Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1374/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1,  art. 3 ust. 1 pkt 19,
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi H. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Burmistrz M. decyzją z dnia [...], znak: [...] w pkt 1. nakazał H.A., jako posiadaczowi odpadów składowanych na działce nr [...], obręb [...] w [...], usunięcie składowanych odpadów o kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06. W pkt 2. decyzji dopuścił pozostawienie składowanych odpadów do rzędnej terenu 1,5 m n.p.m., w pkt 3. decyzji -ustalił termin wykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji do 180 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w pkt 4. ustalił sposób usunięcia odpadów wskazując, iż: a) odpady powinny zostać przekazane do instalacji odzysku lub unieszkodliwiania odpadów zgodnie hierarchią postępowania z odpadami określoną w obowiązujących przepisach prawa, w szczególności art. 17 ustawy o odpadach, b) odpady mogą być poddane odzyskowi na potrzeby własne zgodnie z dopuszczalnymi metodami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wymienił podjęte w toku postępowania czynności oraz ustalenia z nich wynikające. Wyjaśnił, iż w sprawie wykorzystano materiał dowodowy z postępowań prowadzonych przez Burmistrza M. w sprawie zmiany stanu wody na gruncie oraz w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Podkreślił, iż na terenie, na którym znajdują się odpady obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą n XXXI/302/05 Rady Miejskiej w Międzyzdrojach z dnia 21 kwietnia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzyzdroje na terenie miejscowości [...] (Dz. Urz. Woj. Zacho. Nr 46, poz. 1092 ze zm.), z którego wynika, m.in. możliwość podniesienia rzędnej terenu do 1,5 m n.p.m. Organ ustalił, że H.A. nie posiada żadnych decyzji zezwalających na realizację przedsięwzięcia niezgodnego z planem miejscowym. Następnie przytoczył przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędący przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku. Podał również, że poprzez zagospodarowanie odpadów na ww. działce zostały naruszone przepisy prawa miejscowego - miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez podniesienie terenu powyżej dopuszczalnej rzędnej 1,5 m n.p.m.

Organ ustalił, że na działkę nr [...], obręb [...] w [...] nawieziono odpady w postaci gleby i ziemi w tym kamieni, pochodzące z wykopu prowadzonej inwestycji na terenie [...] przez inwestora Spółkę A. Odpady te nawieziono w latach 2010-2011 w celu wyrównania zagłębienia terenu i wykorzystania terenu pod rolnictwo.

Od decyzji odwołała się H.A., która zarzuciła, że narusza ona przepisy art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy o odpadach, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że na działce nr [...], obręb [...] w [...] , gmina M. składowane są odpady o podanych w pkt 1 decyzji kodach, pomimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na takie ustalenie. Zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 K.p.a., poprzez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem strony. Podnosząc powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie.

W szczegółowym uzasadnieniu podniosła, że organ nie wykazał kluczowej w sprawie okoliczności, iż na terenie przedmiotowej działki znajdują się odpady w rozumieniu art. 26 ust. 1-6 ustawy o odpadach. Organ nie dokonał żadnych czynności, które by pozwalały na ustalenie, że materiał znajdujący się na działce powyżej rzędnej terenu 1,5 m n.p.m. stanowi odpady o kodach wskazanych w decyzji. Zdaniem odwołującej się, dowodu takiego nie mogą stanowić same oględziny z dokumentacją fotograficzną. Ustalenie w trakcie oględzin charakteru materiału zgromadzonego na działce oraz ustalenie, że są to odpady o określonych kodach nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym, nadającym się do weryfikacji, materiale dowodowym. Ustalenie takie jest w ocenie strony ustaleniem arbitralnym, a przy tym błędnym.

Odwołująca się podniosła, że na jej działce nie ma miejsca składowanie, czy też magazynowanie, odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach, bowiem nie jest ona osobą, która może być traktowana jak podmiot składujący, bądź magazynujący odpady. Wskazała, że również sam organ w końcowej części uzasadnienia decyzji wskazał najpierw na przepisy dotyczące magazynowania odpadów, a w ostatnim zdaniu merytorycznej części uzasadnienia podał, że odpady są składowane już ponad 3 lata. Ustalenia te są, w ocenie odwołującej się, błędne i nie mają poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W jej ocenie, organ wydając decyzję pominął interes społeczny i słuszny interes strony nie uwzględniając faktu, że strona nawiozła materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na gruncie z uwagi na obniżenie terenu spowodowane osuszaniem działek sąsiednich. Organ nie zbadał tego, czy i w jakim zakresie ewentualne usunięcie części materiału wpłynąć może na stosunki wodne na danym terenie, i wskazała, że obecnie nie występują żadne anomalie stosunków wodnych na działce stanowiącej jej własność, ani też na działkach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwaną dalej "K.p.a.", art. 26 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania H.A. od decyzji Burmistrza M. z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Kolegium stwierdziło, że podstawę wydania decyzji w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania stanowią przepisy art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Zgodnie z 1 ust. tego artykułu, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl ust. 2, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Zgodnie zaś z ust. 6 tego artykułu, w decyzji, o której mowa w ust. 2, określa się w szczególności:

1) termin usunięcia odpadów;

2) rodzaj odpadów;

3) sposób usunięcia odpadów.

Decyzja nakazująca usunięcie odpadów, wydawana jest więc z urzędu i ma charakter obligatoryjny.

Przez posiadacza odpadów ustawa o odpadach rozumie wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19)

Kolegium podkreśliło wymaga, iż w świetle przywołanych wyżej przepisów, do zastosowania środka nadzorczego w postaci decyzji nakazującej usunięcie odpadów wymagane jest ustalenie następujących okoliczności:

1) istnienia odpadów,

2) zgromadzenia tych odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów,

3) podmiotu zobowiązanego do usunięcie nielegalnie zgromadzonych odpadów (posiadacza odpadów).

Organ wyjaśnił, że sprawa usunięcia odpadów przez H.A. z terenu działki nr [...], obręb [...] w [...], była już przedmiotem rozważań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Decyzją z dnia [...], znak: [...], Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza M. z dnia [...] i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, że "organ pierwszej instancji nie ustalił z jakim rodzajem odpadów ma do czynienia. Ustalenie takie powinno bowiem przede wszystkim doprowadzić do określenia kodu lub kodów odpadów wskazanych w cyt. rozporządzeniu. Za niewystarczające więc należy uznać wskazanie, że odpadem jest "gleba, ziemia, kamienie" skoro rozporządzenie rozróżnia w podgrupie gleba i ziemia (17 05) aż sześć rodzajów tego odpadu, przy czym w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 19 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2008 r, Nr 235, poz. 1614) wskazano odpady o kodach 17 0504,17 05 06 i 17 05 08.

Nadto, z analizy akt postępowania, a w szczególności z zalegającej w nich opinii ekologicznej oraz opinii na temat aktualnych warunków gruntowo - wodnych, wynika, że na materiał zgromadzony na nasypie na działce nr [...] składają się także odpady budowlane w postaci gruzu i połamanych elementów żelbetowych, jak i inne odpady w tym opony, ich fragmenty oraz folie. Odpad w postaci gruzu został ujęty w cyt. rozporządzeniu w podgrupie 17 01 jako odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika) i zawiera 8 rodzajów. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, okoliczności tych organ pierwszej instancji również nie uwzględnił".

W ww. decyzji Kolegium wskazało także, że nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu decyzji, "że w sprawie oparto się na materiałach zgromadzonych w innych postępowaniach administracyjnych. Zgodnie z art. 107 k.p.a. niezbędne jest w uzasadnieniu faktycznym wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Należy więc, wskazując określone dowody, nawet ustalone w toku innych postępowań, wyjaśnić jakie okoliczności z nich wynikają. W szczególności zasadne jest wskazanie w decyzji ustalonego źródła pochodzenia odpadów, terminu ich nawiezienia, jak i ilości jaka została zgromadzona. Niewystarczające jest także zacytowanie w decyzji obowiązujących przepisów prawa, bez ich wyjaśnienia.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie ustalenie rodzajów odpadów - zgodnie z rozporządzeniem określającym katalog odpadów, w szczególności poprzez przeprowadzenie oględzin w terenie i uwzględnienie w sprawie innych dowodów, w tym zgromadzonych opinii. W następnej kolejności należy ustalić sposób usunięcia odpadów - zgodnie z art. 26 ust. 6 pkt 3 ustawy. Kolegium zauważa na marginesie, że wykorzystanie odpadów do podniesienia rzędnej terenu do wysokości dopuszczalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uzależnione będzie od rodzaju zgromadzonych odpadów".

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy w dniu [...] przeprowadzono oględziny na działce nr [...], obręb [...] w [...]. Do akt sprawy załączono także operat pomiarowo-obliczeniowy sporządzony przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że całkowita objętość nawiezionej "masy ziemi" wynosi [...] m3, natomiast objętość nawiezionej "ziemi" ponad płaszczyznę 1,5 m n.p.m. wynosi 7 859 m3.

Zdaniem Kolegium, z obecnie przesłanych akt postępowania wynika, że organ pierwszej instancji uzupełnił braki wskazane przez Kolegium w poprzedniej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w toku przeprowadzonych w dniu [...] oględzin organ I instancji ustalił, że na działce nr [...], obręb [...] w [...] nawiezione zostały odpady w postaci gleby, ziemi i kamieni pochodzące z wykopu prowadzonej inwestycji na terenie [...] przez inwestora. Odpady te zostały nawiezione w latach 2010 - 2011 w celu wyrównania zagłębienia terenu w celu wykorzystania terenu na cele rolnicze. Ustalił także, że właściciel nieruchomości nie posiada na tę okoliczność zezwoleń, ani innych dokumentów. W protokole znalazły się także wyjaśnienia H.A., z których wynika, że po wybudowaniu budynków na sąsiednich działkach oraz podniesienia terenu zabudowanego budynkiem szeregowym, wody gruntowe przechodziły na jej działkę i dlatego zdecydowała się na podniesienie terenu. Wyrażając zgodę na nawiezienie ziemi, nie zdawała sobie sprawy, że "to będzie taka duża ilość". Podała, że wielokrotnie sprawę monitowała w firmie, która nawiozła ziemię, ta jednak nie wyrównała terenu zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami.

Oględziny powyższe zostały uzupełnione w toku ponownego rozpatrzenia sprawy - w dniu [...] przeprowadzono ponownie oględziny na przedmiotowej działce. W trakcie tych oględzin organ ustalił, że na teren działki zostały nawiezione odpady w postaci gleby, ziemi w tym kamienie - inne niż wymienione w 17 05 03, oraz odpady o kodzie 15 05 04 - nieliczne zmieszane odpady betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 (kod odpadów 17 01 07). W toku oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną.

Do postępowania załączono także materiał dowodowy zgromadzony w innych postępowaniach, w tym w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na działce nr [...], obręb [...] w [...]. Z oświadczenia H.A. z dnia [...], znajdującego się w aktach tej sprawy wynika, że prowadziła ona roboty ziemne na ww. działce z uwagi na to, że działka ta stanowiła teren podmokły i bagienny, który nie nadawał się do uprawy, ani do innego użytkowania. H.A. wyjaśniła także, że z uwagi na wybudowanie na działce nr [...] ciągu budynków i podniesienie terenu zostało zmienione nachylenie terenu w stronę jej działki, co spowodowało, że wody opadowe spływają na jej pole. Wyjaśnienia te potwierdziły ustalenia organu poczynione w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...], w trakcie których ustalono, że działka nr [...] została podniesiona, poprzez nawiezienie ziemią i glebą. Kolejnym dowodem mającym znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy jest znajdujące się w aktach sprawy pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w S. z dnia [...], znak: [...], z którego wynika, iż organ ten ustalił, że odpady o kodzie 17 05 04 stanowiące glebę i ziemię w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, pochodzące z wykopu i wymiany gruntów na terenie inwestycji polegającej na budowie "zespołu budynków wypoczynkowo - mieszkalnych z usługami i garażem podziemnym na terenie działki nr [...]v i części działki [...] o nr. [...] w [...], przy ul. [...]", zostały wywiezione na teren działki nr [...] w [...] należącej do H.A. Powyższe okoliczności potwierdzają karty przekazania odpadów z [...] oraz z [...], z których wynika, że H.A. przyjęła odpady w postaci ziemi, torfu i piasku z wykopu z przeznaczeniem w miejscowości [...] od [...] za pośrednictwem podmiotu prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów – P.M., prowadzącego działalność pod nazwą [...].

Fakt zgromadzenia na działce nr [...] w [...] odpadów w postaci ziemi i odpadów budowlanych potwierdziła opinia ekologiczna sporządzona przez prof. dr hab. Inż. J.K. z dnia [...] przedstawiona przez pełnomocnika B.F. oraz T.P. przy piśmie z dnia [...] skierowanym do Burmistrza M..

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, potwierdza jednoznacznie fakt, że na działce nr [...] w miejscowości [...] , której właścicielem jest H.A. znajdują się odpady. Rodzaje zgromadzonych odpadów zostały ustalone przez organ I instancji w toku oględzin przeprowadzonych w dniu [...] oraz w dniu [...]. Organ jednoznacznie wiec ustalił, iż na działce tej zgromadzono odpady o kodach: 17 05 04 - gleba, ziemia, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06.

Kolegium za nieuzasadniony uznało więc zarzut, iż ustalenie w tym zakresie nie jest poparte zgromadzonym materiałem dowodowym. Wyjaśniło, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, odpadem jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Katalog odpadów określa natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz.1206). O tym, co jest odpadem, przesądza zatem ustawa o odpadach i rozporządzenie.

W myśl natomiast art. 2 pkt 3 ustawy, przepisów ustawy nie stosuje się do niezanieczyszczonej gleby i innych materiałów występujących w stanie naturalnym, wydobytych w trakcie robót budowlanych, pod warunkiem, że materiał ten zostanie wykorzystany do celów budowlanych w stanie naturalnym na terenie, na którym został wydobyty. Z powyższego wynika, że gleba i ziemia z wykopów budowlanych jest odpadem, jeżeli nie jest wykorzystana na terenie budowy. Taki odpad, wywieziony poza teren, na którym został wydobyty, należy odpowiednio zakwalifikować na podstawie katalogu odpadów.

W ocenie Kolegium, ustalenie rodzajów odpadów o kodach 17 01 07 oraz 17 05 04, a więc stwierdzenie, że mamy do czynienia ze zmieszanymi odpadami betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia nie zawierającymi substancji niebezpiecznych, a także glebą i ziemią, w tym z kamieniami nie zawierającymi substancji niebezpiecznych, nie wymaga posiadania wiadomości specjalnych i może być dokonane przez organ administracji we własnym zakresie w toku oględzin.

Odpady o ww. kodach znajdujące się na działce H.A. wymienione zostały w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Dla odpadów o kodzie 17 01 07, tj. zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06, dopuszcza się metodę odzysku (zagospodarowania) przy wykorzystaniu odpadów do utwardzania powierzchni w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego; do budowy fundamentów, wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie po rozkruszeniu pod warunkiem, że zostało to uwzględnione w planie zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydanej na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub prawa budowlanego bądź też wynika ze zgłoszenia robót budowlanych natomiast dla odpadów o kodzie 17 05 04 tj. gleby i ziemi, w tym kamieni, inne niż wymienione w 17 05 03 - dopuszcza się zagospodarowanie, poprzez przeznaczenie odpadów do utwardzania powierzchni po rozkruszeniu, jeśli jest to konieczne do wykorzystania odpadów, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego.

Wszelkie inne niż wskazane w rozporządzeniu wykorzystanie odpadów jest sprzeczne z prawem i prowadzi do sytuacji, w której ich umieszczenie na działce wypełnia hipotezę przepisu art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach (por. wyrok WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r., sygn.: I SA/Gd 77/15, pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki użycia odpadów do utwardzenia powierzchni z zachowaniem przepisów prawa budowlanego. W istocie bowiem odpady użyto do wykonania podwyższenia gruntu przez wykonanie nasypu w celu podniesienia poziomu terenu, który strona zamierza wykorzystywać rolniczo.

Kolejną przesłanką niezbędną dla zastosowania przepisu art. 26 ustawy o odpadach jest ustalenie, że odpady zgromadzone zostały w miejscu nie przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów. Jak wynika z akt postępowania H.A. w toku postępowania nie wykazała, że posiada stosowne zezwolenie na składowanie odpadów na działce nr [...] w [...]. Co więcej w trakcie oględzin w dniu [...] podała, że nawiezienie ziemi miało na celu podniesienie poziomu terenu.

Zgromadzone w aktach sprawy dowody jednoznacznie również wskazują, że H.A. jest posiadaczem odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach, gdyż jest ona jedynym podmiotem władającym działką nr [...] w [...], na której znajdują się rzeczone odpady. Domniemania tego w toku prowadzonego postępowania odwołująca się nie obaliła. Powyższe twierdzenie znajduje również oparcie w aktach sprawy, z których wynika, że przyjęła ona odpady w postaci "ziemi".

Odnosząc się do zarzutu odwołania, Kolegium wyjaśniło, iż na działce nr [...] obręb [...] w [...] nie ma miejsca "składowanie" odpadów, ani "magazynowanie" odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach. Oczywiste jest bowiem, że organ pierwszej instancji użył ww. określeń w rozumieniu potocznym, mając na myśli "gromadzenie odpadów" w miejscu nie przeznaczonym do ich składowania.

Stosownie do art. 26 ust 6 ustawy o odpadach, w decyzji w przedmiocie usunięcia odpadów określa się w szczególności: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów.

Organ I instancji prawidłowo określił w decyzji rodzaj odpadów, podając kod i rodzaj odpadów. Termin usunięcia odpadów określił na 180 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, co w ocenie Kolegium stanowi odpowiedni okres czasu, z uwagi na ilość odpadów i czas niezbędny do ich usunięcia. Ustalił również sposób usunięcia odpadów.

Kolegium stwierdziło także, że rozważyło prawidłowość dopuszczenia przez organ możliwości pozostawienia odpadów w ilości do rzędnej 1,5 m n.p.m., co wynika z możliwości podniesienia terenu określonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Kolegium, możliwość taka jest dopuszczalna pod warunkami określonymi w cyt. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 ze zm.). Nałożenie jednak na stronę obowiązku usunięcia odpadów poniżej rzędnej 1,5 m n.p.m. stanowiłoby naruszenie zasady określonej w art. 139 K.p.a., stosownie do której organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Kolegium, uwzględniając interes strony, stwierdzić należy, że decyzja organu pierwszej instancji w tym zakresie nie narusza rażąco prawa ani interesu społecznego, albowiem przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości [...]" dopuszczają podniesienie terenu do rzędnej 1,5 m n.p.m.

Kolegium wyjaśniło także, że kwestia przyczyny z jakiej odpady zostały nawiezione została wyjaśniona w postępowaniu, a było nią - podniesienie poziomu terenu z uwagi na podniesienie się poziomu wód gruntowych spowodowane podniesieniem terenu na działce sąsiedniej.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez H.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów art. 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o odpadach, przez ich błędne zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, że na działce nr [...], obr. [...] położonej w [...] gmina [...], składowane są odpady o podanych w punkcie 1 decyzji organu I Instancji kodach, pomimo iż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, że stwierdzone na przedmiotowej działce materiały są odpadami o podanych kodach;

2) naruszenie przepisu art. 77 § 1 K.p.a., przez wydanie decyzji bez wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodów i nierozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w celu rozważenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów art. 27 ust. 8 -10 ustawy o odpadach;

3) naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., przez załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z interesem społecznym oraz słusznym interesem skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji w całości;

2) stwierdzenie, że zaskarżone decyzje organów I i II Instancji nie podlegają wykonaniu;

3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego pełnomocnika skarżącej według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej, zaskarżona decyzja jest niesłuszna i narusza prawo. Zdaniem skarżącej, dowody przeprowadzone w toku postępowania nie pozwalają na stwierdzenie, iż na terenie przedmiotowej działki faktycznie znajdują się odpady o kodach wskazanych w decyzjach. Ustalenie kodów materiałów nastąpiło bowiem jedynie w oparciu o oględziny działki oraz dokumentację fotograficzną. Takie ustalenie, nie poparte specjalistycznymi badaniami materiałów znajdujących się na działce powoduje, że określenie kodów odpadów znajdujących się na działce nastąpiło w sposób nieprawidłowy, nie nadający się do weryfikacji, a w konsekwencji w sposób arbitralny i w ocenie skarżącej, błędny.

Skarżąca podtrzymuje także swój wcześniejszy zarzut, że na jej działce nie ma miejsce składowanie czy też magazynowanie odpadów, w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy przez magazynowanie odpadów rozumie się czasowe przechowywanie odpadów, obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów oraz magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zdaniem skarżącej, nie należy ona do kręgu podmiotów, które mogą być traktowane jak podmioty składujące bądź magazynujące odpady.

W ocenie skarżącej, organy prowadzące postępowanie w tej sprawie naruszyły przepis art. 77 § 1 K.p.a. Przepis ten nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania w zakresie zbierania dowodów z urzędu, niezależnie od inicjatywy dowodowej strony. W niniejszej sprawie organ I i II Instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie objętym przepisami art. 27 ust. 8 -10 ustawy o odpadach. Nie tylko bowiem dokładne ustalenia w zakresie rodzaju odpadów oraz ich kodów są niezbędne dla ustalenia, czy w sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach. Prawidłowe ustalenia w tym zakresie są bowiem podstawą do dalszych ustaleń dotyczących tego, czy można w niniejszej sprawie zastosować określoną metodę odzysku odpadów w odniesieniu do ich określonej ilości, w celu bezpiecznego wykorzystania na potrzeby własne. Organy prowadzące postępowanie w tej sprawie winny więc ustalić w pierwszej kolejności rodzaje odpadów oraz rozważyć możliwość warunków ich odzysku w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia. Niezbędne w tym zakresie jest ustalenie, w jaki sposób strona zamierza wykorzystywać przedmiotowe odpady pod kątem ustalenia możliwych sposobów wykorzystania przedmiotowych odpadów w oparciu o przepisy powołanego wyżej rozporządzenia. Istotne jest w tym zakresie, czy skarżąca jako posiadacz odpadów wykorzystuje je na własne potrzeby i czy ilość odpadów konieczna jest do zaspokojenia potrzeb strony. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach wymaga także ustalenia, czy sposób wykorzystania odpadów na potrzeby własne jest wykorzystaniem bezpiecznym. Okoliczności tych organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły i nie analizowały. W konsekwencji, zdaniem skarżącej, organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego niezbędnego do prawidłowego wyjaśnienia sprawy.

Ponadto, zdaniem skarżącej, organy obu instancji pominęły w tej sprawie kwestię interesu społecznego oraz słusznego interesu strony nie uwzględniając faktu, że strona nawiozła materiał na działkę w celu uzupełnienia ziemi na gruncie z uwagi na obniżenie działki skarżącej spowodowane osuszaniem działek sąsiednich. Ewentualne usunięcie części materiałów z działki skarżącej może negatywnie wpłynąć na stosunki wodne na danym terenie, które obecnie są prawidłowe, gdyż dzięki nawiezieniu przez skarżącą materiałów na działkę nie występują anomalie stosunków wodnych zarówno na działce H.A., jak i też na działkach sąsiednich.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Podstawę materialnoprawną kwestionowanego obowiązku stanowi przepis art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21ze zm.), który nakłada na podmiot nazwany "posiadaczem odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W ustępie drugim omawiany przepis zobowiązuje wójta, burmistrza, prezydenta miasta, w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Decyzja nakazująca usunięcie odpadów winna zawierać elementy wymienione w art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, tj. określać termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia, przy czym wyliczenie w przepisie tym zawarte ma charakter otwarty, na co wskazuje użycie sformułowania "w szczególności". Ustawa o odpadach wprowadziła legalną definicję odpadów - rozumie się przez to każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. W niniejszym przypadku z pewnością mamy więc do czynienia z odpadami, tj. substancjami i przedmiotami, których wytwórcy chcieli się pozbyć. Wskazują na to jednoznacznie karty przekazania odpadu (ziemia, torf, piasek z wykopu), a także wyniki kontroli przeprowadzonych w związku z budową prowadzoną na terenie działki [...] i części działki [...]obr. [...] w M, przy ul. [...] ( na działkę skarżącej zostały przewiezione odpady gleba i ziemia, w tym kamienie.

Odpady te zostały zakwalifikowane do rodzajów:

17 05 04 - gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w 17 05 03,

17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06.

W ocenie sądu, przedstawione powyżej rodzaje odpadów znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Ich rodzaj potwierdzają zgromadzone dokumenty pochodzące od wytwórców odpadów, jak i przeprowadzone oględziny wraz z dokumentacją fotograficzną. Dodać też należy, ze słusznie organy uznały, iż nie jest konieczne w tym przypadku posiadanie szczególnej wiedzy i umiejętności do zakwalifikowania odpadów do poszczególnych rodzajów.

W art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach zawarto definicję legalną "posiadacza odpadów"– jest nim ich wytwórca lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów, przy czym definicja wprowadziła domniemanie, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W słowniku pojęć zdefiniowanych ww. ustawą znajduje się także "wytwórca odpadów" (art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy), za którego uznaje się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotnego wytwórcę odpadów) oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów, przy czym wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Ustawa o odpadach nie definiuje natomiast "władającego powierzchnią ziemi", jednakże z innych ustaw oraz orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że jest nim właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem – jest nim ujawniony jako władający.

Domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami jest posiadaczem odpadów, a w konsekwencji podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia, służy uniknięciu sytuacji niemożności dotarcia do wytwórcy odpadów wymienionego na pierwszym miejscu jako posiadacz odpadów obciążony obowiązkiem ich usuwania z miejsc nieprzeznaczonych do składowania odpadów (wyrok WSA sygn. akt II SA/Gd 692/13 - Lex nr 1413135).

Obowiązek usunięcia odpadów ciąży na posiadaczu odpadów, a jego odpowiedzialność oparta jest na obiektywnym fakcie zalegania odpadów w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Skarżąca będąca właścicielką położonej w obrębie [...], gm. [...], nieruchomości o numerze geodezyjnym [...], na której zalegają odpady, jest ich posiadaczem w rozumieniu ustawy o odpadach, na którym ciąży obowiązek usunięcia odpadów. Obowiązek skarżącej wynika z domniemania prawnego odpowiedzialności władającego powierzchnią ziemi zanieczyszczoną odpadami. Domniemania powyższego skarżąca nie obaliła albowiem między innymi wskazała, że sama zgodziła się na przywiezienie odpadów na jej nieruchomość.

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest również fakt, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi miejsce nieprzeznaczone do składowania lub magazynowania tych odpadów.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie sądu, organy w sposób prawidłowy i wystarczający zgromadziły materiał dowodowy, a następnie właściwie zastosowały art.26 ustawy o odpadach.

Zdaniem sądu, organom nie można zarzucić naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można także uznać, że organ winien dodatkowo badać przesłanki zastosowania art. 27 ust.8-10 ustawy o odpadach, w sytuacji, gdy z powyższych przepisów nie wynika kompetencja organu do wydania decyzji, a nadto, gdy organ I instancji w pkt 4 lit. b rozstrzygnięcia decyzji orzekł: "odpady mogą być poddane odzyskowi na potrzeby własne zgodnie z dopuszczalnymi metodami określonymi w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 19 grudnia 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie listy odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym nie będącymi przedsiębiorcami oraz dopuszczalnych metod ich odzysku". Należy także dodać, że wydane w sprawie decyzje, w ocenie sądu, uwzględniają słuszny interes strony.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.