Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3105/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 190/19 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 190/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego, 1. oddalił skargę; 2. przyznał od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego G. S. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. B., [...] października 2018 r., zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy W. o przyznanie pomocy finansowej z przeznaczeniem na potrzeby socjalno-bytowe z powodu trudnej sytuacji materialnej i zdrowotnej.

Burmistrz Miasta i Gminy W. decyzją z [...] października 2018 r., znak: [...], przyznał skarżącemu zasiłek celowy z Programu rządowego na zakup żywności w kwocie 124 zł jednorazowo na grudzień 2018 r.

Organ, na podstawie wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji, ustalił, że skarżący w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku uzyskał 0 zł dochodu i tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (701 zł). Organ wskazał ponadto, że kwota przyznanego zasiłku na zakup artykułów żywnościowych została ustalona w oparciu o dzienną stawkę na zakup artykułów żywnościowych celem przygotowania gorącego posiłku, którą organ przyjął, prowadząc politykę ustalania i przyznawania świadczeń pieniężnych z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020, w wysokości 4 zł dziennie dla osób samotnie gospodarujących, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Organ wyliczył, że kwota zasiłku na miesiąc grudzień 2018 r., liczący 31 dni, wyniosła w przypadku skarżącego 124 zł.

Skarżący, odwołując się od powyższej decyzji, zarzucił jej naruszenie przepisów art. 7, 8, 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli oraz brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy. Ponadto zarzucił błędne ustalenia faktyczne poprzez przyjęcie, że zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia jego potrzeb.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że skarżący spełnia przesłanki przyznania świadczenia z pomocy społecznej, gdyż jest osobą dotkniętą ubóstwem, osobą niepełnosprawną, przewlekle chorą, a w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, tj. we wrześniu 2018 r., nie uzyskał żadnego dochodu. Skarżący na podstawie decyzji organu pierwszej instancji uzyskał wsparcie finansowe, a na podstawie czterech decyzji z października 2018 r. uzyskał łącznie kwotę 1174,50 zł tytułem zasiłków celowych i zasiłku okresowego.

Organ podniósł, że posiada swobodę w podejmowaniu decyzji o zasiłku celowym, a ocenie podlegają okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia, rozmiar przyznanej pomocy, w szczególności wysokość kwoty, którą organ może w danym przypadku przyznać. Jednocześnie, organ, działając w ramach uznania administracyjnego, jest obowiązany uwzględnić zasady przyznawania pomocy mające zastosowanie do wszystkich rodzajów świadczeń z pomocy społecznej, wynikające z art. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej.

Organ zwrócił uwagę, że pomoc w formie zasiłku celowego jest świadczeniem przyznawanym w ramach uznania administracyjnego i zależy od możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której podniósł zarzuty:

- naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych,

- naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia skarżącemu zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy, co doprowadziło do naruszenia istotnej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada przekonywania,

- błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, że organ pierwszej instancji zna jego sytuację majątkowa i prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając mu wymienioną w decyzji kwotę, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że znajduje się on w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy tej kwoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, 16 maja 2019 r., pełnomocnik skarżącego przedłożył szereg zaświadczeń lekarskich dotyczących stanu zdrowia skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że podstawę materialnoprawną kwestionowanej przez skarżącego decyzji stanowił art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm., dalej jako: "u.p.s."), § 2, 5 i 7 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2014 r., poz. 919) oraz uchwała Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. nr 221 w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2012-2020 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1024).

Powołana wyżej uchwała Rady Ministrów nr 221 obowiązywała do 31 grudnia 2018 r., to jest w czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, a następnie, od 1 stycznia 2019 r., została zastąpiona uchwałą Rady Ministrów nr 140 z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i w domu" na lata 2019-2023 (M. P. z 2018 r. poz. 1007 ze zm.).

Jak wynika z treści pkt II ustanowionego uchwałą nr 221 programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (dalej jako: "Program"), jego strategicznym celem jest ograniczenie zjawiska niedożywienia dzieci i młodzieży z rodzin o niskich dochodach lub znajdujących się w trudnej sytuacji, ze szczególnym uwzględnieniem uczniów z terenów objętych wysokim poziomem bezrobocia i ze środowisk wiejskich oraz osób dorosłych, w szczególności osób samotnych, w podeszłym wieku, chorych lub osób niepełnosprawnych.

Program jest elementem polityki społecznej państwa w zakresie wsparcia finansowego gmin w wypełnianiu zadań własnych o charakterze obowiązkowym, poprawy poziomu życia rodzin o niskich dochodach, poprawy stanu zdrowia dzieci i młodzieży, kształtowania właściwych nawyków żywieniowych.

Pkt V Programu wskazuje, że ze środków przekazywanych w ramach jego realizacji gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w u.p.s. oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych.

Z treści pkt V.2.1. Programu wynika, że jedynie przyznanie pomocy w formie posiłku uczniowi albo dziecku w sytuacji nagłej ("w uzasadnionych przypadkach, gdy uczeń lub dziecko wyraża chęć zjedzenia posiłku"), które następuje z inicjatywy dyrektora szkoły lub przedszkola, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej w sprawie i ustalenia sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z tego a contrario, że w pozostałych przypadkach przyznanie pomocy w ramach realizacji Programu następuje w formie decyzji administracyjnej, która powinna być poprzedzona ustaleniem sytuacji rodziny w drodze rodzinnego wywiadu środowiskowego.

Uzupełnieniem regulacji uchwały nr 221 jest uchwała Rady Miejskiej w W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w której w § 7 ust. 2 przewiduje się, że prawo do świadczenia w postaci zasiłku celowego w zakresie określonym w ust. 1 przysługuje w sytuacji, gdy dochód na osobę lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Sąd wojewódzki podkreślił, że objęta programem rządowym pomoc realizowana jest w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym wskazanym w przepisie art. 39 tej ustawy, o czym stanowi wprost § 7 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w W.

Przyznając świadczenie w formie zasiłku celowego, organ pomocy społecznej działa w ramach uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie ustawowych kryteriów uzyskania pomocy na dożywianie w ramach Programu, nie przesądza o tym, że pomoc taka zostanie przyznana, a także, że zostanie przyznana w wysokości oczekiwanej przez wnioskodawcę. Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza więc, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie świadczenia, w tym także świadczenia w żądanej wysokości.

Sąd podkreślił, że warunkiem przyznania, w ramach Programu, świadczenia pieniężnego na dożywianie, niepodlegającego zwrotowi, jest zachowanie 150% kryterium dochodowego odpowiednio dla osoby samotnie gospodarującej lub dla osoby w rodzinie. W czasie orzekania w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., wynosiło, zgodnie z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358, obwiązującego od 1 października 2018 r.) 701,00 zł. Równowartość 150% tego kryterium stanowi zatem kwotę 1051,50 zł.

Skarżący to kryterium spełnił – jego dochód w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc finansową, tj. we wrześniu 2018 r., wyniósł 0 zł. Skarżący nie zgodził się z przyznaną mu kwotą zasiłku. Organ, wyjaśniając źródło ustaleń w tej mierze, odwołał się do przyjętej w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w W. polityki świadczeń, ustalania i przyznawania osobom i rodzinom pomocy z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania".

Sąd wojewódzki stwierdził, że powołane wyżej regulacje prawne, dopuszczając przyznanie w określonych stanach faktycznych zamiast gorącego posiłku, zasiłku celowego na zakup tego posiłku, nie określiły, że kwota zasiłku ma odpowiadać sztywno określonej kwocie. Kwota zasiłku celowego jako świadczenia pieniężnego ustalana jest przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej, ma odpowiadać celom i możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta. Organ natomiast zaznaczył, że skarżący w analizowanym okresie (w 2018 r.) uzyskał już szeroko zakrojoną pomoc finansową oscylującą wokół kwoty 1174,50 zł, również na dożywianie.

Sąd przypomniał też, że z uwagi na ograniczone środki finansowe organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy liczbę osób wymagających wsparcia, a nie liczbę osób ubiegających się o wsparcie w określonej przez wnioskodawców wysokości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 i na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, na skutek uznania, że organ drugiej instancji, wydając decyzję o zasiłku celowym, dopełnił ciążącego na nim obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji prawidłowego ustalenia wysokości zasiłku, w sytuacji gdy postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy, gdyż nie wyjaśnił prawidłowo zakresu zaspokojonych potrzeb skarżącego oraz jego możliwości finansowych, a także zasobów finansowych organu przyznającego pomoc, co doprowadziło do błędnego wniosku, że wysokość przyznanego skarżącemu zasiłku celowego nie narusza zasad przyznawania pomocy wynikających z ustawy o pomocy społecznej.

Na podstawie przedstawionych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a jego pełnomocnik – o przyznanie kosztów nieopłaconej w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3105/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej (pkt 1 zarządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na wstępie należy wskazać, że zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej rozpoznawana sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, dalej jako "uCOVID-19"). Wyjaśnić trzeba, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie (pkt 2 zarządzenia). W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutu skargi kasacyjnej należy podkreślić, że zarzut ten jest tożsamy z zarzutami, jakie zostały sformułowane w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji co do wyników przeprowadzonej kontroli, a w szczególności z przedstawionym stanowiskiem prawnym.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Jak wynika z treści tego przepisu decyzja administracyjna wydawana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Zmierza ona do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 505). Zatem Sąd pierwszej instancji, kontrolując wydaną w rozpoznawanej sprawie decyzję uznaniową, powinien zbadać czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, oraz czy organ dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie ww. przepisu.

Podkreślić przy tym należy, że organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować zadania z zakresu pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej są więc upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. W takich sytuacjach odmowa ich przyznania osobie ubiegającej się o tego rodzaju świadczenia może być podyktowana wyłącznie brakiem dostatecznych środków na ich pokrycie i to nawet wówczas, gdy potencjalny beneficjent, z uwagi na swoją sytuację osobistą i majątkową, spełnia kryteria niezbędne do ich otrzymania (zob. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., sygn. akt I OSK 2661/20; wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 3404/18 - wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA").

Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w W. z [...] lutego 2014 r., nr [...] w sprawie przyjęcia programu osłonowego dotyczącego udzielania mieszkańcom Gminy W. pomocy w zakresie dożywiania, podjętej m.in. na podstawie uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r.: Wieloletni program wspierania finansowego Gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1024), w przypadku braku możliwości zapewnienia gorącego posiłku lub gdy przyznanie pomocy w tej formie byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną można udzielić pomocy w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności.

Jak zatem słusznie wskazał sąd wojewódzki, pomoc realizowana w ramach ww. programu jest realizowana w trybie przepisów ustawy o pomocy społecznej i należy ją utożsamiać z zasiłkiem celowym, uregulowanym w art. 39 tej ustawy. Prawidłowo stwierdził też sąd, że przywołana wcześniej uchwała Rady Miejskiej w W. nie określa sztywno kwoty zasiłku – kwota ta powinna zostać ustalona przez organ za pomocą kryteriów uniwersalnych dla pomocy społecznej i ma odpowiadać celom i możliwościom pomocy społecznej oraz potrzebom beneficjenta.

W niniejszej sprawy organy ustaliły, na podstawie przeprowadzonego [...] października 2018 r. wywiadu środowiskowego oraz zgromadzonej dokumentacji, że skarżący kasacyjnie, w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku, uzyskał 0 zł dochodu i tym samym nie przekroczył kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (701 zł).

Kwota przyznanego zasiłku na zakup artykułów żywnościowych została ustalona w oparciu o dzienną stawkę na zakup artykułów żywnościowych celem przygotowania gorącego posiłku, którą organ przyjął, prowadząc politykę ustalania i przyznawania świadczeń pieniężnych z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 w wysokości 4 zł dziennie dla osób samotnie gospodarujących, których miesięczny dochód nie przekracza 100% kryterium dochodowego. Organ wyliczył, że kwota zasiłku na grudzień 2018 r., liczący 31 dni, wyniosła w przypadku skarżącego kasacyjnie 124 zł.

Organy uwzględniły także otrzymane już przez skarżącego kasacyjnie wsparcie, podkreślając fakt przyznania mu w drodze decyzji, na jego wniosek złożony [...] października 2018 r., pomocy w formie zasiłku celowego w wysokości 124 zł z przeznaczeniem na zakup żywności za październik 2018 r., w wysokości 120 zł za listopad, zasiłku celowego w łącznej kwocie 580 zł jednorazowo, z przeznaczeniem na dofinansowanie do opłat za media i czynsz, przejazdów, środków czystości, zakup baterii do aparatu słuchowego, zakupu obuwia zimowego, rękawiczek i bielizny osobistej oraz zasiłku okresowego w wysokości po 350 zł w październiku, listopadzie i grudniu 2018 r.

Powyższe oznacza, że organy, rozpatrując sprawę, zebrały wyczerpująco cały materiał dowodowy i poddały go ocenie zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uwzględniając fakt, że skarżący jest osobą znajdującą się w niedostatku, samotną, niepełnosprawną i wymagającą wsparcia.

Podobnie, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 11 k.p.a. Organ odwoławczy wskazał na potrzeby innych osób zgłaszających się do ośrodka pomocy społecznej i możliwości zaspokojenia przez tę instytucję potrzeb jej podopiecznych. Pamiętać również trzeba, że przepisy u.p.s. nie przewidują obowiązku zawarcia w uzasadnieniu decyzji szczegółowych danych dotyczących możliwości finansowych organu pomocy społecznej oraz ilości środków finansowych jakimi organ dysponuje, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających z tej formy pomocy (zob. wyrok NSA z 25 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 698/16, wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2360/19, CBOSA). Zresztą okoliczność posiadania zbyt małych środków przez ośrodki pomocy społecznej na pomoc dla osób domagających się pomocy społecznej jest okolicznością powszechnie znaną.

W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja przekraczała granice uznania administracyjnego. Podkreślić należy, że nawet spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek celowy nie oznacza, że organ musi taką pomoc, w wysokości oczekiwanej przez skarżącego, przyznać.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.