma charakter zabudowy zagrodowej za słuszny i podkreśliło, że w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 593/19, NSA zwrócił uwagę, iż nie można pomijać współczesnego charakteru gospodarki rolnej, powodującego utratę aktualności tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody jako podwórza lub obejścia, na którym przede wszystkim znajduje się budynek mieszkalny. NSA wskazał, że poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, ale muszą być one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda. W kwestii planowanej przez inwestora działalności produkcyjnej NSA podkreślił, iż przewidziane w miejscowym planie przeznaczenie - teren rolniczy, to teren, na którym ma być prowadzona działalność rolnicza, zaś działalność rolnicza to działalność obejmująca produkcję rolniczą, a taką niewątpliwie jest chów drobiu i to niezależnie od jego wielkości. Zatem nie sposób uznać, że produkcyjny charakter planowanej działalności rolniczej inwestora był sprzeczny z zapisami planu miejscowego.

Następnie, Kolegium wskazał, że Wójt orzekł o braku zgodności planowanego zamierzenia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również z uwagi na wykroczenie uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji poza granice działki. Zdaniem inwestora zaś, organ I instancji naruszył przepis planu, zgodnie z którym uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi zamknąć się w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej) poprzez błędne uznanie, że dotyczy on ograniczeń uciążliwości w odniesieniu nie tylko do działalności gospodarczej, ale także do działalności rolniczej. Według odwołującego przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców wyłącza działalność rolniczą spod regulacji tej ustawy. Zarzut ten Kolegium uznało za nietrafny. Organ odwoławczy podzielił pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w uchwale z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt III CZP 108/14, oraz z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 1/07, jeszcze w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie gospodarczej, zgodnie z którym powyższe wyłączenie nie odbiera działalności rolniczej cech działalności gospodarczej, wobec czego działalność ta pozostaje działalnością gospodarczą, a jedynie nie stosuje się do niej dalszych unormowań ustawy. Pozostaje ona tak długo działalnością gospodarczą, jak długo spełnia wszystkie przesłanki przewidziane w definicji legalnej działalności gospodarczej zawartej w art. 3 Prawa przedsiębiorców. Pod rządami Prawa przedsiębiorców istnieją dodatkowe argumenty - oparte na wykładni systemowej wewnętrznej - przemawiające za uznaniem, że działalność podlegająca wyłączeniu, lecz spełniająca wymogi z art. 3, stanowi działalność gospodarczą. Art. 5 Prawa przedsiębiorców, nie mający odpowiednika w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, wskazuje, jaka działalność nie stanowi działalności gospodarczej. Założenie racjonalności prawodawcy nie pozwala przyjąć, że chociaż w następujących po sobie jednostkach tekstu ustawy (art. 5 i 6 Prawa przedsiębiorców) użyto dwóch różnych określeń - w art. 5 "nie stanowi działalności gospodarczej", zaś w art. 6 "przepisów ustawy nie stosuje się do" - to mimo wszystko ustawodawca w obu przypadkach miał na myśli rodzaje aktywności, które nie stanowią działalności gospodarczej. Ustawodawca musiał mieć na myśli dwie różne koncepcje - działalności niestanowiącej działalności gospodarczej w rozumieniu komentowanej ustawy (art. 5) i działalności gospodarczej (w rozumieniu tej ustawy), do której nie stosuje się jej przepisów (art. 6 ust. 1). W świetle powyższego należało stwierdzić, że organ I instancji słusznie uznał, iż omawiany zapis planu miejscowego ma zastosowanie do działalności rolniczej jaką planuje prowadzić inwestor w ramach zabudowy zagrodowej.

W dalszej kolejności w kwestii zakresu uciążliwych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia, Kolegium stwierdziło, podzielając zarzuty odwołania, że organ I instancji przedwcześnie ustalił, iż uciążliwości te będą sięgać poza granice działki inwestora, naruszając tym samym zapisy planu miejscowego. Kolegium uznało, że konieczne jest w tym względzie przeprowadzenie ponownego postępowania. Odwołujący się trafnie zwrócił uwagę na fakt, iż cytowane przez organ I instancji zapisy Raportu na stronie 38, 43, czy 90 odnoszą się do wariantu I (tzw. wariantu alternatywnego), którego inwestor nie brał pod uwagę do realizacji. Inwestor wskazywał od początku na wariant II jako wariant technologiczny proponowany do realizacji. Planowane przez inwestora przedsięwzięcie jest obiektywnie źródłem wielu uciążliwości, tak w zakresie wytwarzanego obornika kurzego, substancji emitowanych do otoczenia, w tym substancji odorowych, jak również w zakresie hałasu. Istotne jest jednak uwzględnienie różnic w przedstawionych przez inwestora wariantach, jak również zastosowanych przez inwestora rozwiązań projektowych, organizacyjnych i technologicznych, dzięki którym oddziaływanie inwestycji może ograniczyć swój zasięg. W szczególności chodzi tu o przyjęcie przez inwestora choćby takiego założenia, że nie będzie on przechowywał lub rozlewał na polach obornika, lecz przekaże go podmiotowi zewnętrznemu lub zastosowanie instalacji grzewczej z gazem ciekłym albo też zastosowanie systemu obudowy wentylatorów szczytowych. W zakresie emisji do powietrza amoniaku, siarkowodorów, pyłów i tzw. gazów energetycznych inwestor przekonuje, iż, realizując wariant II planowanego przedsięwzięcia standardy jakości środowiska poza terenem będącym w dyspozycji inwestora zostaną dotrzymane. Nie dojdzie do przekroczeń obowiązujących norm wartości odniesienia.

Zdaniem Kolegium, powyższe winno być przedmiotem oceny przez organ I instancji w toku ponownie prowadzonego postępowania przy uwzględnieniu przedstawionych powyżej spostrzeżeń. Zdaniem Kolegium, pojęcie "uciążliwy" winno być interpretowane jako odnoszące się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich, dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza inwestora spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Trudno bowiem wywodzić, że chodzi tu o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku.

W sprzeciwie od powyższej decyzji Kolegium E. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem Kolegium i NSA co do aktualnego rozumienia pojęcia zabudowy zagrody jako podwórza czy obejścia związanego z gospodarstwem rolnym, co w konsekwencji spowodowało, że zdaniem Kolegium, organ I instancji przedwcześnie stwierdził, że uciążliwości będą sięgać poza granice działki inwestora naruszając tym samym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnosząca sprzeciw wskazała, że wbrew stanowisku NSA, zmiana rozumienia pojęcia "zabudowy zagrodowej" nie zaszła aż tak daleko, aby obejmować nim przedsiębiorstwa produkcji mięsnej o potencjale kilkuset tysięcy sztuk zwierząt w jednym cyklu. Trudno ocenić czym kierował się w sąd dokonując takiej apriorycznej interpretacji pojęcia zabudowy zagrodowej, niemniej z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością skarżąca stwierdziła, że nie wynika on z żadnych empirycznych doświadczeń składu orzekającego. Zdaniem skarżącej, wielkoprzemysłowa produkcja brojlerów w ilości około 350 tysięcy sztuk na raz w żaden sposób nie ma się do aktualnego zakresu pojęcia gospodarki rolnej. Jedyną różnicą pomiędzy planowanym przez inwestora przedsięwzięciem a produkcją wielkoprzemysłową jest fakt, że produkt stanowią istoty żywe. Wbrew stanowisku NSA, a w świetle przepisów dobrostanowych kwestia ta ma istotne znaczenie dla sprawy i w zasadzie powinna przesądzić o eliminacji tego typu przedsięwzięć gospodarczych. Uznanie przez NSA, że nie jest istotna skala przedsięwzięcia wynika najpewniej z braku zrozumienia istoty produkcji rolnej.

Według skarżącej, planowana inwestycja ma służyć realizacji na terenie przeznaczonym pod siedlisko rolnicze funkcji produkcyjnej, co świadczy o braku zgodności planowanej inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Produkcję w ilości 334 524 sztuk brojlera w jednym cyklu produkcyjnym należy postrzegać w kategorii inwestycji już nie rolnej, a produkcyjnej, bowiem wielkość, planowane karmienie paszami pochodzącymi wyłącznie z zakupu od dostawców zewnętrznych, dowóz piskląt, i wywóz sztuk przeznaczonych do sprzedaży wskazują, że w istocie inwestor nie planuje prowadzić upraw i jakiejkolwiek produkcji rolnej na potrzeby planowanego chowu drobiu, a jedynie na gruncie o powierzchni ponad 6 ha wybudować kurniki wraz z niezbędnymi urządzeniami i budynkami.

Zdaniem skarżącej, skala oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jest tak znaczna, że jej ocena nie powinna zawierać się w określeniu zakresu terenów sąsiednich, na które mogłaby ewentualnie oddziaływać, ale na ocenie jaki wpływ miałaby inwestycja na ekosystem i warunki bytowania mieszkańców całej gminy. Tymczasem Kolegium zdaje się iść w kierunku ograniczenia kręgu stron, którym można by przyznać status strony w postępowaniu, w celu uniemożliwienia mieszkańcom terenów sąsiadujących aktywnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że sprzeciw winien podlegać odrzuceniu w sytuacji nieuzupełnienia braku formalnego w postaci braku podpisu skarżącej pod sprzeciwem oraz wskazania numeru PESEL przez skarżącą. W odniesieniu do zarzutów podniesionych w sprzeciwie organ w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzając, że wbrew twierdzeniom skarżącej, przy rozpoznawaniu sprawy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje także orzekanie w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021 r. wydana została na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b § 1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Przy czym, należy zauważyć, że kontrola sądowoadministracyjna uruchamiana sprzeciwem od decyzji ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).

Trzeba mieć na uwadze, że o ile ustawodawca wąsko zakreślił granice uruchamianej sprzeciwem kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasacyjnej, bowiem nie dotyczy ona zgodności zaskarżonej decyzji ze wszystkimi przepisami prawa, lecz wyłącznie zgodności z art. 138 § 2 k.p.a., to zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie (por. wyroki NSA z: 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; 12 czerwca 2015 r. I OSK 2386/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym przepisy materialnoprawne mają znaczenie w sprawie sądowoadministracyjnej dotyczącej sprzeciwu od decyzji, jednakże wyłącznie w związku z przepisami postępowania określającymi jego aspekt wyjaśniający. To, co organ ma wyjaśnić, rekonstruowane jest na podstawie przesłanek rozstrzygnięcia sprawy (hipotezy normy prawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia), bowiem tylko okoliczności relewantne z perspektywy tych przesłanek można uznać za mające wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 8 sierpnia 2018 r., I OSK 2045/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście wykonywana przez sąd administracyjny kontrola decyzji kasacyjnej organu odwoławczego może wymagać odniesienia się do przepisów danej ustawy szczególnej, jeżeli jej przepisy - tak procesowe, jak i materialnoprawne - wpływają na ocenę, czy organ I instancji wyjaśnił i ustalił wszystkie doniosłe prawnie okoliczności sprawy i właściwie zastosował przepisy postępowania.

Rozpoznając sprzeciw sąd powinien rozważyć, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a., tj. czy w sprawie zaistniały okoliczności, które należy wyjaśnić, a których wyjaśnienie przez organ drugiej instancji przekraczałoby dopuszczalny zakres dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Rozpatrując wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 kwietnia 2021 r. została podjęta z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., a ocena ta wynika z całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja wydana została w warunkach związania oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 21 maja 2020 r., sygn. II OSK 593/19, w którym Sąd przesądził o zgodności planowanego przedsięwzięcia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dopuszczalności planowanej inwestycji w kontekście przeznaczenia planistycznego działki zainwestowanej. NSA zaakceptował bowiem realizację, na obszarach o przeznaczeniu rolnym z dopuszczoną zabudową zagrodową, planowanego chowu brojlerów kurzych bez względu na jego wielkość. W związku ze związaniem stanowiskiem NSA w powyższym zakresie, wszystkich orzekających w niniejszej sprawie organów, żaden z nich nie mógł w zgodzie z prawem zająć stanowiska odmiennego. W tym zakresie zarzuty sprzeciwu nie mogły okazać się skuteczne. W konsekwencji, kwestia, czy planowana inwestycja, tj. budowa 6 budynków inwentarskich do chowu drobiu na łącznie 334 524 stanowisk (1338 DJP), budowa ujęcia wód podziemnych, montaż 12 silosów paszowych, montaż podziemnych zbiorników na gaz i ścieki bytowe, budowa budynku magazynowego (570 m2) i budynku mieszkalno – biurowego (110 m2), stanowi zabudowę zagrodową, została przesądzona i nie może być już przedmiotem rozważań ani organów ani Sądu.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247), dalej jako u.o.o.ś.

Jak wynika z uzasadnienia objętej sprzeciwem decyzji przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy Wójtowi Gminy do ponownego rozpoznania było przedwczesne, w ocenie organu odwoławczego, ustalenie, że uciążliwości oddziaływań planowanego przedsięwzięcia będą sięgać poza granice działki inwestora, czym zostaną naruszone przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazać należy, że działka nr [..] w R. jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy C. nr XXXIV/293/06 z dnia 25 maja 2006 r. (Dz. Urz. Woj.. z 2007 r., nr 11, poz. 354) i jest oznaczona symbolem R – tereny rolnicze. Zgodnie z ustaleniami kart terenu oznaczonych jako R [..] w pkt 9 "Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" wskazano, że uciążliwość związana z działalnością gospodarczą musi się zamknąć w granicach działki (dotyczy zabudowy zagrodowej). Oznacza to, że zgodność planowanej inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.o.ś., uzależniona jest od tego, czy uciążliwości związane z prowadzoną na nieruchomości inwestora działalnością gospodarczą zamkną się w jej granicach, tj. na działce nr [..]. W przeciwnym razie bowiem przedsięwzięcie nie będzie zgodne z planem miejscowym.

Organy obu instancji uznały, w oparciu o przytoczone orzecznictwo sądowe, że działalność rolnicza może stanowić działalność gospodarczą, bowiem fakt, że na mocy art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) działalność wytwórcza w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwo, warzywnictwo, leśnictwo i rybactwo śródlądowe, została wyłączona spod przepisów tej ustawy, nie pozbawia jej cech działalności gospodarczej, o których stanowi art. 3 Prawa przedsiębiorców. W niniejszej sprawie charakter i wielkość planowanej przez inwestora działalności niewątpliwie wskazuje, że będzie ona prowadzona w sposób ciągły, zorganizowany i zarobkowy, co świadczy o tym, że działalność ta ma charakter gospodarczy w rozumieniu art. 3 Prawa przedsiębiorców. Po ustaleniu powyższej okoliczności organy mogły dokonać oceny zakresu uciążliwości inwestycji.

Jak wynika z decyzji organu I instancji z dnia 8 lutego 2021 r. jednym z powodów odmowy wydania decyzji środowiskowej było ustalenie, w oparciu o treść raportu oddziaływania na środowisko, że planowana inwestycja narusza zakaz wykraczania uciążliwości związanej z działalnością gospodarczą poza granice działki zainwestowanej, gdyż na jej terenie występować będzie zorganizowana i niezorganizowana emisja zanieczyszczeń do powietrza, która będzie wychodzić poza granice działki, do której inwestor posiada prawo własności.

Stanowisko organu w powyższym zakresie zakwestionował inwestor wskazując, że podstawą wniosków organu była analiza tych fragmentów raportu, które odnosiły się do oddziaływania wariantu I przedsięwzięcia, który nie był wariantem preferowanym do realizacji przez inwestora. Wariant przewidziany do realziacji to wariant II, którego oddziaływanie nie będzie powodowało przekroczeń ponadnormatywnych poza granicami działki zainwestowanej.

Rozpoznając odwołanie Kolegium podzieliło zastrzeżenia inwestora wskazując, że Wójt Gminy przedwcześnie ustalił, że uciążliwości generowane przez przedsięwzięcie będą sięgać poza granice działki inwestora, albowiem przeanalizował na podstawie raportu oddziaływania na środowisko wyłącznie oddziaływanie przedsięwzięcia w wariancie I, podczas, gdy inwestycja ma być realizowana w preferowanym przez inwestora wariancie II, którego organ I instancji nie zweryfikował w aspekcie zasięgu uciążliwości. To zdaniem Kolegium, dawało podstawy do podjęcia decyzji kasacyjnej.

W ocenie Sądu, wskazane okoliczności, nie uzasadniały jednak zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 ust. 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., II OSK 2958/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle powołanego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918, wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, póz. 88).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której organ I instancji nie dokonał pełnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którego zasadniczym elementem w postępowaniu w sprawie o środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia jest raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego z kolei obligatoryjną częścią jest analiza oddziaływania na środowisko każdego z przewidzianych w raporcie wariatów realziacji przedsięwzięcia. Wobec tego zatem, jeśli Kolegium dostrzegło uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym organu I instancji polegające na braku weryfikacji zakresu uciążliwości inwestycji w wariancie II przedsięwzięcia, w którym ma być ono realizowane, które zostało przedstawione w raporcie, to w ocenie Sądu, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy nie przekracza granic kompetencji organu odwoławczego zakreślonych w przepisie art. 136 ust. 1 k.p.a.

Tymczasem organ odwoławczy, dysponując tym samym materiałem dowodowym, co organ I instancji, ograniczył się jedynie do wskazania uchybień organu I instancji z powodu ograniczonej do wariantu I inwestycji analizy oddziaływania, uchylając się od realizacji przypisanych mu ustawowo kompetencji do merytorycznego rozpoznania sprawy w administracyjnym toku instancji. Pomimo tego, że Kolegium wskazało swój sposób rozumienia pojęcia "uciążliwości" użytego w postanowieniach planu to nie dokonało adekwatnej do tego analizy zakresu uciążliwości inwestycji cedując ten obowiązek na organ I instancji. Natomiast dopiero wynik takiej analizy mógłby być podstawą do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia z katalogu określonego w art. 138 k.p.a.

W ocenie Sądu, w ujawnionych okolicznościach faktycznych sprawy, materiał dowody zgromadzony w aktach był wystarczający do dokonania oceny uciążliwości inwestycji w wariancie przewidzianym do realizacji. Kolegium nie wykazało, aby zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do załatwienia sprawy, którego nie przeprowadził organ I instancji, przekraczał jego kompetencje. Dysponując bowiem materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach Kolegium miało możliwości prawne do rozpoznania sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. Kolegium nie wskazało bowiem, aby rozstrzygnięcie sprawy wymagało czegoś więcej niż prawidłowej analizy raportu oddziaływania na środowisko, który pozostawał w dyspozycji Kolegium. Zgromadzony materiał dowodowy wymagał zatem ponownej oceny. Zauważyć należy, że raport zawiera odniesienie zarówno do, przeanalizowanych przez organ I instancji, uciążliwości wariantu I, jak i do, niebędących przedmiotem analizy, uciążliwości wariantu II (zob. m.in. pkt 2.3.1. Emisja zanieczyszczeń do powietrza, s. 31 – 48 (dla obu wariantów), pkt 2.3.2. Emisja odorów do środowiska, s. 48 – 50 (dla obu wariantów), pkt 2.3.5. Emisja hałasu do środowiska, s. 54 – 64, s. 97 in fine i n.).

Nawet jeśli w toku postępowania Kolegium dostrzegłoby potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego, to jest do takich czynności uprawnione na mocy art. 136 § 1 k.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarówno postępowanie pierwszo-, jak i drugoinstancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ drugiej instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie pełnej analizy uciążliwości przedsięwzięcia w aspekcie zbadania jego zgodności z wymogami planu miejscowego nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito.

Reasumując, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy, w tym treść raportu dawał w niniejszej sprawie podstawy do tego, by Kolegium samodzielnie zweryfikowało kwestię uciążliwości potencjalnego przedsięwzięcia na działce nr [..], ewentualnie uzupełniło ustalenia. Wobec tego, Kolegium uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi naruszyło dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a.

Z uwagi na wskazane wyżej naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno przeanalizować całokształt zgromadzonej dotychczas dokumentacji, w razie potrzeby uzupełniając ją. Tak zgromadzony materiał dowodowy należy poddać ocenie w celu merytorycznego rozpoznania sprawy środowiskowych uwarunkowań przedmiotowego przedsięwzięcia co do jej istoty, w tym ocenić jego zgodność z wszystkim postanowieniami planu odnoszącymi się do działki zainwestowanej, przy uwzględnieniu związania oceną prawną oraz wskazówkami co do dalszego postępowania wynikającymi z uzasadnienia niniejszego wyroku oraz wyroku w sprawie o sygn. akt II OSK 593/19.

O kosztach postępowania Sąd orzekła na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, na które składa się uiszczony w sprawie wpis od sprzeciwu.

Sąd wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.