Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151a par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2, 136 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2020 r. sprawy ze sprzeciwu [...] [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

1. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") uchylił decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2019 r., znak: [...] i jednocześnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 19 stycznia 2018 r. spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor", a także "skarżąca") wystąpiła z wnioskiem (ostatecznie uzupełnionym w dniu 8 sierpnia 2019 r.) o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz elementami zagospodarowania terenu, zlokalizowanego na części działek nr ewid. [...], znajdujących się w obrębie[...], etap II, przy ul. [...] (dalej: "inwestycja"). Wskazany wniosek inwestora Stanowił efekt poprawienia jeszcze wcześniejszego wniosku z dnia 21 grudnia 2017 r., a także kolejnych korekt projektu budowlanego oznaczonych datami: 14 marca 2018 r. oraz 8 sierpnia 2019 r.

Po zbadaniu dokumentacji złożonej przez inwestora Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent [...]") stwierdził, że postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dotyczy też interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej. W związku z tym 3 lipca 2019 r. organ zawiadomił Wspólnotę Mieszkaniową o toczącym się postępowaniu i o uprawnieniach wynikających z przyznania jej przymiotu strony.

3. Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek inwestora, Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] września 2019 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 oraz art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, dalej "pr.bud."), a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 115 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (tekst jedn. Dz. U. z [...] r., poz. [...]).

4. Pismem z 4 października 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa złożyła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...].

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu odwołująca się zarzuciła naruszenie:

art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 4 pr.bud. w zw. z art. 104 k.p.a. przez wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, podczas gdy przedłożony projekt budowlany oraz analiza oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym analiza nasłonecznienia, niedostatecznie wyjaśniają, czy zostały spełnione wymogi przewidziane w § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 1065; dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych");

art. 35 ust. 1 pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. przez niedokonanie sprawdzenia przedłożonego projektu budowlanego, analizy oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, w tym analizy nasłonecznienia, pod kątem zgodności z § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a tym samym potencjalnego naruszania przez planowaną inwestycję uzasadnionych interesów osób trzecich;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie oceny, czy wysokość nasypu, na którym ma zostać posadowiony budynek, została wzięta pod uwagę przy dokonywaniu analizy nasłonecznienia;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy 3-metrowy nasyp, na którym ma zostać posadowiony budynek, stanowi kondygnację podziemną w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, czy kondygnację nadziemną, a tym samym, czy wysokość budynku obliczona została zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia;

art. 7, art. 77 § 1 i art 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie, czy przeprowadzona analiza nasłonecznienia odnosi się do wszystkich mieszkań w budynku przy ul. [...], czy też wyłącznie do mieszkań posiadających okna w świetle ściany budynku.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją nr [...] z 29 stycznia 2020 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że analiza akt postępowania pozwala na stwierdzenie naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów procedury administracyjnej oraz przepisów prawa materialnego, w tym art. 35 ust. 1 pr.bud. Tym samym należy przyjąć, że organ pierwszej instancji nie podjął wszystkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził też niezgodność złożonej dokumentacji projektowej z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) w zakresie zgodności strony tytułowej projektu budowlanego, na którym znajdują się numery działek nieobjętych przedmiotowym projektem, z § 3 ww. rozporządzenia.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany narusza § 8 ww. rozporządzenia w części opisowej oraz rysunkowej projektu zagospodarowania terenu. Opis nie obejmuje zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania terenu, takich jak: powierzchnia zabudowy projektowanych istniejących obiektów budowlanych, powierzchnia dróg, parkingów, placów i chodników, powierzchnia zieleni, powierzchnia biologicznie czynna oraz innych części terenu niezbędnych do sprawdzenia co do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania. Pominięta została również informacja, czy teren objęty inwestycją jest wpisany do rejestru zabytków oraz czy podlega ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dodatkowo Wojewoda wskazał na uchybienie dotyczące § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia, tj. nieuwzględnienie orientacji położenia terenu przedmiotowego zamierzenia budowlanego w stosunku do sąsiednich terenów oraz stron świata. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że przedłożony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony w sposób nieczytelny. Analiza dokumentacji pozostawia wątpliwości odnoszące się do istniejących i projektowanych budynków, oznaczonej liczby kondygnacji w wielu budynkach oraz zwymiarowania najważniejszych odległości. Z tych powodów nie można zweryfikować zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego ze złożonym wnioskiem.

W ocenie organu przedłożony projekt budowlany jest również niezgodny z § 8 ust 2 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego zachowania powierzchni biologicznie czynnej.

Dodatkowo, na kartach części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu znajdują się naklejone elementy, co stanowi naruszenie § 6 ww. rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zgodnie z którym projekt budowlany i jego elementy należy sporządzić w czytelnej technice graficznej w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Sposób umieszczenia naklejek na projekcie zagospodarowania terenu umożliwia ich późniejsze usunięcie z przedmiotowego dokumentu.

Ponadto organ pierwszej instancji nie dostrzegł braku klauzuli poświadczenia za zgodność z oryginałem wraz z podpisem projektanta na kopii mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, że projekt budowlany nie jest zgodny z § 40 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy objęte tą jednostką przewidują m.in. obowiązek zapewnienia, że co najmniej 30% powierzchni placów zabaw dla dzieci i miejsc rekreacji dostępnych dla osób niepełnosprawnych powinno znajdować się na terenie biologicznie czynnym, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Równocześnie nasłonecznienie placu zabaw dla dzieci powinno wynosić co najmniej 4 godziny liczone w dniach równonocy w godzinach 1000-1600.

Organ architektoniczno-budowlany pierwszej instancji nie wyjaśnił także, czy projektowany nasyp ziemny wpłynie na zmianę stosunków wodnych bowiem zgodnie z § 29 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Projekt powinien zawierać wielkości rzędnych terenu dla projektowanego wejścia do budynku oraz projektowanego wjazdu do garażu.

Organ wskazał również, że przedmiotowa inwestycja znajduję się na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla "[...]" w gminie [...] przyjętym przez Radę Gminy uchwałą Nr [...] z dnia [...] marca 2001 r. Teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem M – budownictwo jednorodzinne i wielorodzinne oraz symbolem KM - tereny trasy metra (linia II z łącznicą). Projektowany jest tam także obiekt tymczasowy, którego przedstawienie nie znajduje się w projekcie budowlanym.

Kolejnym uchybieniem Prezydenta [...] było to, że nie zbadał on sposobu zaprojektowania wjazdu prowadzącego z drogi publicznej do projektowanego zamierzenia budowlanego. Organ powinien sprawdzić, czy przedmiotowy wjazd projektowany jest wraz z całą inwestycją, czy też według odrębnego opracowania.

Następnie Wojewoda wskazał, że do wniosku o pozwolenie na budowę powinny być dołączone oryginały lub poświadczone odpisy określonych dokumentów. W analizowanym przypadku wiele dokumentów takich poświadczeń nie posiadało.

Wskazane uchybienia w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlane, jak również rozporządzenia o warunkach technicznych, stanowią potwierdzenie argumentów Wspólnoty Mieszkaniowej, że postępowanie wszczęte przez organ architektoniczno-budowlany zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a wielość uchybień prowadzi do wniosku, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z tym Prezydent [...] powinien ponownie przeprowadzić postępowanie mając na celu doprowadzenie projektowanej inwestycji do stanu zgodności z prawem, w szczególności zgodności z przepisami rozporządzenia o warunkach technicznych.

Tl

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżąca spółka pismem z 20 lutego 2020 r. złożyła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji. Skarżąca wniosła dodatkowo o przyznanie jej kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

błędne zastosowanie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do jego zastosowania;

naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 136 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, co uniemożliwiło inwestorowi wyjaśnienie kwestii mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 79a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, pomimo żądania strony, w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, a tym samych zaniechanie wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja Wojewody zapadła z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego dotyczących zapewnienia czynnego udziału stron postępowania, a wskazane przez Wojewodę uchybienia w dokumentacji projektowej w części są całkowicie bezzasadne, pozostałe natomiast nie mają istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i są możliwe do wyjaśnienia przez skarżącą w terminie 2-3 dni. Ponadto w ocenie skarżącej organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. oraz zignorował wniosek skarżącej o wskazanie przesłanek, o których mowa w art. 79a § 1 k.p.a. W rezultacie zdaniem skarżącej wskazane rozstrzygnięcie godzi w konstytucyjną zasadę legalizmu działania organów administracji publicznej oraz fundamentalne zasady postępowania administracyjnego.

7. Odpowiadając w dniu 23 marca 2020 r. na ww. sprzeciw organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jego oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

8. Bezpośrednio przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd skarżąca złożyła w dniu 7 maja 2020 r. pismo zatytułowane "Uzupełnienie sprzeciwu". Pismo to zawiera odpowiedzi na wybrane zarzuty podniesione przez organ odwoławczy wobec decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności skarżąca wskazała w ww. piśmie orzeczenia sądów administracyjnych mające przemawiać za tezą, że tak długo jak organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zdaniem skarżącej w okolicznościach rozpatrywanej sprawy wymóg zorganizowania placu zabaw jest oparty na błędnie przeprowadzonej wykładni przepisów o warunkach technicznych budynków. Także inne braki wymienione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wynikały z nieprawidłowej interpretacji przepisów materialnoprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie.

9. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Wskazana norma prawna ma przy tym zastosowanie zarówno do skarg wnoszonych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), jak i do sprzeciwów od decyzji przewidzianych w art. 64a p.p.s.a. i następnych przepisach ustawy.

Badając i oceniając zaskarżony akt należało mieć na uwadze fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Od decyzji Wojewody skarżąca spółka wniosła, z zachowaniem ustawowego terminu, sprzeciw uregulowany w art. 64a – 64e p.p.s.a.

Należy więc podkreślić czynności skarżącej spółki, gdyż zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw (dalej: "sprzeciw"). Na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Konsekwentnie, zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd właściwy uwzględniając sprzeciw uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu, sąd oddala sprzeciw.

Z powołanych przepisów wynika, że w przypadku rozpoznawania przez sąd administracyjny sprawy na podstawie sprzeciwu, dokonana przez sąd kontrola jest ograniczona. Sąd nie rozstrzyga więc, tak jak w przypadku skarg, tj. w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami środka zaskarżenia oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeciwnie, ocenie sądu podlega tylko prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 k.p.a. W ten sposób sąd ma ustalić, czy w analizowanej sprawie organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

W przypadku sprzeciwu, wyrok sądu ma więc charakter formalny w tym znaczeniu, że sąd nie odnosi się do zagadnień merytorycznych z wnikliwością właściwą dla postępowania w przedmiocie skargi na decyzję, w tym zwłaszcza nie przesądza wprost o szczegółowych uprawnieniach lub obowiązkach stron (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17, LEX nr 2 408 525).

10. Przedstawione zasady zostały w znacznym zakresie wzięte pod uwagę przez skarżącą. Główne zarzuty sprzeciwu dotyczą bowiem nieprawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i niezastosowania art. 136 § 1 k.p.a. Nieco inny charakter ma już "Uzupełnienie sprzeciwu", gdyż w piśmie tym skarżąca sugeruje, że Sąd powinien rozpatrzyć prawidłowość wykładni przepisów materialnoprawnych. Nie podważa to wszakże zasadniczo prawidłowego charakteru pozwu.

Dokonując oceny materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie w kontekście przedstawionych wyżej zasad postępowania administracyjnego oraz stanowiska skarżącej, Sąd stwierdził, że Wojewoda [...] nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe i nieuzasadnione jego zastosowanie. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia w okolicznościach sprawy było uzasadnione. Organ odwoławczy prawidłowo bowiem stwierdził, że znacząca liczba braków w projekcie budowlanym i całej dokumentacji powinna być uznana za potwierdzenie, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo przeprowadził postępowanie toczące się na podstawie wniosku skarżącej spółki (inwestora), a w szczególności dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Taki zarzut wynikał też z odwołania złożonego przez Wspólnotę Mieszkaniową.

Rozpoznanie zarzutów Wspólnoty Mieszkaniowej, ale przede wszystkim zbadanie przez organ odwoławczy projektu budowlanego oraz pozostałej dokumentacji złożonej przez inwestora (obecnie: skarżącą) uzasadniało też przekonanie, że w rozpatrywanej sprawie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę. Spełniona została zatem druga przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. Z przestawionych względów zaskarżoną decyzję organu drugiej instancji należy uznać za uzasadnioną, a sprzeciw za niezasługujący na uwzględnienie.

11. W skardze oraz w "Uzupełnieniu skargi" przedstawiony jest wszakże dodatkowy zarzut mogący stanowić kontrargument wobec opinii o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca twierdzi bowiem, że braki wskazane w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji mogłyby być łatwo usunięte na etapie postępowania prowadzonego przez organ odwoławczy na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Skarżąca powołuje się przy tym na rozumowanie przestawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2511/19. W myśl wskazanego orzeczenia tak długo jak organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., braki dowodowe nie powinny stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

W opinii Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę argumentacja skarżącej jest nietrafna, a omawiany zarzut nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim trzeba wziąć pod uwagę wykładnię systemową przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: normy wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a. nie można uznać za przepis szczególny (lex specialis) wobec art. 138 § 2 k.p.a. Nie można więc twierdzić, że w każdym przypadku możliwego zastosowania przepisu o prowadzeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, należy odstąpić od stosowania art. 138 § 2 k.p.a. Taki automatyzm w rozumowaniu na podstawie ww. przepisów byłby całkowicie bezpodstawny, a przez to błędny.

O powyższym przesądzają względy systemowe i funkcjonalne. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu może prowadzić postępowanie dowodowe, ale nie ma bezwzględnego obowiązku. Każdorazowo organ odwoławczy rozstrzyga o tym odnosząc się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. W przypadku zaistnienia podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy właśnie w tym przepisie znajduje wytyczną, czy przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, czy też wydać decyzję na podstawie powołanego przepisu. Organ ma bowiem obowiązek ustalić, czy istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy i czy wyjaśnienie takich okoliczności ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd uznał więc, że oceniając zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. należy przyjąć stanowisko odwrotne do przedstawionego przez skarżącą: to drugi z powołanych przepisów powinien przesądzać o zakresie prowadzenia postępowania dowodowego, a nie uzależniać dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej od przyprowadzonego dodatkowego postępowania dowodowego.

Nie można przy tym zapominać, że oba omawiane przepisy zapewniają organowi odwoławczemu pewien znaczący zakres swobodnego uznania (władzy dyskrecjonalnej). O tym, czy w postępowaniu odwoławczym prowadzić postępowanie dowodowe, czy nie rozstrzyga właściwy organ w konkretnej sprawie mając na względzie konkretne okoliczności sprawy. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę stopień kompletności akt sprawy i rzetelności postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Jeśli lista braków jest ograniczona można twierdzić, że organ odwoławczy powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Jeśli natomiast braki i zaniechania organu pierwszej instancji są bardziej liczne, uzasadnione staje się zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Nie należy też pomijać faktu, że art. 136 § 1 k.p.a. sam stanowi przepis szczególny (przepis o charakterze wyjątku) wobec zasady, że w drugiej instancji nie prowadzi się już postępowania dowodowego, a tylko ocenia legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Odnosząc się zaś do dyrektywy wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2511/19 Sąd uznał, że nie powinna ona mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] wskazuje wyraźnie, że w sprawie mieliśmy nie tyle do czynienia z "brakami dowodowymi", które można we względnie prosty sposób uzupełnić, co z niezbadaniem istotnych kwestii materialnoprawnych, wymagających niekiedy szerzej zakrojonych czynności, np. kwestii zacieniania budynków, o czym stanowi § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków. Powołany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego został więc wydany na podstawie odmiennego stanu faktycznego.

12. Zdaniem Sądu rozpatrującego sprzeciw od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r. nietrafny jest też argument skarżącej, według której wydanie zaskarżonej decyzji miało miejsce z naruszeniem art. 79a § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że w świetle tego przepisu w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.

Sąd rozpatrujący sprzeciw od decyzji Wojewody [...] o z [...] stycznia 2020 r. przyjmuje, że co do zasady art. 79a § 1 k.p.a. powinien być stosowany do badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony (art. 61 § 1 k.p.a.), a więc również na etapie postępowania odwoławczego. Jednak jak słusznie zauważono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 430/18, głównym "celem [art. 79a § 1 k.p.a.] jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania, albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów - nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego". Można więc twierdzić, że art. 79a § 1 k.p.a. powinien być stosowany przede wszystkim na etapie rozstrzygania sprawy przez organ pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie mieliśmy jednak do czynienia z innymi okolicznościami. Wojewoda [...] badał decyzję Prezydenta [...] udzielającą pozwolenia na budowę po wniesieniu odwołania przez Wspólnotę Mieszkaniową i z zarzutami odwołania skarżąca spółka (inwestor) mogła się łatwo zapoznać. Co więcej, kluczowe zarzuty postawione w decyzji, wobec której wniesiono sprzeciw, były wyrażone już w odwołaniu (nasłonecznianie i zacienienie, skarpa-nasyp, możliwe zaburzenie gospodarki wodnej na terenie objętym inwestycją itp.). Skarżąca będąc profesjonalnym uczestnikiem obrotu prawnego i korzystając z profesjonalnej pomocy prawnej nie podjęła wszak prób współpracy z organem drugiej instancji. Nie może jednak powoływać się na nieświadomość sposobów ochrony swoich praw. Nie ma więc podstaw aby twierdzić, że skarżąca została lub choćby mogła być zaskoczona stanowiskiem organu odwoławczego. Brak zastosowania art. 79a § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy nie może więc być uznany za naruszenie prawa, a zarzut wyrażony w sprzeciwie nie zasługuje na uwzględnienie.

13. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sprzeciw niezasadny.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151a § 2 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił sprzeciw.