Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2354/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 97 § 1 pkt 4, art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.S., B.M. oraz D.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2468/13 w sprawie ze skargi T.S., B.M. oraz D.D. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa solidarnie na rzecz T.S., B.M. oraz D.D. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 grudnia 2002 r. T.S., D.D. i B.M. wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji – w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – dotyczącej nieruchomości zajętej pod drogi publiczne - ul. [...] w L., oznaczonej na załączonej mapie nr [...].

Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 31 maja 2007 r. nr [...] zawiesił wszczęte powyższym wnioskiem postępowanie, bowiem z księgi wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Lublinie wynika, że współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości są osobny fizyczne, zaś z księgi wieczystej Nr [...]wynika, że jej właścicielem jest Skarb Państwa.

Wyrokiem z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II Ca 688/09, Sąd Okręgowy w Lublinie oddalił apelację od wyroku Sądu Rejonowego w Lublinie z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt I C 492/07, oddalającego powództwo ww. osób przeciwko Skarbowi Państwa – Prezydentowi Miasta Lublina, w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w Lublinie z rzeczywistym stanem prawnym oraz powództwo ewentualne o ustalenie, że wpis w tej księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa prawa własności działki, dokonany został bez podstawy prawnej.

Postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2011 r. nr [...] Wojewoda Lubelski podjął zawieszone postępowanie, a następnie ponownie zawiesił je orzeczeniem z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]. Wezwał wnioskodawców do wystąpienia do właściwego miejscowo sądu rejonowego w celu uzgodnienia treści ksiąg wieczystych nr 1, 2 i 3. Zdaniem organu postępowanie sądowe o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej, a rzeczywistym stanem prawnym stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 73 ustawy z dnia ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Zażalenie od powyższego postanowienia wnieśli T.S., D.D. i Bogdan B.M.. Podnieśli, że rozstrzygnięcie w sprawie o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nie ma charakteru zagadnienia wstępnego oraz wskazali na niewykonalność sformułowanego w postanowieniu żądania, gdyż nie są uprawnieni do występowania z nim.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2013 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie z dnia 16 lipca 2012 r. Wskazał, że z opisu i mapy gruntów dawnej parceli nr 7 z KW nr [...] wynika, iż odpowiadają jej działki: nr 70, nr 71, nr 72, nr 73, nr 74/3 i nr 1/1a. Przy czym działki nr 70, nr 71, 72 i nr 73 zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa przez spadkobierców Z.M. i zostały odłączone do księgi wieczystej KW nr [...]. Natomiast pozostała część dawnej parceli nr 7 (działki nr 74/3 i nr 1/1a) zajęta pod drogi publiczne pozostała w księdze wieczystej KW nr [...]. Ponadto z przedłożonego do akt sprawy opracowania geodezyjnego wynika, że obecnie działki 74/3 i nr 1/1a o łącznej powierzchni 0,1165 ha stanowią działki nr 173/3, nr 198/1 i nr 1/2. Stan prawny ww. działek nr 173/3, nr 198/1 i nr 1/2 jest niejasny, gdyż w dziale III księgi wieczystej Nr [...] (nowy numer nadany w wyniku migracji ksiąg wieczystych do systemu elektronicznego) znajduje się ostrzeżenie, iż stan prawny nieruchomości objętej tą księga wieczystą jest niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym. Konieczne jest zatem uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości przez przeprowadzenie postępowania przez właściwy miejscowo sąd rejonowy w sprawie uzgodnienia treści ksiąg wieczystych nr: 1, 2 i 3) z rzeczywistym stanem prawnym.

T.S., D.D. i B.M. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 sierpnia 2013 r., zarzucając:

1. naruszenie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust 3 ustawy uzależnione jest od spełnienia przesłanek nie wynikających z art. 73 ust 1 ustawy, to jest od regulacji stanów prawnych w księdze wieczystej KW 1 oraz księgach 2 i 3,

2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez utrzymanie postanowienia zawieszającego postępowanie pomimo tego, iż brak jest do tego podstaw prawnych i faktycznych, tj. poprzez bezzasadne przyjęcie, iż rozstrzygnięcie w sprawie o uzgodnienie treści ww. ksiąg wieczystych w niniejszej sprawie ma charakter zagadnienia wstępnego,

3. naruszenie art. 7 kpa. i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego,

4. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o postanowienie Wojewody Lubelskiego, brak samodzielnej analizy materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Lubelskiego,

5. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wystarczające odniesienie się do dowodów przytaczanych w zażaleniu skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a także całkowite zignorowanie części wskazanych przez skarżących dokumentów oraz nie wskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy,

6. naruszenie art. 8 k.p.a., poprzez naruszenie zasady obiektywnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy i oparcie się wyłącznie na nieistotnych przesłankach a pominięcie przesłanek kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy.

7. naruszenie art. 12 § 1 k.p.a., poprzez wyciąganie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki i przepisów prawa.

W związku z podniesionymi zarzutami wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz poprzedzającego go orzeczenia Wojewody Lubelskiego, jako naruszających prawo.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący, powołując orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazali, że zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, możne mieć miejsce tylko i wyłącznie wtedy, gdy wydanie decyzji w tym postępowaniu nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Natomiast w niniejszej sprawie doprowadzenie do zgodności treści jakiejkolwiek księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest bez znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Organ administracyjny ma ustalić stan obowiązujący w dniu 31 grudnia 1998 r., a jakiekolwiek obecne wpisy w księgach wieczystych stanu tego nie zmienią.

Skarżący podnieśli, że przysługiwanie prawa własności gruntów objętych postępowaniem wynika wprost z treści KW [...] oraz innych dowodów znajdujących się w aktach sprawy.

Odpowiadając na wniesioną skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, bowiem podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie, lecz znane były organowi w przeprowadzanym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2468/13 oddalił skargę.

Jak wskazał Sąd, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne są zgodne z prawem. Zasadnie organy administracji publicznej przyjęły, że ustalenie stanu prawnego nieruchomości, której dotyczy wniosek o uregulowanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że orzecznictwo sądów administracyjnych wyróżnia co do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. cztery istotne elementy składające się na konstrukcję zagadnienia wstępnego: zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W ocenie sądu w badanej sprawie zachodzą wszystkie ww. elementy, gdyż w toku prowadzonego postępowania stwierdzono, iż nieruchomość oznaczona jako dawna działka 74/1 występuje w trzech księgach wieczystych. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2005 r. T.S., D.D. i B.M. wystąpili o wydanie decyzji stwierdzającej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa z dniem 1 stycznia 1999 r. części dawnej drogi, figurującej w księdze wieczystej nr KW nr [...], oznaczonej nr 74/1, zajętej pod ulicę [...]. Z akt wynika , że działka nr 74/1 stanowi część dawnej działki nr 7 . Dawnej parceli nr 7 odpowiadają działki nr 70, 72,73,74/3 i nr 1/1a. Dla dawnej parceli nr 7 prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] ([...]). Działki nr 70, 71, 72 i 73 zostały sprzedane na rzecz Skarbu Państwa przez spadkobierców Z.M. (którego następcami prawnymi są skarżący) i zostały odłączone do księgi wieczystej KW [...]. Natomiast pozostała część dawnej parceli nr 7 (działki nr 74/3 i 1/1a) pozostały w księdze wieczystej KW [...]. Ponadto z opracowania geodezyjnego wynika , że działki nr 74/3 i nr 1/1a, zajęte pod drogi publiczne, stanowią obecnie działki nr 173/3 , nr 198/1 i nr 1 / 2. Działka nr 74 (której cześć stanowiła działka nr 74/3) została wpisana do księgi wieczystej KW [...], obejmującej grunty Skarbu Państwa. Natomiast w księdze wieczystej KW [...] prowadzonej dla działki nr 173 (której część stanowi działka nr 173/1) wpisany jest jako właściciel Skarb Państwa.

Wynika z tego zatem zdaniem Sądu pierwszej instancji, że dla nieruchomości, których dotyczy wniosek skarżących, istnieją trzy różne księgi wieczyste z wpisem prawa własności na rzecz różnych podmiotów. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy z 1998 r. z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W przedmiotowej sprawie kwestia podmiotu, któremu przysługiwało prawo własności w dniu 31 grudnia 1998 roku stanowi jedną z przesłanek warunkujących uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Z uwagi jednak na brzmienie przepisu art. 10 u.k.w.h. osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności i złożyć stosowny wniosek do sądu wieczystoksięgowego. Zatem Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zasadnie uznał, że istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, bowiem ustalenie stanu prawnego nieruchomości ma wpływ dla rozstrzygnięcia kwestii, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Kwestia usunięcia niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym ma na celu rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, bowiem od rozstrzygnięcia powyższego zależy rozpatrzenie wniosku skarżących o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Dlatego też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, istniały przesłanki wskazane w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniające zawieszenie z urzędu postępowania dotyczącego przedmiotowego wniosku. Wobec tego Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i na podstawie oddalił skargę art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli T.S., D.D., B.M.. Postawili w niej trzy zarzuty.

Po pierwsze, naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli sądowej organu i potwierdzenie prawidłowości wadliwego rozstrzygnięcia dokonanego przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonym postanowieniu, zawierającym liczne naruszenia przepisów k.p.a. oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie tego postanowienia pomimo, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie naruszenia przepisów k.p.a. przez organ dotyczyły:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez utrzymanie przez Ministra wadliwego postanowienia Wojewody Lubelskiego zawieszającego postępowanie administracyjne pomimo tego, że brak jest do tego podstaw prawnych i faktycznych. Naruszenie powyższe ma charakter naruszenia prawa poprzez niewłaściwe stosowanie to jest błąd subsumpcji polegający na wadliwym podciągnięciu stanu faktycznego sprawy pod przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wadliwym określeniu skutków prawnych wynikających z tego przepisu. Zdaniem skarżących kasacyjnie było to konsekwencją naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a.;

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zwłaszcza niewystarczające rozpatrzenie materiału dowodowego;

c) art. 80 k.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego w oparciu wyłącznie o postanowienie Wojewody Lubelskiego, brak samodzielnej analizy materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych okoliczności wynikających z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Lubelskiego;

d) art. 12 § 1 k.p.a. przez wyciąganie przez organ z zebranego materiału dowodowego wniosków nieuprawnionych z punktu widzenia logiki i przepisów prawa oraz wydanie postanowienia, które blokuje decyzję, zamiast ją przyspieszać.

e) art. 107 § 3 k.p.a. przez niewystarczające odniesienie się do dowodów przytaczanych w zażaleniu skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, a także całkowite zignorowanie części wskazanych przez skarżących dokumentów oraz niewskazanie logicznej przyczyny, dla której pominięto je przy ocenie istotnych okoliczności mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Po drugie, naruszenie przepisów art. 3 § 1 p.p.s.a. przez niewłaściwą kontrolę i potwierdzenie prawidłowości wadliwego rozstrzygnięcia naruszającego przepisy prawa materialnego:

a) art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), polegające na uznaniu, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy uzależnione jest od spełnienia przesłanek nie wynikających z art. 73 ust. 1, to jest od regulacji stanów prawnych w księdze wieczystej nr 1, nr 2 i nr 3.

b) art. 73 ust. 3 w zw. z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z 13 października 1998 r. przez uchylenie się przez Ministra od wynikającego z tych przepisów obowiązku ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem i próbę przerzucenia tego obowiązku na skarżących oraz nie wydanie decyzji, do której wydania organ jest zobligowany.

Po trzecie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie przez WSA w Warszawie stanu faktycznego, który organ administracji wadliwie ustalił, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwe oceny oraz przez uzasadnienie wyroku, zawierające jedynie opis niektórych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i bez wytłumaczenia, dlaczego inne elementy istotne dla wyniku sprawy zostały przez sąd pominięte.

Zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenie stanu prawnego nieruchomości powinno być dokonane przez organ samodzielnie. W ich ocenie przerzucanie na stronę obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego i ustalenia stanu prawnego nieruchomości poprzez powództwo o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym treści ksiąg wieczystych, w których skarżący nie są wpisani jako właściciele nieruchomości, jest niedopuszczalne.

Skarżący kasacyjnie wskazali, ze oba organy administracyjne, a za nimi i WSA w Warszawie analizowały sprawę pobieżnie nie dostrzegając, że stan prawny nieruchomości ujawnionych w księgach wieczystych oznaczonych numerami 1 i 2 jest aktualnie zgodny z rzeczywistym stanem prawnym a "niezgodność" w Kw [...], o której pisał organ, polega na wpisie w 2000 r. w dziale III księgi ostrzeżenia nieujawnieniu w księdze postanowień o nabyciu spadku, które to ostrzeżenie powinno zostać wykreślone z urzędu, gdyż 30 maja 2011 r. postanowienia te ujawniono, co widać w dziale II tej księgi. Faktyczna niezgodność stanu ujawnionego w Kw [...] polega natomiast na tym, że nadal figurują w niej skarżący pomimo tego, że własność działek posiadanych przez nich przeszła w dniu 1 stycznia 1999 r. na rzecz Skarbu Państwa. Usunięcie tej niezgodności wymaga jednak wydania decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy, czego organy administracji wymagają. To od wydania decyzji zależy usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym, a nie odwrotnie. Zatem zagadnienie wstępne w sprawie nie występuje.

Skarżący podkreślili, że występujące w sprawie dowody są wystarczające dla załatwienia sprawy, jednak organy je pomijają. Dowody te wskazują, że skarżący byli właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem i przed dniem 31 grudnia 1998 r., jej własność nie została w jakikolwiek sposób przeniesiona na osobę trzecią, zaś wpis prawa własności w Kw [...] został dokonany na podstawie niezgodnego z prawdą wpisy do rejestru nieruchomości, stwierdzającego że droga wchodząca w skład dawnej działki nr 7 stanowi własność Skarbu Państwa. Wpis do ewidencji gruntów nie powoduje przeniesienia własności, a zatem Skarb Państwa przed dniem 31 grudnia 1998 r. nie stał się właścicielem tej części nieruchomości. Nie ma zatem potrzeby zawieszenia postępowania, skoro z dowodów będących w sprawie wynika, że właścicielami nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. byli skarżący. Zwrócono przy tym uwagę, że podstawa zawieszenia miałaby prowadzić do uzgodnienia treścią ksiąg wieczystych aktualnego, nie zaś występującego na dzień 31 grudnia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty.

Istota zarzutów niniejszej skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji ustaleń organów, co do zaistnienia potrzeby zastosowania przez organ art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz co do prawidłowości wykazania i uzasadnienia jej przez organ w sprawie. Zdaniem skarżących kasacyjnie w świetle art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nie było podstaw, do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na kwestię prejudycjalną.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie z art. 73 ust. 3 tej ustawy, podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację mają skarżący kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo nie dostrzegł – o czym świadczy uzasadnienie wyroku naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. – iż organ nie wykazał w sprawie podstaw do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania, w świetle wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego. Nie wykazanie tych okoliczności przez organ stanowiło zaś uchybienie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Wskazany art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy ziszczone są cztery elementy: po pierwsze, zagadnienie to wyłania się w toku postępowania administracyjnego; po wtóre, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu; po trzecie, wymaga ono "uprzedniego" rozstrzygnięcia, tzn. musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji; po czwarte, istnieje zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1980/12).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ nie wykazał dostatecznie w sprawie spełnienia czwartego z wyżej wymienionych elementów. Należy bowiem zauważyć, że w świetle art. 73 ust. 3 stawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, to od wyniku przedmiotowego postępowania administracyjnego zależeć będzie istnienie podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości. Jednocześnie to w jego ramach organ powinien ustalić istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. stan faktyczny konieczny dla zastosowania norm prawa materialnego, stosując środki dowodowe zgodnie z k.p.a. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że to od wydania decyzji przez organ administracyjny – a nie odwrotnie – zależy usunięcie niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze z rzeczywistym stanem prawnym. Skoro zatem organ zdecydował się zawiesić postępowanie administracyjne, to winien był w uzasadnieniu postanowienia przedstawić, dlaczego w jego ocenie istnieje relacja między wydaniem w sprawie decyzji a uprzednim uzgodnieniem treści ksiąg wieczystych, takiego stopnia, że przeprowadzenie tego uzgodnienia jest niezbędne i nie może być zastąpione samodzielnymi działaniami organu. Pamiętać przy tym należy, że uzgodnienie sądowe tego typu odnosiłoby się do aktualnego stanu prawnego, nie zaś stanu na dzień wskazany w art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. dzień 31 grudnia 1998 r. Motywów wykazujących na rzeczoną relację brak jest w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu je poprzedzającym.

Na krytykę zasługuje też nie ustosunkowanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do obszernej argumentacji zawartej w zażaleniu skarżących, jak również do wskazywanych przez nich dowodów. Stanowiło to uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 78 § 1, jak również art. 8 i 11 k.p.a. Jak bowiem zauważa się w orzecznictwie, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie zostaje załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1758/12). Organ drugiej instancji powinien był zatem ustosunkować się do zarzutów osób składających zażalenie i ich argumentacji, tłumacząc swoją ocenę stanu faktycznego i prawnego uzasadniającego zdaniem organu zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, uchylił na podstawie art. 188 p.p.s.a. zaskarżony wyrok, jak również stosując w związku z tym przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 16 lipca 2012 r. nr [...]. Przy dokonywaniu dalszych czynności w sprawie organ uwzględni powyższe wskazania Sądu.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.