Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 553/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę
Powołane przepisy: article: art.233pkt3, art. 238 ust.1 pkt 1, art. 239, art. 240 ust. 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka, sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca), Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014r. sprawy ze skargi Rady Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmian w budżecie gminy I. uchyla zaskarżoną uchwałę, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

W dniu 25 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Wydminy podjęła uchwałę nr XXVII/108/2012 w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy na 2012 r., którą zmniejszono m.in. kwotę wydatków o 87.000 zł w § 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników w Dziale 750 - Administracja publiczna. Zmiany te zostały wprowadzone na wniosek grupy radnych, bez zgody Wójta Gminy. Pozostałe zmiany dokonane w budżecie dokonane na tej sesji objęte były projektem przedstawionym przez Wójta. Uzasadniając swój wniosek radni stwierdzili m.in., że zmiany w budżecie zaproponowane przez Wójta, dotyczące zmniejszenia o 87.000 zł wydatków na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą nie zostały zatwierdzone przez dyrektorów szkół. Zdaniem radnych, dokonanie tych zmian spowodowałoby poważne zagrożenie dla właściwego funkcjonowania placówek oświatowych na terenie Gminy.

W dniu 21 maja 2012 r. Wójt Gminy wniósł do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Olsztynie skargę na ww. uchwałę. Wskazał, że nie wyraził zgody na proponowane zmiany.

W dniu 27 czerwca 2012 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podjęło zaskarżoną uchwałę nr 0102-150/12 w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały nr XXVII/108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy na 2012 r., którą stwierdziło nieważność ww. uchwały w części dotyczącej uchwalenia wydatków w wysokości 87.000 zł i dokonało stosownych zmian w części budżetu Gminy Wydminy na 2012 rok .

Organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy naruszyła w istotny sposób art. 233 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), w związku z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz.U. z 2001r. nr 89, poz.1591 ze zm.) poprzez to, że podejmując uchwałę w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy przekroczyła zakres swoich kompetencji, bowiem dokonała takich zmian w budżecie, które nie były objęte inicjatywą uchwałodawczą Wójta Gminy. Organ podkreślił przy tym, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały m.in. o zmianie uchwały budżetowej przysługuje tylko zarządowi jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący nie może wprowadzić poprawek w zakresie nieobjętym projektem. Zdaniem organu nadzoru, przy dopuszczeniu takiej możliwości dochodziłoby do istotnego ograniczenia ustawowej kompetencji organu wykonawczego - inicjatywy w sprawie zmiany uchwały budżetowej. Zatem Rada Gminy nie była umocowana do podejmowania przedmiotowej uchwały w sprawie zmian w budżecie, ponieważ nie była ona poprzedzona inicjatywą uchwałodawczą Wójta Gminy.

Organ nadzoru podzielił przy tym stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09, iż w procesie dokonywania zmian uchwały budżetowej należy rozróżnić dwa etapy możliwości dokonywania tych zmian, a mianowicie na etapie zmian wprowadzanych do projektu uchwały budżetowej (jeszcze nie uchwalonej przez organ stanowiący) i na etapie zmian wprowadzanych w uchwalonej już uchwale budżetowej (po uchwaleniu budżetu i jego realizacji przez organ wykonawczy). O ile na etapie wprowadzania zmian do projektu uchwały budżetowej ograniczenia dla organu stanowiącego stanowi jedynie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, o tyle na etapie dokonywania zmian w już uchwalonym budżecie uprawnienia organu stanowiącego doznają istotnych ograniczeń.

Ponadto Kolegium wskazało, iż zgodnie z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej jednostki samorządu terytorialnego zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Mając na uwadze fakt, że w art. 233 ustawy o finansach publicznych ustawodawca wyraźnie określił, że inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały: budżetowej, o prowizorium budżetowym, o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych odnosi się do zmian wyłącznie w projekcie uchwały budżetowej wprowadzanych przez organ stanowiący, Kolegium przyjęło, że zakres dopuszczalnych zmian w obu sytuacjach jest różny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Rada Gminy Wydminy zarzuciła rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 233 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uznanie, iż wyłączne prawo inicjatywy uchwałodawczej Wójta Gminy Wydminy oznacza brak możliwości dokonania, bez jego zgody, jakichkolwiek poprawek przez Radę Gminy w przedstawionym jej projekcie zmiany uchwały budżetowej;

- art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, iż nie stosuje się tego przepisu w przypadku dokonywania zmian w uchwale budżetowej już wykonywanej oraz poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy poprawki dokonane przez Radę Gminy w projekcie zmiany uchwały budżetowej były realizacją kompetencji organu stanowiącego przewidzianych w tym przepisie;

- art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, iż uchwała Rady Gminy Wydminy jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania.

W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I SA/Ol 520/12 oddalił skargę na uchwałę organu nadzoru. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął, że przepisy ustawy o finansach publicznych wskazują na wyraźny podział kompetencji pomiędzy organami gminy w zakresie sporządzania projektu uchwały budżetowej i projektu o zmianie uchwały budżetowej, a uchwaleniem budżetu i jego wykonania. W zakresie spraw budżetowych to wójt ponosi pełną odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i nie może być pozbawiony wpływu na zakres zmian w budżecie. Sąd podkreślił przy tym, że na zmiany powodujące zwiększenie deficytu musi być wyraźna zgoda organu wykonawczego, a w pozostałych przypadkach, zgoda może być dorozumiana poprzez brak złożenia sprzeciwu przez organ wykonawczy do proponowanych zmian.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Rady Gminy, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji przyjął, że organ stanowiący gminy jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej tylko w zakresie wynikającym z art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Nie może zatem dokonywać zmian, których przyjęcie skutkowałoby zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu gminy, chyba że uzyska na to zgodę organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. NSA podkreślił, że wyłączną inicjatywę uchwałodawczą w sprawie budżetu ma organ wykonawczy gminy oraz, że istotny jest zakres zmian objęty projektem uchwały. Sąd zwrócił uwagę, że Wójt Gminy korzystając z inicjatywy uchwałodawczej zmniejszył wydatki budżetu gminy o kwotę 87.000 zł, we wskazanych pozycjach budżetowych (oświata i wychowanie oraz edukacyjna opieka wychowawcza). Z kolei, Rada Gminy wprowadziła zmniejszenie wydatków o wymienioną kwotę, ale w zakresie innych pozycji budżetowych niż wskazane przez Wójta w projekcie uchwały o zmianie budżetu na 2012 r. Uchwała została więc podjęta na skutek inicjatywy organu wykonawczego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 163/13, wydanego na skutek skargi kasacyjnej Rady Gminy Wydminy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 520/12.

Wobec tego - po pierwsze modyfikacji ulegają granice sprawy sądowo-administracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a.", ale również art. 168 § 3, art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2006 roku, sygn. akt II OSK 1117/05, publ. Lex nr 238489). Zakres badania sprawy limitowany jest bowiem zasięgiem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Po wtóre - zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, publ. OSNAP z 1999 r., nr 15, poz. 486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481).

Stwierdzić z całą mocą należy, iż w niniejszej sprawie żadna z przedstawionych powyżej okoliczności nie wystąpiła. Ani stan faktyczny sprawy, ani stan prawny nie uległy zmianie. Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę ze skargi Rady Gminy Wydminy nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2014 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przechodząc zatem do meritum sprawy należy wskazać, że istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy oceny zgodności z prawem aktu nadzoru, a mianowicie uchwały Regionalnej Izby Obrachunkowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXVII/108/2012 Rady Gminy Wydminy z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy na 2012 r.

Organ nadzoru najogólniej rzecz ujmując stwierdził, że Rada Gminy Wydminy dokonała zmiany uchwały budżetowej Gminy w sposób niezgodny z art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, co nastąpiło również wbrew propozycjom Wójta Gminy Wydminy, zawartym w projekcie uchwały o zmianie uchwały budżetowej. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wynika bowiem, że w sytuacji, gdy przedmiotem podjętej przez organ wykonawczy gminy inicjatywy uchwałodawczej była zmiana uchwały budżetowej polegająca na zmniejszeniu wydatków budżetu o kwotę 87.000 zł, na oświatę i wychowanie oraz edukacyjną opiekę wychowawczą, to podjęcie przez Radę Gminy uchwały o zmianie uchwały budżetowej poprzez zmniejszenie wydatków budżetu o wskazaną kwotę, lecz w zakresie odnoszącym się do innych jego wydatków, a mianowicie wydatków dotyczących wynagrodzeń osobowych pracowników, stanowi naruszenie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Postępowanie takie narusza bowiem określony wskazanym przepisem podział kompetencji w sprawach budżetowych pomiędzy organem wykonawczym i organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a także określone nim - poprzez wymóg zgody organu wykonawczego wiążący się z jego wyłączną inicjatywą uchwałodawczą w sprawach budżetowych - granice dopuszczalnej ingerencji organu stanowiącego w projekt uchwały budżetowej (projekt uchwały o zmianie uchwały budżetowej), a w konsekwencji, doprowadza do utrudnienia w funkcjonowaniu urzędu Wójta Gminy oraz do uniemożliwienia wykonywania przez Gminę jej zadań statutowych.

Przystępując zatem do oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd uwzględnił stosownie do art. 190 p.p.s.a. przedstawiony w wyroku NSA z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13 kierunek wykładni przywołanych wyżej przepisów ustawy o finansach publicznych oraz determinowaną nim ocenę o prawidłowości ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie przez Regionalną Izbę Obrachunkową.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 233 przywołanej ustawy inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały budżetowej, o prowizorium budżetowym oraz o zmianie uchwały budżetowej przysługuje wyłącznie zarządowi jednostki samorządu terytorialnego, a jak stanowi art. 2 pkt 2 tej ustawy, ilekroć jest w niej mowa o zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, rozumieć przez to należy również wójta, burmistrza lub prezydenta miasta. Uwzględniając wszystkie określone przepisami prawa etapy postępowania uchwałodawczego w sprawie uchwalenia uchwały budżetowej oraz chronologię podejmowanych działań uprawnionych podmiotów, przypomnienia wymaga również, że zgodnie z art. 238 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego sporządza i przedkłada projekt uchwały budżetowej organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego, do dnia 15 listopada roku poprzedzającego rok budżetowy, zgodnie zaś z art. 239 tej ustawy uchwałę budżetową organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje przed rozpoczęciem roku budżetowego, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach - nie później niż do dnia 31 stycznia roku budżetowego.

Z przywołanej regulacji wynika zatem, że wyłączna inicjatywa w sprawie sporządzenia projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej oraz wyłączne prawo wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tym przedmiocie, tj. w sprawie uchwalenia oraz zmiany uchwały budżetowej należy do organu wykonawczego jednostki stanowiącej samorządu terytorialnego. Natomiast prawo do podejmowania uchwał w sprawie budżetu, tj. jego uchwalania oraz jego zmiany, należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie zasadnicze wątpliwości odnoszą się natomiast do konsekwencji prawnych wykonania przez Wójta Gminy inicjatywy uchwałodawczej w sprawie zmiany budżetu w wymiarze, który odnosi się do ich wpływu na zakres związania tą inicjatywą Rady Gminy, jako organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, a przez to, wpływu na treść i zakres kompetencji uchwałodawczych tego organu w sprawach budżetowych.

Skład orzekający w sprawie podziela wyrażone przez NSA w powołanym wyroku stanowisko, że co do zasady inicjatywa uchwałodawcza organu wykonawczego nie wiąże organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Przysługującą organowi wykonawczemu inicjatywę uchwałodawczą rozumieć należy bowiem jedynie jako prawo do wniesienia projektu uchwały z takim skutkiem, że organ stanowiący zobowiązany jest uczynić go przedmiotem swoich obrad.

Istotne znaczenie z punktu widzenia zasadniczych kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych, w tym również z punktu widzenia określenia granic, w jakich kompetencje te mogą być realizowane ma rozwiązanie prawne zawarte w art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z jego treścią, bez zgody zarządu jednostki samorządu terytorialnego, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może wprowadzić w projekcie uchwały budżetowej zmian powodujących zmniejszenie dochodów lub zwiększenie wydatków i jednocześnie zwiększenie deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Wykładnia przywołanego przepisu prowadzi do wniosku, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest ograniczony w kształtowaniu treści uchwały budżetowej - w tym także dotyczącej zmiany budżetu w trakcie roku budżetowego - tylko w takim zakresie, jaki wyraźnie z niego wynika (por. również wyrok NSA z dnia 16 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 224/10; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 82/07; wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 427/07, w których wskazany kierunek interpretacji przyjmowany był w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 183 ust. 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r., stanowiącej odpowiednik przepisu art. 240 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy).

Powyższe nie oznacza jednak, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi podjąć uchwałę w kształcie przedstawionym przez zarząd. Inicjatywa uchwałodawcza co do zasady nie wiąże bowiem organu stanowiącego, w tym znaczeniu, że nie pozbawia go możliwości decydowania o treści uchwalanych aktów.

Z tego względu w orzecznictwie sądowym sygnalizowano, jeszcze na gruncie ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), że należy odróżnić kwestię decydowania o wysokości dochodów i wydatków, w granicach określonych przez art. 183 ust. 2 (odpowiednik art. 240 ust. 2 obowiązującej aktualnie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r.), od dokonywania zmian w przedmiocie nie objętym inicjatywą organu wykonawczego. Działanie wykraczające poza wskazaną inicjatywę stanowi bowiem niewątpliwie istotne naruszenie prawa.

W wyroku z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09 (opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA), NSA wyraził na tym tle stanowisko, że o ile w procesie podejmowania uchwały budżetowej możliwość wprowadzenia zmian w projekcie tej uchwały przedstawionej przez organ wykonawczy jest ograniczona jedynie warunkiem wynikającym z art. 183 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, o tyle w przypadku dokonywania zmiany w już uchwalonym budżecie, uprawnienia rady doznają istotnych ograniczeń. Tym samym NSA wyraźnie rozróżnił procedurę uchwalania uchwały budżetowej od procedury uchwalania w toku roku budżetowego zmian w już przyjętym budżecie.

Na podobny skutek zakresu dopuszczalnych zmian w projekcie organu wykonawczego wskazał NSA w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 163/13, w którym zaakcentowano, że granice wyznaczone treścią przepisów art. 233 pkt 3 i art. 240 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w których operuje organ stanowiący, podejmując na podstawie przedłożenia organu wykonawczego, uchwałę w sprawie zmiany uchwały budżetowej, są uzależnione m.in. od zakresu przekazanej mu do rozpatrzenia i uchwalenia materii. Organ stanowiący jest zatem ograniczony nie tylko wymogami wynikającymi expressis verbis z ww. art. 240 ust. 2 ustawy, w świetle których nie jest uprawniony do wprowadzania do projektu organu wykonawczego zmian, których przyjęcie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego, ale również ogranicza go zakres materii przekazanej do unormowania przez organ wykonawczy. Innymi słowy, nie jest on uprawniony do wprowadzenia przy tej okazji, z własnej inicjatywy, zmian nieobjętych projektem. Projekt uchwały dotyczy konkretnych kwestii i wyznacza w ten sposób organowi stanowiącemu ramy, w których może on nadać podejmowanej uchwale określony kształt. Do wprowadzenia zmian w uchwale budżetowej nie jest więc wystarczająca inicjatywa organu wykonawczego w jakimkolwiek zakresie, lecz musi ona dotyczyć ściśle określonej materii budżetowej (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 276/09).

Rozpatrując przedłożenie (inicjatywę uchwałodawczą) organu wykonawczego w sprawie uchwalenia budżetu lub jego zmiany NSA w ww. wyroku z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 161/13 wskazał również, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tak zainicjowanym postępowaniu uchwałodawczym, nie może dokonywać takich zmian w tym przedłożeniu, których przyjęcie skutkowałoby spowodowaniem zmniejszenia dochodów lub zwiększenia wydatków przy jednoczesnym zwiększeniu deficytu budżetu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że uzyska w tym względzie akceptację organu, który wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą. Tym samym, z powyższego wynika, że w sprawach budżetowych organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ograniczony jest w prawie wprowadzania takich propozycji poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub uchwały w sprawie zmiany budżetu w trakcie jego wykonywania, których skutkiem byłaby opisana sytuacja, a ograniczenie to ma charakter względny, bo determinowany zgodą / brakiem zgody organu wykonawczego.

Z przywołanej regulacji wynika również, że w zakresie kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w sprawach budżetowych realizowanych bez wymogu uzyskania zgody organu wykonawczego mieściłyby się natomiast takie propozycje poprawek do wniesionego projektu uchwały budżetowej lub projektu uchwały w sprawie zmiany budżetu, których przyjęcie w głosowaniu nie skutkowałoby zwiększeniem deficytu budżetowego jednostki samorządu terytorialnego w związku ze zmniejszeniem dochodów lub zwiększeniem wydatków budżetu.

W każdym jednak spośród omawianych przypadków podstawowe znaczenie ma to, czy organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego wystąpił z inicjatywą uchwałodawczą w sprawie budżetu, tj. w sprawie jego uchwalenia lub zmiany. Brak wykonania inicjatywy uchwałodawczej w tej sprawie pozbawia organ stanowiący możliwości procedowania i podjęcia uchwały w tej kwestii. Organ wykonawczy dysponuje bowiem w tym względzie wyłącznym prawem inicjowania postępowania uchwałodawczego w sprawach budżetowych (art. 233 w związku z art. 238 ustawy o finansach publicznych).

Należy jednakże podkreślić, że związanie organu stanowiącego inicjatywą uchwałodawczą organu wykonawczego w sprawie zmiany budżetu, nie oznacza braku możliwości decydowania przez ten organ o kształcie zaproponowanych zmian w granicach wynikających z dyspozycji art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych w przedstawionym powyżej jego rozumieniu. Organ stanowiący może bowiem nie tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić, lecz także może przesądzić o ostatecznym ich kształcie.

Uwzględniając zatem przedstawiony w powołanym wyroku NSA z dnia 27 marca 2014 r. kierunek wykładni przywołanych przepisów ustawy o finansach publicznych stwierdzić należy, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy przypomnieć, że inicjatywa uchwałodawcza Wójta Gminy podjęta w sprawie zmiany budżetu Gminy na rok 2012, bezpośrednio determinowana była okolicznościami przedstawionymi w uzasadnieniu podjętej w jej konsekwencji uchwały Rady Gminy Wydminy Nr XXVII/108/2012 z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Wydminy, która następnie kontrolowana była przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Przypomnienia wymaga również, że przedmiot przedłożenia organu wykonawczego Gminy obejmował swoim zakresem zmniejszenie wydatków budżetu Gminy o kwotę 87.000 zł we wskazanych powyżej pozycjach budżetowych. W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest również, że kontrolowana przez organ nadzoru uchwała o zmianie uchwały budżetowej wprowadzała zmniejszenie wydatków budżetu Gminy o wymienioną kwotę 87.000 zł, lecz w zakresie odnoszącym się do wydatków z innych pozycji budżetowych, niż te wskazane przez organ wykonawczy w przedłożonym Radzie Gminy projekcie uchwały w sprawie zmiany budżetu na 2012 r.

W związku z powyższym, w sytuacji, gdy nie budzi żadnych wątpliwości, że uchwała Rady Gminy Wydminy o zmianie uchwały budżetowej podjęta została na skutek inicjatywy organu wykonawczego Gminy, Sąd przyjął, że organ stanowiący mógł w niniejszej sprawie dokonać zmian w budżecie jednostki samorządu terytorialnego, gdyż doszło do zachowania wymogów określonych w art. 240 ust. 2 ustawy, tj. został spełniony warunek, że w wyniku tych zmian nie wzrośnie deficyt jednostki samorządu terytorialnego. Z uwagi na brzmienie art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz w świetle dokonanej przez NSA wykładni przepisów nie ma podstaw do formułowania tezy, że organ stanowiący może tylko dokonać zmian w uchwale budżetowej, zgodnie z wniesionym projektem tych zmian, bądź zmiany te w całości lub w części odrzucić. Powyższe stanowisko nie uwzględnia bowiem kompetencji uchwałodawczych organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego i stoi w sprzeczności z brzmieniem wskazanego wyżej art. 240 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. W ramach kompetencji uchwałodawczej organ stanowiący mógł zatem wskazać inną niż wynikało to z projektu uchwały o zmianie uchwały budżetowej - pozycję budżetu, w których doszło do wnioskowanego zmniejszania jego wydatków o kwotę 87.000 zł.

Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia przez organ nadzoru, że podjęta z inicjatywy Wójta Gminy uchwała o zmianie uchwały budżetowej była niezgodna z prawem tylko i wyłącznie z tego powodu, że zmniejszając wydatki budżetu o kwotę wnioskowaną przez organ wykonawczy inicjujący postępowanie uchwałodawcze w sprawie zmiany budżetu, uczyniła to wskazując na inne jego obszary, w których oszczędności te mogą być poczynione. Dynamicznie zmieniające się warunki otoczenia zewnętrznego, niestabilna sytuacja finansowa i płatnicza powodują bowiem konieczność aktualizowania danych przyjętych również i w zakresie wydatków w celu pełnej realizacji założonych zadań i przedsięwzięć jednostki samorządu terytorialnego. Przy czym, zmniejszenie wysokości tych wydatków nie może skutkować niemożliwością wypełniania przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań, co w niniejszej sprawie nie miało jednak miejsca.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, na podstawie art. 148 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., natomiast na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.