Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 431/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Egzekucyjne postępowanie
Inne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1a, par. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu; I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2016 r. nr [...] Starosta K. działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 ze zm., dalej: rozporządzenie) w związku z art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) wypłacił M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], ul. [...], [...], kwotę [...]zł stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od dnia 04 września 2010 r. tj. z dniem wydania dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu z drogi do dnia 18 listopada 2015 r. tj. dnia przejęcia tego pojazdu przez Powiat K., w tym kwotę 250 zł wynagrodzenia za usunięcia pojazdu.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 13 września 2008 r. na podstawie dyspozycji nr [...] pojazd marki [...] nr rej. [...] został usunięty z drogi i przewieziony na parking strzeżony firmy [...]. Sąd Rejonowy w K. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. (sygn. akt [...] [...]) orzekł przepadek przedmiotowego pojazdu na rzecz Powiatu [...]. Dnia 18 listopada 2015 r. ów pojazd został odebrany z parkingu przez pracownika Starostwa Powiatowego w K.. Starosta podał, że podjął kilka prób porozumienia się z M. G. w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem. W dniu 14 września 2015 r. pełnomocnik dozorcy – B. T. zwrócił się do organu o zawarcie ugody administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia w kwocie 8.000 zł za przechowywania i usunięcie m.in. pojazdu marki [...] o nr rej. [...] w okresie od 13 września 2008 r. do dnia 18 listopada 2015 r oraz wynagrodzenia w kwocie 250 zł za usunięcie pojazdu z drogi. Starosta wskazał, że żądana kwota roszczenia nie została przez pełnomocnika dozorcy poparta żadnymi udokumentowanymi dowodami i obliczeniami kalkulacyjnymi. Ponadto koszty przechowywania pojazdu na parkingu strzeżonym powinny być naliczane od dnia 4 września 2010 r. jod wprowadzenia regulacji art. 130a ust. 10h Praw o ruchy drogowym bowiem przed 4 września 2010 r. taki przepis nie obowiązywał. M. G. podał, że z uwagi na długi upływ czasu nie posiada dokumentów księgowych potwierdzających wysokość wydatków związanych z prowadzonym parkingiem i wskazał, że precyzyjne ustalenie kalkulacji jest możliwe na podstawie opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości. Zdaniem organu żądana przez dozorcę kwota 8.000 zł nie jest adekwatna do wartości pojazdu oszacowanej przez rzeczoznawcę majątkowego na kwotę [...]zł, a powołanie biegłego powodowałoby dalsze nieuzasadnione koszty. Wynagrodzenie i zwrot wydatków uzależnione jest od konkretnego dozorcy i pojazdu. Należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Jednocześnie Starosta wskazał, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS [...] Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Starosta stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, to należało zgodnie z art. 836 kc przyjąć, że przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach. W tym celu organ dokonał porównania wysokości żądanego przez M. G. wynagrodzenia z kwotami wynagrodzeń wypłacanymi przez Powiat K.. Jedna z firm prowadzących działalność na terenie Powiatu [...] za przechowywanie pojazdu, którego sąd orzekł przepadek na rzecz Powiatu, oszacowała koszty przechowywania dwóch pojazdów:

- przez 1895 dni (4 września 2010 r.-12 listopada 2015 r. tj. od daty odbioru pojazdu z parkingu do jego złomowania) na kwotę [...]zł brutto, co daje w przybliżeniu [...] zł/dobę;

- przez 1697 dni (4 września 2010 r.-28 kwietnia 2015 r. tj. od daty odbioru pojazdu do jego złomowania) na kwotę [...]zł brutto, co daje w przybliżeniu [...] zł/dobę.

Na tej podstawie Starosta uznał za zasadne przyjęcie stawki [...] zł/dobę brutto do ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu z drogi oraz dozór nad nim w okresie od 4 września 2010 r. do 18 listopada 2015 r. tj. za 1901 dnia na kwotę [...]zł.

M. G. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty [...] zarzucając naruszenie przy jego wydaniu przepisów:

-art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków w wysokości odpowiadającej koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę,

-art. 836 kc przez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem,

-art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niedokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W motywach zażalenia M. G. po powołaniu art. 102 § 2 u.p.e.a. wskazał, iż przy braku określenia w przepisie sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 kc, a tym samym należy ustalić wynagrodzenie wedle przyjętego w danych stosunkach. Obowiązkiem organu było zatem ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy na tych zasadach, co wymagało porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu – przy tego rodzaju usługach z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowywaniu, takich jak miejsce przechowywania, jego warunki tzn. wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania oraz czas przechowywania. Dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika – ustalić wynagrodzenie. Tymczasem zdaniem dozorcy Starosta zaniechał porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie za dozór nad pojazdami, powołując się ogólnikowo na stawkę podaną przez innego przedsiębiorcę. Tymczasem wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne, odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu. Organ nie wskazał zaś nad jakiego rodzaju pojazdem sprawował dozór przedsiębiorca, który stosował stawkę [...] zł/dobę brutto oraz jakiego rodzaju wydatki poniósł. M. G. zaznaczył, że sprawuje dozór nad kilkunastoma pojazdami, które zajmują dużą powierzchnię. W związku z tym musiał pokryć m.in. koszty ubezpieczenia, opłat eksploatacyjnych za oświetlenie miejsca parkingowego, podatku od nieruchomości, sprawowania pieczy nad dozorowanymi pojazdami przez osoby trzecie. Ponadto żalący się podniósł, iż organ, mimo wniosku nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości na okoliczność ustalenia rzeczywistych kosztów poniesionych w z tytułu przechowywania usuniętego pojazdu, który to dowód mógłby pomóc w precyzyjnym ustaleniu wysokości wydatków poniesionych przez skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 1/10 oraz przepisów art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 u.p.e.a., by następnie wskazać, że dozorca nie tylko powinien wskazać konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób te kwoty zostały obliczone. Kolegium zaznaczyło, że u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacjach, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, lecz w judykaturze przyjmuje się, ze organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 kc. Zdaniem organu odwoławczego M. G. nie wykazał wydatków poniesionych w związku z dozorem i usunięciem przedmiotowego pojazdu. Strona nie uzasadniła też we właściwy sposób wysokości swoich roszczeń tj. przyznania wynagrodzenia ryczałtowego w kwocie 8.000 zł. Z materiału dowodowego wynika zaś, że organ I instancji zwrócił się do innego przedsiębiorcy ([...]) z zapytaniem dotyczącym oszacowania rzeczywistych kosztów poniesionych z tytułu usunięcia i przechowywania 2 pojazdów i w wyniku tych szacunków określiła stawkę na kwotę [...]zł/dobę. Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze względu na stan techniczny przedmiotowego pojazdu nie nadaje się on do dalszej eksploatacji, jego wartość odpowiada wartości złomu, w związku z czym ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie jest znikome. Reasumując organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość wynagrodzenia i wydatków dozorcy.

M. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] 2016r. i zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zarzucił:

1. naruszenie prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 130 a ust. 10, 10h prawo o ruchu drogowym, art. 102 § 2 upea w zw. z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 20023r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez przyznanie skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru jedynie za okres w od 4 września 2010r., podczas gdy Starosta jest zobowiązany do zapłaty kwoty odpowiadającej koniecznym wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu za wszystkie lata wykonywania dozoru przez skarżącego od chwili zatrzymania pojazdu do dnia odbioru pojazdów z parkingu strzeżonego,

2. art. 102 § 2 upea w zw. z art. 836 kc, normującego stosunek prawny przechowania poprzez nie ustalenie wynagrodzenia przyjętego w danych stosunkach,

3. naruszenie art. 102 § 2 upea poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek wynagrodzenia stosowanych na podstawie uchwały Rady Powiatu,

4. art. 7, 8, 11, 77, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu – przy usługach przechowywania pojazdów,

5. art. 78 w zw. z art. 80 i 84 kpa poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii biegłego z zakresu księgowości mimo, iż skarżący w piśmie z 27 maja 2015r. wnosił o przeprowadzenie takiego dowodu.

W uzasadnieniu podał, że 1 sierpnia 2008r. zawarł ze Starostą K. umowę, której przedmiotem było przemieszczanie lub usunięcie z drogi pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130 a ust. 1 i 2 prawo o ruchu drogowym. Powyższa umowa została zmieniona aneksem z 30 września 2011. Na mocy tej umowy na parkingu mocą dyspozycji Komendy Miejskiej w K. umieszczono 14 pojazdów. Skarżący występował do starosty o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór nad pojazdami. Starosta odmawiał, a to z powodu nie orzeczenia przepadku samochodów na rzecz SP, a to z uwagi na fakt, że winien to uczynić Naczelnik Urzędu Skarbowego. Postanowienia odmawiające były uchylane przez SKO.

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko z zażalenia o zasadności przyznania wynagrodzenia i zwrotu kosztów za cały okres dozoru a nie tylko od 4 września 2010r. Podtrzymał również zarzut braku dokonania ustalenia stanu faktycznego. W jego ocenie porównanie stawek stosowanych przez [...] [...] zł/dobę nie jest reprezentatywne i jest znacznie zaniżone. Skarżący podał, że nie ma obecnie możliwości przedłożenia dokumentów obrazujących wydatki z uwagi na długi upływ czasu i opieszałość organu. Skarżący zarzucił również brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co mogło przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na wszystkie przedstawione w niej argumenty prawne

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Sprawa została na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2016.718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) rozpoznana w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym, wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym (art. 133 § 1 zd. 2 p.p.s.a

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016r. o wypłacie M. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwotę [...]zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od 4 września 2010 r. do 18 listopada 2016 r., w tym kwotę 250 zł wynagrodzenia za usunięcia pojazdu.

W oparciu o wyżej opisane zasady, orzekający w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy postanowienie organu i instancji narusza zarówno prawo procesowe jak i prawo materialne w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Odnośnie naruszenia prawa materialnego trafnym okazał się zarzut sprowadzający się do zakwestionowania dokonanego przez organy ograniczenia okresu objętego prowadzonym przez Starostę [...] postępowaniem w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za dozór jedynie do okresu od 4 września 2010 r.

Nadto w ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie był wystarczający dla jej rozstrzygnięcia, aczkolwiek nie okazały się w tym zakresie w całości trafne zarzuty podnoszone przez stronę w skardze.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga problematyka usuwania pojazdów z drogi, która obecnie jest uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawu o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze źm.; dalej: "P.r.d."). W myśl art. 50a ust. 1 P.r.d., pojazd pozostawiony bez tablic rejestracyjnych lub pojazd, którego stan wskazuje na to, że nie jest używany, może zostać usunięty z drogi przez straż gminną lub Policję na koszt właściciela lub posiadacza. W art. 130a ust. 1 tej ustawy uregulowano przypadki obligatoryjnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, natomiast art. 130a ust. 2 reguluje przypadki fakultatywnego usuwania pojazdów z drogi na koszt ich właścicieli, jeżeli nie ma możliwości zabezpieczenia pojazdu w inny sposób.

W tym miejscu podkreślić należy, że przepisy regulujące przedmiotową problematykę były wielokrotnie nowelizowane i to w zakresie trybu i podmiotu na który przechodziła własność pojazdów, kosztów, wyznaczania parkingów i podmiotu zobowiązanego do wypłaty wynagrodzenia. Z tych m.in. względów nie wszystkie stanowiska wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych pozostają aktualne, istotne jest w jakim stanie prawnym zostały wydane.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tegoż przepisu, dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1444 z 2001 r.) w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5), usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6), zaś wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. (Dz. U. Nr 109, poz. 925 z 2005 r.) art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracić miał moc z dniem 30 czerwca 2006 r.

Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał sprzeczności powyższej regulacji z Konstytucją RP było naruszenie przez nią zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na to, iż brak w ustawie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść decyzji rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę zarówno co do wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 prawa o ruchu drogowym, jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd.

Stąd też Trybunał skonstatował, że regulacja (także ta, zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. 1 prawa o ruchu drogowym skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia

Niezależnie od powyższego w uzasadnieniu swojego orzeczenia Trybunał wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 ustawy oraz między właścicielem pojazdu a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego doszło z dniem 19 października 2006 r. do wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 190, poz. 1400) nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, który w zakresie istotnym dla przedmiotu niniejszej sprawy otrzymał brzmienie:

- ust. 5a W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę;

- ust. 5b Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

- ust. 5c Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie;

- ust. 5d Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi;

- ust. 5e Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę;

- ust. 6 Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu;

- ust. 7 Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 649 z 2008 r.) art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 11 czerwca 2009 r.

W następstwie tego wyroku do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018 z 2010 r.).

Ustawa ta dokonała szeregu zmian w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, które jednakże weszły w życie w różnych terminach. Ustawa nowelizująca weszła w życie co do zasady w dniu 4 września 2010r., przy czym część przepisów weszła w życie 21 sierpnia 2011r.

W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 ustawy Prawo drogowe zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Przepadek następował na rzecz powiatu a nie – jak dotychczas – na rzecz Skarbu Państwa. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące między innymi, że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Natomiast z dniem z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. między innymi uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu Starosta kierować, wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f ustawy prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż, powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej.

Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. Nr 113, poz. 759 z 2010 r. ze zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Z tą samą datą, to jest z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła także w życie zmiana art. 130a ust. 6, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ust. 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i oparkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrane pojazdu na rzecz właściwego powiatu.

Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie powyższego usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do zaistnienia kilku wzajemnie ze sobą powiązanych, aczkolwiek możliwych do wyodrębnienia stosunków prawnych w relacjach:

- właściciel pojazdu – organ do którego zadań należy usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu,

- właściciel pojazdu – podmiot faktycznie usuwający pojazdy i prowadzący parking strzeżony na jakim są one przechowywane oraz,

- podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking – organ administracji publicznej.

Kontrolowana sprawa dotyczy ostatniego z wskazanych wyżej stosunków prawnych, którego przedmiotem jest przechowywanie usuniętego z drogi pojazdu.

Powyższe w pierwszym rzędzie oznacza, iż w relacji: podmiot faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzący parking strzeżony – organ administracji, do zadań którego należy realizacja tych zadań, nie znajdą jakiegokolwiek zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela pojazdu o jakich mowa w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokości opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 3079/12). Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należało te zarzuty skargi, które sprowadzały się do zakwestionowania przez stronę przy ustalaniu przez wysokości wynagrodzenia za przechowanie pojazdu zastosowania stawek innych niż określone w uchwale Rady Powiatu [...].

Jednocześnie z powyższego wynika, iż wadliwym jest powołanie się przez organ I instancji (a milcząco zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu) na wprowadzenie z dniem 4 września 2010 r. regulacji art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym jako przesłanki odmowy przyznania przechowawcy zwrotu kosztów dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za okres wcześniejszy, to jest za okres od daty usunięcia pojazdu z drogi i rozpoczęcia dozoru nad nim. Przepis art. 130a ust. 10h ustawy Prawo o ruchu drogowym jako dotyczący obowiązków obywatela (właściciela usuniętego i przechowywanego pojazdu) względem organu administracji nie znajduje bowiem jakiegokolwiek zastosowania w relacji pomiędzy podmiotem dokonującym usunięcia pojazdu i prowadzący parking, a organem administracji publicznej.

Odnośnie stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, iż stosunek ten jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Argumentując powyższe stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2167/14).

Nie można przy tym uznać za zgodną z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą państwa prawnego sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, iż o ile do Starosty [...] wpłynął wniosek o przyznanie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdem oraz wynagrodzenia za dozór za cały okres wykonywania dozoru przez podmiot wyznaczony, to winien on zostać w tym właśnie zakresie czasowym, a więc za okres od dnia usunięcia pojazdu z drogi, przez Starostę rozpoznany. Nie budzi przy tym w ocenie Sądu wątpliwości właściwość starosty do rozpoznania tego wniosku także za okres od dnia 13 września 2008 r. do dnia 3 września 2010 r., albowiem zgodnie z obowiązującym zarówno na dzień zgłaszania przez skarżącego żądania jak i orzekania przez organ § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.) przepisy działu II rozdziału 6 dotyczącego organu egzekucyjnego stosuje się odpowiednio do starostów w zakresie ruchomości, które zostały przejęte na rzecz powiatu na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, a z taką sytuacją faktyczną i prawną mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Brak jest przy tym podstaw dla ustalenia właściwości organów orzekających w sprawie przepisów uprzednio obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, które zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw utraciło moc z dniem 3 marca 2011 r., to jest z dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. (zob. postanowienie NSA z 17 marca 2016r., sygn. I OW 268/15, publ.: http:// orzeczenia.nsa.gov.pl)

Niejako na marginesie powyższych rozważań o charakterze zasadniczym zauważyć trzeba, iż zaaprobowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu rozstrzygnięcie Starosty [...] obarczone jest przy tym oczywistym i widocznym na pierwszy rzut oka błędem logicznym polegającym na przyznaniu stronie skarżącej kwoty 250 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia za usunięcie pojazdu z drogi, co zaistniało 13 września 2008r., a jednocześnie odmowie, ze względu na rzekomy brak podstawy prawnej, przyznania analogicznych należności, to jest zwrotu wydatków związanych z dozorem i wynagrodzenia za dozór za okres od 10 maja 2009 r. do 3 września 2010 r.

Jednocześnie zauważyć należy, iż w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, który w pełni podziela pogląd wyrażony przez tut. sąd w sprawie dot. tego samego Skarżącego II SA/Po 426/16, stanowisko, że stosunek prawny pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 20 sierpnia 2011 r. wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało bowiem charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c), na który to władczy charakter tegoż wyznaczenia i wynikające z tego konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r., sygn. K 23/05.

Wobec stricte administracyjnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego wyznaczoną jednostkę usuwającą i przechowującą pojazdy z organem za trafne uznać należy także stanowisko, iż przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia za sprawowany dozór nie wiązały organu postanowienia z ewentualnie zawartej z podmiotem wyznaczonym umowy, względnie zaakceptowanej oferty (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2219/12, I OSK 307/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r., sygn. II SA/Sz 217/16), albowiem zawieranie tego rodzaju umów, względnie porozumień w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym pozbawione było podstawy prawnej, albowiem żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważniał organu i podmiotu wyznaczonego do konsensualnego regulowania treści łączącego je stosunku administracyjnoprawnego.

Zauważyć jednakże trzeba, iż skoro od dnia 19 października 2006 r. starosta wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego kierować się miał między innymi proponowaną ceną usługi (art. 130a ust. 5b pkt 7 i ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym dodane przez ustawę nowelizującą z dnia 22 września 2006 r.), to wysokość ofert przedstawianych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie winna być przez organ uwzględniana jako jeden ze środków dowodowych pozwalających na ustalenie jaka jest przyjęta w danych stosunkach wysokość wynagrodzenia przechowawcy oraz czy wiarygodne są zgłaszane przez przechowawcę roszczenia odnośnie zwrotu koniecznych wydatków.

Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych zasadniczo zmieniło jednakże charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych.

Jak wskazano już bowiem powyżej ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Nie sposób sobie zatem wyobrazić innej formy powierzenia wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych niż wyłonienie przez starostę oferenta w trybie odpowiedniej procedury i zawarcie z nim umowy o realizowanie tych usług. W prawie nowym zawierane są więc w praktyce umowy cywilnoprawne między starostą i przedsiębiorcą.

Przeciwko uznaniu stosunku prawnego łączącego powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych za stosunek o charakterze cywilnoprawnym nie przemawia przy tym okoliczność, iż wykonywanie tych czynności stanowi realizację zadań własnych powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż aktualnie wykonywanie zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego często przybiera charakter skomercjalizowany, sprowadzający się nie do samodzielnego ich wykonywania przez podmioty prawa administracyjnego, lecz zlecania ich realizacji w formach typowych dla prawa cywilnego podmiotom zewnętrznym względem administracji, czego przykładem może być realizowanie przez jednostki samorządu terytorialnego zadań z zakresu utrzymania czystości i porządku, czy też lokalnego transportu zbiorowego.

Podkreślić należy, iż zastąpienie administracyjnoprawnego stosunku łączącego starostę z wyznaczonym podmiotem dokonującym usuwania pojazdów i prowadzącym parking strzeżony na jakim pojazdy takie są przechowywane, stosunkiem cywilnoprawnym, nie ma jakiegokolwiek wpływu na charakter relacji łączącej właściciela pojazdu z organem administracji, która ta relacja zachowuje cechy stosunku administracyjnioprawnego, przy czym podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu strzeżonego, na którym są one przechowywane nie uzyskuje jakichkolwiek władczych kompetencji względem właściciela pojazdu, albowiem, to nie on, lecz funkcjonariusz pozostający w ramach struktury organów władzy publicznej wydaje dyspozycje usunięcia i przemieszczenia pojazdu, a nadto podmiot prowadzący parking nie rozstrzyga o kosztach obciążających właściciela usuniętego pojazdu, co pozostaje w gestii organu administracji.

Sumując skoro ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237 z 2011 r. ze zm.), a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem, a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych jest sąd powszechny.

Zupełnie nieracjonalnym byłoby bowiem przyjęcie koncepcji odmiennej, to jest przyjęcie, iż pomimo wyłaniania usługodawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, co wiąże się z koniecznością złożenia przez niego odpowiedniej oferty, dokonania jej oceny, a następnie zawarcia umowy, umowa ta pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia prawnego, a ustalenie kosztów przechowywania i wynagrodzenia dozorcy następuje w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Biorąc przy tym pod uwagę hierarchię obowiązujących w Polsce źródeł prawa uznać należy, iż poprzez wskazaną wyżej nowelizację art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawodawca wprost wyłączył stosowanie w stosunku do kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia podmiotu, którym zadania te starosta powierzył stosowanie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zauważyć należy, iż rozporządzenie powyższe wydane zostało na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określi przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa. Oczywistym w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jawi się przy tym, iż delegacja ustawowa zawarta w przywołanym wyżej przepisie dotyczy możliwości uregulowania w drodze aktu wykonawczego zagadnień nie uregulowanych wprost w aktach rangi ustawowej.

Taka sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych istniała na gruncie ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu rozliczania się pomiędzy organem władzy publicznej, a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednakże zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Nie bez znaczenia pozostaje także, iż przepisy nowelizujące ustawę Prawo o ruchu drogowym, między innymi przed dodanie do art.130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów w/w rozporządzenia w stosunku do kosztów przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę na przepisy wprowadzające zawarte w ustawie nowelizującej z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2).

Regulacja powyższa uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy w pierwszym rzędzie zauważyć należy, iż do usunięcia pojazdu marki [...] nr rej [...] przez przedsiębiorstwo skarżącego doszło w dniu 13 września 2008r., a następnie pojazd ten był przechowywany do dnia 18 listopada 2015 r., kiedy to został odebrany z parkingu strzeżonego prowadzącego przez skarżącego przez pracownika Starostwa Powiatowego w K..

W aktach sprawy brak aktu wyznaczenia [...] M. G. [...] do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych oraz jakiejkolwiek informacji, kiedy to wyznaczenie nastąpiło, na jaki okres i czy następnie, w okresie po 21 sierpnia 2011 r. doszło do powierzenia skarżącemu wykonywania tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Poczynienie ustaleń dotyczących powyższych okoliczności ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem determinuje tryb w jakim skarżący dochodzić może roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu obejmujących koszty tych działań oraz jego wynagrodzenie.

W ocenie orzekającego w sprawie Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, iż choć należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania przypadających za okres w którym skarżący funkcjonował jako podmiot wyznaczony przez Starostę [...] dochodzić on może w trybie administracyjnym, to w przypadku ustalenia, iż po wejściu w życie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych powierzone mu zostało zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarta z nim została w tym zakresie odpowiednia umowa, to właściwym do rozstrzygania sporów w tym zakresie, to jest odnośnie należności skarżącego za okres objęty tą umową, właściwy będzie sąd powszechny, albowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej zawarcie, której znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w skardze do tut. Sądu skarżący wskazał na istnienie dwóch umów, których przedmiotem było usuwanie z drogi pojazdów oraz ich przechowywanie na parkingu strzeżonym zawartych pomiędzy nim, a Starostą K., to jest umowy z dnia 1 sierpnia 2008 r. oraz aneksu do tej umowy z dnia 30 września 2011 r., czyli po wejściu w życie opisanych wyżej znowelizowanych przepisów, przy czym umów tych nie dołączył do skargi.

W kontekście przytoczonych powyżej rozważań dla oceny czy między dozorcą a organem został nawiązany stosunek cywilnoprawny niewątpliwie nie może mieć umowa z roku 2008, albowiem obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały zawierania tego rodzaju umów, a stosunek prawny pomiędzy organem, a podmiotem usuwającym pojazdy i prowadzącym parking strzeżony powstawał wyłącznie w następstwie władczego rozstrzygnięcie organu (wyznaczenia) i był w całości regulowany przepisami prawa administracyjnego (rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), lecz zbadania wymaga w jakim trybie doszło do sporządzenia i podpisania przez strony aneksu do tej umowy z 30 września 2011 r., celem oceny, czy aneks ten może być uznany za powierzenie wykonywania zadań starostwa w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W zależności od wyników powyższych ustaleń organ powinien ocenić w jakim zakresie w sprawie znajdą zastosowanie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące należnego dozorcy zwrotu kwot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór oraz czy, a jeśli tak to kiedy istniejący pomiędzy starostą, a skarżącym stosunek administracyjnoprawny wynikający z aktu wyznaczenia go do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych przekształcił się w stosunek cywilnoprawny wynikający z zawarcia w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych umowy mocą, której powierzono mu wykonywanie tych zadań powiatu.

Niezależnie od powyższych uchybień samodzielnie uzasadniających uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji stwierdzić nadto należy, iż zaskarżone orzeczenie nie mogłoby się ostać nawet w przypadku ustalenia, iż organy prawidłowo w stosunku do całego okresu przechowywania pojazdu objętego roszczeniem strony skarżącej, zastosowały na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji regulację z art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie ze znajdującymi w sprawie odpowiednie zastosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1.

Z treści powyższego przepisu wynika w pierwszym rzędzie, iż przyznanie podmiotowi przechowującemu pojazd zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia.

Z faktu, iż przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odsyłają jedynie do stosowania przepisów działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 3 ust. 1, § 4 ust. 1 rozporządzenia) oraz do odpowiedniego stosowania przepisów art. 100-103 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (§ 6 ust. 1 rozporządzenia) wynika, iż odesłanie to nie obejmuje art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, co oznacza, że w postępowaniu tym nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności ustanawiające zasadę działania organu z urzędu oraz regulujące zasady postępowania dowodowego.

Podkreślić przy tym należy, iż wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazującego, iż organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia jak i jego udokumentowania i nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ zamiast strony jakie koszty dozorca poniósł. W szczególności dotyczy to postulowanego przez stronę przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego.

Inaczej rzecz ujmując skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów jak i wykazania, iż koszty te miały charakter konieczny.

Powyższe oznacza, że oczywiście nietrafne były podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ w niniejszej sprawie przepisów tych nie stosował.

Co za tym idzie rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a wiec czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, iż reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika M. G. pismem z dnia 14 września 2015 r. wniósł o przyznanie mu ryczałtowego wynagrodzenia w kwocie 8000 zł netto za dozór nad poszczególnymi pojazdami wskazanymi we wniosku z dnia 8 maja 2013 r., wynagrodzenia w kwocie 250 zł netto za usunięcie z drogi poszczególnych pojazdów wskazanych szczegółowo we wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz wskazał, że nie jest możliwym precyzyjne określenie koniecznych wydatków związanych z dozorem i usunięciem pojazdów bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości. Wskazał, że nie posiada już wielu dokumentów księgowych potwierdzających wysokość wydatków związanych z prowadzonym parkingiem.

W piśmie z dnia 14 września 2015 r. wnioskodawca nie wskazał nadto wprost, iż domaga się przyznania wynagrodzenia konkretnie za przechowywanie i usunięcie samochodu marki [...] nr rej. [...].

W przedstawionych sądowi aktach sprawy brak jest wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz korespondencji prowadzonej w sprawie pomiędzy wnioskodawcą a organem w okresie pomiędzy złożeniem tegoż wniosku (choć w skardze Skarżący podaje, że korespondencja ta jest prowadzona od 2012r.), a złożeniem pisma z dnia 14 września 2015 r. oraz wskazywanych w skardze orzeczeń jakie dotąd w sprawie wniosku skarżącego miały jakoby zapadać, za wyjątkiem kopii pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., którym organ zwrócił się do wnioskodawcy z – jak wskazano w piśmie ponowną – prośbą o przedstawienie kalkulacji koniecznych wydatków związanych z usunięciem i dozorem pojazdów, przedstawienia stosownych dokumentów oraz sposobu wyliczenia kosztów.

Jednocześnie jak wynika z sentencji postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. organ ten przyznał wnioskodawcy kwotę [...]zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] nr rej. [...], w tym kwotę 250 zł tytułem wynagrodzenia za usunięcie pojazdu.

Takie, zaaprobowane przez organ II instancji, rozstrzygnięcie organu budzi w ocenie Sądu istotne wątpliwości, albowiem z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by M. G. złożył żądanie przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, to jest [...] nr rej. [...], zaś pismo z dnia 14 września 2015 r. zdaje się sugerować, iż roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu.

W przypadku zaś gdyby okazało się, że wniosek strony nie obejmował żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem jak już wskazano powyżej orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, co oznacza, iż to po stronie dozorcy pozostaje decyzja, której z powyższych należności, względnie obu, chce dochodzić.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w przypadku braku wskazania przez dozorcę jakiej konkretnie kwoty się domaga z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywanie dozoru, względnie jakiej konkretnie kwoty wynagrodzenia się domaga brak jest możliwości procedowania przez organ przedmiocie takowego wniosku i jego merytorycznego rozpatrzenia, albowiem w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu i nie stosuje się w nich przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Okoliczność, iż w tego rodzaju postępowaniach nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności w działaniu organów, które w postępowaniu swoim uwzględniać muszą zasady wynikające w regulacji zawartych w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, w tym zasadę działania w granicach i na podstawie prawa (art. 7 Konstytucji) oraz zasad szczegółowych wypływających z zasady państwa prawa (art. 2 Konstytucji), w tym zasady ochrony praw nabytych. Osoba wyznaczona przez właściwy organ i realizująca na zlecenie organów władzy państwowej czynności należące do ich zadań, takie jak między innymi przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg publicznych nabywa bowiem w chwilą rozpoczęcia wykonywania dozoru nad pojazdem prawo do uzyskania wynagrodzenia za dozór, którego to prawa nie może być arbitralnie przez organ pozbawiona, chociażby poprzez wyznaczenie jedynie symbolicznego wynagrodzenia za zrealizowany dozór nad pojazdem.

Z konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa (art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej) wynika jednocześnie, iż sytuacja prawna podmiotu wyznaczonego przez starostę w trybie administracyjnym do prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym przechowywane są pojazdy usunięte z dróg publicznych nie powinna być zasadniczo gorsza od sytuacji innych podmiotów wykonujących czynności polegające na przechowywaniu pojazdów, a więc podmiotów odnośnie, których wysokość wynagrodzenia za przechowanie ustalana jest na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Powyższe oznacza, iż w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 Kodeksu cywilnego zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba, że z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

Taki też jest w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu przez organ, co oznacza, iż organ winien ocenić czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym miedzy innymi odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parking strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f tej samej ustawy.

Pomocnicze znaczenie dla ustalenia uzasadnionej wysokości należności o jakich mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji może mieć także treść umów zawieranych pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym w okresie przed 21 sierpnia 2011 r. oraz zapoznanie się przez organ z uzasadnieniami podejmowanych w okresie którego postępowanie dotyczy uchwał rady powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za parkowanie uiszczanych przez właściciela pojazdu usuniętego z drogi.

Zauważyć bowiem należy, iż aczkolwiek wskazane wyżej umowy zawierane w stanie prawnym obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. nie są wiążące dla organu przyznającego dozorcy wynagrodzenie i zwrot kosztów o jakim mowa w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, to jednak mogą one stanowić jeden ze środków dowodowych uprawdopodabniających wysokość wynagrodzenia za dozór przyjętego na danym terenie i w danych stosunkach. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, albowiem choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji: organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając je rada powiatu, zgodnie z art. 130a ust. 6 ustawy prawo o ruchu drogowym winna brać pod uwagę między innymi koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

W realiach niniejszej sprawy organ nie skorzystał z żadnego z wskazanych wyżej środków dowodowych ograniczając swoje ustalenia do kosztów przechowywania i usunięcia dwóch innych pojazdów zgłoszonych organowi przez inny niż skarżący podmiot zajmujący się tego rodzaju działalnością.

Nie kwestionując co do zasady dopuszczalności ustalania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przyjętego w danych stosunkach w oparciu o wynagrodzenie wypłacone innym podmiotom prowadzącym na danym terenie analogiczną działalność, co winno zmierzać do ustalenia rynkowych stawek wynagrodzenia za tego rodzaju usługi na danym terenie, zauważyć należy, iż poczynienie takowych ustaleń dla zapewnienia sprawiedliwego rozstrzygnięcia wymaga przyjęcia do obliczeń reprezentatywnej liczby uwzględnionych roszczeń dotyczących stanów faktycznych maksymalnie zbliżonych do stanu faktycznego stanowiącego podstawę żądań zgłoszonych w niniejszej sprawie.

Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz utrzymane przez nie w mocy orzeczenie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż jak wynika z pism znajdujących się w aktach sprawy uwzględnione przez organ roszczenia [...] J. Ł. i K. T. dotyczyły kosztów holowania i parkingu, a nie wynagrodzenia dozorcy, przy czym z dokumentacji nie wynika jaką część z tych kwot stanowiły koszty holowania, a jaką koszty parkingu poniesione przez podmiot wyznaczony. Nadto podmiot ten prowadził stację demontażu pojazdów, jak wynikało z zaświadczenia o demontażu nr [...] i trudno ustalić, czy stawki, które przyjął organ ustalone zostały na podstawie stawek podmiotu o profilu zbliżonym do działalności Skarżącego, czy wykonywanie przez porównywany podmiot również demontażu pojazdów miały wpływ na stawki przyjęte za inne usługi.

Już tylko powyższa okoliczność czyni wątpliwym przydatność tych ustaleń dotyczących kosztów holowania i przechowywania pojazdu przez inny podmiot, dla ustalenia adekwatnej kwoty wynagrodzenia za dozór należnej skarżącemu.

Zasadniczą wątpliwość Sądu budzi także porównanie treści sentencji postanowienia Starosty [...] z dnia [...] 2016 r. z jego uzasadnieniem.

W sentencji wskazano bowiem, iż wnioskodawcy przyznaje się kwotę [...]zł stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o wskazanym numerze rejestracyjnym, w tym kwotę 250 zł wynagrodzenia za usunięcia pojazdu, zaś z uzasadnienia tegoż orzeczenia wynika, iż kwotę [...]zł organ uzyskał jako iloczyn liczby dni przechowywania pojazdu i średnich dziennych kosztów przechowywania pojazdu zgłoszonych przez inną firmę wykonującą tego rodzaju zadania, a jednocześnie organ nie wyjaśnił dlaczego tak ustalone koszty przechowywania pojazdu objęły także niezależne przecież w żaden sposób od długości okresu przechowywania pojazdu wynagrodzenie za jego usunięcie, które jak wynika z przytoczonej wyżej sentencji nie zostało ustalone odrębnie lecz jako kwota wchodząca w skład zwrotu wydatków i wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

Dalej wskazać należy, iż przyjęte przez organ jako podstawa czynionych ustaleń pojazdy zostały sunięte z drogi odpowiednio 4 lipca 2009 r. i 19 lutego 2008 r. i były przechowywane od tych dat do 12 listopada 2015 r. oraz do 28 kwietnia 2015 r. Do usunięcia tych pojazdów z drogi doszło zatem odpowiednio ponad rok i ponad dwa i pół roku przed datą 4 września 2010 r. od której organ rozpoczął obliczanie okresu za jaki przyznał zwrot kosztów dozoru i wynagrodzenie za dozór M. G., co rodziło po stronie organu obowiązek wyjaśnienia dlaczego za przydatne dla ustalenia kosztów przechowywania pojazdu w niniejszej sprawie uznał kwoty dotyczące zdarzeń zaistniałych znacznie wcześniej i dlaczego uznał za nieistotny dla sprawy upływ czasu pomiędzy usunięciem z drogi pojazdów "porównawczych" a datą od której przyznał wynagrodzenie i zwrot kosztów za dozór skarżącemu. Znamiennym jest także, iż w sprawach pojazdów "porównawczych" organ nie zakwestionował zgłoszenia przez podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i jego przechowywania roszczeń za okresy przypadające przed 4 września 2010 r.

Zauważyć wreszcie należy, iż przyjęty do porównania samochód [...] nr rej [...] został przyjęty przez przechowawcę do demontażu na podstawie art. 24 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów, zaś przedmiotowy [...] nr rej [...] został od M. G. przez pracownika Starostwa [...] odebrany. Z akt nie wynika przy tym czy i w jaki sposób okoliczność powyższa wpłynęła na ustalenie przez przedsiębiorcę kosztów holowania i przechowywania pojazdu marki [...] nr rej [...] żądanych od starosty, przy czym nawet ze znajdującej się w aktach sprawy opinii co do stanu technicznego pojazdu, którego przechowania dotyczą dochodzone w niniejszej sprawie roszczenia wynika, iż pojazd przeznaczony do demontażu, a więc zezłomowania posiada wartość odpowiadającą wartości możliwych do pozyskania z niego surowców wtórnych.

Powyższa rozbieżność w okolicznościach faktycznych dotyczących ustalenia kosztów przechowywania i holowania pojazdu marki [...] przez [...] J. Ł. i K. T. oraz wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu marki [...] przez skarżącego, który nie dokonał jego demontażu również budzi wątpliwości co do przydatności przeprowadzonego przez organ dowodu dla ustalenia przyjętego w danych okolicznościach wynagrodzenia dozorcy za przechowywanie samochodu [...] oraz wynagrodzenia za jego usunięcie.

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a - uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji.

W tym miejscu zaznaczyć również należy, że w realiach niniejszej sprawy Starosta nie tylko jest adresatem wniosku w sprawie przyznania kosztów związanych z usunięciem i dozorem pojazdów i to za cały okres tj od 13.09.2008r. do 18 listopada 2015r. i kwestię tę winien rozpoznać w drodze decyzji administracyjnej ( o ile w okresie od 21 sierpnia 2011r. nie doszło do nawiązania nowych stosunków prawnych na podstawie umowy zawartej w trybie ustawy o zamówieniach publicznych), to jest on również obowiązany do poniesienia tych kosztów za cały okres. Warto wskazać, że w okresie od 11 czerwca 2009r., kiedy Skarb Państwa przestał nabywać własność pojazdów z mocy prawa i pokrywał koszty do 4 września 2010r., kiedy doszło do zmiany przepisów w tym zakresie i pokrywania kosztów powstała luka prawna w zakresie podmiotów obowiązanych do ponoszenia kosztów, w odniesieniu do przypadków, w których 6 – cio miesięczny termin upływał przed 4 września 2010r. Luka ta została wypełniona przez art. 13 ustawy nowelizującej z 22 lipca 2010r. Zgodnie z tym przepisem Skarb Państwa ponosi koszty przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym, do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wobec pojazdów, których 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Jak wynika z tego przepisu Skarb Państwa ponosi koszty tylko w przypadkach, gdy 6-miesięczny termin od dnia ich usunięcia upłynął w okresie od dnia 11 czerwca 2009r. do 4 września 2010r. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta nie została spełniona. W odniesieniu do [...] nr rej [...] dyspozycja usunięcia tego pojazdu została wydana 13 września 2008r. Wskazany 6 – cio miesięczny termin upływał przed 11 czerwca 2009r. a nie jak wynikało z w/w art. 13 w okresie od 11 czerwca 2009r. do 4 września 2010r. Nie ma więc podstawy prawnej do obciążania, w realiach niniejszej sprawy, za ten okres kosztami Skarbu Państwa. Jest to uzasadnione,tym bardziej, że Skarb Państwa ani nie stawał się właścicielem przedmiotowego pojazdu – jego przepadek orzeczony został postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] sierpnia 2015r. na rzecz Powiatu [...], ani też nie był uprawniony do domagania się kosztów od właściciela pojazdu.

Marginalnie tylko Sąd wskazuje, że w odniesieniu do przypadków, w których wskazany termin 6 – cio miesięczny od dnia wydania dyspozycji usunięcia pojazdu upływał w okresie od 11 czerwca 2009r. do 4 września 2010r. – starosta również byłby zobowiązany do wypłaty wynagrodzenia za przechowanie pojazdów, mając jednak możliwość wystąpienia do właściwej jednostki organizacyjnej Skarbu Państwa z roszczeniem o zwrot poniesionych kosztów na podstawie art. 13 ustawy nowelizującej. Pogląd ten został wyrażony w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 28.07.2016r. III SA/Po 1261/15, który Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie żądania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W szczególności organy winny zgromadzić kompletny materiał dowodowy sprawy obejmujący:

- pismo w którym skarżący zgłosił przedmiotowe żądanie oraz całość prowadzonej z nim korespondencji i uprzednio wydawanych w sprawie orzeczeń co pozwoli na jednoznaczne i pewne ustalenie czy żądaniem tym objął on tylko roszczenie o wynagrodzenie z tytułu sprawowanego dozoru i usunięcia pojazdu, czy też także roszczenie o zwrot poniesionych koniecznych kosztów związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu,

- akt wyznaczenia M. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] jako jednostki upoważnionej do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym przechowywane są usunięte pojazdy oraz ewentualnie zawierane z nim po dniu 21 sierpnia 2011 r. w trybie art. 130a ust. 5f umowy o powierzeniu wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, co pozwoli na ustalenie w jakim zakresie roszczenia skarżącego obejmujące okres od 13 września 2008 r. do 18 listopada 2015r. mogą być dochodzone w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w jakim stanowią roszczenie cywilnoprawne do rozpoznania którego właściwy jest sąd powszechny,

- dokumenty pozwalające na sprawiedliwe i nie budzące wskazanych wyżej wątpliwości ustalenie przyjętego w danych stosunkach wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

Organy winy także rozpoznać wniosek strony odnośnie całego okresu wykonywania dozoru nad pojazdem, to jest od momentu usunięcia pojazdu z drogi w dniu 13 września 2008 r. do czasu ewentualnego powierzenia mu w trybie art. 130a ust. 5f wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, względnie o ile powierzenie takowe nie nastąpiło, do czasu odebrania przechowywanego pojazdu z przedsiębiorstwa skarżącego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.