Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1000/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 46a ust. 8, ; art. 106 par. 5, art. 107 par 1, art. 145 par. 1, art. 156 par. 1 pkt 2 i pkt 7 k.p.a.
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz Stowarzyszenia T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 905/10 w sprawie ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Karor – Elektrownie Wodne Sp. z o.o. z siedzibą w Bydgoszczy, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 maja 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 24 lutego 2010 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia 24 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice z dnia 13 grudnia 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wodnej na rzece Dunajec w miejscowości Ostrów, gmina Wierzchosławice wraz z modernizacją istniejącego progu piętrzącego na działkach nr 285/5 w miejscowości Ostrów gmina Wierzchosławice oraz na działkach nr 6/1, 6/2 i 7 zlokalizowanych w Tarnowie. W podstawie prawnej organ wskazał art. 156 § 1 pkt 7 w związku z art. 157 § 1 i 2 k.p.a., art. 11, art. 46a ust. 1 i 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś.

Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wnioskiem z dnia 23 września 2005 r. (uzupełnionym dnia 27 października 2005 r.) skarżąca Spółka zwróciła się do Wójta Gminy Wierzchosławice o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2005 r. organ l instancji, po uzyskaniu opinii Starosty Powiatu w Tarnowie (postanowienie z dnia 31 października 2005 r.) i Państwowego Wojewódzkiego Inspektora w Krakowie (postanowienie z dnia 18 listopada 2005 r.), stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Następnie decyzją z dnia 13 grudnia 2005 r. Wójt Gminy Wierzchosławice określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia.

W dniu 4 stycznia 2010 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wpłynął wniosek Stowarzyszenia "Towarzystwo na rzecz Ziemi" z siedzibą w Oświęcimiu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice z dnia 13 grudnia 2005 r. z uwagi na wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Postanowieniem z dnia 4 lutego 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie z urzędu wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice z dnia 13 grudnia 2005 r., które zakończyło się wydaniem przez Kolegium decyzji z dnia 24 lutego 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ stwierdził, że planowane przedsięwzięcie ma być realizowane na terenie dwóch gmin. Tymczasem organ nie zawarł porozumienia w trybie art. 106 k.p.a. z Prezydentem Miasta Tarnowa co do realizacji inwestycji, zgodnie z art. 46a ust. 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. p.o.ś., co prowadzi do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszaniem prawa. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wydanie decyzji w odniesieniu do działek nr 6/1, 6/2 i 7 zlokalizowanych w Tarnowie na terenie gminy Miasta Tarnów, nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej.

Skarżąca Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 27 maja 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że doszło do naruszenia art. 46a ust. 8 p.o.ś., bowiem brak jest w aktach sprawy stosownego postanowienia wydanego w trybie art. 106 k.p.a., wydanego zawsze w sytuacji współdziałania organów administracji publicznej. Z notatki służbowej z dnia 28 października 2005 r. wynika jedynie, że Wójt Gminy Wierzchosławice przedstawił Prezydentowi Miasta Tarnowa wniosek inwestora o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, co jest niewystarczające.

Stosownie do obowiązującego 13 grudnia 2005 r. przepisu § 3 ust. 1 pkt 62, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko mogą wymagać inwestycje takie jak budowle piętrzące wodę, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 34, lub inne urządzenia mające na celu piętrzenie wody na wysokość nie mniejszą niż jeden metr. Po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji organu l instancji, organ ten przesłał m.in. raport z dnia 28 kwietnia 2004 r. o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie małej elektrowni wodnej Ostrów na rzece Dunajec. Postanowieniem z dnia 27 października 2005 r. Wójt Gminy Wierzchosławice, zwrócił się o wydanie opinii o obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postanowieniu tym brak jest jakiejkolwiek informacji, że Wójt Gminy Wierzchosławice przesłał organom opiniującym raport o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, który, jak twierdzi organ, stanowi część wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej. Nie wynika to także z postanowień tych organów. Dlatego też, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, doszło do naruszenia art. 51 ust. 4 p.o.ś., zgodnie z którym organ zasięgający opinii przedkłada wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz informacje zawierające dane określone w art. 49 ust. 3 tejże ustawy.

Ponadto postanowieniem z dnia 22 listopada 2005 r. Wójt Gminy Wierzchosławice stwierdził, że dla planowanej inwestycji nie jest wymagane opracowanie raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu postanowienia ograniczył się do stwierdzenia, że brak takiego obowiązku stwierdził Starosta Powiatu w Tarnowie oraz Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie. Jak wynika z akt sprawy organ l instancji nie przeprowadził postępowania mającego ustalić jaki wpływ planowana inwestycja będzie miała na środowisko, co mogłoby się wiązać z koniecznością sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Organ całkowicie pominął kwestie podniesione przez autora raportu z dnia 28 kwietnia 2004 r. o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Z dokumentu tego wprost wynika jakie zagrożenia niesie planowana inwestycja. Organ nie dokonał analizy planowanego przedsięwzięcia pod kątem jego usytuowania, zwrócenia uwagi na możliwe zagrożenie środowiska – zwłaszcza przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych i walorów przyrodniczych. Nie uwzględnił również faktu, że w tym rejonie rzeki Dunajec występują gatunki ryb objęte ochroną, a więc nie dokonał analizy tego, czy obszar ten wymaga specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt oraz ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych objętych ochroną. Przykładowo, w raporcie przedstawionym przez inwestora wskazano na gatunki ryb takie jak piekielnica, głowacz białopłetwy, śliż czy jesiotr, które zostały objęte ochroną na podstawie obowiązującego w dacie wydania decyzji przez Wójta Gminy Wierzchosławice, załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 28 września 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących zwierząt objętych ochroną (Dz.U. Nr 220, poz. 2237).

Ponadto w przedstawionym przez inwestora raporcie, jak i w nadesłanych do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie pismach Głównego Inspektora Ochrony Środowiska czy też Stowarzyszenia "Towarzystwo na rzecz Ziemi" (w których również domagano się stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 13 grudnia 2005 r.) wskazano na gatunki ryb, które zostały objęte załącznikiem nr II dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory. Są to boleń, brzanka, głowacz białopłetwy, łosoś atlantycki oraz minóg strumieniowy. Także i w tej kwestii organ l instancji nie zajął jakiegokolwiek stanowiska.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, decyzja z dnia 13 grudnia 2005 r. została wydana z naruszeniem art. 56 ust. 2 p.o.ś. Decyzja jest ogólnikowa i w sposób lakoniczny określa warunki jakie inwestor powinien spełnić. Brak jest określenia warunków wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji. Organ całkowicie pominął kwestię ochrony cennych wartości przyrodniczych tego terenu. Brak jest także jakichkolwiek warunków, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. W pkt 2.3 decyzji organ jedynie stwierdził, że budowa małej elektrowni wodnej nie może mieć negatywnego wpływu na drożność rzeki dla migracji ryb. To oczywiste stwierdzenie jest niewystarczające. Organ powinien, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, określić warunki jakie w tej kwestii powinny zostać spełnione, w szczególności, gdy jak wykazano, na tym terenie występują gatunki ryb objęte ochroną ścisłą. Powołanie się na wytyczne niesprecyzowanej bliżej decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki w Krakowie z dnia 19 sierpnia 2005 r. jest niewystarczające. Celem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest m.in. analiza sposobów zapobiegania i ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko, co znajduje odzwierciedlenie w treści stosownej decyzji. Analiza taka nie została przez organ l instancji przeprowadzona. Wszelkie dowody, także te przedstawione przez inwestora, wskazują, że planowana inwestycja w sposób istotny może przyczynić się do pogorszenia środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie wniosła skarżąca Spółka.

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzająca Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 p.o.ś., który stanowi, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów ochrony środowiska jest nieważna. Sąd I instancji nie podzielił poglądu, że przepis art. 11 p.o.ś. uprawnia do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z jakimkolwiek naruszeniem przepisów p.o.ś., bez względu na jego wagę czy też wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że do wad decyzji ostatecznych, powodujących na podstawie powyższego przepisu w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nieważność decyzji, należy zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie było rażące lub mogło mieć istotny wpływ na stan środowiska. Wskazując na przesłankę rażącego naruszenia prawa Sąd I instancji podkreślił, że ten rodzaj naruszenia prawa z reguły nie oznacza każdego, nawet ewidentnego naruszenia prawa. Rażące rozstrzygnięcie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie rozstrzygniecie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności.

Sąd I instancji nie podzielił poglądu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, że brak porozumienia w trybie art. 106 k.p.a. pomiędzy Wójtem Gminy Wierzchosławice i Prezydentem Tarnowa, w sytuacji gdy planowana inwestycja będzie realizowana na terenie obu gmin, stanowi rażące naruszenie prawa czy też mogło to mieć istotny wpływ na stan środowiska Zgodnie z treścią art. 46a ust. 8 p.o.ś. uzgodnienie takie jest wymagane, jednak z treści tego przepisu nie wynika wprost, w jakiej formie należy dokonać uzgodnienia. Nawet gdyby przyjąć, że właściwą formą dla tego rodzaju uzgodnień jest tryb z art. 106 § 5 k.p.a., to ze względu na brak jednoznacznego określenia formy w jakiej ma być dokonywane uzgodnienie przewidziane w przepisie art. 46a ust. 8 p.o.ś., brak takiego uzgodnienia w trybie art. 106 k.p.a. nie może, w ocenie Sądu I instancji, uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z notatki służbowej, sporządzonej przez organ l instancji w dniu 28 października 2005 r., Prezydent Tarnowa był powiadomiony o postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowego małej elektrowni wodnej na Dunajcu w m. Ostrów. Należy także zauważyć, że decyzja z dnia 13 grudnia 2005 r. została doręczona Prezydentowi Tarnowa, a tym samym w sytuacji ewentualnych wątpliwości mógł się od niej odwołać, ale tego nie uczynił.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska, zgodnie z którym przyjęto, że organ l instancji naruszył przepis art. 51 ust. 4 p.o.ś. W ocenie Sądu I instancji, z samego faktu, że Wójt Gminy Wierzchosławice dopiero w marcu 2010 r. przesłał organowi odwoławczemu dokumenty (mapę wysokościową, raport o oddziaływaniu na środowisko z kwietnia 2004 r. autorstwa P.P. i notatkę służbową z dnia 28 października 2005 r. dotyczącą uzgodnień z Prezydentem Tarnowa) wskazując, że były one uwzględnione przez organ w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta z dnia 13 grudnia 2005 r., nie wynika aby dokumenty te nie były znane organowi l instancji. Zdaniem Sądu I instancji, nie można się zgodzić, że organ l instancji zasięgając opinii Starosty Powiatu w Tarnowie oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w trybie art. 51 ust. 4 p.o.ś., nie przesłał tym organom oprócz lakonicznego wniosku inwestora także mapy wysokościowej obszaru planowanej inwestycji oraz raportu o oddziaływaniu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Z samego faktu, że organy opiniujące nie odniosły się w uzasadnieniach swoich opinii do raportu i przedstawionych w nim wniosków nie można przyjmować, że nie zapoznały się z nim, a więc, że nie dysponowały odpowiednimi danymi w oparciu, o które mogły wydać opinię. Zdaniem Sądu I instancji, nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, że Wójt Gminy Wierzchosławice wydając postanowienie z dnia 22 listopada 2005 r., w którym stwierdził, że w sprawie nie jest wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, nie zapoznał się ze sporządzonym raportem. Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie postanowienia z dnia 22 listopada 2005 r. jest lakoniczne i w zasadzie opiera się na powołaniu opinii Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz Starosty Powiatu w Tarnowie, nie ustosunkowuje się do wydanych opinii. Sąd I instancji wskazał, że stanowi to z pewnością uchybienie proceduralne, które jednak trudno ocenić jako rażące naruszenia prawa. Zdaniem Sądu I instancji, należy raczej przyjąć, że wniosek dotyczący inwestycji zawierał wszystkie dane niezbędne do wydania opinii, w przeciwnym bowiem razie organy opiniujące prosiłyby o uzupełnienie wniosku, nie dysponując niezbędnymi danymi do wydania opinii.

W ocenie Sądu I instancji, nie można również podzielić stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, że doszło do naruszenia przepisu art. 56 ust. 2 p.o.ś. Jak bowiem wynika z przedłożonej do akt administracyjnych decyzji zawiera ona wymagane tym przepisem ustalenia. Jak wskazał Sąd I instancji, jest ona lakoniczna, ale nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że nie określono w niej warunków jakie powinien spełnić inwestor w fazie realizacji i eksploatacji inwestycji. W punkcie II. 2. 1 wskazano na konieczność zabezpieczenia powietrza w trakcie prowadzenia prac budowlanych, wskazując, że w okresie eksploatacji obiekt nie posiada źródeł emisji. Wskazano na konieczność zabezpieczenia przed hałasem, zalecając izolacyjność akustyczną ścian oraz posadowienie turbin poniżej poziomu terenu. Ustalenia te stanowią wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Nieuzasadniony jest więc zarzut organu odwoławczego, ze w decyzji brak takich zaleceń. Decyzja zawiera wymagania dotyczące zabezpieczenia środowiska, ustala bowiem, że przedmiotowa inwestycja "nie może mieć negatywnego wpływu na drożność rzeki dla migracji ryb" i wskazuje, że "w tym celu należy odtworzyć ekologiczną ciągłość ekosystemów rzecznych przez budowę odpowiednich przepławek dla ryb opierając się na wytycznych zawartych w decyzji Dyrektora RZGW w Krakowie z dnia 19.08. 2005 r." Zdaniem Sądu I instancji, nie można się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, że organ l instancji całkowicie pominął kwestię ochrony cennych wartości przyrodniczych terenu, a w decyzji nie zawarł jakichkolwiek warunków, które powinny być uwzględnione w projekcie budowlanym. Ustalenia i warunki określone w decyzji z dnia 13 grudnia 2005 r. nie są szczegółowe, ale wyczerpują wymagania art. 56 ust. 2 p.o.ś.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie oraz "Towarzystwo na rzecz Ziemi".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zarzuciło naruszenie prawa materialnego:

Po pierwsze, art. 46a ust. 8 p.o.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że porozumienie między organami administracji dokonywane w trybie art. 46a ust. 8 p.o.ś. nie musi być wyrażone w formie postanowienia w trybie art. 106 k.p.a.

Po drugie, art. 11 p.o.ś. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wskazane wyżej naruszenia art. 46a ust. 8 i art. 56 ust. 2 p.o.ś. nie dają podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice na podstawie tego przepisu.

Zarzuciło również naruszenie przepisów postępowania:

Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 46a ust. 8, art. 56 ust. 2 i art. 11 p.o.ś. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dokonało prawidłowej wykładni art. 46a ust. 8, art. 56 ust. 2 i art. 11 p.o.ś. i zasadnie przyjęło, że wady zawarte w decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice z dnia 13 grudnia 2005 r. uzasadniają stwierdzenie jej nieważności.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, podczas gdy organ prawidłowo ustalił, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Organ wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie spółka KAROR wniosła o jej oddalenie, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

"Towarzystwo na rzecz Ziemi" zarzuciło w swojej skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja Kolegium z dnia 27 maja 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Wierzchosławice z dnia 13 grudnia 2005 r. została wydana, pomimo że brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną stowarzyszenia, inwestor wniósł o jej odrzucenie względnie oddalenie jako bezzasadnej. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po pierwsze, odnosząc się do skargi kasacyjnej "Towarzystwa na rzecz Ziemi" należy stwierdzić, że chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 §1 pkt 1 lit.c/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. Należy bowiem zaznaczyć, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest tzw. postępowaniem nadzwyczajnym w którym nie przeprowadza się ponownie postępowania dowodowego lecz wyłącznie bada się wystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że tego rodzaju postępowanie nadzwyczajne nie może przeradzać się w postępowanie, w którym badane są wszystkie okoliczności danej sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że musiałyby obecnie wystąpić przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji środowiskowej jako wady materialnoprawnej, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny w świetle dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. W odniesieniu do pierwszej przesłanki, tj. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że nie wystąpiły w tej sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności danej decyzji ostatecznej z powodu stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Istota rażącego naruszenia prawa nie oznacza każdego naruszenia prawa. Musi to być bowiem takie naruszenie w którym ocena treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. sygn. akt III SA 1705/93). Ponadto rażące naruszenie prawa nie zachodzi jeśli występuje spór w doktrynie o wykładnię prawa. Dlatego też brak jest przesłanek do stwierdzenia rażącego naruszenia w tej sprawie art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 8 p.o.ś. jak i art. 107 § 1 k.p.a., a także art. 7, 8, 9, 11 i 77 k.p.a. jako rażących naruszeń podstawowych zasad postępowania. Nie można bowiem oczywiście utożsamiać przesłanek do wniesienia odwołania, a także przesłanek warunkujących wznowienie postępowania w świetle art. 145 § 1 k.p.a. z przesłankami do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po drugie, brak jest także z powodu wyżej wymienionych przyczyn przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., tj. z powodu wadu powodującej jej nieważność z mocy prawa. Ponadto należy podnieść, że rozdzielić trzeba kwestię stwierdzenia wadliwości decyzji ostatecznej od kwalifikacji tej wadliwości i powołanej podstawy prawej. Stąd występuje w doktrynie pogląd, że kwalifikacja wad decyzji powinna nastąpić na podstawie stanu prawnego obowiązującego w k.p.a. w dacie rozstrzygania sprawy. W realiach przedmiotowej sprawy dotyczy to art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 p.o.ś. uchylonym z dniem 15 listopada 2008 r. (K. Kaszubowski, M. Szałkiewicz, Problem podstawy prawnej orzekania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w nawiązaniu do uchylonego art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – dwugłos w sprawie, "Casus" jesień 2011, s. 16-17). Zgodnie bowiem z konstytucyjną zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP odwołanie się do przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z mocy prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. powinno dotyczyć przepisu prawnego, który przewiduje nieważność decyzji jeżeli obowiązuje w dacie orzekania czyli nie został uchylony lub uznany za niezgodny z Konstytucją RP. Oznacza to, że także w odniesieniu do wykładni art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. w związku z art. 11 p.o.ś. występują rozbieżne poglądy w doktrynie.

Po trzecie, odnosząc się do skargi kasacyjnej SKO w Tarnowie dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego należy stwierdzić, że wszystkie podniesione zarzuty są chybione. W odniesieniu do zarzutów naruszania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 46a ust. 8, art. 56 ust. 2 i art. 11 p.o.ś. na wstępie należy podkreślić, że nie są to oczywiście przepisy prawa procesowego tylko prawa materialnego. Stąd podniesiono, że te same przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji w pkt 1 komparycji skargi kasacyjnej z powodu błędnej wykładni art. 46a ust. 8 p.o.ś. oraz niewłaściwego zastosowania art. 56 ust. 2 i art. 11 p.o.ś.

Odnosząc się do wyżej wymienionych zarzutów kasacyjnych należy jeszcze raz podkreślić, że ich ocena musi być dokonana w aspekcie postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Jednak brak jest w komparycji skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnieniu przekonujących przesłanek w tym zakresie, że tego rodzaju błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie powołanych wyżej przepisów przez Sąd I instancji nie uwzględniło wystąpienia przesłanek do stwierdzenia nieważności przez SKO w Tarnowie decyzji środowiskowej wydanej przez organ I instancji. Jest bowiem oczywiste, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej nie jest to postępowanie odwoławcze czy też o wznowienie postępowania. Stąd zarzuty kasacyjne – co podniesiono wyżej w odpowiedzi na poprzednią skargę kasacyjną – nie mogą podnosić tzw. zwykłych wad postępowania, które nie są rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. lub miałyby stanowić przesłankę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Ilustracją tego stanowiska jest podniesiony na s. 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej zarzut, że "decyzja Wójta Gminy Wierzchosławice pozwala na stwierdzenie, iż wydana została z naruszeniem ww. przepisu. Decyzja ta jest w najwyższym stopniu ogólnikowa i w sposób lakoniczny określa warunki jakie inwersor winien spełnić". Dlatego też należy stwierdzić, że brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że ewentualne nawet wady decyzji organu I instancji – co zasadnie stwierdził Sąd I instancji – pozwalają na stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. lub art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., biorąc pod uwagę także, że nie jest dopuszczalna nowa ocena dowodów w tym postępowaniu nadzwyczajnym.

Po czwarte, chybiony jest także zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wynika to z tego, że przepis art. 46a ust. 8 p.o.ś. jednoznacznie stanowi, że jeżeli przedsięwzięcie wykracza poza obszar jednej gminy to decyzję środowiskową wydaje wójt (burmistrz) na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu na którym ma być realizowane dane przedsięwzięcie, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami (burmistrzami). W realiach przedmiotowej sprawy jest to oczywiście Wójt Gminy Wierzchosławice. Drugi problem, który tu wystąpił dotyczy kwestii czy zawarcie tego rodzaju porozumienia musi nastąpić w formie postanowienia w trybie art. 106 § 5 k.p.a., czyli zajęcia stanowiska przez ten organ w formie postanowienia na które służy stronie zażalenie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju porozumienie jest wymagane w ramach właściwości rzeczowej danego organu, a nie właściwości miejscowej. Świadczy o tym także brak odesłania w art. 46a ust. 8 p.o.ś. do art. 106 § 5 k.p.a.

Nie jest to więc współdziałanie organów o którym stanowi art. 106 § 5 k.p.a. gdyż ratio legis art. 46a ust. 8 p.o.ś. polega na tym, że w sytuacji "konfliktu" dwóch właściwych organów wskazuje jednoznacznie na jeden organ i to on wydaje decyzję środowiskową, działając następnie w porozumieniu z innymi organami. Stąd, biorąc pod uwagę powyższe przesłanki brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej, ponieważ orzekał organ niewłaściwy w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Jest bowiem oczywiste, że w świetle dyspozycji art. 46a ust. 8 p.o.ś. Wójt Gminy Wierzchosławice jest właściwym miejscowo i rzeczowo organem do orzekania w sprawie przedmiotowej decyzji środowiskowej. Ubocznie należy stwierdzić, że porozumienie chociaż nie w trybie art. 106 § 5 k.p.a. zostało przez Wójta Gminy Wierzchosławice zawarte z Prezydentem Miasta Tarnowa o czym świadczy notatka służbowa z dnia 28 października 2005 r. zawarta w aktach administracyjnych sprawy (karta nr 46). Ponadto nawet gdyby przyjąć ewentualnie pogląd, że porozumienie powinno nastąpić w trybie art. 106 § 5 k.p.a., którego stanowiska Sąd nie podziela, to i tak wystąpiłaby przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., czyli decyzja byłaby wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, a nie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku usprawiedliwionych podstaw oddalił obie skargi kasacyjne.