Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1332/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2016 r. sprawy ze skargi "A" sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Kujawsko – Pomorskiego na rzecz "A" sp. z o.o. w [...] kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 1332/15

UZASADNIDNIE

K. i A. W. pismem z dnia [...].12.2014 r. złożyli wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo- magazynującego ziarno (pow. zabudowy [...] m˛, kubatura [...] mł) wraz z instalacja elektryczną, instalacją zbiornikową na gaz płynny z dwoma zbiornikami naziemnymi o V=4850 1 oraz elementów urządzenia terenów zlokalizowanych na działce o nr geod. [...]/1 w m. D. , gm. O.. We wniosku tym wyjaśnili, że wnoszą o wznowienie postępowania w celu uchylenia ostatecznej decyzji Starosty T. z dnia [...] czerwca 2014 r., ponieważ teren, na którym jest realizowana inwestycja, graniczy z nieruchomością, położoną w D. [...], której są właścicielami, stanowiącą działki geod. nr [...] i [...], a o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie zostali poinformowani przez organ prowadzący postępowanie, nie mieli też możliwości dowiedzenia się o sprawie z innych źródeł. Wskazali ponadto, że projektowana inwestycja w sposób drastyczny wpływa na warunki zamieszkania i korzystania z ich nieruchomości w D. [...], która jest nieruchomością wykorzystywaną pod funkcje mieszkalne, a nie pod funkcje usługowo - przemysłowe, które są realizowane na działce należącej do Państwa B. . Z tego też powodu sposób zainwestowania na działce sąsiedniej ma dla nich bardzo istotne znaczenie, a pomimo to są pomijani przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Starosta T. decyzją z dnia [...].03.2015 r. wydaną na podstawie art. art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "kpa", odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 27.06. 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającą R. B. prowadzącemu działalność gospodarczą p.n.: [...] pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo - magazynującego ziarno (pow. zabudowy [...] m˛, kubatura [...] mł), wraz z instalacją elektryczną, instalacją zbiornikową na gaz płynny z dwoma zbiornikami naziemnymi o V=4850 I oraz elementów urządzenia terenu zlokalizowanych na dz. o nr geod. [...] w m. D. , gm. O., przeniesionej decyzją [...] z [...] sierpnia 2014 r. na rzecz spółki G.., [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie zostało wznowione postanowieniem z dnia [...].02.2015 r. w celu ustalenia przyczyn wznowienia i że podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 2 kpa. Jako powód odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta podał to, że w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo -magazynującego ziarno wraz z instalacjami, obszar oddziaływania obiektu ograniczony został do dz. nr [...]. Starosta stwierdził, iż obszar oddziaływania obiektu mieści się w granicach nieruchomości, do której tytułem prawnym dysponuje inwestor. Ponadto sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych wynikających m.in. z:

- ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane,

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

- ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne.

W związku z powyższym, zdaniem Starosty nie ma podstaw do uznania, iż pomimo faktu, iż działki K. i A. W. sąsiadują z działką na której realizowana jest inwestycja znajdują się automatycznie w obszarze jej oddziaływania, a tym samym brak jest podstaw do uznania K. i A. W. za stronę postępowania więc tym samym nie można uznać, iż jako strona nie brali udziału w postępowaniu. Nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

W odwołaniu od tej decyzji K. i A. W. wnieśli o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko ponowili argumenty, iż projektowana inwestycja w sposób drastyczny wpływa na warunki zamieszkania i korzystania z ich nieruchomości w D. [...], która jest nieruchomością wykorzystywaną pod funkcje mieszkalne, a nie pod funkcje usługowo - przemysłowo - produkcyjne, które są realizowane na działce należącej do Państwa B. . Podkreślili, że z tego powodu sposób zainwestowania na działce sąsiedniej ma dla nich bardzo istotne znaczenie, a pomijani są przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nowa inwestycja, to jest, ich zdaniem nowy profil działalności p. B. - Zakłady Paszowe (dotychczas była do Ferma Drobiu), który drastycznie odbija się nie tylko na warunkach ich życia, ale również okolicznych mieszkańców wsi D., którzy od października 2014 r. poznali co to znaczy nowy zakład produkcyjny: potężny hałas, wzmożony ruch samochodów ciężarowych (powodujący nawet spadanie dachówek z dachów), zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów. W październiku 2014 r. odbywały się dostawy ogromnej ilości kukurydzy, a co za tym idzie przejechały dziesiątki ciężkich kilkudziesięciotonowych samochodów ciężarowych zarówno w dzień i w nocy. Dowodem tego jest skierowany zbiorowy protest mieszkańców wsi D. do Wójta Gminy O..

Wojewoda decyzją z dnia [...].09.2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję Starosty z dnia [...].03.2015 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że prawidłowo po wznowieniu postępowania organ przystąpił do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy - prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2013 r., poz. 1409 j.t z późn. zm.) oraz art. 28 kpa i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa, zdaniem Wojewody miały wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem decyzji. Obowiązkiem organu prowadzącego było (po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ustalenie, czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].06.2014 r. Wyjaśnił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślił, że przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym istotne jest, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w przepisie art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 kpa, stanowiącego że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania art. 28 kpa. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 kpa). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organ powinien przy ocenie statusu strony rozważyć.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" i wyjaśnił, że nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki; jest wyznaczany każdorazowo dla konkretnej inwestycji, z uwzględnieniem jej indywidualnych (specyficznych) cech, co zapobiega automatyzmowi w ustalaniu kręgu stron postępowania; wymaga, aby nie uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, ale nakazuje badać samą możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora. W ocenie Wojewody tylko uwzględnione przez organ wszystkie powyższe elementy gwarantują właściwe ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę oraz w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (gdy wznowienie następuje na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa). Tylko też przy ich uwzględnieniu zagwarantowana zostanie należyta ochrona interesów stron, a w konsekwencji realizacja zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa wyprowadzana z nadrzędnej zasady polskiego porządku prawnego - zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Wojewody z powyższego wynika, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Stwierdził, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" powinny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Przy tym obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje.

W konsekwencji należy zdaniem Wojewody przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Status strony postępowania daje danemu podmiotowi gwarancję udziału w tym postępowaniu, dla ochrony jego praw. Między innymi w toku postępowania podmiot ten winien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Podawane przez niego argumenty winny zostać ocenione, co może zostać dokonane, gdy zapewniona mu zostanie możliwość uczestniczenia w postępowaniu. Wówczas też będzie mógł poddać ewentualną negatywną dla niego ocenę kontroli instancyjnej. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji. Ponadto wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę. Wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie organ I instancji dla ustalenia czy odwołującym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przyjął błędne założenie, że takowego statusu odwołujący nie posiadają, gdyż przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, co z kolei narusza art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Przyznanie statusu strony nie musi bowiem potwierdzić naruszenia interesu odwołujących, ale daje gwarancję ich udziału w badaniu tego problemu, pozostającą w zgodzie z zasadami procedury administracyjnej (art. 6, 7, 8, 9 i 10 kpa).

Wojewoda nakazał, aby organ I instancji zbadał faktycznie możliwość wpływu inwestycji na sposób wykonywania prawa własności przez odwołujących się np. zacienianie czy inne wskazane przez odwołujących immisje.

Ponadto podkreślił, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się obecnie, że zasada równej ochrony prawa własności wymaga, aby każdy właściciel nieruchomości w procesie inwestycyjnym miał w miarę możliwości takie same prawa. Jednocześnie wzgląd na ochronę interesów osób trzecich, których nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, nie może spowodować utraty z pola widzenia interesu inwestora zagwarantowanego w art. 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Przy czym ochrona interesów osób trzecich nie może sięgać tak daleko, by uniemożliwiać inwestorowi realizację zamierzenia budowlanego, gdy jest ono zgodne z przepisami prawa, co wynika to wprost z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego. Konieczne jest właściwe wyważenie interesów inwestora oraz interesów osób trzecich. Może to mieć miejsce wyłącznie przy prawidłowym ustaleniu obszaru oddziaływania inwestycji, niezawężającym rozumienia tego pojęcia wyłącznie do formalnej zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, a w konsekwencji przy zapewnieniu osobom trzecim udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę celem uczestniczenia w wyjaśnianiu zakresu oddziaływania projektowanej inwestycji.

Dokonana w sprawie niniejszej ocena statusu strony w odniesieniu do odwołujących, zdaniem Wojewody nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom i obarczona jest nieprawidłowościami w postaci naruszenia prawa - art. 7, 77 § 1, 8, 9 i 10 § 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 28 kpa i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie przyznając odwołującym statusu strony organ błędnie ocenił brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w konsekwencji dopuszczając się naruszenia tego przepisu. Jednocześnie wbrew przyjętemu ustaleniu braku podstawy wznowienia dokonał oceny merytorycznej decyzji z dnia [...].06. 2014 r., dopuszczając się naruszenia przepisu art. 151 § 1 pkt 1 kpa także w inny niż wyżej wskazany sposób. Wojewoda stwierdził, że organ w zaskarżonej decyzji badał zgodność projektu budowlanego z odrębnymi przepisami w tym z przepisami technicznymi. Tym czasem postępowanie wznowieniowe, jako jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, rządzi się prawami określonymi w dziale II rozdziale 12 kpa. Organy je prowadzące mogą działać wyłącznie w oparciu o te przepisy, w tym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym mogą stosować sposoby rozstrzygnięcia wyłącznie przyjęte w regulacji działu II rozdziału 12 kpa. Właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o jego wznowieniu. Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia, a zatem w podstawie prawnej decyzji nie powinny znaleźć się przepisy prawa materialnego, jak również w uzasadnieniu decyzji nie powinny być rozpatrywane kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji ostatecznej, skoro decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości. W przypadku natomiast stwierdzenia, w wyniku postępowania wyjaśniającego co do przyczyny wznowienia, że wskazana we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 kpa.

Wojewoda podkreślił, że w sprawie niniejszej postępowanie wznowieniowe uległo zakończeniu na etapie badania prawidłowości podanej we wniosku o wznowienie podstawy wznowienia, bowiem organ co prawda błędnie, ale nie stwierdził zaistnienia tej podstawy (z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Uniemożliwiało to przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności powodujące niemożność uchylenia decyzji z dnia 27.06. 2014 r. na podstawie art. 152 § 1 pkt 2 kpa i art. 146 kpa Tym bardziej nie było dopuszczalne przystąpienie do rozstrzygania sprawy w postaci oceny prawidłowości pozwolenia na budowę z uwagi na regulację art. 149 § 2 i art. 152 § 1 pkt 2 § kpa. Tymczasem takiej oceny, częściowo w sprawie niniejszej, jego zdaniem dokonano.

Na marginesie Wojewoda zauważył, że w doktrynie i w orzecznictwie dominuje pogląd, iż wydając, w zależności od wyników postępowania, rozstrzygnięcie po ponownym rozpoznaniu sprawy - organ nie może stosować przepisu art. 146 § 2 kpa w tych przypadkach wznowienia, gdy odbywa się ono na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj. gdy strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, a zatem gdy w postępowaniu zwykłym z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważano jej słusznego interesu .

Końcowo Wojewoda nakazał organowi I instancji uzupełnienie akt sprawy o dowody własności działek nr [...] i [...] przez wnioskujących o wznowienie postępowania.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła spółka G. (dalej "skarżąca"). Zarzuciła jej naruszenie:

a) art. 138 § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż decyzja winna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa.

b) art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy, tj. wewnętrznie sprzeczny i niewyjaśniający okoliczności jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję,

c) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię. W oparciu o tak sformułowane zarzuty:

1) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji,

2) na podstawie art. 200 ppsa wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazania wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie oraz potwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w graniach wyznaczonych treścią art. 136 kpa, tj. że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W przedmiotowej sprawie zaś organ II instancji wskazał tylko jedną okoliczność jaką należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wojewoda [...] uznał mianowicie, że organ I instancji winien zbadać faktycznie możliwość wpływu inwestycji na sposób wykonywania prawa własności przez skarżących np. zacienianie czy inne wskazane przez odwołujących immisje, przy czym nie wyjaśnił dlaczego przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżąca podniosła, że z jednej strony Wojewoda nakazał organowi I instancji wyjaśnić faktyczny wpływ inwestycji na działkę odwołujących, a z drugiej strony w tym samym rozstrzygnięciu uznał, iż organ I instancji błędnie nie uznał odwołujących za stronę. Na stronie 5 zaskarżonej decyzji wskazano, iż nie przyznając odwołującym statusu strony organ błędnie ocenił brak podstawy wznowienia postępowania i błędnie zastosował jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Następnie na stronie 6 Wojewoda zaznaczył, iż organ błędnie nie stwierdził zaistnienia podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co uniemożliwiło przejście do kolejnego etapu, którego treścią byłoby zbadanie, czy występują okoliczności powodujące niemożność uchylenia decyzji na podstawie art. 152 § 1 pkt 2 kpa i art. 146 kpa. Powyższe stwierdzenia zdaniem skarżącej wzajemnie się wykluczają. Skoro organ I instancji ma dopiero wyjaśnić określone okoliczności, które w ocenie organu II instancji mają znaczenie dla oceny czy odwołujący powinni być uznani za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to na tym etapie przedwczesne było stwierdzenie, iż organ I instancji błędnie nie uznał odwołujących za stronę.

Ponadto skarżąca zwróciła uwagę, iż uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ skupił się na naruszeniu prawa materialnego tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez niewłaściwe rozstrzygnięciu kwestii statusu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, mimo iż art. 138 § 2 kpa stosuje się, gdy doszło do naruszenia przepisów postępowania. Wojewoda wskazał wprawdzie, iż dokonana w sprawie ocena statusu strony obarczona jest naruszeniem prawa w postaci przepisów postępowania tj. art. 7,77 § 1, 8, 9, i 10 § 1 kpa jednak w żaden sposób nie wyjaśnił na czym polegało to naruszenie, w związku z czym nie jest możliwe ustosunkowanie się przez skarżącego do tej kwestii. Skarżąca podkreśliła, że nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nie uzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji.

Jako niezasadne skarżąca uznała także stwierdzenie przez Wojewodę, iż dla ustalenia czy odwołującym przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ I instancji przyjął błędne założenie, że takowego statusu odwołujący nie posiadają, gdyż inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Skarżąca w związku z tym zarzutem wyjaśniła, że krąg stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wyznacza art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż stronami są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został zaś zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W doktrynie wskazuje się, że z art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane wynika, iż w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wprawdzie odwołuje się do określonego w art. 3 ust. 20 prawa budowlanego pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu", jednak błędnie zdaniem skarżącej rozumie jego znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Między innymi organ wskazał, iż strona powinna mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności, a zatem że jego nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji. Pogląd ten jest zdaniem skarżącej błędny, gdyż warunkiem uznania danego podmiotu za stronę jest ustalenie, iż jego nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania inwestycji. Natomiast w przedmiotowej sprawie istotnym jest czy istnieje przepis prawa podmiotowego, który wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, gdyż wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

Skarżąca podkreśliła, że organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie w związku z czym nie było podstaw do uchylenia decyzji tego organu przez Wojewodę. Organ I instancji dokonał bowiem analizy obowiązujących przepisów przewidujących ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego z uwzględnieniem indywidualnych cech inwestycji. W wyniku powyższej analizy organ ustalił, iż nie istnieje żaden przepis, z którego wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu działki K. i A. W. z uwagi na inwestycję objętą pozwoleniem na budowę. Jeżeli natomiast w ocenie Wojewody istniej przepis, z którego wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działki K. i A. W. to organ winien go wskazać.

Skarżąca podniosła ponadto, że wybudowany na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę zespół przyjęciowo-magazynujący znajduje się w odległości ponad stu metrów od domu K. i A. W. , którzy kwestionują praktycznie każde rozstrzygnięcie związane z inwestycją skarżącej (decyzja o warunkach zabudowy, postanowienie dot. kwestii środowiskowych etc.) oraz przesyłają pisma do różnych organów informując o rzekomych nieprawidłowościach. Wojewoda kierując się twierdzeniami K. i A. [...] o zacienieniu ich działki przez inwestycję skarżącego nakazał wprawdzie zbadać tę kwestię, przy czym jednak skarżąca podkreśliła, że iż silosy od domu mieszkalnego K. i A. [...] dzieli 120 metrów (a odległość od domu K. i A. [...] do budynku mieszalni wynosi 105 metrów), w związku z czym w żadnym wypadku nie można mówić o spowodowaniu zacienienia przez silosy. Ponadto skarżąca wskazała, że K. i A. [...] obsadzili swój dom drzewami i jedynie te drzewa mogą powodować zacienienie na ich działce. Dla lepszego zobrazowania powyższej sytuacji skarżąca przedłożyła wraz ze skargą załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, na którym zaznaczono zespół przyjęciowo-magazynujący oraz dom K. i A. [...]. Ponadto skarżąca przedłożyła dwa zdjęcia przedstawiające działkę na której została zrealizowana kwestionowana inwestycja oraz działkę K. i A. [...], zaznaczając że odległość od domu K. i A. [...] jest tak duża, iż nie było możliwe objęcie go przy sporządzaniu fotografii z nieruchomości skarżącej (widoczny na zdjęciu z prawej strony budynek znajdujący się blisko granicy jest budynkiem gospodarczym). Skarżąca podała także, że ostatnio wskutek zawiadomienia K. i A. [...] o rzekomym hałasie uniemożliwiającym normalne funkcjonowanie została przeprowadzona u niej przez Laboratorium Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w B. kontrola w zakresie poziomu hałasu emitowanego do środowiska. Wyniki pomiarów potwierdziły, że poziom hałasu nie przekracza dopuszczalnych dla tego terenu norm, co przeczy twierdzeniom K. i A. [...] o immisjach hałasu.

Końcowo skarżąca zauważyła, że Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że organ nie może stosować art. 146 § 2 kpa w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Podkreśliła, że ustawodawca nie wyłączył stosowania art. 146 § 2 kpa w takim przypadku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Jest to kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. W konsekwencji powyższej kontroli sąd uchyla zaskarżony akt (decyzję albo postanowienie) jedynie w sytuacji, gdy jego wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika jednoznacznie z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270; ze zm.), zwanej dalej "ppsa". Ponadto sąd, zgodnie z przepisem art. 133 § 1 ppsa wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji sąd doszedł do przekonania, że narusza ona obowiązujące przepisy prawa w sposób skutkujący koniecznością jej uchylenia.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszym postępowaniu jest decyzja kasacyjna Wojewody z dnia [...].09.2015 r., którą to decyzją organ ten uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...].08.2014 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...].06.2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji skarżącej i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wydana ona została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanką dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest więc po pierwsze, stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, a po drugie uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Przyjąć należy, że w określeniu tym chodzi o to, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego z naruszeniem przepisów postępowania w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść wydanej przez niego decyzji (tak: Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej; Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; opubl. LEX/el., 2014).

Podkreślić należy także, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 kpa sąd co do zasady nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy i oceny przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 kpa i tylko w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę.

Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku K. i A. [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].06.2014 r. Intencją wnioskodawców było wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z uwagi na zaistnienie ich zdaniem przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa -strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Tytułem przypomnienia wskazać należy w związku z tym, że instytucja wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych, dotkniętych jedną z kwalifikowanych wad procesowych, wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b kpa. Ustalenie dopuszczalności wznowienia postępowania, w tym przesłanki wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wymaga wydania postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa). Dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, o czym stanowi art. 149 § 2 kpa. Prawidłowo więc uczynił organ I instancji wydając w dniu [...].02.2015 r. postanowienie o wznowieniu postępowania, gdyż w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tak jak w niniejszej sprawie, ocena wypełnienia tej przesłanki następuje dopiero we wznowionym postępowaniu, a nie na etapie postępowania wstępnego. Organ I instancji w toku postępowania wznowionego zajął się wyjaśnieniem wystąpienia tej przesłanki. Decyzją z dnia [...].03.2015 r. organ ten uznał, że wnioskujący o wznowienie postępowania K. i A. [...] nie mają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji, ponieważ działki będące ich własnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Wojewoda tą decyzję uchylił i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Jest niewątpliwe, że rozpoznając wniosek o wznowienie postępowania organ I instancji zobligowany był rozważyć kluczową dla niniejszego postępowania kwestię, a mianowicie czy wnioskodawcom przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo-magazynującego. Kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa." Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 kpa. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 ustawy. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zawężenie to nie może jednak oczywiście prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor. Należy w związku z tym zauważyć, że przepis art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Należy również zaznaczyć, że przy ocenie czy określony podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia czy interes prawny tego podmiotu został naruszony, a jedynie czy taki interes mu przysługuje (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949).

Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, iż K. i A. [...] powinni zostać uznani za strony postępowania o pozwoleniu na budowę, aby następnie w toku tego postępowania mogli wykazywać, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa, jest zbyt daleko idące, zwłaszcza jeżeli się weźmie pod uwagę, że odległości pomiędzy budynkami skarżącej i K. i A. [...] są znaczne (ok. 100 m). Zgodzić należy się także ze skarżącą, że Wojewoda jeżeli już wyraził takie stanowisko, to powinien wskazać konkretny przepis prawa z którego wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu działek K. i A. [...] przez inwestycję skarżącej, czego jednak nie zrobił. Organ I instancji natomiast, stwierdzając że obszar oddziaływania spornego obiektu mieści się w granicach nieruchomości, do której tytułem prawnym dysponuje inwestor, wymienił jednocześnie jakich przepisów sporna inwestycja nie narusza. Wojewoda do tej wypowiedzi organu I instancji nie nawiązał, co czyni jego zarzut w tym zakresie gołosłownym.

Ponadto Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł obszerne rozważania teoretyczne na temat przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które ukierunkowane były na udowodnienie tezy o konieczności uznania K. i A. [...] za strony postępowania. Stwierdził też wprost, że wynik badania przez organ I instancji przymiotu strony K. i A. [...] jest nieprawidłowy. Przesądził w ocenie Sądu tym samym we własnym zakresie o konieczności uznania K. i A. [...] za strony postępowania o pozwoleniu na budowę. Niezrozumiałym jest więc dlaczego w tej sytuacji zdecydował o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz nakazał zbadanie faktycznie możliwości wpływu spornej inwestycji na sposób wykonywania prawa własności wskutek zacieniania i innych immisji, bliżej nie precyzując wskazanego kierunku badań. Ponadto Wojewoda wbrew wymogom procesowym nie stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z tym artykułem organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec tego przyjąć należy, że tylko w sytuacji gdy organ II instancji wykaże, że do wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnie wpływającym na jej rozstrzygnięcie, nie wystarczające jest przeprowadzenie przez niego postępowania dowodowego dodatkowego, wydanie decyzji kasacyjnej można uznać za uzasadnione. W tej sprawie Wojewoda się nie odniósł do tej kwestii.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 kpa przez Wojewodę podnieść ponownie należy, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa a doprecyzowaną w art. 127 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 kpa nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zwrócić należy także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, uznając że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 138 § 2 kpa i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś według zasady wynikającej z art. 200 i 205 § 2 tej ustawy, jak w pkt 2sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania w przypadku postępowania wznowionego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a w przypadku uznania, iż brak jest takich przesłanek - rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie.