Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1763/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 32, art. 35
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. W. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. B. w K. na odcinku od km 5+155,00 do km 7+401,00 z wyłączeniem odcinka od km 6+019,74 do km 6+491,96.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2016 r., uzupełnionym w dniu 28 lipca 2016 r. Zarząd Województwa [...] zwany dalej "inwestorem", wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. B. w K. na odcinku od km 5+155,00 do km 7+401,00 z wyłączeniem odcinka od km 6+019,74 do km 6+491,96.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. W. Zasadniczym zarzutem odwołania jest lokalizacja zatoki autobusowej na działkach skarżącego.

Po rozpatrzeniu odwołania K. W. Minister Infrastruktury i Budownictwa omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że przed złożeniem wniosku zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał wymagane opinie:

- Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],

- Zarządu Powiatu w B. - uchwała Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r.,

- Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],

- Burmistrza Miasta K. z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...].

Zgodnie z treścią art. 11 b ust. 2 specustawy drogowej brak opinii Wójta Gminy B. w terminie 14 dni od dnia zwrócenia się przez właściwego zarządcę drogi o jej wyrażenie, należy traktować jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z:

- decyzją Burmistrza K. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r., stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko dla omawianego przedsięwzięcia, zwaną dalej "decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach",

- decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymienionych urządzeń wodnych,

- decyzją Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymienionych urządzeń wodnych.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego organ odwoławczy stwierdził, że jest on zgodny z art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462, ze zm.).

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:

- [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...],

- Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...].

Co do pozostałych opinii, wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, organ zauważył, iż inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Planowana inwestycja nie jest zlokalizowana w miejscowości uzdrowiskowej, znajduje się poza obszarami pasa technicznego, pasa ochronnego, morskich portów i przystani, znajduje się poza terenami górniczymi oraz nie przebiega przez tereny kolejowe, co powoduje, że inwestycja nie wymaga uzyskania opinii ministra właściwego do spraw zdrowia, dyrektora właściwego urzędu morskiego, właściwego organu nadzoru górniczego oraz zarządcy infrastruktury kolejowej.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej, do wniosku inwestor dołączył również wymagane przepisami odrębnymi decyzje, tj.:

- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach,

- decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymienionych urządzeń wodnych,

- decyzję Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2016r., znak: [...], udzielającą pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wymienionych urządzeń wodnych.

W ocenie organu drugiej instancji Wojewoda [...] prawidłowo także poinformował strony o wszczętym postępowaniu, podał jego podstawę prawną, pouczył o prawie do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, a zatem należycie i wyczerpująco poinformował strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. A następnie prawidłowo poinformował w formie obwieszczenia o wydaniu decyzji.

Pismem z dnia 9 lutego 2017 r., znak: [...], organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień poruszonych w odwołaniu skarżącego.

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r., znak: [...], inwestor odniósł się do zarzutów skarżącego.

Zarówno po otrzymaniu ww. stanowiska inwestora w zakresie podniesionych przez siebie zarzutów jak również na wcześniejszym etapie postępowania odwoławczego skarżący nadesłał szereg dokumentów, z których część zawierała jego odręczne notatki. Z uwagi na brak w tych pismach jednoznacznego stanowiska skarżącego bądź możliwości odczytania jego intencji nie można uznać przesłanej korespondencji za stanowisko strony, do którego można się odnieść w sposób merytoryczny. Co za tym idzie, organ odwoławczy nie miał możliwości ustosunkowania się do tej korespondencji skarżącego.

Mając na uwadze stanowisko inwestora, organ odwoławczy wskazał, iż nie ma możliwości zmiany lokalizacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z żądaniem skarżącego.

Podział działek nr [...] i [...] z obrębu K., należących do skarżącego wynika z lokalizacji zaprojektowanej zatoki autobusowej. Z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomości o charakterze rolnym są wąskie oraz na działce nr [...] występuje pomnik przyrody i studnia, zaprojektowano zjazd na nowopowstałą działkę nr [...], który będzie miał również za zadanie obsługiwać działkę nr [...]. Co za tym idzie, skarżący będzie miał zorganizowany zjazd na należącą do niego nieruchomość, składającą się z dwóch ww. działek.

Organ podkreślił, iż dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 554/11).

Po dokonaniu analizy mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy stwierdził, że ww. działki skarżącego będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Jak już bowiem wskazano zjazd na jedną z działek będzie obsługiwał obie działki przyległe do siebie. Jeżeli takie działki objęte są jedną księgą wieczystą (lub jak w niniejszym przypadku jednym aktem własności ziemi - [...]), to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13 i powołane tam orzecznictwo).

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, organ wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie natomiast z § 2 ust. 2 rzeczonego rozporządzenia przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i budowie, w tym także odbudowie, rozbudowie, nadbudowie, przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. W przedmiotowej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z budową budynku a planowaną budową inwestycji drogowej realizowanej na podstawie decyzji wydanej w oparciu o przepisy znajdujące się w specustawie drogowej i jej aktach wykonawczych. Zatem nie może być mowy o naruszeniu przepisu będącego częścią aktu prawnego, który nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy za bezzasadny uznał również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia § 119 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Rzeczony przepis stanowi o konkretnych wartościach i umiejscowieniu zatoki autobusowej ze względu na bezpieczeństwo ruchu. Lokalizacja spornej zatoki autobusowej nie narusza parametrów wskazanych w ww. przepisie. Została ona bowiem zlokalizowana zgodnie z treścią § 119 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 119 ust. 6 i 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Jak wskazał to inwestor, przedmiotowa zatoka autobusowa została zlokalizowana na łuku wewnętrznym o promieniu 540 m z zachowaniem warunków widoczności do zatrzymywania się innych pojazdów poruszających się po drodze. Ponadto w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego projekt zakłada wykonanie elementów uspokajających ruch drogowy w postaci m.in. wyspy dzielącej, odginającej pas ruchu na wjeździe do K. od strony B., co poprzez fizyczne wymuszenie ograniczenia prędkości pojazdów poprawi bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie spornej zatoki autobusowej. Ponadto zgodnie z treścią rozdziału 3.1.5 projektu zagospodarowania terenu będącego częścią projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, przystanek zostanie stosownie oznakowany, zapewniając w ten sposób wyższy poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz większy komfort i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców. Zaprojektowano skos wjazdowy do zatoki 1:8 o długości 24 m natomiast skos wyjazdowy 1:4 o długości 12 m. Szerokość jezdni zatoki będzie wynosić 3 m.

Odnosząc się do kwestii cystern parkujących na poboczu drogi wojewódzkiej nr [...], organ wskazał, iż, jak wyjaśnił to inwestor, po obu stronach ulicy zaprojektowano chodniki, co w konsekwencji będzie uniemożliwiało zatrzymywanie się samochodów ciężarowych na chodnikach, wpływając jednocześnie na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego.

Za chybiony organ uznał również zarzut naruszenia 49 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Powołany przepis stanowi, iż zabrania się zatrzymywania pojazdu w odległości mniejszej niż 15 m od słupka lub tablicy oznaczającej przystanek, a na przystanku z zatoką - na całej jej długości. Treść przywołanego przepisu w żaden sposób nie ogranicza możliwości lokalizowania zatoki autobusowej w sąsiedztwie lub na terenie zjazdu. W celu zapewnienia najwyższych walorów funkcjonalnych rozwiązania drogowego zjazd na nieruchomości skarżącego został zaprojektowany na skosie zatoki autobusowej, nie zaś na krawędzi zatrzymania się autobusu. Co za tym idzie, autobus stojący w zatoce autobusowej nie będzie blokował zjazdu. Jednocześnie zauważyć należy, iż zgodnie z treścią art. 49 ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym, zakaz zatrzymania lub postoju pojazdu nie dotyczy unieruchomienia pojazdu wynikającego z warunków lub przepisów ruchu drogowego. Co za tym idzie, jeśli zatrzymanie pojazdu w obszarze zatoki autobusowej będzie wynikało z warunków drogowych, związanych np. z chwilowym postojem autobusu w zatoce, to nie będzie ono naruszało przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dodatkowo, rozwiązanie projektowe zakłada poszerzenie pasa drogowego na szerokość zjazdu na teren działki nr [...], co spowoduje, iż pomiędzy krawędzią zatoki autobusowej a granicą pasa drogowego będzie odległość 3,5 m, która nawet w przypadku ogrodzenia działki i zatrzymania wjeżdżającego na teren działki pojazdu w celu otworzenia bramy, umożliwi zatrzymanie całości lub większej części pojazdu osobowego poza obszarem zatoki co pozytywnie wpłynie na warunki bezpieczeństwa oraz względy funkcjonalne rozwiązania drogowego.

Odnosząc się do zarzutów braku przeprowadzenia audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego wykonanego przez wykwalifikowanego i niezależnego audytora oraz konsultacji społecznych, organ wskazał, że inwestor nie miał obowiązku ich przedłożenia a co za tym idzie ich brak nie może być traktowany jako naruszenie przepisów prawa. Przepisy odnoszące się do budowy lub rozbudowy drogi wojewódzkiej, a z taką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, nie nakładają na inwestora obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych lub sporządzenia audytu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Co za tym idzie ich przeprowadzenie leży jedynie w gestii inwestora. Audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego jest wymagany jedynie w przypadku drogi znajdującej się w transeuropejskiej sieci drogowej a szczególne uregulowania w tym zakresie określone są w rozdziałach 2b i 2c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, ze zm.). Z racji tego, iż z taką drogą nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego nie jest wymagany.

Nie można również skutecznie podnosić zarzutów dotyczących procesu przeprowadzenia konsultacji, gdyż procesy te nie są w żaden sposób uregulowane prawnie. Strona nie może skutecznie domagać się od organu administracji publicznej przeprowadzenia konsultacji, jak i zarzucać wadliwości decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z powodu braku ich przeprowadzenia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13).

Podsumowując powyższe rozważania, organ podkreślił, iż na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że należące do skarżącego działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dodać również trzeba, iż na inwestorze ciążył jedynie obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten ma być odpowiedni (zgodny z wymogami prawa) co nie oznacza, że ma być zgodny z oczekiwaniami skarżącego. Brak jest bowiem przepisu prawa, który nakazywałby zapewnienie określonego charakteru dostępu do drogi publicznej, ewentualnie dostępu do określonej kategorii dróg publicznych, bądź projektowanie dostępu zgodnie z żądaniem osoby zainteresowanej (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1732/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 875/10). Samo zaś powoływanie się na niedogodności związane z konkretnymi rozwiązaniami projektowymi w tym zakresie nie może stanowić o niezgodności z prawem decyzji Wojewody [...], albowiem z jakiejkolwiek normy obowiązującego prawa nie wynika, aby inwestor był zobligowany wykonać taką ilość zjazdów indywidualnych i w takiej lokalizacji, jakiej oczekiwałby skarżący. W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Z tego względu warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka, itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1433/09). W sprawie nie doszło zatem do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych, skoro poprzez wydanie zaskarżonej decyzji nieruchomości skarżącego nie zostały pozbawione dostępu do drogi publicznej. Nie zamyka to stronie prawa do dochodzenia ochrony naruszonych, w ocenie strony, dóbr w postępowaniu przed sądami powszechnymi w drodze ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, względnie zgłaszania uwag do właściwych organów w tym nadzoru budowlanego, lecz w odrębnych postępowaniach administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13).

Powyższe rozważania świadczą o fakcie, iż nie zostały naruszone przepisy powołane przez skarżącego, a co za tym idzie, nic nie stoi na przeszkodzie, aby wykonać zjazd w kształcie zaproponowanym przez inwestora.

Konsekwencją przedstawionej argumentacji jest bezzasadność zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przez organ I instancji przepisów postępowania administracyjnego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania przez organ materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy czy też dowolną i wybiórczą ocenę dowodów, które w opinii skarżącego nie zostały wyczerpująco zebrane.

W ocenie organu odwoławczego, decyzja Wojewody [...] spełnia ww. wymagania. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji ma swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu, a uzasadnienie w zebranym materialne dowodowym. Organ orzekający wziął pod uwagę m. in. stanowisko inwestora, w którym ustosunkował się on do zgłaszanych przez skarżącego zarzutów. Analizy materiału dowodowego organ pierwszej instancji dokonał zgodnie z art. 80 k.p.a. i wynik tej analizy, łącznie z oceną zebranych dowodów, przedstawił w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie administracyjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., złożył K. W. wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Ponadto wniósł o zasadzenie kosztów sądowych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie przez organ, że podział działki nr [...] i [...] na działki nr [...],[...] oraz [...],[...] a następnie przejęcie działki nr [...] i [...] nie pozbawi skarżącego dojścia i dojazdu do działki budowlanej, jak również przekonanie organu, ze usytuowanie zatoki autobusowej i postawienie przestanku autobusowego na działce [...] i [...] umożliwi skarżącemu dostępu do drogi publicznej,

b) § 119 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. 124) poprzez niezastosowanie i błędne przyjęcie przez organ, że zatokę autobusową, można zaprojektować na znacznym łuku drogi (co oczywiście w dużym stopniu ograniczy widoczność ze względu na bezpieczeństwo ruchu) podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. § 119 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powinna prowadzić do wniosku, ze zatokę autobusową należy usytuować na prostym w planie odcinku drogi lub na łuku,

c) art. 49 pkt. 1 ppkt. 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 137, ze zm.) poprzez błędne i nieuzasadnione przyjęcie przez organ, że zajęcie nieruchomości skarżącego - działki [...] i [...] i następnie usytuowanie zatoki autobusowej i postawienie przestanku autobusowego na działce [...] i [...] umożliwi skarżącemu dostęp do drogi publicznej z działki [...] i [...] podczas gdy ww. przepis wskazuje wprost, że nie wolno zatrzymywać się ani parkować w odległości nie mniejszej niż 15 metrów do przystanku autobusowego, a jeżeli chodzi o zatokę - to na całej jej długości. Organ zezwalając na budowę zatoki autobusowej przed wjazdem do posesji skarżącego, powoduje, że zmuszony jest do łamania tego przepisu. Skarżący nie może przecież wjechać do własnej posesji nie zatrzymując samochodu lub maszyn rolniczych, a jeżeli w tym czasie nadjedzie autobus będzie to zagrażało życiu i zdrowiu uczestników ruchu drogowego, jak i oczekujących na autobus.

d) art. 21 Konstytucji w związku z art. 6, art. 112 i art. 113 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2016 r. Nr 2147, ze zm.) w zw. z art. 1 i art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy i art. 23 ustawy, polegające na wywłaszczeniu skarżącego z prawa własności nieruchomości ponad możliwy oraz ponad konieczny i niezbędny cel zrealizowania inwestycji celu publicznego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"), tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpoznania przez organ materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności nie rozważenie przez organ, w jaki sposób skarżący ma korzystać z działki nr [...] gdy organ na zajętej działce [...] planuje usytuować zatokę autobusową i postawić przystanek autobusowy,

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodanie przez organ jakichkolwiek faktów mających na celu wyjaśnienie sprawy,

c) naruszenie art. 84 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości korzystania przez skarżącego ze swojej nieruchomości - Działki nr [...] i [...] w sytuacji gdy organ przejmuje część nieruchomości, a tym samym zabiera skarżącemu dostęp do drogi publicznej,

d) art. 7 i 80 k.p.a. poprzez ocenę przez organ dowodów w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oraz wybiórcza ocena materiału dowodowego polegająca na pominięciu faktu, że nowo tworzona działka nr [...] i [...] została pozbawiona dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie nadaje się do użytkowania przez skarżącego,

e) art. 10 § 1 w zw. z art. 136 oraz art. 140 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu poprzez uniemożliwienie składania wniosków dowodowych oraz wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego,

f) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego wbrew ciążących na organie obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do właściwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnego z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej,

g) naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

W skardze wskazał, że nie zgadza się z zapisami decyzji. Inwestycja na działce będącej własnością skarżącego doprowadzi do tego, że wjazd na działkę nr [...] i [...] nie jest możliwy z działki nr [...], gdyż wjazd na działkę nr [...] uniemożliwia studnia oraz drzewo - Lipa stanowiąca pomnik przyrody.

Minister infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem, skarga zaś jest niezasadna.

Sąd w niniejszym postępowaniu kontrolował decyzję Ministra infrastruktury i Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2016 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. B. w K. na odcinku od km 5+155,00 do km 7+401,00 z wyłączeniem odcinka od km 6+019,74 do km 6+491,96.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organy orzekające w pierwszej, jak i drugiej instancji orzekły prawidłowo.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił przede wszystkim, że realizacja inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] - ul. B. w K. na odcinku stykającym się z jego działkami nr [...] i [...], które zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Ministra o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowoduje, że działki nr [...] i [...] zostaną podzielone na działki nr [...],[...] oraz [...],[...] a następnie działki nr [...] i [...] zostaną przejęte pod inwestycję - pozbawi skarżącego dojścia i dojazdu do działki budowlanej, zaś usytuowanie zatoki autobusowej i postawienie przestanku autobusowego na działce [...] i [...] uniemożliwi skarżącemu dostęp do drogi publicznej.

Słusznie, Minister nie podzielił tego stanowiska i w zaskarżonej decyzji stwierdził, że działka nr [...] i [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] przez zjazd z zatoki autobusowej. A zatem działki skarżącego nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Należy wyraźnie podkreślić, że zapewnienie skarżącemu dostępu do drogi publicznej (w formie zjazdu poprzez zatokę autobusową) w zaproponowanym przez inwestora przebiegu i kształcie nie jest przesłanką stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej, co nie oznacza, że ten dostęp ma być bezpośredni. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu.

Oceniając zaskarżoną decyzję oraz inwestycję pod kątem zgodności z prawem wskazać trzeba, że w świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Z akt sprawy wynika zaś, że inwestor spełnił wymagania specustawy drogowej: zwrócił się do właściwych organów samorządów terytorialnych celem uzyskania opinii (art. 11b ust. 1); dołączył mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla zatoki autobusowej, która stanowi główny zarzut skargi, oraz analizę projektowanej drogi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu (art. 11d ust. 1 pkt 1 i 2); dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Do projektu dołączono zaś oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej czyli zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 11i ust. 1 specustawy drogowej w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wynika z powyższego, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej.

Jednocześnie organ właściwy do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest upoważniony do korygowania rozwiązań przyjętych we wniosku o wydanie ww. decyzji. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zezwolenie na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych w wielu wypadkach musi uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, a z drugiej strony osób, których prawa lub interesy mogą być zagrożone lub naruszone w związku z realizacją takiej inwestycji. Granice tych praw i interesów określają przepisy specustawy drogowej, ustawy Prawo budowlane oraz innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska. Poza tymi granicami, a zatem poza ochroną prawną wynikającą z norm zawartych w wymienionych ustawach, pozostają natomiast protesty i niezadowolenie obywateli wyrażające ich osobiste stanowiska, oczekiwania, postulaty i życzenia co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi lub realizowanymi inwestycjami. Nieuwzględnienie ich nie może jednak stanowić podstawy kwestionowania legalności zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. (vide: wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II OSK 2815/16, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie spełnione zostały wszelkie wymogi proceduralne określone w specustawie drogowej.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, którego działki nr [...] i [...] zostały podzielone i których część po podziale została przeznaczona pod zatokę autobusową na rozbudowywanej drodze wojewódzkiej nr [...], organ odwoławczy trafnie wyjaśnił, że przepisy specustawy drogowej nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji dlatego organy mają jedynie obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem takiego wariantu jaki przedstawił inwestor. Organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie są władne nakazać inwestorowi dokonanie innej lokalizacji drogi. Organy nie są uprawnione do wyznaczenia i korygowania trasy projektowanej inwestycji. Mogą działać tylko w granicach wniosku inwestora i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez inwestora. Inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu w sposób niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie doszło więc do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności.

Należy także zauważyć, że w trakcie postępowania odwoławczego Minister podjął działania mające na celu wyjaśnienie powodu zajęcia spornego terenu pod planowaną inwestycję i biorąc pod uwagę wyjaśnienia inwestora z których wynikało, że nie ma możliwości zmiany przebiegu planowanej inwestycji drogowej, w tym zmiany lokalizacji zatoki autobusowej Minister uznał za zasadny sposób podziału i zajęcia terenu określony we wniosku inwestora. Podział działek nr [...] i [...] z obrębu K., należących do skarżącego wynika z lokalizacji zaprojektowanej zatoki autobusowej. Z uwagi na fakt, iż ww. nieruchomości o charakterze rolnym są wąskie oraz na działce nr [...] występuje pomnik przyrody i studnia, zaprojektowano zjazd na nowopowstałą działkę nr [...], który będzie miał również za zadanie obsługiwać działkę nr [...]. Co za tym idzie i wynika z map, skarżący będzie miał zorganizowany zjazd na należącą do niego nieruchomość, składającą się z dwóch ww. działek.

Za organem wskazać trzeba, że dostęp do drogi publicznej może mieć charakter bezpośredni lub pośredni. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, dostęp bezpośredni do drogi publicznej to takie położenie działki względem drogi publicznej, które zapewnia możliwość obsługi komunikacyjnej tej działki z wyłączeniem konieczności wykorzystania innych terenów (działek), celem zapewnienia dojazdu. Natomiast dostęp pośredni do drogi publicznej polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki oddzielającej daną działkę od drogi publicznej i jest możliwy poprzez ustanowienie służebności drogowej, bądź poprzez drogę wewnętrzną. Brak dostępu do działki czy zjazdu na tę działkę o określonych parametrach nie może stanowić wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącego, gdyż z normy obowiązującego prawa nie wynika konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej w konkretny sposób (wyrok z 26 lipca 2013 r. II OSK 762/13, LEX nr 1367353, wyrok WSA w Lublinie z 19 stycznia 2012 r. II SA/Lu 554/11, wyrok WSA w Warszawie z 20 września 2017 r. VII SA/Wa 990/17, publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skarżącego - po przeanalizowaniu mapy z proponowanym przebiegiem drogi, stanowiącej załącznik do decyzji Wojewody [...] - działki skarżącego będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Prawidłowo wskazał organ, że zjazd na jedną z działek będzie obsługiwał obie działki przyległe do siebie. Jeżeli takie działki objęte są jedną księgą wieczystą (lub jak w niniejszym przypadku jednym aktem własności ziemi - [...]), to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości, składają się one na jedną nieruchomość. Natomiast w przypadku braku księgi wieczystej sąsiadujące ze sobą grunty należące do tego samego podmiotu stanowią jedną nieruchomość (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt III CZP 8/13 i powołane w niej orzecznictwo).

Za chybiony uznać należy zatem zarzut skarżącego dotyczący zaprojektowania zjazdu do nieruchomości skarżącego nr [...] i [...]. Słusznie, Minister nie podzielił tego stanowiska i w zaskarżonej decyzji stwierdził, że działka nr [...] i [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] przez zjazd z zatoki autobusowej. A zatem działki skarżącego nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Ponownie podkreślić należy, że w świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. To inwestor decyduje o "rozmiarze" inwestycji, a organy (i Sąd) nie mogą ingerować w te zamierzenia, o ile oczywiście mieszczą się one w granicach określonych przepisami prawa.

Inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 Prawa budowlanego zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, w tym dotyczących m.in. do dostępu do drogi publicznej, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w jaki sposób ten dostęp do drogi publicznej będzie zagwarantowany.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, należy stwierdzić, że skarżący czynnie uczestniczył w postępowaniu składając uwagi i zastrzeżenia do projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że został on pozbawiony prawa czynnego udziału w postępowaniu, nie wskazał jednocześnie jakie działanie organu uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Konkludując, stwierdzić należy, że organy przeanalizowały zebrany w sprawie materiał dowodowy i poddały go prawidłowej analizie oraz subsumpcji prawnej, ta zaś znalazła odzwierciedlenie w szczegółowym i rzetelnym uzasadnieniu sporządzonym w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. Organ w sposób nie budzący wątpliwości przytoczył fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśnił jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) obowiązek kontroli z urzędu sprawy w szerszym zakresie niż określony w skardze, stwierdził że nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie niezbędne w świetle art. 11 f ustawy elementy.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a zatem nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 cytowanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.