Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 862/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 2, art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: zał. nr 1
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
article: art. 156 § 1 pkt 2, art. 268a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dziedzic – Chojnacka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Joanna Wegner po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2020 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego ("GITD" lub "organ") z [...] grudnia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję GITD z [...] września 2020 r. nakładającą karę pieniężną na M. W. ("Skarżący") w wysokości 1500 (tysiąc pięćset) złotych za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej podczas przejazdu wykonywanego pojazdem o numerze rejestracyjnym [...] w dniu 12 listopada 2019 r. Skarżona decyzja została wydana na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., zwanej dalej "kpa"), art. 13k ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, zwanej dalej "udp"), załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 890 ze zm., dalej "Rozporządzenie"), a także art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, ze zm., dalej "utd").

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 12 listopada 2019 r. zarejestrowano przejazd pojazdu samochodowego o numerze rejestracyjnym [...] przez urządzenie kontrolne o godzinie 09:43:41 na odcinku drogi krajowej [...][...] (granica) - węzeł [...].

Przejazd został udokumentowany zdjęciami z urządzeń kontrolnych zainstalowanych na bramownicy.

Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 udp, co skutkowało naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ("CEPiK") ustalono, że dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu samochodowego w chwili powstania naruszenia był Skarżący.

Powyższe ustalono w ramach prowadzonej przez GITD kontroli stacjonarnej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Odcinek dróg krajowych, po których ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu 12 listopada 2019 r., został wyszczególniony w zał. 1 pkt 4 – [...][...] (granica) – węzeł [...] do Rozporządzenia.

Pismem z 27 kwietnia 2020 r. zawiadomiono Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego. Pismo to zostało doręczone Skarżącemu w dniu 30 kwietnia 2020 r.

W odpowiedzi z 4 maja 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że urządzenie pokładowe było wadliwe i nie pobrało opłaty za przejazd. Wadliwe urządzenie viaBOX zostało wymienione na nowe w dniu 10 grudnia 2019 r.

Mając na względzie powyższe okoliczności, organ w decyzji z [...] września 2020 r. stwierdził, że korzystający z drogi publicznej w dniu 12 listopada 2019 r. naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego było nałożenie na Skarżącego kary pieniężnej w wysokości 1 500 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

Skarżący zaskarżył powyższą decyzję GITD wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. GITD utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z [...] września 2020 r. Organ podtrzymał argumentację prezentowaną w decyzji z [...] września 2020 r. GITD wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka egzoneracyjna w postaci siły wyższej, a waga naruszenia nie była znikoma.

Skargę na powyższą decyzję wywiódł Skarżący, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili decyzji:

- naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 kpa oraz 107 § 3 kpa, a także art. 81a § 1 kpa, art. 189a § 2 kpa, art. 189e kpa, art. 189f § 1 kpa

- naruszenie prawa materialnego - art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

GITD w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Decyzję z [...] września 2020 r. podpisała z upoważnienia GITD I.K., Zastępca Naczelnika Wydziału Postępowań II BKOE, a decyzję z [...] grudnia 2020 r. podpisał z upoważnienia GITD P. M., Naczelnik Wydziału Postępowań Administracyjnych.

Na wezwanie Sądu z 2 lipca 2021 r. o przedłożenie upoważnień dla osób podpisujących zaskarżone decyzje z [...] września 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. do ich podpisania podpisane przez piastuna organu, GITD przekazał przy piśmie z 19 lipca 2021 r. upoważnienia dla I. K. i P. M.. Upoważnienie dla I. K. zostało podpisane przez p.o. Zastępcy GITD A.O.. Obejmowało ono m. in. załatwianie w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego kompetencji spraw administracyjnych pozostających w zakresie właściwości Biura Kontroli Opłaty Elektronicznej. Z kolei upoważnienie dla P. M. zostało podpisane przez L. B., Zastępcę GITD. Obejmowało ono m.in. podpisywanie w imieniu GITD decyzji administracyjnych o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Z kolei w piśmie z 13 sierpnia 2021 r. GITD przekazał upoważnienia dla L. B. i A. O.. Nadto organ powołał się na treść Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Zarządzeniem z 17 sierpnia 2021 r. Sąd włączył w poczet akt sprawy dokumenty przesłane przez organ do sprawy pod sygn. VI SA/Wa 1743/20 prowadzonej przez tutejszy Sąd. Są wśród nich m.in. pismo z 27 czerwca 2018 r. o powierzeniu A. O. pełnienia obowiązków Zastępcy GITD, a także upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego – A. G. dla A. O. do załatwiania w imieniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego w ramach jego właściwości, wszystkich spraw administracyjnych, tj. w szczególności postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym oraz innych ustaw i przepisów wykonawczych, przepisów prawa międzynarodowego, w tym wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i innych pism procesowych lub podejmowania innych czynności procesowych. W treści upoważnienia zaznaczono nadto, że obejmuje ono reprezentowanie organu przed sądami administracyjnymi w powyższych sprawach. Sąd włączył także w poczet akt sprawy regulamin organizacyjny Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i Statut Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a., jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu obie zaskarżone decyzje wydane w sprawie obarczone są wadą nieważności, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa poprzez podpisanie ich przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia. Ponadto decyzja z [...] grudnia 2020 r. jako utrzymująca w mocy decyzję rażąco naruszającą prawo sama to prawo narusza w sposób rażący.

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych powyżej przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, Sąd wskazuje, że decyzje GITD z [...] września 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. zostały podpisane przez osoby nieposiadające do tego stosownego upoważnienia.

W związku z powyższym Sąd pragnie powołać się na treść art. 268a kpa. Zgodnie z tym przepisem "Organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, a także do poświadczania za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem".

Sens konstrukcji wspomnianego upoważnienia wyłożono w wyroku NSA z 11 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 703/05, LEX nr 209123. Sąd ten zauważył w nim, że: "Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej". Z kolei w postanowieniu SN z 5 czerwca 2003 r., II CKN 194/01, LEX nr 137549, sprecyzowano, że: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji, nazywane pełnomocnictwem administracyjnym, nie powoduje przejęcia przez upoważnionego kompetencji organu upoważniającego. Organ wyposażony w kompetencje nie traci ich, a podmiot upoważniony nie staje się organem administracji, nie nabywa tych kompetencji jako własne, lecz wykonuje je w imieniu i na rzecz organu, do którego kompetencje należą".

Jak podkreśla doktryna prawnicza, powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych: "Użyte w tym przepisie określenie "w ustalonym zakresie" trzeba traktować jako dyrektywę wyznaczającą standard szczególnej staranności zachowania, której znaczenie trafnie odczytał NSA w wyroku z 27.04.2017 r., I OSK 3369/15, LEX nr 2315705. Sąd przypomniał w nim, że art. 268a "określa formę i treść upoważnienia administracyjnego". Powinno ono być udzielone pisemnie "oraz dokładnie określać zakres działania upoważnionego pracownika". Niedopuszczalne jest zatem "wydawanie upoważnień o charakterze blankietowym. Upoważnienie powinno jasno wskazywać, kto i w jakiej kategorii spraw wykonuje zadania w imieniu organu. Sformalizowana treść upoważnienia wymaga, aby upoważnienie z art. 268a k.p.a. posiadało charakter imienny, a więc udzielane było konkretnemu pracownikowi, a nie pracownikom zajmującym określone stanowisko". W przekonaniu NSA: "Niedopuszczalne jest upoważnienie o charakterze ogólnym, określającym osobę upoważnioną tylko za pomocą pełnionej funkcji". W wyroku NSA z 17.12.2014 r., II GSK 1577/13, LEX nr 1646737, odniesiono się nie tylko do kwestii formy upoważnienia, ale i składników jego treści, akcentując konieczność podania "daty, od której obowiązuje"" (Zb. Kmieciak w: Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", opublikowano: WK 2019).

Z kolei M. Jaśkowska słusznie wskazała, iż "Upoważnienie to może zostać wyrażone w każdej formie, pod warunkiem że zachowana została forma pisemna oświadczenia woli organu i zakres upoważnienia objęty tym oświadczeniem był czytelny. (...) Por. wyrok NSA z 9.06.2017 r., I OSK 1642/16, LEX nr 2347144: "Upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu"" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", opublikowano: LEX/el. 2019).

Na kwestię ścisłego określenia zakresu upoważnienia zwraca ponadto uwagę K. Klonowski, wskazując, że: "Zakres upoważnienia należy odnosić do użytego w przepisie sformułowania "załatwianie spraw". Może więc on dotyczyć konkretnej sprawy, określonych typów spraw albo tylko etapów postępowań w tych sprawach czy nawet tylko określonych czynności procesowych. Zakres ten powinien być skorelowany z zadaniami i kompetencjami przypisanymi organowi. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). Udzielenie upoważnienia, które poza nie wykracza, stanowi podstawę do uznania, że jest ono w tym zakresie bezskuteczne, a działania pracownika podjęte na podstawie takiego upoważnienia dotknięte wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine. W przypadku wątpliwości odnośnie do zakresu przedmiotowego przyjąć należy regułę, że z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli w nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości. Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22.01.2013 r., II SA/Wa 1903/12, LEX nr 1274682). W komentowanym przepisie zawarto wyliczenie form działania administracji publicznej, do podejmowania których można upoważnić pracownika: decyzje, postanowienia, zaświadczenia. Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "w szczególności" wskazuje, że katalog ten ma charakter otwarty. Upoważnienie może dotyczyć więc innych form aktywności administracji publicznej, w tym określonych w przepisach szczególnych (np. sprzeciw), oraz innych czynności procesowych (np. wezwań), a od noweli z 7.04.2017 r. również poświadczeń za zgodność odpisów dokumentów przedstawionych przez stronę na potrzeby prowadzonych postępowań z oryginałem" (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, opublikowano: WKP 2019).

Cz. Martysz stwierdził, iż: "Pisemna forma upoważnienia pozwala stwierdzić, czy dany pracownik działa w granicach udzielonego mu upoważnienia. Forma ta ma zatem istotne znaczenie dla określenia, czy decyzję wydał pracownik organu upoważniony do załatwiania danej sprawy. W razie przekroczenia udzielonego mu upoważnienia, należy traktować wydaną przez niego decyzję jako nieważną" (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269", wyd. III, opublikowano: LEX 2010).

Jak z kolei wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "(...) wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. (...) Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva)".

Nie ulega zatem wątpliwości, że organ administracji może upoważniać swoich pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, o czym stanowi art. 268a kpa. W niniejszej sprawie jednak upoważnienia nie zostały udzielone przez organ, tj. Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a dokładnie nie zostały podpisane przez piastuna organu, lecz odpowiednio pracownika organu pełniącego obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja nakładająca karę) lub pracownika - Zastępcę Głównego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja utrzymująca w mocy decyzję nakładającą karę, wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), którzy nie posiadają w świetle przepisów ustawy samoistnej kompetencji do załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Do tego sami potrzebują niezbędnego upoważnienia (także w trybie art. 268a kpa). Podkreślić należy przy tym, że przepisy utd kwestii udzielania upoważnień odrębnie nie regulują. Z dokumentów nadesłanych do Sądu przez organ wynika, że A. O., pełniącej obowiązki Zastępcy GITD udzielono upoważnienia, jednakże to nie jej podpis widnieje pod decyzją, lecz osoby, której pełniąca obowiązki Zastępcy GITD udzieliła dalszego upoważnienia. Analogicznie jest z upoważnieniem dla L. B., Zastępcy GITD.

Sąd podziela w tym zakresie całkowicie pogląd wyrażony m.in. w wyroku tutejszego Sądu z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20. W wyroku tym tutejszy Sąd wskazał, że możliwość udzielania dalszego upoważnienia do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnej nie została przewidziana w art. 268a kpa. Przepis ten zastrzega bowiem, że to jedynie "organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie (...)". W świetle art. 268a kpa formułowanie dalszych upoważnień, jeżeli odrębny przepis prawa tego nie przewiduje, nie jest dopuszczalne. Udzielanie dalszego upoważnienia nie jest bowiem "załatwieniem sprawy", wychodzi zatem poza regulację art. 268a kpa. A organowi administracji wolno przecież, w myśl unormowanej w art. 6 kpa zasady legalizmu, dokonywać tylko takich czynności, do których umocowuje go wyraźnie przepis prawa.

Sąd podkreśla, że Zastępca GITD należy do katalogu pracowników obsługujących ten organ i zakres działania zastępcy zależy od tego, w jakim zakresie dysponuje on upoważnieniem do działania w imieniu organu. Przepisy ustawy, w odróżnieniu od bardziej szczegółowych regulacji obowiązujących w odniesieniu do innych kategorii organów, nie wyposażają Zastępcy GITD w samoistne kompetencje (zob. choćby a contrario na ten temat rozważania zawarte w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II GSK 264/06, LEX nr 287979, a dotyczące spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, w ramach których kwestię tę uregulowano odmiennie, gdyż z uwzględnieniem statutu ZUS mającego rangę powszechnie obowiązujących przepisów prawa, tj. rozporządzenia).

Oceny tej nie może zmienić treść Statutu Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego, bo ten jako akt wewnętrzny niebędący powszechnie obowiązującym źródłem prawa (zarządzenie) nie może determinować sytuacji prawnej jednostki, a także zmieniać jasną treść art. 268a kpa. Ponadto statut, nadany przez Prezesa Rady Ministrów w formie zarządzenia na podstawie art. 52 ust. 2 utd określać może jedynie organizację Głównego Inspektoratu Transportu Drogowego i jego delegatur, w tym terytorialny zasięg działania delegatur oraz wojewódzkie inspektoraty transportu drogowego będące ich siedzibami. Taką też treść nosi zarządzenie Prezesa Rady Ministrów nr 92 z 26 października 2012 r. w sprawie nadania statutu Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego, Monitor Polski z 5 listopada 2012 r., poz. 820. Zresztą w powyższym statucie przewidziano jedynie możliwość udzielania upoważnień podpisanych przez piastuna organu (GITD) pracownikom Głównego Inspektoratu (§ 2 pkt 3 statutu), a nie same upoważnienie. W istocie § 2 pkt 3 statutu jest powtórzeniem normy wynikającej z art. 268a kpa.

Podobnie ocenić należy charakter przepisów zawartych w obowiązującym w dniu wydania decyzji pierwszej instancji zarządzeniu Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr 3/2018 z 5 lutego 2018 r. w sprawie nadania regulaminu organizacyjnego Głównemu Inspektoratowi Transportu Drogowego (obwieszczenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 7 listopada 2019 r., poz. 57), sporządzonego na podstawie art. 39 ust. 6 – 8 ustawy z 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 2019 r. poz. 1171). Wskazane przepisy ustawowe upoważniają ministra oraz kierownika urzędu centralnego do nadania ministerstwu bądź urzędowi centralnemu regulaminu organizacyjnego, określającego zakres zadań i tryb komórek ministerstwa (urzędu). Upoważnienie ustawowe ogranicza się zatem do określenia reguł funkcjonowania urzędu obsługującego organ administracji publicznej (czyli organizacji wewnętrznej urzędu), nie zaś kompetencji tego organu "na zewnątrz". W § 1 ust. 5 pkt 1 – 2 załącznika nr 1 do wspomnianego zarządzenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego wymieniono te czynności, które powierzono Zastępcom Głównego Inspektora. W punkcie 1 tego ustępu wskazano wprawdzie, że zastępca może zastępować Głównego Inspektora, lecz to ogólne sformułowanie nie może stanowić samoistnej podstawy do przeniesienia kompetencji organu do załatwiania spraw indywidualnych. Zasadnie więc w punkcie 2 określono wprawdzie przykładowy zakres upoważnień i pełnomocnictw, które w imieniu organu może udzielać zastępca, ale obejmuje on wyłącznie reprezentację organu w postępowaniach, w których organ ten jest stroną, nie zaś wykonywanie kompetencji organu załatwianiu spraw indywidualnych. Wyliczenie to obejmuje bowiem reprezentowanie Głównego Inspektora przed organami administracji publicznej, przed Sądem Najwyższym, Naczelnym Sądem Administracyjnym, wojewódzkimi sądami administracyjnymi, sądami powszechnymi i krajowymi organami ścigania, w pracach komisji sejmowych i senackich, komisji prawniczych i konferencji uzgodnieniowych w ramach prac nad projektem aktu prawnego zgodnie z regulaminem pracy Rady Ministrów oraz w postępowaniach prowadzonych przez Urząd Zamówień Publicznych, Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych oraz Krajową Izbę Odwoławczą.

Sąd podkreśla, że umocowanie określonego podmiotu do wydania decyzji administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a posługiwanie się upoważnieniem także znajdować musi umocowanie w przepisie ustawy, ewentualnie aktu wykonawczego wydanego na podstawie jednoznacznie sformułowanej delegacji ustawowej. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone wcześniej w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 780/07, LEX nr 447349, w którym Sąd ten wskazał: "Upoważnienie do wykonywania kompetencji organu może być udzielone tylko przez organ, a nie przez osobę, która wykonuje jedynie kompetencje tego organu. Nie może zatem dojść do udzielenia pracownikowi upoważnienia do załatwiania spraw w imieniu wojewody (np. do wydawania decyzji administracyjnych) przez wicewojewodę, który stosownie do treści art. 28 ust. 2 powoływanej ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. wykonuje kompetencje wojewody w zakresie określonym przez ten organ. Nie może także dojść do skutecznego udzielenia tzw. upoważnienia substytucyjnego przez upoważnianego pracownika, który jak już wskazano, działa jedynie w imieniu organu. Przepisy art. 268a k.p.a. oraz art. 32 ust. 1 ustawy o administracji rządowej w województwie w ogóle nie przewidują możliwości udzielania dalszych pełnomocnictw przez pracownika upoważnionego przez organ. Należy podkreślić, że pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu, lecz sam ich nie posiada. W konsekwencji pracownik ten nie może uzyskanego uprawnienia scedować dalej. Nie ma zatem kompetencji do upoważniania innych pracowników do działania w imieniu organu". Powyższy pogląd tutejszy Sąd w pełni podziela i przyjmuje za swój.

Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest inny pogląd dotyczący możliwości wydawania dalszych upoważnień przez osoby już upoważnione przez organ na podstawie art. 268a kpa. Otóż zgodnie z wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12: "W świetle wymogów ustawowych określonych w art. 268a k.p.a. warunkiem skutecznego upoważnienia przez piastuna organu innej osoby do wykonywania kompetencji jest pisemne określenie, do załatwienia, której kategorii spraw należących do zakresu działania organu jest wskazany z imienia i nazwiska pracownik urzędu obsługującego ten organ, z określeniem daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1554/12, Lex nr 1292350). Mieści się w opisanych upoważnieniach kompetencja do wydawania dalszych upoważnień, o ile wyraźnie wynika z danego upoważnienia". Tym samym NSA w powyższym wyroku dopuścił możliwość wydawania na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika z otrzymanego upoważnienia.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę opowiada się jednak za taką wykładnią art. 268a kpa, zgodnie z którą nie ma możliwości dalszego "cedowania" upoważnień już udzielonych przez organ z przyczyn wskazanych powyżej. Na taką wykładnię wskazuje zresztą samo brzmienie art. 268a kpa, w którym nie przewidziano możliwości dalszych uprawnień, oraz zasada praworządności (legalizmu), przewidziana w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym: "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", nota bene powtórzona w przywołanym wcześniej art. 6 kpa.

Nawet jednak przyjmując za wspomnianym wyrokiem NSA z 13 grudnia 2013 r. sygn. II GSK 1491/12 wykładnię, zgodnie z którą dopuszczalne jest wydawanie na podstawie art. 268a kpa dalszych upoważnień przez pracowników już upoważnionych przez organ, o ile jednak taka kompetencja do dalszych upoważnień wynika wyraźnie z otrzymanego upoważnienia, to wskazać należy, że otrzymane przez A. O. upoważnienie z 4 lipca 2018 r. udzielone przez organ nie wskazywało w żaden sposób na możliwość udzielania przez A. O. dalszych upoważnień. Analogicznie jest z upoważnieniem dla L. B..

Podsumowując, wydane w niniejszej sprawie decyzje zostały podpisane przez osoby, którym upoważnień do tej czynności udzieliła bądź osoba pełniąca obowiązki Zastępcy Głównego Inspektora Transportu Drogowego (A. O.), bądź sam Zastępca GITD (L. B.), do czego owe osoby (p.o. Zastępcy GITD i Zastępca GITD) – jako niebędący piastunem organu - nie były umocowane. Co więcej, nawet z treści upoważnień dla A. O. czy L. B. nie wynika uprawnienie do tego, by udzielał on dalszych upoważnień. Wobec tego I. K. nie została upoważniona do podpisania decyzji z [...] września 2020 r., a P. M. do podpisania decyzji z [...] grudnia 2020 r. Podpisanie decyzji przez te osoby stanowiło w tej sytuacji działanie z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazać przy tym należy, iż o ile w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi żadnej wątpliwości, iż działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji lub też – odpowiednio – postanowienia, to formułowane są przy tym trzy odmienne stanowiska odnośnie podstaw prawnych stwierdzenia nieważności decyzji w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie z pierwszym stanowiskiem, stwierdzenie nieważności decyzji następuje w takim przypadku w związku z zaistnieniem przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10, CBOSA, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18, CBOSA, wyrok WSA w Warszawie z 20 kwietnia 2006 r., sygn. I SA/Wa 1061/05, Lex nr 221933, wyrok WSA w Warszawie z 19 września 2019 r., sygn. VI SA/Wa 772/19, CBOA, wyrok WSA w Warszawie z 22 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1566/20, wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2020 r., sygn. VI SA/Wa 1384/20), zgodnie natomiast z drugim stanowiskiem – przesłanką jest brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tak np. wyrok NSA w Katowicach z 18 grudnia 1996 r., sygn. SA/Kr 2564/95, Lex nr 28969), w myśl trzeciego stanowiska jest to naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa, tak z kolei np. NSA w Lublinie w wyroku z 26 kwietnia 1996 r. sygn. SA/Lu 691/95, Lex nr 26790; wyrok NSA z 12 kwietnia 1996 r., SA/Lu 692/95, LEX nr 26731; wyrok NSA z 26 kwietnia 1999 r., IV SA 639/97, LEX nr 47263 oraz WSA w Warszawie w wyroku z 14 grudnia 2005 r. sygn. II SA/Wa 1918/05, LEX nr 187397).

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do tego poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji (oraz odpowiednio postanowienia) jest w tym przypadku przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym należy stwierdzić nieważność decyzji ostatecznej, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak wskazał NSA w wyroku z 10 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 35/18: "Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). (...) W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa tj. art. 268 a k.p.a. w zw. z art.104 § 1 i art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. (por. także wyroki NSA: z 30 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 94/10, z 10 lutego 2017r., sygn. akt I OSK 3338/15, z 27 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 3369/15)".

Sąd za słuszny uznaje także pogląd wyrażony przez tutejszy Sąd w wyroku z 27 listopada 2020 r. sygn. VI SA/Wa 2035/20, zgodnie z którym: "Obowiązek podpisania decyzji przez osobę do tego upoważnioną należy do niekwestionowanych i zarazem podstawowych powinności legalnie funkcjonującego organu administracji, a wynikających art. 268a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Przekroczenie jednoznacznego w swej treści upoważnienia w świetle tych, niebudzących wątpliwości przepisów kodeksu traktować należy jako kwalifikowane, rażące naruszenie prawa".

W wyroku z 11 kwietnia 2006 r. w sprawie I OSK 703/05 (Lex nr 209123) z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, z którym w całości zgadza się skład orzekający w niniejszej sprawie, a zgodnie z którym upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a K.p.a. wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu w zakresie podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, a nie naruszenie przepisów postępowania mających jedynie wpływ na wynik sprawy (podobnie NSA w wyroku z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 94/10, CBOSA).

Sąd przejmuje zatem powyżej przytoczone argumenty przemawiające za stanowiskiem pierwszym w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjmując je za własne.

Dodatkowo jednak Sąd wskazuje, iż nawet ewentualne przyjęcie, iż zasadne byłoby w opisywanej sytuacji uznać za podstawę prawną stwierdzenia nieważności brak podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) czy naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 kpa), to nie zmienia w żaden sposób treści podjętego przez Sąd w wyroku rozstrzygnięcia, tj. stwierdzenia nieważności skarżonej decyzji. We wszystkich bowiem przypadkach bezsprzecznie mamy do czynienia z podstawami do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wskazać także należy, iż uwzględnienie skargi przez stwierdzenie nieważności decyzji (lub postanowienia) następuje w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa lub w innych przepisach (w tym przypadku art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy (tak m.in. NSA w wyroku z 1 lipca 2011 r. sygn. I OSK 1261/10, Lex nr 1082605).

Sąd aprobuje także pogląd wynikający z orzecznictwa sądów administracyjnych (m.in. z wyroków NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. I FSK 1207/07, z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, wyroku WSA w Krakowie z 10 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1215/12, CBOSA), że przepisy dotyczące podstaw stwierdzenia nieważności decyzji nie uzależniają swojego stosowania od wiedzy czy też swoistego "zawinienia" organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu istnienia kwalifikowanych wad prawnych.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji GITD oraz decyzji organu z [...] września 2020 r. (punkt 1 wyroku), natomiast o kosztach postępowania orzekł w oparciu o art. 200 (punkt 2 wyroku). Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane w ustawie środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Podstawy stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji rozciągają się na decyzję pierwszoinstancyjną, dlatego z tego powodu stwierdzono nieważność także i tej decyzji GITD.

Należy przy tym podkreślić, że w wyroku z dnia 10 lutego 2017 r. sygn. I OSK 3338/15, CBOSA, NSA stwierdził, że "(...) istota przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a. środka prawnego - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, polega na dwukrotnym wydanie decyzji przez uprawniony podmiot. Pracownik Ministerstwa Obrony Narodowej jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia udzielonego mu przez Ministra na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo po rozpatrzeniu sprawy ponownie na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. także rażąco narusza prawo".

A zatem decyzja GITD z 17 grudnia 2020 r. obarczona tą samą wadą co decyzja organu z [...] września 2020 r. (tj. brakiem upoważnienia dla osoby ją podpisującej) dodatkowo była wadliwa w sposób rażący poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo.

Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego jako nieważna ze wskazanych wyżej przyczyn, Sąd nie jest zobligowany do badania jej merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia. Wskazać tu należy na pogląd wyrażony w wyroku NSA z 1 lipca 2011 r., sygn. I OSK 1261/10, zgodnie z którym: "Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważności decyzji. (...) ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. (...) Brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i skoncentrowanie się na kwestiach mających znaczenie w sprawie nie stanowi uchybienia (...)". Sąd nie badał zatem decyzji GITD merytorycznie pod względem ewentualnych podstaw do jej uchylenia, uznając to za przedwczesne.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd w punkcie pierwszym wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji z przyczyn powyżej wskazanych na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. oraz decyzji z [...] września 2020 r. na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni powyższe wskazania Sądu zawarte w niniejszym wyroku. Przede wszystkim organ dopilnuje, aby decyzję wydaną w sprawie podpisał bądź piastun organu, bądź osoba przez niego prawidłowo upoważniona w świetle powyższych wytycznych. Następnie organ przeprowadzi postępowanie w sprawie i w decyzji ustosunkuje się do wszystkich twierdzeń Skarżącego, realizując zasadę przekonywania.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając na rzecz Skarżącego od GITD kwotę 100 zł, na którą składał się wpis sądowy w tejże wysokości.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1842).