Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2130/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.88,89,90,92 ust.1, 94 oraz 95
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: §1 ust.1
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 918
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 112/10 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] października 2009 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz S. P. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2010 r. o sygn. akt IV SA/Gl 112/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Komendant Miejski Policji w B. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił S. P. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2006 r.

W motywach decyzji podano, że wnioskodawca posiada spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego, położonego w B. przy ulicy [...], o powierzchni użytkowej 33,70 m2 (w tym mieszkalnej 16,59 m2), w którym jest zameldowany. Powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, organ uznał, że w razie posiadania lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby, funkcjonariuszowi nie należy się równoważnik za brak lokalu mieszkalnego bez względu na powierzchnię tego lokalu. Ponadto organ zauważył, że policjant w posiadanym w miejscu pełnienia służby lokalu mieszkalnym zameldowany jest sam, a jego małżonka i dziecko zameldowane są w lokalu mieszkalnym w S., stanowiącym własność żony funkcjonariusza.

Od powyższej decyzji S. P. złożył odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach, zarzucając, że posiadany przez niego lokal mieszkalny nie odpowiada przysługującej mu normatywnej powierzchni mieszkalnej. Zainteresowany podał, że jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie spełnia przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, w takiej sytuacji – w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji – powinien otrzymać równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, odpowiadający przysługującym mu normom powierzchni mieszkalnej. Podkreślił, że od chwili urodzenia córki w dniu [...] 2003 r. nie posiada lokalu odpowiedniego, który zaspokajałby potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], stosując art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w oparciu o obowiązujące przepisy nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej posiadanego lokalu, lecz wiąże się z brakiem którejkolwiek z form posiadania. Skoro funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby, w takiej sytuacji wykluczona jest możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję S. P. wniósł o jej uchylenie i zarzucił orzekającym w sprawie organom naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 88, art. 89, art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o Policji. Podniósł, że organy dokonały błędnej wykładni stosowanych w sprawie norm, nie dostrzegając słusznego interesu strony, uchybiając przez to zasadzie legalizmu i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosując art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jak wskazał, podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy o Policji oraz przepisy ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 tej samej ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w związku z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1).

Sąd wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako – przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą, przy czym uprawnienie to winno być realizowane przede wszystkim przez przydzielenie funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego, a dopiero, gdy takiego przydziału nie dokonano i policjant takiego lokalu nie posiada, przysługuje mu pomoc finansowa (podobnie uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08, LEX nr 364569). Nie można, zdaniem Sądu, pominąć również faktu, iż podstawę prawną przyznania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jest to uzasadnione tym, że prawo do równoważnika pieniężnego jest formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, przewidzianego w art. 88 tej samej ustawy.

WSA w Gliwicach zwrócił uwagę, że stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast zgodnie z § 1 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej, 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego, 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno – pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, 6) tymczasowej kwatery. W myśl zaś § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli posiada spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskie lub własnościowe, oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu.

W konsekwencji, wobec treści powyższych norm, Sąd stwierdził, że gdy chodzi o negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w przypadku skarżącego jest nią posiadanie spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego. Jeżeli natomiast policjant lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, niż przysługująca im norma powierzchni, to może on otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, a więc w oparciu o art. 95 ustawy o Policji. Przesłanki prawa do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej wyznaczają wyżej powołane przepisy ustawy o Policji oraz wydane z mocy delegacji ustawowej (art. 97 ust. 1) przepisy wykonawcze, ustalające normy powierzchni mieszkaniowej przysługującej funkcjonariuszowi, przy uwzględnieniu jego stanu rodziny, stopnia służbowego lub zajmowanego stanowiska.

Zdaniem WSA w Gliwicach, odmowa przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego była prawidłowa. Słusznie bowiem organy uznały, że w świetle art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i przepisów cyt. rozporządzenia, posiadanie przez skarżącego na dzień mianowania do służby stałej, tj. na dzień [...] sierpnia 1993 r., lokalu mieszkalnego, położonego w B., a więc w miejscu pełnienia służby, wyklucza przyznanie mu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 kwietnia 2006 r. i to bez względu na powierzchnię tego lokalu. Wówczas skarżący nie miał jeszcze rodziny, co oznacza, że lokal ten spełniał normy zaludnienia, nawet przy uwzględnieniu tylko powierzchni przypadającej samemu skarżącemu. Sąd zwrócił także uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08, w której przyjęto, że okoliczność, iż dany lokal przestał odpowiadać normom zaludnienia, nie daje uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Uchwała ta, jak zaznaczył Sąd, dotyczy wprawdzie trybu z art. 88 ustawy o Policji, jednakowoż Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, że stanowisko to jest aktualne w innych przypadkach, gdy policjant posiada lokal mieszkalny, a przestał on jedynie spełniać normy zaludnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 572/08 – publ. Centralna Baza Orzeczeń NSA).

Sąd zaznaczył przy tym, że nie stwierdził takich naruszeń procedury administracyjnej, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi, a więc takich, które miałyby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W ocenie Sądu, wszystkie istotne okoliczności sprawy wynikają wprost ze zgromadzonych w aktach administracyjnych dokumentów i treści oświadczeń złożonych przez skarżącego.

Dlatego też, mając za podstawę art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył S. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według obowiązujących norm, w tym kosztów postępowania przed Sądem I instancji i kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 88 ust. 1, art. 89, art. 90 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że posiadany przez niego lokal mieszkalny, który nie spełnia przysługujących mu norm zaludnienia, wyłącza możliwość przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżący w dniu [...] 2003 r. nabył i nadal posiada uprawnienie do przydziału w B. lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej uwzględniającej członków jego rodziny, tj. co najmniej 21 m2, przydzielanego z zasobów mieszkaniowych ministra właściwego do spraw wewnętrznych, a skoro lokalu takiego mu nie przydzielono, to nabył on prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zważywszy że posiadany przez niego lokal nie spełnia przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

W piśmie procesowym z dnia 5 kwietnia 2011 r. S. P. podtrzymał swoją krytyczną ocenę prezentowanego przez organy Policji i Sąd I instancji stanowiska w jego sprawie, przytaczając szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w podobnych przypadkach wyraził odmienny pogląd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwione podstawy, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie.

Jakkolwiek początkowo Naczelny Sąd Administracyjny prezentował rozbieżne orzecznictwo w tego rodzaju sprawach, to jednak w chwili obecnej za jednolity i dominujący należy uznać ten kierunek orzeczniczy, który Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. o sygn. akt I OSK 386/08 (publ. LEX nr 536818), stwierdzając, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni to stanowisko podziela.

Zgodnie z brzmieniem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 cyt. ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-9.

Powołane przepisy istotnie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Z powyższych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w Rozdziale 8 tej ustawy pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 ustawy w związku z art. 89 ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, wbrew stanowisku organów, nie tylko przydział lokalu (art. 88 i art. 90), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyższe świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Istotą równoważnika pieniężnego nie jest zatem zrekompensowanie kosztów dojazdu policjanta do miejsca pełnienia służby. Takiego celu tego świadczenia nie można wywieść ani z treści, ani z celu ustawy. Przeciwnie, wynika z nich, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji.

Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia.

Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08 (publ. ONSAiWSA 2008/5/78, Prok. i Pr. – wkł. 2009/2/47, LEX nr 364569).

Dodać również należy, że posiadania "policyjnego" mieszkania nie można w pełni utożsamiać z zajmowaniem innego lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia, nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy.

W tym stanie rzeczy, uznając zatem trafność zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, a wobec istnienia jedynie naruszeń prawa materialnego – także do rozpoznania skargi w oparciu o przepis art. 188 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzając zaś naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ww. ustawy o Policji, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił obie wydane w sprawie decyzje, stosując w tym względzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając ponownie sprawę S. P. w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, organy winny uwzględnić poczynione przez Sąd uwagi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Pomimo rozpoznania skargi i jej uwzględnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do zasądzenia kosztów postępowania przed Sądem I instancji, gdyż takowe w sprawie niniejszej nie wystąpiły (sprawa korzysta z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych – art. 239 pkt 1 lit. "d" cyt. ustawy, jak również skarżący przed Sądem I instancji nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika).