Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 891/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31 zq
journal: Dz.U. 2020 poz 266
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 11 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2021 roku sprawy ze skargi H. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. z dnia [...] października 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowa prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W. Inspektorat w J. z dnia [...] lipca 2020r. nr [...]


UZASADNIENIE

H. P. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za maj 2020 r.

Decyzją z [...] lipca 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W., wskazując na art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm., dalej jako ustawa z 2 marca 2020 r.) w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, za okres maj 2020 r.

W uzasadnieniu organ napisał, że zgodnie z art. 31 zq ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. warunkiem zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych za maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba, że płatnik składek jest zwolniony z obowiązku ich składania. Skarżąca złożyła dokumenty rozliczeniowe za maj 2020 r. dopiero [...] lipca 2020 r. i z tego powodu organ odmówił zwolnienia z opłacania należności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca napisała, że nieterminowe złożenie deklaracji było jej niedopatrzeniem.

Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. W.., wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z 2 marca 2020 r. – utrzymał w mocy decyzję. Uzasadniając powtórzył argument, że złożenie dokumentu po upływie ustawowego terminu przewidzianego na dokonanie tej czynności, skutkuje tym, że skarżącej nie przysługuje prawo do zwolnienia z opłacania należności.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła H. P.. Napisała, że terminowe złożenie deklaracji było jej obowiązkiem, ale wniosła o szczególne potraktowanie sytuacji. Przez brak kontaktu z ZUS nie mogła uzyskać potrzebnej informacji. Zawieszenie działalności spowodowało chaos w życiu skarżącej, z uwagi na brak znajomości obsługi Internetu, przez co skarżąca nie miała aktualnych informacji. Opłacenie składek spowoduje spory uszczerbek w budżecie skarżącej, który i tak jest już u granic wytrzymałości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 P.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 2 marca 2020 r. W przepisach art. 31 zo i n. ustawy przewidziano zwolnienie z obowiązku opłacenia nieopłaconych składek osób prowadzących jednoosobową działalność gospodarczą, podmiotów zatrudniających nie więcej niż 49 osób.

Wydając obie decyzje organ wskazał na art. 31 zq ust. 1, ust. 3 i ust. 7 ustawy z 2 marca 2020 r. ( w brzmieniu na dzień wydania decyzji), zgodnie z którymi:

- za marzec, kwiecień i maj 2020 r. płatnik składek zobowiązany jest przesyłać deklaracje rozliczeniowe lub imienne raporty miesięczne na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zgodnie z tymi przepisami zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 1);

- warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo, jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za marzec, kwiecień i maj 2020 r. nie później niż do dnia 30 czerwca 2020 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania (ust. 3);

-odmowa zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31 zo, następuje w drodze decyzji (ust. 7)

Zgodnie z art. 31 zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r., od decyzji o odmowie zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, o której mowa w ust. 7, płatnikowi składek przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. dotyczące odwołań od decyzji oraz przepisy P.p.s.a.

Zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a. jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa.

Sąd zwraca uwagę na naruszenie przez organ licznych przepisów proceduralnych. Zdając sobie sprawę z realiów rozpoznawania tego typu wniosków, ich ogromnej liczby, ograniczeniach związanych z pandemią Sąd uznał, że nie mogą one uzasadniać niekorzystnych skutków jedynie dla strony postępowania.

Wskazać należy, że do postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją, z mocy art. 180 K.p.a. oraz art. 123 z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, dalej jako u.s.u.s.) mają zastosowanie przepisy K.p.a., stanowiące m.in., że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.).

Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące podstawę rozstrzygnięcia powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, ponieważ przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok NSA z 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994, nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z 12 lutego 1997 r., III RN 94/96, OSNAPiUS 1997, nr 19, poz. 366).

W przedmiotowej sprawie skarżąca na żadnym jej etapie nie otrzymała od organu informacji o braku przesłania wypełnionych w terminie dokumentów. Trudności związane z realizacją obowiązków organu wynikające ze specyfiki okresu pandemii (duża ilość spraw, ograniczenie funkcjonowania urzędów, stres związany z sytuacją) nie mogą usprawiedliwiać zaniechań organu, obciążając ich skutkami skarżącego. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło do istotnego naruszenia art. 9 K.p.a., w którym to ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego; a także czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, a to poprzez udzielanie im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wskazać bowiem należy, że w następstwie złożenia przez skarżącą wniosku, doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym, kierując się wyrażoną w art. 9 K.p.a. organ powinien był czuwać nad tym, aby na skutek nieznajomości prawa strona nie poniosła szkody. W tym celu, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., organ powinien był - w rozsądnym terminie - udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, a konkretnie wskazać, jakich dokumentów - zdaniem organu - brakuje, aby wniosek mógł zostać pozytywnie rozpatrzony. Z akt sprawy wynika, że organ nie wyjaśnił stronie - przed 30 czerwca 2020 r., że warunkiem pozytywnego załatwienia jego wniosku jest złożenie brakującego dokumentu rozliczeniowego (deklaracji), ograniczył się tylko do wydania decyzji odmownej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że realizacja obowiązków wynikających z art. 9 K.p.a. polega, między innymi, na powinności organu administracji poinformowania strony w sposób szczegółowy o tym, od jakich okoliczności zależy rozstrzygnięcie sprawy i jakie dowody powinny być przedstawione przez stronę, aby zostało wydane rozstrzygnięcie o treści żądanej przez stronę (vide: wyrok NSA z 06 września 2001 r., V SA 44/01, LEX nr 50158). Ponadto, obowiązek udzielania stronie informacji powinien być rozumiany w jak najszerszy sposób, jego naruszenie zaś należy traktować jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji (vide: teza pierwsza wyroku NSA z 25 czerwca 1997 r., SA/Lu 2087/95, LEX nr 30816). Należy dodać, że art. 9 K.p.a. zobowiązuje organ do udzielania stronie potrzebnych informacji i wskazówek z urzędu, a nie tylko na wniosek.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 K.p.a.). Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (art. 10 § 2 K.p.a.). Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 (art. 10 § 3 K.p.a.). Zgodnie zaś z art. 79a § 1 K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W świetle art. 15 zzzzzn pkt 1 ustawy z 02 marca 2020 r., obowiązującego od 18 kwietnia 2020 r., w okresie stanu epidemii, w szczególności, gdy urząd administracji obsługujący organ administracji publicznej wykonuje zadania w sposób wyłączający bezpośrednią obsługę interesantów, organ administracji publicznej może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 K.p.a. także w przypadku, gdy wszystkie strony zrzekły się swego prawa.

Jak wynika z danych powszechnie dostępnych – strona internetowa ZUS (www.zus.pl), ZUS od dnia 4 maja 2020 r. przywrócił standardową obsługę klientów w placówkach ZUS, zachęcając jedynie do załatwiania spraw w ZUS "bez wychodzenia z domu", przez elektroniczny portal Platformy Usług Elektronicznych. Zatem organ powinien był realizować w sprawie, od dnia 4 maja 2020 r., uregulowaną w przywołanym wyżej art. 10 K.p.a., zasadę czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania w sprawie.

W ocenie Sądu w sprawie doszło także do istotnego naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a § 1 K.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania dokumentacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten stanowi konkretyzację i uzupełnienie obowiązków wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., a jego celem jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. Chodzi przy tym o to, aby strona nie została zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego (tak WSA w Szczecinie w wyroku z 23 maja 2019 r., II SA/Sz 239/19).

Z akt badanej sprawy nie wynika bowiem, aby przed wydaniem decyzji odmownej organ umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; nie wyjaśnił również stronie przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować – i w tym wypadku skutkowało - wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem skarżącej. Jest to o tyle istotne, że gdyby nastąpiło to jeszcze przed 30 czerwca 2020 r., wówczas skarżąca miałaby szansę przed upływem ustawowego terminu wyjaśnić zaistniałą sytuację . Organ powinien był o to zadbać. Zwłaszcza, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem art. 12 § 1 K.p.a., organ był zobligowany działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zauważyć przy tym należy, że jeśli organ odstępuje od zasad określonych w art. 10 § 1 i wytycznych płynących z art. 79a § 1 K.p.a. (co może nastąpić w sytuacji przewidzianej w art. 10 § 2 K.p.a.), to w myśl art. 10 § 3 K.p.a. jest zobowiązany utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny takiego odstąpienia. Tymczasem takiej adnotacji w aktach brak. Uznać zatem trzeba, że naruszenie art. 9, art. 10 § 1 i art. 79a § 1 K.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe, stwierdzając że naruszenia wskazanych powyższej przepisów K.p.a. miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił obie decyzje wydane w sprawie.

Rozpoznając ponownie sprawę, w związku z naruszeniem przepisów art. 9, art. 10a i art. 79a K.p.a. organ weźmie pod uwagę, że niezależnie od dokonanych w tym zakresie ustaleń, nie dające się usunąć wątpliwości w koniecznym dla załatwienia meritum sprawy zakresie, organ rozstrzygnie na korzyść skarżącego, stosownie do art. 81a K.p.a., mając na uwadze okoliczności towarzyszące złożeniu wniosku (stan epidemii COVID-19), charakter sprawy, a w szczególności dobro i interes strony postępowania, tj. pominie brak wpływu dokumentów do ZUS za maj 2020 r. do 30 czerwca 2020 r. jako okoliczność wpływającą na rozstrzygnięcie o zasadności wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Ewentualnie biorąc pod uwagę obowiązujący od 16 grudnia 2020 r. art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z 2 marca 2020r. (zmiana: Dz. U. z 2020 poz. 2255) organ zawiadomi skarżącą o uchybieniu terminu do dokonania przez stronę czynności kształtującej jej prawo (złożenie wymaganych dokumentów), wyznaczając termin do przywrócenia terminu do ich złożenia. Przepis ten bowiem wprost uwzględnia sytuację, w której strona uchybiła terminowi do dokonania czynności kształtującej jej prawa i obowiązki. I choć wszedł w życie w dniu następującym po dniu ogłoszenia ( i po wydaniu zaskarżonej decyzji) to obejmuje zdarzenia, które miały miejsce "w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19". Stan epidemii został ogłoszony od dnia 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 poz. 491).