Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3280/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Alina Balicka, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) – dalej zwanej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję [...] [...] nr [...] z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] na terenie [...] w [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

J. D. wniósł o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami, na działkach o nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] na terenie [...] w [...].

Decyzją [...] nr [...] z [...] stycznia 2014 r. znak: [...] ustalono warunki zabudowy dla tej inwestycji.

Wspólnota Mieszkaniowa D. z siedzibą w [...], dalej "Wspólnota", "skarżąca", wniosła odwołanie zarzucając naruszenie § 3, 5, 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury u 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (D.U. 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie" i art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. 80, poz. 717 ze zm.), dalej "p.z.p."

Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. znak [...] SKO w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyrokiem z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt SA/WA 2155/14 WSA w Warszawie stwierdził nieważność decyzji SKO wskazując, że postępowanie odwoławcze zostało wszczęte na skutek wniesienia środka zaskarżenia nieodpowiadającego wymogom obowiązującego prawa. Zarząd Wspólnoty która odwołała się od decyzji jest 4 osobowy a odwołanie podpisane zostało nie przez wszystkie osoby, co jest sprzeczne z ustawą o własności lokali.

SKO w następstwie tego wyroku wezwało Wspólnotę do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez podpisanie odwołania przez 2 kolejne osoby. Brak został uzupełniony 3 lipca 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę SKO w [...] uznało, że decyzja organu I jest prawidłowa.

Została sporządzona analiza w której wyznaczono obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie o jakim mowa w art., 61 ust. 1 p.z.p.

Przeprowadzona analiza odpowiada warunkom rozporządzenia. Teren inwestycji (dz. [...] i [...]) położony jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz gospodarczo-garażowej . Działki dostępne z tej samej drogi publicznej pozwalają na określenie parametrów dla nowej zabudowy. Z analizy wynika, że funkcja projektowanego budynku nie jest sprzeczna z przeważającymi funkcjami otoczenia, natomiast proponowane rozwiązanie przestrzenne nawiązywać będą do realizowanych już budynków mieszkalnych. Organ I instancji w sposób prawidłowy ustalił linię zabudowy - § 4 ust. 1 rozporządzenia – jako przedłużenie linii zabudowy sąsiednich budynków w odległości 5,5 m od krawędzi jezdni.

Wskaźnik powierzchni zabudowy na analizowanym terenie wynosi średnio 43%. Organ I instancji wskazał, że wskaźnik na analizowanym terenie wynosi od 58 do 67 %. W związku z tym na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia ustalono ten wskaźnik dla proponowanej inwestycji na 60%.

Organ I instancji dokonał ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia wskazując, że udział ten powinien wynosić 25%.

Szerokość elewacji frontowej ustalono na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ I instancji wskazał, że szerokość elewacji frontowych wynosi od 8,5 do 45 m zaś średnia wynosi 15 m. Wyznaczył ją na 29 m aby stworzyć pierzeję wraz z budynkami sąsiednimi przy ulicy D. [...] i [...], przy dopuszczeniu usytuowania budynku przy granicy z działką nr [...] na odcinku o długości równej długości ściany budynku na działce [...] usytuowanego bezpośrednio przy granicy działki [...] i bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] na odcinku o długości 13 m od granicy działki od strony ulicy D.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że na etapie postępowania o wydanie warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii odległości planowanej inwestycji od granic nieruchomości sąsiednich, nie rozstrzyga o usytuowaniu budynku w stosunku do innych działek, nie precyzuje warunków technicznych budynku. Czyni się to dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że kwestię wysokości zabudowy reguluje § 7 rozporządzenia. Stwierdził, że Organ I instancji prawidłowo ustalił tę wysokość jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku przy D. tj. 12,5 m.

Prawidłowo ustalona geometria dachu bowiem z analizy wynika, że budynki na obszarze analizowanym mają dachy o zróżnicowanej geometrii a zatem dopuszczalnej jest zaakceptowanie dachu dwuspadowego lub wielospadowego o wysokości kalenicy max 17 m jako przedłużenie wysokości dachu budynku przy D.

Organ podsumował, że tylko gdy inwestycja nie jest do pogodzenia z i istniejącą zabudową możliwe jest wydanie decyzji odmownej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa D. w [...] wnosząc o uchylenie obu decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. nieważność decyzji SKO z [...] października 2016 r;

2.sprzeczność decyzji z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

3. naruszenie § 3, 5, 6 rozporządzenia;

4. naruszenie art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych istotnych w sprawie i pominięcie zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie uwzględnił, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. [...] z dnia [...] października 2016 roku została wydana na skutek stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 stycznia 2015 roku, wydanym w sprawie sygn. IV SA/Wa 2155/14 nieważności wcześniejszej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego sygn. [...] z dnia [...] sierpnia 2014 roku. W wydaniu obu decyzji uczestniczyła p. [...] która w obu przypadkach była przewodniczącą składu orzekającego i jednocześnie sprawozdawcą. Jest to sprzeczne z art. 27 § 1a Kpa, który stanowi że członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem. Jeśli w składzie samorządowego kolegium odwoławczego ponownie rozpoznającym sprawę brała udział osoba, która wydawała w tej sprawie pierwszą decyzję to organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 27 § la K.p.a. w związku z art. 127 § 3 Kpa. Powyższe obliguje zatem sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Kpa.

Ponadto wskazano, że SKO błędnie uznano, że ustalenia decyzji Prezydent [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku znak [...] w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy ustalonego na 60%, oraz szerokości elewacji frontowej wynoszącej 29 metrów są prawidłowe, jako że analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku na to nie pozwala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę, kwestionujących prawidłowość ustalenia obu wskaźników. Jako podstawę do ustalenia wskaźnika zabudowy przyjęto powierzchnię czterech działek, z których dwie o najwyższym wskaźniku zabudowy nie są dostępne z tej samej drogi publicznej co działka analizowana (S.- wskaźnik 58% i S.- wskaźnik 67%). Powyższe stoi w sprzeczności z art. 61 ust. 1 pkt. 1 P.z.p. który przy ustalaniu warunków zabudowy nakazuje odwoływać się do działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, co działka objęta wnioskiem. W tym przypadku ten warunek nie został spełniony, jako że żadna ze wskazanych powyżej dwóch działek nie jest dostępna z ulicy D., a jedynie z ul. S.. Co więcej, w decyzji z dnia [...] października 2016 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo stwierdziło, że wymagania dotyczące warunków zabudowy danej nieruchomości powinny być dokonywane w oparciu o sposób zabudowania działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej (str. 3).

W przedmiotowej analizie (pkt. 4.3 części opisowej Załącznika nr 2 do decyzji Prezydenta [...] ), ustalono że na analizowanym obszarze wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki kształtuje się w granicach od 21% do 78% zaś średni wskaźnik dla tego obszaru wynosi 43%. Powyższe ustalenia są całkowicie sprzeczne z treścią mapy analizowanego obszaru stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji (część graficzna). Według mapy najwyższy wskaźnik dla analizowanego obszaru wynosi 67%, nie zaś 78% jak podano w pkt. 4.3 analizy. Pomimo zwrócenia przez Wspólnotę uwagi na tę okoliczność, została ona pominięta przez Kolegium.

Wyliczenie średniego wskaźnika dla analizowanego obszaru podane w treści analizy jest błędne. Z treści analizy wynika, że jest to 43%, podczas gdy po zwykłym podsumowaniu wskaźników opisanych w mapie średni wskaźnik powinien zostać ustalony na poziomie 41,87%. Analiza zawiera istotne błędy rachunkowe przekładające się wprost na warunki zagospodarowania terenu.

Ustalenia co do wskaźnika zabudowy dla terenu inwestycji (60%) są przeprowadzone wybiórczo i jako porównawcze do ustalenia wskaźnika przyjęte zostały jedynie działki posiadające najwyższe wskaźniki powierzchni zabudowy. Z niezrozumiałych przyczyn analiza nie uwzględnia w wyliczeniu wskaźnika działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, które charakteryzują się sporo niższym wskaźnikiem zabudowy (S.- 23%, S.- 21%, D.- 37%). Gdyby do działek uwzględnionych w pkt. 4.3 części opisowej analizy włączone zostały choćby 3 wyżej wymienione działki bezpośrednio graniczące z terenem inwestycji to wskaźnik zabudowy zostałby ograniczony do 45%, gdyby zaś dodać do tego działki położone vis-a-vis terenu inwestycji, tj. D.- 22% i D.- 21%, to ten wskaźnik uległby jeszcze dalszej redukcji do poziomu 40%. Przyjmując wskaźnik zabudowy w innej wysokości niż to wynikałoby z analizy tego wskaźnika dla terenu analizowanego nie zostało wyjaśnione dlaczego w przypadku tego terenu wskaźnik ten ma być wyższy, albo co przemawia za tym że dla tego terenu powinno się ten wskaźnik podwyższyć. Kolegium tylko ustaliło, że tak wyliczony wskaźnik jest prawidłowy, ale nie wskazało podstaw w oparciu o które przyjęło takie stanowisko.

Analiza stanowiąca integralną część decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie daje możliwości weryfikacji, czy ustalona szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze faktycznie wynosi od 8,5m do 43 metrów. Powyższe uniemożliwia stronom weryfikację ustaleń poczynionych przy wydawaniu decyzji a w konsekwencji uniemożliwia podniesienie jakichkolwiek zarzutów. Powyższe ogranicza prawo stron do instancyjnej i sądowej weryfikacji orzeczeń organów administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze analizując odwołanie wniesione przez Wspólnotę w żaden sposób nie odniosło się merytorycznie do zarzutów podniesionych przez Wspólnotę w zakresie zbyt wysokiego wskaźnika zabudowy i szerokości elewacji, ograniczając się do stwierdzenia, że w ocenie składu orzekającego przeprowadzona analiza odpowiada warunkom określonym w treści Rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku. Analiza nie może odpowiadać warunkom określonym w Rozporządzeniu, jeżeli znajdują się w niej rażące błędy rachunkowe, czy wręcz merytoryczne sygnalizowane w odwołaniu, które mimo wszystko nie zostały rozpoznane przez SKO. Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo popełniło błąd twierdząc, że "organ I instancji wskazał, iż na działkach sąsiednich wskaźnik ten wynosi od 58% do 67% ". Tymczasem z treści analizy wynika wprost, że organ przyjął do porównania działki gdzie wskaźnik wynosi od 52 do 67%. Potwierdza to całkowitą nierzetelność analizy odwołania Wspólnoty przeprowadzoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Analiza nie precyzuje w jaki sposób ustalono średnią szerokość elewacji frontowych na analizowanym obszarze. Powyższe pozostaje w sprzeczności z § 3, § 5 oraz § 6 oraz § 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i art. 61 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pozostawiając bez merytorycznego rozpoznania zarzuty podniesione przez Wspólnotę w odwołaniu od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80 K.p.a. Poza tym treść decyzji SKO z [...] października 2016 roku jest identyczna z treścią decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2014 roku, której nieważność stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uzasadnienie obu decyzji różni się jedynie tym, że w uzasadnieniu decyzji z [...] października 2016 roku przywołany został fakt wydania przez WSA wyroku z dnia 30 stycznia 2015 roku. W pozostałym zakresie, co do meritum sprawy, uzasadnienie jest identyczne - nie jest zmieniona struktura tekstu, nie jest dodany ani usunięty nawet jeden wyraz. Jest to to samo uzasadnienie co w nieważnej decyzji z [...] sierpnia 2014 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie gdyż organ przy rozpoznawaniu sprawy naruszył art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), dalej "p.z.p."

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań.

Zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, to jest:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. To jednakże należy podkreślić, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Z § 2 pkt 5 rozporządzenia wynika, że frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W niniejszej sprawie wjazd, zgodnie z decyzją, ma odbywać się od ulicy D.

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis § 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) określa minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną. W niniejszej sprawie, jak wynika z analizy załącznika graficznego nr 3 obszar analizowany został wyznaczony jako 3 krotność frontu działki – co jest zgodne z ww rozporządzeniem. (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 lutego 2012 r., sygn. akt I SA/Kr 1306/11, LEX nr 1112661, wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/11 w CBOSA).

Zgodnie z § 4. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W pkt 2 przewidziano odstępstwo od tej zasady wskazując, że w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami.

W pkt 3 natomiast ustalono, że jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego.

Nieprzekraczalną linii zabudowy ustalono wzdłuż ulicy D. jako przedłużenie linii zabudowy od strony ulicy D. jako przedłużenie linii zabudowy sąsiednich budynków. Z uwagi jednak na przebieg tej linii w odległości mniejszej niż minimalna wynikająca z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. D.U. 2000, poz. 838) konieczna jest zgoda Burmistrza [...], zarządcy drogi – ul. D. na usytuowanie budynku w odległości 6 m od krawędzi jezdni. Sąd podziela ustalenia analizy, że takie usytuowanie budynku pozostaje w zgodzie z linią zabudowy budynków sąsiednich.

Trafny jest zarzut dotyczący wadliwego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Ustalając parametry zabudowy należy w pierwszej kolejności ustalić je zgodnie z zasadami podstawowymi a dopiero gdy nie jest to możliwe sięgnąć do wyjątków. Zastosowanie wyjątku musi znajdować uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Organ nie może w tym wypadku zastąpić w tym zakresie ustaleń analizy. Może natomiast ocenić czy przyjęte przez urbanistę rozwiązanie jest prawidłowe.

Z § 5. 1. Rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (zasada).

Z pkt 2 wynika że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. (wyjątek).

W ocenie Sądu analiza w zakresie tego wskaźnika w ogóle nie wskazuje w jaki sposób wyliczono ten wskaźnik. Po pierwsze podano, że wskaźnik ten kształtuje się od 21 do 78% a średnia wynosi 43 %. Następnie przywołano 4 nieruchomości z czego tylko 2 znajdują się na ulicy D. – średnia z tych 4 działek daje wynik 59,5% a nie 60 % - jak to wynika ze zwykłego wyliczenia. Następnie przyjęto ostatecznie wskaźnik na 25%. W analizie nie ma żadnej informacji skąd taki wskaźnik i na podstawie czego został ustalony. Nie wiadomo więc jako względy natury urbanistyczne i związane z ładem przestrzennym legły u podstaw zastosowania wyjątku od zasady określonej w § 5.1 rozporządzenia. Poza tym analiza podanych w załączniku nr 2 do analizy parametrów wskazuje, że wynoszą one nie od 21 do 78 % podczas gdy na mapie brak parametru 21% a jak się wydaje ostatecznie przyjęto parametry z 4 działek tj. od 52 do 67 %. Tu także nie wiadomo z jakich powodów urbanista wybrał tylko 4 działki i to o najwyższych parametrach.

W ocenie Sądu, ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni i odstąpienie od zasady określania tych parametrów musi znaleźć uzasadnienie matematyczne w analizie. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione.

Kolejny parametr "szerokość elewacji frontowej" od strony określa się od strony frontu działki. § 6. 1. Rozporządzenia stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. W § 6.2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Podobnie jak w przypadku wyżej wskazanych parametrów, analiza urbanistyczna nie wskazuje matematycznie w jaki sposób została wyliczona średnia szerokość elewacji frontowej na terenie objętym analizą i z jakich powodów ustalono ten parametr na 28 m, skoro średnia szerokość elewacji frontowych wynosi 15 m. Prawidłowo sporządzona analiza powinna składać się z zestawienia parametrów analizowanych, co pozwoliłoby na ocenę przez stronę czy następnie Sąd, czy rzeczywiście zwykłe zsumowanie tych danych prowadzi do wniosku zawartego w analizie. W niniejszej sprawie załączniki mapowe do decyzji organu I instancji są nieczytelne. W załączniku nr 2 widać tylko dane podane w % a więc prawdopodobnie wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy. Ani analiza ani decyzja nie wskazuje natomiast w jaki sposób i na podstawie jakich danych ustalono szerokość elewacji frontowych, nie mówiąc już o wysokości.

Te same argumenty dotyczącą braku możliwości ustalenia maksymalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Zgodnie z § 7. 1. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. (§ 7.2).

Jeżeli natomiast wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7.3).

W pkt 4 dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, przy jednoczesnym stwierdzeniu, że na analizowanym terenie budynki posiadają różne wysokości. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ma stanowić przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich. Nowy budynek ma się bowiem wkomponować w istniejącą zabudowę. Z analizy wynika, że budynki na analizowanym terenie są różnej wysokości od 4 o 19 m. Wyznaczono natomiast maksymalne wysokość na max 12,5 m jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej sąsiedniego budynku przy ulicy D.

Nie wiadomo zatem czy szerokość elewacji wyznaczono zgodnie z § 7 ust.3 – wtedy powinna jednak stanowić średnią na obszarze analizowanym, czy też zgodnie z § 7 ust. 1. Z analizy nie wynika, czy budynki położone obok planowanej inwestycji w zakresie wysokości tworzą uskok czy też nie. Dlatego i w tym aspekcie analiza sporządzona została wadliwie gdyż nie da się na jej podstawie ustalić w sposób prawidłowy tego parametru i na jakiej podstawie prawnej (zasady czy wyjątku). Organ II instancji przywołał jedynie ustalenia poczynione przez organ I instancji i przepisy rozporządzenia nie wskazując na jakiej podstawie parametr ten został ustalony.

Zatem organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 7 i 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 3-7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. we wskazanym wyżej zakresie.

Powyższych uchybień nie dostrzegło i nie wyeliminowało SKO, wydając w efekcie bezzasadnie rozstrzygnięcie na podstawie 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Należy zgodzić się ze skarżącą Wspólnotą, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutów odwołania dotyczących wadliwego ustalenia parametrów zabudowy powtarzając jedynie za organem I instancji ustalenia przez nie poczynione. Stanowi to o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie treści uzasadnienia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.

Powodem stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2014 r. (wyrok WSA w Warszawie z 30 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/WA 2155/14) było stwierdzenie, że postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane na skutek wniesienia środka zaskarżenia nieodpowiadającego obowiązującemu prawu. Odwołanie zostało podpisane przez 1 członka Wspólnoty podczas gdy zarząd jest wieloosobowy. Uchybienie to zostało konwalidowane przy ponownym rozpoznaniu sprawy – pismo z 30 czerwca 2015 r..

Zarzut, że w składzie SKO (decyzje z [...] sierpnia 2014 r. i 7 października 2016 r. brała udział ta sama osoba tj. Pani [...] – co jest, zdaniem skarżącej sprzeczne z art. 27 K.p.a., nie jest trafny. Art. 27 K.p.a. dotyczy sytuacji w której członek SKO brał udział w wydaniu decyzji objętej wnioskiem (tj. w organie I instancji) a więc decyzji organu I instancji albo gdy postępowanie dotyczy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy (art. 27 § 1a K.p.a.). W takiej sytuacji nie może kontrolować jako organ odwoławczy takiej decyzji w której wydaniu uczestniczy (art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a.). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż ww osoba była członkiem składu SKO a nie wydawała decyzji przed organem I instancji. (wyrok NSA z 22 czerwca 2016 r., sygn.. akt II GSK 268/15, wyrok WSA w Poznaniu z 7 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 356/17 – wszystkie w LEX).

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji powinien zastosować się do wszystkich wytycznych zawartych w uzasadnieniu, w szczególności winien zlecić sporządzenie nowej analizy z prawidłowym ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowe z podaniem podstawy prawnej z rozporządzenia i stosownych wyliczeń uzasadniających przyjęte parametry i przekonującym uzasadnieniem przyjęcia wyjątków od zasad kształtowania tych parametrów (o ile takie zostaną przyjęte). Wyjątki od ustalonych w rozporządzeniu zasad ustalania parametrów można stosować tylko w sytuacjach kiedy nie można zastosować ust. 1 danego § (4-7) i tylko wtedy kiedy rozwiązanie takie wynikałoby z potrzeb zachowania ładu przestrzennego. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie ani z uzasadnienia decyzji, ani z analizy nie wynika w ogóle aby organ dokonywał oceny inwestycji pod kątem zachowania ładu przestrzennego. Dopiero tak sporządzona analiza może być podstawą do wydania prawidłowej decyzji. Dokonane przez organ na podstawie prawidłowo sporządzonej analizy ustalenia, powinny być należycie uzasadnione Uzasadnienie dla przyjętych wielkości winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o racjach, które były powodem takiego a nie innego rozstrzygnięcia.