Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1580/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz NSA Anna Szkodzińska Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r. znak: WN-II.4131.1.44.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 25 września 2019 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2019 r., poz. 506 ze zm.) podjęła uchwałę nr XXV/574/19 w sprawie ustalenia kierunków działań dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa.

Rada Miasta Krakowa ustaliła kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań, mających na celu stworzenie programu pilotażowego, którego celem będzie udzielanie wsparcia podmiotom zainteresowanym tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa (§1). Rada ustaliła ponadto kierunki działania dla Prezydenta, które będą polegały w szczególności na określeniu: zadań objętych programem, rodzaju podmiotów, które mogą ubiegać się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia (np. dofinansowanie zakupu czy usługi, ulga w podatku od nieruchomości), terminu i sposobu składania wniosków (§2). Wreszcie Rada zaproponowała zarezerwowanie środków finansowych na realizację programu, o którym mowa w §1, w budżecie miasta na rok 2020 (§3) i ustaliła termin przedstawienia informacji z realizacji uchwały do dnia 31 grudnia 2019 roku (§4). Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Krakowa (§5).

Ww. uchwała została przekazana do Wojewody Małopolskiego w dniu 2 października 2019 r.

Pismem z dnia 31 października 2019 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Miasta Krakowa o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego kontroli legalności uchwały Rady Miasta Krakowa nr XXV/574/19 z dnia 25 września 2019 r. W tym samym dniu tj. 31 października 2019 r. Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN-II.4131.1.44.2019, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność ww. uchwały.

W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że treść uchwały w istocie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i narusza obowiązujące przepisy prawa. Podstawę prawną upoważniającą Radę Miasta Krakowa do podjęcia wzmiankowanej uchwały stanowi art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie organu nadzoru przywołany przepis ustawy zawiera kompetencje dla rady gminy do podejmowania uchwał określających kierunki działania wójta w sprawach należących do właściwości tego organu. Powszechnie przyjmuje się jednak, tak w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, iż uchwały organów stanowiących gminy podejmowane w tym przedmiocie należą do aktów wydawanych w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne dla tego organu. Zarazem zastrzega się, iż wytyczne te nie mogą przybierać charakteru polecenia konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wr 504/06, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Op 356/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Łd 627/15).

Określenie kierunków działania powinno wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań wójta, może wskazywać na konieczność zajęcia się przez wójta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy (porównaj P. Chmielnicki {w;} red. P. Chmielnicki, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, str. 217-218).

W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się zatem nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W takim zakresie uchwała wykracza poza zakres określony powołanym wyżej przepisem. Ustawodawca upoważnił bowiem radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3514/15).

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia określonej sprawy. Rada Miasta na mocy ww. przepisu ustawy nie posiada kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich wykonania Prezydentowi. Za daleko idący zatem uznać należy taki sposób redagowania kierunków działania organu wykonawczego, który zmierza do nadania im charakteru wiążących ustaleń. Kierunki działania organu, a zatem wytyczne w zakresie postępowania ze swej istoty stanowić mają o rekomendacji dla określonych działań, natomiast nie powinny przesądzać o ostatecznej ich treści. Zaprzeczeniem tego rodzaju rozumienia wytycznych, zaleceń kierowanych względem organu wykonawczego będzie taka ich redakcja, która wskazuje na obligatoryjną ich treść, a tym samym używanie w ramach uchwały zwrotów i słów wskazujących na ich wiążący charakter względem organu wykonawczego. Uchwały kierunkowe podejmowane przez organ stanowiący ze swej natury nie mają charakteru wiążącego, a jedynie wyznaczają postulowany (rekomendowany) sposób działania organu wykonawczego gminy.

Organ nadzoru podkreślił, że norma ujęta w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określania szczegółowych form działania. Przy czym stanowienie o kierunkach działania winny określać strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, niemniej nie mogą one wkraczać wprost w zakres działania innych podmiotów. Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 uchwały kierunkowe nie mogą zatem wkraczać w zakres kompetencji przysługujących z mocy ustaw szczególnych organowi wykonawczemu i innych podmiotom. Uchwały tego rodzaju nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy bądź spraw. Z treści kwestionowanej uchwały wynika jednakże jednoznaczny zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa do zobowiązania Prezydenta do podjęcia wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań mających na celu stworzenie programu pilotażowego w celu udzielania wsparcia podmiotom zainteresowanym tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa (§ 1 uchwały). Jak dalej wynika z treści § 2 tej uchwały, Rada Miasta Krakowa ustaliła dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania, które będą polegały w szczególności na określeniu zadań objętych tym programem, rodzaju podmiotów mogących ubiegać się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia (np. poprzez dofinansowanie zakupu czy usługi, ulgi w podatku od nieruchomości) oraz terminu i sposobu składania wniosków. Dalej Rada Miasta Krakowa w treści § 3 uchwały zawarła zapis zawierający propozycję zarezerwowania środków finansowych na realizację tego programu w budżecie miasta na 2020 rok. Informacja o realizacji tej uchwały winna zostać przedłożona w terminie do dnia 31 września 2019 r. (§ 4 uchwały).

Zdaniem organu nadzoru w ramach kompetencji do określenia kierunków działania Prezydenta, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mieści się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu gminy co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji. W ocenie organu nadzoru sformułowania zawarte w początkowej części § 1 w zakresie użycia w jej treści zwrotu "ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działań polegające na podjęciu wszelkich możliwych i prawem dopuszczalnych działań" nie zmieniają jej stanowczego brzmienia i w rezultacie nie stanowią o określeniu kierunku działania, a nakazują Prezydentowi Miasta podjęcie konkretnego działania, jakim jest opracowanie programu wsparcia dla podmiotów zainteresowanych podejmowanie konkretnie określonych działań - tu podmiotów zainteresowanych tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa. Trudno uznać za akceptowalne wskazanie przez organ stanowiący konkretnych do podjęcia przez

Prezydenta Miasta Krakowa działań, tj. określenia zadań objętych programem, podmiotów mogących być jego beneficjentami, a także pozostałych wskazanych w treści uchwały działań.

Za nieuprawnione uznać zatem należało, w ocenie organu nadzoru, formułowanie przez Radę Miasta Krakowa w ramach uchwały kierunkowej nakazów stosowania konkretnych zachowań Prezydenta Miasta Krakowa, a zatem taki sposób redakcji wytycznych, które w istocie miałyby mieć charakter wiążący. Nadto za niedopuszczalne organ uznał podejmowanie uchwał kierunkowych, których realizacja - tak jak w niniejszym przypadku - w istocie oznacza wkroczenie w kompetencję innych podmiotów. To do organu wykonawczego należy gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Obowiązujące unormowania prawne nie przewidują bowiem kompetencji rady gminy do wypowiadania się w powyższym zakresie. Nadto w ocenie organu nadzoru wątpliwości budzi podejmowanie przez Radę Miasta Krakowa uchwał, które mają charakter uchwał warunkowych. Obowiązujące regulacje prawne nie uprawniają organu stanowiącego gminy do podejmowania uchwał mających taki charakter.

Wojewoda Małopolski zaznaczył, że nie kwestionuje możliwości samego zainicjowania przez Prezydenta Miasta Krakowa utworzenia tego rodzaju programu wspierającego aktywność podmiotów spoza administracji i mogącego w istocie służyć także poprawie stanu środowiska w mieście. Niemniej ewentualne podejmowane w tym zakresie działania winny być przedmiotem refleksji organu wykonawczego. Działanie tego organu winno polegać w tym wypadku również na analizie budżetu jednostki samorządu w celu ustalenia finansowych możliwości działania organu, ale także na gruntownej analizie potrzeb w tym przedmiocie. Z kolei w ramach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy ustrojowej Rada Miasta Krakowa nie posiada kompetencji do wypowiadania się w powyższym zakresie. W ocenie organu nadzoru gdyby działania Rady Miasta Krakowa przybrały treść rezolucji, względnie apelu do Prezydenta Miasta Krakowa wówczas organ nadzoru rozważyłby uznanie powyższych działań za prawnie dopuszczalne.

Konkludując organ nadzoru stwierdził, że uchwała została podjęta z przekroczeniem kompetencji do stanowienia prawa, a także w istotny sposób narusza ona obowiązujące przepisy prawa. Powyższe stanowi dodatkowo o naruszeniu zasady legalizmu nakazującej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Gmina Miejska Kraków wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 31 października 2019 r., nr [...] stwierdzające nieważność uchwały nr XXV/574/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię i zastosowanie wobec uznania, że Rada Miasta Krakowa ustalając mocą uchwały nr XXV/574/19 z dnia 25 września 2019 r. kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa wykroczyła poza granice kompetencji przyznanych przez ten przepis, to jest nie wydała wytycznych, zaleceń oraz wskazówek dla Prezydenta Miasta Krakowa w obszarze przypisanych mu zadań, lecz w sposób stanowczy wkroczyła w kompetencje Prezydenta Miasta Krakowa nakazując mu konkretny sposób działań w odniesieniu do konkretnie wskazanych www. uchwale podmiotów, gdy tymczasem sytuacja taka nie zachodzi,

art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez niezastosowanie i przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa ustalając mocą uchwały nr XXV/574/19 z dnia 25 września 2019 r. kierunki działania dla Prezydenta Miasta Krakowa w sposób istotny naruszyła obowiązujący porządek prawny, gdy tymczasem przepis ten upoważnia Radę Miasta Krakowa do podejmowania działań niewładczych, o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zdań gminy, przewidzianych przepisami prawa dotyczącymi tych zadań i taki też charakter ma uchwała nr XXV/574/19 z dnia 25 września 2019 r.,

art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec orzeczenia o nieważności uchwały nr XXV/574/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019 r., gdy tymczasem uchwała ta została wydana w ramach kompetencji przyznanych Radzie Miasta Krakowa na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i tym samym nie jest sprzeczna z prawem.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem strony skarżącej, zarówno z piśmiennictwa jak i obowiązującej linii orzecznictwa, stanowienie o kierunkach działania wójta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym oznacza generalnie władcze (wiążące dla niego) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Przyjmuje się jednocześnie, że uchwała rady o kierunkach działania nie może ograniczać samodzielności organu wykonawczego w realizacji przyznanej mu ustawowo kompetencji, poprzez formułowanie poleceń czy nakazów konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy.

Odnosząc powyższe do uchwały nr XXV/574/19 strona skarżąca wskazała, że z treści tej uchwały nie wynika, aby zawierała ona polecenia lub nakazy adresowane do Prezydenta Miasta Krakowa. Wyraża ona jedynie wolę Rady Miasta Krakowa podjęcia działań na rzecz stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa. Wbrew twierdzeniom organu, Rada Miasta Krakowa nie narzuciła Prezydentowi określonych zachowań, a zwłaszcza nie należy jej traktować, wbrew temu co twierdzi Wojewoda Małopolski w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jako rodzaj "przymuszenia" Prezydenta do zastosowania przez niego konkretnych, narzuconych rozwiązań prawnych, czy też przyjęcia wskazanego sposobu załatwienia konkretnej sprawy.

Przedmiotowa uchwała jest nie tylko uchwałą "kierunkową", wskazującą Prezydentowi Miasta Krakowa na pewne możliwości działania, ale przede wszystkim jest uchwałą warunkową. Świadczy o tym brzmienie § 1 uchwały, który stanowi, że ustala się dla Prezydenta Miasta Krakowa kierunki działania "polegające na podjęciu wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań (...)". Rada Miasta Krakowa zwraca się zatem do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe i prawnie dopuszczalne. W istocie rzeczy, Rada Miasta Krakowa wnosi jedynie o realizację jej zamysłu przedstawionego w uchwale, wyłącznie wówczas gdy będzie to prawnie dopuszczalne.

Zdaniem skarżącego, regulacje zawarte w zapisach ww. uchwały stanowią jedynie wskazówki oraz strategię działania dla Prezydenta Miasta Krakowa. Szczegółowe, konkretne kwestie związane z realizacją przedmiotowego programu oraz tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych - "zielonych ścian", pozostawione zostały do uregulowania Prezydentowi Miasta Krakowa. W przepisie § 2 ww. uchwały Rada Miasta Krakowa wskazała jedynie hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów określonych uchwałą, nie narzucając sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały.

Ponadto przepis art 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia Radę Miasta Krakowa do podejmowania działań niewładczych, np. o charakterze programowym, intencyjnym, pozostających w granicach zdań gminy, przewidzianych przepisami prawa dotyczącymi tych zadań. Treść ww. uchwały mieści się zatem także w ramach kompetencji Rady określonych tym przepisem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Organ nadzoru podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, powielając argumentację zawartą w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Organ nadzoru dodatkowo podniósł, że treść uchwały wskazuje, iż Rada Miasta opowiada się jednoznacznie za opracowaniem programu w celu udzielania wsparcia podmiotom zainteresowanym tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa. Z brzmienia zapisów uchwały wynika, iż Rada Miasta Krakowa oczekuje od Prezydenta określenia zadań objętych tym programem, rodzaju podmiotów ubiegających się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia, konkretyzując zarazem, iż może ono polegać np. na dofinansowaniu zakupu czy usługi, uldze w podatku od nieruchomości oraz określenie terminu i sposobu składania wniosków. Rada Miasta Krakowa zarazem proponuje zarezerwowanie środków finansowych na realizację tego programu w budżecie na 2020 r., nakładając zarazem na Prezydenta Miasta Krakowa obowiązek złożenia informacji o realizacji tej uchwały w terminie do dnia 31 grudnia 2019 r. Powyższe potwierdza, iż w zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego w zakresie poprawy stanu środowiska. To właśnie ów problem, jak wydaje się, był podstawą podjęcia inicjatywy uchwalenia przez Radę Miasta zakwestionowanej uchwały. Niemniej Rada Miasta zamiast nadać uchwale kierunkowy charakter, w sposób nieuprawniony wykroczyła poza zakres formułowania priorytetów i strategii działania. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej działania organu stanowiącego nie precyzują celów i wskazówek, ale narzucają Prezydentowi Miasta określony sposób działania.

Tym samym treść ww. uchwały może kreować błędne przekonanie tak samych radnych, jak i opinii publicznej o dopuszczalności stanowienia przez radę gminy kierunków w zakresie konkretnego nakazanego sposobu działania organu wykonawczego, co stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Tak bowiem skonstruowana uchwała może nadto być uznana za wezwanie do podjęcia działań zmierzających do obejścia obowiązujących przepisów prawa.

Organ nadzoru argumentował dalej, że jako podstawę prawną zakwestionowanej przez organ nadzoru uchwały Rady Miasta Krakowa wskazano art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, zatem przede wszystkim ww. przepis był przedmiotem wykładni w toku dokonywania oceny prawnej podjętej uchwały. Przywołany w skardze art. 18 ust. 1 ustawy wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie zawiera szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej radę gminy do podjęcia uchwały o zakwestionowanej treści. Ustawa ustrojowa rozróżnia wyraźnie kompetencje poszczególnych organów gminy przyznając radzie gminy właściwość w sferze stanowienia prawa oraz kontroli, a wójtowi kompetencje wykonawcze. Kompetencje rady gminy określone dyspozycją art. 18 ust. 1 należy odczytywać jako właściwość działania rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, ale tylko w tych obszarach, w których rada może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Domniemanie to zatem obejmuje sprawy pozostające w zakresie działania gminy ale w zakresie tego rodzaju kompetencji, które są z istoty właściwe dla rady, jako organu kolegialnego, a zatem związane z tworzeniem prawa w ramach wyraźnego upoważnienia

ustawowego oraz dotyczące działań kontrolnych ściśle określonych przepisami prawa. Poza zakresem spraw należących do kompetencji rady należą te o charakterze wykonawczym, o których mowa m.in. w art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym przynależące do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta), jak również co oczywiste sprawy należące z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów. Z przepisu art. 30 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wprost wynika, iż do zadań wójta należy w szczególności; gospodarowanie mieniem komunalnym, jak również tworzenie i wykonywanie budżetu. Nadto art. 30 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy stanowi, iż do kompetencji wójta należy przygotowanie projektów uchwał rady gminy oraz określanie sposobu wykonywania uchwał. Natomiast tak z art. 7 Konstytucji RP, jak i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm.) wynika wymóg działania organów na podstawie i w granicach prawa. Wymóg działania na podstawie i w granicach prawa to ścisłe przestrzeganie zakresu upoważnienia wynikającego z konkretnego przepisu prawa i w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

W ocenie organu nadzoru podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 us.g. czym naruszyła w stopniu istotnym ww. przepis prawa. Kwestionowana uchwała naruszała w tym względzie także przepis art, 30 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wkroczenie w kompetencje należące do organu wykonawczego gminy.

Wbrew twierdzeniom strony skarżącej z treści ocenianej uchwały jednoznacznie wynika zapis wskazujący na wolę Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta do opracowania konkretnego programu, dotyczącego ściśle określonego przedmiotu i skierowanego do określonego uchwałą kręgu podmiotów tj. zainteresowanych tworzeniem zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa (§1 uchwały). W zapisach uchwały nie skoncentrowano się na określeniu zasadniczych priorytetów działania organu wykonawczego w zakresie dotyczącym poprawy stanu środowiska w mieście, ale narzucono Prezydentowi Miasta Krakowa określony, konkretny sposób działania, pozostawiając jedynie wykonanie tak określonej uchwały. W ocenie organu nadzoru sposób redakcji uchwały, jej treść merytoryczna oraz użyte w niej zwroty jednoznacznie wskazują, iż uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego.

W ocenie organu nadzoru do skarżącej w aktualnym stanie prawnym ocena legalności uchwał kierunkowych podejmowanych przez rady gmin winna mieć na uwadze również okoliczność wynikającą z wprowadzenia do ustaw ustrojowych instytucji raportu o stanie gminy. Jak bowiem wynika z brzmienia art. 28aa ustawy o samorządzie gminnym wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport ten obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżety obywatelskiego. Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. W ocenie organu nadzoru podejmowane przez rady gmin uchwały kierunkowe stanowią w aktualnym stanie prawnym część przedstawianego przez wójta raportu o stanie gminy obejmującego m.in. sposób realizacji podjętych przez radę uchwał, w tym także uchwał kierunkowych. Okoliczność ta niewątpliwie wpływa na znaczącą ilość podejmowanych uchwał kierunkowych, niemniej każda z nich z mocy ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie nadzorczej wojewody i w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tak jak w niniejszej sprawie, organ ten stosownie do przyznanych mu kompetencji uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały.

W związku z powyższym organ nadzoru dokonując oceny legalności zakwestionowanej uchwały Rady Miasta Krakowa stwierdził, iż narusza ona w stopniu istotnym obowiązujące przepisy prawa w tym w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazana uchwała rażąco narusza zasadę praworządności (legalizmu) wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, wedle której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Przepisy te korespondują z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej "u.s.g."), który stanowi, że rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia (ust. 1). Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (ust. 3).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Sąd uznał, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej. Zarzuty skargi okazały się niezasadne.

Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (ust. 1). Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (ust. 5). Na gruncie tych przepisów podkreśla się, że przyczyną stwierdzenia nieważność uchwały organu gminy w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego może być wyłącznie naruszenie prawa mające charakter istotny; przyjmuje się, że organ nadzoru dokonujący oceny legalności uchwały obowiązany jest ewentualne naruszenia wywieść z konkretnego przepisu prawa (materialnego czy procesowego), a stosowny wywód w tym zakresie uczynić elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. W ocenie Sądu, uchwała objęta zaskarżonym rozstrzygnięciem jest w stopniu istotnym sprzeczna z prawem, wobec czego organ nadzoru prawidłowo orzekł o jej nieważności; rozstrzygnięcie nadzorcze zawiera też wskazanie i wyjaśnienie relewantnych przepisów tudzież wymagane prawem elementy formalne.

Zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2019.506 t.j., dalej "u.s.g."):

Art. 18. 1. Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej.

2. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy:

1) uchwalanie statutu gminy;

2) ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności;(...);

Istotą sprawy jest wyłożenie ustawowego sformułowania " stanowienie o kierunkach jego działania", a następnie skonfrontowanie z treścią uchwały kontrolowanej przez Wojewodę. W pierwszej kolejności należy wskazać, że orzecznictwo dosyć jednolicie wskazuje na interpretację tego przepisu. W wyroku z dnia 19 września 2017 r. II GSK 3514/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. tzw. uchwała kierunkowa może wskazać priorytety, którymi organ wykonawczy powinien się kierować podczas wykonywania uchwały. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą nakazywać organowi wykonawczemu określonych konkretnych zachowań, ani też obligować go do określonych konkretnych działań (...)". WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. IV SA/Po 1053/17, LEX nr 2466519 wskazał: "1. Stanowienie o kierunkach działalności wójta obejmuje decydowanie przez radę gminy w formie uchwały o jego zadaniach i celach, które powinien poprzez swoją działalność osiągnąć, jak również o sposobach osiągania owych celów. 2. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. stanowi upoważnienie do wydawania aktów kierunkowych, wskazujących jedynie cele, priorytety działania wójta, ale nie przesądzających w jaki sposób i w jakich formach ma to działanie być przez wójta podejmowane. Stanowione na podstawie tego upoważnienia uchwały mogą mieć zatem jedynie charakter wewnętrzny, zawierając wytyczne lub zalecenia dla organu wykonawczego. Mogą one określać ogólnie strategię działania wójta, wskazywać hierarchię priorytetów w zakresie realizacji celów i zadań mieszczących się w zadaniach gminy, ale nie mogą wkraczać wprost w zakres działania poszczególnych organów gminy". Podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 30 sierpnia 2013 r. II SA/Łd 627/13, LEX nr 1371985: "1. Stanowienie o kierunkach działania wójta oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia. 2. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. określa sposób i zakres wpływania przez organ stanowiący gminy na organ wykonawczy przewidując, iż do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie o kierunkach działania wójta. Uchwała rady w powyższym zakresie winna mieć jednak wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna - będąc samodzielną podstawę do działania rady gminy - upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego".

Orzecznictwo podkreśla także, z czym wiąże się naruszenie wyżej nakreślonych zasad tworzenia uchwał kierunkowych. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28 listopada 2019 r. III SA/Kr 1012/19, LEX nr 2751713 wskazał, że "Podejmowane przez radę gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. uchwały nie mogą wkraczać w zakres kompetencji należnych ustawowo wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) z mocy ustawy, naruszałoby to bowiem ustawowy podział kompetencji pomiędzy organami gminy. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy do zadań wójta należy w szczególności określanie sposobu wykonywania uchwał rady gminy. Określenie przez organ wykonawczy sposobu wykonania uchwały rady obejmować może wskazanie środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie harmonogramu jej realizacji, wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie uchwały lub poszczególnych jej elementów itp. A zatem do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) należy podejmowanie decyzji przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków oraz w jakim trybie mają być realizowane zadania wynikające z uchwały rady. Na podstawie tego upoważnienia ustawowego rada gminy nie może natomiast nakazywać organowi wykonawczemu (...) stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też narzucać sposobu załatwienia konkretnej sprawy. Tego rodzaju uchwały nie mogą zatem nakazywać organowi wykonawczemu podejmowania określonych, konkretnych działań" (por. też analogiczną argumentację sformułowaną w wyroku WSA w Krakowie z dnia 16 czerwca 2020 r., II SA/Kr 306/20, CBOSA)". Tożsamo wypowiedział się WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 30 lipca 2014 r. II SA/Go 394/14, LEX nr 1519881: "Do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie mieniem gminy, natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie spraw bezpośrednio przekazanych mu przez przepisy ustaw i w ich granicach. Rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów samorządu terytorialnego na wykonawcze i stanowiące".

Reasumując: "W normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. nie mieści się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy. W określeniu kierunków działania wójta, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 2 nie mieści się wydawanie poleceń organowi wykonawczemu gminy, co do sposobu załatwienia określonej sprawy" (wyrok WSA w Opolu z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Op 356/09).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należało ocenić, czy uchwała Nr XXV/574/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 25 września 2019r. w sprawie ustalenia kierunków działań dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących stworzenia pilotażowego programu udzielania wsparcia dla tworzenia zewnętrznych ogrodów wertykalnych tzw. "zielonych ścian" na terenie Krakowa – mieści się w ramach uchwały kierunkowej, nakreślonych wyżej. W ocenie Sądu tak nie jest i trafne jest wobec tego stanowisko Wojewody Małopolskiego. Trzeba bowiem zauważyć, że o ile § 1 uchwały mógłby z powodzeniem być uznany za wskazujący kierunek działania Prezydenta Miasta Krakowa, o tyle nie mnożna uznać za kierunkowy § 2-go i 3-go uchwały. Tamże ustalono "kierunki" działania dla Prezydenta, które będą polegały w szczególności na określeniu: zadań objętych programem, rodzaju podmiotów, które mogą ubiegać się o wsparcie, sposobu udzielenia wsparcia (np. dofinansowanie zakupu czy usługi, ulga w podatku od nieruchomości), terminu i sposobu składania wniosków. Nadto Rada zaproponowała zarezerwowanie środków finansowych na realizację programu, o którym mowa w §1, w budżecie miasta na rok 2020 (§3) i ustaliła termin przedstawienia informacji z realizacji uchwały do dnia 31 grudnia 2019 roku (§4). Tak więc § 2 i 3 uchwały zakładały konkretny program działania – realizacji "zielonych ścian" wraz z zadaniem rezerwacji środków w budżecie oraz termin zdania sprawozdania z jego wykonania. W ocenie Sądu jest to nic innego jak nakazanie Prezydentowi sposobu załatwienia konkretnej sprawy – realizacji "zielonych ścian". Kierunek działania był bowiem wskazany w § 1-szym uchwały; natomiast dalej dokonano wyliczenia sposobów działania, jakie mają zostać podjęte dla realizacji celu, wskazywanego przez wspomniany kierunek. Konkret nie musi tu oznaczać znacznej szczegółowości; wystarcza, że stanowi wyliczenie sposobów działania, co ma miejsce w niniejszym przypadku. Wskazać należy, że sposób redakcji uchwały, jej treść merytoryczna w paragrafach 2 i 3, oraz użyte w niej zwroty jednoznacznie wskazują, że uchwała wykracza poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje organu wykonawczego. Wobec tego Rada Miasta Krakowa przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze określone treścią art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., czym naruszyła w sposób istotny wskazaną normę. Skoro tak, to rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego jest zgodne z prawem.

Z powyższych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.