Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 636/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 15,  art. 20,  art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi Gminy Opole na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 31 października 2008 r., nr IG.VI-TD-7042-254/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2) określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Opole kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 25 września 2008 r. Rada Miasta Opola podjęła uchwałę, nr XXXVI/380/08, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Szczepanowic w Opolu. Podstawę prawną podjęcia aktu stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Działając w oparciu o art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny, Wojewoda Opolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 31 października 2008 r., nr IG.VI – TD – 7042 – 254/08, stwierdził nieważność wskazanej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa tj. art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając rozstrzygnięcie, stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako przyczynę stwierdzenia nieważności organ nadzoru wskazał niezgodność ustaleń planu miejscowego z wiążącymi radę gminy ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy terenów oznaczonych jako :

- 11MN, 12MN, 13 MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

- 11KDD, 26KDD – tereny dróg dojazdowych;

- 4KDL – tereny drogi publicznej – ulicy lokalnej;

- 2KDZ – tereny drogi publicznej – ulicy zbiorczej;

- 16UN – tereny usług nauki;

- 20MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami.

Wyjaśnił w tym zakresie, że w obowiązującym studium – części lub całości wskazanych terenów przeznaczone są na tereny zieleni parkowej – projektowane. Jednocześnie też jak zauważył, Studium nie określa obszaru, na którym rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym (ul. Chmielowicka), co do których obowiązek określenia ich w studium wynika z art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy, a które to w przedmiotowym planie miejscowym oznaczono symbolem 4KDL – teren drogi publicznej (ulicy lokalnej).

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego, Gmina Opole zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Wnosząc w skardze o uchylenie w całości zaskarżonego aktu, gmina zarzuciła mu naruszenie przepisów:

- art. 10 § 1 i art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), poprzez uniemożliwienie gminie wzięcia udziału w postępowaniu jako strona i złożenie wyjaśnień;

- art. 9 ust. 4 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że projekt miejscowego planu został sporządzony niezgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola;

- art. 10 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że w studium nie zostały określone obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym;

- art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z uwagi na to że ocenie zgodności z przepisami prawa podlega uchwała w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w rejonie Szczepanowic w Opolu wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, a nie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola.

Uzasadniając zarzuty skarżąca zakwestionowała stanowisko organu nadzoru i wskazała, że przedmiotowa uchwała nie narusza przepisów prawa. Wyjaśniła, że zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 K.pa. jako strona miała prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów, jednakże pracownikom gminy odmówiono udzielenia informacji i złożenia w sprawie jakichkolwiek wyjaśnień. Podnosząc z kolei brak sprzeczności planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, gmina powołała część zapisu rozdziału IV pkt 2 uchwały podjętej w tym przedmiocie w dniu 22 lutego 2001 r. oraz wskazała, że rozwiązania przyjęte w planie miejscowym spełniają ustalenia zawarte w Studium dla planów dla obszarów 9M – Szczepanowice (str. 111 Studium) oraz 10M – Wójtowa Wieś (str. 112 Studium). Powołując zapis art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakwestionowała także interpretację o przenoszeniu na plan metodą kalkową założeń Studium. Wskazując że Studium jest dokumentem wyznaczającym kierunki rozwoju gminy, niestanowiącym aktu prawa miejscowego stwierdziła, że idąc tym tokiem rozumowania, w obszarze zabudowy mieszkaniowej nie byłoby możliwe wyznaczenie innych nieodzownych funkcji towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jak np. tereny przeznaczone pod drogi, infrastrukturę (m.in. stacje trafno, przepompownie ścieków, rozdzielnie gazu), zieleń parkową, a także usługi w tym m.in. zdrowia i oświaty. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowe rozmieszczenie poszczególnych funkcji i ich linie rozgraniczające ustalane są na etapie sporządzania planu, przy zachowaniu wyznaczonych w studium kierunków. Jednocześnie też, z uwagi na złożoność zagadnień zawartych w studium, jako planszę wynikową dla ustalenia polityki przestrzennej gminy, uznaje się załącznik nr 3, a ustaleniami wiążącymi dla planów miejscowych są zakazy i nakazy zawarte w kierunkach zmian w strukturze przestrzennej miasta oraz w przeznaczeniu terenu. Odnosząc się do kolejnych zarzutów skarżąca podniosła, że nie widzi także sprzeczności Studium z ustaleniami dla terenu 2 KDZ – tereny drogi publicznej (ulicy zbiorczej). W tym zakresie podkreśliła, że załącznik do Studium nr 6, stanowi schemat rozwiązania układu komunikacyjnego. Wskazana droga jest z kolei szczegółem technicznym adekwatnym do skali opracowania (skali planu) powstałym z potrzeby zapewnienia możliwości prawidłowego funkcjonowania układu drogowego z uwagi na bezpieczeństwo ruchu. Łącznik tras 2 KDZ daje możliwość stworzenia bezpiecznego połączenia tras: szczepanowickiej i krapkowickiej oraz przyjęcia optymalnego rozwiązania przy projektowaniu geometrii docelowych dróg, co jest zgodne z kierunkiem rozwoju wyznaczonym w Studium. Dalej na potwierdzenie, że obszary przeznaczone w planie pod inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym określone zostały w Studium, skarżąca powołała część zapisu rozdziału III pkt 6 obowiązującego Studium. Stosownie do art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazała zaś, że w ramach nadzoru objętego postępowaniem, ocenie podlegała uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie uchwała stanowiąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego, wniósł o oddalenie skargi. W oparciu o § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) za niepotwierdzony uznał fakt zgodności ustaleń planu – dla terenu 2KDZ – z ustaleniami studium. W wyjaśnieniu takiego stanowiska wskazał, że skoro stosownie do powołanych regulacji w części rysunkowej obowiązującego studium nie określono tych obszarów, a w części opisowej nie zostały wyraźnie zdefiniowane przyjąć należy, że w studiu takich kierunków rozwoju inwestycji celu publicznego na wskazanym obszarze nie określono. Z tego zaś względu nie można też przyjąć, że ich uchwalenie w planie miejscowym uwzględnia ustalenia Studium. Jeżeli bowiem załącznik do Studium nr 6 stanowi schemat docelowego rozwiązania układu komunikacyjnego, zdaniem organu, drogi 2 KDZ i 4KDL powinny zostać w nim ujęte. Jako nietrafny Wojewoda wskazał ponadto zarzut, jakoby w ramach oceny planu miejscowego, jego ocenie podlegała również uchwała stanowiąca studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do argumentów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. wskazał z kolei, że po doręczeniu organowi zawiadomienia nie zostały wniesione pisemne, czy też ustne uwagi, ani też nie złożono wyjaśnień. Jednocześnie też, z ustalonej w art. 91 ust. 5 o samorządzie gminnym zasady odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., nie wynika że rozstrzygniecie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Unormowanie o odpowiednim stosowaniu przepisów należy zatem traktować jako pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem – (art.1 § 1 i § 2) ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269).

Tak przeprowadzona kontrola w oparciu o art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest działalność uchwałodawcza organu samorządu terytorialnego, jaką jest Rada Miasta Opola, a konkretnie zgodność z prawem jej uchwały nr XXXVI/380/08 z dnia 25 września 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie Szczepanowic w Opolu, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przywołaną uchwałę podjęto po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Opola (uchwała Nr LIV/602/05 Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005r.) oraz stwierdzono w niej, że przedmiotowy plan kompleksowo rozwiązuje zagadnienia urbanistyki na wskazanym obszarze ze szczególnym uwzględnieniem problemów komunikacji i infrastruktury technicznej, ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego. Definiuje tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wielorodzinną z usługami, jednorodzinną, jednorodzinną z usługami, usługi, działalności usługowo-produkcyjne, określając zasady kształtowania zabudowy i realizacji uzbrojenia. W przedmiotowej uchwale określono zakres wynikający z art. 15 ust. 2 i ust. 3 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że plan sporządzono zgodnie z art. 17 ww ustawy.

Przesłanki zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego są wyznaczone w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r.o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdzie stwierdza się, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W wypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 ustawy). Artykuł 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięciem nadzorczym przez określenie kategorii wad (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa). Rozstrzygnięcie nadzorcze zgodne z prawem to takie, które nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej, wyznaczonych w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W ust. 3 art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, zaś wskazano obowiązkowe składniki rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zauważyć zatem trzeba, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten biorąc pod uwagę jego treść (w szczególności argumentację zawartą w uzasadnieniu), może zostać pozostawiony w obrocie prawnym.

Zawarcie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyczerpującego i prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego jest obowiązkiem organu nadzoru, wynikającym z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym, który waży w istocie o możliwości jego akceptacji przez sąd administracyjny. Nie jest natomiast rolą sądu administracyjnego zastępowanie organu nadzoru w wykonaniu tego obowiązku, w szczególności poprzez uzupełnianie niezbędnych rozważań, czy też tłumaczenie niejasnych lub niepełnych wywodów. Przesłanki działania organu nadzoru muszą zostać wyrażone wprost i nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Dodać jeszcze przy tym wypada, iż w razie gdy organ nadzoru decyduje się na stwierdzenie nieważności poddanej jego kontroli uchwały organu gminy w całości (w myśl art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ ten może orzekać o nieważności uchwały organ gminy w całości lub w części), to uzasadnienie wydawanego rozstrzygnięcia nadzorczego przekonywać musi o sprzeczności z prawem w istotnym zakresie w wszystkich (a nie tylko niektórych) postanowień zawartych w uchwale.

Jak już wyżej powiedziano, tryb i organ uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określają art. 91 i nast. stawy o samorządzie gminnym. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności szczególnego rodzaju uchwały organu gminy, jaką jest uchwała w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zmodyfikowane – w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym, że "stwierdza się nieważność uchwały rady gminy, sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne" – przez przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zauważyć przyjdzie, że wskazanie w ust. 1 art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw nieważności uchwały w sprawie studium lub w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec przywołanego art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Zgodnie z art. 28 cytowanej wyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały w całości lub części.

Badając legalność zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził w pierwszym rzędzie, że w toku procedury planistycznej nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, zachowana została też właściwość organów. Organ prowadzący procedurę uchwalania planu dopełnił czynności wymaganych w przepisach art. 14-20 powołanej ustawy, co dokumentuje opisana dokumentacja planistyczna.

Do rozważenia pozostaje zatem przesłanka uzależniająca nieważność uchwały w przedmiocie planu miejscowego od stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania takiego planu. W tym przypadku ustawodawca nie wymaga, aby naruszenie miało charakter istotny, zatem każde naruszenie zasad sporządzania planu, skutkuje stwierdzeniem jego nieważności w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, a więc również jego zgodności ze studium i związane są z treścią planu oraz parametrami technicznymi oraz wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Dla normatywnego wyznaczenia tych standardów znaczenie mają zatem w szczególności przepisy art. 15, 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do dokumentacji planistycznej kryteria jej poprawności wskazują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Podkreślenia wymaga, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku rada gminy dokonuje kilku czynności o doniosłych skutkach prawnych. Zasada zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium kierunków uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy nie została w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyrażona wprost w formie przepisu materialnego, wyłania się ona z przepisów proceduralnych. Przyjęcie kryterium i zakresu wymaganej zgodności planu miejscowego ze studium ustawodawca pozostawił uznaniu rady gminy. Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planu ustaleniami studium zależy, zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy. Z brzmienia art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym można wnosić, że rada gminy ocenia zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, pomimo że planu jeszcze nie uchwaliła. W istocie chodzi o ocenę zgodności projektu planu, a nie planu ze studium. Stwierdzenie zgodności projektu planu ze studium następuje przed uchwaleniem planu. Jeśli rada gminy uzna, że projekt planu przedstawiony do uchwalenia nie jest zgodny ze studium, może stwierdzić konieczność dokonania zmian w projekcie zgodnie z art. 19 ust. 1 przedmiotowej ustawy. Stwierdzenie zgodności planu ze studium jest zatem czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu, ale następuje przed jego uchwaleniem. Wymóg przewidziany w art. 20 ust. 1 ustawy zostanie spełniony zarówno, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas gdy uchwała o zgodności projektu planu z ustaleniami studium podjęta zostanie w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak: NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2007r. sygn. akt II OSK 1863/06, ONSA i WSA z 2008r. , Nr 1. poz. 14). Taki wymóg w niniejszej sprawie został dochowany.

Równocześnie badając zaskarżoną uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że przy uchwalaniu przedmiotowego planu miejscowego dla Miasta Opola w rejonie Szczepanowic nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu. W szczególności Sąd nie uznał za zasadny zarzutu Wojewody, jakoby plan był sprzeczny ze Studium w części wskazanej w skardze.

Zakwestionowane przepisy § 11 pkt 11, 12, 13 rozdziału "Przepisy szczegółowe" zaskarżonej uchwały odnoszą się odpowiednio do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 11MN i 12MN, 13MN. Dla terenów tych ustalono przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczenie uzupełniające usługi.

Tereny te w postanowieniach Studium zostały zaliczone do obszaru 9M – Szczepanowice.

W przekonaniu Sądu, należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady Gminy, że określenie w planie miejscowym terenów przewidzianych w Studium pod zabudowę mieszkaniową jako terenów stanowiących rezerwę pod taką zabudowę, nie stoi we wzajemnej sprzeczności. Wskazać trzeba, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu (...), Studium służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Utrzymanie dotychczasowego sposobu użytkowania terenów oznaczonych jako 11,12,13 oraz 20 MN niewątpliwie nie wyklucza i nie ogranicza zrealizowania w przyszłości kierunku zagospodarowania wyznaczonego w Studium. Postanowienia planu dla tej jednostki nie modyfikują też kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium, albowiem rezerwują te tereny dla realizacji funkcji głównej, mieszkaniowej, zgodnej ze Studium. Nie można zatem podzielić stanowiska organu nadzorczego, że ustalenia Planu nie spełniają wymogu zgodności z ustaleniami Studium. Wojewoda nie uwzględnił bowiem, że w ustaleniach Studium stwierdzono dla terenu Szczepanowic (obszar 9M), iż jest to przede wszystkim obszar położony w strefie zabudowy mieszkaniowej, a znajduje się tu zarówno zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna. Studium stwierdza, że obszar ten powinien być w jak największym stopniu przeznaczony na zabudowę mieszkaniową, w miarę możliwości wielorodzinną, średniej intensywności. Jednocześnie w Studium zaznaczono, iż uporządkowania wymaga układ komunikacyjny (str. 111 Studium). W Studium, w zestawieniu tabelarycznym "ustalenia dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru 9M" jako zakazy przyjęto jedynie: lokalizację hipermarketów, przemysłu terenochłonnego, zakłócającego krajobraz i ład przestrzenny, lokalizację zabudowy o wysokości powyżej 12m, za wyjątkiem wież kościołów i dominant, lokalizację zabudowy w strefach ograniczonego użytkowania od linii wysokiego napięcia. Wobec powyższych zapisów, zdaniem Sądu, należy uznać, że przepisy planu nie naruszają wprowadzonych w Studium zakazów.

Analogicznie wygląda w przekonaniu Sądu, kwestia zgodności § 117 uchwały (teren przeznaczony na drogę publiczną 2 KDZ), § 135 i 150 (11 KDD oraz 26 KDD tereny przeznaczone na drogę publiczną – ulicę dojazdową) i postanowień Studium dotyczących rejonu 9 M. Wprawdzie Studium nie precyzuje przebiegu konkretnych dróg, przewiduje jednak, że udostępnienie tych terenów do zagospodarowania wymaga uporządkowania układu komunikacji, w tym przygotowania w planach rozwiązań obsługi komunikacyjnej i inżynieryjnej. Natomiast kierunki rozwoju komunikacji i infrastruktury technicznej opisuje rozdział 5 Studium przewidując, iż planowany i częściowo zrealizowany system komunikacji kołowy Opola jest układem promienistym, scalonym dwoma pierścieniami; zewnętrznym i wewnętrznym. Pierścień zewnętrzny ma zapewnić obsługę ruchu tranzytowego z terenów Śląska Opolskiego oraz rejonów południowo-zachodniej Polski, który omija samo miasto i jego centrum. Pierścień wewnętrzny ma zapewnić dystrybucję poza centrum przepływów wewnętrznych, zewnętrznych i docelowych. Kierunki rozwoju układu komunikacyjnego zostały przedstawione na mapie w skali 1:20 000. Jednocześnie Studium dokładnie przedstawia system dróg jako elementy układu głównego i elementy układu uzupełniającego, do którego między innymi należą trasa szczepanowicka i trasa krapkowicka. Załącznik nr 6 do Studium Uwarunkowań i Zagospodarowania Miasta Opola przedstawia schemat docelowego rozwiązania komunikacyjnego, natomiast zarówno droga 2 KDZ, jak i 11 KDD, 26 KDD i 4 KDL to drogi o znaczeniu dróg dojazdowych, ulicy lokalnej bądź ulicy zbiorczej. W ocenie Sądu, przedmiotowe drogi, ze względu na swój rozmiar i funkcję, a także przeznaczenie (w tym wobec braku ingerencji w środowisko) nie musiały być ujęte w Studium. Trzeba bowiem odróżnić drogi przeznaczone w Studium pod cele urbanizacji, których nie sposób wykreślić w Studium, od dróg na szczególnie prawnie chronionym obszarze np. na obszarze leśnym.

Równocześnie w ocenie Sądu, nie stanowi o sprzeczności ze Studium przyjęcie w planie na terenie oznaczonym symbolem 16 UM, jego przeznaczenia na "usługi nauki". Ustalenia Studium dotyczące rejonu Szczepanowic zwracają szczególna uwagę, aby część tego obszaru (tereny powojskowe), objętego "Programem Rewitalizacji dla Miasta Opola na lata 2005-2006. Opole 2005", przekształcić w campus uczelniany a dzięki temu doprowadzić do ożywienia tej części miasta – str. 111 Studium.

Reasumując, godzi się zauważyć, że jak wynika z treści uchwały Rady Miasta Opola z 25 września 2008 r., na obszarze planu ustalono dla przeważającej części obszaru tereny zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i wielorodzinnej i mieszkaniowo-usługowej. Z treści uchwalonego planu miejscowego jednoznacznie zatem wynika iż funkcją dominującą na obszarze objętym planem jest funkcja mieszkaniowa z uzupełniającą funkcją usługową, co jest niesprzeczne z ustaleniami Studium, określającymi cały rejon Szczepanowic, jako teren zurbanizowany, przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, głównie wielorodzinną, średniej intensywności. Dopiero w przypadku zmiany charakteru obszaru można by mówić o zmianie polityki przestrzennej gminy, co oczywiście mogłoby nastąpić po zmianie studium uwarunkowań przestrzennego kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Pojęcie zgodności planu miejscowego ze Studium jest pojęciem niedookreślonym i ma w dużym stopniu ocenny charakter. Zakres zgodności może być różny od "niesprzeczności" z ustaleniami studium aż po ich uszczegółowienie. Punktem wyjścia do oceny zgodności planu ze studium będzie zawsze przedmiot i sposób ujęcia ustaleń studium. Jeżeli ustalenia mają dotyczyć rozmieszczenia sieci infrastrukturalnych albo terenów chronionych na danym obszarze to muszą być one zlokalizowane w granicach tego obszaru – jednakże ich szczegółowe umiejscowienie należy do samego planu. Studium bowiem nie może ingerować w zakres przedmiotowy planu i określać przeznaczenia terenów w stopniu zastrzeżonym przepisem art. 15 ust. 2 przedmiotowej ustawy dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Dodać należy, że restrykcyjny charakter art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnosi się do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu (porównaj wyrok NSA marginesie 28.08.2006r. niepubl.).

Uwzględniając powyższe należało uznać, że skarga ma uzasadnione podstawy, wobec czego wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim i trzecim wyroku oparte jest o przepis art. 152 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie dodać można, że wobec tego, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie był konkretny akt nadzoru Wojewody Opolskiego, to żadnego znaczenia (poza oceną jego legalności) nie mogły mieć argumenty konstruowane w oparciu o zachowanie się tego organu nadzoru w przeszłości w odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola, rejon Wójtowa Wieś jak i wobec uchwały Rada Miasta Opole w przedmiocie Studium kierunków uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Opola.