Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2851/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 405/12 w sprawie ze skargi K. B. i [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz K. B. kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych i na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w Poznaniu kwotę 470 (czterysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 2851/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. B. i [...] na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddalił skargę

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] udzielił J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na terenie działki nr [...], arkusz 8, obręb [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Pozwolenie na budowę zostało przeniesione decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. na rzecz spółki [...]. Przedmiotowy budynek jest od 2005 r. użytkowany jako zespół gabinetów lekarskich, to jest 6 gabinetów lekarskich, recepcja i pomieszczenia pomocnicze. Przystąpienie do takiego użytkowania budynku nastąpiło w okresie, gdy właścicielem nieruchomości była spółka "[...]". Inwestycja formalnie nigdy nie została zakończona. Obecnie właścicielem działki (od 2008 r.) jest K. B., przy czym pozwolenie na budowę nigdy nie zostało na nią przeniesione. Aktualnie budynek wynajmowany jest firmie "[...]" Sp. z o.o. w Poznaniu, która prowadzi w nim działalność w zakresie świadczenia usług medycznych (od 2005 r.).

W tej sprawie w dniu 2 lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania (dalej: PINB lub PINB dla Miasta Poznania) wszczął postępowanie w sprawie istotnego odstąpienia od projektu budowlanego (zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego) przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie grupowej na nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu.

W toku tego postępowania, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. (znak [...]) odmówił wnioskodawcy K. B. ustalenia warunków zabudowy, wskazując że "wnioskowana zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej na niepubliczny zakład opieki zdrowotnej nie kontynuuje funkcji mieszkaniowej obiektów budowlanych znajdujących się w obszarze analizowanym oraz nie będą zapewnione pełne potrzeby parkingowe". Ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) decyzja ta została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 868/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. B. wniesioną na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 1521/12 oddalił skargę kasacyjną.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania w dniu 12 stycznia 2012r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), wydał decyzję, którą nałożył na K. B. - właścicielkę nieruchomości przy [...] w Poznaniu - obowiązek: doprowadzenia wyżej wymienionego budynku do funkcji mieszkalnej poprzez zaniechanie działalności w zakresie świadczenia usług medycznych i wykonania przeróbek umożliwiających użytkowanie obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzenia i przedstawienia trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z czynności i robót budowlanych wymienionych w pkt 1, uwzględniającego rozwiązania zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" przyjętego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. Na wykonanie wyżej wymienionych obowiązków organ wyznaczył termin 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Uzasadniając wybór podmiotu, do którego organ skierował decyzję, PINB wyjaśnił, że z art. 52 Prawa budowlanego wynika, iż obowiązki nałożone decyzją z art. 51 mogą być kierowane do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W tym przypadku, jak wyjaśnił PINB, z uwagi na zakończenie robót budowlanych, adresatem wydawanych aktów administracyjnych jest obecny właściciel obiektu.

Decyzją z [...] marca 2012 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną przez K. B. decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania nr [...] z dnia 12 stycznia 2012 r. i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na K. B. – właściciela nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia decyzji projektu budowlanego zamiennego dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących adresata obowiązku stwierdził, że właścicielem nieruchomości zabudowanej przy [...] w Poznaniu jest K. B. i jako właścicielka nieruchomości może być adresatem decyzji nakazowej w postępowaniu legalizacyjnym]. Adresatem obowiązków określonych w art. 51 ustawy Prawo budowlane może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Za słuszny natomiast WWINB uznał zarzut dotyczący nakazu zaniechania działalności w zakresie świadczenia usług medycznych, bowiem w prowadzonym postępowaniu naprawczym w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nie może wstrzymać użytkowania obiektu (takie rozwiązanie dotyczy jedynie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rozpatrywanej w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane), a tym bardziej wstrzymać prowadzonej działalności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli: K. B. i [...] w Poznaniu, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 19 lipca 2012 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał ich dotychczasowe stanowisko. Oświadczył, że załączony do akt sprawy wypis z Krajowego Rejestru Sądowego spółki [...] jest aktualny. Po odczytaniu pełnomocnikowi skarżących treści księgi wieczystej nr [...], ujawnionej na stronie internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości – w Centralnej Bazie Danych Ksiąg Wieczystych, pełnomocnik oświadczył, że nie kwestionuje wpisów ujawnionych w tej księdze, w tym daty sporządzenia aktu notarialnego nr Rep. A 536/2012 sporządzonego przez notariusza D. P. R. i ujawnionej daty 9 lutego 2012 r. jako daty sporządzenia tego aktu. Sąd przeprowadził dowód z wydruku księgi wieczystej nr [...], stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę wskazał co następuje;

Sprawa dotyczy postępowania legalizacyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Obowiązkiem inwestora było prowadzić roboty budowlane w sposób zgodny z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczane, ale tylko po uprzednim uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Z ust. 5 powołanego przepisu wynika, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy między innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (pkt 6) i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 7) oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Z kolei zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń.

Wykonanie robót budowlanych (podczas realizacji obiektu), które zmieniają zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowi istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego.

Stwierdzenie tego rodzaju odstępstwa następuje w wyniku porównania funkcji, formy i konstrukcji obiektu budowlanego, rozwiązań technicznych i przede wszystkim zamierzonego sposobu użytkowania zawartych w projekcie budowlanym z rzeczywistym stanem wykonanych robót budowlanych.

Z kolei zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części już w trakcie użytkowania stanowi inny rodzaj samowoli budowlanej, której dotyczy procedura uregulowana w art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego.

Odnosząc powyższe uwagi do kontrolowanej decyzji Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo organy ustaliły, iż w sprawie miało miejsce istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Świadczą o tym: układ pomieszczeń, zastosowane systemy wentylacji, sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako klinika stomatologiczna, jak i niezgodność z obowiązującym planem miejscowym, który określa przeznaczenie obszaru, na którym położony jest przedmiotowy obiekt, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (oznaczone symbolem 10MN), jak to wynika z § 7 ust. 1 uchwały nr XII/128/VI/2011 Rady Miasta Poznania z dnia 7 czerwca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w Poznaniu (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 200, poz. 3154). Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 1999 r. ([...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu (J. B.) pozwolenia na budowę budynku dotyczyła budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie atrialnej wraz z wewnętrzną instalacją gazową na terenie działki nr [...], położonej w Poznaniu przy ul. [...]. Niewątpliwie przekształcenie obiektu w klinikę stomatologiczną, i użytkowanie budynku jako placówki świadczenia usług medycznych (dentystycznych), stanowi istotne odstąpienie od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem zamierzony w projekcie budowlanym i zatwierdzony pozwoleniem na budowę sposób użytkowania obiektu został istotnie zmieniony. Zamierzone odstąpienie do dotychczasowych warunków pozwolenia budowlanego prowadziło do zmiany warunków pracy, zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska. Powyższe potwierdza również opinia sanitarna Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Poznaniu z dnia 27 października 2005 r. uzgadniająca projekt technologiczny zagospodarowania gabinetów stomatologicznych oraz pracowni protetycznej, jakie miały działać w ramach Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej przy ul. [...] w Poznaniu.

W ocenie Sądu I instancji, na podstawie powyższych prawidłowych ustaleń organy nadzoru budowlanego słusznie zakwalifikowały stan faktyczny jako wyczerpujący dyspozycję przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i mogły prowadzić postępowanie naprawcze w tym trybie.

Sąd pierwszej instancji uznał również, iż nie było również podstaw do uchylenia w postępowaniu sądowym decyzji organu II instancji z tego powodu, że organ I instancji orzekł o obowiązku zaprzestania wykonywania działalności, skoro WWINB właśnie z tej przyczyny uchylił tę decyzję i przy tym merytorycznie orzekł w sprawie. Z kolei o ewentualnym zakazaniu użytkowania obiektu mógłby orzec organ I instancji w odrębnym postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnej zmiany użytkowania. Odnosząc się do zasadności nałożenia przez WWINB na K. B. obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Sąd stwierdził, że w sprawie miały miejsce istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 mogły być nałożone obowiązki na tę uczestniczkę postępowania jako właścicielkę nieruchomości, na której posadowiony jest budynek objęty postępowaniem naprawczym. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego nie dopuściły się naruszenia art. 52 Prawa budowlanego.

Co do wskazywanego w skardze adresata decyzji, którym zdaniem skarżących powinna zostać oznaczona spółka [...] (inwestor), Sąd uznał, że organy nadzoru budowlanego nie mogły nałożyć na ten podmiot obowiązków na podstawie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, bowiem okoliczności sprawy wskazywały, że to K. B. miała tytuł prawny do nieruchomości w trakcie prowadzenia postępowania naprawczego, bowiem od 2008 r. (jeszcze przed wszczęciem przedmiotowego postępowania) była właścicielką nieruchomości i powinna przywrócić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Skierowanie do niej określonych nakazów służyło również wykonaniu decyzji prowadzących do legalizacji robót budowlanych i dawało możliwość egzekwowania tych obowiązków.

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) przeprowadził uzupełniający dowód z dokumentu w postaci wydruku księgi wieczystej nr [...], stan na dzień 18 lipca 2012 r., ujawnionej na stronie internetowej Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych Ministerstwa Sprawiedliwości. Z dowodu tego wynikało, w ocenie Sądu I instancji , że w dacie orzekania przez organ II instancji w księdze wieczystej jako właściciel przedmiotowej nieruchomości figurowała K. B. Zmiana właściciela (wpływ wniosku: 13 lutego 2012 r. godz. 14:52) została ujawniona w księdze wieczystej w dniu 16 marca 2012 r., wpis nastąpił o godz. 16:23, a zatem już po wydaniu decyzji przez WWINB w postępowaniu odwoławczym, co miało miejsce w dniu 16 marca 2012 r. (data wydania zaskarżonej decyzji i jej nadania w placówce pocztowej). W świetle powyższego zarzut ten nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu II instancji. Warto też wspomnieć, że strona skarżąca nie zawiadomiła organu II instancji przed wydaniem zaskarżonej decyzji o fakcie zawarcia umowy przeniesienia nieruchomości (przewłaszczenie na zabezpieczenie) w trakcie postępowania administracyjnego. Rzeczą organu - rozstrzygającego o spełnieniu przesłanki w postaci wykonania obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji i podstawach do wydania właściwej decyzją legalizacyjnej, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego - będzie na dalszym etapie postępowania naprawczego ustalenie, czy spółka [...] na podstawie umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego nr Rep. A [...] z dnia 9 lutego 2012 r. (umowa przewłaszczenia nieruchomości celem zabezpieczenia zwrotu pożyczki) przejęła nieruchomości z dobrodziejstwem wszystkich praw, jak i obowiązków wynikających z zaskarżonej decyzji, które dotychczas dotyczyły K. B. jako właściciela nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlany objęty postępowaniem naprawczym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli K. B. i [...]

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego:

-art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 51 ust. 4, 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowanego zamiennego, dostosowującego istniejący budynek zespołu gabinetów lekarskich do funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, podczas gdy dopuszczalne jest jedynie nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych,

-art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, 7, ust. 6 Prawa budowlanego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające uznaniu za prawidłowe nakazanie wykonania przeróbek w budynku przy ul. [...] w Poznaniu, podczas, gdy zmiana układu funkcjonalnego nie stanowiła istotnego odstępstwa i została zaakceptowana przez projektanta,

-art. 52 Prawa budowanego w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zwaną dalej ustawą o księgach wieczystych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające uznaniu za prawidłowe nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego), podczas, gdy obowiązki z niniejszej decyzji winny zostać nałożone na inwestora - [...],[...], 61-381 Poznań (KRS [...]),

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a zarzucono zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania:

A/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 36a ust. 1, 5 pkt 1, 2, 5, 6, 7, ust. 6, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. art. 51 ust. 4, 5 i 7 Prawa budowlanego, art. 52 Prawa budowanego w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy o księgach wieczystych, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji i oddalenie skargi, pomimo, że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w zakresie i w sposób wskazany w zarzutach naruszenia prawa materialnego, lecz oddalenie skargi mimo podstaw do jej uwzględniania, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji),

B/ art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c), art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji organu drugiej instancji pomimo, że decyzja ta i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które to naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (w przypadku, gdyby Sąd I instancji nie naruszył ww. przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to sprawa zostałaby zakończona wyrokiem o uchyleniu zaskarżonej decyzji):

a. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i 79 § 1 i 2 Kpa poprzez niezapewnienie spółce [...],[...], 61-381 Poznań (KRS [...]) udziału w niniejszym postępowaniu, podczas gdy spółka ta jako inwestor przedmiotowego budynku ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, jako strona, a także nienałożenie na tą spółkę obowiązków, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny upływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tego naruszenia obowiązki zostałyby skierowane do spółki "[...]"),

b. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i 79 § 1 i 2 Kpa, art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy o księgach wieczystych poprzez niezapewnienie spółce [...], ul. [...], 61-244 Poznań ([...]), podczas gdy spółka ta jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w Poznaniu ma interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu, jako strona, a jednoczesne nałożenie obowiązków na K. B., które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tego naruszenia obowiązki nie zostałyby nałożone na K. B.),

c. art. 10, art. 61 § 4 i 79 § 1 i 2 Kpa poprzez niezawiadomienie pełnomocnika K. B. o zakończeniu postępowania odwoławczego i prawie zapoznania się z aktami sprawy, pomimo, iż pełnomocnik ten zamierzał wnieść swoje uwagi i kolejne wnioski dowodowe, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tego naruszenia zostałby złożony wniosek o przeprowadzenie dowodu z treści księgi wieczystej i obowiązki nie zostałyby skierowane do niewłaściwego podmiotu),

d. art. 7, art. 77 § 1, 2 i 4, art. 80 Kpa w zw. z art. 36a ust. 1. 5 pkt 1, 2, 5, 6, 7, ust. 6 Prawa budowlanego, art. 52 Prawa budowanego w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 157 § 1 i 2, art. 156, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1,2,3, art. 8, art. 29 ustawy o księgach wieczystych, poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, iż inwestor dokonał istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego polegającego na zmianie układu funkcjonalnego budynku, a także - iż K. B. była właścicielem nieruchomości przy ul.[...] w Poznaniu w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i tym samym podmiotem zobowiązany, do wykonania obowiązku z decyzji, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tych naruszeń zostałaby wydana przez organ odwoławczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji, a obowiązki nie zostałyby nałożone na K. B.),

e. art. 138 § 2 Kpa w zw. art. 28 Kpa w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego, art. 10, art. 61 § 4 i 79 Kpa przez zmianę zaskarżonej decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2012 r., znak: [...] i nakazanie sporządzenia i dostarczenia projektu budowlanego zamiennego, podczas gdy w niniejszej sprawie istniały podstawy do wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do dalszego prowadzenia, które to naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (przy braku tych naruszeń zostałaby wydana przez organ odwoławczy decyzja o uchyleniu decyzji organu I instancji).

Skarżący kasacyjnie wnieśli o

-uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 405/12 i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania,

-zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadniczym dla rozstrzygnięcia sprawy okazał się zarzut naruszenia prawa materialnego art. 52 Prawa budowanego w zw. z art. 155 § 1 i 2, art. 156, art. 157 § 1 i 2, art. 158 Kodeksu cywilnego, art. 2, art. 5, art. 6 ust. 1, 2 , 3, art. 8, art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 124, poz. 1361 ze zm.), zwaną dalej ustawą o księgach wieczystych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu za prawidłowe nałożenie obowiązków na K. B., która nie jest podmiotem, na który mogą być nałożone obowiązki z zaskarżonej decyzji (właścicielem, inwestorem lub zarządcą obiektu budowlanego).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowe ustalenie adresata decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z normą zawartą w art. 52 ustawy Prawo budowlane, obowiązki zakreślone tym przepisem musi wykonać na swój koszt inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przepis ten określa zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami o których mowa m.in. w art. 51 ustawy Prawo budowlane. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej może być, poza właścicielem lub zarządcą obiektu, inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W orzecznictwie podkreśla się, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej, Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż legalizacja obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyroki NSA: z dnia 21 listopada 2001 r., SA/Rz 597/00, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 11 kwietnia 2000 r., II SA/Ka 2059/98, niepublikowany; z dnia 24 kwietnia 2003 r., IV SA 2930/2001; z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 576/10, oba opublikowane: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem został nałożony na K. B. Dla uznania prawidłowości powyższej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powinna być ona w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji jednym z trzech podmiotów wskazanych w art. 52 Prawa budowlanego. Z prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji postępowania dowodowego na podstawie art. 106 par. 3 ppsa wynika, iż w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy K. B. nie była właścicielką przedmiotowej nieruchomości. W wyniku umowy przewłaszczenia nieruchomości na zabezpieczenie zawartej w dniu 9 lutego 2012 roku pomiędzy K. B. i [...], własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na [...] w Poznaniu. Polskie prawo cywilne stosownie do art. 157 Kodeksu cywilnego nie dopuszcza do zawierania umów dotyczących przeniesienia własności nieruchomości pod warunkiem czy też z zastrzeżeniem terminu. Zatem w wyniku umowy przewłaszczenia doszło do bezwarunkowej i nieograniczonej w czasie zmiany właściciela nieruchomości. (Por. Wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2002 r. III CKN 748/00). Ponadto wbrew wywodom Sądu I instancji wpis prawa własności do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny. Przeniesienie własności następuje solo consensu z mocy czynności prawnej, umowy zobowiązująco-rozporządzającej, czy umowy przenoszącej własność zawartej dla wykonania uprzedniego zobowiązania. Wpis do księgi wieczystej, jest wprawdzie obowiązkowy, jednakże jako deklaratoryjny ujawnia tylko skutki dokonanej czynności prawnej.

Dla oceny prawidłowości kontrolowanej decyzji organu II instancji okoliczność, iż organ ten nie wiedział o zmianie właściciela nieruchomości nie ma znaczenia. Błąd co do osoby do której kieruje się decyzję administracyjną ma charakter obiektywny i jest niezależny od stopnia zawinienia organu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną postępowania stanowi wadę kwalifikowaną decyzji. Przepis powyższy nie uzależnia stwierdzenia nieważności decyzji z powodu kierowania jej do podmiotu nie będącego stroną od wiedzy czy też zawinienia organów administracji, a jedynie od stwierdzenia samego faktu wadliwego skierowania decyzji.

Wbrew jednakże stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nakaz określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane wprawdzie w pierwszym rzędzie powinien być bowiem kierowany do inwestora, jednakże, co umknęło uwadze autora skargi kasacyjnej, nie ma możliwości nałożenia obowiązków określonych w tym przepisie na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007r. sygn. akt II OSK 522/06 niepublikowany). Zatem nie można orzec na podstawie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Podzielić należy pogląd, w myśl którego kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz. Gdańsk 2004 str. 150). Z tego tez powodu niezasadne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie co do możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ustawy Prawo budowlane na [...], w Poznaniu. Nie posiada ona bowiem prawa władania nieruchomością.

Niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności osoby zobowiązanej do wykonania obowiązków nakładanych na podstawie art. 51 Prawa budowlanego czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji rozważy czy ustalenia organów nadzoru budowlanego pozwalają na ocenę, iż adresatowi zaskarżonej decyzji, tj,. K. B. można przypisać przymiot inwestora bądź zarządcy obiektu budowlanego. Od zebrania przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego potwierdzającego powyższe ustalenia zależna będzie ocena kompletności materiału dowodowego zebranego przez organy administracji, jak również prawidłowości wydanych rozstrzygnięć administracyjnych.

NSA wskazuje, że w ustawie Prawo budowlane nie ma również definicji zarządcy obiektu budowlanego, ale w tym przypadku pomocne jest odwołanie się do treści art. 184 i 185 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zmianami). Interpretując wskazane przepisy przyjąć należy, iż zarządcą nieruchomości będzie osoba fizyczna posiadająca co do zasady stosowną licencję zawodową, prowadząca działalność zawodową polegającą na podejmowaniu wszelkich decyzji i dokonywaniu wszelkich czynności zmierzających do utrzymywania nieruchomości w stanie niepogorszonym zgodnie z jej przeznaczeniem, jak również do uzasadnionego inwestowania w tę nieruchomość. Taka osoba włada obiektem budowlanym na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego i na której - z mocy tego stosunku oraz regulujących go stosownych przepisów prawa - spoczywa taki obowiązek.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Wobec uchylenia wyroku sądu I instancji oddalającego skargę Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach postępowania na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a., - zasądzając je od organu administracji na rzecz strony