Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1549/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2006/15 dotyczącego sprawy ze skargi R.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R.S. na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę R.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez powiat z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. własności nieruchomości i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Droga relacji S.-Z.-P. (oznaczona uprzednio nr [...], a obecnie nr [...]) na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] (Dz.U. Nr 30 poz. 151) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich. Z uwagi na niewymienienie jej w załącznikach do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071) stała się ona, z mocy art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872, ze zm., dalej: Przepisy wprowadzające), z dniem [...] stycznia 1999 r. drogą powiatową. Przekazana została Powiatowi S. za protokołem z dnia [...] grudnia 1998 r. Powyższa droga w dacie [...] grudnia 1998 r. miała być zlokalizowana na części działki nr [...] położonej w obrębie w obrębie P., gm. S., stanowiącej wówczas własność K. i B. S., którzy w drodze darowizny własność tej nieruchomości przekazali na rzecz R.S. (aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2003 r. rep. [...]).

Wnioskiem z [...] września 2013 r. Zarząd Powiatu [...] wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie nabycia z mocy prawa, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy Przepisów wprowadzających, własności części tej nieruchomości oznaczonej na sporządzonej dla celów prawnych mapie jako działka [...] o pow. [...] ha (wydzielona z działki nr [...]).

W efekcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Powiat [...] własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o pow. [...] ha, jako zajętej pod drogę publiczną - nr [...] (aktualnie nr [...]) relacji S.-Z.-P., jako zajętej drogą publiczną. Odwołując się do treści art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, ocenił on że zostały spełnione wymienione tym przepisem przesłanki, dotyczące zajęcia na dzień [...] grudnia 1998 r. działki nr [...]drogą publiczną (wojewódzka nr [...], która stała się z dniem [...] stycznia 1999 r. drogą powiatową nr [...]), braku przynależnego jednostce samorządowej lub Skarbowi Państwa tytułu własności i publicznoprawnego władania nieruchomością.

W odniesieniu do przesłanki zajęcia nieruchomości drogą, organ powoływał się na dowód z mapy dla celów prawnych gruntów zajętych pod drogę powiatową nr [...], wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., przyjętej do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S. oraz informacji zawartych w pismach Zarządu Powiatu [...] z 11 września 2013 r. i 17 lutego 2014 r. Jeśli zaś chodzi o publicznoprawne władanie poza oświadczeniami zawartymi w powyższych pismach Zarządu Powiatu, Wojewoda odwoływał się do treści wykazu stanu drogi nr [...], będącego załącznikiem do protokołu zdawczo odbiorczego z [...] grudnia 1998 r., potwierdzającego, że na drodze w roku 1986 wykonywane były liniowe roboty nawierzchniowe. Według organu w 1975 r. droga biegnąca z S. przez Z. do P. w miejscowości P. zyskała nowy przebieg przez część działek nr [...],[...],[...][...][...]. Z kolei z wykazu stanu drogi wojewódzkiej sporządzonego przez Rejon Dróg Publicznych w S. wynika, że na drodze tej w 1986 r. wykonano liniowe roboty na odcinku 5,853 km. Wobec tego w ocenie organu, w dacie wydawania przez Ministra Komunikacji rozporządzenia w sprawie zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, tj. w 1986 r., droga relacji S. – Z. – P., biegnąca przez część ww. działek, była już urządzona i to ten jej przebieg został zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej.

Od powyższej decyzji R.S. wniósł odwołanie, wywodząc, że odcinek drogi przebiegający m.in. przez jego nieruchomość jest samowolą budowlaną i na dzień [...] grudnia 1998 r. nie może być uznany za drogę publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach.

W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2015 r. znak [...] utrzymał decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2014 r. w mocy, podzielając w całości ustalenia i stanowisko tego organu. Minister podniósł, że zajęcie nieruchomości i przebieg drogi potwierdza sporządzona dla celów prawnych nieruchomości mapa, która przyjęta została do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] września 2013 r. za nr [...]. Stanowi ona dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a tym samym wzruszenie jej mocy dowodowej może nastąpić wyłącznie przez przeprowadzenie przeciwdowodu. Takiego zaś skarżący nie przedstawił.

Decyzję Ministra zaskarżył do WSA w Warszawie R.S., zarzucając jej naruszenie: art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające; art. 1, 2 ust.1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60); § 1 rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r.; a ponadto art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. W motywach tej skargi wywodził, że w efekcie wadliwie ustalonego przez organ stanu faktycznego i błędnej oceny zgromadzonych w aktach dowodów w sposób nieuprawniony uznano, że zlokalizowana na działkach nr [...][...][...][...][...] droga na dzień [...] grudnia 1998 r. miała status drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a przez to podlegała działaniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające. Skarżący podnosił, iż w 1975 r. samowolnie zmieniono przebieg dawnej drogi nr [...], w ten sposób, że jej fragment poprowadzono przez część zachodnią ww. działek, prostując na terenie P. odcinek drogi relacji S. – Z. - P. Nadto sam Starosta [...] w piśmie z 17 lutego 2014 r. przyznawał, że nie istnieje żaden akt prawny, na podstawie którego doszło do tej zmiany. Nowy przebieg drogi nie został także uwidoczniony na mapach i zdaniem skarżącego na odcinku obejmującym m.in. część jego działki stanowi on samowolę budowlaną, a zatem rozporządzenie Ministra Komunikacji z 1986 r. zaliczające drogę nr [...] do kategorii drogi wojewódzkiej, tegoż odcinka drogowego nie dotyczyło. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2014 r.

W ocenie WSA w Warszawie skargę należało uznać za zasadną. Sąd I instancji podniósł, że organ słusznie wskazał, iż art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998r. pod drogę mającą wówczas status drogi publicznej, władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Jednakże sporne w niniejszej prawie pozostaje, czy w dniu [...] grudnia 1998 r. odcinek drogowy zlokalizowany we wschodniej części działki nr [...] (a także działek nr [...][...][...][...]) objęty został rozporządzeniem Ministra Komunikacji - jak przyjęły organy, czy też - jak twierdzi skarżący - rozporządzenie to odnosi się do drogi przebiegającej po stronie zachodniej i południowej ww. działek (oznaczonej na mapie dla celów prawnych jako działki drogowe nr [...] i [...]). Okoliczności te w ocenie Sądu I instancji nie zostały należycie wyjaśnione, a znajdujące się w aktach dokumenty nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kluczowej kwestii. Tylko bowiem drogi mające status drogi publicznej w dacie [...] grudnia 1998 r. podlegały działaniu art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające.

W ocenie WSA nie jest dokumentem przesądzającym w tym zakresie przyjęta w dniu [...] września 2013 r. za nr [...] do powiatowego zasobu kartograficznego wspomniana już wyżej mapa dla celów prawnych nieruchomości (k. 13 akt administracyjnych). Dokument ten - którego mocy dowodowej przynależnej dokumentom urzędowym Sąd nie kwestionuje - potwierdza bowiem jedynie lokalizację dróg w terenie, a nie ich charakter. Nadto granice zajęcia drogą działek nr: [...],[...][...][...][...] zobrazowane na tej mapie (odcinek ok. 400 m) znacznie różnią się od granic drogi znajdującej się w jej ciągu od strony południowej i północnej. Znajdujący się natomiast w metryce drogi nr [...] jej opis (k. 54 akt administracyjnych) wskazuje, że korona tej drogi niemal na całej swojej długości, wynoszącej 6,362 km, miała mieć tę samą szerokość - 8 m. Sąd podkreślił, że jeśli powyższe dodatkowo zestawi się z danymi zawartymi w mapie ewidencyjnej pochodzącej z 2011 r., której kopię skarżący przedłożył w toku postępowania pierwszoinstancyjnego (k. 34 akt administracyjnych), gdzie w wyżej przedstawionym przebiegu droga w ogóle nie została ujawniona, czyni to prawdopodobnym tezę skarżącego, iż kategorię drogi publicznej uzyskała w 1986 droga relacji S.-Z.-P. w jej pierwotnym przebiegu - omijającym od strony zachodniej działki nr [...][...][...][...], a od południowej działkę nr [...].

Sąd I instancji przyznał, że sama koincydencja czasowa związana z datą wydania przywoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Komunikacji i istnienia wówczas już drogi na spornym obszarze może wprawdzie uprawdopodabniać pogląd przeciwny, jednakże zważywszy na charakter wywłaszczeniowy regulacji z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., kwestia ta nie może opierać się tylko na domniemaniu, ale winna być wykazana w sposób pewny i znajdować oparcie w zgromadzonych w aktach dokumentach. Takowych organ nie pozyskał, bowiem nic nie wnoszą do sprawy w tym zakresie dokumenty w postaci mapy sieci dróg powiatowych pow. [...] (k. 58 akt administracyjnych), czy fragmentu mapy techniczno- eksploatacyjnej (k. 57 akt administracyjnych). Zarówno skala tych map, jak i brak ich szczegółowego opisu nie pozwalają na czynienie na ich podstawie miarodajnych ustaleń co do elementów stanu faktycznego istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącemu, że postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., a dowody zgromadzone w sprawie Minister ocenił w sposób dowolny, naruszając tym samym art. 80 k.p.a. W konsekwencji naruszył on także art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez jego zastosowanie do regulacji stanu prawnego nieruchomości, co do której w sposób niebudzący wątpliwości nie wykazano, że droga na niej zlokalizowana w dacie [...] grudnia 1998 r. miała charakter drogi publicznej, w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60).

Od wyroku WSA w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Infrastruktury i Budownictwa. Zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organy administracji nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...] o pow. [...] ha przesłanek z art. 73 Przepisy wprowadzające,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwe przyjęcie, iż zakres przeprowadzonego przed organem odwoławczym postępowania dowodowego oraz niewyjaśnienie zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii zajęcia działki nr [...] o pow. [...] ha pod drogę publiczną nie uzasadniał utrzymania w mocy przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające poprzez zarzucenie organowi odwoławczemu wadliwego zastosowania ww. regulacji, pomimo łącznego wykazania wszystkich przesłanek warunkujących przejście prawa własności nieruchomości z dniem [...] stycznia 1999 r. na rzecz Powiatu [...].

Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Pismem z dnia 25 maja 2016 r. R.S. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi wskazano, że zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej przez organ - Ministra Infrastruktury i Rozwoju pod adresem rozstrzygnięcia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, opisane wyżej są całkowicie chybione i nie znajdują żadnego potwierdzenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został przez Sąd oceniony w sposób wszechstronny oraz prawidłowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma w zasadzie usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne, a przedstawiona argumentacja znajduje pełne uzasadnienie w powołanych przepisach prawa.

Za zasadną należy uznać podstawę skargi kasacyjnej odnoszącą się do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z przepisami art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. WSA w Warszawie błędnie przyjął, ze organy administracyjne nie zgromadziły dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do działki nr [...]przesłanek z art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające.

Wbrew stanowisku Sądu I instancji kluczowe dla sprawy okoliczności potwierdzają dostatecznie znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym m.in. wskazana w uzasadnieniach rozstrzygnięć i uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji – mapa do celów prawnych nieruchomości (gruntów zajętych pod drogę powiatową nr [...] wg stanu na dzień [...] grudnia 1998r.). Z dokumentu tego wynika, że został on sporządzony przez uprawnionego geodetę i przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] września 2013 r. Dokument ten przedstawia przestrzenne granice zajęcia działki nr [...]o pow [...] ha pod drogę publiczną nr [...] relacji: S. – Z.- P. (obecnie droga powiatowa nr [...]), wg stanu na dzień [...] grudnia 1998 r. Znajduje to potwierdzenie na zamieszczonej na tym dokumencie informacji, że granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r., zgodnie z danymi ewidencyjnymi, a także wskazuje na to graficzne przedstawienie granic wydzielonych nieruchomości wraz z dotychczasową granicą drogi powiatowej nr [...].

W ocenie NSA, ww. mapa do celów prawnych sporządzona przez geodetę uprawnionego J.K. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a. Przepis ten stanowi, że dokumenty urzędowe sporządzone w przypisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo potwierdzone. Stosownie do § 2 tego artykułu przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzonych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4.W komentarzach do tego przepisu wyjaśnia się, że dokumentom urzędowym kodeks postępowania administracyjnego przyznaje zwiększoną moc w zakresie tego "co zostało w nich urzędowo stwierdzone", jeżeli zostaną spełnione dwie przesłanki: 1) dokumenty sporządzono w przepisanej formie, 2) dokumenty sporządziły powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, a zatem organy państwowe właściwe do orzekania (właściwe rzeczowo, miejscowo i instancyjnie). Wyżej wskazany dokument spełnia powyższe przesłanki.

Natomiast brak jest w tych aktach jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego można byłoby kwestionować stan faktyczny wynikający z tej mapy. Co więcej nie było sporne w sprawie, że przedmiotowy odcinek drogi biegnącej z S. przez Z. do P. w miejscowości P. zyskał nowy przebieg przez część działek nr [...],[...],[...],[...]i [...]już w 1975 r. W konsekwencji fakt zajęcia w zakresie działki nr [...] o pow. [...]ha (wydzielonej z działki nr [...]) pod drogę nie był i nie jest kwestionowany. Ten zmieniony przebieg drogi funkcjonował także w 1986r. Natomiast dopiero działania R.S. doprowadziły do uregulowania stanu prawnego tej działki przez właściwe organy administracji publicznej. Dlatego też uznać należało, że organy obu instancji prawidłowo oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających (art. 80 k.p.a.).

Wątpliwości Sądu I instancji, czy aby droga relacji S.-Z.-P. uzyskała status drogi publicznej w 1986 r. w jej pierwotnym przebiegu – omijającym od strony zachodniej działki nr [...],[...],[...]i [...], a od południowej działkę nr [...]– postawioną w wyniku zestawienia ww. mapy z danymi zawartymi w przedłożonej przez skarżącego mapie ewidencyjnej z 2011 r. (k. 34 akt administracyjnych) uznać należy za nieuprawnione. Przede wszystkim bowiem kopia mapy ewidencyjnej z 2011 r.- a więc sporządzonej po upływie trzynastu lat od daty istotnej z punktu widzenia zastosowania w sprawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy, nie przedstawia stanu faktycznego i prawnego działki nr [...]na dzień [...]grudnia 1998 r.

Niewątpliwie jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - art. 75 § 1 k.p.a., jednak w sytuacji gdy organ dysponuje dokumentami pochodzącymi z okresu bliższego dacie [...] grudnia 1998 r. powinien uwzględnić je wydając rozstrzygnięcie, gdyż zgodnie z art. 80 k.p.a. organ na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia czy dana okoliczność została udowodniona. Trudno zatem w oparciu o tak odległy czasowo dowód budować stan faktyczny w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym "odtworzenia" realiów występujących w dacie [...]grudnia 1998 r. na analizowanym obszarze.

Przechodząc następnie do ostatniego z podniesionych zarzutów, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 73 ust. 1 ww. ustawy poprzez zarzucenie organowi odwoławczemu wadliwego jego zastosowania pomimo wykazania wszystkich przesłanek warunkujących przejście własności nieruchomości z dniem [...] stycznia 1999r. na rzecz powiatu wskazać należy na zasadność. Przepis zawarty w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające stanowi normę o charakterze wywłaszczeniowym. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie". W wyroku z dnia 14 marca 2000 r. (sygn. akt P 5/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 60) Trybunał Konstytucyjny potwierdzając zgodność z Konstytucją powyższego przepisu użył pojęcia "wywłaszczenie faktyczne", podobnie co do przejęcia nieruchomości z mocy prawa w tym trybie wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06 (OSN 2006, nr 12, poz. 195). Odjęcie z dniem [...] stycznia 1999 r. z mocy prawa dotychczasowym właścicielom własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowiło w istocie wywłaszczenie ex lege, nie było zależne od okresu władania nieruchomością przez jednostkę publiczną ani od sposobu zachowania uprawnionego. Omawiane unormowanie, mające charakter incydentalny, służyło uporządkowaniu stosunków własnościowych wszystkich nieruchomości zajętych w różnym czasie i okolicznościach pod drogi publiczne, a które nie stanowiły własności Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nabycie z mocy prawa własności nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy następuje wyłącznie wówczas, gdy w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione są łącznie przesłanki: zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego oraz braku przysługiwania praw własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Podkreślić w tym miejscu należy, co zostało już wcześniej zaakcentowane, również w nawiązaniu do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego akceptującego w swoich orzeczeniach omawianą regulację i akcentującego jej incydentalny charakter, jako normy o charakterze wywłaszczeniowym, porządkującej stany prawne nieruchomości zajętych w różnych okolicznościach i czasie pod drogi publiczne, że decydujące znaczenie dla zastosowania art. 73 ust. 1 tej ustawy ma stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r. Ustalenia w tym względzie przesądzają o przejściu nieruchomości z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera normatywnie zdefiniowanego pojęcia "władanie nieruchomością", dlatego dla uznania, że dana nieruchomość pozostawała w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu publicznoprawnym podstawowe znaczenie ma czy zostanie wykazane, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, działając przez swoje jednostki organizacyjne, w odniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wykonywały faktyczne czynności związane z jej utrzymaniem, konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że droga nr [...] relacji: S. – Z. – P. została zaliczona do kategorii dróg publicznych wojewódzkich na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach białostockim, bielskim, ciechanowskim, częstochowskim, katowickim, kieleckim, krośnieńskim, łomżyńskim, nowosądeckim, ostrołęckim, pilskim, piotrkowskim, poznańskim, przemyskim, siedleckim, sieradzkim, suwalskim, rzeszowskim, tarnowskim i zielonogórskim (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przedmiotowa droga z dniem [...] stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową, bowiem nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. (Dz. U. Nr 160, poz. 1071). Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie nadania numerów dla dróg powiatowych na terenie Województwa [...] droga ta otrzymała numer [...]. Zatem pierwsza z ww. przesłanek dotyczących nabycia z mocy prawa nieruchomości zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy została spełniona.

Przechodząc do drugiej przesłanki nabycia, należy się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, iż obowiązujące w 1986 r. przepisy nie nakładały obowiązku wskazania w rozporządzeniu zaliczającym drogę do kategorii dróg działek, przez które droga przebiegała. Nadto, dla wykazania faktu władania określoną nieruchomością nie jest konieczne wykazywanie posiadania określonej działki gruntu. Wystarczające jest wykazanie wykonywania określonych czynności w odniesieniu do danej drogi, bez wykazywania, że czynności te dotyczyły konkretnej działki.

W ocenie NSA, Minister Infrastruktury i Rozwoju w sposób prawidłowy zbadał spełnianie przesłanki władania nieruchomością w oparciu o zalegający w sprawie materiał dowodowy, tj. oświadczenie Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], w którym wskazano, że na działce nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. były wykonywane czynności związane z całorocznym utrzymaniem drogi m.in. remonty nawierzchni bitumicznej, odśnieżanie, usuwanie śliskości oraz pielęgnacja zieleni przydrożnej; pismo Zarządu Powiatu [...] z dnia 17 lutego 2014 r. znak: [...], potwierdzające, że ww. droga już w latach 80 znajdowała się w zarządzie Rejonu Dróg Publicznych w S., a od 1 lipca 1991 r. - Dyrekcji Okręgowej; załącznik nr 3 do protokołu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu [...] grudnia 1998 r. z którego wynika, że na przedmiotowej drodze w 1986 r. były wykonywane liniowe roboty nawierzchniowe oraz wykaz lokalizacji tablic miejscowości oraz znaków "ograniczenie prędkości" z dnia 26 sierpnia 1985 r.

potwierdzający działanie zarządcy drogi polegające na ustawieniu znaków drogowych i ich inwentaryzacji.

Na aprobatę zasługuje również pogląd skarżącego kasacyjnie, że adnotacja w metryce drogi odnośnie jej średniej szerokości 8 m nie wskazuje, iż dany odcinek drogi nie stanowił drogi zaliczonej do kategorii dróg publicznych ww. rozporządzeniem z dnia 14 lipca 1986 r. Istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie ma to, że dane odnośnie szerokości drogi na poziomie 8 m były aktualizowane do 1992 r., zatem były irrelewantne z punktu widzenia przepisu art. 73 ust. 1 tej ustawy, dla zastosowania którego ma znaczenie stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.133 p.p.s.a. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 203 pkt 2 w zw. z art.200 i art.205 § 2 p.p.s.a.