Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 501/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Ulgi podatkowe
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, 3 i 3a
journal: Dz.U. 2009 nr 205 poz 1585
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 i art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jacek Pruszyński, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...].07.2013 nr [...], 2. stwierdza, że decyzje wymienione w pkt 1 nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

1. Pan K. P. (dalej powoływany także jako: "Skarżący") z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej nie wywiązał się z ustawowego obowiązku zapłaty składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych, Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na własne ubezpieczenie i za zatrudnionych pracowników. Łączna wysokość zaległości wraz z odsetkami za zwłokę wynosi 20.067,77 zł.

2. Wnioskiem z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący wystąpił o umorzenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek.

3. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie własne Skarżącego, na ubezpieczenie zdrowotne i na Fundusz Pracy za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r. wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 11.816,27 zł; ponadto odmówił umorzenia należności w części finansowanej przez płatnika składek za zatrudnionych pracowników, w tym z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r., oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r., oraz z tytułu odsetek za zwłokę należnych od nieopłaconych w terminie składek w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r. i na ubezpieczenie zdrowotne za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r., ponieważ

nie stwierdzono istnienia okoliczności uzasadniających umorzenie.

4. Natomiast decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. umorzono postępowania w zakresie umorzenia składek w części finansowane przez osoby ubezpieczone nie będące płatnikami składek na ubezpieczenie społeczne i na ubezpieczenie zdrowotne za odpowiednie okresy 2002 i 2003 r.

5. Z decyzją nr [...] nie zgodził się Skarżący i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł o umorzenie należności z tytułu zaległych składek.

Skarżący powołał się na trudną sytuację finansową, wskazał że podczas prowadzenia działalności gospodarczej często nie otrzymywał zapłaty za świadczone usługi. Skarżący podał, że jego żona nie korzystała z dochodów osiąganych

z prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż w tym czasie prowadziła gospodarstwo rolne. Skarżący wyjaśnił, że z pomocy społecznej korzystał w okresie od 1 października 2010 r. do 15 lutego 2011 r., a nie jak podano w decyzji

od 1 października 2010 r. do 31 maja 2013 r. Natomiast żona Skarżącego 14 grudnia 2012 r. poddała się zabiegowi chirurgicznemu i teraz porusza się o kuli.

Od 1 stycznia 2013 r. pobiera zasiłek z MOPS w wysokości 456 zł miesięcznie.

W końcowej części wniosku Skarżący wskazał, że chciałby skorzystać

z ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność

(Dz. U. z 2012 r., poz. 1551).

6. W toku prowadzonego postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy przedłożono decyzję MOPS w B. z dnia [...] listopada 2010 r. przyznającą Skarżącemu zasiłek okresowy z powodu długotrwałej choroby na okres

od 1 października 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w wysokości 160,03 zł/mc

oraz decyzję MOPR w B. z dnia [...] lutego 2011 r., umarzającą postępowanie w sprawie przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego.

7. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Skarżący nie posiada wartościowego majątku ruchomego i nieruchomego, jednak zadłużenie jest objęte postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. W tej sytuacji nie można stwierdzić zdaniem Organu, że w przypadku Skarżącego mamy do czynienia z całkowitą nieściągalnością, opisaną w art. 28 ust. 3, pkt. 5 i 6 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

(Dz.U. z 2009 r., Nr 205, poz. 1585 ze zm.), to jest: naczelnik urzędu skarbowego

lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję oraz jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne.

Organ wskazał także, że z uwagi, iż Skarżący powołał się we wniosku

o umorzenie zaległości na zły stan zdrowia, należało go rozpatrzyć na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca

2003 r., w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek

na ubezpieczenie społeczne.

Biorąc pod uwagę treść § 3 tegoż rozporządzenia, Organ uznał, że Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, posiadającą orzeczenie o lekkim stopniu niepełnosprawności. Jednak w okresie od 1 kwietnia 2011 r. do 11 września 2012 r. Skarżący był zatrudniany w ramach umowy o pracę lub umowy zlecenia.

Nie można zatem przyjąć w ocenie Organu, że choroba Skarżącego uniemożliwia podjęcie zatrudnienia, a tym samym pozyskania środków na spłatę zaległości.

Organ wskazał także, że Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających, fakt poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej

lub innego nadzwyczajnego zdarzenia. Jednocześnie korzystanie

przez wnioskodawcę z pomocy finansowej państwa świadczy o trudnej sytuacji finansowej i stanowi dodatkową okoliczność mogącą przemawiać za uwzględnieniem wniosku o umorzenie. Nie można jednak od tego czy dana osoba ma przyznane świadczenia pieniężne, czy też nie uzasadniać umorzenia zadłużenia na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Organ uznał, że zapłata zadłużenia może przyczynić się do pogorszenia sytuacji finansowej Skarżącego, jednak w jego ocenie nie daje to wystarczającej przesłanki aby dług umorzyć, gdyż byłoby to przedwczesne.

W zakresie wniosku o umorzenie należności na podstawie ustawy z dnia

9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r.,

poz. 1551), Organ wskazał, że wniosek ten zostanie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu.

8. Na powyższą decyzję, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dnu [...] września 2013 r. zostały wydane trzy odrębne decyzje, gdzie każda zaprzecza następnej. Wskazał, że nie potrafi się ustosunkować do nich i że nie rozumie dlaczego nie może skorzystać z ustawy z dnia 9 listopada 2012 r. o umorzeniu należności powstałych z tytułu nieopłaconych składek przez osoby prowadzące pozarolniczą działalność (Dz. U. z 2012 r., poz. 1551). Dodał, że nie jest osobą zamożną oraz jeśli znajduje zatrudnienie zaraz zostaje zwolniony ze względu na zajęcie komornicze.

9. W odpowiedzi na skargę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

10. Wstępnie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim

do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ

na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę

do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z normą zawartą w art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok

po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aktami sprawy są akta sądowe, jak i przedstawione sądowi akta administracyjne. Zatem sąd administracyjny rozpoznaje sprawę w zakresie stanu faktycznego, który legł u podstaw wydania zaskarżonej decyzji i znajduje się w nadesłanych aktach administracyjnych

(por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07).

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał,

że decyzja będąca przedmiotem skargi narusza przepisy prawa procesowego

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

11. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W ust. 3 określono katalog zamknięty przypadków całkowitej nieściągalności. Natomiast w ust. 3a postanowiono, że należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. W myśl zaś ust. 3b Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania,

o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności

z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z regulacją przewidzianą w powołanych przepisach decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy co oznacza, że organ przy zaistnieniu choćby jednej z przesłanek może, ale nie musi umorzyć należności z tytułu składek.

12. Problematyka uznania administracyjnego została szeroko omówiona

tak w doktrynie, jak i w dotychczasowym orzecznictwie. Powszechnie panuje zgoda co do tego, że uznanie administracyjne nie powinno i nie może oznaczać dowolności. Reguły posługiwania się uznaniem decyzyjnym nie są wyrażone wprost

w regulacjach prawnych. Jednak wyważone korzystanie z luzów decyzyjnych powinno być utożsamiane z pewnymi standardami postępowania urzędnika (organu) wobec konieczności zastosowania uznania administracyjnego.

Warto w tym miejscu podkreślić, iż wobec niemożności uregulowania w prawie wszystkich sytuacji wymagających interwencji administracji (skutkiem byłaby bowiem nadmierna objętość przepisów prawnych, jak też ich kazuistyka) koniecznym

jest wyznaczenie standardów określających sposób korzystania z istniejących luzów decyzyjnych. Stan polskiej regulacji prawnej w tym zakresie nie różni się znacząco od sytuacji występującej w innych państwach europejskich. Próbę wypełnienia luki podjął Komitet Ministrów Rady Europy w Rekomendacji z dnia 11 marca 1980 r.

w sprawie wykonywania przez organy administracji władzy dyskrecjonalnej, w której podjęto próbę zdefiniowania i wyliczenia reguł odnoszących się do uznania administracyjnego (Rekomendacja Nr R (80) 2. Stanowi ona rozwinięcie wcześniejszej Rezolucji Komitetu Ministrów Rady Europy nr (77) 31, z 1977 r.

o ochronie jednostki przed aktami administracji). W rekomendacji pojęcie władzy dyskrecjonalnej powiązano z przyznaniem organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych alternatyw jednej, którą organ uważa na najwłaściwszą. Reguły sformułowane w rekomendacji mają walor ogólnych standardów determinujących sposób działania administracji w sytuacji prawnie określonego luzu decyzyjnego.

Zgodnie z rekomendacją organy administracji w sferze stosowania luzu decyzyjnego powinny:

1) działać zgodnie ze swoim ustawowym celem, do realizacji którego

je powołano, (pożądane jest równocześnie, by cel ten był w sposób jawny

i jasny oznaczony; jeśli prawodawca nie konstruuje wyraźnie tego celu, właściwe jest uwzględnienie celu odpowiadającemu interesowi publicznemu);

2) postępować bezstronnie, biorąc pod uwagę tylko okoliczności mające znaczenie dla sprawy, (czyli postępować niezależnie od subiektywnych odczuć, bez faworyzowania i popierania kogokolwiek lub czegokolwiek);

3) przestrzegać zasady równości wobec prawa i unikać dyskryminacji, (odmienne traktowanie nie stanowi naruszenia tej reguły, jeśli jest oparte na rozsądnych motywach, mogących – z uwagi na realizowany cel – obiektywnie usprawiedliwić takie postępowanie), reguła ta nie wyklucza też modyfikacji wcześniejszego postępowania władzy administracyjnej, jeśli przemawiają

za tym racje interesu publicznego albo gdy poprzednia praktyka okaże się bezprawna lub niestosowna;

4) zachować właściwe relacje między negatywnymi skutkami decyzji dla praw, wolności i interesów jednostki a celem przesądzającym o jej wydaniu, (ograniczenia praw, wolności czy interesów nie mogą być nadmierne

w zestawieniu do realizowanego celu, niekiedy wymaga to powstrzymania się od podjęcia działania);

5) rozstrzygnąć sprawę w rozsądnym terminie;

6) stosować ogólne zasady administrowania w sposób konsekwentny i stały, biorąc pod uwagę szczególne okoliczności każdej sprawy.

Korzystanie z władzy dyskrecjonalnej wymaga bazowania na właściwym (bezstronnym, wszechstronnym i rzetelnym) ustaleniu stanu faktycznego. Zdaniem

A. Błasia niedopuszczalna jest wszelka instrumentalizacja faktów przez organ administracyjny, a także manipulacja faktami dokonywana w celu obejścia prawa, jednostronnej, urzędowej interpretacji prawa, w celu ustalenia rozstrzygnięcia odpowiadającego jedynie pewnej opcji politycznej, stanowisku lub oficjalnej opinii

w rozstrzyganej sprawie (A. Błaś, Dyskrecjonalne uprawnienia administracji publicznej w państwie prawa, w Z. Janku (red.), M. Szewczyk, M. Waligórski,

K. Wojtczak, K. Ziemski, Z problematyki prawa administracyjnego i nauki administracji publicznej, Poznań 1999 r.). Podobne stanowisko wyrażone zostało także w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 1993 r.: "Zgodnie z wymogami demokratycznego państwa prawnego (...) nie może być mowy

o jakimkolwiek ‘swobodnym’, tzn. w określonych granicach nie związanym prawem

i nie kontrolowanym działaniu administracji. Z instytucji formalnej, ustalającej swobodę, nie związaną niczym możliwość rozstrzygania, swobodne uznanie przekształca się jedynie w formę pewnego uelastycznienia administracji,

która umożliwia i zobowiązuje odpowiednie organy do zbadania wszystkich okoliczności danego przypadku w celu wyszukania najbardziej właściwego, odpowiadającego prawdzie obiektywnej i swemu celowi rozstrzygnięcia" (K 17/92, OTK 1993/II/33). Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 grudnia 1990 r. uznanie administracyjne nie tworzy wcale ani uprawnienia do dowolności

ani do nadużywania kompetencji, ani też – co jest oczywiste – do dyskryminacji dowolnie określonych osób czy ich grup (I PR 170/90, Wokanda 1991/7). Zgodnie

ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku

z dnia 26 maja 1981 r., użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji na podstawie przepisów używających takich określeń –

do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyła granic swobody interpretacji takich określeń na tle konkretnego stanu faktycznego (SA 974/81, ONSA 1981/1/57).

Słusznie konkludował A. Błaś: "uznanie administracyjne jest zjawiskiem nieodłącznym od administracji, jest jakby przejawem jej natury, gdyż administracja

ze swej istoty nie poddaje się wyczerpującej regulacji prawnej. Można to nazywać niedoskonałością ustawodawstwa, ale też można widzieć w tym zjawisku obiektywną prawidłowość, polegającą na tym, iż prawo może dać jedynie częściowy obraz administracji. Uznanie administracyjne nie podważa zasady praworządności,

nie jest zjawiskiem pozaprawnym, zaś pojęcie uznania administracyjnego

nie jest negacją prawa, gdyż mieści się w funkcji stosowania norm prawnych. Zjawiska uznania administracyjnego nie można wyeliminować, dopóki będą istnieć normy ustawowe zawierające upoważnienie dla organu administracyjnego

do samodzielnego określania treści aktu administracyjnego" (por. A. Błaś, Prawne formy działania administracji publicznej, w J. Boć (red.) Prawo administracyjne, Wrocław 2003, s. 291).

Jednak w ocenie Sądu stosowanie uznania administracyjnego wymaga

od organów administracji publicznej samodzielnego działania wyznaczonego prawem i zgodnie z celem ustawowym, polegającego na zbadaniu wszystkich okoliczności danej sprawy w celu wyszukania najbardziej właściwych, odpowiadających prawdzie obiektywnej i celowi rozstrzygnięcia. Przy czym działanie urzędnika (organu administracji) powinno być oparte na kryteriach wszechstronności, bezstronności

i rzetelności (por. P.J. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r.). Bowiem jak słusznie podkreśla E. Smoktunowicz, "nadawanie kompetencjom organu administracji publicznej – określonym w przepisie uznaniowym – charakteru łaski tegoż organu jest całkowicie sprzeczne z porządkiem prawnym Rzeczypospolitej Polskiej,

godzi w podstawy ustrojowe naszego Państwa, a przede wszystkim w godność obywateli i równość wobec prawa oraz charakter powszechnie obowiązujących źródeł prawa; jest rezultatem zlekceważenia płynących ze sformułowań Konstytucji oraz wypracowanych przez orzecznictwo sądowe i doktrynę zasad wykładni prawa" (E. Smoktunowicz, glosa do wyroku NSA z dnia 2 marca 1994 r., III SA 1001/93, Glosa 1998/10).

13. Ograniczeniami swobody uznania są określone przez ustawodawcę dyrektywy wyboru. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero

w ten sposób przeprowadzona, gruntowna analiza stanu faktycznego sprawy, stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Szczególnie trzeba o tym pamiętać w sytuacji, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, ewentualnie tak, jak w przypadku rozpoznawanej sprawy, ma odmówić obywatelowi możliwości skorzystania z prawem przewidzianych uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt

II GSK 345/06, wyrok NSA z 6 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 685/11).

Uznanie ograniczają przesłanki nieściągalności nakreślone przez ustawodawcę we wspomnianym powyżej ust. 3 art. 28 u.s.u.s. Jak wcześniej wskazano, stanowią one katalog zamknięty, inaczej rzecz ujmując, sformułowano je w sposób wyczerpujący, w przeciwieństwie do normy zawartej w art. 28 ust. 3b, która zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego,

do określenia w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a) szczegółowych zasad umarzania, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacania należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Przywołana regulacja w sposób ogólny, oczywiście w zakreślonych tą normą ramach, pozwala na sprecyzowanie innych niż nieściągalność należności z tytułu składek przypadków zastosowania ulgi w postaci umorzenia.

Wypełniając ustawowy obowiązek unormowania innych przypadków umożliwiających skorzystanie z ulgi Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, postanowił w § 3 ust. 1,

że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże,

że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego

i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego

i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki

nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Zwrot w szczególności oznacza, iż w hipotezie tej normy mieszczą się wszystkie przypadki, które będą spełniały warunki w niej określone, tj. przypadki,

gdy zobowiązany w ich ramach wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Taka konstrukcja przepisu zobowiązuje Zakład podczas postępowania prowadzonego w przedmiocie przyznania umorzenia do szczególnie wnikliwej oceny sytuacji zobowiązanego

pod kątem przesłanek warunkujących umorzenie, określonych w punktach 1-3 § 3 ust. 1 rozporządzenia oraz wszystkich przypadków do nich podobnych, a zarazem mieszczących się w treści § 3 ust. 1.

14. Zatem w przypadku stosowania instytucji umorzenia zaległych należności

z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne ograniczeniami swobody uznania

są przesłanki sformułowane w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 rozporządzenia z 2003 r. Wspomniana regulacja określa dwie kategorie sytuacji, w których nastąpić może umorzenie należności z tytułu zaległych składek. Jak wskazano powyżej, w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. przewidziana została możliwość umorzenia należności wyłącznie wobec całkowitej ich nieściągalności. W ust. 3a art. 28 u.s.u.s. dopuszczono natomiast możliwość umorzenia takich należności w uzasadnionych przypadkach,

tj. w sytuacji, gdy przewidziana w powołanym przepisie całkowita nieściągalność nie zachodzi. O ile w ramach pierwszej z tych kategorii grupa przesłanek pozwalających na zastosowanie instytucji umorzenia ma charakter precyzyjny, pozostawiający wąskie granice swobodnej oceny organu, to w przypadku umorzenia

"w uzasadnionych przypadkach", okoliczności przewidziane w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, dają organowi zdecydowanie szerszy zakres swobody uznania. Nie zmienia to faktu, o którym już wspomniano, że w każdym przypadku, organ zobligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego

z perspektywy określonych w przepisach przesłanek (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 243/12).

15. Przechodząc na gruncie powyższego do meritum rozpoznawanej sprawy podnieść należy, że decyzja umorzeniowa, choć jest decyzją uznaniową, nie może być decyzją dowolną. Jeśli organ podejmuje decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek, to zasadniczym jego zadaniem jest dokładne i rzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Dotyczy to przede wszystkim dokonania ustaleń w zakresie sytuacji majątkowej strony. Organ zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie sytuacji wnioskodawcy pod kątem przesłanek umorzenia,

o których mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. oraz przesłanek zawartych w § 3 powołanego wyżej rozporządzenia, według stanu na dzień wydania przez organ decyzji. Zobligowany jest zatem uwzględnić na dzień podejmowania decyzji

w II instancji sytuację majątkową dłużnika.

Niemożność uiszczenia zaległych składek, a w szczególności trudna sytuacja materialna podmiotu ubiegającego się o ich umorzenie, winna być oceniana na dzień wydania przez Organ ostatecznej w tym przedmiocie decyzji (por. wyrok NSA

z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 17/10, wyrok WSA w Bydgoszczy

z 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Bd 458/11).

W ocenie Sądu w tej sprawie Organ nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyczerpujący sposób rozpatrzenia materiału dowodowego nie może polegać na fragmentarycznej ocenie faktów.

Nie powinno budzić wątpliwości, iż Organ zobowiązany był w tej sprawie

do uwzględnienia w decyzji wszystkich istotnych okoliczności.

Niewątpliwie uzyskiwane przez Skarżącego dochody stanowią istotną okoliczność. Stanowią one bowiem bazę dla oceny ważnego interesu Zobowiązanego, w szczególności możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Dokonując ostatecznego rozstrzygnięcia należało zatem uwzględnić aktualny, a nie przyszły czy potencjalny stan faktyczny, aktualne dochody, dochody osiągane przez Skarżącego na dzień wydawania decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek. W realiach tej sprawy Organ przyjął w decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą umorzenia (z dnia [...] września 2013 r.),

że stan zdrowia Skarżącego nie wyklucza możliwości podjęcia pracy zarobkowej.

Jak wynika z akt sprawy, dokumenty obrazujące sytuację rodzinną, zdrowotną

i majątkowo-dochodową Skarżącego wskazują, że Skarżący nie osiąga żadnych dochodów, a wraz z żoną korzystają z pomocy MOPR od 2010 r. Wskazano przy tym formy pomocy, jakiej udzielono rodzinie (k-28, k-98 akt administracyjnych). Dodatkowo z bogatej dokumentacji medycznej wynika ogólnie zły stan zdrowia Skarżącego, na co wskazują orzeczenie o stopniu niepełnosprawności (k-42)

oraz karty informacyjne leczenia szpitalnego, które wyraźnie wskazują

na występowanie u Skarżącego choroby przewlekłej (k-48, k-50, k-52, k-54, k-56,

k-58, k-60, k-62.

Skonstatować wobec powyższego wypada, że w niniejszej sprawie Zakład dokonał błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy na dzień podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia oraz dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nieuwzględniającej aktualnej na dzień rozstrzygania sytuacji dochodowej Skarżącego, przyjmując w dniu wydania decyzji ostatecznej,

że Skarżący w przyszłości może jeszcze podjąć pracę zarobkową oraz nie dokonując w ogóle analizy zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia

u Zobowiązanego choroby przewlekłej, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacanie należności.

Wydanie przez Organ w sprawie decyzji związanej (odmowa umorzenia

bez uznania istnienia przesłanki umorzenia), przy nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności faktycznych związanych z sytuacją majątkową i zdrowotną Wnioskodawcy, narusza prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ

na rozstrzygniecie. Dlatego też zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję pierwotną należało wyeliminować z obrotu prawnego.

16. Ze względu na naruszenia przepisów o postępowaniu podnieść wobec powyższego należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a., to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w myśl zasady prawdy obiektywnej. Zaś zgodnie z art. 77 k.p.a., to organ w trakcie postępowania zobowiązany jest

w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Rozstrzygniecie w ramach uznania wymaga od organu poczynienia ustaleń dokonanych

w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji zgodnej z unormowaniami z zakresu procedury administracyjnej.

Podkreślić jeszcze raz w tym miejscu trzeba, że wnikliwej oceny stanu faktycznego sprawy należy dokonać z uwzględnieniem wszystkich istotnych

dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. Winna ona znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Treść zawarta w uzasadnieniu decyzji ma bowiem zasadnicze znaczenie przy ocenie jej prawidłowości, realizowanej w administracyjnym toku instancji, a następnie w ramach kontroli sądowej. Wobec tego decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek winna być poprzedzona postępowaniem dowodowym zgodnym z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, oraz winna spełniać wymagania zawarte m.in. w art. 107 § 3 k.p.a.

Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie, zawierające wyczerpujące omówienie zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa jest istotne z punktu widzenia stosowania zasady przekonywania wyrażonej

w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 § 3 powołanego aktu prawnego. Organ administracji, zgodnie z tą zasadą, jest bowiem obowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. NSA

w wyroku z dnia 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01 (POP 2004/4/77), skonstatował, że zwłaszcza w uzasadnieniu decyzji negatywnej dla zobowiązanego, powinno znaleźć się szczegółowe omówienie kwestii istnienia bądź nieistnienia

w konkretnej sprawie okoliczności uzasadniających zastosowanie instytucji umorzenia.

17. Również za nietrafne, jako dowolne, w ocenie Sądu, uznać należy stanowisko Organu odmawiającego umorzenia wnioskowanej należności składkowej z podkreśleniem jako argumentu koronnego uznaniowego charakteru decyzji

w przedmiocie umorzenia należności składkowych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r. (II GSK 203/11), "W sytuacji wykazania przez stronę ustawowej przesłanki umorzenia wnioskowanej należności składkowej, uznaniowy charakter decyzji Prezesa ZUS mógłby tylko wówczas prowadzić do odmowy uwzględnienia wniosku, gdyby żądaniu Skarżącej Organ przeciwstawiłby i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu publicznego, który przemawia za odmową uwzględnienia wniosku strony, mimo wykazania

przez nią ustawowej przesłanki dla umorzenia wnioskowanej należności.

Bez wykazania przez Organ ważnego interesu, który przemawiałby za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku strony o umorzenie należności składkowej, obarczone dowolnością jest powoływanie się przez ZUS jedynie

na uznaniowy charakter omawianej decyzji, jako podstawę odmowy uwzględnienia wniosku strony o umorzenie należności składkowych".

W tej sprawie Organ nie wykazał, czy w sprawie zaistniał ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia należycie umotywowanego wniosku Skarżącego o umorzenie wnioskowanej należności składkowej. W każdym zaś razie, zdaniem Sądu orzekającego w sprawie, odmowy umorzenia należności składkowych nie uzasadnia sam tylko wzgląd na zdyscyplinowanie wnioskodawców-dłużników do terminowego płacenia swych należności względem ZUS,

a w szczególności dokonywanie przez nich wpłat na poczet należności składkowych (np. w okresie gdy z trudem zdobywają dorywczą pracę), o których umorzenie występują. Po pierwsze, prowadziłoby to do pogłębiania po stronie takich wnioskodawców-dłużników i ich rodzin i tak już głębokiego stanu niezaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Po drugie, takie stanowisko Organu w swej istocie niweczyłoby sam sens istnienia przepisów zezwalających na umorzenie należności składkowych względem osób będących w stanie głębokiego ubóstwa (por. także NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r.; II GSK 203/11).

Reasumując, w razie wykazania przez wnioskodawcę podstaw dla umorzenia należności składkowych ZUS, stosownie do przepisu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., uznaniowy charakter takiej decyzji mógłby przemawiać za odmową uwzględnienia wniosku strony jedynie w sytuacji wykazania przez ZUS istnienia ważnego interesu publicznego przemawiającego za odmową uwzględnienia wniosku strony.

18. Kierując się powyższym Sąd uznał, iż decyzja będąca przedmiotem skargi, jak też poprzedzająca jej wydanie decyzja Prezesa ZUS z dnia 4 lipca 2013 r. naruszają przepisy o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 107 § 3

i art. 11 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 77

§ 1 i art. 80 k.p.a. z powodu niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jego błędnej oceny.

19. Reasumując, w ponownym postępowaniu Organ zobowiązany będzie

do ustalenia stanu faktycznego na dzień podjęcia decyzji, w tym ostatecznej,

w szczególności z uwzględnieniem dochodów Skarżącego i jego stanu zdrowia

oraz rzetelnej oceny tego stanu zgodnie z regułami postępowania dowodowego.

Jeśli w wyniku ponownego przeprowadzenia postępowania Organ uzna,

że nie wystąpiły przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., to w następstwie dokona także analizy, czy w sprawie zaistniał ważny interes publiczny przemawiający za odmową uwzględnienia wniosku Skarżącego, mimo wykazania przez niego istnienia przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i 3 powołanego rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.,

20. Mając zatem na względzie powyższe Sąd dokonał rozstrzygnięcia

na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono

na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a.