Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1988/11 w sprawie ze skargi J. M., E. M., M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1988/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., M. M. i E. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. utrzymującą w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998r. w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...]" w całości łącznie z murowanym podpiwniczeniem, zlokalizowanego na działce nr [...]w miejscowości W. gm. S.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 1998r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Koninie, działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...]" w całości łącznie z murowanym podpiwniczeniem, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W. gm. S. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 1999r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998r. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2000r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 355/99 oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] maja 2011r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu, po rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 20 lutego 2011r., działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999r. Od powyższej decyzji odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła J. M.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i decyzją z dnia [...] lipca 2011r. utrzymał ją w mocy. Organ podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy było zbadanie wystąpienia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że nie ma podstawy prawnej do orzekania o bycie prawnym decyzji pierwszoinstancyjnej, jeżeli sprawa została ostatecznie załatwiona decyzją odwoławczą. Byt prawny decyzji wydanej przez organ I instancji jest bowiem uzależniony w całości od utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. Dlatego też wniosek strony z dnia 20 lutego 2011 r., organ rozpoznał jako wniosek wobec ww. ostatecznej decyzji organu wojewódzkiego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poprzez "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 k.p.a. rozumieć należy prawo do wykonania ciążącego na stronie obowiązku w rozmiarach określonych przez właściwy organ w decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona nabywa prawo.

Organ stwierdził, że z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że jedną z negatywnych przesłanek stosowania przepisu art. 155 k.p.a. jest zakaz wzruszenia decyzji ostatecznej zawarty w przepisach odrębnych. Nadto, zakaz wzruszenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być również wyprowadzony z treści przepisu o charakterze restrykcyjnym, jakim jest niewątpliwie art. 48 Prawa budowlanego. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a. jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Można mówić o interesie społecznym i słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Organ stwierdził, że decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki, wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym organ był zobligowany wydać taką decyzję w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy też ich zgoda na zmianę bądź uchylenie takiej decyzji nie jest w tej sytuacji wystarczająca. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie takiej decyzji ze względu na interes strony (inwestorów) prowadziłoby do sprzeczności z wolą ustawodawcy, wyrażoną w art. 48 Prawa budowlanego.

W świetle powyższego, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niemożliwe jest, zgodne z żądaniem strony wnoszącej odwołanie, uchylenie ostatecznej decyzji WINB w Poznaniu z dnia [...] stycznia 1999r., utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998 r., w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego "[...]".

J. M., M. M. i E. M. złożyły skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi skarżące wskazały, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, jak i interes społeczny; podkreśliły także, że wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na tę zmianę (uchylenie). Skarżące wskazały, że nie można pominąć milczeniem faktu, że aktualnie dopuszczalna jest legalizacja obiektu, podkreśliły przy tym, że wprawdzie nie kwestionują, że obiekt został zrealizowany bez uprzedniego uzyskania zezwolenia na jego realizację, jednakże w dacie samowoli nie były jego właścicielkami ani inwestorami - Janina Michalak wraz z mężem nabyła przedmiotową nieruchomość dnia 1 października 2004r. W dacie zakupu nie miała wiedzy, że toczy się postępowanie egzekucyjne w stosunku do tego obiektu, została oszukana przez poprzednich właścicieli nieruchomości. Uchylenie decyzji pozwoliłoby jej zalegalizować inwestycję w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu. Wskazała na swój stan zdrowia oraz stan zdrowia niepełnosprawnej córki M., która wymaga stałej rehabilitacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu, który mogły uzasadniać jej uchyleniem. Sąd wprawdzie nie podzielił wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednakże uznał, że stwierdzone naruszenia pozostają bez wpływu na treść wyroku.

Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 155 k.p.a. W postępowaniu tym organ może dokonać weryfikacji takiej decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji, przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony a pozostałe strony postępowania wyrażą zgodę na tę zmianę (uchylenie).

Sąd wskazał, że - wbrew stanowisku organu - nie każda decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, mocą której strona nabywa prawo li tylko z tego powodu, że podmiot, na którego nałożono obowiązek rozbiórki "nabywa prawo", albowiem nabywa obowiązek. Okoliczność ta wymaga bowiem każdorazowego wyjaśnienia przez organ. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany był czasem pogląd, że przez pojęcie "nabycie prawa" należy rozumieć każde przysporzenie, również przysporzenie obowiązku (tu: rozbiórki obiektu), jednakże w doktrynie - zwłaszcza doktrynie prawa cywilnego - prezentowany jest pogląd, który podzielił Sąd, że nabycie prawa oznacza dokonanie przysporzenia danej osobie (lub jednostce) w wyniku zaistnienia faktu prawnego. Przysporzenie to oznacza zwiększenie aktywów lub zmniejszenie pasywów danej osoby. W konsekwencji nie można przyjąć, że w każdym przypadku decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 Prawa budowlanego będzie decyzją, w oparciu o którą strona nabywa prawo. Bez wątpienia strona nabędzie przysporzenie majątkowe np. poprzez możliwość innego sposobu zagospodarowania własnej nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie zakończone nakazem rozbiórki zostanie wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Uwzględnienie wniosku będzie zatem z pewnością "nabyciem prawa" przez ten podmiot w rozumieniu art. 155 k.p.a.. Nie oznacza to jednak nabycia prawa przez stronę, do której decyzja ta jest skierowana.

Sąd podkreślił, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych (w tym również budowy obiektu), tj. w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego może być wszczęte również z urzędu, a stroną takiego postępowania może być jedynie podmiot, do którego decyzja ta jest skierowana. W takiej sytuacji nakazanie rozbiórki obiektu, co do którego brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, spowoduje po stronie podmiotu, do którego skierowano decyzję rozbiórkową jedynie powstanie obowiązków, a zatem zwiększenie pasywów. Takie przysporzenie nie mieści się - w ocenie Sądu - w pojęciu "nabycia prawa" w rozumieniu art. 155 k.p.a.. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawy. Wprawdzie w dacie wydawania decyzji nakazującej rozbiórkę tj. w 1999r. przepisy ustawy Prawo budowlane były bardzo rygorystyczne - nakładały na organ administracji bezwzględny obowiązek orzeczenia nakazu rozbiórki w przypadku stwierdzenia zrealizowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej (z wyjątkiem przypadku wskazanego w art. 49 tego prawa w ówczesnym brzmieniu), jednakże okoliczność ta nie ma wpływu na omawianą kwestię. Innymi słowy w sytuacji gdy - jak wynika z akt niniejszej sprawy - postępowanie zakończone wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę toczyło się z urzędu, a stroną tego postępowania byli jedynie inwestorzy, nadto skoro przepisy prawa uniemożliwiały przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego - nie można uznać, że na mocy tej decyzji strona nabyła prawo.

Niezależnie jednak od powyższego, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie może być przez organ zmieniona ani uchylona w trybie art. 155 k.p.a.. Wbrew bowiem literalnemu brzmieniu przepisu art. 155 k.p.a. zmianie lub uchyleniu w tym trybie nie może podlegać każda decyzja, na mocy której strona nabyła prawo, lecz jedynie rozstrzygnięcie w sprawie, w której ustawodawca pozostawił organom administracji możliwość działania w ramach uznania administracyjnego choćby w ograniczonym zakresie. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepisy prawa budowlanego takiego waloru nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, co do tego, że w sprawie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i stąd tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć uchyleniu lub zmianie takiej decyzji (tak m.in. WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 4.10.2004r. w sprawie II SA/GI 261/07, LEX nr 347967). Wprawdzie stanowisko to zostało wyrażone na gruncie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., jednakże biorąc pod uwagę treść tego przepisu ma ono w pełni zastosowanie również przy żądaniu takiej zmiany w oparciu o art. 155 k.p.a.. W innym miejscu natomiast NSA stanął na stanowisku, że przepisy art. 154 i 155 kpa nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawnych. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów prawa budowlanego (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21.04.2006 w sprawie sygn. akt II OSK 779/05 oraz w wyroku z dnia 25.05.2006r. w sprawie sygn. akt II OSK 862/05).

W konsekwencji Sąd przyjął, że decyzja nakazująca rozbiórkę bez względu na to, czy na mocy jej postanowień któraś ze stron nabyła prawo, czy też nie – nie może być zmieniona w trybie art. 155 k.p.a.. Rację ma zatem organ, że słuszny interes strony nie może pozostawać w sprzeczności z jasno brzmiącym przepisem prawa budowlanego. Inna wykładnia tego przepisu prowadziłoby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa.

Sąd uznał, że zarzuty skargi wskazujące na to, że za uchyleniem (zmianą) decyzji przemawia słuszny interes strony i nie sprzeciwia się temu interes społeczny nie mogą się ostać. Nie mogą także mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia kwestie związane ze stanem zdrowia skarżących J. M. oraz M. M. Te ostatnie mogłyby być bowiem oceniane jedynie jako ewentualne naruszenie zasad współżycia społecznego, które jednak nie mają zastosowania w postępowaniu ani administracyjnym, ani sądowoadministracyjnym.

Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, Sąd nie dostrzegł także takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012r. wniosła J. M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a. - zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 stycznia 2012r. i na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego - art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust.5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w zw. z art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że przepisy art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego w obecnie obowiązującym stanie prawnym sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 i art. 154 § 2 k.p.a. albo art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. (brzmienie przepisu przed jego zmianą na mocy art. 1 pkt 37-39 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz. 718), w przypadku gdy obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji, określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji również naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji):

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1,2,3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a., poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi pomimo, iż decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy - art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a. w sposób i zakresie wskazanym w zarzucie naruszenia prawa materialnego, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § pkt 1 i 2 i § 2, art. 6, art. 8, art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego, poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi pomimo, iż decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 138 § pkt 1 i 2 i § 2, art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego, mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegającym na utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998r., podczas, gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i wszczęcia procedury legalizacyjnej, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

- art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 i § 2, art. 6, 7, 8, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 4 pkt 2, ust. 5 Prawa budowlanego zw. z art. 16 § 1, art. 154 § 1 i 2, art. 155 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi pomimo, iż decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 138 § pkt 1 i 2, art. 7 i 77 § 1k.p.a., mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a polegającym na nieprzeprowadzeniu przez organy obu instancji postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki i do legalizacji obiektu budowlanego, a w konsekwencji - utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2011r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] stycznia 1999r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998r., które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji).

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 48 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003 r. (brzmienie przepisu przed jego zmianą na mocy art. 1 pkt 37-39 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), w przypadku gdy obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji, określone w obecnie obowiązującym stanie prawnym (art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 i 5, art. 49 ust. 1 pkt 1, 3, ust. 4 pkt 2, ust.5 Prawa budowlanego).

Skarżący wskazał, że Sąd I instancji uznał, że jedną z negatywnych przesłanek do zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jest zakaz wynikający z przepisów szczególnych i takim przepisem jest art. 48 Prawa budowlanego, co sprzeciwia się zarówno zmianie decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 155 k.p.a., jak i na podstawie art. 154 k.p.a.. Wynikać to ma z faktu, że przepis ten stanowi podstawę do nakładania kar administracyjnych za delikty administracyjne. Z tym poglądem skarżący nie zgodził się, podnosząc, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych przeważa pogląd, iż art. 48 Prawa budowlanego ma charakter restytucyjny, a nie represyjny.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że w wyroku z dnia 12 stycznia 1999 r. (sygn. akt P 2/98, OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, prezentowany w orzecznictwie NSA (zob. wyrok NSA z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 394/98), że przepis art. 48 Prawa budowlanego z 1994r. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny (karzący z nawiązką ponad to, co zostało wybudowane z naruszeniem prawa). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego stanowi niewątpliwie zastosowanie normy materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął elementy uznania administracyjnego. Zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego skutkuje nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku. Nałożenie obowiązku wykonania konkretnych czynności w decyzji administracyjnej nie może być traktowane jako kara, a w konsekwencji jako represja. W przeciwnym razie prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie nakazy wydawane w drodze decyzji administracyjnej stanowią represję w stosunku do adresata nakazu. Istotą normy art. 48 jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Każde inne działanie miałoby charakter legalizacji działań pozaprawnych, co nie było intencją ustawodawcy. Powyższy pogląd został zaprezentowany w stosunku do art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 lipca 2003r. (brzmienie przepisu przed jego zmianą na mocy art. 1 pkt 37-39 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw; Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718), a przewidującym bezwzględny nakaz rozbiórki. Obecnie ustawodawca zobowiązuje do badania, czy budowa zrealizowana (realizowana) bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodna z przepisami, w szczególności o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i czy umożliwia doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli tak, to właściwy organ jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. To zaś oznacza, że w istocie to, co ustawodawca statuuje jako zasadę (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wznoszonego bez pozwolenia na budowę) staje się wyjątkiem. Nakaz rozbiórki obiektu może być bowiem orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji.

Skarżący nie podzielił także stanowiska Sądu I instancji, że niedopuszczalność uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, wynika z faktu, iż przepis ten ma charakter związany. Pogląd ten został wyrażony w okresie obowiązywania art. 48 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu, nakazującym bezwzględny nakaz rozbiórki i jest obecnie kontynuowany przez część orzecznictwa sądów administracyjnych. Nie znajduje on odzwierciedlenia w obecnie obowiązującym stanie prawnym, czyniącym z nakazu rozbiórki wyjątek od zasady legalizacji. Wskazano na linię orzeczniczą dopuszczającą możliwość zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r., która to ustawa - tak jak obecnie - przewidywała zasadę legalizacji obiektu budowlanego, a dopiero w braku możliwości legalizacji - nakaz rozbiórki. Sądy w orzeczeniach dopuszczały możliwość zmiany decyzji o nakazie rozbiórki w razie zmiany stanu prawnego, tj. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 21 marca 1995 r. sygn. akt SA/Po 2119/94, OSP 1996/4/77, wyrok NSA z dnia 19 lipca 1999r. sygn. akt IV SA 1105/97, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 102/06, wyrok NSA z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 384/00). W wyroku NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09, wprost wskazano, iż przepis art. 48, 49a i 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obecnie obowiązującym, nie wyklucza możliwości zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, jeśli są spełnione są przesłanki do legalizacji z art. 48, 49a i 49 Prawa budowlanego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki do uchylenia decyzji i zalegalizowania obiektu budowlanego: na zmianę decyzji zgodę udzieliły wszystkie strony postępowania, za zmianą decyzji przemawia słuszny interes strony (realizacja uprawnienia do legalizacji obiektu budowlanego i ochrona interesu majątkowego), a także interes społeczny (doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, uzyskanie dochodu przez budżet państwa w postaci opłaty legalizacyjnej, a przez budżet gminy - w postaci podatku od nieruchomości).

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z oceną organów administracji i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem publicznym. W chwili wydania decyzji o nakazie rozbiórki obowiązywał rygorystyczny przepis art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący bezwzględną rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego i w okresie obowiązywania tego przepisu można byłoby zgodzić się ze stanowiskiem organów administracji i Sądu I instancji. Jednakże na mocy art. 1 pkt 37-39 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw wprowadzono zmianę, przewidującą możliwość legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego - po uiszczeniu opłaty legalizacyjnej. Od tej chwili zasadą stała się legalizacja obiektu budowlanego, bez podjęcia której organy nadzoru budowlanego nie mogły wydać decyzji o nakazie rozbiórki. Wprowadzając taką regulację ustawodawca wyraził pogląd, że dotychczasowe przepisy były zbyt rygorystyczne, a niecelowym była konieczność rozbiórki poprawnie wzniesionych pod względem technicznym i prawnym (z wyjątkiem braku uzyskania pozwolenia na budowę) obiektów budowlanych. Ustawodawca uznał, że wystarczającą funkcję prewencyjną przed realizacją samowoli budowlanych spełniała będzie konieczność uiszczenia wysokiej opłaty legalizacyjnej. Tak więc uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki i legalizacja w chwili obecnej przedmiotowego obiektu nie stoi w sprzeczności ze względami interesu społecznego - a wręcz jest z nimi zgodna. Obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym i doktrynie prawa administracyjnego zaczęto dostrzegać wyżej wymienione racje. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 337/09, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż (...) dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a "jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a. " Także w komentarzu do art. 155 k.p.a. wskazano, że teza wyroku NSA z 15 marca 1999r., IV SA 888/97 (ONSA 2000, Nr 1, poz. 36) - "przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 154 k.p.a. decyzji nakazującej rozbiórkę", jest nieaktualna: "W uzasadnieniu wskazuje się na to, że wzruszenie decyzji znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji prawodawcy (s. 258). Podany przykład orzeczenia NSA ma znaczenie historyczne ze względu na bardzo znaczne zmiany wprowadzane do przepisów o rozbiórce obiektów budowlanych wznoszonych bez pozwolenia, poważnie je liberalizujące, ale dobrze ilustruje rozległość pojęcia "nabycia prawa" z decyzji administracyjnej. " Także w sprawach, których przedmiotem był wniosek o uchylenie decyzji o nakazie rozbiórki zapadłym na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974r., sądy administracyjne dopuszczają zmianę tych decyzji, na podstawie art. 155 k.p.a. i orzeczenie o legalizacji obiektu budowlanego, gdy na skutek zmiany stanu prawnego (miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) legalizacja stanie się możliwa (wyrok NSA z dnia 19 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1105/97, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 102/06, wyrok NSA z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 384/00).

Skarżący kasacyjnie podniósł, że odmowa legalizacji obiektu budowlanego, w stosunku do którego orzeczono rozbiórkę, a który w świetle obowiązujących obecnie przepisów podlegałby legalizacji, narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do Państwa. "Zasadę tą konkretyzują ponadto m.in. następujące dyrektywy odnoszące się do sposobu działania organów administracji publicznej: (...) reguła interpretowania i rozstrzygania wątpliwości w sprawie na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny (zob. wyr. NSA z 23.9.1982 r., II SA 1031/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 91; wyr. NSA z 8.3.2000 r., VSA 1482/99, ONSA 2001, Nr 3, poz. 109); (...) zakaz obciążania obywateli skutkami prawnymi nieznajomości prawa lub niedopełnienia obowiązków służbowych przez organ administracji lub podległych mu pracowników (wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981r. SA 1478/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 72). Wobec powstałych w orzecznictwie wątpliwości, dotyczących możliwości uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki, winny one być rozstrzygnięte na korzyść skarżącej. Skarżąca nie jest sprawcą samowoli budowlanej. Nieruchomość objętą nakazem rozbiórki nabyła dopiero w 2004r., nie mając wiedzy o tymże nakazie - w okresie kiedy możliwa już była legalizacja obiektu budowlanego. Fakt, iż obiekt ten istniał jeszcze 7 lat po orzeczeniu nakazu rozbiórki, kiedy to skarżąca nabyła nieruchomość, jest wynikiem bezczynności egzekucyjnej wierzyciela - organu administracji publicznej. Zobowiązana nie powinna ponosić negatywnych skutków braku działania organu administracji i być obciążana obowiązkiem rozbiórki - w przypadku gdy obowiązek ten może być zmieniony zgodnie z obowiązującym prawem.

Ponadto skarżący podniósł, że sprzeczny z prawem jest pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie organy winny zastosować zamiast art. 155 k.p.a. - art. 154 k.p.a., przy czym w ocenie Sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy i oddalił skargę, co także naruszyło art. 3 § 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w sposób wskazany powyżej (pkt b zarzutu naruszenia prawa procesowego). W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje ugruntowany pogląd, iż decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją na mocy której strona nabyła także prawo i do niej ma zastosowanie art. 155 k.p.a., zamiast art. 154 k.p.a. Decyzja administracyjna tworzy prawa nabyte przez przysporzenie uprawnień oraz określenie rodzaju i zakresu obowiązku spoczywającego na stronie na podstawie prawa materialnego. Do kategorii decyzji nietworzących praw nabytych należą decyzje odmowne dla stron (...). Z każdej innej decyzji wydawanej na wniosek strony lub z urzędu, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty, można wywodzić jakieś przysporzenie w sferze prawnej i będzie ona musiała być traktowana jako tworząca prawa nabyte. W wyroku NSA z dnia 4 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 1076/00 przyjęto: "Decyzja o nakazie rozbiórki nie jest tą, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa - w rozumieniu art. 154 k.p.a.. Oznacza to, że w trybie określonym w tym przepisie nie jest dopuszczalne uchylenie ani zmiana decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, wydanej na podstawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z 1994r." Także w cytowanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09, wskazano, iż do uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki zastosowanie ma art. 155 k.p.a..

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że budynek letniskowy "[...]", zlokalizowany na działce nr [...] w miejscowości W., gm. S, nadaje się do legalizacji w świetle art. 48, 49 Prawa budowlanego - jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr XXVIII/139/96 Rady Miejskiej Ślesina z dnia 10 października 1996r. (Dz.Urzęd. Województwa Konińskiego z 1996r., Nr 54, poz. 193), przewidującego dla działki zabudowę letniskową, jest budynkiem typowym, powszechnie wznoszonym na podstawie zezwoleń administracyjnych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy administracji winny przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia, czy obiekt budowlany nadaje się do legalizacji w świetle art. 48, art. 49 Prawa budowlanego, a w szczególności czy jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisami techniczno-budowlanymi i sztuką budowlaną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a. Sposób sformułowania skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawienia argumentacji oddzielnie do obu podstaw zaskarżenia wyroku.

Naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów skarżący upatruje przede wszystkim w uznaniu Sądu I instancji, że w sprawach dotyczących nakazu rozbiórki obiektu budowlanego nie jest możliwe zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji administracyjnych, przewidzianego w art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Wskazana w wyroku, jak i w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie co do tego, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo, czy też nie jest faktem i wynika z tego, jak rozumie się pojęcie nabycia praw. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu orzekającego, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo w rozumieniu powyższego przepisu. Bez względu jednak na odmienne stanowisko, Sąd I instancji podzielił pozostałe argumenty organu, przemawiające za uznaniem, że decyzja o rozbiórce nie może być zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a. i to skutkowało oddaleniem skargi. Należy podnieść, że w postępowaniach wszczętych, zarówno na podstawie art. 154 k.p.a. (dotyczącego decyzji ostatecznych, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa), jak i art. 155 k.p.a. (dotyczącego decyzji ostatecznych, na mocy której strona nabyła prawo) najistotniejsze jest to, że organ winien zbadać, czy mają miejsce przesłanki, o których mowa w tych przepisach.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji podstawowym warunkiem uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. bowiem nie może naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej jest niewykonanie od lat prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego domku letniskowego z murowanym podpiwniczeniem (decyzja z dnia 1 grudnia 1998r., utrzymana w mocy decyzją WINB w Poznaniu z dnia 8 lutego 2000r., która była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który uznał ją za zgodną prawem - wyrok NSA z dnia 8 lutego 2000r., sygn. akt II SA/Po 533/99). Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania, czy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003r., sygn. akt III SA/1105/01, LEX 13782, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 770/05).

Skoro zatem w sprawie niniejszej przedmiotem wniosku o uchylenie była decyzja o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego, to należało zbadać, czy przeciwko jego uwzględnieniu nie przemawiają przepisy ustawy Prawo budowlane - tym przypadku art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Koninie z dnia [...] grudnia 1998r.. Stan prawny w dacie wydania decyzji o rozbiórce z dnia [...] grudnia 1998r. nie przewidywał możliwości legalizacji samowoli budowlanej, a orzeczenie o rozbiórce było obligatoryjne. Słuszne jest stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Stanowisko to, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 770/05, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 292/09, wyrok z dnia 9 maja 2012r. sygn. akt II OSK 301/11, wyrok NSA z dnia 13 października 1999r., sygn. akt IV SA 1539/97, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1685/10, wyrok NSA z dnia 19 października 2012r. sygn. akt 1153/11, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011r. sygn. akt II OSK 1685/10, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013r. sygn. akt II OSK 2130/11).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Stanowcza regulacja prawna w tym przepisie nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Słusznie wskazał Sąd I instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 kpa. Wbrew temu, co stwierdzono w skardze kasacyjnej, zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie wynika z brzmienia z art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.).

W świetle powyższych rozważań, nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjne, że brak jest podstawy prawnej do twierdzenia, że w trybie art. 155 k.p.a. nie można zmienić decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Nie można także podzielić poglądu skargi kasacyjnej, że stanowisko Sądu I instancji narusza wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania do Państwa. Nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego wydano bowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jak wyżej podniesiono, zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa. Wskazane w skardze kasacyjnej orzeczenia dotyczące zakazu obciążania obywateli skutkami prawnymi nieznajomości prawa lub niedopełnienia obowiązków służbowych przez organ administracji lub podległych mu pracowników nie mają tu zastosowania.

W konsekwencji powyższego należy uznać, że wola stron, czy też ich zgoda na zmianę decyzji o rozbiórce nie może skutkować jej zmianą (por. Z.Niewiadomski Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 515-516, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999r. sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36; wyrok NSA z dnia 13 października 1999r. sygn. akt IV SA 1539/97, LEX 47880; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 352/06 LEX 3394409).

Zatem do analizy, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji z dnia [...] stycznia 1999r. i utrzymanej nią mocy decyzji z dnia [...] grudnia 1998r. przemawia słuszny interes strony, nie musiało dojść, gdyż z innych powodów decyzje te nie mogły być uchylone lub zmienione trybie art. 155 k.p.a.

Niezależnie od omówionych uwarunkowań należy zauważyć, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a., podobnie jak i art. 154 k.p.a., mają charakter uznaniowy, na co wskazuje, użyty w tych przepisach zwrot "może

(wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 1996r., sygn. akt III SA 642/95, LEX 27286; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r., sygn. akt III SA 1214/95, LEX 274239; wyrok NSA z dnia 6 stycznia 1999r. sygn. akt III RN 101/98, OSNP 1999/20/637).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden z przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej nie został naruszony, co biorąc pod uwagę NSA na podstawie art. 184 p.ps.a. oddalił skargę kasacyjną.