Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1799/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 11,  art. 134,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 138 par. 2,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 136 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 181/20 oddalającego sprzeciw R.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 6 lutego 2020 r., nr SKO.411/1/2/2020 w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 181/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oddalił sprzeciw R.O. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 6 lutego 2020 r., nr SKO.411/1/2/2020 w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Do Wójta Gminy Ł. 14 lutego 2018 r. M.K., współwłaścicielka działki nr [...] złożyła pismo wraz z dokumentacją fotograficzną informujące o zalewaniu działki, w jej ocenie spowodowane nasypem znajdującym się na działce nr [...] pełniącym funkcję zjazdu na drogę wojewódzką nr [...] (działka nr [...]). Następnie organ przeprowadził 18 kwietnia 2018 r. oględziny i ustalił, że:

1. na działce nr [...] (użytki gruntowe: pastwisko), obręb S. w dniu oględzin istniało zastoisko wody, które uniemożliwiało użytkowanie części działki zgodnie z jej przeznaczeniem;

2. na wysokości działki nr [...] obręb S. (stanowiącej własność R.O.) istnieje nasyp ziemny w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], na całej szerokości działki. Niniejszy nasyp został wysokościowo zrównany z poziomem drogi wojewódzkiej nr [...];

3. nasyp stanowi przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...] zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu. Powstające w ten sposób zastoiska wody przyczyniają się do powstawania szkód, poprzez uniemożliwienie właścicielom uprawy tej części działki.

Na podstawie tak powziętych informacji Wójt Gminy decyzją z 30 grudnia 2019 r., nr Wl.6331.1.2018.KW nakazał właścicielowi działki nr [...] – Województwu P. przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie poprzez wykonanie rowu na granicy z działką nr [...] obręb S., bądź wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom poprzez wykonanie przepustu w nasypie znajdującym się w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] w terminie do dnia 15 maja 2020 r.

W uzasadnieniu organ wskazał na treść art. 234 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.) i uznał, że doszło naruszenia stanu wód na gruncie. Wyjaśnił, że w jego ocenie bezspornie naruszenia tego dokonało Województwo P. – właściciel działki nr [...], która stanowi drogę wojewódzką nr [...]. Jednocześnie zaznaczył, że nie ma znaczenia, kto dokonał zmian na gruncie, które szkodliwie oddziaływują na grunty sąsiednie, gdyż zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem to na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wójt zwrócił także uwagę, że co prawda Województwo podjęło nieskuteczną próbę wyegzekwowania bezprawnego zajęcia pasa drogowego od aktualnego właściciela działki nr [...]. Jednakże, wskutek uchylenia decyzji przez SKO w B., zarządca zobowiązał się, jeszcze przed wydaniem niniejszej decyzji do usunięcia niekorzystnych zmian wykonanych na jego gruncie, zatem pozostaje podmiotem odpowiedzialnym i wykonawcą niniejszej decyzji w zakresie usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie.

Nadto organ wyjaśnił, że z uwagi na treść uzyskanej przez skarżącego ostatecznej decyzji nr WUDiM.4310.16.2019 z 24 maja 2019 r., zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej na działkę nr [...], zastosowano w sentencji decyzji możliwość alternatywnego jej wykonania poprzez fizyczne wykonanie przepustu pod zjazdem oraz odtworzenie rowu lub wybudowanie rowu krytego na całej szerokości działki.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M.K. oraz P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z 6 lutego 2020 r. nr SK0.411/1/2/2020 uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że Wójt dopuścił się naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśniło, że dokonując rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ustawy Prawo wodne, organ obowiązany jest ustalić, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Wskazało, że naruszenie stosunków wodnych należy rozumieć, jako ingerencję w teren działki skutkującą zmianą zastanego stanu gospodarki wodnej na tym gruncie. Ponadto podniosło, że nałożenie obowiązku wynikającego z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, musi być poprzedzone ustaleniem, że właściciel gruntu zmienił stan wody na gruncie, zwłaszcza kierunek odpływu wody opadowej lub kierunek odpływu wody ze źródeł, bądź też, że odprowadza wody lub ścieki na grunty sąsiednie.

Następnie wskazało, że z akt sprawy wynika, że organ I instancji przyjął, że na działce nr [...], istnieje zastoisko wody, uniemożliwiające użytkowanie części tej działki zgodnie z przeznaczeniem, zaś na wysokości działki nr [...] istnieje nasyp ziemny w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na całej szerokości ww. działki. Nasyp zrównany jest z poziomem drogi wojewódzkiej nr [...] i w ocenie organu I instancji stanowi przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...] zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, zaś powstałe zastoiska wody przyczyniają się do powstawania szkód, poprzez uniemożliwienie właścicielom uprawy tej części działki. SKO zauważyło, że materiał dowodowy, na którym organ pierwszej instancji oparł wydanie zaskarżonej decyzji ograniczony został do oględzin z 18 kwietnia 2019 r., w których nie brał udziału P. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. oraz na oświadczeniach: M.K.1 oraz R.O. złożonych podczas oględzin.

W tych okolicznościach organ II instancji wskazał, że słuszny jest zarzut Zarządu Dróg dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, gdyż nie brał on udziału w oględzinach, które miały miejsce 18 kwietnia 2018 r., pomimo tego, że za stronę postępowania został uznany w dniu 10 kwietnia 2018 r. Ponadto w ocenie SKO słuszny jest również zarzut dotyczący niedopuszczenia przez organ I instancji dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych jak również zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podniosło, że w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego opinia biegłego jest niezbędna. Wskazał, że ustalenia, które winny być dokonane w toku sprawy dotyczącej przywrócenia stanu pierwotnego wód na gruncie przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń. Zwrócił również uwagę, że Wójt nie ustalił, kto wykonał nasyp w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...], czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i nie ustalił sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę w oparciu o wiedzę specjalistyczną.

W tych okolicznościach organ II instancji uchylając decyzje zobowiązał organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania i ustalenia czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie, jeśli tak to nakazał ustalić, kto i kiedy zmiany dokonał, na czym ona polegała, jaki był stan wód przed dokonaniem zmiany i jaki po jej dokonaniu oraz jak zmiana wpłynęła na stosunki wodne w terenie a przede wszystkim czy wpływ ten jest szkodliwy dla gruntów sąsiednich, tj. czy powoduje lub może powodować powstanie szkody. Wskazał, że organ I instancji powinien dopuścić w tym zakresie opinię biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych, a także przeprowadzić ponowne oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania jak również inne dowody mogące pomoc w prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Ponadto wskazał, że jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostaną niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ dla ich wyjaśnienia może rozważyć przesłuchanie stron postępowania na mocy art. 86 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniósł skarżący.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprzeciw wskazał, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a). Podkreślił, że wydanie decyzji kasacyjnej możliwe jest jedynie wtedy, gdy organ I instancji, rozpoznając sprawę, nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

Następnie wyjaśnił, że opisana wyżej sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Przytaczając treść art. 234 Prawa wodnego wskazał, że dokonując rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu organ musi jednoznacznie ustalić, czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, i czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie czy gruntach sąsiednich, tj. że istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim. Wyjaśnił ponadto, iż ustaleń tych organ powinien dokonać zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 k.p.a., zaś ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Zaznaczył, że ustalenie opisanego wyżej związku przyczynowo-skutkowego wymaga odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, dlatego też w postępowaniu takim przeprowadzany jest dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego, a treść tej opinii stanowi materiał dowodowy. Następnie podniósł, iż opinia biegłego ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do istotnych okoliczności faktycznych oraz że szkodliwe oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych, sporadycznych oględzin.

Zdaniem Sądu I instancji trafne jest stanowisko, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, pozostawiając niewyjaśnionymi wiele istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - okoliczności faktycznych, mających wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zwrócił uwagę, że pomimo stwierdzenia, że to wykonany nasyp w pasie drogowym, na wysokości działki nr [...], stanowi przeszkodę dla odpływu wód opadowych z działki nr [...] zgodnie z pierwotnym ukształtowaniem terenu, organ I instancji nie ustalił kto wykonał ten nasyp. Nie ustalił również, jak wyglądał spływ wód powierzchniowych przed podwyższeniem terenu, czy dokonane podwyższenie terenu spowodowało naruszenie stosunków wodnych na gruncie i czy te zmiany powodują szkody na gruntach sąsiednich. Tym samym, zdaniem Sądu, w tym zakresie słuszne jest stanowisko SKO - organ I instancji powinien ponownie przeprowadzić oględziny z udziałem wszystkich stron postępowania oraz dopuścić dowód z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego. Zwrócił również uwagę, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek art. 234 Prawa wodnego niezbędne jest też ustalenie przez organ I instancji daty, w której wnioskodawca dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt (art. 234 ust. 5 Prawa wodnego) z uwagi na okoliczność, iż skarżący podnosi, że obecny poziom terenu tej działki i działki nr [...] istnieje co najmniej od listopada 1994 r.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- przepisów prawa materialnego:

1. art. 234 ust. 5 Prawa wodnego poprzez oddalenie sprzeciwu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia 6 lutego 2020 r. w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej przywrócenie stanu pierwotnego wód na gruncie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania podczas, gdy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie miało podstaw do wydania tego rodzaju decyzji, bowiem z całą pewnością powinno wydać decyzję reformatoryjną uwzględniając całokształt materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności oświadczenia skarżącego z dnia 20 kwietnia 2018 r. o braku zmiany stanu działki nr [...] (w tym spornego nasypu) od 1991 r. i poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 25 marca 2019 r. (kopia szkicu z dnia 16 listopada 1994 r.), oraz braku wyrażenia sprzeciwu co do ich treści przez innych uczestników postępowania, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno decyzję Wójta Gminy Ł. uchylić a całość postępowania umorzyć na mocy art. 234 ust. 5 Prawa wodnego.

- przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., wskutek zaniechania rzetelnej kontroli zgodności z prawem działalności organów administracji poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącego, pomimo rażącego naruszenia przez orzekające w sprawie organy administracji przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego prowadzącego do błędnego przyjęcia, że nie podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 234 ust. 5 Prawa wodnego;

b) art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. słusznie wydało decyzję o uchyleniu decyzji Wójta Gminy Ł. oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania podczas, gdy z całą pewnością mogło wydać decyzję reformatoryjną przy uwzględnieniu całokształtu materiału zgromadzonego w sprawie, a w szczególności oświadczenia skarżącego z dnia 20 kwietnia 2018 r. o braku zmiany stanu działki nr [...] (w tym spornego nasypu) od 1991 r. i poświadczonej za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 25 marca 2019 r. (kopia szkicu z dnia 16 listopada 1994 r.), oraz braku wyrażenia sprzeciwu co do ich treści przez innych uczestników postępowania, a w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. winno decyzję Wójta Gminy Ł. uchylić a całość postępowania umorzyć na mocy art. 234 ust. 5 Prawa wodnego;

c) art. 136 § 1 k.p.a. polegającego na uznaniu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. słusznie nie przeprowadziło uzupełniającego postępowania dowodowego podczas, gdy to uzupełnienie ograniczałoby się jedynie ewentualnie do zweryfikowania, kiedy zgodnie z dokumentacją oraz oświadczeniami stron powstał sporny nasyp oraz czy w ostatnich latach zmianie ulegała jego struktura, a tym czasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. zaniechało tego rodzaju czynności.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi oraz o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji organów administracji poprzedzających ten wyrok oraz umorzenie postępowania w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także opłaty od pełnomocnictwa. Ponadto oświadczył, że żąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł również o przeprowadzenie dowodu z wydruku księgi wieczystej nr [...] na okoliczność dat przenoszenia własności działki nr [...] w obrębie S. (gm. Ł.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że w zaskarżonym wyroku nie stwierdzono naruszenia przez Wójta przepisów postępowania, natomiast zarówno SKO, jaki i Sąd I instancji dopatrzyły się naruszenia w zakresie postępowania dowodowego. W ocenie skarżącego jednak nie ma potrzeby przeprowadzania w całości postępowania dowodowego, bowiem nawet przeprowadzenie dowodów w postaci oględzin oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu postępowania wodno-prawnego w żaden sposób nie wpłyną na rozstrzygnięcie sprawy, a to z uwagi na okoliczność, iż organy pominęły treść art. 234 ust. 5 Prawa wodnego, tj. 5 letni termin, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym działaniu na jego grunt. Wskazując na liczne przedstawione przez siebie dowody, w jego ocenie, potwierdzające ten fakt, podniósł, że SKO niesłusznie uchyliło decyzję Wójta, podczas gdy istniały przesłanki do rozstrzygnięcia postępowania na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie i o umorzenia postępowania na podstawie art. 234 ust. 5 Prawa wodnego. Wskazał, że obydwa organy dysponowały dokumentami, że sporny nasyp powstał przed 1994 r., zaś w późniejszym okresie nie dochodziło do zmiany struktury działki, w tym spornego nasypu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz z art. 136 § 1 k.p.a., co w ocenie skarżących kasacyjnie skutkował nieuwzględnieniem sprzeciwu pomimo naruszenia przez organy przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy rozważyć czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a.

Stosownie do treści art. 138 § 2 zdanie pierwsze k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu I instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", C.H. Beck 2017, s. 728). Badając przesłanki do wydania decyzji, której podstawę stanowił art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia treść art. 64e p.p.s.a., ocenia się kwestię materialnoprawną warunkującą przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Z sytuacją taką mamy zatem do czynienia, gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy zaś związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Organ kasacyjny przekazując sprawę do ponownego rozpoznania zobligowany jest do wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, jak słusznie wskazał Sąd I instancji, organ II instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wskazać należy, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., zatem zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.

W myśl art. 136 k.p.a. organ II instancji uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając przedstawione wyżej poglądy w realiach niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że Kolegium skutecznie wykazało konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się również niewłaściwego zastosowania art. 64e p.p.s.a., gdyż rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a., czyniąc to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Inaczej mówiąc zakres postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia zobowiązany jest organ administracji zakreślony jest przez przepisy prawa materialnego.

Zakres postępowania dowodowego niniejszej sprawy określa art. 234 Prawa wodnego.

Zgodnie z treścią art. 234 ust. 1 Prawa wodnego Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 234 Prawa wodnego). Natomiast stosownie do art. 234 ust. 3 Prawa wodnego jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. Przy czym należy pamiętać, że zgodnie z ust. 5 cytowanego przepisu postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Jak trafnie zatem wskazał Sąd I instancji wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o wskazany przepis wymusza na organie jednoczesne ustalenie czy właściciel terenu dokonał zmiany stanu wód na swoim gruncie, czy zmiana ta powoduje szkody na gruncie lub gruntach sąsiednich, a zatem konieczne jest ustalenie czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo skutkowa pomiędzy dokonaną zmianą stanu wód na gruncie sprawcy naruszenia, a szkodą występującą na gruncie sąsiednim, nienależącym do sprawcy. Ustalenia te zaś powinny być dokonane z poszanowaniem ogólnych reguł postępowania dowodowego określonych w k.p.a.

Wskazać należy, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "Postępowanie wyjaśniające w sprawie dotyczącej uregulowania stosunków wodnych na gruncie, w tym ewentualnego nałożenia w trybie administracyjnym obowiązków na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., z racji na jego specyfikę i skomplikowanie wymaga sięgnięcia do wiedzy specjalistycznej. Nie może ograniczać się wyłącznie do stwierdzenia wykonania określonych prac na gruncie. Organ musi ustalić oraz wykazać istnienie związku przyczynowo - skutkowego między dokonaną zmianą na działce a wynikłą z powodu tej zmiany szkodą na gruncie sąsiednim. Wymaga to co do zasady odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich badań, analiz i obliczeń. Celowe jest zatem w tej kategorii spraw dopuszczenie dowodu z opinii biegłego". Cytowane stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 lutego 2015 r., II OSK 1621/13, zaś skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela, jednocześnie wyjaśniając, że Tym samym wskazać należy, że odpowiednikiem aktualnie obowiązującego art. 234 Prawa wodnego pod rządami ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. był właśnie wskazany wyżej jej art. 29.

Niewątpliwie zatem prawidłowe jest stanowisko Sądu oraz SKO, że brak sporządzenia opinii biegłego z zakresu hydrologii lub stosunków wodnych uniemożliwiają prawidłową ocenę czy w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia stosunków wodnych. Również poruszona w zaskarżonym uzasadnieniu kwestia konieczności zbadania przesłanki wynikającej z ust. 5 art. 234 Prawa wodnego zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem uznać, że organ I instancji dokonał ustaleń od kiedy właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt, choć był on do ich dokonania zobligowany. Wyjaśnienie tych okoliczności jest tym bardziej konieczne, iż skarżący podnosi, że aktualny poziom terenu na jego działce istnieje co najmniej od listopada 1994 r. W przedmiotowej sprawie natomiast organ I instancji swoje postępowanie dowodowe ograniczył właściwie jedynie do wykonania oględzin. W zaistniałej sytuacji prawidłowo zatem wskazano, że konieczne jest uzupełnienie przez organ I instancji oceny wniosku w tych zakresach.

Tym samym za nieuzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z: art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.; art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a., jak również zarzut dotyczący naruszania art. 234 ust. 5 Prawa wodnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.