Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 563/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok, stwierdzono,że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 61 ust. 1, ust. 8 pk 2
journal: Dz.U. 2020 poz 818
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 1015/21 w sprawie ze skargi J. Ł. na informację Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi; 3. zasądza od Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Łodzi na rzecz J. Ł. kwotę 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA) wyrokiem z 26 stycznia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 1015/21 oddalił skargę J. Ł. (dalej: skarżący) na informacją Centrum Obsługi Przedsiębiorcy (dalej: organ lub COP) z [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od etapu oceny merytorycznej projektu.

W motywach wyroku WSA wskazał, że skarżący w ramach konkurs nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 ogłoszonego 9 czerwca 2020 r., złożył wniosek o dofinansowanie projektu "[...]" (dalej: Projekt).

W wyniku oceny merytorycznej Projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryteriami merytorycznymi dostępu, tj.: nr 1 "Wpisywanie się projektu we właściwy typ projektu", 4 "Kwalifikowalność kosztów w projekcie oraz ich zasadność i adekwatność"; nr 5 "Zgodność poziomu i wnioskowanej kwoty dofinansowania z regulaminem konkursu"; nr 6 "Realność wskaźników"; nr 7 "Związek pomiędzy zidentyfikowanymi problemami/potrzebami a działaniami mającymi je rozwiązać/zaspokoić oraz produktami i rezultatami projektu". O czym skarżący został poinformowany pismem z [...] listopada 2020 r., następnie pismem z [...] kwietnia 2021 r. o nieuwzględnieniu jego protestu.

Skarga na ww. informację COP z [...] kwietnia 2021 r. została przez WSA wyrokiem z 24 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 428/21 uwzględniona. Sąd stwierdził, że ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r., poz. 818 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa). WSA uznał, że ocenę merytoryczną projektu w ramach kryterium nr 1 przeprowadzono w sposób naruszający prawo, bowiem wobec wadliwego uznania tego kryterium za niespełnione odstąpiono od wezwania wnioskodawcy do poprawy wniosku w zakresie pozostałych kryteriów uznanych także za niespełnione i wykluczono z dalszego udziału w konkursie. W związku z tym WSA wskazał, aby przy ponownej ocenie projektu COP uwzględniło stanowisko sądu w zakresie oceny kryterium nr 1, a także umożliwiło skarżącemu poprawę wniosku w zakresie kryteriów nr 4, 5, 6 i 7.

W ponownej oceny merytorycznej wniosku, organ wezwał skarżącego do poprawy kryterium nr 3 "Wykonalność finansowa projektu" oraz kryteriów nr 4, 6 i 7. Skarżący [...] września 2021 r. przedłożył skorygowaną dokumentację aplikacyjną.

W wyniku weryfikacji uzupełnionego wniosku, Projekt został negatywnie oceniony pod względem zgodności z kryterium nr 3, o czym organ poinformował skarżącego pismem z [...] września 2021 r., a następnie pismem z [...] października 2021 r. o nieuwzględnieniu protest skarżącego.

W uzasadnieniu ww. informacji, COP wyjaśniło, że w ramach oceny kryterium nr 3 brane są pod uwagę zarówno kondycja i potencjał finansowy wnioskodawcy do realizacji projektu na 31 grudnia 2019 r. oraz do zapewnienia przez beneficjenta trwałości projektu (minimum 3 lata w przypadku MŚP) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, zgodnie z art. 71 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., jak również źródła finansowania projektu, które muszą być wiarygodne i muszą zapewniać finansowanie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowanych oraz wkładu własnego na pokrycie wydatków niekwalifikowalnych. Oba ww. warunki muszą być spełnione łącznie.

COP wyjaśnił, że choć załączone sprawozdania finansowe pozwalały uznać, iż wnioskodawca jest w dobrej kondycji finansowej, to wskutek zmian w montażu finansowym (z uwagi na korektę wniosku w ramach kryterium nr 4), na podstawie załączonych pierwotnie dokumentów nie można było potwierdzić, że jest w stanie zabezpieczyć środki na pokrycie zadeklarowanego wkładu własnego. Zgodnie z treścią rekomendacji skarżący został poproszony o korektę wniosku. W odpowiedzi na wezwanie dokonał korekty w pkt I.3 Źródła finansowania projektu, zmieniając stan środków własnych z 101.836,55 zł na 257.739,14 zł, a na potwierdzenie możliwości zapewnienia środków własnych pieniężnych w odpowiedniej wysokości załączył:

- faktury kosztowe za sierpień - grudzień 2020 r. na ok. 170 tys. zł brutto jako potwierdzenie wydatków kwalifikowanych projektu, poniesionych już z własnych środków pieniężnych,

- zrzut z ekranu o stanie środków na rachunku w PLN w wysokości 46.734,25 zł,

- zrzut z ekranu o stanie środków na rachunku w USD w wysokości 4.030, 64 USD,

- potwierdzenie salda konta firmowego A. w Banku [...] w S. w wysokości 133.053,74 zł,

- wyciąg dot. konta oszczędnościowego i funduszy inwestycyjnych na 31.869,64 zł E. A.,

- potwierdzenie salda konta firmowego A. w [...] w wysokości 20.007,92 zł,

- potwierdzenie salda konta E. A. i J. Ł. w [...] w wysokości 4.767,47 zł,

- analizę finansową z uwzględnieniem źródeł finansowania projektu.

Skarżący wskazał ponadto na zwroty podatku VAT zapłaconego w związku z ponoszeniem wydatków kwalifikowalnych projektu, otrzymywane z US.

Oceniający stwierdzili, że przedstawione dokumenty nie pozwalają uznać, iż wnioskodawca dysponuje wystarczającą kwotą na pokrycie wkładu własnego w Projekcie. Bowiem deklarując, że planuje pokryć 257.739,14 PLN ze środków własnych, winien przedstawić dokumenty pozwalające przyjąć, że faktycznie jako przedsiębiorstwo A. dysponuje określoną powyżej kwotą. COP uznało, że faktury na ok. 170 tys. zł, stanowiące potwierdzenie poniesienia kosztów przez wnioskodawcę w związku z realizacją Projektu to dokumenty weryfikowane na etapie rozliczania projektu, nie są one zaś dokumentami potwierdzającymi, że wnioskodawca na dzień dokonywania oceny dysponował wymaganą na wkład własny kwotą 257.739,14 zł.

Ponadto za źródło finansowania nie można uznać zwrotów podatku VAT zapłaconego w związku z ponoszeniem wydatków kwalifikowanych projektu, otrzymywanych systematycznie z US. Taka forma finansowania wkładu własnego w ogóle nie została wskazana jako możliwa do wykorzystania zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej (tj. opisem kryterium nr 3).

COP wskazało, że dokumentacja konkursowa nie określa wprost, jakie dokumenty określone jako "inne dokumenty" należy przedłożyć, aby uwiarygodnić posiadane środki finansowe, niemniej jednak zapis kryterium wprost stanowi, że dotyczy dokumentów potwierdzających zapewnienie posiadania środków finansowych. Chodzi więc o dokumenty, z których w sposób jednoznaczny będzie wynikać, że wnioskodawca faktycznie jest w posiadaniu odpowiednich środków na sfinansowanie wymaganego wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych oraz wkładu własnego na pokrycie wydatków niekwalifikowalnych.

COP zakwestionował także dokumenty w postaci zrzutów ekranu dotyczące stanu środków na rachunku w PLN w wysokości 46.734,25 zł oraz stanu środków na rachunku w USD w wysokości 4.030,64 USD, ponieważ brakuje na nich daty i brak jest też jednoznacznie wskazanego właściciela kont (niepełne dane). Ponadto COP za potwierdzenie posiadanych przez skarżącego środków nie uznał wyciągu dotyczącego konta oszczędnościowego i funduszy inwestycyjnych na 31.869,64 zł, należącego do E. A., ponieważ skarżący nie wskazał, jaki ustrój majątkowy dotyczy ich związku małżeńskiego. Z kolei dołączony do dokumentacji akt notarialny, na który wnioskodawca powołuje się w proteście, odnosi się do stanu na [...] kwietnia 2000 r. (tj. 20 lat przed złożeniem wniosku o dofinansowanie), wobec tego nie może stanowić podstawy do potwierdzenia, że na dzień składania wniosku E. A. oraz skarżący są małżeństwem oraz że na dzień składania wniosku zachodzi między nimi ustawowa wspólność majątkowa.

Reasumując, COP stwierdziło, że przedłożone przez skarżącego prawidłowe dokumenty pozwalają na potwierdzenie, iż na pokrycie wkładu własnego dysponuje 157.829,13 zł, a zatem nie można uznać, że skarżący jest w stanie zabezpieczyć środki na pokrycie zadeklarowanego wkładu własnego i dlatego podtrzymał negatywną ocenę kryterium nr 3 "Wykonalność finansowa projektu".

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na ww. informację COP.

W motywach wyroku WSA ustosunkowując się do przedłożonych przez skarżącego faktur na ok. 170 tys. zł wskazał, że faktury zrealizowane przez wnioskodawcę na wykonanie Projektu co do którego trwa postępowanie konkursowe nie są wymienione w sposobie oceny kryterium nr 3 jako dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków własnych. Faktury takie podlegają weryfikacji na etapie rozliczenia projektu celem ustalenia, czy wydatki nimi objęte zostały poniesione zgodnie z obowiązującymi regułami. Faktury nie mogą być uznane za dokumenty potwierdzające posiadanie środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, ponieważ nie wiadomo, czy towary i usługi objęte fakturami dotyczą realizacji Projektu, o którego dofinansowanie ubiega się skarżący czy też dotyczą zupełnie innych prac wykonanych przez firmę skarżącego. Nie wiadomo, czy wszystkie kwoty objęte fakturami zostały zapłacone przez skarżącego. Ponadto zakładając hipotetycznie, że wszystkie kwoty pieniężne objęte fakturami zostały zapłacone przez skarżącego to nie wiadomo z jakiego źródła pochodziły te środki.

WSA podzielił stanowisko COP, że także ewentualny zwrot podatku VAT jako zdarzenie przyszłe i niepewne nie może być uznane za dowód potwierdzający posiadanie środków finansowych na pokrycie wkładu własnego. Za taki dowód nie można również uznać środków na koncie oszczędnościowym i funduszu inwestycyjnym należącym do E. A., gdyż skarżący nie wyjaśnił jaki ustrój majątkowy dotyczy jego związku małżeńskiego.

Odnosząc się do zarzutu, że skarżący jest w czternastym miesiącu realizacji Projektu a więc nie może już posiadać środków na jego realizację, WSA wskazał, że rozpoczęcie wykonania Projektu zależało wyłącznie od woli skarżącego. Skarżący miał prawo rozpocząć wykonanie projektu lecz to nie zwalniało go od zachowania wymogów określonych w kryterium nr 3 a mianowicie konieczności potwierdzenia posiadania środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, czego nie spełnił.

Ponadto WSA za chybiony uznał zarzut, że w pierwszej ocenie merytorycznej uznano, iż spełnione zostało kryterium merytoryczne nr 3 mimo, że wyciąg z rachunku bankowego opiewał na kwotę niższą niż deklarowany wkład własny a w następnych ocenach merytorycznych organ zmienił stanowisko w tej kwestii. W tym zakresie WSA wskazał, że pojęcie "posiadanie potencjału finansowego do realizacji inwestycji" oraz "posiadanie źródeł finansowania wkładu własnego" nie są pojęciami tożsamymi. Okoliczność, że firma skarżącego posiada potencjał do wykonania projektu nie oznacza, iż posiada ona także środki finansowe na pokrycie wkładu własnego bo posiadania takich środków skarżący nie wykazał.

WSA uznał także, że prawidłowość oceny merytorycznej projektu z [...] listopada 2020 r. pozostaje poza zakresem rozważań sądu w niniejszej sprawie. Skarżący dokonał bowiem korekty montażu finansowego realizacji Projektu poprzez zwiększenie wkładu własnego z 101.836,55 zł na 257.739,14 zł. W związku z tą zmianą zaszła konieczność ponownej oceny spełnienia kryterium merytorycznego nr 3 i taka ocena została przeprowadzona.

W efekcie, WSA orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Skarżący skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej – zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez dokonanie przez WSA kontroli oceny wniosku o dofinansowanie w sposób wykraczający poza zakres wyznaczony oceną sformułowaną przez organ, to znaczy poprzez uwzględnienie ocen, których organ na etapie oceny wniosku nie sformułował, co doprowadziło do błędnego uznania przez WSA, że organ przeprowadził ocenę w sposób zgodny z przepisami, tj. rzetelny, przejrzysty, odpowiednio dogłębny i niedowolny;

b. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez WSA, że organ dokonał oceny wniosku o dofinansowanie w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, co spowodowało oddalenie skargi, podczas gdy z akt sprawy wynika, że organ dokonał oceny wniosku w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny i niebezstronny, co powinno skutkować stwierdzeniem, że ocena przedmiotowego projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ;

c. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z pkt 3 w Tabeli "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu nr RPLD.02.03.01-IP.02-10-070/20 (dalej: Regulamin) w zw. z rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 do Regulaminu w zw. z § 11 ust. 2 Regulaminu, poprzez nieprawidłowe ustalenie przez WSA, że organ przeprowadził procedurę wyboru projektów do dofinansowania w sposób rzetelny i przejrzysty, co spowodowało oddalenie skargi, pomimo tego, że organ opracował dokumentację konkursową w sposób niejasny, niedokładny i nieprecyzyjny, a następnie obciążył skarżącego negatywnymi konsekwencjami wynikającymi z wadliwego opracowania tej dokumentacji, co powinno prowadzić do ustalenia, że ocena Projektu skarżącego została przeprowadzona niezgodnie z ww. przepisami;

d. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 5 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 15 ust. 4 Regulaminu konkursu w zw. z pkt 3 Tabeli - "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu w zw. z rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 poprzez uznanie przez WSA, że wezwanie skarżącego przez organ do udokumentowania posiada środków własnych było prawidłowe, a w efekcie oddalenie skargi, pomimo tego, że w dokumentacji konkursowej nie przewidziano w sposób wyraźny i jednoznaczny takiego obowiązku, a zatem wezwanie jako pozbawione podstaw prawnych, nie powinno mieć miejsca;

e. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 Regulaminu w zw. z pkt 3 Tabeli "Kryteria Merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu, poprzez ustalenie przez WSA, że organ dokonał oceny Projektu pod względem spełnienia kryterium "wykonalność finansowa projektu" według opisu tego kryterium zamieszczonego w dokumentacji konkursowej, podczas gdy w rzeczywistości organ dokonał dowolnej oceny Projektu skarżącego w oderwaniu od opisu tego kryterium i sposobu jego weryfikacji;

f. art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 9 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE) w zw. z art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że organ dokonał oceny Projektu w sposób naruszający zasadę równego dostępu do pomocy, wywodzonej z traktatowej zasady równości, jako że naruszenie którejkolwiek z normatywnych zasad przeprowadzania procedury wyboru projektów do dofinansowania przewidzianych w ustawie wdrożeniowej przesądza o naruszenia ww. zasady równego dostępu;

g. art. 61 ust. 8 pkt 2 w zw. z art. 37 ust. 1 i art 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej w zw. z § 13 ust. 1 w zw. z § 15 ust. 1 Regulaminu w zw. z pkt 3 Tabeli "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu w zw. z rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 do Regulaminu, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy z uwagi na wykazane w postępowaniu sądowoadministracyjnym I-instancyjnym uchybień organu popełnionych przy ocenie projektu skarżącego, nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, jako że skarga złożona do WSA przez skarżącego powinna zostać uwzględniona w całości;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez WSA, że ocena projektu dokonana przez organ w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny może oznaczać:

- brak dogłębnej analizy kluczowej części załączonych do wniosku dokumentów i jedynie zdawkowe uzasadnienie odnośnie ich nieuznania (faktury kosztowe),

- pominięcie w ocenie Projektu w ogóle niektórych złożonych dokumentów (protokół odbioru usługi z [...] listopada 2020 r.),

- brak uwzględnienia informacji wynikających z całokształtu złożonych wraz z wnioskiem dokumentów, jak i informacji wynikających z publicznej ewidencji objętych domniemaniem prawdziwości na podstawie odrębnych przepisów (istnienie wspólności majątkowej małżeńskiej),

- sformułowanie opisu kryterium merytorycznego (wykonalność finansowa projektu) i warunków jego spełnienia w sposób niejasny i nieprecyzyjny,

- powoływanie się przez organ na reguły ubiegania się o dofinansowanie niewynikające z dokumentacji konkursowej,

- zakładanie bezpodstawnie złych zamiarów i nieuczciwości przedsiębiorcy ubiegającego się o dofinansowanie, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisu i zasad tam wyrażonych nie mogło prowadzić do takiego wniosku;

b. art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej, poprzez błędną wykładnię i uznanie przez WSA, że ocena Projektu dokonana przez organ w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny może oznaczać:

- zmianę podejścia organu co do rozumienia kryterium oceny (kryterium nr 3) w stosunku do podejścia organu do rozumienia tego kryterium prezentowanego przez organ przy pierwszej ocenie merytorycznej Projektu, a tym samym istotną zmianę warunków konkursu w trakcie jego trwania,

- zmianę podejścia organu co do katalogu obowiązkowych załączników do wniosku w stosunku do podejścia organu do tego zagadnienia przy pierwszej ocenie merytorycznej Projektu, a tym samym istotną zmianę warunków konkursu w trakcie jego trwania, podczas gdy prawidłowe rozumienie ww. przepisów i zasad tam wyrażonych nie mogło prowadzić do takiego wniosku;

c. pkt 3 Tabeli "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 w zw. z rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 w zw. z pkt 4 "Listy załączników" Załącznika nr 1 do Regulaminu w zw. z §13 ust. 1 i § 15 ust. 1 i § 11 ust. 2 Regulaminu w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że:

- kryterium "wykonalność finansowa projektu" w rozumieniu dokumentacji konkursowej oznacza dwa warunki, które powinny być spełnione łącznie i oddzielnie ocenione: "posiadanie potencjału finansowego do realizacji inwestycji" oraz "posiadanie źródeł finansowania wkładu własnego", podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej, zwłaszcza opisu tego kryterium, prowadzi do wniosku, że to kryterium nie składa się z ww. dwóch warunków ocenianych osobno, ale stanowi jeden warunek oceniany łącznie, a przy jego ocenie trzeba uwzględnić całokształt informacji znajdujących się we wniosku o dofinansowanie i załącznikach do niego,

- z dokumentacji konkursowej wynika obowiązek dysponowania kwotą pozwalającą pokryć wkład własny w projekcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej nie pozwala na przyjęcie takiego obowiązku,

- wnioskodawca ubiegający się o dofinansowanie na okoliczność zadeklarowanego źródła finansowania w postaci środków własnych ma w świetle dokumentacji konkursowej obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie dysponowania tymi środkami w chwili oceny, podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej nie pozwala na nałożenie na wnioskodawcę takiego obowiązku,

- faktury dokumentujące poniesienie wydatków w projekcie, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie, nie są "innymi dokumentami potwierdzającymi posiadanie środków finansowych" lub "dokumentami potwierdzającymi zabezpieczenie środków", podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej prowadzi do wniosku, że takie faktury – w przypadku wnioskodawcy, który w chwili oceny był już w trakcie realizacji projektu – mogą stanowić takie dokumenty i winny zostać należycie ocenione;

d. pkt 3 Tabeli "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu w zw. z rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 do Regulaminu w zw. z § 11 ust. 2 Regulaminu w zw. z art. 87 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że zwroty podatku VAT uzyskiwane przez wnioskodawcę nie są w świetle dokumentacji konkursowej dopuszczalną formą finansowania wkładu własnego, a ponadto nie można ich uznać za dowód potwierdzający posiadanie środków finansowych na pokrycie wkładu własnego, bo są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. postanowień prowadzi do wniosku, że zwroty podatku VAT uzyskiwane systematycznie z Urzędu Skarbowego mogą stanowić źródło finansowania środków własnych w projekcie, a ponadto potwierdzają posiadanie środków finansowych przez skarżącego, bo – w odniesieniu do skarżącego – brak podstaw, aby przyjąć, że zwroty podatku VAT są niepewne;

e. pkt 3 Tabeli - "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu w zw. z § 11 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 1 Regulaminu w zw. z art. 4 ust. 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (dalej: rozporządzenie 1303/2013) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na dokonaniu przez WSA wykładni pojęcia "inne dokumenty potwierdzające zapewnienie posiadania środków finansowych", jak i pojęcia "dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie środków" zawartych w dokumentacji konkursowej, z pominięciem zasady proporcjonalności, a w efekcie w sposób niezgodny z tą zasadą, gdy WSA – podobnie jak i organ – powinni wykładać ustalone kryteria wyboru, jak i wymagania dotyczące dokumentacji źródeł finansowania projektu zgodnie z zasadą proporcjonalności wynikającą z przepisów prawa unijnego.

Z uwagi na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz orzeczenie co do istoty poprzez uwzględnienie skargi w całości, a zatem poprzez stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania za II instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto z ostrożności procesowej skarżący wniósł o wystąpienie do WSA o przedstawienie tutejszemu sądowi całych akt sprawy pod sygn. III SA/Łd 1015/21, jeśli sąd uzna załączone do niniejszej skargi dokumenty z postępowania sądowoadministracyjnego lub konkursowego za niewystarczające. Mając na uwadze art. 106 § 3 w zw. z art. 193 ppsa skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów: potwierdzenia przelewów (32 szt.) na okoliczność zapłaty przez skarżącego za przedstawione COP faktury kosztowe oraz źródła tych płatności, oświadczenia skarżącego w przedmiocie wykorzystania towarów/usług z faktur kosztowych na poszczególne zadania w projekcie, zgodnie ze złożonym wnioskiem (zestawienie) na okoliczność wykazania, że zakupy towarów/usług udokumentowane przedmiotowymi fakturami, zostały poczynione przez skarżącego w związku z realizację projektu, którego dotyczył wniosek o dofinansowanie, potwierdzenia wpłat podatku VAT na ewentualne zwroty VAT jako źródła finansowania VAT z faktur kosztowych podczas realizacji projektu (4 szt.),

- oświadczenia z 7 marca 2022 r. w przedmiocie wspólności majątkowej małżeńskiej na okoliczność istnienia pomiędzy skarżącym, a jego współmałżonką E. A. wspólności majątkowej małżeńskiej i okresu jej trwania, jako że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty okazały się trafne.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 ppsa, zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa – na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejeść do oceny zasadności zarzutów materialnych. W rozpoznawanej sprawie jednak postawione w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego mają charakter komplementarny z zarzutami materialnymi, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

Istota sporu prawnego w sprawie dotyczy tego, czy organ prawidłowo – co zaaprobował WSA – negatywnie ocenił spełnienie przez Projekt kryterium merytorycznego dostępu nr 3 "Wykonalność finansowa projektu". W ramach tej oceny uznano, że przedłożone przez skarżącego dokumenty pozwalają na potwierdzenie pokrycia wkładu własnego – z zadeklarowanego 257.739,14 zł – jedynie kwoty 157.829,13 zł. Zatem nie można uznać, że skarżący jest w stanie zabezpieczyć środki na pokrycie zadeklarowanego wkładu własnego i dlatego negatywnie oceniono kryterium. WSA zgodził się z organem, że potwierdzeniem wykazania wkładu własnego nie mogą być: faktury kosztowe za sierpień - grudzień 2020 r. na ok. 170 tys. zł brutto jako potwierdzenie wydatków kwalifikowanych Projektu, poniesionych już z własnych środków pieniężnych, środki zgromadzone na koncie oszczędnościowym i funduszach inwestycyjnych na 31.869,64 zł należących do E. A. z uwagi na niewykazanie istnienia ustawowej wspólności majątkowej ze skarżącym oraz deklarowany zwrot podatku VAT z US zapłaconego w związku z ponoszeniem wydatków kwalifikowalnych Projektu. Skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z taką oceną organu podzieloną przez WSA.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu w sprawie, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej – tak jak wyżej wskazano – należy rozpocząć od zarzutów materialnych sformułowanych w punkcie 2 lit. a – e petitum skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Powinna cechować ją dogłębność oraz uwzględnienie wszystkich złożonych dokumentów i oświadczeń. Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Przejrzystość realizuje się w obowiązku powszechnie dostępnej i pełnej informacji o trybie i warunkach wyboru projektów. Pełna informacja o trybie i warunkach wyboru projektów zakłada, że będą to informacje jasne, kompletne i precyzyjne, niepozwalające instytucji przeprowadzającej konkurs na nadużycia związane z interpretacją ewentualnych luk i niejasności. Z kolei zasada bezstronności ustanawia zakaz wprowadzania preferencji dla określonych grup czy rodzajów wnioskodawców lub projektów. Ponadto obowiązek poszanowania ww. zasad dotyczy każdego etapu konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA rozpoznawanej sprawie wadliwie ocenił rozumienie ww. zasad, które doprowadziło do uznania za przejrzyste, rzetelne i bezstronne przeprowadzenie procedury oceny wniosku skarżącego w części dotyczącej faktur kosztowych i informacji z publicznej ewidencji objętych domniemaniem prawdziwości na podstawie odrębnych przepisów (istnienie wspólności majątkowej małżeńskiej na podstawie aktu notarialnego i wpisu do CEIDG). Ponadto sformułował opis kryterium merytorycznego nr 3 i warunki jego spełnienia w sposób niejasny.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Regulamin konkursu określa w szczególności: 1) nazwę i adres właściwej instytucji; 2) przedmiot konkursu, w tym typy projektów podlegających dofinansowaniu; 3) formę konkursu, w tym wskazuje, czy konkurs jest podzielony na rundy; 4) termin, miejsce i formę składania wniosków o dofinansowanie projektu i sposób uzupełniania w nich braków w zakresie warunków formalnych oraz poprawiania w nich oczywistych omyłek; 5) wzór wniosku o dofinansowanie projektu; 6) wzór umowy o dofinansowanie projektu lub decyzji o dofinansowaniu projektu; 6a) czynności, które powinny zostać dokonane przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu lub podjęciem decyzji o dofinansowaniu projektu, oraz wymagane dokumenty i terminy ich przedłożenia właściwej instytucji; 7) kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia; 7a) zakres, w jakim jest możliwe uzupełnianie lub poprawianie projektu w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów w trakcie jego oceny; 7b) formę i sposób komunikacji między wnioskodawcą a właściwą instytucją, w tym wzywania wnioskodawcy do uzupełniania lub poprawiania projektu w trakcie jego oceny w części dotyczącej spełniania przez projekt kryteriów wyboru projektów, a także informację o skutkach niezachowania wskazanej formy komunikacji; 7c) formę złożenia przez wnioskodawcę oświadczenia dotyczącego świadomości skutków niezachowania wskazanej formy komunikacji; 8) kwotę przeznaczoną na dofinansowanie projektów w konkursie wraz z informacją w zakresie możliwości jej zwiększenia; 9) maksymalny dopuszczalny poziom dofinansowania projektu lub maksymalną dopuszczalną kwotę dofinansowania projektu; 10) środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcy oraz instytucje właściwe do ich rozpatrzenia; 11) sposób podania do publicznej wiadomości wyników konkursu; 12) formę i sposób udzielania wnioskodawcy wyjaśnień w kwestiach dotyczących konkursu; 13) informację w zakresie możliwości skrócenia terminu składania wniosków o dofinansowanie projektu (por. art. 41 ust. 2 ustawy wdrożeniowej). Zgodnie zaś z art. 41 ust. 3 ustawy wdrożeniowej – do czasu rozstrzygnięcia konkursu właściwa instytucja nie może zmieniać regulaminu konkursu w sposób skutkujący nierównym traktowaniem wnioskodawców.

Podkreślić należy, że COP procedowało zarówno podczas pierwszej oceny z listopada 2020 r., jak i drugiej oceny z października 2021 r. na podstawie literalnie tej samej dokumentacji konkursowej. Mimo tego, podejście COP do kwestii udokumentowania wkładu w postaci środków własnych było inne w kolejnych pismach kierowanych do skarżącego. W uzasadnieniu pierwszej oceny merytorycznej uznano kryterium wykonalności finansowej za spełnione pomimo, że wnioskodawca przedstawił wyciągi bankowe na kwotę niższą niż deklarowany wkład własny. Wskazano, że ocena została dokonana w oparciu zarówno o historyczne dane finansowe wnioskodawcy, jak i środki wykazane na rachunkach bankowych. W uzasadnieniu drugiej oceny merytorycznej – jak trafnie podnosi skarżący – podejście się zmieniło tak, jakby zmieniły się warunki konkursu. Nie odniesiono się bowiem do oceny potencjału finansowego i historycznych danych finansowych, ale zakwestionowano spełnienie kryterium tylko na podstawie rzekomych braków w wykazaniu możliwości zapewnienia wkładu własnego. Zatem podejście COP do oceny tego samego kryterium tego samego wniosku i w tym samym konkursie, na podstawie tej samej dokumentacji konkursowej, zmieniło się w czasie.

Powyższe nieprawidłowo zaakceptował WSA zaskarżonym wyrokiem uznając, że nie ma to znaczenia dla kontroli sądowej. Tymczasem właściwa wykładnia zasad rzetelności, przejrzystości i bezstronności powinna doprowadzić WSA do wniosku, że ww. zmienność w podejściu do procedury konkursowej i do wymagań ciążących na przedsiębiorcy ubiegającym się o dofinansowanie, ma bardzo istotne znaczenie dla oceny, czy procedurę oceny wniosku przeprowadzono zgodnie z ww. dyrektywami.

Kolejny zarzut materialny dotyczy błędnej wykładni postanowień zawartych w: pkt 3 Tabeli "Kryteria merytoryczne" Załącznika nr 3 do Regulaminu, rozdz. 1.3 Załącznika nr 2 do Regulaminu, pkt 4 "Listy załączników" Załącznika nr 1 do Regulaminu w zw. z § 13 ust. 1 i § 15 ust. 1 i § 11 ust. 2 Regulaminu w zw. z art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej.

W sposobie oceny kryterium merytorycznego nr 3 wskazano – w ramach kryterium ocenie podlegać będzie potencjał finansowy wnioskodawcy/partnera do realizacji projektu na dzień 31 grudnia 2019 r. oraz do zapewnienia przez beneficjenta trwałości projektu (minimum 3 lata w przypadku MSP) od daty płatności końcowej na rzecz beneficjenta, zgodnie z art. 71 rozporządzenia 1303/2013.

Źródła finansowania projektu muszą być wiarygodne i muszą zapewniać finansowanie wkładu własnego z tytułu wydatków kwalifikowalnych (różnicy pomiędzy całkowitą wartością wydatków kwalifikowalnych a kwotą dofinansowania w projekcie) oraz wkładu własnego na pokrycie wydatków niekwalifikowalnych.

W ocenie potencjału finansowego wnioskodawcy/partnera do realizacji projektu brana jest pod uwagę kondycja finansowa wnioskodawcy/partnera, a zatem przedstawienie dokumentów potwierdzających finansowanie projektu nie stanowi wyłącznej przesłanki do pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu w powyższym zakresie.

Dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków:

- dla kredytu/pożyczki bankowej - kopia promesy kredytowej/pożyczki bankowej. Z treści dokumentu musi wynikać, że został wystawiony na podstawie pozytywnej oceny zdolności kredytowej wnioskodawcy (np. dokument nie może mieć formy promesy warunkowej). Promesa kredytowa winna zawierać okres/datę ważności promesy, dane identyfikujące wystawcę promesy. Promesa musi być ważna przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie;

- dla leasingu - promesa leasingowa. Promesa powinna zawierać okres/datę ważności promesy oraz dane identyfikujące wystawcę promesy. Promesa musi być ważna przez okres nie krótszy niż 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku o dofinansowanie;

- dla pożyczki od udziałowca/wspólnika/członka organu/innego podmiotu gospodarczego/osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej - umowa pożyczki z podpisem potwierdzonym notarialnie, chyba że przepis szczególny zastrzega inną formę właściwą dla danej czynności prawnej. Możliwość udzielenia pożyczki musi być uwiarygodniona dokumentami finansowymi pożyczkodawcy: - w przypadku spółek/osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą - sprawozdaniami finansowymi/rocznymi zeznaniami podatkowymi PIT z potwierdzeniem złożenia we właściwym urzędzie skarbowym/wyciągami z podatkowej księgi przychodów i rozchodów - zamknięcie roku, ustalenie dochodu do opodatkowania lub - w przypadku osób fizycznych nieprowadzących działalności gospodarczej - rocznymi zeznaniami podatkowymi PIT z potwierdzeniem złożenia we właściwym urzędzie skarbowym lub wyciągiem z konta bankowego;

- dla podwyższenia kapitału zakładowego - odpis z KRS z zarejestrowanym podwyższeniem kapitału zakładowego; (w przypadku braku wpisu w KRS - wniosek do KRS o wpisanie do rejestru podwyższenia kapitału zakładowego wraz z załącznikami - w takim przypadku przedmiotowy wpis musi znaleźć się w dokumentach rejestrowych przed podpisaniem umowy o dofinansowanie przez wnioskodawcę); w przypadku planowanego podwyższenia kapitału zakładowego - dokumenty potwierdzające posiadanie środków niezbędnych do wniesienia wkładów na podwyższenie kapitału zakładowego w całości (wpis podwyższenia kapitału zakładowego musi być dokonany w KRS przed podpisaniem umowy o dofinansowanie);

- dla wkładu własnego w formie niepieniężnej (nieruchomości) - operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, ze zm.), - dla środków z funduszu inwestycyjnego - umowa, na mocy której zostaną zaangażowane środki w realizację projektu.

Ponadto do wniosku o dofinansowanie można załączyć inne dokumenty potwierdzające zapewnienie posiadania środków finansowych.

b) czy wnioskodawca w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdował się w trudnej sytuacji w rozumieniu unijnych przepisów dotyczących pomocy państwa, w szczególności Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r."

Z kolei w Załączniku nr 2 Instrukcji wypełniania wniosku (s. 40), m.in. wskazano, że ocena wykonalności finansowej projektu będzie podlegała szczegółowej ocenie przez ekspertów z dziedziny analizy finansowej na podstawie danych zawartych we wniosku (dokumentów i informacji na temat źródeł finansowania projektu, historycznych danych finansowych oraz prognozy finansowej na okres realizacji projektu i okres trwałości projektu).

W Załączniku nr 1 Wzór wniosku o dofinansowanie (w pkt 4 listy załączników) wskazano, że kopia promesy kredytowej lub innego dokumentu finansowego potwierdzającego zabezpieczenie środków na realizację projektu (załącznik obligatoryjny w przypadku wkładu prywatnego innego niż środki własne wnioskodawcy).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że WSA na podstawie tak brzmiącej dokumentacji zaakceptował wykładnię organu, że spornego kryterium nr 3 w rozumieniu dokumentacji konkursowej oznacza dwa warunki, które powinny być spełnione łącznie i oddzielnie ocenione: "posiadanie potencjału finansowego do realizacji inwestycji" oraz "posiadanie źródeł finansowanie wkładu własnego", podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej, zwłaszcza opisu tego kryterium z Załącznika nr 3, prowadzi do wniosku, że to kryterium nie składa się z ww. dwóch warunków ocenianych osobno, ale stanowi jeden warunek oceniany łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich złożonych dokumentów i informacji, historycznych danych, a także prognozy finansowej, a więc całokształtu informacji finansowych i oświadczeń znajdujących się we wniosku i załącznikach.

WSA dokonał też mylnej wykładni dokumentacji konkursowej w zakresie, w jakim zdaje się podzielać opinię organu, że z dokumentacji konkursowej wynika obowiązek dysponowania kwotą pozwalającą pokryć wkład własny w projekcie, podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej nie pozwala na przyjęcie takiego obowiązku, bo tego obowiązku nie formułuje. WSA popełnił także błąd, w zakresie, w jakim podzielił opinię organu, że wnioskodawca na okoliczność zadeklarowanego źródła finansowania w postaci środków własnych ma obowiązek przedłożenia dokumentów na potwierdzenie dysponowania tymi środkami w chwili oceny, podczas gdy prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej nie pozwala na nałożenie na wnioskodawcę takiego obowiązku. Skarżący trafnie wskazuje, że w Załączniku nr 3 przy opisie kryterium nr 3 i sposobie jego badania, nie ma o takim obowiązku mowy. Jest tylko powiedziane, że można złożyć inne dokumenty potwierdzające zapewnienie posiadania środków finansowych. To samo wynika z Załącznika nr 1.

Przede wszystkim jednak WSA popełnił błąd w wykładni dokumentacji konkursowej w zakresie, w jakim uznał, że faktury dokumentujące poniesienie wydatków w projekcie, którego dotyczy wniosek o dofinansowanie, nie są "innymi dokumentami potwierdzającymi posiadanie środków finansowych" lub "dokumentami potwierdzającymi zabezpieczenie środków". Tymczasem zgodzić się należy ze skarżącym, że prawidłowa wykładnia dokumentacji konkursowej prowadzi do wniosku, że takie faktury – w przypadku wnioskodawcy, który w chwili oceny jest w trakcie realizacji projektu i który ponosi wydatki z tym związane z własnych środków – mogą stanowić takie dokumenty i winny zostać należycie ocenione.

Z kolei za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, że zwroty podatku VAT mogą stanowić potwierdzenie posiadania środków na pokrycie wkładu własnego jest prawidłowa.

W tej części Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, który wskazał, że taka forma finansowania wkładu własnego nie została wymieniona w dokumentacji konkursowej przy sposobie oceny kryterium nr 3. Wynika to przede wszystkim z tego, że skarżący nie podał wysokości kwoty, jaką uzyska z tego tytułu oraz że nie można mieć pewności, że w każdym przypadku Urząd Skarbowy dokona zwrotu podatku. Co prawda – jak wyżej wskazano – dokumentacja konkursowa nie zawiera zamkniętego katalogu źródeł finansowania wkładu własnego. Niemniej jednak powinny być to środki "pewne" a nie dopiero przewidywane, czyli takie, których skarżący spodziewa się otrzymać z tego tytułu z Urzędu Skarbowego w związku z realizacją Projektu.

Ustosunkowując się do zarzutu z pkt 2 lit. e petitum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżący trafnie wskazuje, że – zgodnie z doktryną – zasady, które muszą być przestrzegane w trakcie postępowań w przedmiocie wyboru projektów, wynikają również bezpośrednio z przepisów prawa unijnego lub można je wyinterpretować z tych przepisów przy zastosowaniu reguł wykładni (red. R. Poździk, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Wyd. Sejmowe 2016).

Wedle art. 4 ust. 5 rozporządzenia 1303/2013, rozwiązania dotyczące wdrażania i wykorzystania EFSI, w szczególności zasobów finansowych i administracyjnych wymaganych do przygotowania i wdrażania programów, w odniesieniu do monitorowania, sprawozdawczości, ewaluacji, zarządzania i kontroli, przestrzegają zasady proporcjonalności, biorąc pod uwagę poziom przyznanego wsparcia, oraz uwzględniają ogólny cel zmniejszenia obciążeń administracyjnych dla podmiotów zajmujących się zarządzaniem programami i ich kontrolą. Zatem, zgodnie z tym przepisem instytucie w ramach systemu realizacji programów operacyjnych mają obowiązek przestrzegać zasady proporcjonalności. W tym celu powinny one wyważyć stosowane środki prawne, wykonując powierzone zadania w zależności od poziomu przyznanego wsparcia unijnego oraz uwzględniając podstawowy cel, jakim jest zmniejszenie obciążeń administracyjnych.

Zasada proporcjonalności ma swój wyraz także w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, według którego ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zatem WSA jak i organ miał obowiązek wykładania zapisów Regulaminu konkursu, a także załączników do niego w zgodzie z rozporządzeniem 1303/2013, który kładzie szczególny nacisk na osiąganie celów, dla których poszczególne fundusze zostały utworzone.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skarżącego, że argumentacja WSA naruszył zasadę proporcjonalności, ponieważ wyłożył omawiane pojęcia z dokumentacji konkursowej w sposób niezgodny z tą zasadą. Jak wskazuje się w literaturze, odnosząc zasadę proporcjonalności do procesu oceny i wyboru projektów, właściwe instytucje zobowiązane są do podejmowania adekwatnych środków niezbędnych do sprawnej, rzetelnej i obiektywnej oceny projektów. W celu oceny, czy podjęte przez właściwe instytucje środki są adekwatne do założonego celu, konieczne jest przeprowadzenie trójelementowego testu proporcjonalności:

1) środek musi nadawać się do osiągnięcia założonego celu;

2) środek musi być niezbędny do osiągnięcia zakładanego celu;

3) środek nie może nakładać na wnioskodawcę ciężarów, które byłyby nadmierne do zakładanego celu.

Zatem wymogi obowiązujące w trakcie procedur wyboru projektów należy uznać za zgodne z zasadą proporcjonalności, gdy ograniczając prawa wnioskodawców, nie wykraczają poza pewien poziom uzasadniony celami postępowania konkursowego. Dlatego, kierując się tą zasadą, właściwe instytucje, przed zastosowaniem sankcji wynikających z regulacji konkursowych, powinny dokonać analizy, czy nie jest możliwe osiągnięcie zamierzonego celu poprzez zastosowanie łagodniejszych środków (red. R. Poździk, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji...). Tak więc organ nie może ustalać lub wykładać warunków uzyskania dofinansowania w sposób zbyt rygorystyczny lub zbyt uciążliwy dla wnioskodawców. Warunki uzyskania dofinansowania muszą być niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu.

Istotne w sprawie jest to, że dokumentacja konkursowa nie wykluczała rozpoczęcia realizacji projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, a przed uzyskaniem decyzji o dofinansowaniu. Przewidziano jedynie, że w przypadku projektów objętych pomocą publiczną realizacja projektu nie może się rozpocząć przed dniem złożenia wniosku o dofinansowanie (por. § 10 ust. 5 Regulaminu). Nie zabraniała natomiast rozpoczęcia realizacji projektu po złożeniu wniosku, a przed otrzymaniem dofinansowania, co jest okolicznością bezsporną. Skarżący mógł więc rozpocząć realizację projektu. Jednocześnie oznaczało to, że na etapie dokonywania oceny wniosku przez organ, Projekt był już na etapie realizacji zaś skarżący realizował go z własnych środków.

WSA stwierdził, że "Skarżący miał prawo rozpocząć wykonanie projektu lecz ta okoliczność nie zwalniała go od zachowania wymogów określonych w kryterium nr 3 a mianowicie konieczności potwierdzenia posiadania środków finansowych na pokrycie wkładu własnego". Brak zwolnienia z tego obowiązku jest oczywisty. Przy czym skarżący celnie argumentuje, że sytuacja, w której znalazł się (Projekt w trakcie realizacji) winna zostać przez organ uwzględniona przy ocenie sposobu, w jaki skarżący udokumentował fakt zabezpieczenia środków własnych na realizację projektu. Uwzględnienia tej okoliczności wymagała zasada proporcjonalności wyrażona w art. 4 ust. 5 rozporządzenia 1303/2013 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nieuwzględnienie tej zasady przez WSA doprowadziło do wniosku, jakoby przedstawione faktury kosztowe nie mogły wykazać zabezpieczenia środków własnych na realizację projektu, podczas gdy prawdopodobnie dokumentują one o wiele więcej poniesienia środków własnych na realizację Projektu.

Tak jak zostało już wskazane, Załączniki nr 2 i nr 3 przewidywały możliwość złożenia "innych dokumentów potwierdzających zapewnienie posiadania środków finansowych", w tym przypadku środków finansowych własnych wskazanych przez skarżącego we wniosku. Te załączniki posługują się w tym samym kontekście jeszcze innym pojęciem "dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków".

Zatem wymaganie, aby skarżący – pomimo wydania już na realizację Projektu deklarowanej kwoty ok. 180.000 zł – przedstawił jakieś inne dowody potwierdzające zapewnienie posiadania zadeklarowanych we wniosku środków własnych, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności w rozumieniu wyżej zaprezentowanym. Jest bowiem niewspółmierne do celu, któremu ma służyć udokumentowanie wkładu własnego w postaci zapewnienia, że skarżący na pewno pokryje zadeklarowane środki własne w razie realizacji Projektu przy wsparciu dofinansowania. Jeśli skarżący rozpoczął realizować Projekt i jego dotychczasowy przebieg sfinansował własnymi środkami, to – rozumując zgodnie z zasadą proporcjonalności – faktury powinny być uznane jako potwierdzające zapewnienie posiadania środków własnych na realizację projektu (czy też zabezpieczenia środków). Poczynienie określonych nakładów (wydanie pieniędzy) jest bowiem czymś daleko więcej niż tylko ich zabezpieczeniem w jakiejś formie.

Reasumując powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jeśli istotnie skarżący wydał na realizację projektu ok. 180.000 zł brutto ze środków własnych, a ponadto – co nie jest sporne – wykazał zaakceptowanymi przez organ dokumentami zabezpieczenie środków własnych na 157.829,13 zł, to wymaganie, aby dodatkowo wykazał w jakiejś formie posiadanie ok. 100.000 zł, tylko dlatego że ok. 180.000 zł brutto wydał na Projekt jako naturalną konsekwencję rozpoczęcia jego realizacji, jest niewspółmierne do celu regulacji konkursowej, zbyt uciążliwe i rygorystyczne dla skarżącego, a przez to nieproporcjonalne.

Dodać należy, że ponowna ocena merytoryczna projektu została dokonana we wrześniu 2021 r. (wniosek o dofinansowanie został złożony [...] lipca 2020 r.), a więc przeszło rok od złożenia wniosku o dofinansowanie Projektu. WSA kontrolując ocenę projektu dokonaną przez COP uwzględnił ten fakt, jednak niesłusznie negując doniosłość tej okoliczności, co dowodzi że dyrektywa unijna proporcjonalności wymagań do założonego celu została przez WSA pominięta. Ponowna ocena merytoryczna dokonywana była kilkanaście miesięcy po złożeniu wniosku o dofinansowanie i w 14 miesiącu realizacji Projektu (z 25 miesięcy realizacji Projektu). W ocenie kryterium nr 3 nie można było pominąć aspektu czasowego dokonywania oceny i momentu, w którym jest ona dokonywana. Należy zgodzić się ze skarżącym, że wymaganie, by po 13 miesiącach realizacji i ponoszenia wydatków skarżący dysponował środkami pieniężnymi pozwalającymi na realizację całego Projektu jest niesprawiedliwe i niewspółmierne. Tym bardziej, że konieczność dokonywania oceny Projektu po kilkunastu miesiącach od złożenia wniosku nie było winą skarżącego, ale skutkiem zaniedbań COP (błędne przeprowadzenie pierwszej oceny merytorycznej – p. wyrok WSA sygn. akt III SA/Łd 428/21 i przedłużanie pierwszej procedury odwoławczej poprzez rozpatrywanie protestu aż przez 4 miesiące).

Naczelny Sąd Administracyjny za chybiony uznaje zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, że WSA dokonał kontroli oceny wniosku o dofinansowanie z przekroczeniem zakresu oceny sformułowanej przez COP.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, w tym w przypadku, o którym mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325). W myśl ust. 5 art. 61 tej ustawy – sąd rozpoznaje skargę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącym, że kontrola sądowoadministracyjna postępowania, w wyniku którego negatywnie rozpatrzono protest od wyników oceny formalno-merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu, sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena formalno-merytoryczna wniosku oraz negatywne rozpatrzenie protestu, nie narusza reguł, o których mowa w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Kontrola powinna zmierzać do analizy, czy argumentacja oceniającego oraz organu w zaskarżonym negatywnym rozpatrzeniu protestu, nie jest dowolna i mieści się w granicach logicznego rozumowania, a przy tym nie jest spójna, wyczerpująca, odpowiada generalnym standardom prawa, zasadom doświadczenia życiowego, pozostaje w związku z dokumentacja konkursowa i ustalonymi kryteriami. Nie oznacza to jednak, że WSA nie ma prawa, odpowiadając na zarzuty skargi, przedstawić dodatkowych argumentów, które potwierdzają prawidłowość oceny, o ile nie wchodzi w kompetencje oceniających ekspertów.

W przedmiotowej sprawie – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – do takiej sytuacji nie doszło. WSA stwierdzając bowiem, że "Faktury złożone przez skarżącego, w ocenie sądu, nie mogą być uznane za dokumenty potwierdzające posiadanie środków finansowych na pokrycie wkładu własnego z kilku powodów (...)" odniósł się bezpośrednio do stanowiska organu zawartego w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W którym organ wskazał m.in. że "(...) faktury, stanowiące potwierdzenie poniesienia kosztów przez wnioskodawcę w związku z realizacją projektu to dokumenty weryfikowane na etapie rozliczenia projektu, nie są one natomiast – zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej – dokumentami potwierdzającymi, iż wnioskodawca na dzień dokonywania oceny dysponował wymaganą na wkład własny kwotą 257.739,14 PLN" oraz do argumentacji COP przedstawionej w odpowiedzi na skargę. Tym samym nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że WSA wykroczył poza zakres swojej kompetencji.

Tak samo nie można zgodzić, że WSA przekroczył swoją kompetencję kontrolując ocenę dokonaną przez organ co do tego, że zwroty podatku VAT nie stanowią potwierdzenia posiadania środków na pokrycie wkładu własnego. Tu także, jak w przypadku przedłożonych faktur, WSA wskazując, że "Za dokumenty potwierdzające posiadanie środków finansowych na pokrycie wkładu własnego nie można także uznać zwrotu podatku VAT w związku z ponoszeniem wydatków kwalifikowalnych projektu otrzymywanych z urzędu skarbowego." odniósł się do argumentacji COP przedstawionej w rozstrzygnięciu protestu i odpowiedzi na skargę.

Kolejne zarzuty procesowe skargi kasacyjnej dotyczą kluczowego dla wyniku sprawy zagadnienia, czy trafna jest ocena COP – zaaprobowana przez WSA – że przedstawione przez skarżącego faktury za okres sierpień - grudzień 2020 r., które mają dokumentować poniesione przez niego wydatki w Projekcie, nie są dokumentami mogącymi potwierdzać zabezpieczenie środków własnych. Zarzuty te zostały sformułowane w punkcie 1 lit. b - g petitum skargi kasacyjnej, które Naczelny Sąd Administracyjny uznał za trafne. Większość argumentacji z tego zakresu została już omówiona przy ocenie zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa.

Zatem powtórzyć należy zasadnicze powody uznania tych zarzutów za celne. Tak jak wskazano, choć dokumentacja konkursowa nie wymienia faktur w sposobie oceny kryterium nr 3 jako dokumentu potwierdzającego zabezpieczenie środków własnych. To jednak organ zastrzegł możliwość załączenia "innych dokumentów", a więc ocena WSA, jakoby faktury zrealizowane przez wnioskodawcę nie były wymienione w sposobie oceny kryterium nr 3 jako dokumenty potwierdzające zabezpieczenie środków własnych, nie jest trafna. Dokumentacja konkursowa nie określała, co dokładnie powinien przedłożyć wnioskodawca, by wykazać źródło finansowania w postaci "środków własnych". Skarżący trafnie podnosi, że w przypadku środków własnych wnioskodawcy załącznik w postaci "innego dokumentu finansowego potwierdzającego zabezpieczenie środków na realizację projektu" jest fakultatywny. W tej sytuacji skarżący mógł skorzystać z możliwości fakultatywnego załączenia "innego dokumentu" i przedstawienia faktur kosztowych.

W konsekwencji powyższego COP w odniesieniu do przedmiotowych faktur błędnie wskazał, że "faktury, stanowiące potwierdzenie poniesienia kosztów przez wnioskodawcę w związku z realizacją projektu to dokumenty weryfikowane na etapie rozliczania projektu, nie są one natomiast – zgodnie z zapisami dokumentacji konkursowej – dokumentami potwierdzającymi, iż wnioskodawca na dzień dokonywania oceny dysponował wymaganą na wkład własny kwotą 257.739,14 PLN". Takie stwierdzenie dowodzi, że organ pominął w swojej ocenie to, że ww. dokumentacja konkursowa przewidywała możliwość złożenia "innych dokumentów potwierdzających zapewnienie posiadania środków finansowych", a w związku z tym, że należy zbadać, czy złożone przez skarżącego faktury kosztowe można uznać za te "inne dokumenty", o których w Załącznikach nr 2 i nr 3.

Takie działania organu – zaakceptowane przez WSA – uzasadnia zarzut, że organ na żadnym etapie oceny nie pochylił się w sposób rzetelny nad oceną załączonych faktur, co nie pozwala uznać, że ocena wniosku dokonana przez organ była rzetelna, a więc działanie takie stanowi o naruszeniu wyżej cytowanego art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Podkreślić także należy, że choć prawidłowe jest stwierdzenie organu i WSA, że "faktury takie podlegają weryfikacji na etapie rozliczenia projektu", to jednak nie oznacza to, że faktury te są nieprzydatne w celu wykazania zapewnienia finansowania projektu. Trafnie skarżący kasacyjnej dowodzi, że nic nie stoi na przeszkodzie, aby faktury kosztowe były brane pod uwagę zarówno przy rozliczaniu dofinansowanego projektu, jak i na etapie oceny wykonalności finansowej projektu. Na etapie rozliczania projektu – jak WSA zauważył – bada się prawidłowość poniesienia wydatków stwierdzonych fakturami. Na etapie oceny projektu chodzi jedynie o wykazanie fakturami kosztowymi, że wnioskodawca poniósł konkretne ciężary finansowe na projekt w określonej nimi wysokości, co dowodzi, że zapewnił on wkład własny w projekcie w wysokości stwierdzonej fakturami.

Za błędne należy także uznać stwierdzenie WSA, że "nie wiadomo z jakiego źródła pochodziły" środki finansowe na opłacenie faktur. Zasadnie skarżący wskazuje, że faktury zostały wystawiona na niego jako nabywcę, z czego należało domniemywać, że to on jest płatnikiem tych faktur. Co więcej WSA zdaje się wyraża wątpliwość co do tego, skąd skarżący miał środki na dokonanie zapłaty. Wskazał bowiem: "w sytuacji gdy środki te pochodzą z kredytu lub pożyczki bankowej musi być przedstawiona kopia promesy kredytowej (...) w sytuacji gdy środki pochodzą z pożyczki od innego podmiotu gospodarczego lub od osoby nieprowadzącej działalności gospodarczej należy przedstawić umowę pożyczki z podpisem potwierdzonym notarialnie". WSA przyjmuje więc, że jeśli skarżący opłacił jakąś z faktur środkami pochodzącymi, przykładowo z kredytu, to winien przedstawić kopię promesy kredytowej. Skarżący trafnie wskazuje, że jest to błędne rozumowanie, które nie uwzględnia celu takiej regulacji. Bowiem w przypadku, gdy wnioskodawca miałby zapewnić środki własne w jakiejś kwocie z pożyczki, organ musiałby zweryfikować, czy środki z tej pożyczki rzeczywiście będą do dyspozycji danego wnioskodawcy na wypadek, gdyby doszło do realizacji projektu i oczywiste jest wówczas wymaganie stosownej promesy lub innych ww. dokumentów w tym przypadku wprost wymienionych w dokumentacji konkursowej. W przypadku skarżącego jednak, mając na uwadze, że jest on w trakcie realizacji Projektu, nie ma znaczenia to, czy faktury zostały opłacone z pożyczki czy z kredytu, czy ze środków zgromadzonych na rachunku skarżącego. Liczy się fakt zapłaty – ta okoliczność decyduje bowiem o tym, że wnioskodawca miał i zadysponował już tymi środkami na poszczególne zadania zgłoszone w swoim projekcie.

Ponadto skarżący – w zakresie wątpliwości WSA, czy faktury te zostały zapłacone przez skarżącego, a także czy zakupione towary/usługi zostały użyte w realizowanym Projekcie – trafnie wskazuje, że na fakturach przelewowych skarżący zawarł oświadczenie o dacie zapłaty i numerze ewidencji księgowej. Niektóre zaś z faktur są gotówkowe, co oznacza, że zostały zapłacone. Ponadto należy mieć na uwadze to, że skarżący złożył faktury wraz z tymi oświadczeniami za pośrednictwem ePUAP, co oznacza, że opatrzył je swoim profilem zaufanym, równoznacznym w skutkach prawnych z podpisem własnoręcznym. Składając wniosek skarżący złożył także oświadczenie o tym, że jest świadom odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych lub informacji i również opatrzył je swoim profilem zaufanym. Zatem złożone oświadczenie w przedmiocie świadomości co do odpowiedzialności karnej powinno zostać wzięte pod rozwagę, co zostało w sprawie pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zaś zarzutu, że za "inne dokumenty potwierdzające zapewnienie posiadania środków finansowych" mogą być uznane zwroty podatku VAT zapłaconego w związku z ponoszeniem wydatków kwalifikowalnych projektu, otrzymywane z Urzędu Skarbowego, co już wyjaśniono przy omówieniu zarzutów materialnych.

Kolejna kwestia dotyczy nieuznania, przez WSA i organ, jako zabezpieczenia środków na wkład własny – wyciągu dotyczącego konta oszczędnościowego i funduszy inwestycyjnych, należących do E. A., ponieważ skarżący nie wskazał, jaki ustrój majątkowy dotyczy ich związku małżeńskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny także w tym zakresie przyznaje racje skarżącemu, ponieważ także i ta ocena była nierzetelna.

Skarżący wskazywał już w proteście, że E. A. jest jego małżonką i zachodzi między nimi wspólność majątkowa małżeńska, a fakty te są COP znane, ponieważ informacja taka pojawiła się w załączonym do wniosku o dofinansowanie akcie notarialnym nieruchomości w S. przy ul. [...] [...]. W odpowiedzi na protest COP zakwestionowało aktualność informacji przedstawionych w załączonym dokumencie, ponieważ dokument ten jest datowany na [...] kwietnia 2000 r. Przy czym w całym toku oceny wniosku nie zakwestionowano aktualności tego samego dokumentu jako potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością wnoszoną jako wkład własny do Projektu, co ma znaczenie dla oceny tego samego kryterium. Świadczy to o dowolności oceny dokonanej przez organ. Ponadto fakt pozostawania przez skarżącego w relacji małżeńskiej wspólności majątkowej jest publicznie znany poprzez uwidocznienie tego faktu w CEIDG. Skarżący trafnie wskazuje, że nie ma wymogu dołączania wypisu z CEIDG do wniosku o dofinansowanie. Wymóg taki został zniesiony odkąd rejestr ten jest publicznie dostępny. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy, domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. W tym przepisie przewidziano też odpowiedzialność odszkodowawczą w razie podania w CEIDG nieprawdziwych danych. Tym samym nie można w sposób dowolny podważać dowodu w postaci wpisu w CEIDG. WSA powinien był dostrzec, że organ błędnie ocenił znaczenie tej okoliczności, a przez to procesu oceny wniosku nie można uznać za zgodną z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej.

Kolejna kwestia trafnie podnoszona przez skarżącego dotyczy tego, że prawidłowo przeprowadzoną procedurę wyboru projektów do dofinansowania powinna cechować niezmienność.

Skarżący celnie zwraca uwagę, że przy pierwszej ocenie wniosku, organ zaprezentował zupełnie inne podejście do oceny kryterium nr 3. Ta pierwsza ocena wniosku skarżącego była dokonywana w ramach tego samego konkursu i projektu, na podstawie tej samej dokumentacji konkursowej, z tym że wcześniej, tj. w 2020 r. Otóż, skarżący przewidział 2 źródła finansowania wkładu własnego: nieruchomość i własne środki pieniężne (101.836,55 zł). Skarżący dołączył do wniosku potwierdzenia sald środków własnych na dwóch rachunkach bankowych na ok. 83 tys. zł, czyli niższą niż zadeklarowany wkład własny. Fakt, że udokumentowana potwierdzeniami z banku kwota była niższa niż zadeklarowany wkład własny, nie przeszkodził wówczas COP w ocenie, że sporne kryterium nr 3 jest spełnione. Wówczas wyciąg z rachunku bankowego potraktowano jako dodatkowe zabezpieczenie (nieobligatoryjne) a fakt, że kwota w banku była niższa niż wymagany wkład własny, nie stanowił przeszkody do uznania, że kryterium jest spełnione. Dopiero w trakcie ponownej oceny wniosku (we wrześniu 2021 r.) podejście COP zmieniło się i zaczęto wymagać, by kwota deklarowanego wkładu finansowego własnego została szczegółowo udokumentowana. W tej sytuacji skarżący trafnie podnosi, że zmiana podejścia w trakcie oceny wniosku składanego w tym samym konkursie jest dowodem na złamanie zasady rzetelności i przejrzystości. Skarżący miał bowiem prawo potraktować uzasadnienie oceny pierwszej wersji wniosku jako wyznacznik i wskazówkę do przygotowania składanych we wrześniu 2021 r. wyjaśnień do drugiej wersji wniosku. W tej sytuacji WSA błędnie przyjął, że ww. okoliczność zmiany w podejściu do omawianego problemu "nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zasady rzetelności oraz przejrzystości statuowane przez art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, które swoim zakresem często się krzyżują, wymagają od organu dokonywania oceny wniosków według ustalonych wcześniej w dokumentacji konkursowej reguł, co zresztą znalazło wyraz w samej dokumentacji. Z § 13 ust. 1 Regulaminu wynika jasno, że złożony w konkursie przez wnioskodawcę projekt podlega ocenie przeprowadzonej przez KOP na podstawie kryteriów wyboru projektów, stanowiących Załącznik nr 3 do Regulaminu. Zaś w § 15 ust. 1 Regulaminu wskazano, że ocena merytoryczna projektu ma na celu weryfikację wniosku o dofinansowanie na podstawie kryteriów merytorycznych wskazanych w Załączniku nr 3 do Regulaminu. A zatem rzetelna ocena nie pozwala na nadinterpretację Regulaminu i załączników do niego, ani na "dopowiadanie" czegoś, co nie zostało tam wprost wskazane.

Zatem to, że WSA podzielił ocenę COP dotyczącą tego, że wnioskodawca: miał obowiązek przedłożenia dokumentów potwierdzających zapewnienie środków własnych wskazanych we wniosku; miał obowiązek "dysponowania" kwotą pozwalającą pokryć wkład własny w Projekcie; miał obowiązek wykazać spełnienie dwóch osobnych warunków w ramach kryterium nr 3, tj.: posiadanie potencjału finansowego pozwalającego na realizację projektu i posiadanie źródeł finansowania wkładu własnego, podczas gdy ww. nie wynikają z postanowień Regulaminu, ani załączników do niego, stanowi o tym, że WSA błędnie przyjął, że ocena dokonana przez COP była rzetelna i przejrzysta.

Kolejne zagadnienie dotyczy tego, czy w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z nieprecyzyjnymi regulacjami dokumentacji konkursowej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w orzecznictwie dotyczącym przedmiotowych procedur konkursowych dostrzega się doniosłość obowiązku instytucji przygotowujących dokumentacje konkursowe do wywiązania się z tego w sposób rzetelny, tj. poprzez przygotowanie regulaminu konkursu, jak i jego załączników, w sposób jasny, precyzyjny, niedwuznaczny. Zwłaszcza, gdy chodzi o kluczowe postanowienia tych dokumentów, a za takie postanowienie uchodzi opis kryterium merytorycznego i warunków potrzebnych do uznania, że jest ono spełnione. "W analizowanym § 5 Regulaminu konkursu mowa jest o tym, że realizowane mogą być projekty, których celem jest wsparcie przedsiębiorców negatywnie dotkniętych skutkami epidemii COVID-19, a nie że realizowane muszą być projekty mające na celu przeprofilowanie prowadzonej działalności lub zmianę branży. (...) Skoro to kluczowe postanowienie Regulaminu konkursu jest niejasne, nieprecyzyjne w swej treści, jako takie nie powinno być odczytywane na niekorzyść podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie unijne." (por. wyrok NSA z 7 lipca 2021 r., sygn. I GSK 436/21; p. LEX nr 3215971).

W rozpoznawanej sprawie WSA błędnie uznał, że sposób przygotowania dokumentacji konkursowej w niniejszej sprawie, nie naruszał zasady przejrzystości, a więc stwierdził, że była ona jasna i precyzyjna. Ocena taka narusza art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej, ponieważ postanowienia Załącznika nr 1, nr 2 i nr 3 w zakresie sposobu oceny kryterium merytorycznego nr 3 "Wykonalność finansowa projektu" nie są jasne i precyzyjne.

Wskazać należy, że w § 11 ust. 2 Regulaminu nałożono na wnioskodawcę obowiązek przygotowania wniosku o dofinansowanie według wzoru ustalonego Załącznikiem nr 1 do Regulaminu oraz zgodnie z Instrukcją do wniosku stanowiącą Załącznik nr 2 do Regulaminu. Ponadto wskazano, że "wszystkie wymagane pola we wniosku powinny zostać wypełnione treścią powiązaną logicznie z danym polem oraz do wniosku powinny być dołączone wszystkie wymagane załączniki." Zatem punktem odniesienia dla przedsiębiorcy ubiegającego się o dofinansowanie była przygotowana dokumentacja konkursowa składająca się z Regulaminu konkursu oraz załączników do niego, przede wszystkim nr 1, 2 i 3.

Niejasność dotyczy opisu kryterium nr 3. Opis tego kryterium przedstawiony w Załączniku nr 3 wskazuje na potrzebę całościowego spojrzenia na potencjał finansowy wnioskodawcy do realizacji projektu oraz do zapewnienia jego trwałości, z uwzględnieniem wskazania wiarygodnych źródeł finansowania całego wkładu własnego, biorąc pod uwagę kondycję finansową wnioskodawcy oraz dołączenie dokumentów potwierdzających zabezpieczenie środków, które w przypadku niektórych źródeł finansowania są literalnie wskazane. Instrukcja wypełniania wniosku dodaje również informację, że "ocena wykonalności finansowej projektu będzie podlegała szczegółowej ocenie przez ekspertów z dziedziny analizy finansowej na podstawie danych zawartych we wniosku dokumentów i informacji na temat źródeł finansowania projektu, historycznych danych finansowych oraz prognozy finansowej na okres realizacji projektu i okres trwałości projektu" oraz "w ocenie potencjału finansowego wnioskodawcy do realizacji projektu brana jest pod uwagę kondycja finansowa wnioskodawcy, a zatem przedstawienie dokumentów potwierdzających finansowanie projektu nie stanowi wyłącznej przesłanki do pozytywnej oceny wykonalności finansowej projektu w powyższym zakresie." Wszystkie przytoczone tu postanowienia dokumentacji konkursowej wskazują, że kryterium wykonalności finansowej winno być oceniane z uwzględnieniem całokształtu informacji finansowych, znajdujących się we wniosku i załącznikach. Nic nie wskazuje, by w ramach tego kryterium istniały dwa warunki, których spełnienie miałoby być weryfikowane oddzielnie.

Tymczasem WSA wskazał, że "ze sposobu oceny kryterium nr 3 wynika, że jedną z przesłanek spełnienia tego kryterium jest zapewnienie finansowania wkładu własnego", a więc WSA podzielił wykładnię tego kryterium zaprezentowaną przez COP, która to nie wynika z dokumentacji konkursowej, stanowiąc jej nadinterpretację i wywodząc, że istnieją jakoby dwa osobne warunki, które miałyby być oceniane oddzielnie, a spełnienie kryterium warunkowane jest łącznym spełnieniem obu tych warunków. Zastosowanie takiej interpretacji doprowadziło w efekcie organ do wewnętrznie sprzecznego stwierdzenia, że wprawdzie skarżący posiada potencjał finansowy do realizacji projektu i zapewnienia jego trwałości, ale nie spełnia kryterium wykonalności finansowej Projektu. Skoro oceniono, że skarżący wykazał, że posiada odpowiedni potencjał finansowy, by zrealizować projekt i utrzymać jego efekty w okresie trwałości, to nie można stwierdzić jednocześnie, że skarżący nie wykazał posiadania źródeł finansowania wkładu własnego.

Kolejna niejasność dotyczy obowiązku "dysponowania" kwotą pozwalającą pokryć wkład własny w projekcie. W zaskarżonej informacji COP używa czasownika "dysponować", w kontekście obowiązku udokumentowania, że wnioskodawca na dzień dokonywania oceny projektu "dysponuje" odpowiednią kwotą środków pieniężnych, równą lub większą od kwoty wkładu własnego, wskazanej w p. 1.3 Wniosku o dofinansowanie. Organ sformułował następującą ocenę: "kwotę 257.739,14 PLN planował on pokryć ze środków własnych, a zatem bezsprzecznie winien był przedłożyć dokumenty potwierdzające, iż dysponuje środkami w takiej wysokości", a także dalej: "chodzi o dokumenty, z których w sposób jednoznaczny będzie wynikać, iż wnioskodawca faktycznie jest w posiadaniu odpowiednich środków". Skarżący trafnie zarzuca, że jest to błędna interpretacja, wykraczająca poza postanowienia Regulaminu konkursu i załączników. Opis kryterium "Wykonalność finansowa projektu" stanowi, że "Źródła finansowania projektu muszą być wiarygodne i muszą zapewniać finansowanie wkładu własnego". Wszystkie opisy dotyczące tego kryterium skupiają się na zawartych w powyższym zdaniu zasadach "wiarygodności" i "zapewnieniu finansowania". Czasownik "dysponować" nie pojawia się w tych opisach ani razu, za to w piśmie z [...] października 2021 r. jest on użyty w kontekście oceny wykonalności finansowej wielokrotnie. Trafnie skarżący zauważa, że ta semantyczna różnica ma znaczenie dla rozumienia opisywanego kryterium. Cała argumentacja COP opiera się bowiem na stwierdzeniu, że skarżący nie wykazał faktu dysponowania na dzień oceny projektu środkami pieniężnymi w wysokości co najmniej 257.739,14 zł. Tymczasem zgodnie z opisem kryterium nr 3, ocena powinna skupić się nie na tym, czy skarżący w danym dniu dysponuje odpowiednią kwotą, ale na tym, czy wiarygodnie wykazał, że jest w stanie zapewnić finansowanie wkładu własnego przez cały okres realizacji projektu oraz utrzymać projekt w okresie trwałości. Argumentacja COP pokazuje, że obowiązek dysponowania odpowiednią kwotą na dzień dokonywania oceny projektu jest nadinterpretacją kryterium oceny i jako taka jest sprzeczna z zasadą rzetelności oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że podejście takie jest także niesprawiedliwe wobec skarżącego równie z tego względu, że zaskarżona ocena została przeprowadzona we wrześniu 2021 r., tj. w 14 z 25 miesięcy realizacji projektu. W tej sytuacji wymaganie, by po 13 miesiącach realizacji i ponoszenia wydatków skarżący dysponował na rachunku bankowym środkami pieniężnymi pozwalającymi na realizację całego projektu jest niesprawiedliwe. Oznacza to traktowanie skarżącego inaczej niż pozostałych wnioskodawców, co jest naruszeniem zasady bezstronności, wynikającej z art. 37 ustawy wdrożeniowej (wnioski pozostałych wnioskodawców oceniane były przed rozpoczęciem lub na początku realizacji projektu, gdy środki przeznaczone na wkład własny nie zostały jeszcze wydane). Składając we wrześniu 2021 r. korektę wniosku o dofinansowanie, skarżący zaproponował sposób udokumentowania źródeł finansowania projektu, uwzględniający czas, w którym dokonywana jest ponowna ocena.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA aprobując dokonaną przez organ ocenę Projektu, mimo tego, że była to ocena niekompletna, a także obciążająca skarżącego negatywnymi konsekwencjami niejasności dokumentacji konkursowej, usankcjonował ocenę naruszającą zasadę równego dostępu do pomocy, wywodzoną z traktatowej zasady równości z art. 9 TUE oraz art. 31 ust. 1 Konstytucji. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich podmiotów w obrębie określonej kategorii, tj. wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Zasada równego dostępu do pomocy musi być przestrzegana zarówno na etapie tworzenia kryteriów wyboru, zatwierdzania dokumentów konkursowych, jak i w trakcie procedury oceny i wyboru projektów.

Tymczasem dokonana ocena prowadziła do sformułowania względem wnioskodawców, którzy po złożeniu projektu rozpoczęli realizować wniosek i w chwili jego oceny byli już na zaawansowanym stadium jego realizacji, wymagań odnośnie spornego kryterium nr 3 znacznie większych niż wobec podmiotów, kandydujących w tym samym konkursie, którzy jednak nie rozpoczęli realizacji projektu przed otrzymaniem decyzji o dofinansowaniu. Wynika to z tego, że podmioty, które wśród źródeł finansowania wskazały "środki własne" w określonej wysokości, powinny – zdaniem organu – udokumentować posiadanie tych środków. Podmioty (takie jak skarżący), które wśród źródeł finansowania również wskazały "środki własne" w określonej wysokości, ale jednocześnie w związku z rozpoczęciem realizacji projektu po złożeniu wniosku poczyniły już w tym projekcie wydatki ze środków własnych, powinny – zdaniem organu – wykazać posiadanie zadeklarowanych środków własnych, ale nie mogą tego zrobić poprzez wykazanie tych już poniesionych wydatków (tak jak zrobił skarżący). Innymi słowy, podmioty (takie jak skarżący) dla wykazania spełnienia kryterium nr 3 "Wykonalności finansowej projektu" powinny nadal wykazać posiadanie zadeklarowanej kwoty środków własnych, co oznacza, że organ w ogóle nie uwzględnił w ocenie różnej sytuacji, w jakiej znajduje się podmiot już realizujący projekt w stosunku do sytuacji tych wnioskodawców, którzy nie rozpoczęli realizacji projektu. Wnioskodawca, który po złożeniu wniosku o dofinansowanie rozpoczął realizować projekt zainwestował już pewne środki własne w to przedsięwzięcie, wobec czego może nie być w stanie wykazać posiadania nadal pełnej zadeklarowanej kwoty na rachunku bankowym (w odróżnieniu od podmiotu, który nie zaczął realizować projektu). W zamian za to może wykazać, że jest zdolny pokryć zadeklarowane środki własne w projekcie poprzez przedłożenie dokumentów (np. faktur) wykazujących poniesione już ze środków własnych wydatki na projekt. Tak uczynił skarżący, a WSA za organem niezasadnie zanegował taką praktykę. Wymaganie aby wnioskodawca, który rozpoczął realizację projektu po złożeniu wniosku o dofinansowanie, a przed uzyskaniem decyzji o dofinansowaniu, oprócz tego, że już ponosi pewne wydatki ze środków własnych w projekcie, był nadal w posiadaniu, w literalnym znaczeniu tego słowa, środków własnych w pełnej zadeklarowanej wysokości, oznacza, że od takiego wnioskodawcy wymaga się więcej niż od wnioskodawcy, który nie rozpoczął realizować swojego projektu.

Na końcu jeszcze raz zaznaczyć należy, że dokumentacja konkursowa nie zabraniała rozpoczęcia realizacji projektu przed otrzymaniem decyzji o dofinansowaniu. Zatem prawidłowo dokonana ocena wniosku skarżącego, złożonych przez niego załączników (w tym faktur na wykazanie poniesionych ze środków własnych wydatków na projekt), powinna była uwzględniać jego sytuację, a więc – przy ocenie zabezpieczenia środków własnych – poniesione już na projekt ze środków własnych wydatki.

W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że WSA wadliwie przeprowadził kontrolę oceny Projektu skarżącego. Analizując proces oceny tego wniosku, poczynił błędne ustalenia faktyczne, przede wszystkim co do tego, że ocena projektu była rzetelna i przejrzysta, co nie jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, a co zostało obszernie omówione wyżej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty skargi kasacyjnej są trafne, ponieważ w rozpoznawanej sprawie doszło do sytuacji o jakiej mowa w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, a więc ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Wynika to z tego, że w zaskarżonym wyroku WSA nieprawidłowo zaakceptował rozstrzygnięcie COP, które narusza prawo.

Wobec powyższego, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za uzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ppsa w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej, uchylił zaskarżony wyrok. Uznając jednocześnie, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona na obecnym etapie postępowania z punktu widzenia zakresu kontroli przeprowadzanej przez sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił także skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przy ponownej ocenie sprawy organ weźmie pod uwagę wywody NSA w zakresie oceny kryterium nr 3 "Wdrożenie wyników projektu".

W związku z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 ppsa. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 ppsa stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 ppsa "Odpowiednie" stosowanie przepisów może wszak polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z 18 grudnia 2001 r. sygn. III ZP 25/01). Nadto Naczelny Sąd Administracyjny będąc sądem drugiej instancji nie może przeprowadzać dowodów uzupełniających z dokumentów, ponieważ ustalenia faktyczne dokonane w tym trybie nie podlegałyby już kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 9 września 2021 r. sygn. akt I GSK 134/21, LEX nr 3258152). Stąd też wniosek skarżącego kasacyjnie nie mógł zostać uwzględniony.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania sądowego (880 zł) składają się: wpis od skargi do WSA (200 zł), opłata za sporządzenie uzasadnienia wyroku (100 zł), wpis od skargi kasacyjnej (100 zł) oraz reprezentowanie skarżącego przez radcę prawną przed NSA (480 zł).