Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1894/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Monika Sawa (spr.) WSA Joanna Skiba Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. ze skargi A. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz A. W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.) oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku Powiatu [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...] i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...][...] (dalej: skarżąca) w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...] przy ul. [...][...][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...] obręb [...][....] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Wojewoda [...] decyzją z dnia [....] września 2000 r., znak [...], stwierdził nabycie przez Powiat [....] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...], obręb [...][...], oznaczoną jako działki nr [....] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [....] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody [....], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha wystąpiła [...][...].

Po rozpatrzeniu wniosku Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [....] kwietnia 2015 r., znak [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [....] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...] przy ul. [...][...][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...] obręb [...][...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] kwietnia 2015 r. wystąpił Powiat [...]. Postępowanie to zostało zawieszone z urzędu przez Ministra Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., znak [...], do czasu prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego, toczącego się przed Wojewodą [...] w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. znak [...], stwierdzającą, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obręb [....][...] wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Następnie zawieszone postępowanie zostało podjęte przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [....] stycznia 2019 r., znak: [....].

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji ponownie rozpoznając sprawę powołując się na treść art. 156 § 1 kpa wskazał, że z akt sprawy wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Następnie skomunalizowana nieruchomość była przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przed Wojewodą [...], który ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...], stwierdził, że działka ewidencyjna nr [....] o pow. [...] ha, obręb [...] wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wskazał, że Minister Skarbu Państwa, działając jako organ I instancji w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], uznał że powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że Państwo nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności do skomunalizowanej nieruchomości. Zaś fakt ten oznacza, że przy wydaniu kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej działki nr [...], doszło do rażącego naruszenia przepisu art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzającej (...), bowiem rozdysponowano prawo do nieruchomości nie stanowiącej własności Skarbu Państwa. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obliguje właściwy do jego rozpatrzenia organ administracji publicznej, do ustalenia i weryfikowania, zarówno na etapie wstępnym jak i w kolejnych etapach w toku postępowania administracyjnego, czy pod względem formalnoprawnym (m. in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania. W przypadku stwierdzenia, że osoba wnioskująca nie jest stroną, organ administracji publicznej powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, bądź - po wszczęciu postępowania - decyzję o umorzeniu postępowania, zaś w postępowaniu drugoinstancyjnym - decyzję o uchyleniu decyzji orzekającej co do istoty i umorzeniu postępowania. Organ nie może natomiast w takim przypadku formułować ocen i wniosków dotyczących meritum żądania, gdyż nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Powołując się następnie na treść art. 157 § 2 kpa oraz art. 28 kpa organ wskazał, że nie ulega wątpliwości, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to znaczy ustalić przepis prawa materialnego, powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Jednocześnie pamiętać należy, że od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Zatem o tym, czy interes lub obowiązek mają charakter prawny, czy tylko faktyczny, przesądza treść przepisów prawa materialnego. O posiadaniu przez podmiot interesu prawnego, a tym samym o posiadaniu przez zainteresowanego uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym, rozstrzyga istnienie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, w oparciu o który wyprowadzić można legitymację podmiotu do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym.

Organ wyjaśnił następnie, że materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [....] września 2000r. był art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ww. ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 i Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1998 r. Nr 117, poz. 759), z zastrzeżeniem ust. 2, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Organ podniósł, że z brzmienia powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Zatem stroną postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje, ewentualnie inne osoby, które potrafią wykazać swoje prawo do skomunalizowanego mienia przysługujące im w dniu 1 stycznia 1999 r. Organ podniósł, że wobec powyższego istotnym jest przede wszystkim zweryfikowanie istnienia po stronie wnioskodawczyni o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony legitymującej ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że stan prawny spornej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] aktualnie uregulowany jest w księdze wieczystej KW nr [...]. Natomiast w dniu [...] stycznia 1999 r. stan prawny był wpisany w księdze [...] na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Organ podkreślił, że zarówno w dniu komunalizacji, na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej jak i obecnie wnioskodawczyni nie posiadała i nie posiada w ww. księgach wieczystych wpisu na jej rzecz prawa własności do przedmiotowej nieruchomości.

Organ zauważył, że w przypadku gdy dla danej nieruchomości jest prowadzona księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w jej dziale II. Wpis w księdze wieczystej jest podstawowym dokumentem wskazującym na prawo własności. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 poz. 1007), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Przepis ten wyraża zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencją tej zasady jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie unormowane w ww. art. 3 ust. 1 ma wprawdzie charakter wzruszalny, jednak organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna. O tym, czy doszło do nabycia prawa własności, czy też nie doszło, rozstrzygać może jedynie sąd cywilny. Organ administracyjny nie jest bowiem uprawniony do dokonywania własnej oceny, czy w danym przypadku działała, czy też nie działała rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dlatego wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może się odbywać w postępowaniu komunalizacyjnym, czy też w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji komunalizacyjnej, w których z całą pewnością nie rozstrzyga się sporów o własność, ale w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Zatem kierując się zasadą, że organy administracyjne działają na podstawie przepisów prawa, muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej. Zdaniem organu skoro zatem wpisy w księdze wieczystej KW [...] były w dniu komunalizacji i są aktualnie w tej i w pozostałych księgach wieczystych objęte domniemaniem zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to nie mogą być obalone w ramach prowadzonego w trybie nadzoru postępowania administracyjnego. W sytuacji, gdy podmiot został ujawniony jako właściciel w księdze wieczystej, obalenie domniemania z art. 3 ust. 1 może nastąpić w procesie wytoczonym na podstawie art. 10 ust. 1 o księgach wieczystych i hipotece lub art. 189 Kpc. Organ podkreślił, że usunięcia ewentualnej niezgodności może żądać wyłącznie podmiot posiadający interes prawny, czyli osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia. Oczywistym jest, iż podmiotem takim nie jest w niniejszej sprawie Minister SWiA, działający jako organ administracji publicznej w sferze władztwa publicznego (imperium). Powyższa zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie istnienia tego prawa, a także jego przysługiwania podmiotowi oznaczonemu we wpisie. Co więcej treść praw jest zgodna z wpisem, a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Organ zaznaczył też, iż zgodnie z doktryną domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej. Jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ww. ustawy jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym np. w postępowaniu o zasiedzenie, czy z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, lub z powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 kpc. Organ podkreślił, iż brak możliwości dokonywania przez organ administracji publicznej odmiennych ustaleń od wynikających z wpisów w księdze wieczystej jest powszechnie akceptowany przez sądy administracyjne. Wyjaśnił to już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999r., sygn. akt IV SA 2338/98, wskazując, iż zasada wyrażona w art. 3 ww. ustawy wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru. Zatem wynikająca z art. 3 ust. 1 ww. ustawy zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich - także organy administracji i sądy administracyjne, aż do czasu skutecznego obalenia, ale wyłącznie w przewidzianym prawem trybie.

Reasumując, Minister wskazał, że miał podstawy do uznania, że wnosząca o stwierdzenie w części nieważności decyzji komunalizacyjnej nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [....] z dnia [...] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej działki nr [...]. W świetle zaś orzecznictwa sądów administracyjnych wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak jak to nakazuje art. 104 Kpa - co do istoty, ale odmiennie. W przypadku, gdy organ podejmie czynności na skutek wniosku podmiotu nieuprawnionego i nie zostanie w toku postępowania konwalidowany brak wniosku od strony legitymowanej, postępowanie to podlega umorzeniu na mocy art. 105 §1 kpa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie prawa tj. art. 8 k.p.a, art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw z art. 144 kc, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Uzasadniając zarzuty skargi skarżąca wskazała na treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższego wynika, iż przyznanie danemu podmiotowi statusu strony w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do ochrony jego interesów, który w doktrynie prawa administracyjnego k.p.a. ujęty jest w sposób jasny i logiczny i gwarantujący osobom, które w ich mniemaniu mają niezaspokojone roszczenie prawne, możność uzyskania ich zaspokojenia Odnosząc się do problematyki strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skarżąca podkreśliła, że należy mieć na uwadze, iż przedmiotem postępowania nieważnościowego, jest ustalenie prawidłowości decyzji administracyjnej kończącej postępowanie zwykłe lub nadzwyczajne pod kątem kwalifikowanych wad prawnych. Tak wyznaczony przedmiot postępowania determinuje inny zakres podmiotowy sprawy niż w postępowaniu głównym. Skarżąca powoła się na wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r. gdzie podkreślono, że "Nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji, niemniej jednak to przedmiot decyzji badanej, określa krąg podmiotów będących stroną postępowania zarówno zwykłego, jak i prowadzonego w tzw. trybie nieważnościowym". Stroną postępowania nieważnościowego będzie więc zawsze automatycznie każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję ale także podmioty, które nie brały udziału w postępowaniu głównym, przy ustaleniu, iż skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą także ich dotyczyły. Zdaniem skarżącej taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, albowiem postępowanie komunalizacyjne dotyczące przedmiotowej nieruchomości, przejętej mocą dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej, zakończone ww. decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 roku, prowadzone było z oczywistych względów, z pominięciem jej ojca, spadkobiercy ówczesnego właściciela [...][...].

Skarżąca podniosła, że odmowa przyznania jej prawa strony przez organ administracji było działaniem nieuprawnionym i wadliwym. Zdaniem skarżącej z powołanych okoliczności jednoznacznie wynika, iż będąc następcą prawnym ojca [...][...], który to z kolei był jednym ze spadkobierców, wespół ze swoim rodzeństwem, jego ojca a dziadka skarżącej – [...][....], przysługuje jej legitymacja procesowa do podważenia ww. decyzji komunalizacyjnej. Skarżąca podkreśliła, że jej pokrewieństwo (z ówczesnym właścicielem) zostało dostatecznie wykazane za pomocą przedstawionej organowi (Ministrowi Skarbu Państwa) dokumentacji - akty stanu cywilnego, postanowienia sądowe spadkowe czy też notarialne poświadczenie dziedziczenia. Z powyższego jednoznacznie wynika zdaniem skarżącej, niekwestionowane zresztą uprzednio przez organ - Ministra Skarbu Państwa - którego następcą jest aktualnie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jej uprawnienie do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem. Skarżąca przywołała następnie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i podniosła, że tytuł prawnorzeczowy do przedmiotowej nieruchomości oczywiście przysługiwał jej dziadkowi, a następnie po jego śmierci wskazanym przeze nią jego następcom prawnym, w tym również skarżącej i wynika z treści ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [....] października 2013r.

Skarżąca wskazała, że zdziwienie budzi zatem stanowisko organu zawarte w zaskarżonej decyzji, a wskazujące, iż brak w prowadzonej dla nieruchomości księdze wieczystej stosownego wpisu prawa własności na jej rzecz zarówno w dacie 1 stycznia 1999 r., w której ówczesny stan prawny wpisany był w księdze [...] na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie przepisów ww. dekretu, jak i w aktualnie prowadzanej dla przedmiotowej nieruchomości księdze wieczystej o nr [...], powołując się min. na regulację art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, uzasadnia brak możliwości wystąpienia przeze nią z ww. wnioskiem. Skarżąca podkreśliła, że należy mieć na uwadze, iż przedmiotowa nieruchomość nie przeszła na rzecz Skarbu Państwa w trybie reformy rolnej (dekret PKWN) o czym świadczy ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2013r. Nadal właścicielem pozostawał jej dziadek [...][...]. Skarżąca wskazała, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ kwestionuje jej uprawnienie wyłącznie na podstawie domniemania prawa własności wynikającego z księgi wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości, a przysługujące Powiatowi [...] (decyzja komunalizacyjna). Skarżąca wskazała, że w jej ocenie mając na względzie całość materiału dowodowego wskazującego na osobę właściciela tejże nieruchomości w dacie wejścia w życie powołanego dekretu PKWN jak i wykazane po nim następstwo prawne, powyższa okoliczność nie może stanowić przeszkody do ustalenia rzeczywistego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości i tym samym obalenia tego domniemania w innym postępowaniu niż przed sądem powszechnym, na co wskazuje Minister.

Wbrew stanowisku organu, zdaniem skarżącej, wpis właściciela do księgi wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny, co oznacza, że wynikające z takiego wpisu domniemanie oparte na treści art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, możliwe jest do obalenia w każdym postępowaniu, w którym ma to znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności żądania. Decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. stanowi dostateczną przesłankę do obalenia domniemania o prawdziwości wpisu w księdze wieczystej na rzecz następców prawnych (spadkobierców) [...][...], w tym także na jej rzecz. Nadto, zdaniem skarżącej, wbrew stanowisku organu, wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji komunalizacyjnej nie powoduje automatycznie zmiany stanu prawnego nieruchomości w odniesieniu do tego, który jest ujawniony w księdze wieczystej. Koniecznym w istocie będzie wystąpienie do sądu powszechnego o uzgodnienie rzeczywistego stanu prawnego nieruchomości w trybie art. 189 kpc. w zw. z art. 10 ust. 1 o księgach wieczystych i hipotece. Jednak w pierwszej kolejności niezbędnym jest wyeliminowanie powyższej decyzji komunalizacyjnej z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym. W ocenie skarżącej wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej jest o tyle wykazany, gdyż wyeliminowanie jej z obrotu prawnego umożliwi jej dokonanie dalszych kroków przed sądem powszechnym we wskazanym wyżej celu.

Reasumując skarżąca wskazała, że w jej ocenie zarówno oczywistym jest fakt posiadania przeze nią interesu prawnego do podważenia ww. decyzji komunalizacyjnej, jak również zasadność wniosku o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1999r., z uwagi na treść ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 roku, znak: [....], w której stwierdził, iż zespół pałacowo-parkowy oznaczony aktualnie jako ww działka ew. nr [...], stanowiący byłą własność jej dziadka [...][...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu PKWN. Skoro bowiem powyższa działka nie mogła zostać przejęta na rzecz Skarbu Państwa w trybie ww. dekretu, to tym samym nie mogła zostać skomunalizowana na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 roku - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. To zdaniem skarżącej prowadzi do konkluzji, iż podważana przez nią w trybie nieważnościowym decyzja komunalizacyjna, jako wydana z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Takie też stanowisko wynika z decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [....] kwietnia 2005 roku, uchylonej zaskarżoną do Sądu decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera uzasadnione podstawy.

Przedmiotem analizy jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] lipca 2019 r, który uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z [...] kwietnia 2015 r., znak [...] i umorzył postępowanie wszczęte na wniosek [...][...] w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...] przy ul. [....][....][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...] obręb [...][...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...].

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Tego rodzaju postępowanie ma charakter nadzwyczajny i jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, albowiem ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny. Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Wa 2095/06, Lex Nr 299851), w którym Sąd przyjął, iż "Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego". Zatem, organ administracji publicznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzorczym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, gdyż rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź braku - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Minister nie dokonał merytorycznej oceny decyzji organu I instancji w kontekście wskazanych przesłanek gdyż uznał, że skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...].

Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawą materialnoprawną decyzji, której stwierdzania nieważności żąda skarżąca był art. 60 ust. 1 i 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 60 ust. 1 i 3 ww. ustawy mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nabycie mienia, o którym mowa w ust. 1, stwierdza wojewoda w drodze decyzji. Przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie stosuje się. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dniem 1 stycznia 1999 r. powiaty przejmują publiczne szkoły podstawowe specjalne, szkoły ponadpodstawowe, szkoły sportowe i mistrzostwa sportowego oraz placówki wymienione w art. 2 pkt 3-5 i 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 i Nr 106, poz. 496, z 1997 r. Nr 28, poz. 153 i Nr 141, poz. 943 oraz z 1998 r. Nr 117, poz. 759), z zastrzeżeniem ust. 2, prowadzone do dnia 31 grudnia 1998 r. przez dotychczasowych wojewodów oraz właściwych ministrów. Stroną postępowania komunalizacyjnego (a w konsekwencji również postępowania nadzorczego) jest Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz właściwa jednostka samorządu terytorialnego, która mienie to przejmuje, ewentualnie inne osoby, które potrafią wykazać swoje prawo do skomunalizowanego mienia przysługujące im w dniu 1 stycznia 1999 r.

W orzecznictwie wskazuje się, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieruchomości rolnych w trybie powołanej ustawy może mieć nie tylko podmiot legitymujący się tytułem prawnym do tej nieruchomości (przekreślającym tytuł Skarbu Państwa), lecz także podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2015 r., II OSK 324/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjmuje się więc, że prawo strony służy także innym podmiotom, które wykażą taki przymiot, w szczególności tym, które roszczą sobie prawo do gruntu objętego dotychczasową decyzją (przykładowo komunalizacyjną - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/10, publ. jw.). Interes prawny może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążącym się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (p.m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt II [..], i cytowane tam orzecznictwo, dostępne jw.). Dlatego zagadnienie interesu prawnego, którego legitymacja procesowa jest pochodną, powszechnie w doktrynie i orzecznictwie uważane jest za zagadnienie o charakterze materialnoprawnym, bowiem warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym interes prawny, zależny jest od istnienia przepisu materialnoprawnego, z którego można go wywieść (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, publ. jw.

W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2000 r., znak [...], w części dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat [...] własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...] przy ul. [...][....][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...] obręb [...][...] oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...] może być jedynie podmiot, poza Skarbem Państwa i gminą (którzy posiadają uprawnienia strony z mocy prawa), który powołałaby się na dokument świadczący o tym, że w dniu 1 stycznia 1999 r. przysługiwało mu prawo własności do skomunalizowanego mienia lub podmiot, który ma roszczenie do Skarbu Państwa o nabycie prawa własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Skarżąca takie prawo wykazała gdyż dysponuje ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2013 r., która przekreśliła tytuł Skarbu Państwa do przedmiotowej nieruchomości.

W niniejszej sprawie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2000 r., znak [...], stwierdził nabycie przez Powiat [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności mienia Skarbu Państwa, będącego we władaniu Zespołu Szkół w [...][...], obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej [...][...], obręb [...][...], oznaczoną jako działki nr [....] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. Decyzja stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego. Stała się również podstawą wpisu do księgi wieczystej.

Niemniej decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak [...], Wojewoda [...] stwierdził, że działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...][...] wchodząca w skład zespołu pałacowo-parkowego nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, poz. 13 ze zm.). Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] listopada 2013 r. Tym samym decyzja Wojewody [...] wywołała ten skutek, że Skarb Państwa utracił prawo własności objętej decyzją nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...][...], obręb [...][...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Skarb państwa utracił podstawę prawną nabycia prawa własności tej nieruchomości wynikającej z dekretu o reformie rolnej. Tym samym nie mogło być przedmiotem komunalizacji mienie, które nie stanowiło własności Skarbu Państwa. Skarb Państwa wprawdzie w dacie wydania decyzji Wojewody [...] legitymował się prawem własności działki ewidencyjnej nr [...] o pow. [...] ha, obręb [....][...], dla której prowadzona jest obecnie księga wieczysta KW nr [...], niemniej jednak na skutek decyzji Wojewody [...] podstawa jego prawa odpadła gdyż decyzja Wojewody [...] przekreśliła tytuł prawa własności Skarbu Państwa do tej nieruchomości. W niniejszej sprawie ujawnione, na skutek decyzji Wojewody [...] okoliczności, wskazują, że Skarbowi Państwa na dzień 1 stycznia 1999 r. nie przysługiwał tytuł własności do tej nieruchomości pomimo niedokonania zmian w treści księgi wieczystej. Tym samym wbrew stanowisku organu domniemanie rękojmi wiary ksiąg wieczystych zostało wzruszone. Nie oznacza to, że organ ma wkraczać w kompetencje sądu powszechnego oceniając czy zachodzą podstawy do zmiany treści wpisu w księdze wieczystej. Zadaniem organu jest ustalenie prawidłowości wydania decyzji komunalizacyjnej, w tym, czy w dacie tej decyzji Skarb Państwa legitymował się prawem własności czy też nie na podstawie całokształtu materiału dowodowego jakim dysponuje, w tym ostatecznych decyzji administracyjnych, które istnienie tego prawa podważyły a nie wyłącznie w oparciu o wpis w księdze wieczystej, którego do czasu istnienia w obrocie ostatecznej decyzji komunalizacyjnej, skarżąca uzgodnić nie może. Zasadne jest zatem stanowisko skarżącej, że wykazała ona tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości po poprzednikach prawnych przedstawiając dokumenty w tym postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Zważywszy na powyższe wskazać należy, że skarżącej przysługuje prawo strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r., co oznacza, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając dokonaną przez Sąd zbada legalność decyzji organu I instancji dokonując jej merytorycznej oceny.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa oraz art. 200 ppsa stanowiącego podstawę orzeczenia o kosztach postępowania, orzekł jak w sentencji wyroku.