Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2046/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 art. 145 par. 1 art. 183 art. 174
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 art. 51 ust. 3 art. 50 art. 48 art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 14 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 22/11 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 22/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Z.S. na decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Szczecinie z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.") oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej jako "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania Z.S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie budowanego budynku służącego rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr A na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" nr ew. gr. 333, obręb 10 przy ul. K. w Świnoujściu - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dotychczasowy tok postępowania oraz podniesione w odwołaniu zarzuty i wskazał, że początkowo prowadzone postępowanie dotyczyło budowy obiektu stanowiącego konstrukcyjną całość, ale znajdującego się na dwóch działkach. Następnie po orzeczeniu przez organ nadzoru budowlanego rozbiórki tego obiektu inwestor dokonał zmian rozbierając część obiektu stanowiącego łącznik bliźniaczych dwukondygnacyjnych budynków. W związku z tym organ rozdzielił postępowanie administracyjne i wszczął procedurę naprawczą w odniesieniu do dwóch niezależnych obiektów budowlanych, będących w budowie.

W dniu 17 listopada 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świnoujściu przeprowadził kolejne oględziny nieruchomości i stwierdził, że na działce nr A na terenie Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]", trwają roboty budowlane związane z budową dwukondygnacyjnego obiektu budowlanego z dachem dwuspadowym, o powierzchni zabudowy 36,12 m² i wysokości 5,39 m n.p.t., służącemu rekreacji indywidualnej. W związku z tym wszczęta została procedura legalizacyjna w trybie art. 48 Prawa budowlanego i wstrzymano roboty budowlane. Po ponownym pomiarze obiektu okazało się, że odpowiada on wymogom określonym w art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego, ponieważ powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m². Natomiast jego budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "m.p.z.p.") dla tej części miasta. Dlatego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. umorzono postępowanie prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego uznając, że postępowanie naprawcze powinno być oparte na przepisie art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r. wstrzymano roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 2-3 Prawa budowlanego i nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót oraz ekspertyzy technicznej z podaniem zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ inwestor nie przedstawił wskazanych przez organ dokumentów decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego orzeczono nakaz rozbiórki obiektu.

W ocenie organu odwoławczego postępowanie przed organem I instancji miało właściwą podstawę prawną i zostało prawidłowo przeprowadzone. Przedmiotowy obiekt narusza ustalenia m.p.z.p. przyjętego uchwałą Rady Miasta Świnoujście nr XXII/180/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. Przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem RD.III.B.34. W rozdziale 15 opisu do planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczące terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi:

- teren RD.III.B.34 wyznaczono jako teren ogrodów działkowych;

- zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m², nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 6,5 m n.p.t.;

- teren RD.III.B.34 położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża, a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim;

- teren RD.III.B.34 położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "Wydrzany" i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią.

Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na takich obszarach, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m. W związku z tymi ustaleniami zasadne było stwierdzenie, że przedmiotowy budynek narusza ustalenia m.p.z.p. zarówno co do ilości kondygnacji jak i minimalnego posadowienia parteru budynku, co powinno wynosić 1,80 m n.p.m., a wynosi 0,30 - 0,5m n.p.m. (warstwa wyrównawcza podłogi parteru budynku usytuowana na poziomie gruntu, wynoszącego na tym obszarze 0,2 m n.p.m.). Organ II instancji wskazał nadto na fakt, że postanowieniem z dnia 11 stycznia 2010 r. Prezydent Miasta Świnoujścia odmówił wydania zaświadczenia o zgodności przedmiotowego obiektu z ustaleniami m.p.z.p. Poza tym organ wskazał na treść informacji z dnia 24 czerwca 2008 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie dotyczącej wymogów określonych w przepisach Prawa wodnego, które winien uwzględnić inwestor. Zdaniem organu odwoławczego, skoro inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, to zaistniała podstawa do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i nakazania rozbiórki obiektu. Poza tym organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem z uwagi na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i konstrukcję budynku. Ewentualne czynności mające na celu doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem wiązałyby się z koniecznością rozbiórki obiektu. Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dokonano błędnej interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ stanowisko organu I instancji podzielił organ wydający zaświadczenie o zgodności inwestycji z tym planem. W kwestii natomiast zastosowania przepisów regulaminu ogrodów działkowych organ odwoławczy stwierdził, że obowiązują one tylko działkowców, ale nie organy nadzoru budowlanego. Poza tym przepisy te nie są aktami prawa powszechnie obowiązującego.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył Z.S. wnosząc o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem prawa. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i rzeczywisty do twierdzeń strony w zakresie wykładni § 141 pkt 7 Uchwały Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr XXII/180/2004 m.p.z.p.; art. 7 oraz 123 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy wybudowany obiekt nie narusza przepisów prawa; § 141 pkt 7 w zw. z § 12 pkt 4 m.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji przez błędną ich wykładnię, co wynika z przyjęcia, że przepisy szczególne § 141 m.p.z.p. nie modyfikują treści § 12 tego planu w zakresie posadowienia obiektów; art. 85 Prawa wodnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z pkt 1 Prawa budowlanego w zakresie w jakim nie zostały one zastosowane w sprawie. W uzasadnieniu skargi przestawiono szczegółową argumentację podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości zaskarżone rozstrzygnięcie.

W piśmie procesowym z dnia 14 kwietnia 2011 r. skarżący uzupełnił treść skargi wskazując, że dla terenu na którym posadowiona jest jego altana, m.p.z.p. przewiduje ograniczenia dotyczące budynków. Natomiast w odniesieniu do terenu ogrodów działkowych dopuszczono lokalizację altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m², nie służących stałemu zamieszkaniu oraz budynku mieszkalnego dla dozorcy i budynku świetlicy, a także obiektów pomocniczych infrastruktury. W ocenie skarżącego z treści tych zapisów wynika, że uchwałodawca określa tylko jeden rodzaj budynku, a mianowicie budynek mieszkalny. Inne obiekty, służące tymczasowemu zakwaterowaniu bądź gospodarcze, nie mieszczą się w zakresie nazwy budynek w takim znaczeniu, w jakim posługuje się nim uchwałodawca, ze względu na cel przypisany obiektom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 maja 2011r. stwierdził, iż skarga jest bezzasadna. Sąd I instancji odnosząc się do podniesionych zarzutów wskazał na przyjęty przez organy nadzoru budowlanego tryb postępowania. Początkowo postępowanie dotyczyło obiektu znajdującego się na obszarze dwóch działek, stanowiącego w istocie konstrukcyjne połączenie dwóch oddzielnych obiektów. Następnie po usunięciu łącznika postępowanie dotyczyło dwóch samodzielnych obiektów. Zmienione zostały również podstawy prawne postępowania. W konsekwencji postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono na podstawie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, dwuetapowo, a mianowicie najpierw wydano postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. o wstrzymaniu wykonywanych robót budowlanych i nałożeniu na inwestora określonych w orzeczeniu obowiązków. Następnie po stwierdzeniu, że inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków, wydano w dniu [...] listopada 2010 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedmiotowy obiekt narusza ustalenia m.p.z.p. zarówno co do ilości kondygnacji, jak i minimalnego posadowienia parteru budynku, które powinno wynosić 1,80 m n.p.m., a jest 0,30 - 0,5 m n.p.m. Ma to odniesienie też do zarzutu skarżącego dotyczącego zastosowania procedury przewidzianej w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toku postępowania po ponownym pomiarze obiektu ustalono, że jego powierzchnia wynosi 25 m², co odpowiada treści art. 29 ust. 4 Prawa budowlanego i postępowanie w odniesieniu do trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego umorzono. Sąd I instancji zaznaczył, iż nie usunęło to jednak kwestii naruszenia, przy budowie przedmiotowego obiektu, ustaleń m.p.z.p. i stanowiło podstawę zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, a w dalszej kolejności art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Odnośnie interpretacji treści m.p.z.p. Sąd I instancji wskazał, że decydujące znaczenie ma przede wszystkim wykładnia językowa polegająca na analizie treści przepisu. Dopiero gdy ta metoda nie pozwala na ustalenie treści przepisu stosuje się inne, np. systemową, celowościową. W ocenie Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie treść ustaleń m.p.z.p. jest jednoznaczna i organ mógł poprzestać na analizie treści ustaleń w kwestii ilości kondygnacji i minimalnego posadowienia parteru budynku. Natomiast propozycja wykładni ustaleń planu przedstawiona przez skarżącego nie znajduje uzasadnienia. Założenie racjonalnego działania uchwałodawcy lub inne, mające przemawiać za swobodą działania inwestora, nie mogą niweczyć treści jednoznacznych ustaleń planu miejscowego. Przy tym organ wyjaśnił, że jego stanowisko podzielił organ uprawniony do wydania zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem, a mianowicie Prezydent Miasta Świnoujście. Sąd I instancji uznał, że § 141 pkt 7 m.p.z.p., nie modyfikuje § 12 planu w zakresie posadowienia obiektów. Przepisy uchwały wyraźnie stanowią, że teren ogrodów działkowych RD.III.B.34 położony jest w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Na terenie tym – jeżeli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej – ustala się minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m. W ocenie Sądu I instancji skoro na gruncie analizowanej uchwały ustalenia szczegółowe nie wprowadzają żadnych odmiennych uregulowań dotyczących minimalnego poziomu posadowienia budynków na terenie znajdującym się w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią, należy uznać, ze wymóg ten będzie dotyczył również obiektów zlokalizowanych na terenie ogrodów działkowych RD.II.B.34. (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2010r. II SA/Sz 288/09). Sąd I instancji podkreślił, że ustaleń miejscowego planu zagospodarowania nie może modyfikować treść regulaminu uchwalonego przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców. Regulamin obowiązuje działkowców, ale ma charakter wewnętrznej regulacji i nie jest prawem miejscowym. Z tych względów Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Z.S. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ mógł dowolnie prowadzić postępowania, w przypadku, gdy w przedmiotowym postępowaniu zostało wydane orzeczenie, z którego wynika że organ powinien był badać w dalszym postępowaniu jedynie fakt zmniejszenia powierzchni zabudowy altany;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia wskazanych w skardze podstaw do jej uwzględnienia;

oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 141 ust. 1 pkt 2 m.p.z.p. (Uchwała Rady Miasta Świnoujścia z dnia 29 kwietnia 2004 r., nr XXII/180/2004) w zw. z § 12 ust. pkt 4 m.p.z.p. poprzez błędną jego wykładnie co wynika z przyjęcia, że przepisy szczególne § 141 m.p.z.p. nie modyfikują § 12 m.p.z.p. w zakresie posadowienia obiektów;

- § 141 pkt 7 m.p.z.p. w zw. z § 12 pkt 4 m.p.z.p. oraz art. 2 Konstytucji poprzez błędną ich wykładnię, co wynika z przyjęcia, że przepisy szczególne § 141 m.p.z.p. nie modyfikują brzmienia § 12 m.p.z.p. w zakresie posadowienia obiektów.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o orzeczenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji sam wskazał, iż rzędna, na której mogą być posadowione budynki może być zmodyfikowania przez zapisy szczegółowe. Natomiast w zapisach m.p.z.p. dla terenu, na którym posadowiona jest altana strony, uchwałodawca przewidział, że ograniczeniom w ramach posadowienia będą podlegać budynki. W odniesieniu natomiast do terenu ogrodów działkowych wskazane zostało, że: na terenie ogrodów działkowych dopuszcza są lokalizacje: 1) altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m² nie służących stałemu zamieszkaniu; 2) budynku mieszkalnego dla dozorcy i budynku świetlicy, 3) obiektów pomocniczych służących zaopatrzeniu terenu w elektryczność, gaz, ciepło, wodę i odprowadzenie ścieków. Wskazano, iż jak wynika z powyższego w zakresie wymienionych obiektów uchwałodawca określa tylko jeden rodzaj budynku — budynek mieszkalny. Inne obiekty, służące tymczasowemu zakwaterowaniu bądź gospodarcze, nie znajdują się w zakresie nazwy budynek w takim znaczeniu, w jakim posługuje się nim uchwałodawca — ze względu na cel przypisany obiektom. Zdaniem skarżącego uchwałodawca celowo przyjął, iż na obszarze ogrodów działkowych mogą znajdować się cztery rodzaje obiektów (o różnych nazwach), z których tylko jeden służy stałemu zamieszkaniu i w związku z tym powinien podlegać ograniczeniom dotyczącym zagrożenia powodzią. Zdaniem skarżącego samo ograniczenie w posadowieniu w m.p.z.p. dotyczy budynku, nie zaś altany, która jako osobno wymieniona w przepisach szczegółowych Planu, ze względu na swoje przeznaczenie oraz bezpośrednie brzmienie przepisu (osobne wymienienie budynku mieszkalnego i altany), nie może podlegać ograniczeniom, którym podlegają budynki. Podkreślono, iż § 141 pkt 7 m.p.z.p. stanowi, że sposób zagospodarowania i użytkowania działek musi być zgodny z regulaminem ogrodów działkowych. W przedmiotowym regulaminie wskazane jest natomiast, że na działkach może znajdować się altana, bez żadnych ograniczeń w zakresie rzędnej jej posadowienia. Altana taka może, również być podpiwniczona i posiadać poddasze użytkowe. Wskazano, że altana skarżącego zbudowana jest w sposób zgodny ze szczegółowymi ustaleniami § 107 Regulaminu POD, które znajdują zastosowanie poprzez wskazanie ww. Regulaminu jako źródła prawa w par. 141 § 7 m.p.z.p. Zdaniem skarżącego w zakresie, w jakim bezpośrednio do brzmienia Regulaminu odwołuje się akt prawa powszechnie obowiązującego – m.p.z.p. - uznać należy, że wyznacza on, mocą samego aktu prawa miejscowego pewne uprawnienia. W przeciwnym przypadku przywołanie Regulaminu nie byłoby racjonalne. Skarżący nie zgodził się z regułami interpretacyjnymi tekstów prawnych przedstawionymi przez Sąd, podnosząc, iż nie można uznać, że interpretowanie tekstu prawnego nie może zakończyć się w momencie, gdy uzyska się spójne brzmienie normy stosując dyrektywy wykładni językowej. W takim przypadku bowiem dozwolone a nawet wskazane jest dokonanie dalszej interpretacji w oparciu dyrektywy wykładni pozajęzykowej, co pozwala np. na ustalenie celu, w jakim prawodawca wprowadza dany przepis. Zdaniem skarżącego tekst uchwały nie jest tekstem spójnym i możliwym do zinterpretowania bez zastosowania reguł wykładni pozajęzykowej, w związku z czym nie ulega wątpliwości, że należy go interpretować w sposób wskazany przez skarżącego. Nadto wskazano, iż Sąd I instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów m.p.z.p., nie stosując prawidłowo zasady lex specjalis derogat legi generali. Zdaniem skarżącego Sąd I instancji przeprowadził błędną wykładnię przepisów w zakresie pozwalającym na ustalenie, dlaczego przepisy ogólne § 12 ust. 1, pkt 4 lit. a) m.p.z.p. dotyczą również obszarów, wobec których szczegółowo ustalono przepisy dopuszczające posadowienia domków letniskowych. Podniesiono, że skoro racjonalny uchwałodawca podkreślając w § 12 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p., że ograniczenia dotyczące posadowienia budynków w związku z poziomem gruntu odnoszą się jedynie do przypadków, które nie są ustalone przez szczegółowe przepisy, to uchwalając szczegółowe przepisy w odniesieniu do terenu, na którym znajdują się przedmiotowe altany, wyłączył ograniczenie wynikające z § 12 ust. 1 pkt. 4 m.p.z.p. Powyższe wnioskowanie powinno odnosić się, również do celu, w jakim uchwałodawca uszczegółowił przepisy § 12 m.p.z.p. W przypadku bowiem, gdy zapisy planu dokonane były z założeniem i świadomością, że obszar Rodzinnych Ogrodów Działkowych znajduje się na podobnej wysokości terenu o rzędnej niższej niż 1,80 m. n.p.m. uznać należy, że zapisy pozwalające lokalizować na tym obszarze altany określone w dziale 15 m.p.z.p. wyłączają w tym zakresie dyspozycje zawarte w § 12 m.p.z.p. że obiekty, których powstanie na terenie ogrodów działkowych dopuszcza m.p.z.p. nie służą stałemu zamieszkaniu a spełniają funkcję rekreacyjno-wypoczynkową. Zdaniem skarżącego realizacja celu jakim jest przeciwdziałanie powodzi dotyczy obszarów, które związane są z funkcją mieszkaniową, ponieważ ewentualne skutki powodzi w postaci wysokich strat materialnych i zagrożenia zdrowia i życia właściwe będą jedynie dla terenów, które zostały przeznaczone na stałe zamieszkanie. Powyższe prowadzi do wniosku, że celem uchwałodawcy nie było określenie minimalnej rzędnej posadowienia parteru obiektów dla ogrodów działkowych, ale przede wszystkim dla obszarów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną. Nadto wskazano, że żaden ze szczegółowych rozdziałów planu, określający możliwą zabudowę dla innych jednostek obszarowych, nie zawiera ustaleń w zakresie minimalnego posadowienia obiektów. Zdaniem skarżącego skoro uchwałodawca powołał się na akty wewnętrzne Związku Działkowców, to zrobił to niewątpliwie z myślą o uszczegółowieniu i ustanowieniu przepisów w tym zakresie w Regulaminie, zgodnie z zasadą realizacji indywidualnych ogrodów. Podkreślono, iż to nie Związek Działkowców jako prawodawca określił swój Regulamin jako akt obowiązujący, lecz to organ gminy dał możliwość kształtowania zagospodarowania terenu temu właśnie autonomicznemu podmiotowi. Skoro natomiast uchwałodawca przyjął taką możliwość, to niezgodne z zasadą racjonalności prawodawcy byłoby przyjmowanie, że Regulamin ROD został wymieniony w przepisach m.p.z.p. jedynie jako umożliwiający dalsze ograniczenia w Zagospodarowaniu działek. Jeżeli natomiast w zakresie interpretacji przedmiotowych przepisów organy I i II instancji powzięły jakiekolwiek wątpliwości, to w myśl zasady In dubio pro libertate powinny być one rozstrzygnięte na korzyść obywatela. Nadto wskazano, iż przedmiotowa altana posiada powierzchnię mieszczącą się w dozwolonych przez przepisy normach. Powyższe wynika z faktu, że zadaszony taras znajdujący się przed altaną nie może zostać wliczony do powierzchni altany, ponieważ nie wydziela on przegrodami architektonicznymi części terenu i nie posiada fundamentów. W końcowej części skargi kasacyjnej podniesiono, że treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Sz 1036/08) wydanego w sprawie dotyczącej niniejszej altany nie pozostawia wątpliwości, co do prawidłowości wykonywania przez stronę czynności w toku budowy altan. Podniesiono, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku sądu: "Jeżeli przez skarżących realizowane są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy 25 m kw., to na ich wyniesienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku przepis art. 48 ustawy Prawo Budowlane nie mógłby stanowić podstawy nakazania rozbiórki tych obiektów". W związku z powyższym zdaniem skarżącego jedynym elementem niezbędnym do rozpoznania niniejszej sprawy, po wydaniu wyroku przez sąd było ustalenie powierzchni altan. Podniesiono, że skoro powierzchnia altany jest zgodna z normami prawa, to w związku z powyższym uznać należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie było podstaw do wydawania zarówno postanowienia zobowiązującego do przedłożeniu dokumentów w celu dokonania legalizacji obiektu budowlanego jak i decyzji o rozbiórce, która jest przedmiotem niniejszego odwołania. Powyższe działania organu zdaniem skarżącego naruszają art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do kilku kwestii podniesionych w zarzutach bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Oceniając zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Celem przepisu art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest doprowadzenie prowadzonych robót do stanu zgodności z prawem. Jeżeli natomiast w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ uzna, iż nie ma możliwości usunięcia stanu niezgodności z prawem, ma wówczas obowiązek wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W niniejszej sprawie kwestią kluczową było uznanie przez organy nadzoru budowlanego, zaaprobowane przez Sąd I instancji, iż w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji doszło do naruszenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym miejscu podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 14 pkt 8 u.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z obowiązującymi przepisami.

Przede wszystkim bezsporna jest okoliczność, iż teren objęty inwestycją jest terenem potencjalnego zagrożenia powodzią co wynika z § 141 ust. 12 pkt 4 m.p.z.p. Dodatkowo § 141 ust. 12 pkt 1 określa, że teren ten położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża, a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim. Jak wynika z zaskarżonej decyzji skarżący nie legitymował się dokumentami wymaganymi przepisami Prawa wodnego, ani nie został przez organ właściwy zwolniony od ich uzyskania.

Z zapisów planu § 141 ust. 2 pkt 1 wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem RD.III.B.34, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja, dopuszcza się lokalizację altan i małych parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m² nie służących stałemu zamieszkaniu.

Natomiast jak wynika z protokołu oględzin oraz ze zdjęć będących załącznikami do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2009 r. przedmiotowy budynek (altana) jest obiektem dwukondygnacyjnym.

Prawidłowy jest zatem pogląd Sądu I instancji, iż istniały podstawy do wydania postanowienia z dnia [...] maja 2010 r. o wstrzymaniu inwestorowi robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawo budowlane i nakładającego obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz ekspertyzy technicznej z podaniem zakresu robót budowlanych koniecznych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami.

Podkreślić należy, iż skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku w zakreślonym terminie. Kwestia ta ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest ściśle powiązana z wykonaniem lub niewykonaniem obowiązków nałożonych na inwestora, w ramach postępowania naprawczego. W sytuacji nie wykonania określonego obowiązku organ jest zobowiązany do wydania decyzji mającej na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według utrwalonych w orzecznictwie zasad interpretacji przepisów prawa, podstawowe znaczenie ma wykładnia językowa, a dopiero wtedy gdy zawodzi prowadząc do wyników nienadających się pogodzić z racjonalnym działaniem ustawodawcy i celem, jaki ma realizować dana norma, należy sięgać do dyrektyw wykładni systemowej i funkcjonalnej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986 r. poz. 2 i z dnia 5 listopada 1986 r. U 5/86, OTK 1986 r. poz. 1). Przepis § 141 ust. 7 m.p.z.p., wbrew twierdzeniom skargi, nie ma znaczenia w kwestii dotyczącej zakresu minimalnego poziomu posadowienia parterów budynków. Nadto kwestia ta nie ma istotnego znaczenia w niniejszym postępowaniu, gdyż postępowanie w tym zakresie jest dopiero prowadzone. Bowiem stanowiąc, że sposób zagospodarowania ogrodów i sposób użytkowania powinien spełniać wymogi regulaminu ogrodów i zapewniać, obok realizacji indywidualnych ogrodów, możliwość spacerowania i odpoczynku w miejscach ogólnodostępnych, przepis ten nie zmienia ani nie wyłącza samodzielnie uregulowanej w planie kwestii zakazu podpiwniczania oraz minimalnego poziomu posadowienia budynków jak i warunków ochrony zawartych w § 141 ust. 12. Teza, że organ zarządzający ogrodami wyraził zgodę na określone zagospodarowanie ogrodu skarżącego nie może modyfikować ustaleń zawartych w powszechnie obowiązującym przepisie prawa miejscowego, jakim jest plan.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie dopuszczalne i prawidłowe było przeprowadzenie postępowania naprawczego na podstawie przepisu art. 50 ustawy Prawo budowlane zakończonego wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku.

W związku z powyższym, jako całkowicie nieuzasadniony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem Sąd I instancji odniósł się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1036/08. Zdaniem skarżącego z orzeczenia tego wynika, że w dalszym postępowaniu organ nadzoru powinien był badać jedynie fakt zmniejszenia powierzchni zabudowy altany o czym świadczy fragment uzasadnienia wyroku gdzie wskazano "Jeżeli przez skarżących realizowane są dwa obiekty budowlane o powierzchni 25 m kw., to na ich wzniesienie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mógłby stanowić podstawy nakazania rozbiórki tych obiektów".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji odniósł się do wskazań zawartych w/w orzeczeniu wyjaśniając, że początkowo postępowanie dotyczyło obiektu znajdującego się na obszarze dwóch działek, stanowiącego w istocie konstrukcyjne połączenie dwóch oddzielnych obiektów. Następnie po usunięciu przez inwestora łącznika postępowanie dotyczyło dwóch samodzielnych obiektów. Należy więc podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż PINB w Świnoujściu wykonując zalecenie Sądu zawarte w/w wyroku po ponownym pomiarze obiektu i ustaleniu że jego powierzchnia wynosi 25 m², co odpowiada treści art. 29 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wydał postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. umarzające postępowanie prowadzone w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., bowiem przepisy te stanowią podstawę do wydania przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę i uchylającego zaskarżony akt w sytuacji stwierdzenia jego wydania z określonym naruszeniem prawa materialnego lub procesowego. Skoro Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem prawa, to nie miał podstaw do stosowania powołanych przepisów, a tym samym nie mógł ich naruszyć.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.