Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1888/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. i A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 362/20 w sprawie ze skargi J. W. i A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...]1 i [...]2 oraz autostrady A1 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. W. i A. H. na rzecz Gminy Miasta Łodzi kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 362/20, oddalił skargę J. W. i A. H. na uchwałę Rady Miejskiej w Łodzi z dnia [...] 2019 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...]1 i [...]2 oraz autostrady A1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli J. W. i A. H., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej "u.s.g.") w zw. z:

a) art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), poprzez wydanie uchwały z dnia [...] 2019 r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta Łodzi położonej w rejonie ulic [...]1 i [...]2 oraz autostrady A1 (dalej: "Uchwała") w sytuacji, gdy jest ona niezgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Łodzi uchwalonego uchwałą nr LXIX/1753/18 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 marca 2018 r. (dalej: "Studium");

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących i przekroczenie granic władztwa planistycznego;

c) art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja RP"), poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie oraz poprzez pozbawienie skarżących podstawowego atrybutu prawa własności w postaci możliwości zabudowy;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, dalej: "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłowe wykonanie obowiązku kontroli polegające na rezygnacji z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia zarzutów Skarżących, w tym brak wyczerpującego zbadania (kontroli) legalności działalności administracji publicznej i pominięcie zarzutów Skarżących odnoszących się do braku racjonalnego uzasadnienia niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek Skarżących, w tym ochrony obszarów przyrodniczych i krajobrazowych i przebiegającego przez działki Skarżących korytarza ekologicznego;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. oraz z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezgodności Uchwały ze Studium, nadmiernej i niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek skarżących, a nadto braku racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie korytarza ekologicznego przez co doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżących, a tym samymi przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Łodzi, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona ustosunkowała się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Zgodnie z art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. (stosownie do którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.") w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika m.in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, wypada w pierwszej kolejności zaznaczyć, że Skarżący kasacyjnie, wbrew art. 174 pkt 1 p.p.s.a., nie wskazali, czy ich zdaniem do naruszenia przytoczonych wyżej przepisów doszło poprzez ich błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie.

Nadto, należy podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że Skarżący kasacyjnie nie posiadali legitymacji do skutecznego zaskarżenia naruszenia § 18 ust. 3 pkt 2 lit. a, b i c oraz § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a, b i c zaskarżonej uchwały, jako niezgodnych z ustaleniami Studium. Wskazane powyżej przepisy zaskarżonej uchwały odnoszą się do terenów oznaczonych symbolem MN i RM, zaś nieruchomości Skarżących są położone na terenach oznaczonych symbolami 2U i 5R. Sąd I instancji słusznie przyjął, że Skarżący wywodzą swój interes prawny z prawa własności do działek nr [...], [...] oraz [...], które jak wyżej wskazano nie są położone na terenie objętym symbolem MN bądź RM. Zważywszy zaś, że ewentualne stwierdzenie nieważności ustaleń planu miejscowego na podstawie skargi podmiotu, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ("Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą...") może nastąpić w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego (por. wyrok NSA z 4.06.2008 r., II OSK 1883/07, LEX nr 490131), należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że wyżej wymienione kwestionowane ustalenia planu miejscowego nie odnoszą się do działek Skarżących, zaś sami Skarżący kasacyjnie nie wykazali związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy niezgodnością ustaleń co do terenów oznaczonych symbolem MN i treścią Studium, a należącymi do nich działkami znajdującymi się na terenach oznaczonych odpowiednio symbolami 2U i 5R. Jeżeli więc ustalenia wynikające z § 18 ust. 3 pkt 2 lit. a, b i c oraz § 19 ust. 3 pkt 1 lit. a, b i c planu miejscowego nie naruszają interesu prawnego Skarżących kasacyjnie, to poza sądową kontrolą pozostawało badanie podnoszonego przez nich naruszenia treści Studium.

Także zarzut naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i zaakceptowanie niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek Skarżących i przekroczenie granic władztwa planistycznego, nie znajduje uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd przedstawiony w uzasadnieniu do zaskarżonego wyroku, że ustalenia planu miejscowego dotyczące działek Skarżących są konsekwencją treści Studium. Działka nr [...] znajduje się w obszarze oznaczonym w Studium symbolem U i w planie miejscowym została przeznaczona pod zabudowę o charakterze usługowym. Z kolei działki [...] i [...] znajdują w obszarze oznaczonym w Studium symbolem O – oznaczający tereny wyłączone spod zabudowy, aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo. W związku z tym zostały określone w zaskarżonym planie jako tereny rolnicze (przeznaczenie podstawowe) z możliwością przeznaczenia uzupełniającego: lasy, zalesienia, wody powierzchniowe, infrastruktura techniczna (§ 23 ust. 2 pkt 1 i 2 zaskarżonego planu). W tych okolicznościach nie sposób uznać, że Rada Miejska poprzez uchwalenie planu miejscowego, którego ustalenia realizują w odniesieniu do ww. działek treść Studium przekroczyła granicę władztwa planistycznego, naruszając przy tym art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., oraz art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należy uznać również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP, poprzez wprowadzenie ograniczenia prawa własności, które jest nieproporcjonalne do zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz wartości chronionych konstytucyjnie oraz poprzez pozbawienie Skarżących podstawowego atrybutu prawa własności w postaci możliwości zabudowy.

Poza przywołanym zarzutem, trudno znaleźć w uzasadnieniu do skargi kasacyjnej wskazania na czym konkretnie w realiach tej sprawy polegało naruszenie art. 64 Konstytucji RP. Jak już wyżej przyjęto, ustalenia miejscowego planu odzwierciedlają treść Studium w odniesieniu do działek Skarżących kasacyjnie, a zatem owe ograniczenia mieszczą się w dotychczasowym zagospodarowaniu terenu, zwłaszcza gdy chodzi o działki nr [...] i [...]. Nie można więc przyjąć, że zaskarżone ustalenia planu ograniczają własność w stopniu naruszającym istotę prawa własności (zob. art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) do tych działek, skoro ustalenia te nawiązują do dotychczasowego ich wykorzystywania, zaś w odniesieniu do działki [...] przewidują możliwość jej zabudowy z przeznaczeniem pod działalność usługową z możliwością (przeznaczenie uzupełniające) zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnili też, w jaki sposób wyrok Sądu I instancji doprowadził do naruszenia art. 31 ust. Konstytucji RP.

Również zarzuty naruszenia prawa procesowego sformułowane w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia.

Zgodnie ze stanowiskiem ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ani art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., ani art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mieszczą się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ należą one do przepisów ustrojowych. Treść art. 3 p.p.s.a. ("Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.") wyjaśnia funkcje pełnione przez sądy administracyjne. Nie jest to przepis, który bezpośrednio reguluje postępowanie przed sądem administracyjnym.

Natomiast naruszenie art. 1 p.u.s.a. ("§ 1 Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. § 2 Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.") miałoby miejsce wtedy, gdyby sąd nie dokonał kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (wyrok NSA z 5.02.2020 r., I OSK 2014/19, LEX nr 2848053; zob. też wyrok NSA z 4.02.2021 r., II GSK 1597/18, LEX nr 3173093; . wyrok NSA z 22.03.2022 r., III OSK 1222/21, LEX nr 3343888.; wyrok NSA z 15.07.2021 r., II GSK 1385/18, LEX nr 3214005; wyrok NSA z 14.01.2022 r., III OSK 4892/21, LEX nr 3407451).

Żadna z takich sytuacji w niniejszej sprawie nie zaistniała. Sąd I instancji przeprowadził kontrolę uchwały w sprawie planu miejscowego, a więc aktu objętego zakresem jego właściwości. To zaś, że ocena Sądu I instancji odbiega od oceny Skarżących kasacyjnie nie może stanowić o naruszeniu art. 1 § 1 p.u.s.a. czy art. 3 § 1 p.p.s.a.".

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. oraz z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., należy wskazać, że:

Po pierwsze, zgodnie z art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. (zdanie drugie nie dotyczy zaskarżonego wyroku): "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżony wyrok zawiera wymienione w cytowanym przepisie elementy. Należy podkreślić, że przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Poza tym zarzut naruszenia art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, a w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w nim elementów. Z powołanego przepisu nie wynika też, by Sąd musiał odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony postępowania sądowoadministracyjnego. Nie nakłada też na Sąd obowiązku szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. (zob. wyrok NSA z 29.02.2008 r., II FSK 1801/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po drugie, art. 147 § 1 p.p.s.a. należy do tzw. przepisów wynikowych. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. może być skutecznie zarzucane w sytuacji, w której skarżący zdołali wykazać, że Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę ich skargę (por. wyrok NSA z 20.08.2020 r., II OSK 3590/19, LEX nr 3099854). Zważywszy, że dotychczasowe zarzuty nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, należy więc uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. za nieskuteczny. W ten sam sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., ponieważ i ten przepis ma charakter wynikowy (por. wyrok NSA z 31.08.2018 r., I OSK 1412/18, LEX nr 2559184).

Po trzecie, wyjaśnienie, że do naruszenia wymienionych powyżej przepisów doszło "poprzez oddalenie skargi w sytuacji niezgodności Uchwały ze Studium, nadmiernej i niewspółmiernej do potrzeb ingerencji w prawo własności działek Skarżących, a nadto braku racjonalnego uzasadnienia utworzenia na tym terenie korytarza ekologicznego przez co doszło do nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżących, a tym samym przekroczenia przez organ granic władztwa planistycznego, a zatem zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały.", odnosi się do materii (poza kwestią utworzenia korytarza ekologicznego", co do której Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się przy ocenie wcześniejszych zarzutów.

Zatem na marginesie (ponieważ przeznaczenie w planie miejscowym części działki [...] na korytarz ekologiczny, stanowi ustalenie planu o charakterze materialnoprawnym a nie procesowym), należy wskazać, że Sąd I instancji trafnie ocenił zasadność ustalenia korytarza ekologicznego. Utworzenie go w miejscu określonym na rysunku planu na wniosek Leśnictwa Miejskiego Zarządu Zieleni Miejskiej w Łodzi stanowi realizację zasad określonych w Studium, zaś fakt wybudowania ogrodzenia na innej działce przez którą przebiega ów korytarz ekologiczny nie mógł podlegać ocenie Sądu rozpoznającego skargę na uchwałę w sprawie planu miejscowego. Nie może też wpływać na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.