Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 92/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 152-154, art. 134 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 8 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 4470 (cztery tysiące czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Wojewody z 8 grudnia 2018 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z 18 maja 2018 r., nr [..]. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w B., gmina S., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 658 m², która w oparciu o decyzję w sprawie podziału nieruchomości z mocy prawa przeszła na własność Gminy z przeznaczeniem pod drogę gminną. Zaskarżone decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 18 maja 2018 r., wydaną na postawie art. 129 ust. 1 i 5 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej jako u.g.n.) Starosta, wykonując zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku małżonków T. i D. P., ustalił na ich rzecz odszkodowanie w wysokości 28 972,00 zł za nieruchomość położoną w B., gmina S., oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [..], o pow. 658 m², dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadził księgę wieczystą Kw [..], a która na postawie ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 11 lutego 2010 r. w sprawie podziału nieruchomości, z mocy prawa, przeszła na własność Gminy, z przeznaczeniem pod drogę gminną. W pkt 2 decyzji wskazał, że do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Wójt Gminy, zaś w pkt 3 - że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy, Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 935) oraz art. 9a u.g.n., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] prowadzone było w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odwołując się do treści tego przepisu, jak również regulacji zawartej w art. 98 ust. 1 u.g.n., Wojewoda podniósł, że nabycie przez podmioty publicznoprawne działek wydzielonych pod drogi następuje, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: 1) wydzielona działka gruntu przeznaczona jest pod drogę publiczną (bądź jej poszerzenie); 2) podział nieruchomości dokonywany jest na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego); 3) decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości jest ostateczna bądź orzeczenie o podziale jest prawomocne.

Analizując te przesłanki organ odwoławczy wskazał, że decyzją z 11 lutego 2010 r. Wójt Gminy, po rozpatrzeniu wniosku T. P. i D. P., zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], m.in. na działkę nr [..]. Przedmiotowa decyzja, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna w dniu 4 marca 2010 r. Z zaświadczenia Wójta Gminy z 5 października 2017 r. i decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] wynika zaś, że w dacie wydania przez Wójta Gminy decyzji podziałowej z 11 lutego 2010 r. dla obrębu B. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty uchwałą Rady Gminy nr LVI/465/2006 z 25 października 2006 r. – działka nr [..] stanowiła poszerzenie publicznej drogi gminnej nr [..]. Przysługujące prawo własności do działki nr [..] Gmina ujawniła w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy, w oparciu o ostateczną decyzję podziałową. Tym samym, zostały spełnione wszystkie przesłanki zastosowania art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zdaniem Wojewody, w sprawie nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 98 ust. 3 u.g.n., gdyż jak wynika z protokołu uzgodnień z 25 sierpnia 2017 r. właściciele działki nr [..] nie zgodzili się na wysokość odszkodowania proponowaną przez Wójta Gminy. Zatem rokowania zakończono wynikiem negatywnym.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że małżonkowie T. i D. P., działając przez pełnomocnika, pismem z 21 września 2017 r. zwrócili się do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..], a zatem doszło do złożenia wniosku, o którym mowa w zdaniu ostatnim art. 98 ust. 3 u.g.n.

Przechodząc do kwestii związanej z ustaleniem wysokości odszkodowania Wojewoda wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zostały wykonane trzy operaty szacunkowe: 1. operat szacunkowy z 24 lipca 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego E. D. określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 28 215,00 zł; 2. operat szacunkowy z 8 grudnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 28 972,00 zł; 3. operat szacunkowy z 9 marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4 211,00 zł.

Wyjaśnił przy tym, że pierwszy z powołanych operatów sporządzony na zlecenie T. P. i D. P. przez rzeczoznawcę majątkowego E. D. utracił aktualność w dniu 24 lipca 2018 r., wobec czego nie może stanowić dowodu w postępowaniu. Zauważył jednak, że wartość nieruchomości ustalona ww. operacie jest zbliżona do wartości wskazanej w wycenie z 8 grudnia 2017 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. i prawie siedmiokrotnie wyższa niż wartość nieruchomości wskazana przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. Tym samym uznał, że jego ocenie podlegają operaty szacunkowe wymienione w punkcie 2 i 3.

Wojewoda dokonując na podstawie art. 80 k.p.a. analizy formalnoprawnej oraz funkcjonalnej sporządzonego operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. uznał, że jest on sporządzony prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Operat jest jasny, logiczny i nie zawiera nieścisłości czy błędów. Biegła szczegółowo wyjaśniła zastosowane podejście, sposób wyceny oraz podstawę prawną, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczył przy tym, że biegła oszacowała wartość nieruchomości przyjmując do porównania transakcje nieruchomości o funkcji drogowej w okresie od 2015-2017, z obszaru lokalnego tj. gminy S. i powiatu w., z wyłączeniem miast W., R. i R. Stosując podejście porównawcze, metodę korygowania cen średnich, po dokonanej analizie rynku biegła wyselekcjonowała 12 nieruchomości najbardziej podobnych do przedmiotowej wyceny o cenach jednostkowych od 20 zł do 50 zł. Następnie wyznaczyła zakresy współczynników korygujących 0,603 i 1,507. Po uwzględnieniu cech rynkowych wycenianej działki określiła współczynnik korygujący 1,327 wycenianej działki. W konsekwencji biegła określiła wartość 1 m² działki nr [..] na kwotę 44,03 zł/m², a wartość prawa własności przedmiotowej działki na kwotę 28.972,00 zł.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazał, że nie znajduje podstaw do kwestionowania analizy rynku lokalnego oraz doboru transakcji przyjętych przez biegłą do obliczeń. Zdaniem Wojewody biegła była uprawniona do posłużenia się przy sporządzaniu operatu transakcjami nie tylko zawartymi na terenie gminy, ale także na terenie powiatu, gdyż pod pojęciem "rynku lokalnego" należy rozumieć obszar gminy lub powiatu (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2014 r., IOSK 1460/12). Tym samym niezasadny jest zarzut Gminy wywodzący, że z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomości podobnych na terenie gminy, ustalając rynek lokalny, należało przyjąć do wyceny tylko nieruchomości z Gminy, odrzucając transakcje z terenu powiatu.

Również bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest przyjęcie przez biegłą do porównania nieruchomości o mniejszej powierzchni, niż działka nr [..]. Biegła w sporządzonym operacie wykazała, dokonując wieloetapowej analizy rynku, że wielkość nieruchomości (powierzchnia) nie stanowi cechy rynkowej wpływającej na wartość nieruchomości.

Także zarzut Gminy dotyczący nieusunięcia ze zbioru nieruchomości podobnych o najwyższych cenach, nie znajduje uzasadnienia, gdyż wyboru sposobu wyceny dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych.

Tym samym organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie nie wystąpił w trybie art. 157 u.g.n. o wycenę operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę A. U. do organizacji rzeczoznawców majątkowych, uznając operat szacunkowy jako wiarygodny, który może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania.

Wojewoda dokonując analizy formalnoprawnej i oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego przez K. W., na zlecenie Wójta Gminy wykazał, że opinia ta nie może stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia wysokości odszkodowania w postępowaniu, gdyż zawiera istotne wady i niejasności. Zgodnie z wytycznymi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzeniu operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako rozporządzenie) określenie wartości nieruchomości powinno być poprzedzone analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. K. W. wskazała w pkt 8 operatu jedynie okres analizy, obszar analizy, natomiast zupełnie nie opisała rynku nieruchomości drogowych w gminie. Nie przedstawiła chociażby w jaki sposób kształtowały się ceny, ile odnotowano transakcji nieruchomościami drogowymi. Nie uzasadniła w żaden sposób wydłużenia standardowego dwuletniego okresu analizy. Poza tym rzeczoznawca ta określiła wartość na podstawie wybranych transakcji, które przedstawił Wójt Gminy w piśmie z 6 lutego 2018 r. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowe transakcje nie powinny być brane pod uwagę, gdyż jak słusznie zauważyła biegła A. U. m.in. w piśmie z 20 lutego 2018 r., odrzucając je, rozpiętość cen transakcyjnych płaconych za nieruchomości drogowe nabywane pod drogi gminne na terenie powiatu jest zróżnicowana w zakresie od ok. 0,88 zł/m2 do 578,57 m2. Po odrzuceniu cen skrajnych, ceny transakcyjne mieszczą się w przedziale od ok. 15,00 do 50,00 zł/m2, ceny średnie w granicach 30 zł/m2. Przeprowadzona analiza nieruchomości drogowych w województwie (z wyłączeniem miast) w latach 2015 - 2017, na ponad 450 transakcjach, pokazuje iż rozpiętość cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na terenie województwa, po odrzuceniu cen skrajnych, jest zróżnicowana w zakresie od około 0,70 zł/m2 do 170 zł/m2, średnie ceny to 20-30 zł/m2. Wojewoda podkreślił ponadto, że operat szacunkowy sporządzony przez K. W. został przedłożony do akt sprawy w nieprawidłowej formie, gdyż nie został złożony w oryginale bądź uwierzytelniony. Kserokopię dokumentu można uznać za uwierzytelnioną jedynie wówczas, gdy zawiera ona łącznie dwa niezbędne elementy, to jest adnotację "poświadczam za zgodność z oryginałem" oraz podpis osoby upoważnionej.

W skardze na powyższą decyzję Gmina, wnioskując o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z 18 maja 2018 r., zarzuciła Wojewodzie wydanie decyzji z naruszeniem prawa, a mianowicie:

1. art. 7 k.p.a, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i oparcie swych ustaleń wyłącznie na podstawie dowodu z opinii rzeczoznawcy majątkowego z 8 grudnia 2017 r. sporządzonego na zlecenie Starosty przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. z całkowitym pominięciem, że skarżący zgłosił szereg różnego rodzaju zastrzeżeń, uchybień i wątpliwości co do prawidłowości sporządzonej opinii, a wątpliwości te nie zostały w sposób logiczny i jednoznaczny wyjaśnione przez rzeczoznawcę majątkowego, jak również z całkowitym pominięciem, iż Wójt Gminy przedłożył operat szacunkowy, z którego wynikało, iż wartość nieruchomości oszacowana została na kwotę prawie 7 razy niższą;

2. art. 7 k.p.a, 75 k.p.a, 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony przez A.U. z 8 grudnia 2017 r. jest wykonany rzetelnie i poprawnie i właściwie został wybrany rynek lokalny, poprzedzony szeroką analizą podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia wystąpienia o jego ocenę do organizacji rzeczoznawców majątkowych;

3. art. 7 k.p.a, 75 k.p.a, 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zupełnie dowolne uznanie przez organ odwoławczy, że operat szacunkowy sporządzony przez K. W. z 9 marca 2018 r. nie może stanowić wiarygodnej opinii o wartości nieruchomości, podczas gdy organ w takim stopniu nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a w sprawie zaniechano przeprowadzenia wystąpienia o jego ocenę do organizacji rzeczoznawców majątkowych;

4. art. 157 u.g.n. poprzez nieuprawnione przyjęcie przez Wojewodę, że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. z 8 grudnia 2017 r. jest rzetelna, poprawnie wykonana i właściwie został wybrany rynek lokalny podczas gdy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może dokonać organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych,

5. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie wystąpienia o ocenę operatów do organizacji rzeczoznawców majątkowych) i oceny dowodu z opinii biegłych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy administracji bezkrytycznie zaakceptowały ustalenia wynikające z operatu szacunkowego A. U., w szczególności co do tego, że rynek lokalny został prawidłowo ustalony i poprzedzony wieloetapową analizą. Zdaniem skarżącej, organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, by te kwestie właściwie zweryfikować. Podobnie jak zupełnie dowolne jest stwierdzenie, że operat szacunkowy sporządzony przez K. W. nie jest wiarygodny. W takiej sytuacji, organ winien wystąpić do ocenę prawidłowości operatu do organizacji rzeczoznawców majątkowych, czego zaniechano. Organ administracji nie ma bowiem kompetencji do merytorycznej oceny operatu szacunkowego, tym bardziej w sytuacji, gdy dysponuje dwoma operatami w danej sprawie o różnych wnioskach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania T. P. i D. P. również wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów, będących następstwem uwzględnienia zarzutów w niej podniesionych.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Przedmiotem kontroli sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest decyzja Wojewody z 8 grudnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 18 maja 2018 r., ustalającą – jak wynika z jej sentencji - na rzecz małżonków T. P. i D. P. odszkodowanie w kwocie 28 972 zł za nieruchomość nr [...] o powierzchni 658 m2, której własność przeszła na rzecz Gminy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), dalej zwanej u.g.n. – art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 oraz 98 ust. 1 i 3.

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że kwestionowane skargą rozstrzygnięcie jest konsekwencją decyzji Wójta Gminy z 11 lutego 2010 r., którą zatwierdzono podział działki nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym B. w gminie S., m.in. na działkę nr [..], stanowiącą poszerzenie drogi gminnej. Podział ten został dokonany na wniosek właściciela nieruchomości w oparciu o art. 93 ust. 1 – 5 i 97 ust. 1 i 1a oraz 98 u.g.n., które stanowią m. in., że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 93 ust. 1 u.g.n.) oraz że dokonuje się go na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Jak prawidłowo ustaliły organy, wydzielona w wyniku podziału działka nr [..] została przeznaczona pod poszerzenie drogi gminnej oraz przeszła na własność Gminy z mocy prawa (cytowanego art. 98 ust. 1 u.g.n.), co uprawniało byłego właściciela tego gruntu do uzyskania odszkodowania za odebrane prawo własności tej nieruchomości.

Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98 u.g.n., przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy i jest to okoliczność bezsporna, w kwestii ustalenia odszkodowania za nieruchomość toczyły się rokowania pomiędzy Wójtem Gminy a skarżącymi, lecz ostatecznie porozumienie nie zostało zawarte.

Wobec powyższego przyjdzie stwierdzić, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do wydania orzeczenia w sprawie ustalenia odszkodowania, przy czym zastosowanie mają reguły procesowe precyzujące, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.).

Ustalenie wysokości odszkodowania możliwe jest więc dopiero po określeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym przepisy art. 134 ust. 1 i 2 oraz art. 151 ust. 1 u.g.n. przewidują, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, jeżeli nieruchomość tego rodzaju występuje w obrocie. Wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Zgodnie zaś z art. 134 ust. 3 u.g.n. wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości.

Szczegółowy tryb ustalania wysokości odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne określa rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, zwane dalej rozporządzeniem w sprawie wyceny), które w § 36 ust. 1 przewiduje, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Podejścia do wyceny określają art. 152 – 154 u.g.n. Z przepisów tych wynika, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Stosownie do ostatniego z powołanych przepisów wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Wskazana regulacja art. 154 u.g.n. w sposób wyraźny ustala również kolejność zastosowania wzorców oceny przeznaczenia terenu, za przejęcie którego należne jest odszkodowanie. W pierwszej kolejności przeznaczenie terenu określa się według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, a w jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku natomiast braku studium lub decyzji, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

W świetle przytoczonych przepisów nie ulega wątpliwości, że przy wycenie nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę na podstawie decyzji zatwierdzającej podział rzeczoznawca majątkowy uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Kluczowe dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji podziałowej. Przytoczone przepisy, w szczególności art. 154 u.g.n., wyraźnie wskazują bowiem, że w pierwszej kolejności przeznaczenie terenu dla potrzeb wyceny określa się według miejscowego planu zagospodarowania terenu w dacie wydania decyzji podziałowej. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów orzekających w niniejszej sprawie na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości przedmiotowa nieruchomość była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikającego z uchwały Rady Gminy nr LVI/465/2006 z 25 października 2006 r. w sprawie uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentów wsi [..]-[..] (Dz. Urz. Woj. nr 57, poz. 853 z 8 marca 2007 r., zmieniona uchwałą Rady Gminy nr XLI/376/2009 z 10 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 166, poz. 3199 z 8 grudnia 2009 r.). Działka nr [..] położona jest na obszarze oznaczonym jako 2.5.KDL tereny dróg publicznych lokalnych oraz 2.14.KDL – tereny dróg publicznych lokalnych. Z decyzji podziałowej wynika przeznaczenie wydzielonej działki na poszerzenie drogi gminnej, co jest zgodne z ustaleniami przywołanego planu miejscowego.

Niemniej, kwestia przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia nie pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości, za którą przyznawane jest odszkodowanie. Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., statuującym tzw. zasadę korzyści, odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, czy rolne, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy jednak zasada korzyści nie miała zastosowania, gdyż zgodnie z ustaleniami planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości nr [..] było drogowe i było ono tożsame z przeznaczeniem nieruchomości, oznaczonym w decyzji podziałowej.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie zostały sporządzone trzy operaty szacunkowe: 1. operat szacunkowy z 24 lipca 2017 r. przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego E. D., określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 28 215,00 zł; 2. operat szacunkowy z 8 grudnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 28 972,00 zł; 3. operat szacunkowy z 9 marca 2018 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 4 211,00 zł.

Pierwszy z operatów utracił aktualność w dniu 24 lipca 2018 r., wobec czego nie mógł stanowić dowodu w postępowaniu po tej dacie. Podstawą ustaleń organu był więc operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego A. U. Gmina natomiast, kwestionując ustalenia wynikające z tego ostatniego operatu, dotyczące w szczególności ustalenia zakresu rynku lokalnego i doboru nieruchomości podobnych, przedłożyła kolejny operat opisany w ww. punkcie trzecim, tj. sporządzony przez K. W. Jak wynika też ze skargi, spór pomiędzy stronami sprowadza się do oceny ustaleń, wynikających z operatu szacunkowego A. U., które stały się podstawą faktyczną dla przyznanego wnioskodawcom odszkodowania za odjęte prawo własności, a dotyczących ustalenia zakresu rynku objętego analizą (obszaru rynku) oraz katalogu transakcji, przyjętych przez biegłą do obliczeń.

Przedstawiając zatem po krótce ustalenia wynikające z operatu szacunkowego A. U., bo mają one istotne znaczenie w kontekście zarzutów skargi, wskazać należy, że po prawidłowo ustalonym przeznaczeniu szacowanej nieruchomości – według ustaleń planu i zgodnego z celem wywłaszczenia, rzeczoznawca przystąpiła do badania rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny drogowe. Biegła dokonała analizy rynku nieruchomości drogowych. Wskazała na rodzaj rynku – nieruchomości drogowe objęte prawem własności, obszar rynku – gminę S. i powiat w., z wyłączeniem miast W., R.i R. oraz okres analizy rynku – lata 2015 – 2017. Wyjaśniła jednocześnie, że okres badania cen transakcyjnych ustaliła w oparciu o § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przeanalizowała zmianę poziomu cen wskutek upływu czasu i z tak określonego rynku wynotowała ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości drogowych. Transakcje te poddała weryfikacji, eliminując te, w stosunku do których zachodziło podejrzenie szczególnych warunków zawarcia transakcji, powodujących ustalenie ceny w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości oraz te, których płatność była rozkładana na raty. Przedmiotem analizy uczynione te transakcje, które dotyczyły nieruchomości nabywanych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego pod drogi. Na terenie B. odnotowano jedną transakcję w odniesieniu do drogi nabytej pod drogę gminą w 2016 roku za cenę 5,90 zł z m2. Z uwagi na małą liczbą transakcji dotyczących nieruchomości nabywanych pod drogi gminne, biegła obszar rynku badanego rozszerzyła – w pierwszej kolejności na gminę S. Tam ujawniła około 20 transakcji, w których ceny transakcyjne kształtowały się na poziomie od 0,88 zł do 9 zł za m2. Po odrzuceniu cen skrajnych, ceny transakcyjne biegła ustaliła w przedziale od około 2 do 6 zł za m2, a ceny średnie w granicach 3 – 4 zł/m2. Biegła odrzuciła transakcje powtarzające się, czyli 7 transakcji, które wystąpiły w krótkim czasie na terenie K. o takich samych cenach transakcyjnych, tj. 3,90 za m2. W ten sposób otrzymała zbiór transakcji o cenach od 1,97 zł/m2 do 5,90 zł za m2 i cenie średniej – 3,52 zł/m2. Biegła wyjaśniła też, że ceny płacone za drogi gminne na terenie gminy S. są niższe niż ceny płacone za nieruchomości rolne w tej gminie, które wynoszą od 1 do 40 zł za m2, tj. średnio około 5 – 6 zł/m2. W tej sytuacji, ceny transakcyjne płacone za nieruchomości drogowej przez Gminę nie mogą stanowić właściwej bazy do ustalenia odszkodowania za odjęte prawo własności do nieruchomości przejętej pod drogę gminną, dlatego też rynek obszarowy należało rozszerzyć, obejmując badaniem obszar powiatu, z wyłączeniem miast W., R. i R. Jak wskazała nadto biegła, rozpiętość cen transakcyjnych płaconych za nieruchomości drogowe nabywane pod drogi gminne na tym rynku jest bardzo wysoka – od około 0,88 zł/m2 do 578,57 zł/m2. Po odrzuceniu cen skrajnych, ceny transakcyjne mieszczą się w przedziale od 15,00 zł/m2 do 50,00 zł /m2, a ceny średnie na poziomie około 30 zł za m2. W następnym etapie analizy biegła ustaliła i opisała istotne cennych różniących się nieruchomości, objętych badaniem oraz w tabeli nr stronie 12 operatu sporządziła wykaz transakcji przyjętych do obliczeń (12 nieruchomości drogowych o powierzchni od 26 – 457 m2), na podstawie których ustaliła, że średnia cena za 1 m2 nieruchomości drogowej w powiecie (z wyłączeniem ww. miast) wynosi 33,18 zł. Następnie biegła przedstawiła sposób wyceny, wraz ze wskazaniem podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości oraz sposobem wyceny gruntu. Wskazała na cechy rynkowe nieruchomości i ich ocenę oraz zestawiła wagi cech rynkowych i współczynniki korygujące. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość, według biegłej, jest dobrze położona, ma korzystne otoczenie, a uwzględniając rangę drogi (lokalna) jej wartość za 1 m2 wynosi 44,03 zł (wartość współczynnika korygującego – 1,327), tj. łącznie za całą działkę – 28 972 zł.

Należy podkreślić, że dowód z operatu szacunkowego jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa własności nieruchomości. Ocena jego wartości dowodowej jest specyficzna, bowiem podlega on pełnej ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast w zakresie merytorycznym - ocena ta jest ograniczona – ani organ, ani sąd administracyjny nie posiadają bowiem wiadomości specjalnych, które są niezbędne dla prawidłowej wyceny nieruchomości. W konsekwencji, w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że ocena operatów szacunkowych jest dwojakiego rodzaju – po pierwsze jest to ocena wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego. W tym zakresie zarówno organ administracji, jak i sąd w ramach kontroli legalności decyzji, obowiązany jest do dokonania pełnej oceny formalnej. W ramach swych uprawnień organ, czy sąd ocenia, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Operat szacunkowy jako dokument ściśle sformalizowany ma przedstawiać przebieg postępowania, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości, zawierać informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Operat musi bowiem zawierać elementy formalne określone w § 56 i 57 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Po drugie natomiast, od oceny wiarygodności dowodowej należy odróżnić ocenę prawidłowości operatu, tj. jego wartość merytoryczną, objętą wiedzą ekspercką rzeczoznawcy majątkowego. Organy administracji ani sąd, nie mogą bezpośrednio wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. W tym zakresie rzeczoznawca majątkowy samodzielnie dokonuje wyboru określonego podejścia oraz techniki i metody szacowania wartości nieruchomości i za dokonany przez siebie wybór ponosi odpowiedzialność. Wybór biegłego co do nieruchomości porównawczych przyjętych do wyceny, cechy i wagi tych cech oraz współczynniki również stanowią wiedzę specjalistyczną, wykraczającą poza przedmiot merytorycznego badania organów administracji publicznej i sądu, chyba że sposób doboru narusza przywołane przepisy u.g.n. i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Przy czym, nie zwalnia to organu od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej. Musi więc być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, a także na właściwym wyjaśnieniu przyjętych przez rzeczoznawcę wyborów w tym zakresie.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w związku z zarzutami Gminy, wyrażonymi w piśmie z 6 lutego 2018 r. oraz następnie - wniesieniem przez Gminę w toku postępowania przed organem I instancji kontroperatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., organy administracji obu instancji dokonały weryfikacji ustaleń, dotyczących obszaru rynku oraz transakcji, przyjętych do porównania w celu ustalenia wysokości odszkodowania. Gmina argumentowała w szczególności, że wystarczającym dla oceny powinien być rynek lokalny, tj. obejmujący gminę, bowiem w latach 2013 – 2017 odnotowano na nim 28 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Nieuzasadnione zatem było rozszerzenie przez rzeczoznawcę A. U. rynku na obszar powiatu. Ustosunkowując się do tych argumentów, A.U. w piśmie z 20 lutego 2018 r. wskazała, że przedmiotem analizy uczyniła rynek lokalny, który może, zgodnie z § 26 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, obejmować obszar powiatu. W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione było rozszerzenie rynku na powiat, bowiem na rynku gminnym w latach 2015 – 2017 nastąpiła zbyt mała liczba transakcji, które mogły stanowić prawidłową podstawę do porównań. Biegła szczegółowo uzasadniła powody, dla których wyeliminowała z badań transakcje o najniższych cenach. Wskazała, że sytuacja w gminie odnośnie do cen transakcyjnych za nieruchomości drogowe, gdzie ceny te kształtując się na poziomie od 0,85 zł/m2 do 6,40 zł/m2 (co wynika z tabeli z pisma z 6 lutego 2018 r. od nr 17 – 28) jest wyjątkowa i nie spotykana w sąsiednich gminach powiatu. Ceny transakcyjne płacone w Gminie nie stanowią zatem właściwej bazy do ustalenia odszkodowania za prawo własności nieruchomości w kontekście zasady ustanawiającej prawo do słusznego odszkodowania. Powyższe wyjaśnienia organy administracji uznały za przekonywujące w kontekście poczynionych przez biegłą A. U. ustaleń, czemu wyraz dał w szczególności organ odwoławczy w treści uzasadnienia swojej decyzji (s. 8). Zdaniem organów, w kontekście prawa do słusznego odszkodowania, ustalenia wynikające z operatu K. W. nie stanowią wiarygodnej podstawy faktycznej. Organ odwoławczy podkreślił też, że operat został złożony w kserokopii, co również upośledza jego wartość dowodową.

Oceniając wartość dowodową operatu A. U., także w kontekście zgłoszonych do niego zarzutów w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze, sąd nie znajduje podstaw do negatywnej oceny w tym zakresie. Zdaniem sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę wydanej w sprawie decyzji jest prawidłowy pod względem formalnym, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, wynikające z niego ustalenia są logiczne, jasno uzasadnione i nie budzą wątpliwości merytorycznych. Opinia została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Jest przejrzysta, wyczerpująca, nie zawiera niejasności. Opis nieruchomości przyjętych za podobne nie budzi zastrzeżeń i uzasadnia stanowisko rzeczoznawcy, które zostało w treści operatu szczegółowo wyjaśnione, szczególnie w kontekście rozszerzenia rynku poza gminę S. i objęcie badaniem również transakcji w powiecie (z wyjątkiem wskazanych miast). Prawidłowo sporządzona, uzasadniona i przedstawiona przez biegłego wycena mogła być zatem wykorzystana do ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie, co też prawidłowo zostało wykazane przez Wojewodę.

Odnośnie do zakresu rynku poddanego badaniu dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania odwołać się należy do § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości (ust. 1). W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne lub braku stawek czynszu uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości (ust. 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków (ust. 3). Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że wyznaczenie obszaru rynku należy do kompetencji i podstawowych zadań rzeczoznawcy, które realizowane są z uwzględnieniem jego wiedzy eksperckiej. W konsekwencji, rolą organów i sądu jest ocena, czy rzeczoznawca właściwie uzasadnił przesłanki, które zadecydowały o ustaleniu takiego a nie innego obszaru tego rynku. W ocenie sądu, biegła A. U. w przekonywujący sposób wskazała i uzasadniła powody, dla których rozszerzyła granice rynku z obszaru gminy S. na obszar powiatu w. (z wyłączeniem wskazanych miast). Wyjaśnienia te są logiczne i rzeczowe, a przede wszystkim – uwzględniają specyficzne uwarunkowania dotyczące ustalania cen nieruchomości drogowych w gminie oraz ilość transakcji na tym rynku w badanym okresie. Podobnie, wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy, jako osoba posiadająca w tym zakresie specjalne uprawnienia i kwalifikacje. Do biegłego rzeczoznawcy majątkowego należy również określenie rynku miarodajnego dla szacowanej nieruchomości, a wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń biegłego w tym zakresie. Istotny jest przy tym wybór podejścia i metody ustalania odszkodowania, których uzasadnienie powinno być elementem prawidłowo sporządzonego operatu.

Podkreślić w tym miejscu należy, odnosząc się do zarzutów skargi, wskazujących na dowolne odrzucenie przez organ administracji ustaleń, wynikających z operatu szacunkowego K. W., że są one nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że organ dokonał oceny wiarygodności operatu szacunkowego autorstwa K. W. Niewątpliwie, wynikające z nich ustalenia co do wartości wycenianej nieruchomości rażąco od siebie odbiegały. Zadaniem organu w takiej sytuacji, abstrahując od zgłaszanych przez stronę zarzutów, było skonfrontowanie ustaleń, wynikających z obu tych operatów w kontekście ich wiarygodności dowodowej, co też organ odwoławczy uczynił w treści uzasadnienia swojej decyzji. W ocenie sądu, stanowisko organu odwoławczego odnośnie do wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego K. W. nie cechuje się wadliwością.

Należy w tym miejscu podkreślić, że A. U. zastosowała w swej analizie podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła K. W. w swojej opinii wzięła natomiast pod uwagę wyłącznie rynek lokalny nieruchomości położonych w gminie w ilości 5 transakcji podobnych (s. 14 operatu) i zastosowała do obliczeń metodę porównywania parami. Powyższe oznacza, że obie biegłe zastosowały inne metody sporządzając swoje operaty. Inne są wymagania odnośnie do ilości transakcji, które rzeczoznawca musi wziąć pod uwagę sporządzając operat szacunkowy w oparciu o różne metody. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Przy czym istotne jest, co wynika z cytowanych przepisów, że metoda porównywania parami pozwala na dokonanie wyceny na podstawie mniejszej liczby transakcji w zakresie nieruchomości podobnych, ponieważ metoda korygowania ceny średniej wymaga znalezienia co najmniej kilkunastu takich nieruchomości. Biegła K. W., w przeciwieństwie jednak do A. U., nie wyjaśniła powodów, które zadecydowały o objęciu badaniem rynku wyłącznie gminę, w której w badanym przez nią okresie od listopada 2015 r. do marca 2018 r. wystąpiło tylko 5 transakcji dotyczących nieruchomości o podobnej lokalizacji. Przyjęte przez tą biegłą ceny za 1 m2 nieruchomości, na podstawie ww. transakcji kształtowały się w przedziale 3,90 – 6,40 zł za 1 m2, a więc na poziomie rażąco niskim, biorąc pod uwagę powszechnie znane uwarunkowania dotyczące cen nieruchomości na rynku. Należy też mieć na uwadze fakt, że biegła A. U. zakwestionowała w swojej opinii transakcje, które stały się podstawą ustaleń K. W. odnośnie do wartości wycenianej nieruchomości, ze względu na rażąco niskie ceny. Jak wskazano powyżej, biegła A. U. wyjaśniła powody, które zadecydowały o tym, że katalog nieruchomości przyjętych przez nią do obliczeń był odmienny od katalogu, który przyjęła K. W. Wyjaśnienie to okazało się dla organów orzekających w sprawie przekonywujące w kontekście konstytucyjnego prawa osoby, której prawo własności odjęto do słusznego odszkodowania i przekonywujące jest również dla sądu orzekającego w niniejszym składzie. W konsekwencji, organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy miały prawo i dokonały oceny wiarygodności obu tych operatów, w ramach jakie daje im art. 80 k.p.a. i ocena ta, wbrew twierdzeniom skargi, nie ma znamion dowolnej. W ramach tej oceny organ wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego A. U. o ustosunkowanie się do zgłaszanych do jej operatu zarzutów. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sytuacji, gdy zgłaszane są wątpliwości co do poprawności ustaleń operatu nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu jest zwrócenie się do rzeczoznawcy o ich wyjaśnienie lub skorygowanie. Takie dodatkowe czynności wyjaśniające organ w sprawie podjął i w tym zakresie uznać je należy za uzasadnione i skutecznie zmierzające do wyjaśnienia zgłaszanych przez strony wątpliwości.

Natomiast, odnośnie do oceny prawidłowości oceny operatu A. U., chybione jest stanowisko skarżącej, wskazującej na zarzut naruszenia art. 157 u.g.n. Skarżąca argumentuje, że organ winien był wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców o ocenę prawidłowości tego operatu, która nasuwała szereg wątpliwości we wskazanym przez nią w toku postępowania zakresie. Zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Wskazać w tym miejscu zatem należy, że zlecenie dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organ, na mocy art. 157 u.g.n., mogłoby więc mieć miejsce wówczas, gdyby organ uznał za konieczne wyjaśnienie takich okoliczności dotyczących sporządzonej wyceny nieruchomości, które nadal budziłyby wątpliwości pomimo wyjaśnień i ocen dokonywanych przez organ (por. wyrok z 4.08.2017 r., I OSK 2845/15, LEX nr 2352478). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający zarówno warunki formalne, jak i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, w tym na właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10.08.2017 r., IV SA/Po 484/1, LEX nr 2345255). Jeśli jednak operat jest rzeczowy, logiczny i spójny, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jego podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej. Nadto, to autor operatu, a nie sąd, na podstawie posiadanych w tym zakresie wiadomości specjalnych dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań (por. wyrok WSA w Gliwicach z 6.11.2017 r., II SA/Gl 643/17, LEX nr 2406273).

W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, dokonana przez organy ocena formalna operatu szacunkowego A. U. nie uzasadniała wniosku, by jego prawidłowość nasuwała wątpliwości. Skoro tak, organ nie miał obowiązku występować o opinię organizacji rzeczoznawców majątkowych. Mogła to uczynić skarżąca we własnym zakresie bowiem przepis art. 157 u.g.n. nie pozbawia jej możliwości skierowania operatu do takiej weryfikacji. Strona, która nie zgadza się z merytoryczną treścią operatu, może od razu – bez oczekiwania oceny jego wartości dowodowej oceny przez organ – przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Oczywiście, ma również prawo zakwestionować sporządzony operat poprzez wskazanie merytorycznych jego wad, powstrzymując się od przedłożenia ww. przeciwdowodu. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w sytuacji, gdy podnoszone wady operatu dotyczą wyłącznie zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to takie działania strony nie będą mogły odnieść skutku z uwagi na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie. W takiej więc sytuacji strona bez skorzystania z możliwości, jakie stwarza przepis art. 157 u.g.n., nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 września 2016 r., II SA/Bd 509/16, Lex nr 215251).

Konkludując, w ocenie sądu ustalenia operatu A. U. są prawidłowe pod względem formalnym i nie nasuwają wątpliwości, ani nie wskazują na wady, które uzasadniałyby zastosowanie art. 157 u.g.n. Organ zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy i dokonał jego wszechstronnej oraz prawidłowej oceny, która nie ma znamion dowolnej. Zarzuty sformułowane w skardze okazały się zatem niezasadne.

Natomiast, badając niniejszą sprawę z urzędu sąd, w oparciu o znajdujący się w aktach administracyjnych odpis księgi wieczystej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości (Kw nr [..]) dostrzegł fakt, że nieruchomość, będąca przedmiotem postępowania, stanowi współwłasność T. P. oraz D. P. w udziałach po ½, przy czym, wbrew rozstrzygnięciu organu I instancji, uczestnicy ci nie są małżonkami, lecz w stosunku do siebie matką i synem (co wynika z oświadczenia pełnomocnika uczestniczki postępowania, złożonego podczas rozprawy w dniu 7 sierpnia 2019 r.). W konsekwencji, wadliwe jest rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 1 decyzji Starosty z 18 maja 2018 r., a nie skorygowane przez organ odwoławczy w administracyjnym toku instancji, o ustaleniu odszkodowania w wysokości 28 972 zł "na rzecz małżonków, p.p. T. P., córki J.i H. oraz D. J. P., syna J. i T.", bowiem odszkodowanie to powinno być ustalone na rzecz współwłaścicieli w wysokości odpowiadającej ich udziałom. W tym zatem zakresie, decyzja organu I instancji wydana została w oparciu o wadliwie ustalony stan prawny (właścicielski) dotyczący przedmiotowej nieruchomości, czego następstwem jest wadliwe rozstrzygnięcie tego organu o wysokości odszkodowania, przysługującego poszczególnym współwłaścicielom. Zważyć też należy, że okoliczność ta stanowi element władczego rozstrzygnięcia organu w niniejszej sprawie, o istotnym znaczeniu z punktu widzenia przepisów dotyczących współwłasności nieruchomości (art. 196 § 1 k.c. w zw. z art. 207 k.c.). Jak bowiem stanowi art. 207 k.c., pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną. W konsekwencji, jak wskazano powyżej, odszkodowanie powinno zostać ustalone z uwzględnieniem udziałów przysługujących współwłaścicielom we wspólnej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, we wskazanym wyżej zakresie dotyczącym stanu prawnego nieruchomości i rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia odszkodowania stosownie do udziałów we współwłasności nieruchomości, zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy zaakceptował wadliwe stanowisko organu I instancji odnośnie do stanu prawnego nieruchomości, a także treść rozstrzygnięcia naruszającą cytowane przepisy prawa materialnego dotyczącego współwłasności nieruchomości. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uwzględnił przy tym fakt, że materiał dowodowy sprawy daje podstawy do poczynienia prawidłowych ustaleń odnośnie do stanu prawnego nieruchomości w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W szczególności zaś, rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy uwzględni wyżej przytoczone wskazania, dotyczące treści rozstrzygnięcia o ustaleniu odszkodowaniu na rzecz poszczególnych współwłaścicieli nieruchomości stosownie do przysługujących im udziałów we współwłasności.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 4 470 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 870 zł, składa się również wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265), w wysokości 3 600 zł, uwzględniając że wartość przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie pozostaje w granicach pomiędzy 10 000 zł a 50 000 zł.