Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 957/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi E. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wymeldowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 8 lipca 2010 r. [...] UNP: 1030/BOI/-XII/10 na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie wymeldowania P. Cz. z lokalu przy ul. [...] w [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie wymeldowania P. [...] zostało wszczęte na wniosek E. Cz., właścicielki nieruchomości.

Prezydent Miasta [...] powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 19 stycznia 2009 r. NSA w Warszawie, sygn. akt II OSK 1803/07) uznał, że właściciel lub inny podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu, nie jest traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie, a jedynie jako inicjujący postępowanie, właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek. Wobec powyższego nie ma prawa uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ nie ma on w sprawie interesu prawnego. Nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona. W tej sytuacji właścicielowi lub innemu podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do lokalu, dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych, przysługuje droga postępowania cywilnego, która służy np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji).

Ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie, w której ma on wyłącznie interes faktyczny.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy organ I instancji stwierdził,

że E. Cz. nie jest podmiotem mającym legitymację strony w niniejszym postępowaniu i postępowanie to stało się bezprzedmiotowe.

Prezydent wskazał jednocześnie, że niezależnie od powyższego nadal istnieje przedmiot sprawy administracyjnej, tj. sprawa wymeldowania P.Cz. z lokalu przy ul. [...] w [...] i z tego względu postępowanie w powyższej sprawie zostanie wszczęte z urzędu.

Od decyzji organu I instancji E. C. odwołała się do Wojewody [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Odwołująca się zarzuciła decyzji Prezydenta Miasta [...] naruszenie art. 105 § 1Kpa, art. 28 Kpa w zw. z art. 29 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 15 ust. 2 tej ustawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 26 sierpnia 2010 r. [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda powołując się na treść art. 61 § 1 Kpa wskazał, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczynając postępowanie organ administracji publicznej ma obowiązek zbadać, czy wniosek o wszczęcie postępowania pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 Kpa.

Stwierdzenie interesu prawnego, o którym mowa w powołanym art. 28, zgodnie

z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądu administracyjnego, sprowadza się

do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli zatem akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośrednio wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. O interesie prawnym strony mówimy wówczas, gdy istnieje norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, że w sprawie o wymeldowanie lub zameldowanie osoby w lokalu podmiotem mającym interes prawny, czyli będącym stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, jest osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu, toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby zainteresowane wymeldowaniem (poza stroną), a więc takie, którym np. przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego. Postępowanie w sprawach meldunkowych jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym według reguł prawa administracyjnego jako prawa publicznego i jego jedynym celem jest, aby stan ewidencji ludności pozostawał w zgodności ze stanem faktycznym (np. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 19.01. 2009r. sygn. akt II OSK 1803/07, z dnia 30.12.2008r. sygn. II OSK 1680/07, II OSK 1681/07,II OSK 1730/07, z dnia 18.01.2010r. sygn. II OSK 47/09, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 09.04.20lOr. sygn. akt II SA/Po 654/09).

Organ II instancji stwierdził również, że ze względu na to, że ewidencja ludności służy rejestrowaniu pobytu i ma wyłącznie charakter porządkowy, a zatem zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim, właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu. Okoliczność ta nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o wymeldowanie bądź zameldowanie, w załatwieniu której ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien być on zatem traktowany jako strona postępowania, którego przedmiotem jest np. wymeldowanie, a jedynie jako zgłaszający fakt niezgodności zameldowania danej osoby w należącym do niego lokalu, a która lokal ten faktycznie opuściła bez dopełnienia obowiązku wymeldowania. Zgłoszenie to winno zatem zainicjować postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno z urzędu, a nie na wniosek.

Wojewoda [...] uzasadniając swoje stanowisko powołał się również na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2000r., w którym stwierdzono, iż zameldowanie nie wiąże się z prawem do lokalu. Fakt potwierdzenia przez właściciela pobytu w lokalu określonej osoby ma bowiem jedynie charakter dowodowy, a w przypadku braku takiego potwierdzenia fakt przebywania osoby może być stwierdzony poprzez inne dowody. Powyższe wskazuje to, że właściciel lokalu nie ma w sprawie meldunkowej interesu prawnego, gdyż jego oświadczenie stanowi jedynie środek dowodowy we wszczętej z urzędu przez właściwy organ sprawie o wymeldowanie, nie jest więc zatem stanowiskiem podmiotu mającego w kwestii meldunkowej interes prawny.

Odnosząc się do sprawy będącej przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż E. C. posiada tytuł prawny do przedmiotowego lokalu, dlatego też organ I instancji uznał ją za stronę w tym postępowaniu i wszczął na jej wniosek postępowanie

w sprawie o wymeldowanie P. Cz., by końcowo w decyzji z dnia 8 lipca 2010 r. orzec o umorzeniu postępowania ze względu na brak po stronie wnioskodawczyni interesu prawnego, który pozwoliłby uznać ją za stronę postępowania.

Odnosząc się do odwołania E. Cz. od decyzji organu I instancji organ odwoławczy stwierdził, że orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące interesu prawnego właścicieli ewoluowało i aktualnie obowiązująca linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia właścicielom lokalu przymiotu strony

w sprawach o wymeldowanie, jednoznacznie wykazując po ich stronie brak interesu prawnego, lecz jedynie interes faktyczny w tych sprawach.

Organ odwoławczy zauważył również, że wszczęcie postępowania przez żądanie uprawnionego podmiotu lub z urzędu, powoduje niekiedy, że wydawana na rzecz tego uprawnionego podmiotu decyzja administracyjna będzie oddziaływać na uprawnienia lub rzadziej obowiązki innego podmiotu. Interes ten zwany jest przez to refleksyjnym. Nie ma on jednak samodzielnego bytu, jest bowiem wtórny wobec interesu bezpośredniego innego podmiotu, uaktywnia się dopiero w momencie wszczęcia postępowania określonego typu. Po wszczęciu takiego postępowania osobie legitymującej się interesem refleksyjnym, w celu ochrony jej uprawnień lub obowiązku bezpośredniego, przyznaje pełne prawa procesowe i wywiera skutki materialne, tak jak rozstrzygnięcie o interesie bezpośrednim. Analiza akt niniejszego postępowania prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie E. Cz. nie posiada też interesu refleksyjnego, który pozwoliłby przyznać jej pełne prawa procesowe w tej sprawie.

Wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja o umorzeniu postępowania

w sprawie o wymeldowanie P. Cz. nie wpływa na uprawnienia odwołującej się i nie wywiera skutków matarialnoprawnych wobec tej osoby. Odwołująca się posiada w niniejszej sprawie, jak słusznie zauważył organ I instancji, co najwyżej interes faktyczny, lecz ten nie uprawnia jej do udziału w postępowaniu o wymeldowanie w charakterze strony.

Wojewoda [...] powołując się na treść art. 105 § 1 Kpa stwierdził, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu w/w przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 Kpa. Przepisy tego artykułu wyznaczają bowiem generalne granice przedmiotu procesu.

W konkretnej sprawie administracyjnej, w celu wyznaczenia przedmiotu postępowania administracyjnego, należy wziąć pod uwagę pojecie strony postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, którego znaczenie organ już wyjaśniał.

Postępowanie administracyjne może być bezprzedmiotowe od samego początku lub stać się bezprzedmiotowe dopiero w trakcie postępowania. Bezprzedmiotowość o charakterze pierwotnym ma miejsce wówczas, gdy podmiot składający wniosek o wszczęcie postępowania w danej instancji nie posiada przymiotu stron.

Organ II instancji stwierdził, że skoro postępowanie przed organem I instancji zostało zainicjowane z wniosku podmiotu nie będącego stroną, i nie posiadającego legitymacji do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie - to jest ono od początku bezprzedmiotowe i z tej przyczyny winno zostać umorzone.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że obowiązkiem organu administracji

do spraw ewidencji ludności jest przede wszystkim dbanie o zgodność ewidencji ze stanem faktycznym. Jeżeli zatem do organu gminy wpływa informacja o niezgodności zameldowania danej osoby z prowadzonym przez ten organ zbiorem meldunkowym,

to wówczas na organie ewidencji ludności ciąży obowiązek podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego.

Organ nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez stronę w odwołaniu, iż organ gminy sprowadził interes prawny E. Cz. do przysługującego jej roszczenia o eksmisję P, Cz. z należącego do niej lokalu. Z treści uzasadnienia decyzji wynika bowiem, iż jedynie przykładowo wskazano eksmisję jako przykład interesu prawnego właściciela lokalu w sprawach cywilnych, wynikających z prawa własności.

Ponadto wskazane w odwołaniu problemy dotyczące żądania przez potencjalnych kupujących dany lokal, zaświadczenia o ilości zameldowanych w nim osób, też potwierdzają istnienie tylko interesu faktycznego właściciela w kwestiach meldunkowych.

E. Cz. wniosła skargę na decyzję Wojewody [..]

do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] ie. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 lipca 2010 r.

W uzasadnieniu skargi E. Cz. podniosła, że twierdzenie Wojewody[...] , iż stroną postępowania o wymeldowanie jest osoba, której wymeldowanie dotyczy, natomiast nie ma przymiotu strony osoba, która zainicjowała postępowanie i umorzenie z tego powodu postępowania zawiera logiczną sprzeczność. Skoro bezprzedmiotowość postępowania o wymeldowanie ma polegać na tym, że w postępowaniu tym brak jest strony (bo, zdaniem organu administracji, wnioskodawczym stroną być nie może), a jednocześnie Wojewoda [...] sam stwierdza, że stroną tego samego postępowania jest osoba, której wymeldowania postępowanie się tyczy (tu: P. Cz.), to znaczy, że organ administracji pierwszej instancji nie mógł umorzyć postępowania z powodu braku strony (osoby mającej interes prawny) a Wojewoda podtrzymać tej decyzji. Narusza to bowiem art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Powołując się na treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, który stanowi, że decyzje w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce swojego stałego pobytu i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, wydaje się na żądanie strony lub z urzędu, skarżąca wyraziła wątpliwość, kogo ustawodawca miał na myśli nazywając go stroną. Nie jest nią w przekonaniu skarżącej osoba, która nie złożyła wniosku o swoje wymeldowanie, której wymeldowanie jest w istocie czynnością materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji.

Jeżeli przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności ma mieć zatem jakiś sens, to przy założeniu racjonalnego działania ustawodawcy, stroną wnioskującą wszczęcie postępowania o wymeldowanie w tym szczególnym trybie nie będzie nigdy osoba, która sama nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. W przekonaniu skarżącej stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 Kpa może być również właściciel mieszkania, jeżeli wykaże interes prawny w rozumieniu tego przepisu. W sprawie wymeldowania interes prawny przysługuje osobom mającym tytuł prawny do lokalu (właściciel lokalu, najemca lokalu). Niedostrzeżenie tego przez Wojewodę [...] stanowi naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

E. Cz. powołała się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia

3 lutego 1997 r. sygn. OPS 6/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102), w której stwierdzono,

że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa

w postępowaniu, administracyjnym, należy do prawa materialnego. Prawo to Naczelny Sąd Administracyjny każe rozumieć szeroko, zaliczając tu prawo materialne administracyjne, finansowe, prawo pracy i prawo cywilne. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza, zdaniem NSA, występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków [...].

Organ pierwszej instancji uznał, że skarżąca nie ma interesu prawnego

w wymeldowaniu swego syna P., bowiem roszczeń o eksmisję może dochodzić na drodze cywilnej przed sądem powszechnym, natomiast wpis do ewidencji ludności (meldunek) nie rodzi prawa do lokalu. Skarżąca w odwołaniu napisała, że P. Cz. nie mieszka w lokalu, w którym jest zameldowany i odsyłanie skarżącej na drogę postępowania cywilnego jest niestosowne, albowiem pozew o eksmisję byłby w tym przypadku oddalony jako bezzasadny. Do tego skarżąca w postępowaniu cywilnym nie może żądać ustalenia przez sąd, że jej syn w jej lokalu nie mieszka, bowiem nie zezwala na to formuła powództwa określonego w art. 189 KPC (nie jest dopuszczalne żądanie ustalenia przez sąd faktu, a jedynie istnienia stosunku prawnego lub prawa).

Organ drugiej instancji broniąc następnie tej decyzji stwierdził, że sprawę

o eksmisję wskazano w uzasadnieniu uprzedniej decyzji organu pierwszej instancji jedynie przykładowo. Problem leży jednak w tym, że figurowanie w ewidencji ludności P. Cz. jako osoby zameldowanej w jej lokalu rodzi domniemanie prawne,

że P. Cz. tam zamieszkuje, zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie w lokalu służy potwierdzeniu faktu pobytu w lokalu. Ponieważ E. Cz. chce sprzedać lokal, wymaga się od niej przedstawienia urzędowego zaświadczenia o braku zameldowania w lokalu osób trzecich, (tj. nieprzebywaniu w tym lokalu takich osób). Bez takiego zaświadczenia, w związku z licznymi regulacjami (Kodeks postępowania cywilnego, ustawa o ochronie praw lokatorów) uniemożliwiającymi praktycznie eksmisję osób przebywających w lokalu nielegalnie, lokal nie znajdzie żadnego nabywcy, chyba że za cenę znacznie niższą od jego wartości rynkowej.

W sytuacji, gdy z mocy art. 9 ust. 2b ustawy o ewidencji ludności zameldowanie

w lokalu urzędowo poświadcza fakt przebywania (zamieszkania) w nim osoby zameldowanej, na drodze postępowania cywilnego (art. 189 KPC) skarżąca nie może żądać ustalenia faktu niezamieszkiwania jej syna w lokalu, jedyną drogą do wyjaśnienia tej sytuacji jest postępowanie o wymeldowanie, w którym odmawia się wnioskodawczym prawa strony.

Ponadto, co skarżąca podnosi na obecnym etapie postępowania, ze względu na zameldowanie "martwej duszy" w jej lokalu, przychodzi na jej adres zamieszkania korespondencja urzędowa do jej syna, który od lat mieszka gdzie indziej a nie chce się wymeldować. Narusza to jej prawa, bo nie życzy ona sobie otrzymywać do domu korespondencji adresowanej do jej syna (który nie jest przecież domownikiem), a ze względu na wymogi ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188), w szczególności obowiązek posiadania ogólnodostępnej skrzynki pocztowej oddawczej nałożony w art. 37 Prawa pocztowego, nie może temu przeciwdziałać, ani też zastrzec na poczcie, aby taka korespondencja pod jej adres nie przychodziła.

W efekcie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] , a wcześniej Prezydenta Miasta [...] a, E. Cz. pozbawiona została jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania o wymeldowanie z jej lokalu osoby tam niezamieszkałej, a złośliwie niedopełniającej obowiązku meldunkowego. W szczególności właścicielka lokalu, której organy administracji bezzasadnie odmówiły prawa do bycia stroną, nie może kontrolować prawidłowości postępowania. Pozbawia to skarżącą m.in. prawa do zgłaszania wniosków dowodowych (art. 78 §1 w zw. z art. 75 §1 Kpa), do uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu i przede wszystkim zadawania pytań świadkom (art. 79), składania zeznań (art. 86 Kpa) czy też wnoszenia środków odwoławczych takich jak zażalenia czy odwołania.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wojewoda podniósł, że problem bezprzedmiotowości postępowania wymaga zatem określenia przedmiotu postępowania. Postępowanie może się bowiem toczyć tylko i wyłącznie wtedy, gdy ma swój "przedmiot". Należy odróżniać pojęcie "przedmiotu postępowania administracyjnego" oraz "przedmiotu konkretnie oznaczonego postępowania administracyjnego" czyli procesu administracyjnego toczącego się w konkretnej sprawie co do imiennie określonych podmiotów.

Dla analizy postanowień art. 105 § 1 Kpa znaczenie mieć będzie przedmiot procesu, bowiem postępowanie wyznacza ogólne przesłanki prowadzenia postępowania administracyjnego natomiast przedmiot procesu wyznacza takie przesłanki w konkretnej sprawie. Przedmiotem procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której na podstawie przepisów prawnych powszechnie obowiązujących organy administrujące są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania w konkretnej sprawie. Zazwyczaj przyjmuje się, iż przedmiot procesu będzie stanowić sprawa administracyjna. Istnieją jednak zasadnicze różnice w sposobie rozumienia treści tego pojęcia.

Z tego względu punktem wyjścia dla określenia przedmiotu procesu administracyjnego powinny stać się postanowienia art. 1 pkt 1 i 2 Kpa, albowiem wyznaczają one przedmiot ogólnego postępowania administracyjnego oraz wyznaczają generalne granice przedmiotu procesu. Ustalając katalog elementów konstrukcyjnych przedmiotu procesu należy wziąć pod uwagę instytucję strony postępowania, zagadnienia dotyczące woli podmiotu uprawnionego, z którą ustawodawca łączy istnienie postępowania oraz normę kompetencyjną zawartą w powszechnie obowiązujących przepisach prawa materialnego administracyjnego stanowiącą podstawę decyzji.

Uwzględniając zagadnienia mające znaczenie dla określenia przedmiotu procesu przyjąć należy, iż przedmiot postępowania istnieje, tylko wtedy gdy między innymi podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie. Wszczęcie postępowania administracyjnego, w sytuacji kiedy zgodnie z przepisami prawa administracja publiczna może kształtować stosunki prawne wyłącznie na wniosek strony, oparte jest na zasadzie dyspozycyjności. Wymaga to wniosku strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Postępowanie administracyjne w ogóle nie może być wszczęte, gdy żądanie wszczęcia zostało złożone przez oczywiście nieuprawniony do tego podmiot, tzn. gdy z podania wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie wszczęte w takiej sprawie jest od początku nieważne. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji

o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa".

Zdaniem organu odwoławczego decyzja utrzymująca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie P. Cz. z miejsca jego pobytu stałego jest zasadna i zgodna z przepisami prawa.

Z akt administracyjnych bezspornie wynika, iż przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte przez organ gminy na wniosek podmiotu nieuprawnionego i dlatego też sprawa ta nie mogła zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej co do jej istoty. Postępowanie to było od początku bezprzedmiotowe. E. Cz. nie posiada bowiem przymiotu strony w sprawie o wymeldowanie P. [...] w rozumieniu art. 28 Kpa, a co za tym idzie, że nie mogła ona skutecznie żądać wszczęcia w tej sprawie postępowania przed organem gminy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty został pogląd, że w sprawie

o wymeldowanie osoby z lokalu podmiotem posiadającym interes prawny, czyli będącym stroną postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa, jest tylko osoba, co do wymeldowania której z danego lokalu toczy się postępowanie kończące się decyzją. Inne osoby, a więc takie, którym przysługują prawa do przedmiotowego lokalu, nie mogą być uznawane za strony w tym postępowaniu ze względu na brak interesu prawnego.

Skarżąca słusznie podnosi, iż art. 29 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nakłada na nią obowiązek potwierdzenia faktu pobytu osoby w tym lokalu oraz obowiązek zawiadomienia właściwego organu o fakcie opuszczenia tego lokalu przez daną osobę. Jednak nie oznacza to przyznania właścicielowi lokalu uprawnień

w sprawie o wymeldowanie. Potwierdzenie przez właściciela faktu pobytu danej osoby w lokalu ma jedynie charakter dowodowy, zatem w przypadku braku tego potwierdzenia, fakt pobytu może zostać stwierdzony poprzez inne dowody. Natomiast obowiązek zgłoszenia właściwemu organowi ewidencji ludności faktu opuszczenia lokalu bez dopełnienia obowiązku meldunkowego, nakłada na ten organ obowiązek podjęcia z urzędu wszelkich działań mających na celu ustalenie stanu faktycznego. Ustalenia te pozwolą zatem na uaktualnienie zapisów znajdujących się w zbiorze meldunkowym w taki sposób, aby stanowiły odzwierciedlenie wyłącznie faktycznego zamieszkiwania danej osoby pod określonym adresem.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy uznał, że nawet przy założeniu, iż E.Cz. dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowego lokalu to i tak nie posiadała ona legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie o wymeldowanie P. Cz. z pobytu stałego z lokalu przy ul. [...] w [...] .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] ie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak

i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania organ I instancji- Prezydent Miasta [...] umorzył postępowanie w przedmiocie wymeldowania P. Cz. z lokalu przy ul. [...] w [...] ie na wniosek właścicielki E. Cz., natomiast organ odwoławczy - Wojewoda [...] i utrzymał decyzję organu I instancji w mocy ze względu na brak po stronie skarżącej legitymacji strony postępowania.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie rozważenia wymagało w pierwszej kolejności, czy postępowanie zostało wszczęte z zachowaniem reguły wynikającej z art. 61 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "Kpa", zgodnie z którą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji, gdy przepisy szczególne nie regulują sposobu wszczęcia postępowania, ustalenie w tym zakresie następuje w wyniku wykładni przepisów materialnoprawnych. Można przyjąć, że inicjatywa wszczęcia postępowania należy do organu administracji, gdy celem postępowania głównego jest ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie ciążących na niej obowiązków, ograniczenia lub cofnięcia uprawnień. Natomiast inicjatywa należy do strony, gdy chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej interesu prawnego, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności

i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ewidencji ludności", "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się".

Postępowanie w sprawie wymeldowanie P. Cz. zostało wszczęte, na co już wyżej wskazano, na wniosek E. Cz.. Okoliczność ta jest niesporna, albowiem wynika to z wniosku o wymeldowanie (k.4 akt adm.) oraz zawiadomienia

o wszczęciu postępowania (k. 9 akt adm.). Organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, dowód z przesłuchania świadków, oględzin lokalu, by końcowo stwierdzić, że E. Cz. nie ma interesu prawnego w tej sprawie

i z tego powodu nie może być stroną postępowania. Ochrony swoich prywatnych interesów prawnych może dochodzić na drodze postępowania cywilnego.

Zauważyć należy, że dopełnienie obowiązku meldunkowego jest niezależne od tytułu prawnego do lokalu, a zatem fakt zameldowania nie rodzi po stronie podmiotu tej czynności tytułu prawnego do lokalu, jeśli takowego nie posiadał, zaś wymeldowanie osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu tytułu takiego nie pozbawia (podobnie wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 2 lipca 2009 r. sygn. akt III SA/Po 507/08, Wspólnota 2009/34/38; w Krakowie z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt III SA/Kr 474/08,LEX nr 531008).

Istotę obowiązku meldunkowego w sposób ostateczny i jednoznaczny zinterpretował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 27 maja 2002 r.

w sprawie o sygn. K 20/21, stwierdzającym niekonstytucyjność art. 9 ust. 2 ustawy

z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz.993 ze zm.). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wyjaśnił, że "obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji. Posiadanie informacji o miejscu zamieszkania i pobytu umożliwia racjonalizację szeregu działań należących do zadań państwa i samorządu terytorialnego. Celem obowiązku meldunkowego jest bowiem zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Należy podkreślić, iż ewidencja ludności polegająca na rejestracji danych o miejscu pobytu (adresie) osób służy także ochronie interesów samych zainteresowanych (np. dzięki zameldowaniu można odnaleźć osobę w przypadku dziedziczenia przez nią majątku) oraz ochronie praw osób trzecich (np. wierzycieli

w przypadku "przeprowadzki" dłużnika). Oznacza to, że obowiązek meldunkowy uznać należy, w świetle Konstytucji, za instytucję wynikającą z klauzuli ochrony porządku publicznego, mającą także związek z ochroną praw i interesów jednostki" .

Konsekwencją takiego sposobu rozumienia istoty obowiązku meldunkowego jest konieczność innego, niż prezentowane na ogół przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, spojrzenia na uprawnienia procesowe właściciela lokalu

w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zameldowanie lub wymeldowanie

z pobytu czasowego albo stałego.

W przekonaniu Sądu, skoro ewidencja ludności, jak wywiódł to w cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny, służy zbieraniu "informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego, a zatem nie stanowi formy kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu", to w pełni zgodzić się trzeba z prezentowanym w orzecznictwie od kilku lat poglądem, że właściciel lokalu (zarządca nieruchomości, w której lokal mieszkalny jest położony) nie ma interesu prawnego w sprawie o zameldowanie lub wymeldowanie, a posiada jedynie interes faktyczny, co nie jest wystarczające do przyznania mu przymiotu strony postępowania administracyjnego w tym przedmiocie.

W ujęciu art. 28 Kpa, interes prawny wynika ze stosunku prawnego, a nie

z rozstrzygnięcia organu administracji publicznej akceptującego udział danego podmiotu w postępowaniu jako strony. Źródłem tak rozumianego interesu prawnego jest przepis prawa odnoszący się wprost do sytuacji danego podmiotu, a zatem interes prawny występuje wówczas, gdy istnieje przepis prawa materialnego stanowiący podstawę ustalenia prawa lub obowiązku tego podmiotu.

W ustawie o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie ma normy prawnej, która - w przedmiocie postępowań związanych z realizacją obowiązku meldunkowego innego podmiotu - stanowiłaby podstawę prawną uprawnienia lub obowiązku właściciela lub innej osoby posiadającej tytuł prawny do lokalu. Badając przymiot strony skarżącej podkreślić należy, że zameldowanie ma charakter rejestrowy (ewidencyjny), co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 30.12.2008 r., sygn. II OSK 1758/07, LEX 51994).

Dotyczy to również wymeldowania, czyli w istocie usunięcia z ewidencji ludności osoby zarejestrowanej pod określonym adresem, które w niniejszej sprawie stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu dokonane w drodze decyzji administracyjnej,

w odróżnieniu od zameldowania, następującego w formie czynności materialno-technicznej .Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2009 r.

w sprawie sygn. akt II OSK 1803/07 (LEX nr 515981), które to orzeczenie przytoczyły organy orzekające w sprawie również tak kwestię tę rozstrzygnął, stwierdzając: "Właściciel dla ochrony swoich prywatnych interesów prawnych ma drogę postępowania cywilnego, która służy mu np. do doprowadzenia do usunięcia określonej osoby z lokalu (eksmisji), ta jednak okoliczność nie może być wykorzystywana do powoływania się na istnienie interesu prawnego właściciela w sprawie o odmowę zameldowania lub wymeldowanie, w której załatwieniu ma on wyłącznie interes faktyczny. Nie powinien więc być traktowany jako podmiot wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego (strona), którego przedmiotem jest wymeldowanie,

a jedynie jako inicjujący postępowanie właściwego organu, które toczyć się powinno

z urzędu, a nie na wniosek. Na wniosek podmiotu, który zgłasza wniosek

o zameldowanie, toczy się postępowanie administracyjne kończące się orzeczeniem

o odmowie zameldowania. Także i w tym postępowaniu nie ma prawa uczestniczyć właściciel (współwłaściciel) nieruchomości, jako że nie ma on w sprawie interesu prawnego. Nie powinien być dopuszczony do udziału w postępowaniu jako strona".

Skład Sądu, orzekający w niniejszej sprawie, w pełni pogląd ten podziela.

Reasumując przyjąć należy, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z obowiązującym prawem albowiem treść rozstrzygnięcia jest konsekwencją ustalenia, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w wyniku rozpoznania wniosku osoby nie będącej stroną. Postępowanie w sprawie o wymeldowanie może być, co prawda, prowadzone z urzędu, jednak wadliwe wszczęcie postępowania w tej sprawie, na wniosek osoby nie legitymującej się interesem prawnym, nie zostało konwalidowane dalszymi czynnościami organu.

Organ I instancji, co wynika z uzasadnienia decyzji, dostrzegł, że w niniejszej sprawie zasadne jest przeprowadzenie z urzędu postępowania w przedmiocie wymeldowania P. Cz. z lokalu przy ul. [...] w [...] ie. Informacja E. Cz. o zaistnieniu sytuacji sprzecznej z prawem, która nie mogła skutkować skutecznym wszczęciem postępowania administracyjnego w przedmiocie wymeldowania z wskazanych wyżej powodów, może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z inicjatywy organu.

Końcowo Sąd zauważa, że jak już to w niniejszym uzasadnieniu wskazano, uprawnienie strony w postępowaniu o wymeldowanie związane jest wyłącznie

z pojęciem strony w rozumieniu art. 28 Kpa, uprawnień tych nie można natomiast wywodzić z przepisu art. 15 ust. 2 tylko dlatego, że przepis ten dopuszcza w sprawie

o wymeldowanie zarówno inicjatywę strony jak i działanie organu z urzędu.

Mając na uwadze powołane wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] ie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.