Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 886/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Marek Stojanowski Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1046/05 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) oddala skargę kasacyjną, 2) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokat E. W. wynagrodzenie w kwocie 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście, 60/100), obejmujące stawkę podatku od towarów i usług, z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Łd 1046/05, oddalił skargę M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej, ustalającej opłatę adiacencką.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, które Sąd przyjął za miarodajne, a z których wynikało co następuje:

M. W. wystąpił z wnioskiem o uchylenie w trybie art. 155 kpa ostatecznej decyzji Zarządu Miasta z 12 września 2001 r., ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej jego własność, a położonej w przy ul. [...], spowodowanego wybudowaniem sieci wodociągowej. Decyzją tą nałożono na M. W. opłatę w kwocie 690 zł, płatną w 10 ratach rocznych.

Wniosek uzasadniono tym, że organ naruszył art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wobec niespełnienia podstawowego wymogu, umożliwiającego ustalenie opłaty, gdyż nie stworzono warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego wodociągu. Strona podniosła, że nie posiada środków na uiszczenie opłaty, posiadając czteroosobową rodzinę i dochody w wysokości 643,62 zł, a ponadto nie obciążono 500 mieszkańców opłatami.

Prezydent Miasta decyzją z [...] odmówił uchylenia decyzji uznając, że zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, nie przemawiają za uchyleniem decyzji. Słuszny interes, o którym mowa w art. 155 kpa nie może przejawiać się w usiłowaniu uniknięcia konsekwencji wzrostu wartości nieruchomości wskutek wybudowania sieci wodociągowej. Miasto wybudowało siec wodociągową i stworzyło warunki do podłączenia nieruchomości. Wzrost wartości jest bezsporny, obiektywny i ustalony przez biegłego. Strona nie ma zatem słusznego interesu w uchyleniu decyzji. Interes społeczny pojmowany jako interes wspólnoty samorządowej, zainteresowanej uzyskaniem dochodów, służących zaspakajaniu potrzeb wspólnych, nie przemawia za uchyleniem decyzji. Zaniechanie lub ograniczenie w nieuzasadnionych przypadkach opłat adiacenckich oznacza mniejsze dochody i mniejsze możliwości zaspakajania potrzeb. Ponadto przepis szczególny, którym jest art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzeciwia się uchyleniu decyzji. Zgodnie z tym przepisem strona ma nie tyle uprawnienie, co obowiązek uiszczenia opłaty, jeżeli zajdzie przesłanka stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, nastąpi wzrost wartości nieruchomości i zostanie ustalona procentowa stawka tej opłaty.

W odwołaniu od tej decyzji M. W. zarzucił naruszenie art. 145 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem nie korzysta z sieci wodociągowej z braku przepustu przez jezdnię, a jego posesja nie została ujęta w projekcie technicznym. Wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę przyłącza, które uzyskał decyzją Starosty z dnia 14 grudnia 1998 r., lecz wykonawca sieci nie wykonał przyłącza. Nałożenie opłaty nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w związku z czym odwołujący się wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Jednakże istnieją podstawy do uchylenia tej decyzji na podstawie art. 155 kpa, bowiem naruszeniem interesu społecznego i słusznego interesu strony jest obciążenie opłatą tylko niektórych mieszkańców.

Utrzymując w mocy powołaną na wstępie decyzję, Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu stwierdzono, że gmina stworzyła warunki do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, wybudowała przepust pod jezdnią na wysokości sąsiedniej nieruchomości (co wynika z mapy), a więc zarzut jest nieprawdziwy. Nieobciążenie ponad 1/3 mieszkańców nastąpiło wskutek przedawnienia. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu w kwestii znaczenia art. 144 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze wniesionej do Sądu, M. W. powtórzył zarzut naruszenia art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wybudowanie sieci tylko w ulicy, bez jednoczesnego zamontowania zaworu wraz z odcinkiem przewodu umożliwiającego podłączenie sieci wodociągowej z wewnętrzną instalacją nieruchomości, nie stwarza warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia wodociągowego. Taka sytuacja zaistniała w tym przypadku, gdyż przepust nie został wykonany, mimo objęcia projektem technicznym wodociągu. Projekt dotyczył budowy wodociągu wraz z przyłączami, jednak przyłącza nie zostały wykonane. Ponadto na 729 właścicieli, 518 nie obciążono opłatami, a tych, którym opłaty ustalono (211) - 94 osoby zostały zwolnione - decyzje uchylono na podstawie art. 155 kpa, unieważniono lub umorzono z powodu trudnej sytuacji materialnej. SKO nie odniosło się do zarzutu niważności decyzji Zarządu Miasta.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swe poprzednie stanowisko.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie wystąpiło w tej sprawie naruszenie prawa.

Stosownie do treści art. 155 kpa decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Istotą uchylenia (zmiany) decyzji na podstawie art. 155 kpa jest możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, które pomimo, że wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa, to jednak kolidują z innymi wartościami.

Sąd podkreślił nadzwyczajny charakter tego środka prawnego - znajduje on zastosowanie tylko w razie spełnienia szeregu wskazanych w tym przepisie warunków. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie, czy w toku prowadzonego postępowania, organy administracji w sposób rzetelny i prawidłowy dokonały oceny przesłanek z art. 155 kpa (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r. sygn. III SA 1048/86, ONSA nr 2 z 1987 r., poz. 50). Rozstrzygniecie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 155 kpa podejmowane jest zatem: za zgodą strony, za ewentualną zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i jednocześnie zastosowaniu tego przepisu nie mogą sprzeciwiać się szczególne przepisy prawa.

Co do istoty pierwszej przesłanki - zgody strony - nie ma wątpliwości, że została spełniona, bowiem postępowanie wszczęto na wniosek skarżącego, który to wniosek należy traktować jako jednoznaczny z wyrażeniem zgody na zmianę tej decyzji. Nie ma również przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się uchyleniu decyzji. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma natomiast przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny rozważając zagadnienie stosunku między "interesem społecznym", a "słusznym interesem obywatela", na gruncie art. 7 kpa wyraził pogląd, że organy administracji uprawnione są do własnej oceny interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, a o treści podejmowanego rozstrzygnięcia każdorazowo decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym "słuszny" w rozumieniu obiektywnym, nie może być natomiast wyprowadzony z własnego tylko jego przekonania, opartego na poczuciu krzywdy i nierówności (por. niepubl. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1744/96, powołany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 137).

Artykuł 7 kpa (jak również art. 155 kpa) nie określają hierarchii między interesem społecznym i słusznym interesem obywatela (strony), ani też zasad rozstrzygania konfliktów między tymi wartościami. Wymienione interesy są prawnie równorzędne, co oznacza, iż organ administracji publicznej nie może kierować się założoną a priori hierarchią tych interesów (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., str. 133). Organ administracji, stosując art. 7 kpa, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji, wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków (wyrok NSA z 11 czerwca 1981 r., SA 820/81, ONSA 1981 nr 1, poz. 57). Granicą uwzględnienia w postępowaniu administracyjnym słusznego interesu strony jest zaistnienie kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1995 r., SA/Wr 1386/94, POP 1996 r. nr 6 s. 181).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, zasady procedury administracyjnej zostały zachowane, tj. organy obu instancji w sposób właściwy rozważyły kwestię istnienia podstaw do uchylenia decyzji Zarządu Miasta z dnia 12 września 2001 r., a w szczególności kwestię istnienia interesu społecznego lub słusznego interesu strony w uchyleniu decyzji. Sąd uznał, że skarżący nie miał obiektywnie słusznego interesu w zwolnieniu się od obowiązku uiszczenia opłaty adiacenckiej. Budowa sieci wodociągowej nastąpiła niewątpliwie w jego interesie. Z jednej bowiem strony spowodowała wzrost wartości nieruchomości skarżącego, z drugiej natomiast - dała mu możliwość podniesienia standardu życia. Skarżący zatem odniósł korzyść, której koszty powinien ponieść. Ponadto wybudowanie wodociągu nastąpiło na wniosek i w interesie mieszkańców lokalnej społeczności. Część z nich została obciążona opłatami czy to w sposób dobrowolny, czy na skutek ustalenia opłat adiacenckich, dzięki czemu uzyskała częściowy zwrot kosztów. W interesie społecznym było odzyskanie w jak największym stopniu poniesionych wydatków. Zaniechanie lub ograniczanie tych dochodów powinno - zgodnie z interesem społecznym - następować tylko w uzasadnionych przypadkach. Nieuzasadnione zwolnienie części mieszkańców od uiszczenia opłat, prowadzi dodatkowo do niekorzystnych skutków społecznych, wzbudzając poczucie niesprawiedliwości u tych mieszkańców, którzy partycypowali w budowie wodociągu.

Odnosząc się do twierdzeń organu o istniejącej możliwości podłączenia nieruchomości do sieci Sąd stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 155 kpa nie można ponownie merytorycznie rozpatrywać sprawy, gdyż jest ona zakończona ostateczną decyzją. Celem tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki dyktowane interesem strony, które przemawiały za uchyleniem lub zmianą decyzji. Powołując się na orzecznictwo NSA i SN Sąd stwierdza, iż w postępowaniu na podstawie art. 155 kpa, organ administracji nie stosuje prawa materialnego. Uchylenie lub zmiana decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia (art. 145 § 1 kpa) lub do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Zarzuty skarżącego mogą stanowić podstawę do żądania stwierdzenia nieważności decyzji w odrębnym postępowaniu.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez adwokata E. W., ustanowioną z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Ppsa przez:

a) pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych w celu stwierdzenia, czy naruszone zostały przepisy postępowania oraz czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy wskutek błędnej wykładni art. 155 kpa, polegającej na przyjęciu, że działania organów administracji, naruszające zasady równości wobec prawa, zaufania obywatela do państwa i prawa mogą być uznane za realizację ważnego interesu społecznego w rozumieniu tego przepisu;

b) oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia wyroku w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały opłacone.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się do argumentacji, wokół której koncentrowało się stanowisko skarżącego tj. naruszenia zasad sprawiedliwości, równości wobec prawa i zaufania obywateli wobec państwa i prawa. Skarżący nie zgadza się z przyjętą interpretacją interesu społecznego, sprowadzającą się do analizy jedynie ekonomicznych aspektów sporu. Nałożenie opłat na 129 spośród 738 właścicieli nieruchomości, do czego doszło skutek opieszałego i niedbałego postępowania organów, jest niesprawiedliwe, a utrzymanie w mocy decyzji, nakładających takie opłaty oznacza aprobatę wadliwych działań administracji, wskutek których uprzywilejowana sytuacja większości osób jest następstwem tego, że postępowanie w ich sprawie było prowadzone opieszale i niedbale.

Rozwiązanie takie nie było przy tym nieuniknione, lecz było tylko jednym z możliwych. Narusza to - zdaniem strony - konstytucyjną zasadę zaufania obywateli do prawa.

Skarżący podnosi także, że zasada równości nakazuje, aby wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, były traktowane równo, tj. bez różnicowania zarówno faworyzującego jak i dyskryminującego.

Jeżeli organ administracji różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to narusza konstytucyjna zasadę równości.

W niniejszej sprawie zasada równości wobec prawa została naruszona w sposób oczywisty.

Wzgląd na potrzebę ochrony podstawowych wartości demokratycznego państwa prawa jest - w ocenie skarżącego - zawsze ważnym interesem społecznym, skoro wartości te podlegają konstytucyjnej ochronie.

Działania naruszające te podstawowe wartości nie mogą być uznane za realizację słusznego interesu społecznego, nawet jeżeli przynosi to korzyść ekonomiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Ppsa Sąd odwoławczy jest związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że rozpoznaje sprawę tylko w zakresie wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna wymienia jako podstawę art. 174 pkt 2 ustawy Ppsa, który dotyczy naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej wymieniają naruszone przepisy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Ppsa.

Przepis art. 145 § 1 pkt 1 w pkt a-c przewiduje podstawy uchylenia decyzji odpowiednio: z powodu naruszenia prawa materialnego (lit. a) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Powołując dwie pierwsze podstawy skarga kasacyjna nie wymienia przepisów prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, nie wskazuje także na naruszenie przepisów, które dawały podstawę do wznowienia postępowania. W tej sytuacji samo powołanie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy Ppsa nie jest wystarczające do dokonania w tym zakresie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zarzuty skargi kasacyjnej jako sformalizowanego środka prawnego, sporządzonego z zastosowaniem przymusu adwokacko-radcowskiego winny w sposób wyraźny precyzować naruszone przez Sąd przepisy i zawierać odpowiadające tym zarzutom uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może interpretować jej treści lub domyślać się jakie przepisy prawa materialnego strona miała na uwadze lub też jakie podstawy wznowieniowe w tej sprawie - zdaniem strony - zaistniały.

Oceniając zasadność zarzutu ostatniego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie jest on trafny.

Poddane kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje zostały wydane na podstawie art. 155 kpa. Przepis ten przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie, której strona nabyła prawo przez organ, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z treści cytowanego przepisu wynika, iż organ nie ma obowiązku uchylenia lub zmiany decyzji, lecz działa w warunkach ograniczonego uznania. Jest bowiem obowiązany wyważyć z jednej strony interes społeczny, zaś z drugiej słuszny interes strony. Jeżeli więc organ - jak to wynika z uzasadnienia decyzji - wyważył racje obu tych interesów i pozostawił decyzję ostateczną w obrocie, to nie można przypisać takiemu rozstrzygnięciu naruszenia prawa. Oddalenie w tej sytuacji skargi strony na decyzje odmawiające uchylenia decyzji z 12 września 2001 r. na podstawie art. 151 ustawy Ppsa nie naruszało prawa.

Trafność oceny dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wzmacnia pogląd wyrażony w wyroku Sadu Najwyższego z dnia 2 grudnia 1998 r. III RN 92/98, w którym Sąd ten stwierdził, iż wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 kpa pozostaje w sferze uznania organu administracji i dlatego nie stanowi naruszenia prawa sytuacja, w której organ administracji nie skorzystał z możliwości uchylenia decyzji na podstawie art. 155 kpa (OSN 1999 nr 18, poz. 570). Stanowisko to w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym te sprawę. Nie można także uznać za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 ustawy Ppsa, a to ze względu na to, iż sporządzone przez Sąd uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom tego przepisu, przyjętej podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Na aprobatę zasługuje zwłaszcza odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutu skarżącego, kwestionującego ustalenia faktyczne co do istnienia możliwości podłączenia nieruchomości skarżącego do sieci wodociągowej i zajęcie prawidłowego stanowiska, że zasadność tego zarzutu nie może być badana w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 155 kpa.

Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na wyłączenie trybu wzruszenia decyzji na podstawie art. 155 kpa gdy zachodzą przesłanki do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 kpa) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 kpa), odnosząc to do zarzutu wymierzenia opłaty adiacenckiej z naruszeniem art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Ppsa orzekł jak w sentencji, przyznając wynagrodzenie adw. Ewie Wodzińskiej na podstawie art. 250 powołanej ustawy i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) uznając zasądzoną kwotę za odpowiadającą udziałowi pełnomocnika w sprawie.