Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 480/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: między innymi art. 3 pkt 11 , 28  ust. 2 , 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 1982 nr 19 poz 147
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece.
article: art. 7 , 16 par 1 , 77 par 1 , 107 par 1i 3 , art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, 336, 172-178 , 222, 339- 341
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aldona Gąsecka –Duda (spr) Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski NSA Andrzej Niecikowski Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2010 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 19 lutego 2010r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana .


UZASADNIENIE

Starosta .L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], znak [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm. ) oraz art. 104 k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J.B. pozwolenia na budowę zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe i przyłącza kanalizacji sanitarnej od istniejącego budynku mieszkalnego ( kategoria obiektu budowlanego VI I I i XXVI ), zlokalizowanego na działce nr 1 w S. Jako obszar oddziaływania obiektu , o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wskazał działki nr 1 i 2 w S. , gmina S.

Uzasadniając wydanego rozstrzygnięcia podał, że wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę zbiornika szczelnego na nieczystości ciekłe i przyłącza kanalizacji sanitarnej od istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1 w S. wpłynął 21 października 2009 r. Po wszczęciu postępowania administracyjnego , w związku z pismem A.J.-M. z dnia 4 listopada 2009 r. przesłano wyżej wymienionej kserokopię projektu zagospodarowania działki nr 1 położonej w miejscowości S. , przy czym żadne inne uwagi i wnioski w sprawie nie wpłynęły.

W ocenie Starosty L. projekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" Gminy S. uchwalonym Uchwałą Nr [...]Rady Gminy S. z 26 sierpnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj.[...]) oraz z wymaganiami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania działki i terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1,2,3 Prawa budowlanego.

Decyzja organu pierwszej instancji została zaskarżona przez A.J.-M. , która wnosząc w terminie odwołanie domagała się jej uchylenia w całości.

Skarżąca zarzucała, że inwestor nie posiada prawa dysponowania gruntem, zaś w dokumentacji nie zaznaczono odpowietrzników, które zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury powinny znajdować się 7,5 m od granicy działki. Nadto, zbiorniki betonowe nie spełniają norm technicznych zbiorników szczelnych. Należy zainstalować zbiorniki posiadające odpowiednie normy techniczne.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. , znak [...], Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy powołując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 80 ust. l pkt. 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2, art. 82 ust. 1 i ust.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r- Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 roku, Nr 156, póz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 138§ 1 pkt. 1 k.p.a.,

Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji zwięźle stan sprawy organ drugiej instancji wskazał następnie , że planowana inwestycja lokalizowana jest na działce nr 1 położonej w S. , która zgodnie z Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2004r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. [...]. .) znajduje się w terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem [...] . Są to tereny rolne oraz rejony wskazane dla realizacji urządzeń związanych z rozwojem sportów zimowych z dopuszczeniem usług towarzyszących. W § 16 planu znajdują się ustalenia w zakresie infrastruktury technicznej i uzbrojenia terenu, a w ust. 3 tego paragrafu określono zasady odprowadzenia ścieków, zgodnie z którymi do czasu zrealizowania oczyszczalni i kanalizacji sanitarnej obowiązuje gromadzenie ścieków w szczelnych zbiornikach okresowo wybieralnych. Dokonując sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że projekt budowlany załączony do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji jest zgodny z powołanymi wyżej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. . Zgodny jest również z wymaganiami ochrony środowiska. Wchodzący w skład projektu budowlanego projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jest on kompletny i spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1-3 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika też, że inwestor złożył - pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia i pozwolenia stosownych organów, które załączone zostały do zatwierdzanego projektu budowlanego -zgodnie z opinią nr [...] z 29 października 2009 r. Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Starostwa Powiatowego w L. uzgodniono usytuowanie trasy przyłącza kanalizacji sanitarnej odprowadzającego ścieki do projektowanego szczelnego zbiornika.

W ocenie organu odwoławczego, udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego. Działając na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i spełnione zostały wymagania określone art. 35 ust. 1 tej ustawy.

Odnosząc się do odwołania Wojewoda wyjaśnił, że inwestor w pisemnym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wskazał, iż włada działką nr 1 położoną w obr. ewid.S. , jedn. ewid. Gmina S. jako samoistny posiadacz. Zgodnie z przepisami Kodeksu Cywilnego, władanie nieruchomością na zasadach samoistnego posiadania uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( regulacje wynikające z Księgi Drugiej Kodeksu Cywilnego, dotyczące własności i innych praw rzeczowych). Tytuł prawny, jakim legitymuje się skarżąca w odniesieniu do działki nr 2 sąsiadującej z terenem inwestycji - znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, to również władanie na zasadach samoistnego posiadania. Nie można zgodzić się z kolejnym zarzutem i stwierdzeniem, że w projekcie budowlanym nie oznaczono odpowietrzników, a ich odległość od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić minimum 7,50 m. Zgodnie z rysunkami zbiornika (rzut poziomy i przekrój pionowy), odpowietrznik znajduje się w obrysie płyty fundamentowej zbiornika. Płyta została zwymiarowana na rysunku przedstawiającym projekt zagospodarowania działki i posiada wymiary 2,70m x 2,70m. Odległość płyty od granicy z działką sąsiednią, oznaczona na tym rysunku wynosi 2,00m, zatem odległość odpowietrznika wynosi ponad 2,00m od tej granicy. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje § 36 ust. 2 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji

indywidualnej odległość urządzeń sanitarno-gospodarczych między innymi takich jak zbiorniki na nieczystości ciekłe od granicy z działką sąsiednią powinna wynosić minimum 2,00 m. Zwrócenia uwagi wymaga fakt, że powołany przepis jest uzupełnieniem do § 36 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, gdzie jest mowa o odległości 7,50 m od granicy z działką sąsiednią. Niemniej jednak, z uwagi na charakter zabudowy istniejącej na działce, na której planowana jest lokalizacja projektowanej zbiornika, w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Odległość 2,00 m w jakiej zaprojektowano lokalizację zbiornika od granicy z niezabudowaną działką nr 2 stanowiącą własność skarżącej jest zatem zgodna z przepisami warunków technicznych.

W uzupełnieniu organ odwoławczy dodał, że zbiornik projektowany jest jako szczelny, a zgodnie z częścią opisową projektu budowlanego, wszystkie powierzchnie wewnętrzne i zewnętrzne zbiornika zostaną zaizolowane : 2 x abizolem R i 2 x abizolem P.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r., znak [...] A.J.M. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji.

W uzasadnieniu skargi zarzucała, że decyzje Starosty L. i Wojewody wydano z rażącymi błędami merytorycznymi i prawnymi. W decyzji Wojewody jest stwierdzenie - " utrzymuje zaskarżoną decyzję". Takie stwierdzenie nie jest nieprawidłowe bowiem sugerujące, że skarżąca na decyzję Starosty złożyła skargę, co jest nieprawdą. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie rozróżnia pojęcie skargi i pojęcie odwołania. W tym przypadku złożone zostało odwołanie od decyzji, a nie skarga.

Odnośnie własności działki nr 1 skarżąca podnosiła, że są znani spadkobiercy i o ile jej wiadomo sprawa podziału spadku po ojcu inwestora nie doszła do skutku. Organ winien powiadomić wszystkie strony w sprawie lub zwrócić się do sądu o powołaniu przedstawiciela.

Wskazywała dalej, że w decyzji Wojewody zaznaczono, iż ze względu na charakter zabudowy zastosowano § 36 ust.1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie. Tego przepisu w decyzji Starosty brak. Odległość odpowietrzników od granicy działki zagrodowej wynosi 2 m , przy czym w decyzji nie podano czy działka nr 1 jest działką zagrodową. Zgodnie z planem zagospodarowania działki budowany ma być zbiornik trzykomorowy, czego w decyzji nie zaznaczono. Jak wynika z rysunku faktycznie mają być budowane trzy zbiorniki połączone ze sobą i wybudowane z kręgów betonowych. Na planie nie podano średnicy tych kręgów. Tego typu zbiorniki nie są budowane ze względu na brak szczelności. W związku z powyższym nie wiadomo, czy mają być wykonane trzy zbiorniki, czy też jeden zbiornik trzykomorowy. Decyzja Starosty zezwala wybudowania jednego zbiornika bez podania ilości komór. W projekcie budowlanym nie określono ilości ścieków, częstotliwości ich wywozu. Brak jest zgody właściciela firmy wywozowej posiadającego odpowiednie uprawnienia zgodnie z ustawą o odpadach na wywóz ścieków lub właściciela oczyszczalni o przyjęcie tych ścieków do oczyszczania. Na planie nie podano rzędnych wysokościowych przyłącza kanalizacyjnego i zbiornika. Nie określono także sposobu sprawdzenia szczelności zbiornika.

Skarżąca podniosła też, że wywietrzniki powinny być oddalone 7,5m od granicy jej działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść opisanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania skargę należy uznać za zasadną , aczkolwiek z przyczyn innych niż w niej podnoszone, których szczegółowe rozważanie w stanie faktycznym sprawy jest przedwczesne.

Materialnoprawną postawę obu kontrolowanych decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. Nr 156 z 2006r., poz. 1118 z późn. zm. - dalej w skrócie Pb). Krąg stron postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę należało ustalić z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 Pb , który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 Pb i należy przez nie rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W kwestii stron innych niż inwestora należy zwrócić uwagę na fakt, że wyżej cytowana regulacja art. 28 ust. 2 Pb nie pozwala na uznanie za takowych posiadaczy samoistnych lub zależnych nieruchomości. Posiadanie samoistne albo posiadanie zależne jest stanem faktycznym, a nie stanem prawnym. Zostało ono zdefiniowane zostało w art. 336 k.c. W art. 339 - 341 k.c. ustawodawca zawarł kolejno domniemania samoistności posiadania, ciągłości posiadania, jego zgodności z prawem , a w art. 7 k.c. domniemanie dobrej wiary. Wszystkie te domniemania mają charakter usuwalny, zaś ich wprowadzenie skutkuje zmianą reguły dowodowej zawartej w art. 6 k.c. , przy czym jak wynika z art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 z późn. zm. ) na domniemanie prawa, wynikające z posiadania nie można się powołać przeciwko domniemaniu prawa wynikającemu z wpisu w księdze wieczystej.

Posiadanie pomimo, że nie jest prawem podmiotowym podlega ochronie na zasadach przewidzianych w art. 342 - 347 k.c., przy czym orzekanie w tym przedmiocie należy do sądu powszechnego. W określonych warunkach i przy spełnieniu szeregu przesłanek posiadanie nieruchomości może prowadzić do nabycia jej własności lub służebności gruntowej w drodze zasiedzenia ( art. 172 § 1 i 2 k.c. oraz art. 292 k.c.) . Stwierdzenie nabycia własności w taki sposób następują jednak wyłącznie na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Badanie szeregu koniecznych dla powyższego przesłanek odbywa się w postępowaniu nieprocesowym - w sprawie o zasiedzenie, oraz wyjątkowo w trybie procesu cywilnego, jako przesłanka orzekania o roszczeniach windykacyjnych lub negatoryjnych ( art. 222 § 1 i 2 k.c.).

Co do inwestora należy dalej zważyć, że obowiązujący w dacie wydania obu decyzji art. 32 ust.4 pkt 2 Pb stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została określona w art. 3 pkt 11 tej ustawy, w myśl którego za prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Taka jednoznaczna regulacja nie pozwala na uznanie stanu faktycznego w postaci posiadania samoistnego lub zależnego nieruchomości za jedno z przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego praw rzeczowych lub obligacyjnych mieszczących uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wzór oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę ( Dz. U. Nr 120, póz. 1127 z późn. zm.). Zgodnie ze stosownym wzorem ( załącznik Nr 2 ), składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, inwestor zobowiązany jest wskazać między innymi oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Charakter prawny i walor dowodowy przedmiotowego oświadczenia został poddany szczegółowej, trafnej analizie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r. , sygn. akt II OSK 577/06 ( zam. zb. LEX nr 339429 ), w którym wskazano, że ".,. przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, póz. 718). Od wejścia w życie noweli z dnia 27 marca 2003 r. obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W stosunku do stanu prawnego obowiązującego do dnia 10 lipca 2003 r. nastąpiła zatem modyfikacja polegająca na tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.). Wystarczy, jeśli złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. To zaś, czy oświadczenie takie jest w każdym postępowaniu wystarczające, zależy najpierw od zakwalifikowania oświadczenia jako środka dowodowego. Od razu zauważyć trzeba, że tego rodzaju środek przewiduje przepis art. 75 § 2 k.p.a. Różnica między środkiem wskazanym w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a oświadczeniem z art. 75 § 2 k.p.a. sprowadza się do procedury poprzedzającej i umożliwiającej złożenie oświadczenia. Istota oświadczenia jest w obu przypadkach taka sama i polega na możliwości poprzestania organu na twierdzeniu strony co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy lub co do stanu prawnego. Możliwość ta nie oznacza związania organu wyłącznie oświadczeniem. Z art. 75 k.p.a. nie wynika ograniczenie co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustaleniu istnienia danego faktu. W świetle art. 75 k.p.a. niedopuszczalne jest stosowanie formalnej teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi bądź też przez tworzenie nowych reguł korzystania ze środków dowodowych Oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają natomiast z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnymi z urzędu (por. Barbara Adamiak (w© B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000, s. 341; wyrok NSA z dnia 9 marca 1989 r., sygn. akt II SA 961/88, ONSA 1989/1/33; wyrok SN z dnia 20 września 1990 r., sygn. akt III ARN 9/90, OSNC 1991/10 - 12/1,29). Oświadczenie przewidziane w art. 75 § 2 k.p.a. jest zatem środkiem dowodowym, który podlega ocenie przez organ administracji publicznej na zasadach i w trybie wskazanym w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. Andrzej Wróbel (w© M. Jaśkowska, A. Wróbel Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 483-484; Czesław Darzysz (w© G. Łaszczyca, Cz. Darzysz, A. Matan Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l, Kantor Zakamycze, Kraków 2005, s. 674-675). Oceny te odnieść należy także do oświadczenia określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie to może zostać skutecznie zakwestionowane w postępowaniu administracyjnym o wydanie pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 179/05, ONSAiWSA 2006/3/88). Skoro oświadczenie jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Z uwagi na reformatoryjny charakter postępowania odwoławczego, wynikający z art. 138 k.p.a., obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji. "

Uwzględniając powyższe ogólne uwagi w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wbrew temu na co wskazano w zaskarżonej decyzji nie można uznać by udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego, zaś mające uzasadniać takie stwierdzenie stanowisko organu drugiej instancji jest błędne.

Nie jest w szczególności trafny pogląd , w myśl którego powołanie się przez inwestora w oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na samoistne posiadanie działki stanowiącej teren inwestycji czyni zadość wymogom z art. 32 ust.4 pkt 2 Pb , zaś posiadanie samoistne nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji stanowi dostateczna legitymację do uznania skarżącej za stronę postępowania. W tym zakresie należy dodatkowo wskazać, że wbrew wymogom wynikającym z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zaskarżonej decyzji nie powołano konkretnych przepisów Kodeksu cywilnego, księgi drugiej, dotyczącej własności i innych praw rzeczowych upoważniających do takiego stwierdzenia. W aktach administracyjnych organu drugiej instancji znajdują się kserokopie tekstu przepisów art. 172 -178 k.c. o zasiedzeniu ( wśród których podkreślono fragmenty art. 172 § 1k.c. ), a także art. 222 -231 k.c. ( gdzie podkreślono fragmenty art. 224 § 1, 226 § 1 i 227 § 1 k.c. Kwestia nabycia przez zasiedzenie prawa podmiotowego, do stwierdzenia którego nie są uprawnione organy administracji publicznej prowadząc postępowanie w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę została uprzednio szczegółowo omówiona. O ile zaś podstawy do dysponowania nieruchomością na cele budowlane upatrywałby organ drugiej instancji w pozostałych przepisach z wyżej wskazanych, takie stanowisko należy uznać za błędne, albowiem w nich zawarte regulacje dotyczą tzw. Roszczeń uzupełniających w stosunku do przewidzianych w art. 222 § 1 i 2 k.c., normują zasady odpowiedzialności posiadacza samoistnego względem właściciela i są stosowane w postępowaniu cywilnym.

Wskazanie w zaskarżonej decyzji, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił krąg stron postępowania jest błędne także z tej przyczyny, że Starosta L. z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie zawarł w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń i rozważań dotyczących kręgu stron. Nadto, w aktach administracyjnych brak dokumentów urzędowych w postaci wypisów z rejestru gruntów, odpisów z ksiąg wieczystych, umowy notarialnych, ostatecznych decyzji i prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego, które można by uznać za dowód własności nieruchomości, czy innych praw rzeczowych. Nie stanowią dokumentów urzędowych zgromadzone wyłącznie do użytku służbowego informacje z rejestru gruntów. Organ pierwszej instancji nie przeprowadził także innych dowodów ( przesłuchanie świadków, stron) na okoliczność tytułów prawnych stron do nieruchomości lub będących źródłem informacji co do ich istnienia. Nie jest bowiem tak, że zapis w rejestrze gruntów o samoistnym posiadaniu nieruchomości przez określony podmiot przesądza o nieistnieniu stosownego tytułu prawnego. Braki te nie zostały w postępowaniu odwoławczym uzupełnione, stąd należy uznać, że obie decyzji wydano z naruszeniem zasad wynikających z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Nie są to zresztą jedyne uchybienia , nie mniej jednak w stanie faktycznym niniejszej sprawy dalsza kontrola wydanych w niej aktów administracyjnych jest bezprzedmiotowa. Wytknięte wyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania są bowiem istotne, zaś mogły prowadzić w skutkach do wydania przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy z naruszeniem zasad przewidzianych w art. 16 §1 k.p.a. Ten ostatni przepis stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, a uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W sytuacji, gdyby decyzja Starosta L. decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...], znak [...] nie została zaskarżona w drodze odwołania przez podmiot uprawniony stałaby się ona decyzję ostateczną. Na przesądzenie tej istotnej kwestii nie pozwalają jednak stwierdzone braki w materiale dowodowym, których uzupełnienie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wykracza poza sytuacje wskazane w art. 106 § 3 i § 4 p.p.s.a. Fakt , że skarżąca figuruje w nie mających cech dokumentu urzędowego informacjach z rejestru gruntów jako posiadacz samoistny działki nr 2 nie jest równoznaczny z tym, że faktycznie nie dysponuje ona prawem do tej nieruchomości, o którym mowa w art. art. 28 ust. 2 Pb. Analogiczna uwaga dotyczy zresztą inwestora.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, do której zmierzają zarzuty skargi. Jaka kontrola następuje dopiero po ustaleniu w postępowaniu administracyjnym rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , póz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14 oraz powołany uprzednio ), zaś w sprawie niniejszej z uprzednio wskazanych przyczyn jest ona niemożliwa i bezprzedmiotowa.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt l. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c " p.p.s.a., zaś rzeczą Wojewody przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie eliminacja wytkniętych uchybień oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a.