Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 2/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 19
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 8 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek(spr.) Protokolant pomocnik sekretarza sądowego Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy w Lipcach Reymontowskich z dnia 30 kwietnia 2003 r. nr VIII/33/03 w przedmiocie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody na terenie gminy L. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 22 pkt 7 i 8 Regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy L. stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. LS


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Nr VIII/33/03 Rady Gminy Lipce Reymontowskie z dnia 30 kwietnia 2003 roku w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody na terenie gminy Lipce Reymontowskie.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Gminy Lipce Reymontowskie w dniu 30 kwietnia 2003 roku podjęła uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody na terenie gminy. Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 1996 roku Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). W treści § 1 powołanej uchwały postanowiono, iż ustala się regulamin dostarczania wody obowiązujący na terenie gminy w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. W zapisie § 23 ust. 8 załącznika wskazano, iż osoba ubiegająca się o przyłącze wodociągowe jest zobowiązana do wniesienia opłaty w urzędzie gminy z tytułu kosztów w partycypacji budowy sieci wodociągowej. Wykonanie uchwały powierzono wójtowi gminy (§ 2 uchwały). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa (§ 3 uchwały).

Pismem z dnia 26 listopada 2012 roku Prokurator Rejonowy w Brzezinach wniósł skargę na powyższą uchwałę zarzucając jej naruszenie art. 18 ust. 2 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że wymienione przepisy stanowią podstawę prawną do nałożenia w drodze uchwały obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności rzeczonej uchwały. Zdaniem strony skarżącej kwestionowana uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, a polski ustawodawca nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących. Uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady określone w art. 40 ustawy o samorządzie gminnym. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych Prokurator wskazał, iż w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzenie opłat za korzystanie z nich. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, stwierdzenie nieważności przepisu § 22 ust. 8 załącznika do uchwały oraz o wzajemne zniesienie między stronami kosztów postępowania sądowego. W treści odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż Rada Gminy Lipce Reymontowskie w dniu 23 października 2006 roku podjęła uchwałę Nr XXXIV/195/06 w sprawie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody na terenie gminy Lipce Reymontowskie. W przepisie § 1 powyższej uchwały organ dokonał skreślenia przepisu § 22 ust. 7 i ust. 8 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały z dnia 30 kwietnia 2003 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.), w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142 poz. 1591 ze zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 50 ust. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Uwzględniając powyższe należy ocenić, że w stanie faktycznym sprawy skarga jest w pełni dopuszczalna.

Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała określa regulamin dostarczania wody na terenie gminy, w tym m. in. określa wysokość opłaty za przyłączenie, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z sieci kanalizacyjnej bądź wodociągowej i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, m. in. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Na tej podstawie Sąd uznał, że kwestionowana w skardze uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, zatem jest aktem prawa miejscowego.

W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 roku, Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Pierwszy z wymienionych przepisów ustawy o samorządzie gminnym zawierał upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należy m. in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Tymczasem art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 123, poz. 858 ze zm.) określa, że rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, zgodnie z regulacją art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1), szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2), sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3), warunki przyłączania do sieci (pkt 4), techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych (pkt 5), sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza (pkt 6), sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8) i warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe (pkt 9).

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2012 roku, sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011 roku, sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010 roku, sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994 roku, sygn. akt SA/Po 230/94, dostępne internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną

z prawem.

W konkluzji wskazać należy, iż znaczny upływ czasu od podjęcia uchwały, czy brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 lutego 1994 roku (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Ol 892/10, publ. Lex nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 roku, sygn. akt II SA/Ol 458/08, publ. Lex nr 475256).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność kwestionowanej w skardze uchwały w zakresie przepisu nakładającego obowiązek uiszczenia opłaty za przyłącze wodociągowe.

B.A.