Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 79/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 pkt 2 lit c
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107 par 1, 156 par 1 pkt 4, 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 526/16 w sprawie ze skargi L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2016 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 5 października 2016 r., sygn. akt II SA/Po 526/16, oddalił skargę L. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] czerwca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz, po rozpatrzeniu wniosku A. W. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w P., decyzją z [...] stycznia 2008 r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych, w tym wyrobów cukierniczych, na terenie działek o nr geodezyjnych [...], położonych w B. przy ul. [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, po rozpoznaniu odwołania L. J., właścicielki działki nr [...], decyzją z [...] maja 2008 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza.

L. J. wnioskami z 24 listopada 2010 r. zwróciła się do SKO w Poznaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Burmistrza oraz ww. decyzji SKO w Poznaniu z [...] maja 2008 r. Zdaniem skarżącej decyzje dotyczą sprawy zakończonej wcześniejszą decyzją Burmistrza z [...] stycznia 2007 r. Dodatkowo zostały one wydane z rażącym naruszeniem prawa – naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

SKO w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza o ustaleniu warunków zabudowy.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z [...] marca 2011 r. uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

SKO w Poznaniu decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2008 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 489/12, uchylił obie decyzje Kolegium.

Sąd nakazał połączenie postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2008 r. oraz decyzji Burmistrza z [...] stycznia 2008 r. Następnie poczynienie ustaleń, jakie działki były objęte zgodą, uzyskaną przy uchwalaniu miejscowego planu, który utracił swoją ważność na podstawie art. 67 ust. 1 u.p.z.p., jakie było ich przeznaczenie w tym planie, które działki i dlaczego nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia, wszystko to w celu zbadania zgodności decyzji Burmistrza z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium powinno ponadto rozważyć, czy ustalenie warunków zabudowy dla kontrolowanej inwestycji nie spowodowało rażącego naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1104/13, oddalił skargę kasacyjną inwestora.

SKO w Poznaniu decyzją z [...] stycznia 2011 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2008 r., o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy.

Rozpoznając wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z [...] marca 2011 r. uchyliło swoją decyzję z [...] stycznia 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak prawidłowego wyznaczenia stron postępowania a także brak zbadania pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO decyzją z [...] lutego 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2008 r.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, Kolegium decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymało w mocy swoją decyzję.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Po 488/12, uchylił obie decyzje SKO. Sąd powtórzył argumenty i wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt II SA/Po 489/12.

NSA wyrokiem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1061/13 oddalił skargę kasacyjną Spółki także i w tej sprawie.

Ponownie prowadząc postępowanie SKO w Poznaniu połączyło postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy z postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2008 r. o utrzymaniu w mocy tejże decyzji Burmistrza.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., SKO w Poznaniu, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza ustalającej warunki zabudowy oraz odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2008 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza.

Kolegium stwierdziło, że sposób zagospodarowania nieruchomości występujących w obszarze przyjętym do analizy pozwalał na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Zdaniem SKO obie decyzje nie są obarczone wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto SKO wskazało, że spełniono wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Przytaczając przepisy art. art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 12, poz. 1266 ze zm.), art. 67 oraz art. 67 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm., "u.z.p."). Kolegium oceniło, że teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymagał uzyskania takiej zgody.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r., podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji.

Teren planowanej inwestycji w części uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w pozostałej części zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych nie wymagał uzyskania takiej zgody.

Kolegium zaznaczyło, że nie znalazło innych wad ww. decyzji, wyliczonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3–6 k.p.a., oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych, które uzasadniałyby stwierdzenie ich nieważności.

WSA w Poznaniu wyrokiem z 19 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Po 1137/15, uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Poznaniu z [...] listopada 2015 r.

Sąd przyjął, że zarzut rażącego naruszenia prawa dotyczył zasadniczo dwóch kwestii: naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd uznał, że organy prawidłowo oceniły, że nie można za rażące naruszenie prawa uznawać ustalenia funkcji oraz parametrów nowej zabudowy w oparciu o wadliwie lub niejasno sporządzoną analizę, chyba że nie określiłaby ona parametrów nowej zabudowy. Tego typu uchybienia mogą być eliminowane w zwykłych trybach odwoławczych, nie zaś w trybie nadzwyczajnym. Jednakże ponowna lakoniczność decyzji nadal uniemożliwiła Sądowi dokonanie kontroli w zakresie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy w swoich decyzjach nie odniosły się do wskazanych w wyrokach wątpliwości w zakresie zakreślenia terenu objętego analizą, niezawarcia charakterystyki terenu, określenia funkcji istniejącej zabudowy, jej cech, w szczególności formy architektonicznej, linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w odniesieniu do wszystkich nieruchomości z obszaru analizowanego z uwzględnieniem postanowień rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., spełnienia wymagań w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Organy wykonując zawarte w wyrokach zalecenia powinny odnieść się do podnoszonych wątpliwości, z zachowaniem oceny prawnej w zakresie przypadków rażącego naruszenia prawa w decyzjach o warunkach zabudowy. Sąd uznał jednocześnie, że prawidłowo organy uznały, że brak jest podstaw do przyjęcia, aby w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka stwierdzenia nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. z uwagi na wydanie w 2007 r. innej decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla tego samego terenu. W decyzjach objętych wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie ma wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3–6 k.p.a. oraz wad nieważności ustanowionych w przepisach odrębnych. Sąd wskazał na niepełne ustalenia w zakresie wymaganej zgody na odrolnienie, które nie wyjaśniają wszelkich wątpliwości.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę SKO w Poznaniu decyzją z [...] czerwca 2016 r., utrzymało w mocy decyzję własną z [...] października 2015 r.

L. J. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy decyzja z [...] października 2015 r. jest w istocie nieważna.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że SKO w Poznaniu zastosowało się do wskazań zawartych we wszystkich wydanych do tej pory wyrokach, w zakresie wystarczającym do rozpatrzenia wniosku skarżącej. W ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy, jak i decyzji SKO w Poznaniu z [...] maja 2008 r., z uwagi na brak rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz obu rozporządzeń wykonawczych z dnia 23 sierpnia 2003 r.

Sąd nie podzielił również stanowiska skarżącej, iż decyzja z 14 stycznia 2008 r. wydana została dla nieruchomości, które nie posiadały zgody na ich odrolnienie, a brak takiej zgody należało uznać za rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Kolegium wykazało bowiem, w oparciu o załączone do akt sprawy dokumenty, iż w odniesieniu do wszystkich działek objętych decyzją o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2008 r. ich teren, w świetle ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie posiadał statusu gruntu rolnego. W tych uwarunkowaniach przedmiotowy teren nie wymagał zgody na odrolnienie, zatem warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. był spełniony.

Poprawnie organ nie dopatrzył się istnienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1–7 k.p.a., których wystąpienie prowadziłoby do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2008 r. oraz decyzji z dnia [...] maja 2008 r.

Ponadto zdaniem Sądu zarzut nieważności zaskarżonej decyzji jest niezasadny, ponieważ w postępowaniu nieważnościowym stronami są podmioty, którym doręczono decyzje objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności (lub ich następcy prawni) oraz wnioskodawca.

W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

L. J. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

1) niezastosowanie art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ decyzja z [...] października 2015 r. skierowana została między innymi do osoby nieżyjącej – A. C., gdyż zmarł on w dniu 6 sierpnia 2015 r.,

2) art. 107 § 1 k.p.a., traktowanego jako przepis prawa materialnego, w zakresie oznaczenia stron w decyzji, tj. naruszenie prawa materialnego polegające na jego błędnej wykładni oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające w istocie na nieodniesieniu się do zarzutu podniesionego w skardze.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

3) art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 63 § 1 u.p.z.p., a także z art. 7, 8, 9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na braku zbadania/ustalenia stanu faktycznego i tym samym błędnym przyjęciu, iż nieprzesłanie odpisu decyzji o warunkach zabudowy właścicielowi nieruchomości nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, pomimo że należałoby uznać, iż niedoręczenie decyzji o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2008 r. i ostatecznej decyzji SKO w Poznaniu z [...] maja 2008 r. powoduje, że przedmiotowe decyzje powinny zostać uznane za nieważne, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi,

4) art. 151, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz z art. 7, 8, 9, 10, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na braku zbadania/ustalenia stanu faktycznego i tym samym błędnym przyjęciu, iż niezapewnienie uprawnień skarżącej wynikających z art. 10 k.p.a. nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa, pomimo że należałoby uznać, iż brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz żądań powoduje, że zaskarżona decyzja z [...] czerwca 2016 r. powinny zostać uchylona, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi.

SKO w Poznaniu w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Niezasadne okazały się zarzuty zawarte w punkcie 1, 2 skargi kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej decyzja SKO z [...] października 2015 r. wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w niej wymienionych zawiera prawidłowe oznaczenie stron poprzez wskazanie imienia i nazwiska wnioskodawcy oraz adresata decyzji z [...] stycznia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

Przewidziany w art. 107 § 1 k.p.a. wymóg oznaczenia w decyzji strony w niniejszej sprawie został spełniony bowiem skonkretyzowano wnioskodawcę inicjującego postępowanie nadzwyczajne oraz adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a więc podmiotu, którego prawa ukształtowane zostały decyzją z [...] stycznia 2008 r.

Zaznaczyć należy, że organ nie ma obowiązku oznaczenia w decyzji podmiotów działających na prawach strony, które brały udział w konkretnym postępowaniu. Wydawane w toku postępowania orzeczenia są im bowiem doręczane jedynie do wiadomości, aby mogły skorzystać z przysługujących im uprawnień procesowych. W praktyce przyjęte jest umiejscowienie podmiotów na prawach strony w tzw. rozdzielniku.

W świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. przyjmuje się, że decyzja skierowana do podmiotu niebędącego stroną to decyzja kształtująca sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, bądź np. gdyby doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc gdyby ustanowiono dla takiej osoby prawa lub nałożono obowiązki. Natomiast sankcja nieważności nie jest stosowana wówczas, gdy zmarł w toku postępowania podmiot działający na prawach strony, a decyzja została wysłana na jego adres omyłkowo bądź organ nie miał wiedzy o następcach prawnych zmarłego. Ewentualne prowadzenie postępowania bez udziału następców prawnych mogłoby być podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Jednak zarzuty w tym zakresie na etapie skargi kasacyjnej mogłyby podnieść właśnie te osoby, które zostały przez organ pominięte. Tymczasem w niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że Kolegium ustaliło, iż jedynym spadkobiercą A. C., który zmarł w trakcie postępowania nadzwyczajnego była jego żona U. C. i ona odebrała przesyłkę z decyzją z [...] października 2015 r. W takiej sytuacji nie doszło do naruszenia przepisów warunkujących uchylenie decyzji, a tym bardziej stwierdzenia jej nieważności. Podane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przykłady orzeczeń sądowych są nieadekwatne do niniejszej sprawy.

Z tych samych względów za chybiony należało uznać zarzut z punku 3 skargi kasacyjnej. W decyzji z [...] stycznia 2008 r. prawidłowo oznaczono stronę wskazując wnioskodawcę, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy dla określonej inwestycji. Natomiast kwestia nieustalania następców prawnych M. i W. G. bądź pominięcia M. G. mogłaby być rozpatrywana w postępowaniu wznowieniowym lub sądowym gdyby z odpowiednimi środkami prawnymi wystąpiły osoby do tego uprawnione, a więc takie które mając status strony zostały bez własnej winy pozbawione udziału w konkretnym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Do takiej kategorii podmiotów skarżąca nie należy, tak więc zarzut kasacyjny podniesiony w tym zakresie w punkcie 3 i 4 należało uznać za bezskuteczny.

Jako niezasadny należało również uznać zarzut rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, zakończonym decyzją Kolegium z [...] czerwca 2016 r.

Jak wynika z akt pismem z 3 września 2015 r. Kolegium zawiadomiło strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. Skarżąca otrzymała wymienioną informację, jednak ze swych uprawnień nie skorzystała. Zaznaczyć należy, że w toku wieloletniego postępowania zainicjowanego przez skarżącą, brała ona w nim aktywny udział, a przed wydaniem zaskarżonej decyzji miała zapewnioną możliwość zapoznania się z całością zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto skarżąca nie wykazała, aby brak dokonania ponownego zawiadomienia przed datą ostatniej decyzji miało wpływ na realizację przez nią uprawnień procesowych. Nawet w skardze złożonej do WSA skarżąca nie podniosła żadnego zarzutu dotyczącego ograniczenia, czy pozbawienia jej inicjatywy dowodowej. Również w skardze kasacyjnej nie wskazano jakich konkretnie wniosków czy żądań skarżąca nie mogła zgłosić w postępowaniu przed Kolegium.

Zaznaczyć należy, że sąd pierwszej instancji może na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylić kontrolowaną decyzję gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Również art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przewiduje, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Tymczasem w zarzucie zawartym w punkcie 4 skargi kasacyjnej ograniczono się tylko do przytoczenia szeregu przepisów p.p.s.a. i k.p.a., bez wykazania wpływu podnoszonych uchybień proceduralnych na końcowy wynik sprawy.

Te same uwagi należy odnieść do zarzutu z punku 5, w którym podniesiono niezbadanie przez Sąd Wojewódzki spełnienia wymogu w postaci złożenia podpisu na załącznikach do decyzji o warunkach zabudowy.

Z akt sprawy wynika, że wymienione w decyzji z [...] stycznia 2008 r. załączniki, mianowicie załącznik graficzny (mapa) oraz część opisowa i graficzna analizy zostały podpisane przez osoby wymienione na tych dokumentach, aczkolwiek oryginał analizy dołączony jest do wcześniejszego projektu decyzji.

Niezależnie od tego należy przyjąć, że dla ważności decyzji istotne znaczenie ma to, aby była ona podpisana oraz zawierała opis załączników stanowiących jej integralny element. Z kolei załączniki powinny być tak opisane by nie powstawały wątpliwości co do ich związku z określoną decyzją. Sam zatem brak podpisu na załączniku decyzji nie stanowi wady w sytuacji gdy nie zachodzą wątpliwości co do związku załącznika z decyzją (por. wyrok NSA z 6 czerwca 2013 r., II OSK 346/12). Ponadto istotne znaczenie ma to, aby załączniki zawierały wymaganą treść oraz były spójne z częścią opisową i graficzną decyzji.

Oceniając kompletność decyzji należy uwzględnić oryginał decyzji wraz ze wszystkimi załącznikami, które znajdują się w aktach administracyjnych sprawy. W rezultacie nie mógł mieć decydującego znaczenia podnoszony przez skarżącą fakt braku podpisu na egzemplarzu załącznika jej doręczonego, aczkolwiek trzeba wskazać, że złożona do akt kserokopia taki podpis posiada. Co istotne części graficzne decyzji i analizy pozwalały zidentyfikować lokalizacją obszaru analizowanego oraz terenu inwestycji, dla którego ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania.

Trzeba mieć również na uwadze to, że skarżąca miała wgląd do akt sprawy i miała możliwość zgłoszenia uwag merytorycznych do zgromadzonego materiału dowodowego. Przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało wadliwości załączników decyzji, mogących mieć znaczenie dla oceny jej ważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, aby niekompletne doręczenie załączników decyzji wpłynęło negatywnie na sytuację skarżącej podlegającą ochronie w niniejszym postępowaniu.

Całkowicie nietrafny okazał się zarzut z punktu 6 skargi kasacyjnej, odnoszący się do braku w sprawie decyzji o warunkach zabudowy ustaleń co do liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych.

Wbrew twierdzeniom przedstawianym w skardze kasacyjnej przepisy prawa stosowane w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie zawierają wymogu określenia w decyzji konkretnej liczby miejsc parkingowych, bowiem dokonywane jest to na etapie tworzenia projektu budowlanego i jego weryfikacji w sprawie pozwolenia na budowę.

Nie można jednak nie dostrzec, że w indywidualnych przypadkach dotyczących konkretnych przedsięwzięć inwestycyjnych zdarzyły się orzeczenia sądowe, w których przyjęto obowiązek określenia już na etapie decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych. Nie jest to jednak argument do wnioskowania o nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej w niniejszej sprawie.

Podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w kolejnym etapie inwestycyjnym unormowanym przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., stosowanymi – zgodnie z § 2 – przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budynków nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. To właśnie przepisy § 18, 19, 20 i 21 tego rozporządzenia precyzują szczegółowe wymogi związane z urządzeniem miejsc postojowych przy zagospodarowywaniu działki budowlanej.

Przepis art. 54 pkt 2 lit. c/ wymaga tylko aby decyzja o warunkach zabudowy określała warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji zaś w § 18 wskazano, że liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Z tych względów zgodzić się należy ze stanowiskiem dominującym w orzecznictwie, zgodnie z którym w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie określa się liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych czy parkingowych (por. wyroki NSA z: 27 marca 2012 r., II OSK 2448/10, 19 grudnia 2012 r., II OSK 1543/11, 2 sierpnia 2016 r., II OSK 1871/15).

Tym samym przeciwne stanowisko strony skarżącej nie mogło być uwzględnione.

W sposób chybiony podniesiono zarzut kasacyjny z punktu 7 co do naruszenia m.in. art. 46 ust. 1 i ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska przez przyjęcie założenia, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być uzyskana przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy.

Treść art. 46 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy została zmieniona z dniem 28 lipca 2005 r. ustawą z dnia 18 maja 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 113, poz. 954) przez uchylenie punktu 1 przewidującego wcześniej wymóg wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie decyzja z 14 stycznia 2008 r. nie musiała być poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a zawarty w niej obowiązek uzyskania tej decyzji przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę był zgodny z art. 46 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jako niezasadne należało uznać stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w punkcie 8 skargi kasacyjnej, zgodnie z którym wyznaczenie w decyzji nieprzekaczalnej linii zabudowy zamiast przewidzianej w § 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) "obowiązującej linii zabudowy" świadczy o rażącym naruszeniu prawa.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że art. 54 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 wymienia jako jeden z obligatoryjnych elementów decyzji o warunkach zabudowy – określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Nie jest rolą omawianej decyzji określanie w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie gdyż rozstrzyganie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu odbywa się dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na gruncie § 4 ust. 1–4 wymienionego rozporządzenia oraz art. 61 ust. 7 u.p.z.p. brak jest podstaw do różnicowania pojęcia "linii zabudowy" i wyprowadzenia kategorii typu "nieprzekraczalna linia zabudowy", przy czym użyte w § 4 ust. 1 rozporządzenia pojęcie "obowiązującej linii nowej zabudowy" należy traktować jako linię zabudowy ustaloną od frontu działki, a więc na tej jej części, która przylega do drogi. Ustalenie linii zabudowy służy zachowaniu odpowiedniego odstępu od drogi publicznej celem zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego a ponadto ma za zadanie zapewnienie walorów ładu przestrzennego. Oczywiste wobec tego jest, że linię zabudowy ustala się w tym celu, aby określić od którego miejsca na działce, patrząc od strony drogi publicznej, możliwa jest nowa zabudowa. Siłą rzeczy taka linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, ale wynika to z samej jej istoty, a nie terminologii, którą bywa określana (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu, Komentarz pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lexix Nexis, Warszawa 2014, s. 493). Wobec powyższego trudno zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że samo użycie w decyzji pojęcia "nieprzekraczalnej linii zabudowy" stanowi o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji gdy w istocie ustalony warunek odpowiada linii zabudowy określonej w analizie i załączniku graficznym, a więc wyznacza odległość potencjalnego terenu zabudowy od linii rozgraniczającej drogę publiczną oraz tereny kolejowe.

Poza tym trzeba mieć na uwadze, że ustalenie dotyczące linii zabudowy jest tylko jednym parametrem dotyczącym lokalizacji planowanego przedsięwzięcia, a jego konkretną lokalizację determinują też inne wskaźniki wyznaczone w decyzji, jak maksymalny stopień zabudowy, minimalna powierzchnia terenów zieleni, a w szczególności normy stosowane na etapie projektowania i udzielania pozwolenia na budowę – określone w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co wyraźnie zastrzeżono w treści decyzji z [...] stycznia 2008 r.

Jako nietrafne należało ocenić również zarzuty sformułowane w punkcie 9 i 10 skargi kasacyjnej, dotyczące wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a konkretnie zachowania w niniejszej sprawie tzw. zasady dobrego sąsiedztwa oraz prawidłowości ustalonych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że celem zasady dobrego sąsiedztwa, ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Powstająca zatem nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej na danym terenie tworzącym pewną urbanistyczną całość.

Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizowania zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie. Warunkiem jednak dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi się bowiem mieścić w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić (Komentarz, op. cit., s. 466–472).

Uwzględniając powyższe uwagi należało zgodzić się z przedstawionym w uzasadnieniu wyroku wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa. Mimo niedostatków analizy urbanistyczno-architektonicznej Kolegium, a następnie Sąd Wojewódzki słusznie stwierdziły brak takich naruszeń prawa, które warunkowałyby stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd Wojewódzki trafnie zaznaczył, że w sprawie przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazująca, że w wyznaczonym obszarze występuje funkcja "G, MG, M", a więc tereny działalności gospodarczej, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z działalnością gospodarczą, a w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się działka zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Ustalono też, że dominującą funkcją obszaru analizowanego jest działalność gospodarcza – zabudowa magazynowa i produkcyjna, w tym obiekty wielkopowierzchniowe, a teren planowanej inwestycji położony jest w pasie usytuowanym pomiędzy linią kolejową i drogą krajową. Sąd zaznaczył ponadto, że w aktach administracyjnych znajduje się wstępna ocena wniosku, podpisana przez architekta sporządzającego analizę i projekt decyzji. W dokumencie tym odnotowano, że w nieobowiązującym planie analizowany obszar był zaliczany do terenu działalności gospodarczej i terenów kolejowych, natomiast w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy przedmiotowe tereny przewidziano na aktywizację gospodarczą i mieszkaniową. W tym stanie faktycznym uprawnione było stwierdzenie Sądu, że planowane przedsięwzięcie odpowiada funkcji zabudowy i zagospodarowania analizowanego obszaru, a w konsekwencji planowana inwestycja jest zgodna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu, charakteryzującym się zróżnicowaną zabudową co do gabarytów, formy i funkcji. Skoro ustalone w decyzji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu miały oparcie w zebranym materiale dowodowym, w tym sporządzonej analizie urbanistyczno-architektonicznej to brak było przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wskazał Sąd Wojewódzki tylko oczywista sprzeczność pomiędzy wynikami analizy i warunkami ustalonymi w decyzji dla nowej zabudowy mogłaby dawać podstawę do uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Tymczasem zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał przyjąć, że dopuszczona lokalizacja przedmiotowego obiektu hali magazynowo-biurowej z częścią socjalną dla hurtowni artykułów spożywczych w sposób oczywisty narusza ład przestrzenny istniejący na danym terenie. Fakt, że taka lokalizacja przedmiotowej inwestycji była niekorzystna z punktu widzenia interesu skarżącej, jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym, nie mógł być decydujący w sytuacji, gdy jednocześnie w okolicy przewidzianej na rozwój działalności gospodarczej znajdowały się obiekty o charakterystyce odpowiadającej planowanej zabudowy.

Zaznaczyć należy, że w decyzji o warunkach zabudowy umieszczono m.in. warunek, że wszelkie uciążliwości związane z funkcjonowaniem projektowanego obiektu należy zamknąć w obrębie działki inwestora, a w uzasadnieniu decyzji odniesiono się do sprzeciwu skarżącej, zastrzegając, że spełnienie wymogów w zakresie ochrony interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich będzie przedmiotem badania na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazano również, że w celu zminimalizowania negatywnego odbioru planowanej inwestycji przez użytkowników działek sąsiednich w decyzji zobowiązano inwestora do wykonania pasa zieleni izolacyjnej, zachowania wysokości budynku 9,5 m od strony działki sąsiedniej nr [...] oraz wskazano na obowiązek przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę. Wymienione okoliczności niewątpliwie czyniły upoważnioną konkluzję Sądu, że wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...] stycznia 2008 r. nie naruszyła art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa w sposób mogący skutkować stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., natomiast dostrzeżone uchybienia w zakresie wyznaczenia konkretnych parametrów i wskaźników dla nowej zabudowy mogły być ewentualnie przedmiotem weryfikacji decyzji w trybie zwykłym a nie w postępowaniu nadzwyczajnym. Słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na różnice pomiędzy rozpatrywaniem sprawy w zwykłym postępowaniu instancyjnym oraz w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, zaznaczając, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje wówczas, gdy stwierdzenie naruszenia prawa ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność decyzji ostatecznej.

Wreszcie podkreślić należy, że szereg uwag przedstawionych w skardze kasacyjnej uczynionych zostało bez uwzględnienia tego, iż decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę.

Również w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę konkretyzowane są wymogi w zakresie poszanowania interesów właścicieli nieruchomości pozostających w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia budowlanego. Dlatego w sprawie rozpatrywanej na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego organ nie jest właściwy do ustalania w decyzji o warunkach zabudowy szczegółowych wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich.

Chybione okazały się także pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej uprawniona była ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w zaskarżonym wyroku co do nienaruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 153 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki analiza wcześniejszych wyroków wydanych w sprawie podsumowana została trafną uwagą, że orzekające w sprawie sądy obu instancji nie zawarły w wydanych orzeczeniach całościowej wiążącej oceny sprawy gdyż kontrolowane wówczas decyzje były zbyt lakoniczne, a materiał dowodowy wymagał uzupełnienia. Dopiero usunięcie tych braków przy ponownym rozpoznawaniu sprawy pozwoliło Kolegium, a następnie Sądowi Wojewódzkiemu dokonać całościowej oceny w zakresie badanej ważności decyzji z [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd Wojewódzki kontrolując zaskarżoną decyzję w aspekcie oceny związanej z regulacją art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przedstawił szeroką argumentację, którą należało w pełni zaakceptować. Niewątpliwie dla oceny decyzji z [...] stycznia 2008 r. w trybie nadzwyczajnym decydujące znaczenie miała wskazana przez Sąd Wojewódzki okoliczność, że na potrzeby wydania decyzji o warunkach zabudowy Starosta Poznański postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. uzgodnił projekt decyzji, działając jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, a Burmistrz Miasta i Gminy Swarzędz orzekając o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji był tym stanowiskiem związany, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. i art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Trafnie również Sąd Wojewódzki wskazał na problemy w zakresie wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., co nie było bez znaczenia, zważywszy, że w sprawie badane było ewentualne "rażące" naruszenie tego przepisu przez organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Uwzględniając materiał dowodowy zebrany w sprawie Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że Kolegium wykazało, iż teren objęty decyzją z [...] stycznia 2008 r. nie posiadał statusu gruntu rolnego i w efekcie nie wymagał zgody na odrolnienie, a tym samym spełniony był warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Z przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki zasadnie ocenił kontrolowane decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako zgodne z prawem. W granicach sprawy wyznaczonych przedmiotem zaskarżonej decyzji Sąd Wojewódzki nie mógł objąć orzekaniem wymienionego postanowienia Starosty Poznańskiego z [...] stycznia 2007 r., a tym samym mylny okazał się zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.