Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1494/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 22(4) ust. 1, art. 8 ust. 5, art. 75
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1059
law: Obwieszczenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o radcach prawnych.
article: art. 78 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 141 poz 892
law: Ustawa z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Lech Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 738/08 w sprawie ze skargi P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia 15B uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] oraz decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 września 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 738/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. N. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie wyznaczenia na stanowisko służbowe w części dotyczącej zaszeregowania tego stanowiska do grupy uposażenia 15B.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Rozkazem personalnym Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] ppłk P. N. z dniem 1 lipca 2004 r. został wyznaczony na stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego.

W wymienionym rozkazie orzeczono, że na zajmowanym stanowisku służbowym ww. będzie przysługiwało uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B.

W dniu [...] września 2007 r. ppłk P. N. złożył wniosek do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych w części dotyczącej zaszeregowania stanowiska służbowego do grupy uposażenia.

W uzasadnieniu wniosku skarżący podkreślił, że zaszeregowanie stanowiska służbowego radcy prawnego do grupy uposażenia 15B na poziomie starszego specjalisty w sposób rażący narusza art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.). Wskazał, że zgodnie treścią tej regulacji prawnej, uposażenie radcy prawnego nie może być niższe, niż uposażenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty albo innego równorzędnego stanowiska służbowego.

Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności tego rozkazu personalnego w części odnoszącej się do określenia grupy uposażenia.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpatrując kwestię wynagradzania radców prawnych - żołnierzy zawodowych, należy zauważyć, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych na poszczególnych stanowiskach służbowych jest ustalana zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) i wskazana w wewnętrznym dokumencie organizacyjnym, tj. etacie jednostki wojskowej. Z tego względu określenia wysokości uposażenia zasadniczego można dokonać w oparciu o zapisy w etacie jednostki wojskowej, wskazujące wysokość uposażenia zasadniczego stanowisk głównych specjalistów lub równorzędnych.

Zgodnie z zapisami zawartymi w obowiązującym od dnia 1 lipca 2004 r. Etacie Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego - stanowisko służbowe radcy prawnego w Oddziale Prawnym było zaszeregowane do stopnia etatowego podpułkownika i grupy uposażenia 15B. Nie występowały natomiast stanowiska służbowe głównych specjalistów. Nie można zatem bezpośrednio porównywać poziomu uposażeń przysługujących na stanowiskach służbowych radcy prawnego oraz głównego specjalisty. Stanowisko służbowe głównego specjalisty występuje na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi, tj. w komórkach organizacyjnych Ministerstwa Obrony Narodowej, Sztabu Generalnego WP oraz w rodzajach dowództw Sił Zbrojnych oraz w Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych i w Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych. Są to stanowiska służbowe zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16A. Nie można więc mówić o naruszeniu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, skoro w komponencie Sił Zbrojnych, w którym pełnił służbę oficer, nie przewidziano samodzielnych stanowisk służbowych, nazwanych "głównymi specjalistami". Ustawa o radcach prawnych wskazuje, że porównania wysokości uposażeń należy dokonywać w odniesieniu do stanowisk służbowych występujących w danym organie administracji, w którym radca prawny - żołnierz zawodowy pełni służbę. Oznacza to, że porównania można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w Dowództwie [...] Okręgu Wojskowego, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych.

Ponadto organ podkreślił, że art. 75 ustawy o radcach prawnych nie wyłącza w stosunku do radców prawnych przepisów pragmatyki wojskowej, regulujących problematykę usytuowania stanowisk służbowych w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, a w szczególności ich zaszeregowania do stopnia etatowego, a także przyjętej dla danego stanowiska służbowego odpowiedzialności i zakresu zadań. Organ zaznaczył, że zaszeregowanie stanowiska służbowego Szefa Oddziału Prawnego do stopnia etatowego pułkownika oraz grupy uposażenia 16A wynika z faktu, iż pełni on w stosunku do radców prawnych funkcję koordynatora.

Nie zgadzając się z decyzją Ministra, ppłk P. N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił rażące naruszenie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 kpa, po rozpoznaniu wniosku ppłk P. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Jedną z przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zaś rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu. W sytuacji gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu rażącym. Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w stosowaniu przepisu prawa.

Dalej organ wskazał, że w strukturze organizacyjnej Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty. Stanowiska głównych specjalistów występują na wyższych szczeblach dowodzenia i zaszeregowane są do stopnia etatowego pułkownika i grupy uposażenia 16A. W sytuacji gdy w danej jednostce organizacyjnej nie występuje stanowisko służbowe głównego specjalisty, stwierdzić należy, że ustalona wysokość uposażenia radcy prawnego w sposób oczywisty i bezsprzeczny nie odpowiada wysokości uposażenia przewidzianego dla głównego specjalisty. Ustalenie stanowiska równorzędnego stanowisku głównego specjalisty będzie zawsze kwestią uznaniową w odniesieniu do stanowiska głównego specjalisty, a nie wprost wynikającą z przepisów prawa. W konkluzji uzasadnienia organ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka wyrażona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję ppłk P. N. wniósł o jej uchylenie i o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i rażąco niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz naruszenie art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niezałatwienie jej z poszanowaniem jego słusznego interesu jako obywatela (art. 77 § 1 kpa).

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, uznał, że nie narusza ona prawa.

Sąd zwrócił uwagę, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 kpa. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 kpa). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Sąd wskazał, że zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdziłby, że rozkaz personalny Dowódcy Wojsk Lądowych z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...], wyznaczający P. N. na stanowisko radcy prawnego w Oddziale Prawnym Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego, został podjęty w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 kpa. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa, 1985 s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck - Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ zatrudnienia nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny, z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności.

Dokonując konkluzji powyższych wywodów, WSA w Warszawie podkreślił, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Jednak, zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw.

Sąd wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego art. 75 cyt. ustawy o radcach prawnych, stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych, będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej, w zakresie określonym ustawą o radcach prawnych, określają przepisy odrębnych ustaw. Zatem ustawa pragmatyczna reguluje tryb pełnienia służby przez radców prawnych - żołnierzy zawodowych w takich obszarach jak: zakres świadczonej pracy, zasady podległości służbowej, możliwości świadczenia pracy poza stosunkiem służbowym zawodowej służby wojskowej, czasu służby, a także wysokości otrzymywanego uposażenia. W tym ostatnim aspekcie wskazać należy, że zgodnie z art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych - radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Rozstrzygnięcie w części przyznającej ppłk P. N. uposażenie zasadnicze w stawce przewidzianej dla grupy uposażenia 15B, mogłoby zostać wzruszone tylko wówczas, gdyby zostało skutecznie wykazane, że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd podkreślił, że zarówno ustawa o radcach prawnych, jak i ustawa o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz inne akty normatywne odnoszące się do żołnierzy zawodowych, nie wskazują które stanowiska służbowe należy uznać za równorzędne ze stanowiskiem głównego specjalisty. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że ustalenie stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego wymagało dokonania wykładni, ponieważ nie wynikało wprost z przepisów prawa. Dokonanie ustalenia stanowiska równorzędnego ze stanowiskiem służbowym radcy prawnego mogło nastąpić w wyniku analizy szeregu czynników opisujących dane stanowisko służbowe, występujące w strukturze Dowództwa Śląskiego Okręgu Wojskowego. Sąd tym samym nie podzielił poglądu skarżącego, że przy wydaniu tego rozkazu personalnego doszło do rażącego naruszenia prawa, o ile w ogóle, w ocenie Sądu, można tu mówić o jakimkolwiek jego naruszeniu.

Dlatego też, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył P. N., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zostało wykazane, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie, a także poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z Etatu Dowództwa [...] Okręgu Wojskowego Nr [...], w którym to wymieniono zajmowane przez niego stanowisko służbowe oraz grupę uposażenia na poziomie starszego specjalisty.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych, polegające na przyjęciu, że dla zajmowanego przez niego stanowiska radcy prawnego właściwym jest uposażenie równorzędne z uposażeniem starszego specjalisty, a nie jak być powinno z uposażeniem głównego specjalisty, co stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W dniu 3 września 2009 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem zawiera usprawiedliwioną podstawę, co sprawia, że zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się jednak w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa procesowego, stwierdzić należy, że nie mógł on wywołać bezpośrednio oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku, gdyż jest błędnie sformułowany.

Strona, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, powinna wskazać przepisy prawa, które przy stosowaniu przez Sąd I instancji, zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej należy wskazać konkretne przepisy procedury sądowej.

Przepisem, którego naruszenie zarzucono Sądowi, jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konstrukcja tej normy prawnej składa się z hipotezy w postaci: "jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" oraz dyspozycji w postaci: "uchyla decyzję". Tak więc warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej. Jeżeli Sąd nie stwierdzi takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ, to nie może stosować tego przepisu. Zatem zarzut naruszenia przepisów postępowania może odnosić się zarówno do przepisów regulujących postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jak i do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. W takiej sytuacji ważne jest odpowiednie skonstruowanie zarzutu.

W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji publicznej, można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo tego Sąd ten nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji, błędnie uznając - dla przykładu - że stwierdzone uchybienia organu nie mają wpływu na wynik sprawy.

Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić, oddalającemu skargę Sądowi I instancji, naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procedury sądowoadministracyjnej.

Wymienione w hipotezie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "przepisy postępowania" nie obejmują swym zakresem art. 145 tej ustawy, nie można zatem mówić o jego naruszeniu w sytuacji, gdy Sąd I instancji skargę oddalił. Oddalenie skargi przez Sąd I instancji jest zawsze konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego w trakcie przewodu sądowego, a więc przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia. Błąd w postaci oddalenia skargi WSA w Warszawie popełnił na etapie rozpoznawania skargi. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest w takim przypadku jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem regulującym sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób procedowania Sądu, mający wpływ na wynik sprawy.

Niewskazanie w zarzutach skargi kasacyjnej żadnego z przepisów regulujących proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, którego naruszenie spowodowało, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia prawa przez organ administracji, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2004 r. o sygn. akt FSK 80/04, opubl. w ONSAiWSA 2004/1/12).

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy uznać trafność tego zarzutu.

Zgodnie z brzmieniem art. 224 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (t. j.: Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1059 ze zm.), radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku pracy ma prawo do wynagrodzenia i innych świadczeń określonych w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, obowiązujących w jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego. Wynagrodzenie to nie może być niższe od wynagrodzenia przewidzianego dla stanowiska pracy głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy. Jeżeli prawo do dodatków uzależnione jest od wymogu kierowania zespołem pracowników, wymogu tego nie stosuje się do radcy prawnego.

Z uwagi na fakt, iż sprawa niniejsza dotyczy radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, konieczne jest także przywołanie treści art. 8 ust. 5 ustawy o radcach prawnych, który stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o "stosunku pracy", "zatrudnieniu", "wynagrodzeniu", rozumie się przez to również odpowiednio "stosunek służbowy", "pełnienie służby" i "uposażenie".

Art. 75 ustawy o radcach prawnych wyjaśnia, że stosunek służbowy oraz wynikające z niego prawa i obowiązki radców prawnych i aplikantów radcowskich, będących żołnierzami w czynnej służbie wojskowej (co oznacza żołnierzy zawodowych), funkcjonariuszami Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej lub Służby Więziennej w zakresie nieokreślonym niniejszą ustawą określają przepisy odrębnych ustaw. Z przepisu tego wynika zatem, że w zakresie nieuregulowanym ustawą o radcach prawnych kwestie związane z treścią stosunku służbowego radcy prawnego, będącego żołnierzem zawodowym, w tym w szczególności kwestię uposażenia, określają przepisy pragmatyczne.

Stosując art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych odpowiednio do sytuacji skarżącego, jego treść winna być odczytywana następująco: radca prawny wykonujący zawód na podstawie stosunku służbowego żołnierza zawodowego ma prawo do uposażenia i innych świadczeń określonych w przepisach regulujących stosunek służbowy żołnierza zawodowego. Wiadomym jest, że do wszystkich żołnierzy zawodowych stosuje się te same przepisy pragmatyczne, a więc dla uposażenia nie ma znaczenia prawnego, w której jednostce wojskowej, i na którym poziomie dowodzenia radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, pełni służbę. Istotne natomiast jest, że uposażenie to nie może być niższe od uposażenia przewidzianego dla stanowiska służbowego głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska.

Przepis art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 141, poz. 892 ze zm.) stanowi, że wysokość uposażenia zasadniczego żołnierza zawodowego jest uzależniona od grupy uposażenia, do której zostało zaszeregowane zajmowane przez niego stanowisko służbowe. Kwestie stawek uposażenia zasadniczego i grup uposażenia normują: rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (t. j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 59, poz. 423 ze zm.) i rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 22 marca 2004 r. w sprawie określenia grup uposażenia (Dz. U. Nr 50, poz. 487 ze zm.). Pierwszy z tych aktów prawnych wskazuje grupy uposażenia i przypisane do nich określone wartości kwotowe miesięcznego uposażenia, drugi natomiast przyporządkowuje stopień etatowy do określonej grupy uposażenia. I choć ich treść nie określa stanowiska głównego specjalisty, to Minister Obrony Narodowej nie neguje, że takowe funkcjonuje w strukturze organizacyjnej Sił Zbrojnych, jest bowiem normowane przepisami wewnętrznymi, lecz występuje jedynie na wyższych poziomach dowodzenia Siłami Zbrojnymi, tj. w Ministerstwie Obrony Narodowej, w Sztabie Generalnym Wojska Polskiego, w rodzajach dowództw Sił Zbrojnych oraz Dowództwie Operacyjnym Sił Zbrojnych i Inspektoracie Wsparcia Sił Zbrojnych. Chodzi zatem o wewnętrzne źródło prawa, regulujące strukturę stanowisk służbowych, przewidzianych dla żołnierzy zawodowych pełniących służbę w Siłach Zbrojnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych składa się z dwóch części, z których pierwsza to zasada stosowania w zakresie uposażeń żołnierzy zawodowych przepisów pragmatycznych (poprzez art. 8 ust. 5 w związku z art. 75 ustawy o radcach prawnych), druga zaś statuuje zakaz przyznawania radcom prawnym - żołnierzom zawodowym uposażenia na poziomie niższym od uposażenia przewidzianego dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska służbowego.

Bez wątpienia regulacja ta ma charakter gwarancyjny, gdyż w ten sposób ustawodawca zrównuje pod względem wynagrodzenia (uposażenia) stosunek pracy radcy prawnego ze stosunkiem służbowym, zapewniając, by w obu przypadkach radca prawny nie otrzymywał niższego wynagrodzenia (uposażenia), niż to, które przysługuje w danej strukturze organizacyjnej na stanowisku głównego specjalisty lub stanowisku równorzędnym. Między innymi dlatego w przepisie tym jest mowa o "jednostce organizacyjnej zatrudniającej radcę prawnego", wszak chodzi tu o każdy, nawet najmniejszy, podmiot mający zdolność zatrudniania. W przypadku struktury wielozakładowej, oznaczać to będzie konieczność obowiązywania w każdej jednostce tych samych zasad kwalifikowania stanowisk i wynagradzania.

Właśnie poprzez fakt, że przepis ten ma charakter gwarancyjny należy jego brzmienie odnosić do wszystkich radców prawnych, a więc nie tylko zatrudnionych na podstawie stosunku pracy w podmiotach prawa prywatnego, ale także we wszelkich instytucjach publicznych, w tym także do tych wykonujących ten zawód na podstawie stosunku służbowego. Jest rzeczą oczywistą, że w wielu podmiotach prawa prywatnego w strukturze zatrudnienia nie przewiduje się stanowisk głównego specjalisty, dlatego wówczas wynagrodzenie radcy prawnego winno odpowiadać stanowisku równorzędnemu, czyli najwyższemu specjalistycznemu stanowisku w obowiązującej strukturze. Prawo radcy prawnego do wynagrodzenia nie niższego, niż wynagrodzenie przewidziane dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy w układzie zbiorowym pracy lub w przepisach o wynagradzaniu pracowników, powstaje także w sytuacjach, w których u danego pracodawcy układ zbiorowy pracy lub przepisy o wynagradzaniu pracowników nie zawierają tabel zaszeregowania pracowników oraz tabel ich wynagradzania, a ustalenie wynagrodzenia dla stanowiska głównego specjalisty lub innego równorzędnego stanowiska pracy następuje na podstawie indywidualnej decyzji pracodawcy.

W instytucjach i podmiotach prawa publicznego zasadniczo mocą przepisów powszechnie obowiązujących normuje się strukturę zatrudnienia, ale także w wielu przypadkach, w których brak takich przepisów, funkcjonują także wewnętrzne uregulowania w zakresie szczegółowej struktury stanowisk służbowych, czego dowodem jest wspomniana wewnętrzna struktura występująca w Siłach Zbrojnych. Z kolei - dla przykładu - w świetle załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 21 kwietnia 2000 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego w Służbie Celnej, wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłacania dodatków do uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 36, poz. 408 ze zm.) w Służbie Celnej grupa uposażenia zasadniczego dla stanowiska służbowego radcy prawnego w izbie czy urzędzie celnym, w których nie przewidziano stanowiska głównego specjalisty, gdyż to funkcjonuje jedynie na poziomie Szefa Służby Celnej, jest na tym samym poziomie, na jakim jest grupa uposażenia, przysługująca głównemu specjaliście. Z tego wynika, że dla spełnienia funkcji gwarancyjnej przepisu art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych stanowisko służbowe radcy prawnego w izbie czy urzędzie celnym, w których nie ma stanowiska głównego specjalisty, zrównane zostało pod względem grupy uposażenia zasadniczego ze stanowiskiem głównego specjalisty, występującym w obsłudze Szefa Służby Celnej (Ministerstwo Finansów).

Błędnym jest stanowisko organu i Sądu I instancji, że w sytuacji skarżącego porównania stanowisk można dokonać tylko w odniesieniu do stanowisk służbowych przewidzianych w Dowództwie [...] Okręgu Wojskowego, a nie w odniesieniu do wszystkich stanowisk służbowych, przeznaczonych dla żołnierzy zawodowych występujących w Siłach Zbrojnych. Skoro przepis art. 224 ust. 1 ustawy o radcach prawnych pełni funkcję gwarancyjną, to konsekwencją tego jest zapewnienie wszystkim radcom prawnym, pełniącym służbę w Siłach Zbrojnych, uposażeń na tym samym poziomie, odpowiadającym uposażeniu głównego specjalisty. Na każdym szczeblu dowodzenia obowiązują przecież te same przepisy w zakresie uposażenia i dowódcy wszystkich jednostek wojskowych zobowiązani są do ich stosowania względem podległych im żołnierzy. Nie ma znaczenia prawnego, czy stanowisko głównego specjalisty występuje czy też nie na danym poziomie dowodzenia, ważne natomiast jest, że takie w ogóle istnieje w Siłach Zbrojnych i z tego powodu uposażenie radcy prawnego ma się kształtować na tym samym poziomie. Gdyby stanowiska takiego wewnętrzne przepisy nie przewidywały, wówczas konieczne byłoby odniesienie się do równorzędnego stanowiska służbowego.

Tymczasem stanowisko głównego specjalisty w strukturze Sił Zbrojnych istnieje i zostało zaszeregowane do stopnia etatowego pułkownika oraz do grupy uposażenia 16A. Z kolei posiadany przez skarżącego stopień etatowy podpułkownika i grupa uposażenia 15B zostały zaszeregowane do stanowiska starszego specjalisty. Okoliczność ta, zestawiona z treścią art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, wskazuje w sposób jednoznaczny, że uposażenie skarżącego nie kształtuje się na poziomie uposażenia głównego specjalisty. I nie chodzi tu o wykładnię przepisu prawa, którego brzmienie w istocie nie budzi żadnych wątpliwości. Radca prawny, będący żołnierzem zawodowym, uposażony jak starszy specjalista, nie jest przecież uposażony jak główny specjalista.

O ile zaszeregowanie konkretnego stopnia etatowego z grupą uposażenia do określonego stanowiska specjalistycznego jest zabiegiem wewnętrznym, to jednak w przypadku żołnierza zawodowego, będącego radcą prawnym, zabieg ten musi odbywać się z poszanowaniem powyższych regulacji. Przyznanie radcy prawnemu - żołnierzowi zawodowemu uposażenia w wysokości niższej, niż przysługuje na stanowisku głównego specjalisty, świadczy w sposób oczywisty o naruszeniu art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych, które winno być kwalifikowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, stosując przepis art. 188 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś - nie mając wątpliwości w zakresie ustaleń stanu faktycznego - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec rażącego naruszenia art. 224 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 5 i art. 75 ustawy o radcach prawnych w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa - do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Minister Obrony Narodowej zobowiązany będzie do wydania decyzji z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.