Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 408/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. złożyło do Ministra Zdrowia za pomocą poczty elektronicznej wniosek z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie do informacji publicznej w zakresie, cyt.:

1) czy wypowiedzi Ministra, wedle której cyt. "[...]"[...] oparta jest na jakichkolwiek analizach, wyliczeniach, modelach, bądź innych dokumentach?

2) jeśli tak, to wnosimy o udostępnienie ww. dokumentów.

Minister Zdrowia pismem z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], wysłanym wiadomością elektroniczną w dniu [...] lipca 2020 r. przedstawił odpowiedź na zapytanie oraz wskazał, iż:

1) Ministerstwo Zdrowia monitoruje sytuację rozwoju epidemii, przygotowuje regularnie – z wykorzystaniem modeli matematycznych – prognozy z tym związane, współpracując także z ekspertami z jednostek zewnętrznych;

2) część z tworzonych raportów dostępna jest na stronie internetowej https://covid19.mimuw.edu.pl/;

3) opracowywane materiały nie mają charakteru publicznego, a jedynie roboczy, nie stanowią wyrazu stanowiska ani decyzji organu, a także nie są opracowywane w ramach żadnej prowadzonej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie mogą zostać udostępnione, gdyż nie stanowią informacji publicznej podlegającej upublicznieniu.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wiosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek w terminie ustawowym.

Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie, że doszło do bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący podkreślił, że prawo do informacji publicznej należy interpretować szeroko ze względu na jego konstytucyjny charakter. Błędne jest zatem stanowisko organu, jakoby wnioskowane informacje nie stanowiły informacji publicznej. Bezzasadne jest wyłączanie części dokumentów wytworzonych przez organ ze zbioru informacji publicznych, jako dokumentów wewnętrznych. Wnioskowane informacje dotyczą wykonywania zadań publicznych przez organ władz publicznych, zatem podlegają udostępnieniu. Organ używa bowiem wnioskowanych ekspertyz do realizacji swoich przewidzianych prawem zadań.

Wniosek dotyczył dokumentów, na podstawie których Minister Zdrowia opierał swoje szacunki, odnoszące się do liczby zarażeń na dobę oraz twierdzeń dotyczących "opanowana" sytuacji w konkretnych województwach. Przedmiotowe analizy i materiały wprost wpływają na decyzje Ministra, dotyczące bezpośrednio życia i zdrowia obywateli. Akceptując kategorię "dokumentu wewnętrznego", nie sposób stwierdzić, by służył one zaledwie do wewnętrznych ustaleń organu. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. organ wskazał, że monitoruje sytuację rozwoju epidemii oraz analizuje prognozy z tym związane. Monitorowanie i prognozowanie rozwoju epidemii jest wykonywaniem zadania publicznego z zakresu ochrony zdrowia. Nie sposób przyjąć, że materiały wykorzystywane do wykonywania tego zadania mają charakter wewnętrzny.

Na marginesie skarżący wskazał, że odesłanie do strony internetowej nie stanowi realizacji wniosku o informację publiczną. Tylko informacje publiczne opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej uważa się za udostępnione. Wszystkie inne informacje, w tym w szczególności wymienione w art. 6 u.d.i.p. są udostępniane na wniosek. Nie ma zatem znaczenia okoliczność, czy funkcjonują w obiegu publicznym, na stronach internetowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a także czy jest dostęp do tych informacji. Wobec powyższego wskazanie przez organ strony https://covidl9.mimuw.edu.pl/ nie jest równoznaczne z realizacją wniosku.

Skarżący nadmienił również, iż organ nie udzielił żądanej informacji w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, nie podał przyczyn opóźnienia i terminu udzielenia informacji. Zasadne jest wobec powyższego stwierdzenie, iż pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Minister Zdrowia stwierdził, iż po dokonaniu szczegółowej analizy zarzutów podniesionych w skardze, doszedł do przekonania, że odpowiedź na wniosek została udzielona, a tym samym nie doszło do bezczynności. Organ nie znalazł podstaw do przekazania skarżącemu wnioskowanych dokumentów, tj. roboczych analiz dotyczących liczby przypadków COVID-19 w Polsce.

Bezczynność w odniesieniu do wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. miałaby miejsce, gdyby organ nie zakwestionował publicznego charakteru wewnętrznych dokumentów i korespondencji. Organ podjął właściwe działania, zatem nie można mówić o jego bezczynności.

Wnioskowane dokumenty mają charakter roboczy, a tym samym nie podlegają udostępnieniu, gdyż nie stanowią informacji publicznej. Na charakter roboczy dokumentów wskazuje fakt, że są to m.in. interaktywne analizy zawarte w aplikacji webowej (https://covid19.mimuw.edu.pI/). Na ich podstawie nie były sporządzone notatki służbowe. Informacje i opracowania analityczne przekazywane były wyłącznie drogą mailową w ramach regularnych obowiązków. Cytowana we wniosku o dostęp do informacji publicznej wypowiedź Ministra Zdrowia nie powstała w oparciu o jakiś konkretny dokument, a była jedynie oceną sytuacji wyrażoną na portalu społecznościowym w oparciu o robocze analizy. Zdaniem organu nie jest to sprawa indywidualna, dla której materiał można przygotować i udostępnić w trybie dostępu do informacji publicznej.

Jednocześnie ze względu na formę i różne źródła opracowań, w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. organ wskazał adres strony internetowej, gdzie dostępne są opracowywane analizy instytucji nadzorowanej przez Ministra Zdrowia. Wskazanie strony internetowej było pokierowane interesem wnioskodawcy, który mając świadomość miejsca regularnej publikacji opracowań, ma dostęp nie tylko do tych, które były opublikowane w przeszłości, ale może i bezpośrednio sięgnąć po nowe, które pojawią się już po odpowiedzi na wniosek.

Odpowiedź organu została przekazana w formie wiadomości elektronicznej i nie miała charakteru decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej. Część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi, iż do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "P.p.s.a."). Powyższy przepis, odsyłając do stosowania przepisów P.p.s.a., określa właściwość rzeczową sądów administracyjnych do rozpatrywania skarg nie tylko na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ale i bezczynność podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tym kontekście podkreślenia wymaga, iż w przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, ani nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, ani nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (ewentualnie decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) albo decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy.

Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt l OSK 601/05, LEX nr 236545). Dla skuteczności wniesienia takiej skargi nie wymaga się jej poprzedzenia środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 P.p.s.a., ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Jednocześnie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 P.p.s.a. niniejsza sprawa należy do kategorii spraw, które mogą zostać rozpoznane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1-4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu bądź podjęcia określonej czynności.

Jak już wspomniano pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na gruncie u.d.i.p. oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 tej ustawy, stosownych czynności. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. O tym fakcie organ winien jednak powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Nie ma również podstaw do wydania decyzji odmownej w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie stanowi informacji publicznej. Wówczas organ winien pisemnie zawiadomić wnoszącego, że żądane dane nie posiadają charakteru publicznego i jako takie nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym ustawy.

W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że Minister Zdrowia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Na gruncie niniejszej sprawy skarżące Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] czerwca 2020 r. zwróciło się do organu o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dokumentów, na których organ oparł zawartą na koncie twitter wypowiedź: "[...]" Stowarzyszenie nadto wnioskowało o udzielenie informacji, czy ww. wypowiedź Ministra Zdrowia "oparta jest na jakichkolwiek analizach, wyliczeniach, modelach, bądź innych dokumentach."

Organ odpowiadając na wniosek Stowarzyszenia, w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. wyjaśnił, iż, w jego ocenie, ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy materiałów, które nie mają charakteru publicznego, a jedynie roboczy, nie stanowią wyrazu stanowiska ani decyzji organu, a także nie są opracowaniami w ramach żadnej prowadzonej sprawy administracyjnej, a zatem nie stanowią informacji publicznej.

Oceniając stanowisko organu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu powyższego przepisu będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bliższa analiza powołanego przepisu wskazuje, że wnioskiem objęte może być pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie są środkami do ich kwestionowania. W omawianym trybie nie można też domagać się oceny zgodności z prawem wytworzonych dokumentów (por. wyrok z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl).

O zakwalifikowaniu zatem określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest jednak pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, "Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6)

Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne, rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 58-59).

Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

‒ wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera bowiem ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130;

‒ korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13);

‒ wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10);

‒ informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13);

‒ opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk, uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11);

‒ wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15);

‒ terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).

Reasumując, dokumenty wewnętrzne nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu i nie stanowią informacji publicznej (vide: wyrok NSA w Warszawie z 17 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1416/15, dostępny w CBOSA).

W ocenie Sądu dokumenty, których udostępnienia odmówił organ, posiadają wspomniane cechy dokumentu wewnętrznego.

Zdaniem Sądu żądane przez skarżące Stowarzyszenie dokumenty nie zawierają ostatecznego stanowiska w kwestii podejmowanych przez organy władzy publicznej działań. Dokumenty te mają natomiast charakter roboczy i są opracowywane w związku z podejmowanymi działaniami faktycznymi związanymi ze zwalczaniem epidemii COVID-19. Jak wynika z treści odpowiedzi na skargę dokumenty te to przede wszystkim robocze analizy przekazywane organowi drogą mailową. Prawidłowości stanowiska organ potwierdza też ocena treści analiz opracowanych przez zespół jednej z instytucji nadzorowanych przez Ministra Zdrowia opublikowanych na stronie: https://covid19.mimuw.edu.pl. Są to zdaniem Sądu robocze analizy i prognozy, które służą wymianie informacji.

Wobec powyższego organ trafnie, w ocenie Sądu, przyjął, że do żądanych materiałów, będących dokumentami wewnętrznymi, nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.