Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 643/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 109 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi K. P. i A. P. na decyzję Wojewody z dnia 14 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących K. P. i A. P. kwotę 1014 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. P. i K. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 14 sierpnia 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2018 r., nr [..], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 2 stycznia 2018 r. skarżący wnieśli o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [..], znajdującego się w budynku przy ul. H. w S., na terenie działki nr [.], ark. mapy [..].

Organ stwierdził, że planowane roboty nie ingerują w części wspólne budynku i dlatego jedyną stroną postępowania jest inwestor.

W toku postępowania organ stwierdził następujące uchybienia:

1. w opisie technicznym projektu architektoniczno-budowlanego nie zostało określone projektowane przeznaczenie przedmiotowego lokalu z wyróżnieniem pomieszczeń mieszkalnych i pomocniczych m.in. ze wskazaniem przeznaczenia projektowanych pomieszczeń bez drzwi - wymóg § 11 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.);

2. w części projektu budowlanego dotyczącego wewnętrznych instalacji sanitarnych wodociągowych, kanalizacji sanitarnej, centralnego ogrzewania nie zawarto informacji o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego (ze wskazaniem liczby projektowanych przyborów sanitarnych) - wymóg § 11 ust. 2 pkt 8 ww. rozporządzenia;

3. ekspertyza kominiarska stanu istniejącego nie potwierdzała poprawności przyjętych rozwiązań projektowych, gdyż nie dotyczyła stanu podłączeń w przedmiotowym lokalu nr [..];

4. opis techniczny projektu architektoniczno-budowlanego zawierał niespójne informacje o zakresie robót budowlanych. Opis zakresu robót wykończeniowych dotyczył łazienek, których nie oznaczono w części rysunkowej projektu;

1. do projektu budowlanego nie dołączono informacji o obszarze oddziaływania obiektu, w formie zgodnej z §13a ww. rozporządzenia.

Wobec tego postanowieniem z dnia 15 stycznia 2018 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, w terminie 30 dni.

W dniu 14 lutego 2018 r. inwestor dostarczył dokumentację projektową po jej korekcie. Jak wynika z pisma wnioskodawców z dnia 10 lutego 2018 r. w projekcie poprawiono datę opracowania i dopisano, uzupełniono spis treści, skorygowano metrykę rysunku branży konstrukcyjnej, wprowadzono numerację wszystkich stron i arkuszy dokumentacji, wskazano, że planowane zamierzenie budowlane nie jest związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, uzupełniono część dotyczącą przedstawienia zasadniczych elementów wyposażenia budowlano - instalacyjnego, załączona ekspertyza kominiarska potwierdza poprawność przyjętych rozwiązań, uzupełniono opis dotyczący warunków ochrony przeciwpożarowych (warunki te nie zmieniają się w stosunku do poprzednich), skorygowano część rysunkową umożliwiającą odczytanie projektu w zakresie wentylacji (nie projektuje się nowej wentylacji; wykorzystano istniejącą), skorygowano opis techniczny, w zakresie przeznaczenia i wykończenia poszczególnych pomieszczeń, dołączono oryginały oświadczeń, o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego oraz uzupełniono informację dotyczącą obszaru oddziaływania obiektu.

Jednocześnie, w piśmie z dnia 16 marca 2018 r. inwestorzy wnieśli uwagi w zakresie stwierdzonych przez organ naruszeń podnosząc, że w uzupełnionym opisie technicznym wskazano, iż projektowane "pomieszczenia bez drzwi" stanowią jedynie wnęki meblowe w pomieszczeniu wykonane z gipso-kartonu w celu aranżacji pokojów. W projekcie oraz załączonych informacjach branży sanitarnej określono liczbę projektowanych przyborów sanitarnych, a załączona ekspertyza kominiarska jest aktualna. Remont mieszkania nie oznacza bowiem dezaktualizacji ekspertyzy. Inwestorzy wskazali też, że w lokalu projektowana jest jedna łazienka, co wynika z rysunków, poszczególnych akapitów opisu technicznego oraz zestawienia pomieszczeń.

Analizując ponownie projekt budowlany organ stwierdził, że wskazane w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2018 r. uchybienia nadal występują. Jak zauważył, w projekcie wskazano, iż przy pokojach projektuje się wnęki, które nie stanowią pomieszczeń, lecz w ocenie organu wnęki pokoi są ich częścią i nie są wydzielone z przestrzeni pokoi przegrodą budowlaną z otworem o gabarytach odpowiadających otworowi drzwiowemu, tj. 80 cm w świetle ościeży. Potwierdza to opis na rysunku części konstrukcyjnej o wykonaniu nadproża drzwiowego. Ponadto, na rysunku branży sanitarnej wskazano, że w pomieszczeniach dostępnych z poszczególnych pokoi, projektuje się grzejniki łazienkowe.

Dodatkowo Prezydent zauważył, że przebudowa przedmiotowego lokalu nr [..] była już przedmiotem decyzji o pozwoleniu na budowę, która została uchylona m.in. ze względu na brak zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na podłączenie instalacji wentylacji mechanicznej projektowanych pomieszczeń łazienek lokalu. Obecnie rozpoznawany projekt zawiera rozwiązania tożsame, z różnicami dotyczącym eliminacji oznaczenia wyposażenia sanitariatów, drzwi do tych pomieszczeń oraz brakiem wskazania ich funkcji, a w konsekwencji brakiem przedstawienia sposobu zapewnienia ich odpowiedniej wentylacji. Takie działanie, zdaniem organu, stanowi próbę obejścia prawa.

Ze względu na stwierdzone braki i nieścisłości w projekcie budowlanym Prezydent Miasta uznał te okoliczności za wystarczające przesłanki, aby zakwalifikować przedmiotowy projekt jako niepełny i niezapewniający właściwego funkcjonowania lokalu jako całości techniczno-użytkowej i w konsekwencji tych ustaleń decyzją z dnia 28 marca 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji.

We wniesionym odwołaniu A. P. i K. P. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, oraz art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a.

Na skutek rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z dnia 14 sierpnia 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, pomimo nieprawidłowego uzasadnienia decyzji Prezydenta.

W ocenie organu odwoławczego w kwestionowanej decyzji brak było rzetelnego i prawidłowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz brak było precyzyjnego stwierdzenia, czy odmowa ta wynika z niezgodności projektu z przepisami, czy z próby obejścia prawa, czy też niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem. Jak wskazał Wojewoda twierdzenie, że działanie inwestora stanowi próbę obejścia prawa, bez wskazania i uzasadnienia, jakich przepisów prawa to obejście miałoby dotyczyć, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego, określone w art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto, nie można zarzucić, że zaproponowane w projekcie budowlanym rozwiązania nie zapewniają właściwego funkcjonowania lokalu jako całości techniczno-użytkowej. Lokal posiada wszystkie niezbędne elementy, podłączenia do sieci tak, ażeby mógł samodzielnie funkcjonować, natomiast odrębną kwestię stanowi, czy inwestor uzyskał wszystkie niezbędne dokumenty i uzgodnienia, żeby pozwolenie na budowę mogło zostać wydane.

W konsekwencji Wojewoda uznał, że organ pierwszej instancji naruszył art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a także nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu naruszając art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewoda uznał, że w zakres planowanych prac wchodzi między innymi podłączenie do kanałów wentylacyjnych oraz ingerencja w strop budynku poprzez usunięcie polepy. Konieczność usunięcia polepy z piasku została ujęta w ekspertyzie technicznej dotyczącej możliwości usunięcia ścian działowych o grubości 12 cm w mieszkaniu nr [..] w budynku przy ul. H. i wykonania nowych ścian działowych. Natomiast w budynku, w którym znajduje się przebudowywany lokal powołano Wspólnotę Mieszkaniową. Mając więc na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali, a w myśl art. 22 tej ustawy przebudowa nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, do podjęcia której niezbędna jest uchwała właścicieli lokali, Wojewoda uznał, że kanały wentylacyjne są częścią elementów konstrukcyjnych budynku, które stanowią części wspólne budynku

i w związku z tym na przebudowę stropu oraz wykonanie podłączenia do kanałów wentylacyjnych, wymagana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażona w formie uchwały. Wojewoda więc wezwał w dniu 11 lipca 2018 r. inwestora do uzupełnienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne w zakresie robót obejmujących części wspólne budynku. Do dnia wydania decyzji brak ten nie został uzupełniony przez inwestorów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie o jej uchylenie. W przypadku stwierdzenia nieważności skarżący wnieśli o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak podpisu decyzji dostarczonej stronom. Ponadto, zarzucono naruszenie art. 109 § 1 k.p.a. poprzez błędne doręczenie decyzji A. P., albowiem przesyłka została zaadresowana na "A.P.", podczas gdy stroną postępowania jest A. P. Zdaniem skarżących rozpoznając odwołanie Wojewoda naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy uznał, iż postępowanie pierwszoinstancyjne obarczone było brakiem rzetelnego i prawidłowego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy odmowie udzielenia pozwolenia na budowę oraz braku precyzyjnego stwierdzenia czy owa odmowa wynika z niezgodności projektu z przepisami czy też z próby obejścia prawa czy też niespełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem, a także stwierdzeniem, że uzasadnienie decyzji nie zostało poparte żadnymi konkretnymi przepisami prawa, które zostały naruszone.

Utrzymanie kontrolowanej decyzji w mocy nie było także możliwe z tego względu, że organ odwoławczy uznał, iż Prezydent Miasta bezsprzecznie naruszył przepisy określone w art. 7 i art. 77 k.p.a., a także w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie zapewnił stronom czynnego udziału. W konsekwencji prowadzone przez Wojewodę postępowanie narusza wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności, gdyż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe praktycznie od nowa, w szczególności poprzez żądanie dostarczenia dodatkowej dokumentacji w tym zgody Wspólnoty, a także powołał się na nowe argumenty w tym kwestie kominów wentylacyjnych i usunięcia polepy, co pozbawiło stronę możliwości odwołania się od decyzji organu odwoławczego. Przy czym organ z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 32 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego skarżący wskazali, że Wojewoda błędnie uznał, iż inwestor zamierza dokonać ingerencji w strop budynku poprzez usunięcie polepy, a także wpięcia w kanały wentylacyjne będące częścią wspólną, gdy tymczasem polepa będąca warstwą wierzchnią stropu nie powoduje ingerencji w część wspólną jaką jest strop, zaś z projektu budowlanego bezsprzecznie wynika, że strona nie planuje wpięcia do kanałów wentylacyjnych. Uznanie zaś, że wymagana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na wpięcie do kanałów wentylacyjnych w sytuacji, gdy z akt sprawy nie wynika, czy planowane jest podłączenie do kanałów innych niż były pierwotnie wykorzystywane, sprzeczne jest z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Ponadto, naruszenie wskazanych przepisów materialnych stanowi niewydanie pozwolenia na budowę, gdy organ wprost stwierdza, że zaprojektowane w projekcie budowlanym rozwiązania zapewniają wszystkie niezbędne elementy podłączenia do sieci, ażeby lokal mógł samodzielnie funkcjonować.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnił, że przeprowadził postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie, w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. i dopiero po bezskutecznym wezwaniu do uzupełnienia niezbędnych dokumentów Wojewoda ocenił, że nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na budowę dla wnioskowanego zamierzenia i utrzymał w mocy decyzję odmowną. Zauważył, że w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a., a taka sytuacja w ocenie Wojewody miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez doręczenie stronie decyzji bez własnoręcznego podpisu osoby upoważnionej do jej wydania organ wyjaśnił, że zgodnie z zarządzeniem nr [..] Wojewody z dnia 18 marca 2013 r. w sprawie ustanowienia systemu teleinformatycznego do elektronicznego zarządzania dokumentacją jako podstawowego sposobu dokumentowania przebiegu załatwiania spraw i wykonywania czynności kancelaryjnych, zasad użytkowania systemu EZD oraz powołania Zespołu ds. obsługi systemu EZD w Urzędzie Wojewódzkim, a nadto w związku z § 1 ust. 3 Instrukcji kancelaryjnej stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. 2011 r., nr 14, poz. 67 ze zm.), podstawowym systemem dokumentowania przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw w Urzędzie Wojewódzkim jest system elektroniczny zarządzania dokumentacją (EZD).

Dokumentowanie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw przez organ dokonywane jest w systemie EZD z zachowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisów Rozdziału 2 Instrukcji kancelaryjnej. W przypadkach, gdy wnioskodawca złoży pismo w sposób tradycyjny (w formie papierowej) i nie wystąpi w nim o dokonywanie doręczeń elektronicznych lub nie wyrazi zgody na dokonywanie doręczeń elektronicznych wskazując jednocześnie adres do takich doręczeń, organ załatwia sprawę w formie pisemnej zgodnie z wymogami art. 14 k.p.a. zachowując równocześnie zasady określone w Rozdziale 2 Instrukcji kancelaryjnej. Pisma przeznaczone do wysyłki stronom postępowań administracyjnych przygotowywane są z zachowaniem przepisów § 34 Instrukcji Kancelaryjnej.

W systemie EZD dokonywana jest ostateczna akceptacja elektronicznej wersji pisma przeznaczonego dla strony poprzez podpisanie go podpisem elektronicznym weryfikowanym w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W przypadku spraw prowadzonych w systemie EZD organ nie ma obowiązku przechowywania odwzorowania cyfrowego pism podpisanych odręcznie i wysłanych do stron. Z uwagi na powyższe zachowuje się jedynie wersję elektroniczną pisma podpisanego podpisem elektronicznym przez upoważnioną osobę, zgodnie z § 34 ust. 4 Instrukcji kancelaryjnej. Zaakceptowana wersja pisma przeznaczonego do wysyłki jest drukowana i odręcznie podpisana, a czynność ta wyczerpuje obowiązek organu określony w art. 14 k.p.a. co do pisemnej formy załatwienia sprawy.

Jak wskazał Wojewoda, w przedmiotowej sprawie najwyraźniej nie dopełniono czynności odręcznego podpisania egzemplarzy decyzji doręczonych stronom, jednak zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, o czym świadczy potwierdzenie zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, zawarte w aktach sprawy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie w wersji papierowej i opatrzone wskazaniem osoby upoważnionej zostało stronie skutecznie doręczone w dniu 22 sierpnia 2018 r., co skutkuje wprowadzeniem decyzji go do obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób uzasadniający jej uchylenie.

Kontroli legalności poddano w niniejszej sprawie decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na przebudowie lokalu nr [..] w budynku przy ul. H. w S. na terenie działki nr [..], arkusz mapy [..]. Wojewoda utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy pomimo stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, albowiem uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest mimo to prawidłowe. Według Wojewody inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co było konieczne w sytuacji, gdy inwestycja obejmuje części wspólne nieruchomości, tj. polepę jako część stropu i kanały wentylacyjne. Przeprowadzenie robót obejmujących części wspólne budynku wymagało zgody Wspólnoty Mieszkaniowej tego budynku, której inwestor nie przedstawił.

W ocenie Sądu stanowisko Wojewody nie jest prawidłowe.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wskazywana w skardze okoliczność doręczenia stronom skarżącym niepodpisanych egzemplarzy zaskarżonej decyzji nie uzasadniała stanowiska, że ostateczna decyzja utrzymująca w mocy decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, od której skarżący wnieśli skargę do sądu wojewódzkiego, posiada wadę przypisywaną jej przez skarżących i to wadę kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., co uzasadniać miało stwierdzenie jej nieważności. Każda sytuacja związana z naruszeniem wymagań zawartych w art. 107 § 1 k.p.a., w tym wymogu podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, wymaga indywidulanej oceny i nie poddaje się uogólnieniu.

Zasadniczo brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji świadczy o wadzie prawnej decyzji, albowiem poddaje w wątpliwość dokonanie przez organ jednostronnej czynności prawnej skierowanej na zewnątrz. Niemniej zauważenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie formułowane są różne poglądy co do konsekwencji braku podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy.

Według jednego stanowiska, decyzja niezawierająca, w myśl art. 107 § 1 k.p.a., podpisu osoby upoważnionej do jej wydania jest nieważna. Odmienny pogląd sprowadza się do tego, że wymagany podpis traktuje się jako składnik decyzji, którego brak skutkuje nieistnieniem decyzji (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 5 i 23, LEX/el; C. Martysz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego - pkt 20 i 21, LEX/el).

Niezależnie od powyższego zagadnienia w rozpatrywanej sprawie kwestią wstępną podlegającą ocenie było to, czy istnienie bądź ważność zaskarżonej decyzji uwarunkowana jest tym, aby wymagany podpis znajdował się na egzemplarzu decyzji doręczonym stronom postępowania, czy też wystarczy, że podpisem zaopatrzony został egzemplarz decyzji zawartej w aktach administracyjnych. Co istotne, wątpliwości w tym zakresie wynikają z braku wyraźnego unormowania w k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Wobec tego, że we wskazanym przepisie nie określono formy doręczanej stronie decyzji, to zasadnym jest wnioskowanie, że musi to być egzemplarz decyzji zawierający wymagany podpis, a nie tylko odpis, czy poświadczona kopia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy egzemplarz decyzji doręczany stronom postępowania jest decyzją na prawach oryginału i nie ma podstaw do uznania, że w aktach sprawy można pozostawić oryginał wydanej decyzji, a stronie (stronom) doręczyć tylko odpis decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 27 października 1998 r., II SA/Gd 1618/96, LEX nr 44208, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 czerwca 2011 r. II SA/Wa 219/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka interpretacja przepisu art. 109 § 1 k.p.a. przedstawiona została również w doktrynie, z zaznaczeniem, że strona jest uprawniona do otrzymania decyzji w oryginale (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 526).

Odnotować jednak należy, że w orzecznictwie wyrażono pogląd przeciwny, zgodnie z którym doręczenie stronie decyzji w trybie art. 109 § 1 k.p.a. nie oznacza obowiązku doręczenia oryginału decyzji. Oryginał decyzji - z natury rzeczy tylko jeden - powinien co do zasady pozostać w aktach sprawy. Dopuszczalne jest więc doręczenie stronie kopii decyzji (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2012 r. II GSK 1012/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uwagi zaakceptować należało stanowisko, że dla bytu decyzji, a więc stwierdzenia istnienia ważnej decyzji wydanej przez właściwy organ administracji konieczne jest, aby co najmniej jeden egzemplarz decyzji zaopatrzony był w wymagany podpis. Z tych względów należało uznać, że skuteczne doręczenie stronom postępowania decyzji bez podpisu, ale opatrzonej wskazaniem osoby upoważnionej do jej wydania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie jest wystarczające do stwierdzenia nieistnienia decyzji, czy jej nieważności, gdy w aktach administracyjnych pozostaje egzemplarz decyzji prawidłowo podpisany (podobnie NSA w wyrokach z dnia 13 września 2013 r., I OSK 2932/12, i z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3118/15 r., dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wyklucza to oczywiście praktyki zaopatrywania przez organ administracji w wymagany podpis większą ilość egzemplarzy decyzji, celem doręczenia ich stronom oraz pozostawienia w aktach sprawy, co w konsekwencji skutkowałoby w tego rodzaju sytuacji istnieniem wielu jednolitych egzemplarzy decyzji.

Sąd nie ma wątpliwości, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja Wojewody uzyskała byt prawny i weszła do obrotu prawnego, co potwierdza skuteczne doręczenie tej decyzji skarżącym oraz pozostawanie jej podpisanego egzemplarza w aktach administracyjnych, co umożliwiło skarżącym skuteczne poddanie jej pod kontrolę sądu administracyjnego. Przy tym bez wpływu na prawidłowość doręczenia tej decyzji skarżącemu A. P. pozostawał fakt, że przesyłka zawierająca tą decyzję skierowana do niego została zaadresowana do "A.P.". Z treści decyzji bowiem wynika w sposób oczywisty, że skierowana została do prawidłowo oznaczonej strony – A. P., a omyłki, których oczywistość nie budzi wątpliwości Sądu, oceny w tym zakresie zmienić nie mogły. Poza tym fakt skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji A. P. nie został skutecznie podważony. W konsekwencji, doręczenie stronie postępowania egzemplarza decyzji bez podpisu, w sytuacji pozostawienia w aktach sprawy egzemplarza decyzji z podpisem, przy braku podważenia okoliczności skutecznego doręczenia decyzji, nie może uzasadniać twierdzenia o nieważności wydanej w sprawie decyzji. Skutki takiego doręczenia nie sprzeciwiają się wymogom praworządności.

Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że z powodu uchybień, którymi jest obarczona, nie mogła się ona ostać w obrocie prawnym.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji są przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym.

Wojewoda, w administracyjnym toku instancji zainicjowanym odwołaniem skarżących, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w mocy uznając ją za prawidłową pomimo uchybień natury procesowej i materialnoprawnej, którymi uznał, że jest obarczona. Wojewoda bowiem wyraźnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił prawidłowo i rzetelnie przesłanek, jakimi kierował się przy odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, tj. czy odmowa była wynikiem niezgodności projektu z przepisami, czy wynikała z próby obejścia prawa, czy z niespełnienia obowiązków nałożonych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Według Wojewody organ pierwszej instancji naruszył art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a ponadto nie zapewnił wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu, czym naruszył art. 10 k.p.a. Wojewoda uznał bowiem, na podstawie dokumentacji projektowej, że projektowane roboty budowlane ingerują w części wspólne budynku, tj. będą dotyczyć kanałów wentylacyjnych i usunięcia części stropu w postaci polepy, co wymagało uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej przedmiotowego budynku na ich przeprowadzenie. Na wezwanie Wojewody inwestor nie uzupełnił zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w zakresie wskazanych części wspólnych. U podstaw zaskarżonej decyzji legł właśnie wskazany wyżej brak.

Analizując postępowanie prowadzone przez Wojewodę jako organ drugiej instancji Sąd stwierdził, że naruszone zostały przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo dostrzeżonych wadliwości procesowych i materialnoprawnych, jak również poprzez całkowity brak rozpoznania zarzutów odwołania, które w całości odnosiły się do kwestii stanowiących przedmiot rozważań organu pierwszej instancji. Ponadto, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., albowiem skutkiem oparcia decyzji Wojewody na konsekwencjach nieprzedstawienia zgody Wspólnoty na ingerencję w części wspólne budynku strony postępowania zostały pozbawione możliwości rozważenia kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii przez dwie instancje merytoryczne.

W ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia miały istoty wpływ na wynik sprawy.

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, iż realizując konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady jako postępowanie merytoryczne. Odwołanie uruchamiające administracyjny tok instancji nie ma jedynie charakteru zaskarżenia, ale jest wnioskiem o działanie merytoryczne. Zwrot z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. "utrzymuje mocy zaskarżoną decyzję" ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ pierwszej instancji (zob. J. Zimmerman, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95 - OSP 1997, z 4, poz. 83).

Podkreśla się także, że istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 185). Do organu, który ma przyznaną przez prawo materialne kompetencję do działania jako organ odwoławczy, przechodzi cała sprawa administracyjna, stając się przedmiotem nowych działań jurysdykcyjnych. Będzie ona załatwiona przez wydanie nowego aktu jurysdykcji administracyjnej. Z tego wynika, że podstawowym celem działania tego organu jest załatwienie sprawy, ponowne zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego. Celem tylko dodatkowym jest kontrola decyzji organu pierwszej instancji, a także zaspokojenie szczegółowych żądań odwołującego się, określonych we wniesionym odwołaniu. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia (por. wyroki NSA z dnia 14 sierpnia 1987 r., IV SA 385/87, i z dnia 1 marca 1995 r., SA/Wr 1890/94, LEX nr 26570). Przeprowadzenie analizy żądań wnoszącego środek prawny i uzewnętrznienie jej wyników w uzasadnieniu rozstrzygnięcia to jeden, ale bardzo istotny fragment rozpoznania całości (całokształtu) sprawy. Pozostałe elementy wyznaczające zakres sprawy administracyjnej, organ - jako dysponent postępowania - ma obowiązek rozpoznać i rozpatrzyć we własnym zakresie w wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. granicach, niezależnie od żądań legitymowanych podmiotów. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005 r., III SA/Wa 2576/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawnym istnieje bowiem publiczne prawo podmiotowe obywatela do odwołania się od każdej nieostatecznej decyzji administracyjnej. Prawo to nie powinno być odrywane od zdarzeń prawnych, które wcześniej miały miejsce (por. J. Zimmermann, op.cit., s. 184).

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należało, że postępowanie organu odwoławczego w niniejszej sprawie dotknięte jest istotną wadą polegającą na naruszeniu wskazanych wyżej reguł. Analiza decyzji Wojewody prowadzi do wniosku, że zaniechał on ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tymczasem było to niezbędne i uzasadnione, zwłaszcza biorąc pod uwagę zaprezentowane przez skarżącą bardzo obszerne i konkretne zarzuty, które zostały sformułowane w odwołaniu (a następnie powtórzone w skardze).

Strona odwołująca sformułowała w odwołaniu liczne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego i, w konsekwencji tych uchybień procesowych, nieprawidłowego zastosowanie przepisów prawa materialnego, a zwłaszcza wadliwego zastosowania konsekwencji prawnych z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w postaci odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy przedłożona dokumentacja projektowa nie wykazywała nieprawidłowości dostrzeżonych przez organ. W tych okolicznościach organ odwoławczy winien był ponownie rozpoznać całokształt sprawy wyznaczonej charakteryzującymi ją elementami podmiotowymi i przedmiotowymi, odnosząc się do tych kwestii, które były przedmiotem rozważań i oceny przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy winien był zatem ponownie przeanalizować przedłożony projekt budowlany w świetle dyspozycji art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i zweryfikować, czy postanowienie organu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obejmowało rzeczywiste nieprawidłowości wymagające usunięcia, oraz czy kolejne próby uzupełniania tego projektu przez inwestorów na wezwanie organu nie doprowadziły faktycznie do ich usunięcia. Organ odwoławczy winien był zatem prześledzić przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie i ocenić, czy wnioski wywiedzione z przyjętych ustaleń były zgodne z wymogami przepisów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy natomiast w ogóle nie odniósł się do zarzutów odwołania, które dotyczyły przecież istotnych, a wręcz kluczowych dla rozstrzygnięcia kwestii. Nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby zweryfikować zarzuty wskazane w odwołaniu. Nie ustosunkował się do zarzucanych projektowi braków w zakresie opisu i charakterystyki wnęk w poszczególnych pokojach, braków w zakresie elementów wyposażenia budowlano – instalacyjnego (brak wskazania ilości przyborów sanitarnych), stanu podłączeń w lokalu nr 7 oraz braku informacji o obszarze oddziaływania obiektu.

Natomiast dopiero po raz pierwszy na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda podjął kwestię posiadania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uznając, że projekt obejmuje ingerencję w części wspólne budynku. Przy czym, z materiału dowodowego nie wynika, ażeby wnioski o ingerencji w części wspólne oparte były na wynikach jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że analiza projektu budowlanego pozwoliła na wniosek, że wymiana części stropu w postaci polepy i podłączenie do kanałów wentylacyjnych należało zakwalifikować jako roboty dotyczące części wspólnych. Przy czym w tym samym uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z projektu budowlanego nie wynika, co obejmuje wykonanie kanałów wentylacyjnych, to znaczy czy planowane jest podłączenie do innych niż były pierwotnie wykorzystywane kanałów. Pomimo tego, że wskazane okoliczności nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione stały się jednak podstawą do wezwania inwestorów do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, od czego skarżący uchylili się kwestionując zasadność oceny i wezwania przez organ odwoławczy, co stało się podstawą do zaakceptowania odmowy udzielenie pozwolenia na budowę.

Podobnie w odniesieniu do kwestii polepy, która może stanowić część stropu nie zaliczającą się do części wspólnych budynku (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Gd 424/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), przed kategorycznym stwierdzeniem, że roboty związane z jej wymianą na lekki materiał izolacyjny ingerują, w tym przypadku, w części wspólne należało poczynić szczegółowe ustalenia, które by to potwierdzały, czego jednak w niniejszej sprawie zabrakło.

Równocześnie organ wezwał do udziału w postępowaniu jako stronę postępowania Wspólnotę Mieszkaniową, a w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., utrzymując jednak jego decyzję w mocy.

Według Sądu ustalenie, że którejkolwiek ze stron nie została zapewniona możliwość wzięcia czynnego udziału w czynnościach postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji ma istotne znaczenie z punktu widzenia dochowania jednej z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady dwuinstancyjności. Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego wymaga bowiem ponowienia czynności dokonanych przez organ pierwszej instancji, przy jednoczesnym zapewnieniu wszystkim stronom możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i dochodzenia przysługujących im praw, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (co najmniej w znacznej części), którego zakres wykraczałby już poza uprawnienia wynikające z art. 136 k.p.a. W przeciwnym razie, całe postępowanie sprowadziłoby się tak naprawdę do jednej instancji, prowadząc tym samym do naruszenia wynikającej z art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Przepis art. 136 k.p.a. normuje zakres postępowania dowodowego, jaki może być przeprowadzony w toku postępowania odwoławczego, jednoznacznie określając go jako "uzupełniający" w stosunku do całości już poczynionych ustaleń faktycznych.

Ustalenia organu odwoławczego dokonane w zupełnie nowych kwestiach związanych z ingerencją projektu w części wspólne budynku stanowiły wyłączną podstawę do utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak w oparciu o inne przesłanki. Ustalenia te były w niniejszej sprawie na tyle istotne, że doprowadziły do stwierdzenia konieczności poszerzenia kręgu stron postępowania.

Podkreślić należy, że instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może być wykorzystywana w razie konieczności dokonania brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W takim przypadku dochodzi bowiem do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Należy korzystać z niej ostrożnie i odpowiedzialnie i nie należy wyręczać organu pierwszej instancji z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia sprawy oraz wszechstronnej oceny zgromadzonych wyczerpująco dowodów w sprawie. Poza tym strony postępowania winny mieć możliwość należytej ochrony swych interesów w postępowaniu odwoławczym, a jest to możliwe jedynie wtedy, gdy składając odwołanie strony mogą opierać się na należycie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy i należycie zgromadzonym materiale dowodowym. Organ administracji zawsze zobowiązany jest do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności budzące wątpliwości podlegały ocenie w obu instancjach.

Wszystko to doprowadziło Sąd do wniosku, że procedując w drugiej instancji administracyjnej Wojewoda z uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poczynił ustalenia nieznajdujące odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodnym i przedwcześnie zastosował konsekwencje prawne im odpowiadające. Naruszył również przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. podejmując rozstrzygnięcie odwoławcze bez rozpoznania zarzutów odwołania i szczegółowego odniesienia się do nich, uchybiając tym samym zasadzie ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Dodatkowo, przeprowadził postępowanie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, albowiem po raz pierwszy podjął rozważania nad kwestiami niebędącymi przedmiotem jakichkolwiek wątpliwości organu pierwszej instancji ani podstawą wiążących w tym zakresie wypowiedzi tego organu. Z tych kwestii organ odwoławczy uczynił zasadnicze motywy rozstrzygnięcia w istocie potwierdzającego odmowę udzielenia pozwolenia na budowę, które skarżący mogli zwalczać wyłącznie na poziomie skargi do sądu administracyjnego, a nie przez przeprowadzenie toku instancji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w niniejszym wyroku. Organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać niniejszą sprawę w jej całokształcie, w tym rozpoznać odwołanie skarżących poprzez wnikliwe zweryfikowanie jego zarzutów konfrontując je ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do wszystkich szczegółowych kwestii. Poza tym, w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśni wątpliwości związane z ingerencją projektu budowlanego w części wspólne budynku – kanały wentylacyjne i polepę, i stosownie do wyników tego postępowania podejmie rozstrzygnięcie mając na uwadze wyłącznie uzupełniający charakter postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ odwoławczy i prawo stron postępowania do tego, ażeby kwestie zasadnicze dla rozstrzygnięcia sprawy były oceniane przez dwie instancje merytoryczne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania obejmujących wpis sądowy od skargi w wysokości 500 zł, opłatę skarbową od każdego pełnomocnictwa w łącznej wysokości 34 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265).